Regadíos y su modernización - Fundación Nueva Cultura del Agua

 Observatorio de las Políticas del Agua (OPPA) Evaluación del primer ciclo de planificación Octubre de 2014 REGADIOS Y SU MODERNIZACION EN LOS PLANES HIDROLOGICOS DE DEMARCACION (2009‐
2015) Joan Corominas Índice de Contenido 1. El regadío como principal uso del agua en España ............................................................................... 2 2. El enfoque del regadío en el primer ciclo de planificación ................................................................... 2 3. Propuestas de mejora para el 2ºciclo de planificación (2015‐2021) .................................................... 6 Fundación Nueva Cultura del Agua ‐ C/Pedro Cerbuna, 12‐50009 Zaragoza ‐ http://www.fnca.eu Página 2 de 7
1. El regadío como principal uso del agua en España El regadío en España es, con diferencia, el principal uso del agua representando dos terceras partes de la demanda total, y en algunas cuencas, como el Guadalquivir, llega a alcanzar el 85%. DEMANDAS DE AGUA EN ESPAÑA
Hm3
40985
5347
1917
27123
6598
DEMANDAS (AÑO 2008)
Urbana
Industrial, energética
Agraria
Recreativas
(% )
100
13,0
4,7
66,2
16,1
Fuente: Elaboración propia con datos de los Planes Hidrologicos 2009
La atención a las 3,5 millones de ha de riego es una de las principales presiones cuantitativas que sufren las masas de agua superficiales y subterráneas. A su vez el cultivo en regadío utiliza gran cantidad de fertilizantes y pesticidas, en cantidad similar al conjunto de las tierras de secano, y sus lixiviados contribuyen de manera importante a la contaminación difusa de las masas de agua. Puede considerarse el regadío como uno de los principales factores que explican que casi el 50% de las masas de agua no alcancen el buen estado que exige la DMA. Por otro lado no debe obviarse el peso económico que el riego representa dentro del sector agrario (más del 50% de la producción y del empleo), la contribución que aporta al mantenimiento del sector rural, y el buen predicamento que ostenta en el conjunto de la sociedad española, lo que contribuye a la inercia del discurso de las Administraciones, y de los propios regantes, reacios a cambios necesarios para adaptarse a las nuevas realidades sociales, económicas y ambientales. 2. El enfoque del regadío en el primer ciclo de planificación Como en muchos otros temas, el regadío se ha abordado en los Planes Hidrológicos de Demarcación desde una visión esencialmente de atención a las demandas, y al no poderse atender con garantía las mismas, programando actuaciones de modernización que permitan reducir la brecha entre recursos disponibles y demandas. Al tratarse, en buena parte de los regadíos de sistemas alimentados con recursos obtenidos de varias masas de agua, se dificulta la relación directa entre la presión del regadío y el estado de la masa de agua, con lo cual se desdibuja el problema ambiental del exceso de regadíos en las principales cuencas del Levante y centro‐sur. La información aportada es muy profusa en algunos aspectos y totalmente insuficiente en otros (ahorro de agua en las modernizaciones de regadíos), con confusiones conceptuales (uso neto o bruto, retornos de agua,…), procedente de diversas fuentes (con poco contraste y síntesis), presentada la información de manera diversa en cada cuenca, lo que dificulta su comparación y homogeneización. En suma la información muy amplia es poco inteligible. Fundación Nueva Cultura del Agua ‐ C/Pedro Cerbuna, 12‐50009 Zaragoza ‐ http://www.fnca.eu Página 3 de 7
Los Planes Hidrológicos no aportan una visión clara del impacto del regadío en el estado previo de las masas de agua, ni se puede deducir claramente si las medidas propuestas (fundamentalmente modernizaciones de regadíos, tímidas referencias a modificaciones de las tarifas del agua y mejoras en los registros de aguas y control de extracciones ilegales, y referencias a las normativas de control de la contaminación difusa, sin concreción) contribuirán a la mejora del estado de las masas de agua. Mención aparte merecen las propuestas de aumentar regadíos de los Planes Hidrológicos del Ebro (158 mil ha en el H‐2015 y otras 288 mil ha desde 2015 a 2027) y Guadalquivir (32 mil ha en el H‐2015). En el Ebro se continua con la utopía regeneracionista y agrarista del 98 del siglo XIX, ajena a la realidad actual, por la escasa población agraria, la saturación de los mercados, y que de llevarse a cabo deteriorará gravemente los caudales ecológicos del Ebro, tal como han sido diseñados para permitir este aumento de las demandas agrarias, que alcanzarán los 2160 hm3. En el Guadalquivir se trata, al parecer, de legalizar nuevos regadíos recientes de olivar, lo que pone al descubierto el total descontrol sobre las extracciones en esta cuenca, especialmente en las aguas subterráneas: la comparación de los Inventarios de Regadíos de dicha cuenca de 2002 y 2008 (este último no disponible públicamente), realizados por exigencia de la UE para financiar la presa de la Breña, condicionada a que no aumentara la superficie en riego, pone de manifiesto la transformación en este período de 198 mil ha, casi todas de olivar que utiliza aguas subterráneas. La poca participación e implicación de las Administraciones agrarias, ha producido una simbiosis de los objetivos de la PAC y de la DMA, que se pone de manifiesto en el escaso interés en remediar la contaminación difusa y la erosión en terrenos agrícolas, que son dos de los principales problemas que inciden en el deterioro de las masas de agua. Una síntesis de las principales medidas propuestas en el sector del regadío en las 11 demarcaciones que representan el 95% del regadío español, ha requerido un gran trabajo de búsqueda, homologación, elaboración de estimaciones y síntesis, para poder obtener un resumen que permita una visión general y aproximada de las medidas contempladas en los PHD: Fundación Nueva Cultura del Agua ‐ C/Pedro Cerbuna, 12‐50009 Zaragoza ‐ http://www.fnca.eu Página 4 de 7
ACTUACIONES EN REGADIOS DE LOS PLANES HIDROLOGICOS H-2015
SITUACION ACTUAL (2006)
DEMARCACIÓN HIDROGRÁFICA
DUERO
533,97
TAJO
ACTUACIONES HORIZONTE 2015
ACTUACIONES H-2015 - H2027
AHORRO
SUPERF.
NUEVOS MODERNIZ.
NUEVOS MODERNIZ.
SUPERF. DE
DEMANDA
AGUA CON DEMANDA
REGADA
REGADIOS
DE
REGADIOS
DE
REGADIO
AGUA
MODERNIZ.
AGUA
(MILES
(MILES
REGADIOS
(MILES
REGADIOS
(MILES HA)
(H3/AÑO)
REGADIOS (H3/AÑO)
(HA)
HA)
(MILES HA)
HA)
(MILES HA)
(HM3/ AÑO)
230,7
GUADIANA
3900
9,33
118
180
1958
0
56,8
402,1
1983
3
19,1
SD
79
SD
DEMANDA
AGUA
(H3/AÑO)
TOTAL ACTUACIONES
DEL PH
NUEVOS
REGADIOS
(MILES
HA)
MODERNIZ.
DE
REGADIOS
(MILES HA)
3400
180,7
144
4900
190,03
262
1879
0
45,6
1806
0
102,4
1917
36
45
1846
39
3294
0
47
3101
32,3
1105,5
5,3
11,9
1107,7
5,3
877,2
838,2
3499
32,3
318,6
SEGURA
468,2
262
1105,5
0
45,1
SD
384,8
2554
0
20,3
150
2404
0
37
2259
0
700
7623
158,4
298,6
SD
8500
287,9
268,6
9720
446,3
567,2
Subtotal intercomunitarias 3.075,1 2.767,1 22.622,5
203,0
876,5
510,8 22.499,5
509,9
599,1 24.739,7
1
JÚCAR
EBRO
965
365,6
Estimación a partir de las inversiones del PH (nuevos
57 regadíos: 12000€/ha; modernización regadíos: 6000
€/ha)
Estimación con inversión media, según PH, de 11700
57,3
€/ha + 18% IVA
712,9
1.475,6
0,9
195
0
SD
296
7
1
TINTO, ODIEL Y PIEDRAS
41,2
32,2
184
7
GUADALETE Y BARBATE
65,1
55,4
318
1,4
22,4
21
296
0
SD
303
1,4
22,4
CUENCAS MEDITERRÁNEAS ANDALUZAS
179
167,9
982
6,7
86
62,5
937
0
SD
836
6,7
86
66,6
369
0
14
16
353
1,2
SD
1,2
14
CUENCAS INTERNAS DE CATALUÑA
Subtotal intracomunitarias
TOTAL DEMARCACIONES ESTUDIADAS
322,1 1.853,0
15,1
123,4
100,4 1.781,0
1,2
0,0
3.360,4 3.089,2 24.475,5
285,3
218,1
999,9
611,2 24.280,5
511,1
599,1
TOTAL REGADIOS ESPAÑA (2013)
3.540,5
REGADIOS DEMARCACIONES ESTUDIADAS/ TOTAL ESPAÑA (%)
94,9
1.435,0
Estimación a partir de las inversiones del PH (3000
€/ha)
Estimación a partir de las inversiones del PH (nuevos
64,1 regadíos: 6000€/ha; modernización regadíos: 3000
€/ha)
GUADALQUIVIR
281,8
OBSERVACIONES
16,3
123,4
729,2
1.599,0
Estimada la demanda para el H-2015, en función de los
nuevos regadíos y las actuaciones de modernización
Estimación a partir de las inversiones del PH (6000
€/ha)
Fuente: elaboración propia con información de los Planes Hidrológicos de Demarcación 2009-2015
El argumento utilizado en los PHD, casi único, para apostar por la modernización de regadíos es el importante ahorro de agua que producirá. Pero esta hipótesis no está avalada con datos precisos, incluso, como se observa en el gráfico anterior, en 4 cuencas no se informa del ahorro esperado: se esperan unos importantes ahorros brutos de la demanda de agua, pero no hay un análisis de cuál será el ahorro neto, mucho menor. En general, se contabilizan ahorros brutos del orden del 25‐35% de las demandas anteriores a la modernización, pero la disminución de la demanda neta se reduce a un 10‐15%, puesto que menguan mucho los retornos de riego a los cauces o infiltrados en los acuíferos. Habría que haber estudiado y valorado mucho mejor este ahorro neto, al dedicar una fracción importante de las inversiones de los Programas de Medidas a la modernización de regadíos y resultando según los PHD las medidas de menor índice de coste‐eficacia (del orden de 0,2‐0,3 €/m3 según los PHD, y mucho más elevada al considerar el ahorro neto de agua: 0,5‐0,7 €/m3). Las inversiones en que se cuantifican el conjunto de actuaciones de modernización de regadíos para las 11 cuencas estudiadas alcanzan casi los 7000 millones de €, de los cuales cerca de 3600 millones de € se invertirán al H‐2015. Las medidas de modernización de regadíos representan cerca del 15% del total de inversiones de los Programas de Medidas. En sentido contrario a este objetivo de disminuir la presión sobre las masas de agua se programan actuaciones de nuevas transformaciones en regadío con una inversión de unos 4000 millones de €. En conjunto las actuaciones de regadíos representan el 20% del conjunto de inversiones de los Programas de Medidas. Fundación Nueva Cultura del Agua ‐ C/Pedro Cerbuna, 12‐50009 Zaragoza ‐ http://www.fnca.eu Página 5 de 7
INVERSIONES EN REGADIOS DE LOS PLANES HIDROLOGICOS H-2015
INVERSIONES EN REGADIOS H2027
INVERSIONES EN REGADIOS H-2015
NUEVOS REGADIOS
MODERNIZACION DE REGADIOS
TOTAL NUEVOS REGADIOS REGADIOS
MODERNIZ TOTAL REGADIOS REGADIOS
TOTAL INVERSION REGADIOS
(2009-2027)
NUEVOS REGADIOS
MODERNIZ. REGADIOS
TOTAL REGADIOS
OBSERVACIONES
DEMARCACIÓN HIDROGRÁFICA
DUERO
TAJO
FINANC. COSTE MILLONES DE MILLONES MILLONES MILLONES DE MILLONES DE MILLONES DE PUBLICA ANUAL EUROS
DE EUROS
DE EUROS
EUROS
EUROS
EUROS
(%)
EQUIV.
102
650
0
170,3
GUADIANA
18,1
57,4
GUADALQUIVIR
323
813,1
S.D.
S.D.
752
100 S.D.
S.D.
70
1180
417
1597
170,3
0
136,8
75,5
215,7
135
123,6
845,4
0
S.D.
MILLONES EUROS
1282
1067
136,8
0
307,1
350,7
233,8
192,4
590
590
323
1403,1
SEGURA
0
270,8
S.D.
18,2
270,8
63,1
71,3
134,4
63,1
342,1
JÚCAR
0
280
S.D.
25,1
280,0
0
510,7
510,7
0
790,7
890,1
845
1735,1
1271
1888,7
3159,7
2161,1
2733,7
4.129,1
2.729,8
3.749,5
6.479,3
4.063,0
EBRO Subtotal intercomunitarias
1.333,2 3.086,6
80 S.D.
360 millones previstos más 290 millones
2349 ya ejecutados
307,1
426,2
Estimación de la inversión en nuevos
1726,1 regadíos (10000 €/ha)
Gastos de explotación 7,6 mill €/año y 0,8
405,2 mill €/año respectivamente
790,7
400 millones de euros destinados ala
disminución de la contaminación difusa y
4894,8 de la salinidad
6.836,1 10.899,1
DEMARCACIÓN HIDROGRÁFICA
TINTO, ODIEL Y PIEDRAS
0
7
23,7
23,7
23,7
0
GUADALETE Y BARBATE
0
1,4
0
0
0
0
0
CUENCAS MEDITERRÁNEAS ANDALUZAS
0
415
0
100
100
0
508,3
508,3
CUENCAS INTERNAS DE CATALUÑA
Subtotal intracomunitarias
TOTAL DEMARCACIONES ESTUDIADAS
408,3
23,7
0
84
84
0
0
84
84
0,0
492,3
507,4
23,7
100,0
123,7
592,3
123,7
592,3
1.333,2 3.578,9
4.636,5
2.753,5
3.849,5
6.603,0
4.655,3
, Fuente: elaboración propia con información de los Planes Hidrológicos de Demarcación 2009-2015
6.959,8 11.491,4
La financiación de las inversiones en regadíos se prevé mayoritariamente pública con un nivel de subvención entre el 70 y el 10% de la inversión, sin justificar las ventajas ambientales, sociales y económicas que producirán y justificarían este gran apoyo público. Más parece que es una perpetuación de las centenarias políticas intervencionistas y clientelares de fomento del regadío. No se señalan efectos adversos de la modernización de regadíos entendida como una mera sustitución de conducciones abiertas de las redes de distribución por otras forzadas, y el abandono de los riegos por gravedad para pasar a sistemas de aspersión o de riego localizado: pérdida de diversidad en canales y acequias, aumento de la energía consumida por el regadío, aumento de la tendencia al monocultivo,.. Tampoco se hace ninguna referencia al efecto rebote ligado al aumento de regadíos con el agua ahorrada (de manera ilegal o tolerada) o el mayor consumo de agua al pasar los regantes a un patrón de cultivos más intensivo. La única información amplia sobre el resultado de estas políticas de modernización de regadíos corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, que publicó en 2011 los documentos “Inventario de regadíos 2008 y su evolución en la última década” y “Agenda del regadío andaluz ‐ Horizonte 2015” http://www.juntadeandalucia.es/agriculturaypesca/portal/areas‐tematicas/infraestructuras‐
agrarias/regadios‐e‐infraestructuras‐agrarias/agenda‐del‐regadio.html En Andalucía, según estos documentos, los ahorros de agua no se han dedicado a los fines previstos de disminución de la presión sobre las masas de agua y mejorar la garantía de uso, sino que se han gastado en las 290.000 nuevas ha de nuevos regadíos, entre 1997 y 2008, principalmente en la cuenca del Guadalquivir, dedicadas al riego del olivar, mayoritariamente con aguas subterráneas y empeorando el ya mal estado de muchas de esas masas de agua, y en general sin concesión de aguas. Sin en el único caso, Andalucía, en el que se dispone de información transparente existen muchos claroscuros sobre el Fundación Nueva Cultura del Agua ‐ C/Pedro Cerbuna, 12‐50009 Zaragoza ‐ http://www.fnca.eu Página 6 de 7
éxito de estas políticas de modernización, es de suponer que como mínimo se darán estas ineficiencias, si no más, en el conjunto de España. 3. Propuestas de mejora para el 2ºciclo de planificación (2015‐2021) El primer borrador En materia de regadíos las propuestas de los PHD2009‐2015 se pueden resumir en no aumentar regadíos (salvo las importantes excepciones del Ebro y en menor medida del Guadalquivir) y en ahorrar agua mediante la modernización de regadíos. En esta última medida se juntan las políticas de las Administraciones agrarias y dl agua, con un importante apoyo financiero de los Fondos Europeos. Antes de continuar acríticamente con esta inercia en materia de regadíos sería necesario en esta fase de elaboración del 2º ciclo de planificación mejorar la información y analizar los resultados obtenidos: 
Realizar una evaluación ex post de los resultados obtenidos en las políticas de modernización de regadíos llevadas a cabo en los últimos 15 años, detectando las desviaciones frente a los objetivos perseguidos. 
Revertir la falta absoluta de transparencia sobre la información disponible. 
Valorar, con mediciones reales, los ahorros de agua (22% según P.N. de Regadíos 2008, y probablemente no más del 10‐15% real, al descontar la disminución de los retornos de riego). 
Adecuar las concesiones de agua a las menores necesidades de riego, evitando que se produzca el efecto rebote. En este sentido el Plan de Desarrollo Rural 2014‐2020 permite aumentar regadíos utilizando hasta el 50% del agua ahorrada en la modernización de regadíos: deberá vigilarse que se determine realmente el agua neta ahorrada y no se utilice este criterio de aumento de regadíos sobre el agua potencial bruta ahorrada. 
La falta de capacidad, y a veces el mirar hacia otro lado, de las Comisarías de Aguas de los Organismos de Cuenca no ha impedido la creación de nuevos regadíos ilegales, con nuevos deterioros de las masas de agua, especialmente las subterráneas, lo que contraviene la DMA. Hay que reforzar las Comisarias de Aguas, terminar de poner al día los Registros de Agua y ser beligerantes con el incumplimiento de la ley de Aguas 
Es imprescindible medir el agua utilizada, contando con contadores de medida todas las nuevas superficies modernizadas de riego: los servicios de los Organismos de Cuenca deben comprobar las mediciones, detectando consumos excesivos o ilegales. 
Se continúa tarificando el agua, con carácter general, por superficie y no como marca la ley de Aguas por el uso realmente efectuado. 
En el 1º ciclo no se ha avanzado nada en la aplicación del principio de recuperación de costes de los servicios económicos del agua, y no hay referencia a la introducción de los conceptos de costes ambientales y del recurso. Fundación Nueva Cultura del Agua ‐ C/Pedro Cerbuna, 12‐50009 Zaragoza ‐ http://www.fnca.eu Página 7 de 7

Se han permitido, con ocasión de la sequía de mediados de la década pasada, cesiones de derechos de agua entre particulares utilizando los excesos de derechos de concesión no necesarios después de la modernización de regadíos (ejemplos: Comunidades de Regantes del Bembezar, Genil y Guadalmellato en la cuenca del Guadalquivir y Comunidad de Regantes de Estremeras en la cuenca del Tajo). Al haberse introducido cambios normativos para facilitar los mercados de agua dentro de cada cuenca e incluso intercuencas, habrá que vigilar que no se cedan derechos de aguas sobrantes por efecto de la modernización de regadíos 
El modelo de proyectos de modernización de regadíos, en muchos casos promovido por las propias administraciones o sus sociedades estatales de agua o regadíos, ha propiciado un gran aumento de las necesidades de energía, lo que unido al encarecimiento de un 70% de su coste unitario, ha puesto en una situación económica insostenible a muchas Comunidades de regantes dedicadas a cultivos extensivos o de olivar. Deberán diversificarse los modelos de modernización adaptándolos a las necesidades de cada zona de riego en función de los cultivos y la tipología de los regantes, y respetando la biodiversidad asociada a muchos regadíos tradicionales (acequias, desagües, balsas,..). 
Debería modificarse el marco institucional que permita corregir las disfunciones que han aparecido en relación con los objetivos oficialmente perseguidos: 
Mejora de la gobernanza: olvidar las políticas de oferta y destinar muchos más medios para asegurar la gestión de la demanda 
Coordinación de las administraciones agrarias, de aguas y medioambientales. Fundación Nueva Cultura del Agua ‐ C/Pedro Cerbuna, 12‐50009 Zaragoza ‐ http://www.fnca.eu