LA EDUCACIÓN CÍVICA CONTRA LA CORRUPCIÓN
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LA EDUCACIÓN CÍVICA CONTRA LA CORRUPCIÓN Mtra. María del Carmen Alanis Figueroa Directora Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica Mtro. Gabriel de la Paz Jefe de Departamento de Cultura Política Instituto Federal Electoral Preparado para entregarse en la junta de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Dallas, Texas, marzo 27-29 del 2003 LA EDUCACIÓN CÍVICA CONTRA LA CORRUPCIÓN Introducción .............................................................................................................3 PRIMERA PARTE Los costos de la corrupción en América Latina .......................................................3 ¿De qué hablamos cuando nos referimos a la corrupción? ....................................5 Las causas de la corrupción y la mejor forma de combatirla ...................................6 La educación cívica como herramienta indispensable en la lucha contra la corrupción ................................................................................................................7 SEGUNDA PARTE Diagnóstico de la corrupción en México ..................................................................9 El combate a la corrupción en México ...................................................................10 El IFE y la educación cívica ...................................................................................12 Breve consideración final .......................................................................................21 2 LA EDUCACIÓN CÍVICA CONTRA LA CORRUPCIÓN Introducción Si bien la corrupción es un fenómeno antiguo que se extiende por todas las regiones del planeta, los niveles que este problema ha alcanzado durante los últimos años en América Latina hacen sonar las señales de alarma de la democracia, pues precisamente el aumento de la percepción de la corrupción se da después de que la mayor parte de los países latinoamericanos instauraron regímenes democráticos. La corrupción es cara y deslegitima a las instituciones; esto, ciertamente, es nocivo para cualquier país, pero en las condiciones sociales y económicas de las nuevas democracias latinoamericanas implica un riesgo mayor: se trata de una verdadera amenaza para la estabilidad y supervivencia de las instituciones democráticas. Es necesario y urgente reducir la corrupción en nuestros países, en eso no cabe la menor duda. Hay, sin embargo, diversas posiciones respecto a qué tipo de acciones son las idóneas para combatir la corrupción. Esto depende fundamentalmente de las diferentes interpretaciones sobre el origen de la corrupción: ¿es fundamentalmente un problema de cultura política o de diseño institucional? En el presente trabajo se intenta demostrar que en la lucha contra la corrupción la educación cívica no solamente es útil sino además indispensable, independientemente de la respuesta que se le de a esta interrogante. El ensayo se divide en dos partes. En la primera se presentan algunas consideraciones teóricas generales sobre el concepto de corrupción, sus causas y consecuencias, y la importancia de la educación cívica para combatirla. En la segunda se analiza el caso de México y se destaca de manera especial la rica experiencia del Instituto Electoral Federal en materia de educación cívica. PRIMERA PARTE Los costos de la corrupción en América Latina De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2002 de Transparencia Internacional, en América Latina sólo Chile y Uruguay califican sobre cinco puntos en la escala de cero a diez. El promedio de las calificaciones del resto de los países latinoamericanos es de tres puntos. Datos del mismo año presentados por Latinobarómetro muestran que la gente no sólo percibe la corrupción como uno de los problemas más importantes de la región, sino que además el fenómeno tiende a aumentar: alrededor de ocho de cada diez entrevistados creen que la corrupción se ha incrementado en los últimos tres años. La situación es preocupante y urge intensificar la lucha contra este mal que aflige a nuestras sociedades. No se trata solamente de un problema ético. Como ha sido demostrado en diversas investigaciones, la corrupción tiene graves consecuencias económicas y políticas: “altos niveles de corrupción se asocian a bajos niveles de inversión y crecimiento. La corrupción reduce la efectividad de las políticas industriales e impulsa a las empresas a actuar en el sector no oficial infringiendo las leyes fiscales. Altos niveles de corrupción desaniman la inversión directa exterior”1 y afectan negativamente la capacidad recaudatoria del gobierno, lo cual provoca el deterioro de la calidad de los bienes y servicios otorgados por el Estado, y algo que a los latinoamericanos nos afecta de manera especial: impide la utilización eficaz de los ya de por si escasos recursos 1 Susan Rose-Ackerman, La corrupción y los gobiernos, Madrid, Siglo XXI, 2001, p. 3 3 disponibles para combatir el lastre histórico de la región: la pobreza. Transparencia Internacional advierte que “el impacto de la corrupción en la pobreza ha llegado al primer plano. Al distorsionar los marcos de la toma de decisiones y de los reguladores del desarrollo, se les niega a los pobres la efectividad de los flujos de ayuda y la esperanza de progreso a través del desarrollo del sector privado”.2 Hay evidencia empírica suficiente para confirmar que la corrupción inhibe la inversión y altera la composición del gasto público en detrimento del crecimiento económico. Analizando investigaciones cuantitativas recientes sobre el tema, Paolo Mauro constató los efectos de la corrupción en la inversión y el crecimiento económico: Regression analysis indicates that the amount of corruption is negatively linked to the level of investment and economic growth, that is to say, the more corruption, the less investment and the less economic growth. Analysis further shows that... a country that improves its standing on the corruption index from, say, 6 to 8 (recall that 0 is most corrupt, 10 least), will enjoy the benefits of an increase of 4 percentage points of investment, with consequent 3 improvement in employment and economic growth. En cuanto a las consecuencias de la corrupción en el gasto público, el análisis estadístico realizado por Mauro reveló que: Government spending on education as a ratio to GDP is negatively and significantly correlated with corruption (the more corruption, the less spent on education). Analysis also shows that if a country moves up the corruption index from, say, 6 to 8, government 4 spending on education increases by around a half a percent of GDP. Además de los costos económicos que impone la corrupción, este fenómeno destruye la confianza de la gente en las instituciones públicas y, de esta manera, deslegitima a los regímenes democráticos que con tanto esfuerzo hemos logrado construir y sostener en América Latina. Entre los riesgos que implica para la democracia, podemos mencionar que la corrupción “puede impulsar y perpetuar el descontento y el resentimiento entre los ciudadanos y obligarlos a buscar una forma alterna de gobierno y a vivir con ella”.5 Al respecto, la ya mencionada encuesta de Latinobarómetro muestra que en América Latina sólo 27% de la población está satisfecha con el funcionamiento de la democracia, y que aproximadamente cuatro de cada cinco personas tienen poca o ninguna confianza en las principales autoridades de gobierno e instituciones políticas: los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y los partidos políticos. No debe sorprendernos, entonces, que a la mitad de la población latinoamericana no le importaría que un gobierno no democrático llegara al poder si éste pudiera resolver los problemas económicos. Finalmente, hay que considerar que “cuando la corrupción se halla muy extendida, es probable que disminuya la cooperación” social indispensable para el funcionamiento adecuado de la democracia, “ya que en ese caso sólo los corruptos colaborarán con otros mientras persista el beneficio mutuo”.6 2 Transparencia Internacional, Libro de consulta 2000, p. 15, http://www.tilac.org “Why Worry About Corruption?” en Economic Issues No. 6, Fondo Monetario Internacional, 1997, p. 5 4 Ibid, p. 6 5 Mohammad Mohabbat Khan, “Problemas de la democracia: reforma administrativa y corrupción” en Gestión y Política Pública, vol. X, núm. 2, 2001, p. 265 6 M. Mohabbat Khan, art. cit., p. 265 3 4 Es claro que urge tomar medidas para intensificar el combate a la corrupción en América Latina; del éxito de ellas depende en parte el desarrollo social y la calidad de la democracia en nuestros países. Aquí se argumentará que la educación cívica es una herramienta fundamental para controlar y prevenir la corrupción, que aunque es imposible erradicar, se puede limitar su alcance y reducir los daños que produce si se aplican políticas eficaces y se promueve la participación de la ciudadanía en la lucha contra este mal. ¿De qué hablamos cuando nos referimos a la corrupción? Pero antes de entrar en el tema de la educación cívica como medio para combatir la corrupción, es necesario ponernos de acuerdo sobre lo que entendemos por corrupción. Este concepto hace referencia a diversas prácticas que se dan en los ámbitos público y privado, ocasional o sistemáticamente. La corrupción es endémica y está en todas partes: en las grandes compañías privadas, en los deportes, en instituciones de caridad y organizaciones no gubernamentales, en la prensa, en organizaciones religiosas, etc. Pero, más que analizar la corrupción como un problema delictivo, me interesa destacar su importancia como problema político y de la administración pública en un régimen democrático. Alan Knight define la corrupción política como: “the use of political power and office in ways that are geared to some individual or collective self-interest and that are illegal and/or considered corrupt, improper, or self-serving”.7 Por su parte, Fernando Escalante la entiende como “el uso de las funciones y atribuciones públicas en beneficio particular, en contravención con las normas legales”.8 La mayoría de las definiciones de corrupción política coinciden con las mencionadas anteriormente en el uso del poder público para obtener ganancias privadas. Ahora bien, lo que significan conceptos como poder público, ganancias privadas, legalidad y, por lo tanto, lo que se entiende por corrupción varía en diferentes épocas y en diferentes culturas. Parecería incorrecto utilizar los mismos valores y criterios para definir y medir la corrupción en sociedades con marcadas diferencias culturales. No obstante, yo creo que es válido hacerlo, y a continuación explico mis razones. La corrupción, sabemos, es un fenómeno universal tan antiguo como la civilización misma. A pesar de las diferencias culturales e históricas, siempre hay un tipo de conducta que es considerada corrupta. Sin embargo, lo que se entiende por conducta corrupta varía dependiendo de códigos morales y tipos de legitimidad específicos. Sabemos que, de acuerdo con la tipología de Weber, hay tres clases de autoridad: la legal-racional, la tradicional y la carismática. En América Latina han existido diferentes regímenes autoritarios en los cuales la autoridad legal se ubicaba en un plano secundario. En este contexto, algunas prácticas patrimonialistas y clientelares no necesariamente fueron vistas como corruptas. Incluso fueron políticamente funcionales y aceptadas por gran parte de la población. Esto se explica porque la legitimidad de los regímenes autoritarios estaba normalmente relacionada con líderes de extraordinarias cualidades (autoridad carismática) o con mecanismos de dominación tradicionales. Sin embargo, la legitimidad de los regímenes democráticos no puede ser otra que la que se deriva de la autoridad legal-racional. En este sentido puede decirse que el proceso de democratización de América Latina representó una transición de diferentes tipos particulares de legitimidad autoritaria a un tipo universal de autoridad legal-racional, 7 “Corruption in Twentieth Century Mexico” en W. Little y E. Posada-Carbo (eds.) Political Corruption in Latin America, Londres, MacMillan, 1996, p. 220 8 “Corrupción política: apuntes para un modelo teórico” en Foro Internacional, vol. XXX, núm. 18, 1989, p. 329. 5 cuya fuente de legitimidad es el imperio de la ley y una clara separación de las esferas pública y privada. Ya que la mayoría de los países latinoamericanos han adoptado el modelo de la democracia liberal, es adecuado, entonces, utilizar un criterio general para distinguir y medir las acciones corruptas en diferentes sociedades y culturas de la región. Este criterio es, lógicamente, el que se deriva de los valores y principios de la democracia liberal. En un contexto democrático, las prácticas patrimonialistas y clientelares que confunden el interés público con el privado son corruptas porque implican la violación de las leyes y normas de la democracia liberal. Si en algunos regímenes autoritarios estas prácticas pudieron ser funcionales, no sucede lo mismo en los regímenes democráticos, que basan su legitimidad en la racionalidad legal. En estos casos podemos afirmar que “la legalidad del pasado no encaja ya con las condiciones modernas”.9 Hay, entonces, un criterio general para detectar y medir la corrupción en los países democráticos. Esto es fundamental para intercambiar experiencias, formar alianzas, diseñar y aplicar políticas dirigidas a reducir este problema. Ahora bien, aún estando de acuerdo en el significado de la corrupción y el riesgo que este problema representa para la democracia, hay diferentes explicaciones de las causas de la corrupción y, por lo tanto, diferentes interpretaciones acerca de la forma más eficaz de combatirla. Las causas de la corrupción y la mejor forma de combatirla Podemos dividir las teorías sobre las causas de la corrupción en dos enfoques generales: el que se centra en la variable cultural y el que lo hace en la variable del diseño institucional. Este último sostiene en esencia lo que la sabiduría popular ha sintetizado en aforismos como: “la ocasión hace al ladrón” o “en arca abierta hasta el justo peca”; es decir, “los diques a la corrupción no se configuran con principios éticos, sino con dispositivos y medidas que permitan cancelar o disminuir las posibilidades de apropiarse de lo ajeno.”10 Según este enfoque, los funcionarios y políticos son individuos racionales y maximizadores de beneficio, los cuales se corromperán siempre que los beneficios de hacerlo superen los costos, y esta relación costo-beneficio depende principalmente de las oportunidades ofrecidas por el marco institucional. En este sentido es acertada la afirmación de Anthony P. Maingot: “it is possible to place the rational urge of gain in check by the equally rational urge not to be subjected to sanctions, whether legal or social.”11 En otras palabras, es posible cambiar el sistema de incentivos institucionales con el fin de que el respeto del marco legal sea más conveniente y atractivo para el interés individual que la evasión o violación de dicho marco, lo cual tiene que ver principalmente con que las instituciones logren disminuir la impunidad. De acuerdo con esta interpretación de las causas de la corrupción, la mejor forma de combatirla es mediante la aplicación de políticas públicas dirigidas a reorganizar el gobierno, y crear instituciones de combate a la corrupción “que permitan un eficiente control interno y una organización administrativa que se traduzca en un alto grado de transparencia y control sobre los servidores públicos”.12 Sin embargo, Jacobs y Anechiarico han demostrado que el control de la corrupción implica costos que, en algunos casos, sobrepasan el beneficio de que haya menos corrupción. De acuerdo con estos autores, “también es posible que la reglamentación excesiva del gobierno, en nombre de la reforma contra la corrupción, haya reforzado las patologías de la burocracia: 9 Rose-Ackerman, op. cit., p. 6 Antonio Santiago Becerra, “Corrupción en México: mirando hacia el futuro” en Este País, agosto, 2000, p. 29 11 “Confronting Corruption in the Hemisphere: A Sociological Perspective” en Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol.. 36, núm. 3, 1994, p. 58 12 Rogelio Mondragón Reyes, Las causas de la corrupción: el debate contemporáneo, Documento de trabajo 70, México, Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C., 2001, p. 31 10 6 demora en la toma de decisiones, excesiva centralización, autoridad insuficiente en las dependencias subordinadas, administración a la defensiva, sustitución de metas y baja moral”.13 Además, una investigación realizada por los mismos autores en la ciudad de Nueva York “mostró que precisamente los organismos que más controles anticorrupción tenían fueron los que estuvieron involucrados en mayor número de escándalos por corrupción”.14 Este dato no quiere decir, claro está, que los controles anticorrupción provoquen la corrupción o que no tengan efecto sobre ella, pero sí confirma que los controles no son condición suficiente para reducirla. El presidente del Capítulo Mexicano de Transparencia Internacional, Federico Reyes Heroles, ha reconocido que “si las sociedades no modifican sus valores, si no se fomenta la integridad personal, la corrupción siempre encontrará un caldo de cultivo propicio para su aparición y reproducción”.15 En otras palabras, “ninguna acción anticorrupción será eficaz sin una educación cívica que fomente la cultura de la legalidad y refuerce actitudes y conductas en todos los niveles sociales”.16 El enfoque cultural de las causas de la corrupción explica el problema como consecuencia de lo que se ha llamado “la cultura de la corrupción”, es decir, “el conjunto de pensamientos, creencias y hábitos que determinan las conductas corruptas y la percepción ciudadana de que éstas no son del todo reprobables y tienen paliativos o excusas”.17 Si bien la cultura de la corrupción puede explicarse en parte por la historia política y las costumbres sociales particulares de cada país, en un régimen democrático ésta se consolida cuando la impunidad es frecuente, es decir, “en un entorno en el que buena parte de los delitos de corrupción no se investigan, no se detectan o no se castigan".18 Entonces, para combatir la cultura de la corrupción son necesarias por lo menos tres acciones que sólo pueden lograrse mediante la educación cívica: I) informar y concienciar a la población del alto costo económico y político que tiene que pagar toda la sociedad por culpa de los actos de corrupción; II) dar a conocer a la población sus derechos ciudadanos y las herramientas cívicas necesarias para hacerlos efectivos; y III) promover la participación ciudadana para vigilar y denunciar las acciones corruptas. Así pues, no existe realmente una disyuntiva cuando se trata de elegir los medios para combatir la corrupción. No son los factores culturales o el diseño institucional. El combate a la corrupción, para ser efectivo, debe darse en ambos frentes simultáneamente. La educación cívica: herramienta indispensable en la lucha contra la corrupción Al inicio de este trabajo se afirmó que se presentarían argumentos para demostrar que la educación cívica es una herramienta fundamental para prevenir y controlar la corrupción. Suponemos que, con base en lo expuesto hasta aquí, no hace falta agregar mucho para confirmarlo. La educación cívica puede definirse como el conjunto de herramientas teórico metodológicas y de técnicas didácticas que busca influir positiva y deliberadamente en los procesos de formación de la cultura política en un sentido democrático, y desarrollar competencias cívicas, es decir, conocimientos, valores y destrezas instrumentales que 13 James B. Jacobs y Frank Anechiarico, “Sobre los costos y beneficios del control de la corrupción” en Gestión y Política Pública, vol. X, núm. 2, 2001, p. 322 14 Ibid., p. 331 15 Memoria del Primer Foro Internacional sobre Fiscalización Superior, Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, México, 1999. 16 Arturo del Castillo, “El soborno: un marco conceptual para su análisis” en Gestión y Política Pública, vol. X, núm. 2, 2001, p. 304 17 A. Santiago Becerra, “La cultura de la corrupción” en Este País, marzo, 2000, p. 40 18 Ibid., p. 40 7 permiten el ejercicio efectivo de la ciudadanía democrática.19 La educación cívica, por lo tanto, es una herramienta útil para combatir la corrupción tanto desde la perspectiva cultural como desde la del diseño institucional. Para la primera, es evidente que sólo mediante la formación de una cultura de la transparencia, sustentada en la legalidad y rendición de cuentas, es posible socavar la cultura de la corrupción; para la segunda, se ha demostrado que instituciones que aseguren el respeto estricto de la ley sólo pueden prosperar y ser efectivas si cuentan con el apoyo de una ciudadanía informada, responsable y participativa. Un ejemplo claro es la ley sobre el derecho de acceso a la información del gobierno que en varios países permite a los ciudadanos tener un control cotidiano sobre las actividades del gobierno. El acceso a la información es quizá el arma más poderosa contra la corrupción; sin embargo, de poco puede servir si no existe una ciudadanía informada y organizada que haga valer este derecho. En conclusión, es posible afirmar que: Todos los esfuerzos anticorrupción –ya sea que se trate de reformar programas públicos, reorganizar el gobierno o fortalecer el cumplimiento de la ley—deben contar con el apoyo de la población. Las campañas en contra de la corrupción no pueden tener éxito a menos que el público las respalde… Es necesario que la gente entienda la seriedad del problema de la corrupción y que reciba información sobre las medidas concretas con las que pueden coadyuvar en el combate a la corrupción… La tarea es, pues, crear una cultura de la legalidad en la que las prácticas cotidianas de soborno sean descalificadas, denunciadas y 20 perseguidas. En todo caso, como puede observarse, la educación cívica se hace indispensable. Esto es así porque la educación cívica: • • • • • Informa sobre derechos y la manera de ejercerlos, otorgando con ello a los ciudadanos instrumentos para defenderse de la corrupción. Incrementa la participación ciudadana, ayudando a controlar a quienes cometen o solapan actos de corrupción. Refuerza las prácticas democráticas que inhiben la discrecionalidad que requieren los funcionarios corruptos. Permite comprender el funcionamiento de las instituciones, y valorar en su justa dimensión su desempeño, identificando actos de corrupción, y distinguiéndolos de ineficiencias u otro tipo de dificultades. Genera valores éticos sobre el comportamiento en la esfera pública, que constituyen 21 una barrera en contra de la corrupción. Aquí surgen las preguntas ¿cómo puede la educación cívica lograr todo esto? ¿mediante que procesos? ¿qué tipo de políticas deben aplicarse? En la segunda parte de este trabajo, después de describir someramente la situación de la corrupción en México y las instituciones establecidas para controlarla, resumiré la experiencia del Instituto Federal Electoral (IFE) en su propósito de dar respuesta a estas preguntas. 19 Instituto Federal Electoral, Plan trianual de educación cívica 2001-2003, México, Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica, 2001, p. 30 20 Arturo del Castillo, art. cit. p. 302 21 Jacqueline Peschard, “La educación cívica: herramienta fundamental en el combate a la corrupción”, mimeo, trabajo presentado durante la conferencia México contra la corrupción, llevada a cabo en la ciudad de México el 15 y 16 de abril de 2002. 8 SEGUNDA PARTE Diagnóstico de la corrupción en México A principios de los años sesenta, Almond y Verba, en su libro clásico The Civic Culture, clasificaron la cultura política del mexicano como tipo “súbdito” (subject), es decir, aquella en que los individuos obedecen pasivamente la ley y a las autoridades de gobierno, pero no se involucran activamente en el proceso político. Desde una perspectiva sistémica, el modelo “súbdito” de cultura política es el que se ubica en el output o producto del sistema, y no en el input o insumo de demandas y apoyos para la toma de decisiones y formulación de políticas públicas. Cuarenta años después de la publicación de The Civic Culture, la cultura política en México ha cambiado. En una encuesta nacional auspiciada por el IFE y realizada finales de 1999 por el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, a la pregunta: ¿qué tanto cree usted que los ciudadanos pueden influir en las decisiones de los políticos?, 51% de los entrevistados contestó “mucho”, 33% “poco”; y 14% “nada”.22 En otras palabras, la mayoría de los ciudadanos mexicanos confían en su capacidad para influir en la toma de decisiones por medio de la participación política. Esto contrasta con el desinterés en la política y la desconfianza en las autoridades e instituciones políticas que, según los resultados de diferentes encuestas, predominan entre la población de México. En todo, caso, puede afirmarse que en los últimos lustros la cultura política mexicana se ha vuelto una compleja combinación de elementos de la cultura súbdito y de nuevos códigos democráticos, y presenta aspectos en los que, por un lado, “persisten referentes autoritarios, actitudes de desconfianza hacia la política y de escasa eficacia política o capacidad para ejercer influencia sobre el sistema”, y, por el otro, se observan “muestras claras de participación ciudadana, expresiones de una voluntad de tener mayor incidencia en la definición de las políticas públicas y una inclinación a buscar la colaboración de los otros".23 Sobre el tema específico de la corrupción, la encuesta citada en el párrafo anterior presenta datos interesantes. Por ejemplo, al preguntar sobre la conveniencia de denunciar a los servidores que cobran por un servicio gratuito, 86% de los encuestados respondieron que sí valía la pena denunciar y sólo 12% respondieron que no. De lo anterior se puede inferir que la ausencia de denuncias contra actos de corrupción no es tanto consecuencia de la poca voluntad de los ciudadanos como de la falta de información y la desconfianza en los sistemas de persecución y castigo de los funcionarios corruptos. Además, la encuesta revela que aproximadamente uno de cada tres ciudadanos responsabiliza de la corrupción exclusivamente a la clase política. Relacionado con lo anterior, la encuesta de Latinobarómetro de 2002 indica que en México 77% de los empleados públicos son percibidos como corruptos, porcentaje que está seis puntos sobre el promedio para América Latina.24 Los datos anteriores dejan claro que es necesario llevar a cabo acciones para difundir información, combatir la impunidad y cambiar la percepción general de los mexicanos sobre la política y la corrupción. En el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional 2002, México fue calificado con 3.6 puntos en la escala de cero a diez, con lo cual se ubicó en el lugar 57 de una lista de 102 países; además, la percepción de corrupción en el 2002 22 Véase Yolanda Meyenberg y Julia Flores (coords.) Ciudadanos y cultura de la democracia. Reglas, instituciones y valores de la democracia, México, IFE, 2000. 23 Jacqueline Peschard, “La cultura política en México” en Mauricio Merino, La ciencia política en México, México, Instituto Federal Electoral, 1999, p. 192 24 Marta Lagos, “Public opinion of corruption in Latin America” en Transparencia Internacional, Informe Global de la Corrupción 2003, p. 284, www.transparency.org 9 aumentó una décima respecto al año anterior.25 En el mismo sentido, 60% de quienes respondieron a la encuesta de Latinobarómetro opinaron que la corrupción había aumentado “mucho” y que ellos o algún miembro de su familia habían tenido experiencia directa con la corrupción entre 2001 y 2002. El incremento de la percepción de la corrupción puede ser consecuencia de un aumento real de actividades corruptas, pero también puede indicar que cada vez hay más ciudadanos conscientes de lo que dichas actividades implican para el país, pues, como afirma Weyland, “due to modernisation and the diffusion of universalist standards, ever more people may have begun to brand as bribery and corruption practices that earlier years were deemed acceptable”.26 En cualquier caso, los costos que tiene que pagar la sociedad mexicana por la corrupción son muy elevados. Transparencia Mexicana sostiene que durante el 2001 hubo en México 214 millones de actos de corrupción en el uso de servicios públicos, lo cual implica un gasto de alrededor de 2 300 millones de dólares en pagos de “mordidas” (como se le llama coloquialmente a los sobornos) por servicio público a los hogares. Los hogares que reportan “mordidas” destinan 6.9 por ciento de su ingreso a este rubro; sin embargo, para los hogares con ingresos de hasta un salario mínimo, este impuesto regresivo llega a representar 13.9 por ciento de su ingreso, es decir, los pobres son mayores víctimas de la corrupción, pues los hogares que ganan menos del salario mínimo gastan el doble de sus ingreso en sobornos que el hogar promedio.27 El Banco Mundial, por su parte, ha calculado que la corrupción capta alrededor de 9% del Producto Interno Bruto de México, lo que es superior al gasto total en educación.28 No es sólo el impuesto que tiene que pagar la sociedad mexicana por la corrupción, es sobre todo lo que se deja de hacer con los recursos que ésta se lleva: recordemos los datos citados en el primer apartado de este trabajo, los cuales demuestran que hay una correlación negativa entre niveles de corrupción, por un lado, e inversión, crecimiento económico y gasto en educación, por el otro. El combate a la corrupción en México Los datos sobre la corrupción en México deben generar preocupación en las autoridades y la sociedad en general, y sobre todo, deben entenderse como un llamado urgente a la acción. Al respecto, en su informe global 2003, Transparencia Internacional reconoce que México lleva a cabo importantes esfuerzos en la aplicación de medidas anticorrupción; a saber: La legislación sancionada durante el último año pudo penetrar considerablemente el secreto bancario. Otras leyes comprenden la ejecución de medidas cautelares de incautación en conexión con funcionarios sospechados (sic) de participar en redes de corrupción; también se tomaron los recaudos necesarios para investigar las cuentas o bienes registrados a nombre de parientes o terceros. La nueva ley que rige las responsabilidades administrativas de los servidores públicos fortalece el programa nacional de México para combatir la corrupción y prorroga los plazos impuestos para castigar actos de corrupción. La misma importancia reviste una nueva ley federal sobre acceso a la 25 www.transparenciamexicana.org.mx Kurt Weyland, “The Politics of Corruption in Latin America” en Journal of Democracy, vol. 9, núm. 2, 1998, p. 109 27 Véase www.transparenciamexicana.org.mx 28 Dato citado en Transparency International, Informe Global de la Corrupción 2003 (comunicado de prensa), 2003. 26 10 información de dominio público y la introducción de los sistemas de e-government 29 Tramitanet y Declaranet, que se agregan al ya existente Compranet. Los regímenes democráticos poseen instituciones y mecanismos para permitir que los ciudadanos vigilen a las autoridades y exijan que rindan cuentas de sus acciones. La accountabilty en una democracia es vertical --cuando se refiere a la relación entre las autoridades políticas y los ciudadanos que con el poder de su voto pueden obligar a que las decisiones de gobierno se justifiquen y no rebasen el marco de la legalidad-- y horizontal --la cual, según Guillermo O’Donnell, depende de la existencia de “state agencies that are legally empowered –and factually willing and able—to take actions ranging from routine oversight to criminal sanctions or impeachment in relation to possibly unlawful actions or omissions by other agents or agencies of the state”.30 La efectividad de estos mecanismos democráticos de rendimiento de cuentas varía dependiendo de las características sociales e institucionales específicas en cada país. En México las políticas contra la corrupción se aplican mediante dos tipos de control presupuestal: el interno o autocontrol y el externo. El primero se refiere al que realizan cada uno de los tres poderes de la Unión sobre sí mismos. En el ámbito federal los responsables del control interno son: la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam) en el Poder Ejecutivo, la contraloría interna en el Poder Legislativo, y el Consejo de la Judicatura Federal en el Poder Judicial. El control externo lo lleva a cabo la Cámara de Diputados sobre el Ejecutivo, el Judicial y el propio Legislativo. El órgano técnico responsable del control externo en el ámbito federal es la Auditoría Superior de la Federación y en las entidades federativas las contadurías mayores de Hacienda y sus homólogas. El principal problema de las instituciones de control interno (la Secodam y las contralorías de los gobiernos estatales y del Distrito Federal) “es su escasa credibilidad por tratarse de instituciones de auto-control del Poder Ejecutivo, que por lo mismo pueden prestarse al solapamiento de actos de corrupción o a la aplicación selectiva de sanciones”.31 En cuanto a las políticas de control externo, “más allá del respaldo económico, de la autonomía y de las amplias atribuciones que deben tener las entidades de fiscalización superior, resultará fundamental la actitud que asuman los diputados respecto a estos órganos que pertenecen al Poder Legislativo. Si los legisladores no actúan con la responsabilidad necesaria, dichas entidades no podrán lograr la fortaleza que los nuevos tiempos democráticos requieren”.32 Está claro que, como ya se explicó anteriormente en este trabajo, las políticas de control no serán efectivas si no cuentan con el respaldo de la participación ciudadana. Quizá el ejemplo más claro de esto sean las leyes de acceso a la información pública. Es generalmente aceptado que: Access laws play an important role in reducing corruption within government institutions. By making available information about procurement processes and successful bids, access laws make it more difficult for officials to engage in unfair contracting practices. Similarly, access to information about decisions regarding the conferral or withholding of other benefits by government institutions, or regulatory or policing decisions, reduces the probability that such decisions will be taken for improper reasons. Access laws may also 29 Transparencia Internacional, Informe Global de la Corrupción 2003. (Informes regionales. América Central, México y el Caribe), www.transparency.org 30 “Horizontal Accountability in New Democracies” en Journal of Democracy, vol. 9, núm. 3, 1998, p. 117 31 A. Santiago Becerra, “La cultura de la corrupción”, art. cit. p. 41 32 Ibid. p. 41 11 make it more difficult for senior officials to make larger policy decisions that are not supported by sound analysis. Access to information about the formulation of policy can reveal instances in which policy decisions were taken without careful consideration, and instances in which decisions contradicted advice provided by professionals within the public 33 service. En México, a principios de 2002 se aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, primera ley federal del país en la materia, cuyo objetivo es “proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal”, y de esta forma reducir las facultades discrecionales de los funcionarios públicos y combatir la corrupción. Este es, sin duda, un gran avance en la lucha contra la corrupción; sin embargo, no basta con la ley: es indispensable la participación organizada de los ciudadanos para que la ley realmente cumpla sus objetivos. Y es precisamente en este punto donde adquiere un papel fundamental la educación cívica, pues la transmisión de información y el fortalecimiento de conocimientos, valores y destrezas cívicos de los ciudadanos son un factor central para lograr su participación organizada en la vigilancia del gobierno y la rendición de cuentas. Por lo tanto, es posible afirmar que la educación cívica debe ser una de las tareas estratégicas del Estado. En México se entiende así, y el IFE es una de las instituciones de Estado responsables de esta labor. El IFE y la educación cívica∗ El Instituto Federal Electoral (IFE), según el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), es un organismo público autónomo, de carácter permanente, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios. El IFE es responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones. Además, el artículo 41 constitucional establece que el IFE tiene a su cargo, de manera integral y directa las actividades relativas a la Capacitación y Educación Cívica. En la ley reglamentaria, en el artículo 69 del COFIPE, se estableció como uno de los fines del Instituto contribuir al desarrollo de la vida democrática; y en especial en el artículo 96 se atribuye a la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica las tareas de elaborar y ejecutar programas en estas materias. En consecuencia, las reformas constitucionales y legales de 1990 convirtieron a la educación cívica en una actividad institucional sustantiva, de carácter permanente e imparcial, dirigida al conjunto de la población. En la base de los trabajos del Instituto en esta materia, está la idea de que la educación cívica es un medio para incidir deliberadamente en los procesos de formación de la cultura política democrática. Adicionalmente, se considera que las estrategias de educación cívica sólo pueden ser realmente eficaces si apelan a recursos educativos tanto formales como informales, en su propósito de promover los valores, prácticas e instituciones de la democracia. Más aún, existen elementos que permiten afirmar que el éxito de dichas estrategias depende crucialmente de su capacidad para operar simultánea y articuladamente, tanto en los espacios de socialización básica y secundaria (familia, escuela, trabajo, barrio o comunidad) como en el ámbito de los medios de comunicación masiva. 33 Alasdair Roberts, “Access to Government Information: An Overview of Issues”, Atlanta, The Carter Center, 1999, www.transparency.org ∗ Esta sección es una versión resumida y actualizada de María del Carmen Alanis Figueroa y José Luis Gutiérrez Espíndola, “Ponencia en torno al desarrollo de la educación para la democracia en México por parte del Instituto Federal Electoral”, México, mimeo., 2001 12 El IFE promueve una educación cívica que concibe al ciudadano de manera amplia, donde la ciudadanía es, además de un status jurídico, una identidad cultural y política. Desde esta perspectiva, se visualiza al ciudadano como un individuo que posee no sólo una nacionalidad, el derecho a votar y un pasaporte, sino una conciencia de sí mismo como miembro de una comunidad política amplia de cuya suerte es corresponsable. El trabajo de educación cívica fundado en esta concepción aspira a un ciudadano que para su cabal realización ha de involucrarse de modo importante en la esfera pública, lo que le exige contar con un repertorio amplio de competencias cívicas. De acuerdo con esa concepción de la ciudadanía, la formación de ciudadanos requiere de la adquisición de conocimientos, la apropiación de valores y el desarrollo de habilidades instrumentales. Esquemáticamente, estos tres componentes (conocimientos, valores y habilidades) de la educación cívica pueden desglosarse de la siguiente manera: • • • Conocimientos cívicos: alude a ideas, información y experiencias acerca de los conceptos clave que los individuos deben conocer y usar para llegar a ser ciudadanos efectivos y responsables. Incluye nociones básicas sobre cuáles son y cómo operan las instituciones de la democracia, y qué papel toca jugar en ellas a la ciudadanía, a fin de potenciar sus capacidades de intervención en el ámbito público. El ejercicio pleno de la ciudadanía implica conocer el papel que juegan y la trascendencia del voto, del constitucionalismo, del Estado de derecho, de la división y equilibrio de poderes, de la elección y la representación política, del gobierno responsable, etcétera. Asimismo, la naturaleza, estructura y funciones de los Poderes de la Unión, los poderes estatales y municipales, las instituciones electorales, los partidos y las agrupaciones políticas. Esos conocimientos son la base para participar, evaluar, exigir la rendición de cuentas y colaborar en la construcción, refuerzo o transformación en un sentido democrático de esas mismas instituciones. Valores y disposiciones cívicas: remite a determinados modos de percibir, sentir y situarse respecto del espacio público, así como a hábitos y actitudes relacionados con el respeto a la dignidad humana y con la comprensión, apropiación y práctica de valores tales como tolerancia, pluralidad, apego a la legalidad, igualdad jurídico-política, libertad y solidaridad. Estos valores y disposiciones refuerzan la acción de los ciudadanos dentro de un marco democrático, con lo que el propio sistema resulta fortalecido. Destrezas cívicas: incluye tanto habilidades intelectuales (capacidad de argumentación y juicio crítico, por ejemplo) como habilidades operativas referidas al saber hacer: diálogo, escucha activa, construcción de acuerdos, organización ciudadana, interlocución con la autoridad, empleo de fórmulas para participar, supervisar y evaluar políticas públicas, mecanismos para la rendición de cuentas, etcétera. Por supuesto, el trabajo de promover la adquisición de conocimientos, la adhesión a valores específicos y el desarrollo de habilidades instrumentales debe darse de manera integral, en un nivel adecuado a la naturaleza de las distintas comunidades y en función de las necesidades, realidades y experiencias de esas mismas comunidades. En otras palabras, se considera que los conocimientos no pueden construirse al margen de sus implicaciones axiológicas, que los valores no han de promoverse de manera discursiva y abstracta, ni las competencias instrumentales ofrecerse como puras técnicas o manuales de procedimiento, despojadas de su sentido ético y político profundo. 13 A fin de estar en condiciones de cumplir con las tareas y propósitos descritos, la estrategia de educación cívica del Instituto Federal Electoral se plantea como una educación que debe ser permanente y sistemática, funcional, vivencial e interactiva, grupal, diversificada en sus códigos culturales, focalizada, escalonada y concertada. A continuación se describe brevemente en que consiste cada una de estas características: a) Permanente y sistemática. La modificación de esquemas de percepción e interpretación requiere de un trabajo continuo y puede tener mayor perdurabilidad en la medida en que se desarrolle en los diversos espacios de socialización donde naturalmente confluye la gente (escuela, familia, trabajo, centro comunitario, etcétera). b) Multidimensional. La educación cívica se debe hacer presente, además, en aquellos espacios que, como los medios de comunicación, cobran creciente relieve en la formación de las percepciones que la gente tiene sobre la realidad política. c) Vivencial e interactiva. Las prácticas y los valores democráticos deben ser puestos en juego en relación con situaciones que, por analogía o cercanía real, resulten significativos para los destinatarios. En efecto, la educación cívica ha de tener su base en experiencias que faciliten la apropiación de los contenidos cívicos. Lo mejor es que el aprendizaje se dé a partir de las necesidades, problemas y expectativas de las propias personas involucradas. En otras palabras, aprender acerca de derechos, responsabilidades y obligaciones cívico-políticas implica ejercer derechos y deberes como miembro de una comunidad real, sea ésta la escuela, la familia u otra semejante. d) Grupal. La educación cívica ha de ser un proceso construido alrededor, no de individuos, sino preferentemente de grupos, mejor aún si son grupos reales que conforman una comunidad. e) Diversificada en sus códigos culturales. Las campañas genéricas tienen la virtud de poner en juego en el ámbito público referentes que pueden tocar a amplias capas de población. Es un hecho, sin embargo, que, sobre todo en países multiculturales, pluriétnicos y con una gran diferenciación social como México, es una exigencia adecuar los mensajes a los distintos códigos culturales existentes, con una salvedad importante: una propuesta de educación cívica basada en una concepción multicultural no debe significar en modo alguno fomentar una ideología de separatismo. Una educación cívica multicultural no debe renunciar al fomento de una identidad común basada en el compartimiento de principios e ideales en cuyo centro se hallen la democracia, los derechos humanos, la justicia y la pertenencia a una nación. f) Focalizada y escalonada. Junto con una estrategia básica, de carácter masivo, ha de operar una de carácter focalizado, a fin de que resulte posible impactar a aquellos grupos o regiones identificados como prioritarios por su peso político, cultural o sociodemográfico, por su situación de vulnerabilidad sociopolítica o por su capacidad para tener un efecto multiplicador del mensaje. g) Concertada. Por la propia naturaleza de la actividad, se torna crucial una política de vinculación con otros organismos e instituciones públicas, privadas y sociales que se relacionen directa o indirectamente con la educación cívica, a fin de ampliar la cobertura y potenciar el impacto de la estrategia. El Instituto se conceptualiza a sí mismo, a partir de esta reflexión, no sólo como una institución orientada a desarrollar e instrumentar procesos y programas de educación cívica, sino llamada a constituirse en promotor, espacio de encuentro y eje de esfuerzos interinstitucionales en favor de la formación para la democracia. 14 El Plan Trianual Aunque en un sentido general el público objetivo de los programas de educación cívica del IFE es el conjunto de la población mexicana, en razón de los recursos limitados y de la necesidad de hacer un trabajo sistemático que perdure y tenga impacto real, la acción institucional se concentra en aquellos segmentos de la población y áreas geográficas identificados como prioritarios de acuerdo con criterios predeterminados. Del estudio de los resultados de los programas aplicados y otros instrumentos de análisis, pueden señalarse algunos grupos específicos. Entre ellos están los niños y jóvenes entre 9 y 14 años de edad en el sistema de educación formal; los jóvenes de 18 a 24 años y las mujeres de 18 a 40 años con bajos niveles socioeconómicos y de escolaridad; grupos en situación de vulnerabilidad política, en particular comunidades indígenas, campesinos y jornaleros agrícolas, así como grupos marginados urbanos; y finalmente, líderes de opinión y grupos políticamente atentos, en función de su capacidad para generar climas de opinión e impulsar cambios políticos. Es importante destacar en este punto el reconocimiento a la perspectiva de la equidad de géneros, que es un eje transversal que impacta a todos y cada uno de los programas que el Instituto desarrolla e impulsa. Sobre estas bases, el Consejo General del Instituto aprobó en abril de 2001 el Plan Trianual de Educación Cívica 2001-2003, mediante el cual se intentó dar mayor coherencia y proyección a todas las actividades en la materia. Este plan está estructurado en torno a tres programas básicos: I. II. III. Programa de educación y formación ciudadana en el espacio escolar Programa de formación y educación no formal y participación ciudadana Programa de información y comunicación Con ello se pretende enfrentar los principales problemas que hasta ahora se habían presentado en el trabajo del Instituto, a saber: la limitación en los recursos materiales y humanos, la dispersión de algunos públicos objetivo y cierta descoordinación y duplicidad en tareas complementarias. Establecidas ya las líneas básicas de trabajo, se espera que los 300 organismos que operan en los distritos electorales y los 32 que los coordinan en los estados del país unan sus esfuerzos con el nivel central, y con otras instituciones y organizaciones públicas, privadas y sociales, para lograr la mayor cobertura posible y, sobre todo, una permanencia indispensable para el logro de los objetivos. En el marco de dicho plan, hay cuatro programa centrales que es importante describir por su impacto y la experiencia que han proporcionado. Para población infantil y juvenil: I) Consulta Infantil y Juvenil, y II) Nosotros los Jóvenes Proyecto Ciudadano; Para población adulta: III) Taller de Educación Ciudadana, y IV) Eslabones de la Democracia. I) Consulta Infantil y Juvenil 2000 y 2003 Los ejercicios de participación y expresión cívica infantil y juvenil organizados por el IFE, como las Elecciones Infantiles de 1997 y la Consulta Infantil y Juvenil 2000, han colocado el tema de los derechos de la niñez y la juventud, en particular los de expresión y participación, en un lugar relevante de la agenda nacional. Fueron diseñados como ejercicios formativos basados en principios lúdicos, grupales y vivenciales, que alientan la expresión e incorporan los contenidos y condiciones para que los participantes ejerzan sus derechos, reflexionen respecto de su entorno e incursionen en prácticas y procedimientos democráticos, contribuyendo así a la construcción de futuros ciudadanos participativos, responsables y comprometidos con su comunidad y su país. La Consulta Infantil y Juvenil 2000 se llevó a cabo el 2 de julio, mismo día en que se celebraron los comicios federales. De este modo, toda la población tuvo la oportunidad 15 de participar en una jornada cívica que enriqueció el desarrollo democrático del país. Se trató de un ejercicio de participación cívica de grandes dimensiones que implicó la participación de un nutrido grupo de expertos en materia de educación, el concurso de más de 400 instituciones públicas, privadas y sociales nacionales en las tareas de organización y difusión, la intervención de alrededor de 60 mil voluntarios en la atención de las 14,307 casillas que se instalaron en todo el país, y la movilización de casi cuatro millones de niñas, niños y jóvenes de 6 a 17 años. Los temas de la Consulta fueron: los valores y prácticas de la democracia y los problemas públicos. Esencialmente se buscó conocer la opinión de niñas, niños y adolescentes sobre el modo en que viven, perciben y enfrentan la convivencia; las reglas y las normas que la rigen; y el ejercicio de la autoridad. Todo lo anterior contextualizado en cuatro ámbitos de vida: la familia, la escuela, la comunidad y el país. Así, durante los meses de mayo y junio quedaron instaladas 32 Comisiones Técnicas Estatales con los funcionarios locales del IFE y representantes de las instituciones que se unieron al proyecto. Asimismo, se formaron equipos de trabajo en cada distrito electoral con funcionarios del IFE. Con la finalidad de poder ofrecer resultados a la opinión pública en un lapso relativamente breve, se diseñó una muestra representativa para la cual fueron seleccionadas aleatoriamente 600 casillas en todo el país, dos de cada uno de los 300 distritos electorales, lo cual constituyó una muestra que arrojó resultados con un nivel de confianza de 95% y un margen de error de 4%. Esta muestra nacional permitió conocer pocas semanas después de la Consulta las principales tendencias de opinión expresadas por quienes acudieron a las urnas. En el mes de agosto del 2000, en un evento llevado a cabo en las instalaciones del IFE, se dieron a conocer a la opinión pública y a los medios de comunicación los primeros resultados cuantitativos. Aunque se trata de datos iniciales, son muy reveladores. La apreciación que tienen niñas, niños y jóvenes respecto a los temas objeto de la consulta tiende a ser más crítica y negativa conforme se pasa del ámbito privado (familia) al ámbito público (comunidad y país) y conforme se avanza en el rango de edad. De la amplia gama de datos, hay sin embargo algunos que sobresalen y que señalan áreas de urgente atención. Por ejemplo, las niñas, los niños y los jóvenes perciben que las reglas se respetan más en la familia, menos en la escuela y así sucesivamente hasta llegar al país. En el rango de edad de 14 a 17 años se registra un escepticismo notable al respecto: siete de cada diez jóvenes opinan que en el ámbito nacional no son tomados en cuenta en la elaboración de las leyes, mientras que una proporción prácticamente idéntica estima que en el país las reglas y las leyes no se aplican por igual y que los adultos no las respetan. En otras palabras, los elementos que articulan la noción de Estado de derecho tienen muy poco sentido para estos jóvenes. Actualmente se está trabajando en la realización de la Consulta Infantil y Juvenil 2003, la cual se encuentra dirigida a niñas, niños y jóvenes de entre seis y diecisiete años de edad, quienes acudirán a las urnas a emitir su opinión, así como a los adultos e instituciones interesadas en la educación y el bienestar de la infancia y juventud, quienes podrán participar en la propuesta, el diseño y la puesta en práctica de políticas, programas y acciones que se generen a partir de los resultados y en respuesta a las inquietudes expresadas por la población infantil y juvenil. En esta ocasión las dos vertientes hacia las que se verá enfocada la Consulta será la violencia en sus diversas manifestaciones (maltrato, abuso de poder, discriminación) y el derecho a saber y a estar informado sobre asuntos de interés para los niños y los jóvenes mexicanos. La Consulta se llevará a cabo en todo el territorio nacional el 6 de julio de 2003, para lo cual se instalarán 20 mil casillas en zonas rurales, urbanas e indígenas. La información que genere la Consulta Infantil y Juvenil 2003 será de gran magnitud y riqueza y permitirá 16 al IFE dar continuidad y fortalecer el proceso formativo de participación cívica, por medio del cual niñas, niños y jóvenes se asuman como sujetos de derecho y se les reconozca como tales, además de propiciar que estos grupos de la población ejerzan su derecho a opinar sobre temas que les interesan. Tal vez el punto más complicado del proceso sea promover que la sociedad en general –especialmente los padres de familia, el magisterio y las autoridades gubernamentales- valoren, escuchen, atiendan y actúen en respuesta a las opiniones, inquietudes y propuestas de las niñas, niños y jóvenes. II) Nosotros, los Jóvenes... Proyecto Ciudadano Este es un programa que vale la pena destacar porque contribuye a generar en los participantes un sentido de eficacia política, al proporcionarles herramientas para analizar un problema de su comunidad y plantear a la autoridad correspondiente propuestas de solución, dentro del marco de la legalidad. Fue originalmente diseñado por el Center for Civic Education, institución norteamericana que ha realizado un largo e interesante trabajo en el área de la educación cívica. El primer acercamiento al programa por parte del IFE fue motivado fundamentalmente por cuatro factores: I) sus objetivos se relacionan directamente con los contenidos oficiales de la currícula de secundaria de México; II) tiene un diseño sencillo que facilita su instrumentación; III) su aplicación a gran escala no implica gastos muy elevados y, finalmente, IV) permite desarrollar en los participantes diversas habilidades intelectuales y cívicas. Por lo tanto se procedió a planear y llevar a cabo reuniones y acuerdos entre ambas instituciones para traducirlo y adaptarlo a las necesidades del sistema educativo mexicano, para lo cual se contó con el apoyo de la Secretaría de Educación Pública. Este programa es de gran utilidad en materia de educación cívica ya que pretende desarrollar en los alumnos de secundaria interés por los problemas de sus comunidades y, posteriormente, a través de una metodología específica, dotarlos de las habilidades y destrezas necesarias para discutir racionalmente y proponer alternativas de solución a los mismos. Fomenta la corresponsabilidad de los miembros de una comunidad con sus autoridades en aras de solucionar un problema que atañe a ambas partes. Además, se pretende que desarrollen un sentimiento individual y colectivo de eficacia política; es decir, que logren sustentar la convicción de que su voz es importante y de que ellos pueden incidir en la definición de las políticas públicas e influir en las autoridades gubernamentales en aras de beneficios sociales. El programa se compone de cinco etapas de trabajo que se realizan en equipo durante un promedio de 30 horas, incluido trabajo en aula y fuera de ella. A continuación se describen brevemente estas etapas: 1. Seleccionar un problema para estudiar. El grupo comienza por identificar un problema relevante de su comunidad y determinar la instancia de gobierno directamente responsable de enfrentarlo. 2. Reunir información. Una vez discutido y seleccionado un problema específico, se reúne y evalúa suficiente información al respecto sobre su causas, implicaciones y consecuencias. 3. Examinar soluciones. Se examinan las políticas públicas ya existentes en esa materia tanto como aquellas sugeridas por otras personas o grupos. 4. Desarrollar su propia alternativa de política pública. Se genera una propuesta de solución al problema para ser presentada a las instituciones públicas encargadas o grupos de personas relacionadas con el problema seleccionado. 5. Desarrollar un plan de acción. Finalmente, se elabora un plan de acción para hacer llegar dicha propuesta a las autoridades pertinentes. 17 Proyecto Ciudadano se instrumentó como programa piloto en dos fases: en 1998 en tres estados de la República y en 1999 y 2000 en seis estados más. En ese lapso se contó con la participación de 189 maestros y 8,988 alumnos de nivel secundaria. En esta etapa se produjeron muchas experiencias exitosas. Hemos presenciado no sólo la elaboración de propuestas oportunas y consistentes, sino la respuesta de no pocas autoridades locales y, por lo tanto, la instrumentación de políticas de reforestación, de alumbrado, de vialidad y de seguridad pública, entre otros. Hasta septiembre de 2002 se habían impartido 476 cursos de formación de instructores, los cuales abarcaban un público de 6,731 multiplicadores del programa. Asimismo, en todo el país el programa se ha instrumentado en 2,880 escuelas de los niveles de secundaria, bachillerato y profesional. Han participado 6,502 profesores y 344,420 alumnos. Es importante mencionar que el incremento en las cifras se debe a que en Tamaulipas y el Estado de México este programa se aplica de manera masiva. Asimismo, es importante señalar que a través del convenio firmado en 2002 con el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), se capacitó a más de 200 jóvenes instructores para fungir como guías de proyectos ciudadanos de las comunidades en las que están trabajando. III) Taller de Educación Ciudadana para Adultos Dentro de los espacios de educación no formal, el IFE desarrolla, entre otros programas, el taller de educación ciudadana dirigido a población adulta, cuyo objetivo es generar espacios de discusión, diálogo y reflexión, en los cuales los participantes adquieran conocimientos y herramientas para informarse, opinar y tomar decisiones sobre situaciones de la vida social y política, y así involucrarse activamente en el ámbito público. El contenido del taller parte de la premisa de que la democracia es una forma de vida y de gobierno que involucra a todos los ciudadanos y que ninguna acción democrática puede funcionar adecuadamente sin su participación. Este taller proporciona las herramientas necesarias para encontrar y plantear soluciones a problemas cotidianos. Por ejemplo, se capacita en áreas como el manejo de conflictos, la convivencia respetuosa en la diversidad, la escucha activa, la equidad de género. Se analiza cómo está constituido el sistema político, para reflexionar sobre la importancia de la política en la organización de la sociedad; también se reflexiona acerca de la importancia de saber elegir gobernantes y de dar seguimiento y fiscalización a su gestión pública. Entre otras cosas, el participante aprende a identificar los valores democráticos, los derechos políticos y sociales, las posibilidades de participación ciudadana, etcétera. El taller está dirigido a los adultos poco interesados e informados en la política, e incluso apáticos para participar en asuntos públicos. Sin embargo, su difusión y desarrollo ha llamado la atención y generado demanda para su aplicación por parte de servidores públicos, autoridades municipales, estudiantes, así como militantes de partidos políticos y organizaciones no gubernamentales. En su impartición se han involucrado cuadros de instituciones públicas y privadas, sindicatos, partidos políticos, instituciones educativas y de gobierno, asociaciones civiles y organizaciones no gubernamentales. El Taller de Educación Ciudadana se ha extendido a todo el país. Hasta septiembre de 2002, en las 32 entidades se aplicaron en total 316 talleres, en los cuales se formaron 5,176 instructores y se atendieron 23,095 personas entre ciudadanía en general, alumnos, maestros y funcionarios públicos. Si se suman los instructores formados y la población atendida se llega a un total de 28,271 personas que tomaron el Taller de Educación Ciudadana. 18 Técnicamente vale la pena destacar que el programa está estructurado en siete sesiones que pueden ser útiles tanto si se imparten de forma continua como discontinua y sin importar la secuencia. Las sesiones pueden ser tan flexibles como el instructor se lo proponga, para adaptarse a las necesidades y posibilidades de cada grupo, la disponibilidad de los lugares en que se desarrollen y las facilidades que se otorguen a los instructores y/o promotores voluntarios. IV) Educación y formación ciudadana en el ámbito municipal “Los eslabones de la democracia” Los avances obtenidos hasta hoy en la construcción y consolidación de la democracia en México, y el cambio en las relaciones entre gobierno y sociedad, han tenido impacto principalmente en los ámbitos federal y estatal. El municipio, como célula básica del sistema político mexicano, durante los últimos años también fue objeto de transformaciones relevantes que ampliaron y diversificaron sus funciones públicas. Particularmente en materia electoral los municipios experimentaron cambios importantes que se reflejan en el aumento de la competencia y en la alternancia política; sin embargo, es necesario reconocer que los sistemas para elegir autoridades municipales aún presentan desequilibrios que obstaculizan la consolidación de la convivencia democrática. Por ser en este nivel de gobierno donde se establecen las relaciones más próximas entre el gobierno y los ciudadanos,34 es preciso subrayar su papel en el proceso de transición a la democracia, ya que fue en el municipio donde por primera vez se reconoció la victoria de un partido de oposición en la elección de presidente municipal, y fue en el ámbito municipal donde las mujeres obtuvieron por primera vez el derecho de votar y ser votadas.35 En efecto, es en el espacio municipal donde ocurren y se reproducen los procesos económicos, políticos, sociales y culturales más cercanos a la vida cotidiana de las comunidades y donde éstas pueden, palpablemente, incidir en el curso de las decisiones políticas. Por lo tanto, el espacio municipal es el espacio privilegiado para que las y los ciudadanos se reapropien de la política. En este marco, el IFE emprendió la tarea de diseñar y producir un programa de educación cívica centrado en valores, derechos y obligaciones ciudadanos vinculados con el ámbito municipal. Este programa busca informar a la población que habita en los municipios acerca del conjunto de derechos y obligaciones que comprende su calidad de ciudadano, enfatizando que además de un status jurídico, la ciudadanía es una noción de membresía y de inclusión participativa a la comunidad política. Así, se propone incidir en 34 "El Ayuntamiento es la primera autoridad política a la que el ciudadano tiene que recurrir. El estado nacional y los estados de la Federación tienen una presencia distante para el ciudadano común y corriente. Es el municipio la primera institución política que envuelve y define la vida privada y pública de cualquier ciudadano. Es natural, por lo mismo, que el ciudadano vea en el municipio, en primer término, la comunidad en que él y los suyos se encuadran para vivir la vida en sociedad y, en segundo término, el órgano de poder sobre el cual tiende a influir y sobre el cual tiende a representarse él mismo" (Córdova Arnaldo, La nación y la constitución, México, Claves Latinoamericanas, 1989, p. 344) 35 “El 12 de febrero de 1947 fue reformado de nuevo el artículo 115, al otorgar el derecho a la mujer para participar por primera ocasión en comicios electorales, exclusivamente en las elecciones municipales, tanto para votar como para ser votadas. Unos años después, en 1953, se modificaría el artículo 34 de la Constitución para otorgar plena ciudadanía a la mujer, y el derecho de participar en todos los procesos políticos nacionales, por lo que fue innecesario mantener esta disposición en el artículo 115 constitucional.” (Blanca Acedo y Mariana Saiz, “Los Sistemas Electorales Municipales en México: La Incorporación del Principio de Representación Proporcional”, México, Centro de Estudios para la Reforma del Estado, s.p.i, pp. 1 y 6) 19 las percepciones, actitudes y comportamientos de los ciudadanos en el ámbito del municipio, teniendo como plataforma de acción a los gobiernos locales, las asociaciones de presidentes municipales, las organizaciones civiles y otras instancias gubernamentales. Ello porque está concebido para desarrollarse en y desde los municipios; es decir, se orienta al conjunto de relaciones que los ciudadanos establecen en el ámbito municipal (incluyendo sus múltiples canales de expresión y organización), pero lo hace desde una plataforma de divulgación que se ubica dentro del propio municipio. En este sentido, la finalidad del proyecto es fortalecer y multiplicar las posibilidades de actuación de los organismos civiles e instituciones participantes, proporcionando información y desarrollando materiales para que cada una de ellas despliegue sus propias estrategias de acción, de acuerdo con sus respectivos énfasis públicos, ideas políticas y competencias legales. Con objeto de lograr mayor nivel de especificidad en la información, ésta se estructuró alrededor de cinco temas o eslabones de la democracia: 1.- Los derechos políticos fundamentales. 2.- La organización ciudadana para la defensa y el ejercicio de sus derechos. 3.- La participación ciudadana en la integración de la autoridad. 4.- Participación ciudadana en la gestión pública municipal. 5.- Retos y oportunidades de la democracia municipal. En cada eslabón se destaca la relación que guarda el ciudadano con otros actores institucionales o políticos y se describen los derechos, obligaciones y valores directamente relacionados con el tema en cuestión, en tanto que el eslabón introductorio define los conceptos fundamentales que orientan y articulan el programa en su conjunto: municipio, derechos políticos, democracia, ciudadanía, participación. Del conjunto de los programas de educación cívica del IFE, y de los cuatro que aquí se han descrito, este es el más reciente, pero sus expectativas y potencialidades ya se han puesto de manifiesto: en el periodo de abril a septiembre de 2002 se realizaron 149 talleres, con la participación de 127 instituciones u organizaciones interesadas en el tema, los cuales contaron con la asistencia de 5,197 personas. Esta es una muy breve muestra de la labor que el IFE esta llevando a cabo en México. Hay otros programas que no se incluyen en este espacio y que cubren diferentes públicos y ámbitos. Además, es importante destacar la labor de difusión que el IFE lleva a cabo a través de los medios masivos de comunicación. Desde 1996 los mensajes orientados a convocar a los ciudadanos a obtener su credencial para votar con fotografía y mantener actualizado el padrón electoral comenzaron a enriquecerse con emisiones sobre valores y prácticas de la democracia. Las campañas en estos medios se conciben como un diálogo que el IFE sostiene con la sociedad, dentro de una perspectiva de comunicación educativa. Así, se han estructurado campañas de educación cívica y de promoción de la participación ciudadana en periodos interelectorales, además de las dedicadas a la promoción del voto libre y secreto y la participación electoral de la ciudadanía durante los comicios. Mención aparte merece la participación del IFE en foros de análisis, discusión y presentación de propuestas para combatir la corrupción, como fue, por ejemplo, la Conferencia Internacional México Contra la Corrupción, llevada a cabo en la Ciudad de México los días 15 y 16 de abril de 2002, en la cual destacados investigadores, representantes de organismos internacionales y del sector privado, así como funcionarios públicos se refirieron a la necesidad de actualizar el marco jurídico, establecer reglas 20 claras para la rendición de cuentas y mecanismos efectivos de denuncia para avanzar en la edificación de una cultura de transparencia y honestidad. Breve consideración final A lo largo de este trabajo se han presentado argumentos suficientes para sostener que i) la corrupción representa un grave problema para la consolidación y calidad de la democracia en América Latina, y específicamente en México; y ii) que la educación cívica es un elemento indispensable para combatir la corrupción. Convencidos de lo anterior, en México el IFE se esfuerza en desarrollar mecanismos tradicionales y novedosos, por las distintas vías a su alcance, con el fin de contribuir al fortalecimiento de la cultura democrática nacional y de una ciudadanía consciente de sus derechos y responsabilidades, informada, responsable y participativa, la cual, como ya se explicó, es indispensable para socavar la cultura de la corrupción, y para garantizar el éxito de las políticas de vigilancia y control sobre políticos y funcionarios públicos. Aunque la experiencia del IFE es muy reciente y, por lo tanto, aún no es posible conocer los efectos que las políticas de educación cívica descritas anteriormente han tenido en la percepción de la corrupción, hay fundamentos teóricos suficientes para asegurar que los esfuerzos del IFE están bien orientados, y que en el largo plazo se verán reflejados en las capacidades cívicas de los ciudadanos y su actitud frente a la corrupción. 21 BIBLIOGRAFÍA CITADA Alanís Figueroa, Carmen y José Luis Gutiérrez Espíndola, “Ponencia en torno al desarrollo de la educación para la democracia en México por parte del Instituto Federal Electoral”, México, mimeo. 2001 Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, Memoria del Primer Foro Internacional sobre Fiscalización Superior, México, 1999 Córdova, Arnaldo. La nación y la constitución, México, Claves Latinoamericanas, 1989 Del Castillo, Arturo. “El soborno: un marco conceptual para su análisis” en Gestión y Política Pública, vol. 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