ESTUDIO DE LA INFLUENCIA DE LOS CONDICIONANTES POLÍTICOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN EL CASO DE LOS POBLADOS DIRIGIDOS DE MADRID, 1957-19631 José Manuel Calvo del Olmo “Nuestras armas son cada vez más sofisticadas, y nuestras casas están cada vez más embrutecidas. ¿Es éste el balance de la civilización más rica desde el comienzo de los tiempos?”. Shadrach Woods, 1967. Desde hace ya bastante tiempo –tanto que a veces llegamos a olvidar que en algún momento no fue así–, los intereses financieros, basados en el afán de lucro y la especulación, han ido limitando el campo de acción de los arquitectos en el territorio de la ciudad, recortando progresivamente su espacio de trabajo hasta reducirlo –en el mejor de los casos– al contorno de la superficie de manzana. Los trepidantes ritmos de crecimiento de las ciudades y el desarrollo de nuevos sistemas de transporte han delegado el diseño de los nuevos barrios en las empresas de gestión del suelo, que se han limitado a ejecutar una red viaria y parcelaria que posteriormente ha sido ocupada por edificios más o menos afortunados. Este proceso se observa de una manera muy evidente en los desarrollos periféricos de nuestras ciudades, cuya morfología responde a un sistema viario autónomo, trazado con anterioridad al diseño de los tipos edificatorios y financiado generalmente por el “lobby” de las grandes superficies comerciales que, a cambio, se aseguran una estricta normativa que impida el desarrollo del pequeño comercio en las calles; el auténtico motor de la vida urbana. Probablemente, los ejemplos más esperpénticos de esta manera de proceder son los Programas de Actuación Urbanística (P.A.U.) de Madrid, realizados entre los años 1990 y 2005 y cuyo diseño ha generado una degradación del espacio público que impide el desarrollo de la vida urbana (véase Fig. 1). 1 Este texto se enmarca dentro de los trabajos de investigación realizados para la elaboración de la tesis doctoral titulada “El Poblado dirigido de Caño Roto: Dialéctica entre morfología urbana y tipología residencial”, aprobada por la Comisión de Doctorado del Departamento de Proyectos Arquitectónicos de la Escuela de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid el 16 de Noviembre de 2010 y que, actualmente, se encuentra en proceso de realización. En estos casos, cuando a los arquitectos les llega el turno de intervenir, se encuentran ya con una estructura pre-establecida que escapa completamente a su control y que reduce extraordinariamente su campo de acción. Entonces, con un fragmento de ciudad absolutamente cerrado e impermeable, se le pide al arquitecto que resuelva los problemas de la ciudad sin haber podido participar en la planificación del tejido urbano. Se le niega, por tanto, la posibilidad de cuestionar el procedimiento y sin embargo, se le exige que sea capaz de dar una solución puntual con el fin de paliar en lo posible la gran cantidad de problemas derivados de ese perverso modelo de gestión. Esta situación, cada vez más generalizada, nos ha llevado a plantear este trabajo de investigación como una oportunidad de reflexionar sobre la influencia del contexto socio-político en la conformación de la ciudad. Y, para ello, hemos tomado como ejemplo un conjunto de actuaciones de vivienda denominadas “Poblados Dirigidos”, que fueron realizados en Madrid, entre los años 1956 y 1963, con el objetivo de solucionar el problema del alojamiento de los inmigrantes que, masivamente, llegaban a la capital desde las zonas rurales. Estos barrios, que constituyen el último y más interesante intento de resolver el problema de la vivienda en la capital por parte de la Administración franquista, no hubieran podido materializarse de no ser por las singulares circunstancias sociales, económicas y políticas que se produjeron durante su realización. 1.1. Contexto general Tras años de aislamiento, en la década de los cincuenta el Régimen franquista inició un proceso de aperturismo internacional. El primer paso fue la firma del Concordato con el Estado Vaticano, el 27 de agosto de 1953, que supuso el reconocimiento del gobierno franquista por parte de la Santa sede, un aval clave para el Régimen de cara a su aceptación en el exterior. La importancia de este hecho fue tal, que sólo un mes después España y Estados Unidos restablecieron sus relaciones diplomáticas con la firma del denominado “Pacto de Madrid” (véase Fig. 2). La mediación de la que ya entonces era la primera potencia occidental fue determinante para que dos años después, en 1955, el Estado español fuera admitido como miembro de la Asamblea General de la ONU2. Pero la legitimación del régimen franquista en el panorama internacional no cristalizó definitivamente hasta la inclusión del país en el “Tratado de Roma”, aprobado el 25 de 2 El 14 de diciembre de 1955, España, junto con otros dieciséis países, fue admitida en la Organización de Naciones Unidas (ONU), que pasó de sesenta miembros a setenta y seis. Aunque esto no significó todavía la legitimación de la dictadura franquista, el envío de un “observador permanente” de la ONU al país, en junio de 1955, ponía de manifiesto una actitud de complacencia de los países occidentales hacia el Régimen. marzo de 1957. Este documento suponía la constitución material de la Comunidad Económica Europea (CEE) y la creación del “mercado común”, permitiendo la libre circulación de personas y mercancías entre todos los países miembros. La alianza de España con las potencias occidentales –especialmente Estados Unidos– y su incorporación al mercado común europeo obligaron a Franco a realizar cambios gubernamentales para “homologar” institucional y económicamente a España con los que iban a ser sus nuevos socios comerciales. Así, el dictador apartó a los falangistas del gobierno –que lo habían controlado hasta entonces– para nombrar a un grupo de tecnócratas, vinculados al “Opus Dei”3, que llevaron a cabo las reformas exigidas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Este nuevo gobierno, “liberado” ya de vinculaciones al fascismo, puso en marcha en 1959 un duro “Plan de Estabilización” que consistía, básicamente, en el recorte del gasto público, la apertura de la economía española al exterior, la devaluación de la moneda y el fomento de las inversiones extranjeras. Estas medidas supusieron el fin de la autarquía, la reducción de la intervención estatal y, en definitiva, la total liberalización de la economía. Una de las primeras medidas tomadas por el gobierno tecnocrático fue la aprobación, en 1957, del “Plan de Urgencia Social (PUS)”, cuyo objetivo era descargar al Estado de la construcción del alojamiento para las clases bajas y medias, traspasando la competencia al sector privado4. Este nuevo Plan supuso un cambio de rumbo definitivo de la política de vivienda llevada a cabo hasta entonces por la Administración franquista y estableció un camino a seguir en este asunto que se ha seguido hasta nuestros días. 1.2. Contexto local Sin embargo, paradójicamente, durante el proceso de transformación de la política de vivienda del Régimen –cuando éste ya había abandonado todos sus objetivos sociales y se había echado en brazos de una iniciativa privada cuyo único interés era, y sigue siendo, explotar hasta el límite las 3 Desde el final de la guerra civil, la Falange había sido el aparato represor de la Dictadura: había ejecutado, encarcelado y enviado al exilio a miles de opositores al Franquismo. Además, seguía manteniendo una evidente identificación ideológica –e, incluso, estética– con los regímenes fascistas alemán y, sobre todo, italiano; que habían sido combatidos y derrotados durante la Segunda Guerra Mundial. Esta situación hacía incompatibles su presencia en el gobierno del Régimen con el reconocimiento de éste por parte de los nuevos “aliados” de España. Por ello, Franco no dudó en apartarlos para nombrar un gobierno de tecnócratas encabezado por Laureano López Rodó y el almirante Luis Carrero Blanco. 4 El PUS ofrecía una subvención estatal fija a fondo perdido de 30.000 ptas. por cada vivienda construida, con independencia de su tamaño, impulsando, con ello, la privatización de la promoción inmobiliaria en España. posibilidades de negocio que ofrece el mercado de la vivienda– se llevaron a cabo un conjunto de proyectos denominados “Poblados Dirigidos” que constituyen las actuaciones más brillantes en el campo de la arquitectura residencial española, en lo que a agrupaciones urbanas se refiere. Es importante aclarar que la denominación “Poblados Dirigidos” engloba a todos los proyectos que recibieron esta denominación, aunque se realizaron dentro de marcos legislativos diferentes. Y es que se ejecutaron dos series de “Poblados Dirigidos”. La primera de ellas, cuya tramitación se inició con anterioridad a la aprobación del PUS, no se vio afectada por el reglamento en materia de vivienda planteado por el gobierno tecnócrata. Por el contrario, la segunda serie ya fue ejecutada conforme a la “Ley de Viviendas Subvencionadas”, en el marco del PUS5. Así, mientras que los primeros poblados fueron diseñados sobre principios de optimización presupuestaria, racionalidad técnica y constructiva y, por supuesto, calidad urbana; los siguientes se rigieron por criterios fundamentalmente especulativos. La primera la primera serie de “Poblados Dirigidos” estaba formada por los de Entrevías, iniciado en 1956; Canillas, Fuencarral, Orcasitas y Caño Roto, cuya construcción comenzó poco después, ya en 1957; Manoteras, encargado en 1958; y Almendrales, que fue el último de este grupo al iniciarse en 1959. Aunque, evidentemente, existen diferencias de calidad sustanciales entre ellos, estos siete proyectos son, en conjunto, el último y más interesante intento de la Administración franquista de resolver el problema de la vivienda en Madrid desde criterios sociales. Pero para entender las razones de la calidad residencial y urbana de estos barrios debemos analizar globalmente las circunstancias políticas, económicas y sociales que tuvieron lugar en España en el momento de su realización. Ya desde el final de la guerra civil, la construcción de nuevas viviendas era una de las necesidades fundamentales del país; en primer lugar, para realojar a toda la gente cuyas casas habían sido destruidas durante el conflicto y, posteriormente, para proporcionar alojamiento a los inmigrantes que, masivamente, llegaban a las grandes ciudades procedentes de las zonas rurales, 5 La segunda serie de “Poblados Dirigidos” está formada por los de “La Elipa”, “Cerro de San Blas”, “Virgen de Begoña”, “Gran San Blas (Parcela H)”, “San Cristóbal de los Ángeles”, y la actuación del Manzanares. Al introducirse en la normativa que fijaba el “Plan de Urgencia Social”, sus planteamientos no tuvieron nada que ver con los anteriores poblados –de “Renta Limitada”–, con los que sólo coincidían en la denominación de “dirigidos”. debido al agotamiento de un modelo económico basado hasta entonces en la agricultura. Tanto los que habían perdido sus casas durante la guerra como los que procedían del mundo agrícola, ante la imposibilidad de acceder a una vivienda, se instalaban en casetas autoconstruidas en asentamientos ilegales que se extendían por las periferias de las grandes ciudades (véase Fig. 3). La incapacidad de la Administración franquista de resolver este problema generó un descomunal incremento tanto del número como del tamaño de los barrios chabolistas por todo el Estado. Esta situación era especialmente grave en Madrid, donde, según datos de la propia Administración, en 1955 se necesitaban unas 60.000 viviendas para poder realojar a todas las personas que residían ilegalmente en la capital6. Y como en aquel momento la construcción de vivienda para las clases medias y bajas no era todavía un negocio, el Estado se vio obligado a tomar medidas para hacer frente a este problema, enquistado durante más de una década7. La primera de estas medidas fue la aprobación, el 15 de julio de 1954, de la “Ley de Viviendas de Renta Limitada” así como de su Reglamento de aplicación, que entró en vigor un año después. Esta nueva legislación constituiría el soporte normativo de la primera serie de “Poblados Dirigidos”. El marco legislativo de “Renta Limitada” estaba diseñado con el objetivo de sacar al mayor número posible de personas de los asentamientos ilegales, facilitándoles el acceso a una vivienda digna. Para ello, ampliaba, por un lado, la gama de productos inmobiliarios al establecer tres categorías diferentes de vivienda de bajo coste –“reducida”, “mínima” y “social”– que se diferenciaban claramente en precio y tamaños. Y, además, permitía a los Organismos públicos financiar la adquisición de viviendas a través de préstamos hipotecarios sin interés. De esta forma, la ley ajustaba el mercado inmobiliario estatal tanto a las necesidades familiares como a las posibilidades salariales de los futuros usuarios (véase Tabla I). 6 Según datos del Instituto Nacional de la Vivienda (INV), en 1955 había en Madrid unas 18.000 cuevas y chabolas; unas 20.000 familias vivían realquiladas en habitaciones con derecho a cocina; 5.000 familias ocupaban fincas declaradas ruinosas, según los expedientes administrativos del Ayto.; 7.000 familias estaban en procedimientos de deshaucio debido a la nueva Ley de Arrendamientos Urbanos; casi 1.000 familias ocupaban edificios públicos (mataderos, casas de baños, escuelas) y unas 10.000 familias vivían circunstancialmente en pensiones, posadas y habitaciones de emergencia. Todo ello suponía una demanda de, aproximadamente, 60.000 viviendas. 7 Es importe señalar que en la iniciativa gubernamental de acabar con el “chabolismo” en la capital tuvo una gran influencia el peso de los falangistas –siempre proclives a iniciativas sociales de este tipo– dentro del propio gobierno así como la presión ejercida por la Iglesia Católica de base para que se diera una solución a este problema. Muchos sacerdotes visitaban e, incluso, residían en los poblados chabolistas, de manera que conocían perfectamente las dificultades y penurias que soportaban sus habitantes. Además, la imagen de un Madrid “chabolizado” no encajaba con la visión de capital de un estado central que el Régimen franquista quería transmitir. Tabla I. Categorías establecidas por el Decreto–Ley de 15 de Julio de 19548 Categoría A B C D Renta reducida Precio Superficie mínimo* 100.000 100 m2 ptas. 90 m2 90.000 ptas. 80 m2 90.000 ptas. 74 m2 74.000 ptas. Renta mínima Precio Superficie mínimo* De tipo social Precio Superficie mínimo* 58 m2 46.000 ptas. 42 m2 25.000 ptas. 50 m2 42 m2 35 m2 40.000 ptas. 33.000 ptas. - - - * El coste de los terrenos, urbanización, etc., se calcula en un 20% como máximo. Por lo tanto, la nueva legislación cumplía su objetivo inicial de permitir el acceso a la vivienda a mucha gente que hasta entonces no lo había tenido, al incrementar las posibilidades de elección de vivienda así como los precios y formas de financiación. Y es que su éxito fue tal que generó una demanda de vivienda muy superior a la prevista, lo que despertó el interés del sector inmobiliario privado en intervenir en el sistema. Sin embargo, la urgencia del “problema de la vivienda” en Madrid llevó al gobierno a iniciar, como complemento a la nueva legislación, un “Plan para el Tratamiento y Ordenación de la Cintura de la Capital de España”, de cuya elaboración se encargó en 1955 la Comisaría de Ordenación Urbana de Madrid (COUM), cuyo responsable era en aquel momento el arquitecto Julián Laguna. Este plan se estructuraba en cuatro fases: una primera, que consistía en la realización de los llamados “Poblados de Absorción”, que debían “absorber” a los habitantes de los suburbios; una segunda, que establecía la realización de los “Poblados Dirigidos”, cuya finalidad era proporcionar viviendas a los inmigrantes; una tercera, que planteaba la creación de “Nuevos Núcleos Urbanos” y, por último, la cuarta fase, que contemplaba la ejecución de “Barrios Completos o Barrios Tipo” (véase Fig. 4). Estas dos últimas etapas no llegaron a efectuarse debido a los cambios legislativos de 1957. La ejecución del plan se llevó a cabo a través de una acción coordinada entre los tres Organismos públicos encargados de la construcción de vivienda en aquel momento: el Instituto Nacional de la Vivienda (INV), la Obra Sindical del Hogar (OSH) y la propia Comisaría. Esta última definía dónde ubicar los poblados y preparaba los proyectos de ordenación, después adquiría el suelo – 8 Fuente: AA.VV.: La vivienda en Madrid en la década de los 50: El Plan de Urgencia Social, Electa, Madrid, 1999, p. 47. que, generalmente, se obtenía a través de la expropiación9– y se encargaba de su urbanización; el INV ofrecía y gestionaba la financiación pública de las viviendas –a través de préstamos sin interés a 50 años– y también coordinaba las operaciones de urbanización y la ejecución de las viviendas de tipo “reducida” y “mínima”. Y, finalmente, la OSH se encargaba de la construcción tanto de éstas como de la planificación y ejecución de las viviendas “de tipo social”. La primera etapa del plan se ejecutó muy rápidamente, de manera que en 1956 ya se habían construido ocho “Poblados de Absorción” y estaban en marcha otros tantos. En este momento, Luis Valero y Julián Laguna, encabezando el INV y la COUM respectivamente, decidieron abordar la segunda fase: la realización de los “Poblados Dirigidos”. Mientras que en los “Poblados de Absorción”, dado su carácter de provisionalidad –estaba previsto que duraran un máximo de 5 años–, el acceso a la vivienda era en régimen de alquiler; en los “Dirigidos” se optó por que los usuarios adquirieran la vivienda en propiedad, combinando el crédito hipotecario bien con una aportación en metálico o bien con una prestación personal en forma de mano de obra para aquellos que no disponían del dinero para la entrada10. A estos últimos se los conocía como los “domingueros” por dedicar las jornadas festivas a trabajar en la obra. El procedimiento de gestión de los “Poblados Dirigidos” pone de manifiesto su carácter social al dar todo tipo de facilidades a los futuros propietarios para adquirir su vivienda. El Estado les entregaba un terreno urbanizado dónde edificar su casa, les suministraba los materiales, les organizaba la construcción y les ofrecía posibilidades de financiación a través de anticipos –o créditos– sin interés. A cambio, el comprador debía pagar el terreno, los honorarios del proyecto y una pequeña parte de los materiales; aunque, si aportaba su trabajo personal a la construcción de la vivienda, sólo debía abonar los costes del suelo y los gastos generales. Esta manera de proceder sería conocida posteriormente como “Política de Poblados”. Para la ejecución de los primeros siete poblados se creó una gerencia formada por Julián Laguna, Manuel Sierra –al que el Comisario nombró coordinador de las actuaciones– y el, o los, 9 El Ayuntamiento de Madrid –cuyo alcalde era José Moreno Torres– carecía de suelo propio donde construir los poblados señalados, por lo que la COUM tuvo que encargar de adquirir suelo, urbanizarlo y ofrecerlo a precio de coste –expropiación + urbanización– a las constructoras, públicas o privadas. 10 Como hemos apuntado anteriormente, la primera serie de “Poblados Dirigidos” se regía por la “Ley de Renta Limitada” de 1954 y, concretamente, por el régimen de protección del grupo II: que permitía abonar un 20% del precio de la vivienda mediante “prestación personal” y financiar el resto a través de un crédito sin interés gestionado por el INV, o bien abonando un 25% en metálico y el resto de la misma manera que en el caso anterior. arquitectos directores de la obra. Ante la dificultad y el esfuerzo que suponía el desarrollo de los “Poblados Dirigidos”, Laguna y Sierra decidieron rodearse de profesionales jóvenes que tuvieran el compromiso y la energía suficiente realizar esa tarea. Y es que la complejidad del proceso de realización de estas actuaciones obligaba a los arquitectos a ser también gerentes, constructores, representantes de los usuarios y hasta asistentes sociales. Ellos tenían que coordinar las cuadrillas de “domingueros”, el suministro de materiales y a las empresas constructoras encargadas de ejecutar las edificaciones en las que no se empleaba la autoconstrucción. Manuel Sierra fue el responsable de reclutar a los arquitectos y de organizar los equipos de trabajo llevaron a cabo la primera serie de “dirigidos” y escogió, para ello, a los mejores de su generación. Encargó Entrevías a Sáenz de Oíza, Fuencarral a Romany, Canillas a Cubillo, Caño Roto y Orcasitas al equipo que formaban Vázquez de Castro, Íñiguez de Onzoño, Leoz y Ruiz Hervás y Almendrales a Corrales, Molezún, García de Paredes y Carvajal. Es decir, los “Poblados Dirigidos” fueron realizados por algunos de los mejores arquitectos de su tiempo, muchos de ellos considerados aún hoy maestros. Sin embargo, cuando la iniciativa privada entró masivamente en el sector de la construcción dejó de contar con los mejores arquitectos del país a la hora de encargar sus promociones, lo que supuso el abandono una cultura arquitectónica de debate y reflexión sobre la vivienda colectiva y la construcción de la ciudad que no se ha vuelto a recuperar11. 1.3. Conclusiones Hoy en día podemos comprobar que la evolución de los “Poblados Dirigidos” ha sido mucho más satisfactoria, en términos de calidad urbana, que la de los desarrollos urbanos posteriores. Mientras que estos se basan en la hipótesis de que tanto el tamaño de las ciudades como el número de vehículos aumentarían a un ritmo ascendente de manera ilimitada –sin tener en cuenta que este crecimiento respondía a unas condiciones históricas, sociales y económicas concretas y, por tanto, más tarde o más temprano tendrían que detenerse–; los “Poblados Dirigidos” se diseñaron en función de las circunstancias reales de aquel momento y, a la vez, se les dotó de mecanismos que posibilitaban su adaptación a un futuro variable. 11 La política de vivienda implantada por el Régimen a partir de 1957 produjo la paradójica situación de que para las promotoras fuera más importante adquirir suelo y no construir en él hasta que se revalorizara lo suficiente, que proporcionar alojamiento a la población que demandaba nuevas viviendas. En este panorama, los arquitectos quedaron al margen de las grandes decisiones en política de vivienda. Así pues, mientras que éstos se han ido ajustando fácilmente a las nuevas demandas sociales, los P.A.U. –que citábamos al inicio– y tantos otros desarrollos periféricos más recientes hacen cada día más patente su fracaso. Y este fracaso se debe a que han sido diseñados bajo criterios exclusivamente especulativos y, por tanto, basados en el beneficio económico y no en la calidad residencial y urbana. El hecho de que no se hayan vuelto a repetir actuaciones similares a los “Poblados Dirigidos” nos lleva a determinar que los problemas de la arquitectura, y más aún si hablamos de la ciudad, no pueden limitarse únicamente a cuestiones estrictamente disciplinares sino que están fuertemente vinculados a multitud de condiciones contextuales que trascienden la propia disciplina. Hemos visto que los “Poblados Dirigidos” pudieron llevarse a cabo gracias a una voluntad común por parte de los Órganos legislativos del Estado, que construyeron el marco normativo apropiado; de las Instituciones públicas encargadas de la promoción y ejecución de vivienda social en la época –el INV, la OSH y, sobre todo, la COUM–; y, por supuesto, de un grupo de jóvenes y excelentes arquitectos –los más capacitados de su tiempo–, que tuvieron que ejercer de constructores, gestores, consultores y hasta de mediadores sociales y que, pese a la falta de medios y materiales, trataron de dar una respuesta a la necesidad de alojamiento sin renunciar a proyectar una arquitectura comprometida con su tiempo que, aún hoy, nos sorprende por su modernidad. En definitiva, y ya para concluir, si queremos recuperar las riendas de la planificación urbana – que han caído en manos de especuladores financieros que han convertido la ciudad en un negocio–; es necesario incorporar a un debate conjunto a todos los agentes –técnicos, políticos, sociales y económicos– que intervienen en su conformación. Sólo así podremos construir una ciudad basada en los valores cívicos, que contribuya a establecer y reforzar los vínculos de convivencia colectiva entre sus habitantes. Fig. 1. P.A.U. de Vallecas, Madrid. Edificio residencial Fig. 2. El dictador Franco saludando al presidente de los Estados Unidos D. D. Eisenhower, 1959 Fig. 3. Barriada de chabolas en la periferia de Madrid, 1955 Fig. 4. Plan para el Tratamiento y Ordenación de la Cintura de la Capital de España, Fases I y II. Planos de implantación de los Poblados “de Absorción” (izda.) y “Dirigidos” (dcha.)