GCIA. TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES Dto. Control Transferencias a Municipios, CABA y Sector Privado Informe aprobado por Resolución AGN 155/13 OBJETO DE AUDITORÍA Transferencias de Fondos Nacionales a municipios para financiar gastos de capital en el marco del 20Asistencia TécnicoFinanciera para Saneamiento. PERIODO AUDITADO 01/01/08 al 30/06/09. NORMATIVA ANALIZADA/MARCO NORMATIVO APLICABLE Leyes 24.156 - 24.583 - 25.675 26.221 Decretos 107/97 - 1295/02 1173/04 - 1225/07 Resoluciones ENOHSA 36/04 - 145/4 - 243/04 202/05 - 456/06 - 97/07 363/07 - 440/07 - 568/07 163/08 - 492/08 - 665/08 AUTORIDADES AGN Presidente Dr. Leandro O. Despouy Auditores Generales Dr. Vicente Brusca Dra. Vilma Castillo Dr. Francisco Fernández CPN Oscar Lamberto Dr. Alejandro Nieva Dr. Horacio F. Pernasetti AGN Hipólito Yrigoyen 1236 (C1086AAV) CABA – Argentina Tel.: (54 11) 4124-3700 Fax: (54 11) 4124-3775 [email protected] TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES A MUNICIPIOS PARA FINANCIAR GASTOS DE CAPITAL EN EL MARCO DEL PROGRAMA 20: ASISTENCIA TÉCNICOFINANCIERA PARA SANEAMIENTO – Subprogramas Agua+Trabajo y PROARSA Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS (MPFIPYS) Auditoría de Gestión Unidad Ejecutora del Programa OBSERVACIONES Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) - El MPFIPyS transfirió la ejecución del subprograma A+T en el área metropolitana a la empresa AySA, concesionaria del servicio de agua y saneamiento. La transferencia de la ejecución de un Programa Nacional a una empresa concesionaria, que asume la forma de sociedad anónima regida por el derecho privado, no ha sido aprobada formalmente. Aclaraciones Previas El Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) fue creado por la Ley 24.583 con carácter de entidad descentralizada y actúa en la órbita de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS). Seg Plan Nacional Federal de los Recursos Hídricos (PNFRH) en materia de desarrollo de los en general, el objetivo central del ENOHSA es lograr la universalidad en la prestación del servicio de provisión de agua potable y saneamiento. El PNFRH define, entre otros, los siguientes objetivos: un manejo sustentable y equilibrado entre la protección del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos hídricos, la promoción y protección del buen estado de las aguas de las cuencas hidrográficas y de las aguas superficiales y las subterráneas, el sustento de los ecosistemas acuáticos y terrestres dependientes de ellas y dotar de seguridad a la infraestructura hidráulica. En este marco, el ENOHSA tiene el rol de - En las modalidades operativas implementadas por el subprograma PROARSA (Proyectos Especiales y 2009) se define la tipología de las obras de infraestructura que financian, pero los objetivos específicos y metas de cada modalidad no están definidos y carecen de sustento normativo. - Los criterios de asignación de los fondos en la ejecución no se corresponden con lo presupuestado. - En general, los recursos no se distribuyen según un criterio de riesgo sanitario y condición socioeconómica de la población, pero a partir del plan Obras para Todos y del PROARSA 2009 se observa una distribución más ajustada de cobertura en todo el territorio nacional que atiende en mejores términos las zonas de riesgo sanitario. - La estructura y el organigrama del organismo resultan inadecuados para la dimensión de los programas que despliega, y no dispone de un Manual de Procedimientos Administrativos. Ambos instrumentos se encontraban en proceso de elaboración. El auditado informó que los recursos humanos no son suficientes y que para subsanar las debilidades del seguimiento de expedientes se elaboró una Resolución –aún en proceso de aprobación– para implementar el sistema COMDOC III. - Las modificaciones al crédito presupuestario inicial se registran y documentan en los formularios 11 y 12. Sin embargo, las justificaciones de los desvíos resultan insuficientes. El auditado no suministró información suficiente sobre la ejecución física de cada obra. La UEP dispone de un registro que refleja el inicio, avance físico y finalización de las obras del programa; no obstante, en ese registro no se utiliza el concepto-unidad de medida “Obra habilitada” definida para la meta física que presenta en la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP). ejecutar obras y de proveer equipamiento y asistencia técnica y financiera a los sistemas prestacionales y de regulación de las provincias, municipios y localidades diseminadas en el territorio argentino. - Los Acuerdos Marco y Convenios Específicos de Subsidios responden a las pautas del modelo reglamentario, aunque durante los prolongados plazos de ejecución de algunos convenios se sucedieran distintas reglamentaciones y modelos de convenios. Se cumplimentan, con excepciones, las normas y procedimientos desde la selección de la demanda hasta la rendición de cuentas. Los fondos se han transferido en tiempo y forma, se evalúan los presupuestos de las obras y se controlan las certificaciones antes de efectuar los pagos. Se realizan expedientes madre con la documentación base de los proyectos y de anexos con la documentación pertinente de ejecución. - Localización (traza/perforaciones) de las obras relacionadas con el abastecimiento de agua potable y redes cloacales: faltan estudios técnicos previos del estado y potencial de los acuíferos que garanticen el uso sustentable de los recursos hídricos. - En el caso de PROARSA, se redujeron los requisitos de presentación de documentación vinculada a las prestadoras y a los Entes Reguladores, y los requisitos y controles en el Proceso de Contratación de Obra, Equipamiento y/o Elaboración de Proyectos. - En el caso de A+T, las solicitudes de los subsidios se ajustan a la reglamentación, pero la documentación relativa a los proyectos de obra es incompleta. No se ha tenido evidencia de diagnósticos de riesgo sanitario que permitan focalizar mejor las prioridades para la asignación de los recursos. No se garantiza el cumplimiento de la normativa ambiental y el uso sustentable de los recursos hídricos en la ejecución de los proyectos. - En la mayoría de las obras relevadas de A+T y de PROARSA faltan Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y constancias de Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) emitidas por los entes ejecutores de las obras. En consecuencia, las obras relevadas no estaban incluidas en los Presupuestos de Obra (PDO) de las prestadoras. Aguas Bonaerenses S.A. (ABSA) informa que no cuenta con un PDO y sostiene que la normativa vigente la exime de obligaciones con respecto a la expansión del servicio. - El subprograma A+T se inició en la provincia de Buenos Aires sin un estudio actualizado de las condiciones de explotación del acuífero semiconfinado Puelche. Hubo informes que alertaban acerca de la posibilidad de que los sondeos de exploración dieran resultados negativos sobre la calidad de agua del acuífero y planteaban la necesidad de: Buscar fuentes alternativas de provisión de agua. Evaluar el impacto ambiental regional de la explotación y las consiguientes demoras y mayores erogaciones. No obstante, se financiaron los planes de expansión de la red sin asegurar previamente la calidad de provisión de agua a explotar. En consecuencia, se registran obras terminadas que no pueden habilitarse porque faltó la oportuna ejecución de pozos. - La información sobre el total de pozos de explotación realizados y habilitados provista por los municipios y por las prestadoras resulta inconsistente. El auditado tampoco dispone de una base de datos consolidada de las fuentes de provisión de agua de las obras que financia. También resulta insuficiente la información referida a los sondeos de exploración, cantidad de pozos cegados y condiciones en que se realizaron. - En los Entes Ejecutores visitados se verificó que los movimientos de fondos están debidamente registrados, la información archivada en expedientes y/o carpetas por obras se mantiene de forma adecuada y la documentación de cada obra se encuentra a resguardo. - En los municipios relevados, los materiales de línea se adquirieron mediante concurso de precios –y en el caso de las prestadoras del servicio, acorde a la reglamentación que rige las compras de estas empresas. Sin embargo, se verificaron deficiencias en la logística de entrega. No se presentan: contratos con las prestadoras, contratos de locación de obra con las cooperativas y con los directores y asistentes de obras, actas de inicio, constancia de realización de pruebas hidráulicas parciales y finales, justificación de las causales de retrasos en la ejecución de las obras, actas finales de obras, ni constancias de recepción de estos ítem por las prestadoras. - Plazos de ejecución: en algunos casos, los retrasos están justificados formalmente y en las addendas se actualizan los plazos de obra. Sin embargo, en las obras relevadas las causales no se corresponden con la magnitud de los retrasos verificados. - En el subprograma A+T se registra escasa evidencia de realización de pruebas hidráulicas finales previas a la certificación final de la obra. Los entes ejecutores municipales informaron desconocer los caudales sugeridos de extracción, el rendimiento futuro de los pozos y los resultados de las certificaciones de calidad del agua que realizan las prestadoras. En el relevamiento in situ se verificaron módulos terminados que no estaban en servicio, porque aún faltaba definir la fuente de abastecimiento de agua para su puesta en funcionamiento. Las empresas prestadoras también informan un significativo porcentaje de obras terminadas sin provisión de agua y/o habilitación. El subprograma A+T promovió la inclusión social de población vulnerable socialmente, mediante la creación de trabajo bajo formas asociativas, como las cooperativas. Sin perjuicio de ello, se evidencian debilidades en los aspectos socioambientales y de saneamiento en la ejecución del Programa. CONCLUSIÓN Las debilidades observadas repercuten negativamente en el uso eficaz, eficiente, equitativo y económico de los recursos públicos. FUNCIONES DEL ENOHSA (Estatuto, art. 8, Decreto 107/97) a) Reconocer, sobre la base de las políticas establecidas por la Secretaría de Obras Públicas y Transporte, la elegibilidad de todo programa o proyecto presentado y la capacidad de los destinatarios para recibir financiamiento y/o cooperación técnica; b) promover, asistir y orientar el proceso de estudio, diseño y conformación definitiva de los proyectos, así como gestionar la aprobación de los organismos multilaterales u otras entidades que aporten el financiamiento para las acciones previstas; c) constatar y validar la conveniencia de los proyectos, efectuando los ajustes necesarios para elegir las soluciones de menor costo, que garanticen la correcta y eficaz ejecución de proyectos y obras; d) velar por la correcta inversión y la disponibilidad oportuna de los recursos, el cumplimiento de las condiciones pactadas y los cronogramas establecidos; e) ejecutar, controlar y evaluar los proyectos, constatando el cumplimiento de las condiciones establecidas y los beneficios esperados, empleando las conclusiones para el mejoramiento de la gestión institucional. A estas funciones específicas, en 2004 se les sumaron (Decreto1173/04) las facultades y obligaciones relacionadas con la contratación y ejecución de construcciones, trabajos o servicios que revistan el carácter de obra pública y para la adquisición de materiales, maquinarias, mobiliarios y elementos destinados a ellas, en el ámbito de su competencia.