INFORME DE AUDITORÍA SOBRE LOS ESTADOS FINANCIEROS DEL “PROGRAMA DE ATENCIÓN A MENORES EN CIRCUNSTANCIAS ESPECIALMENTE DIFÍCILES” CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA NO REEMBOLSABLE N° ATN/SF-4862-AR BID (Ejercicio 1997) Al Señor Secretario de Política Económica del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. La Auditoría General de la Nación, en su carácter de auditor externo independiente, ha examinado los estados financieros detallados en I- siguiente, por el ejercicio finalizado el 31/12/97, correspondientes al “Programa de Atención a Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles” (PROAME), parcialmente financiado con recursos provenientes del Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable Nº ATN/SF-4862-AR, suscripto el 05/06/95 entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Nación Argentina, y su modificación del 06/11/95. El programa es llevado a cabo por la Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación, a través de una Unidad Ejecutora (UEP) creada al efecto, con la participación de Organizaciones no Gubernamentales y Organizaciones Comunitarias en las provincias participantes. 1 I- ESTADOS AUDITADOS a) Estado de Situación al 31 de diciembre de 1997, expresado en pesos, y notas anexas N° 1 y 2 que forman parte del mismo. b) Estado de Origen y Aplicación de Fondos correspondiente al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 1997, expresado en pesos. c) Estado de Inversión al 31 de diciembre de 1997, expresado en pesos. Los mencionados estados fueron preparados por la UEP sobre la base de planillas auxiliares elaboradas en pesos al tipo de cambio $1 = USD 1 y son de su responsabilidad. Fueron presentados oficialmente a esta auditoría con fecha 13/07/98 y se adjuntan inicialados por nosotros a efectos de su identificación con este dictamen. Nuestra tarea tuvo por objeto expresar una opinión basada en el correspondiente examen de auditoría, habiéndose realizado el trabajo de campo entre el 02/04/98 y el 29/05/98 y del 13 al 16/07/98. II- ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORÍA El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa emitidas por la Auditoría General de la Nación, las cuales son compatibles con las de aceptación general en la República Argentina para la profesión contable y con las recomendadas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), incluyendo las pruebas y demás procedimientos de auditoría que se consideraron necesarios. 2 III- DICTAMEN En opinión de esta Auditoría General de la Nación, los estados identificados en I- presentan en forma razonable la situación financiera del “Programa de Atención a Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles” al 31 de diciembre de 1997, así como las transacciones realizadas durante el ejercicio finalizado en esa fecha, de conformidad con prácticas contables usuales en la República Argentina y con los requisitos establecidos en el Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable N° ATN/SF-4862-AR BID de fecha 05/06/95 y su modificación. BUENOS AIRES, 27 de julio de 1998. 3 INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE CLÁUSULAS CONTRACTUALES DEL CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA NO REEMBOLSABLE N° ATN/SF-4862-AR BID “PROGRAMA DE ATENCIÓN A MENORES EN CIRCUNSTANCIAS ESPECIALMENTE DIFÍCILES” (Ejercicio 1997) Al señor Secretario de Política Económica del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Durante el transcurso de las verificaciones realizadas por el equipo de trabajo asignado a la auditoría sobre los estados financieros del “Programa de Atención a Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles”, por el período comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 1997, se ha examinado el cumplimiento de las cláusulas contractuales de carácter contablefinanciero, contempladas en las diferentes secciones y anexos del Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable N° ATN/SF-4862-AR, suscripto el 05/06/95 entre la Nación Argentina y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y su modificación de fecha 06/11/95. Tomando en cuenta las conclusiones emanadas de dicho análisis, se formulan las siguientes consideraciones: 1) Sección 1.01: Finalidad de la Contribución. Al 31/12/97 el Programa ha suscripto Convenios de Cooperación con 65 entidades participantes, encargadas de los diferentes proyectos. 4 2) Sección 1.02: Organismo Ejecutor. Cumplida. Se ha constituido la Unidad Ejecutora de Programa (UEP), por Resolución de la Secretaría de Desarrollo Social N°1905 de fecha 27/06/95. 3) Sección 1.04: Monto de la contribución por USD 19.720.000.-. Al 31/12/97 el BID había desembolsado un total de USD 7.922.499,74. 4) Sección 1.05: Aporte de contrapartida por USD 7.420.000.-. La información requerida obra en el Estado de Situación al 31/12/97 adjunto al presente informe. 5) Sección 2.01: Servicios de consultoría. Nos remitimos a lo expuesto en A- 3) de nuestro Memorando a la Dirección adjunto al presente. 6) Sección 2.03: Adquisición o alquiler de bienes. Cumplida. 7) Sección 2.04: Estados financieros. La UEP elevó a esta auditoría los estados financieros del Programa correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 1997 con fecha 13/07/98. Del análisis realizado sobre las registraciones del Programa surgieron discrepancias en cuanto a los criterios de imputación adoptados por la UEP que fueron subsanados al cierre del ejercicio. Al respecto, durante 1997 el Programa registró los cargos al rubro Inversiones en el 5 momento de producirse los giros de anticipos de fondos a los distintos proyectos y no en el momento de efectuarse la respectiva rendición. Esta situación fue corregida al 31/12/97 cuando la UEP procedió a efectuar los ajustes pertinentes, atento nuestra observación efectuada para el ejercicio precedente. 8) Sección 2.05: Otros compromisos. La UEP celebró cartas convenio con cada una de las entidades ejecutoras, provinciales o municipales, que incluyen disposiciones y lineamientos iguales a los acordados con el BID. 9) Sección 2.07 (b): Seguimiento del Programa. Mediante nota CAR-1953/97 de fecha 12/05/97, el BID informa que no tiene objeciones ni observaciones que formular al nuevo cronograma de evaluación anual que permite dar un mejor cumplimiento al objetivo de la presente sección. 10) Sección 2.07 (d): Informes de Progreso. Cumplida. Mediante notas CAR-4273/97 y CAR 1120/98 del 06/10/97 y 16/03/98 respectivamente, el BID informa que ha dado por cumplida la presentación de los informes de Progreso correspondientes al primer y segundo semestres de 1997. BUENOS AIRES, 27 de julio de 1998. 6 MEMORANDO A LA DIRECCIÓN DEL “PROGRAMA DE ATENCIÓN A MENORES EN CIRCUNSTANCIAS ESPECIALMENTE DIFÍCILES” CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA NO REEMBOLSABLE N° ATN/SF-4862-AR BID (Ejercicio 1997) El presente tiene por objeto elevar a conocimiento y consideración de la Dirección del “Programa de Atención a Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles”, Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable N° ATN/SF-4862-AR BID, una serie de observaciones y recomendaciones relativas a procedimientos administrativo-contables y del sistema de control interno del mismo surgidas como consecuencia del examen de auditoría practicado por esta Auditoría General de la Nación sobre los estados financieros correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 1997. Entendemos que la adopción de las recomendaciones que efectuamos, realizadas sobre la base de muestras selectivas, contribuirá al mejoramiento de los sistemas de información y control existentes, de acuerdo con adecuadas prácticas aplicables en la materia. A- OBSERVACIONES DEL EJERCICIO ANTERIOR NO SUBSANADAS AL 31/12/97. 1) INEXISTENCIA DE UN MANUAL DE PROCEDIMIENTOS Y FUNCIONES Observación: Se reitera la observación efectuada en el ejercicio anterior respecto a que el manual de operaciones puesto a nuestra disposición no constituye un manual de procedimientos y funciones que defina en forma clara y precisa las responsabilidades y obligaciones de cada uno de los sectores que integran el Proyecto. 7 Recomendación: Formalizar y mantener normas de procedimientos y funciones que definan las responsabilidades y obligaciones de cada uno de los sectores que integran el Proyecto. 2)CONTABILIDAD 1. SISTEMA CONTABLE Observación: Durante 1997 el Programa ha implementado un nuevo sistema de información contable-financiera que igualmente no constituye un sistema integrado de información. 2. REGISTACION CONTABLE Observación: Reiteramos lo señalado en el ejercicio sobre las discrepancias en cuanto a los criterios de imputación adoptado por el Programa para la registración de las erogaciones. El Programa continuó registrando los cargos a la cuenta de Inversión en el momento de producirse los giros de anticipos de fondos a los distintos Proyectos y no al momento de efectuarse la respectiva rendición, corrigiéndolo todo al cierre del ejercicio, a fin de reflejar correctamente las cuentas de inversión. Comentario de la UEP: El sistema de información contable-financiera es susceptible de mejoras. Recomendación: Implementar un sistema integrado de información contable. Registrar los hechos económicos del Programa (transferencias de fondos a los proyectos que lo integran) conforme prácticas contables usuales, a fin de contar con información financiera real durante todo el ejercicio. 8 3) SERVICIOS DE CONSULTORÍA UEP 1. LEGAJOS Observación: No se agrega a cada legajo individual la respectiva solicitud de contratación. Comentario de la UEP: Las contrataciones del Programa son decididas por la Coordinación General del Programa, teniendo en consideración las necesidades de la búsqueda, los presupuestos disponibles y la planta de personal aprobada. Recomendación: Mantener legajos completos dejando debidamente documentado el proceso de selección de los recursos humanos que contrata el Programa. 2. CONTRATOS Observaciones: Se reiteran las apreciaciones formuladas en el período anterior, en cuanto no han sido modificadas: a) No se deja expresado en los contratos su fecha de emisión (100% de los casos analizados). b) Los contratos, en general, se celebran bajo la figura jurídica de locación de obra, no obstante haberse verificado que, por las características de las tareas que deben desarrollar los profesionales según sus términos de referencia, deberían encuadrarse bajo la forma jurídica de locación de servicios. c) Cada contrato de obra celebrado con los coordinadores locales del Programa contiene una cláusula (N°7) que prevé el pago de una suma de dinero en concepto de viáticos que serán acordados con la Coordinación General del Programa, sin consignar en dicha cláusula monto alguno. 9 Comentarios de la UEP: a) Se ha contemplado para los contratos emitidos a partir de 1998. b) La Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación tiene como norma celebrar contratos con consultores bajo la forma de locación de obra. c) Se ha contemplado la observación para los contratos emitidos a partir de 1998. 4) FALENCIAS ADMINISTRATIVAS (CONTROLES DE LA UEP) Observaciones: Del análisis realizado sobre las erogaciones del Programa hemos observado lo siguiente: 1. En muchos casos, los comprobantes respaldatorios de los gastos no identifican al Programa. 2. En algunos casos se verificaron comprobantes cuya fecha de emisión es posterior a la orden de pago que emite la UEP. 3. La UEP no tiene implementado un documento interno en el cual queden reflejadas las tareas de análisis que debe realizar sobre las distintas rendiciones que los proyectos presentan en respaldo de los gastos efectuados para su aprobación. En dicho documento deberían informarse con claridad: los montos aprobados, documentación rechazada, causas, responsable y fecha de la aprobación, etc. 4. Se han detectado errores en las sumas de las rendiciones presentadas por los proyectos. 5. En algunos casos, la UEP no ha dejado constancia de la fecha de entrada de las rendiciones recibidas; en los casos que lo ha hecho, este procedimiento se limita a un sello fechador, no identificando tampoco al responsable de la recepción de la documentación. 10 6. El Programa registra en una sola cuenta el equipamiento y los distintos materiales que adquieren los proyectos; no discrimina aquellos bienes inventariables de los que por su carácter no lo son (incluyen dentro de este rubro gastos varios como por ejemplo materiales de librería, folletería, etc.). Comentarios de la UEP: 1. A través de instancias de capacitación que se les ha brindado, se han logrado importantes avances en este sentido, no obstante lo cual, estamos en conocimiento de que aún subsisten debilidades de parte de las Organizaciones sobre las que constantemente se está actuando. No se procede al rechazo del gasto en estos casos ya que, por un lado, se resentiría enormemente la ejecución de las actividades de los proyectos y, por el otro, se enfatiza en aspectos más relevantes como la propiedad, elegibilidad y razonabilidad del gasto. 2. Sólo se dio en ciertos casos en que se confecciona la respectiva orden de pago y emisión del cheque simultáneamente. Hemos intentado obtener cuenta corriente con tales proveedores, no siempre con éxito. 3. Las tareas de análisis efectuadas sobre las rendiciones de gastos presentadas por los proyectos quedan claramente reflejadas en las propias planillas de justificación de gastos. 4. Son producto de las ya comentadas debilidades administrativas de las Organizaciones beneficiarias de los proyectos. 5. Considerando el importante volumen de documentos que ingresan en cada oportunidad, y que los mismos no se limitan únicamente a justificaciones de gastos, no descartamos que en algún caso se haya traspapelado alguna. 6. Sin comentarios. 11 Recomendación: Intensificar los controles que efectúa la UEP a fin de evitar las falencias administrativas detectadas. 5) RENDICIONES DE GASTOS –ProyectosObservaciones: Con respecto a las rendiciones de gastos que los proyectos presentaron al Programa durante el período examinado, continúan las falencias de control que se señalan seguidamente: 1. En numerosos casos se observó que las rendiciones recibidas por la UEP no siguen una correlatividad numérica. Así, varias rendiciones pertenecientes a un mismo Proyecto, y de diferentes fechas, poseen el mismo número de orden; en otros casos se observó que las mismas fueron corregidas (enmendadas) por la UEP. 2. Algunas rendiciones presentadas a la UEP carecen de firma y sello identificatorio del ente emisor. 3. Hemos verificado que en algunas rendiciones se agrega documentación recibida vía fax, y que, posteriormente, no se ha procedido a adjuntar los comprobantes originales debidamente conformados. En otros casos, faltan comprobantes respaldatorios. Comentarios de la UEP: 1. Reiteramos los comentarios ya efectuados referentes a las debilidades innatas de las entidades ejecutoras en los aspectos administrativos. Es facultad del área de Administración y Finanzas del Programa efectuar un estricto control de la documentación presentada por los proyectos. En ejercicio de esas facultades se ha 12 decidido, en algunas ocasiones que así lo aconsejaban, corregir (enmendar) algunos datos consignados erróneamente en las respectivas planillas de rendiciones. 2. y 3. Vale la misma explicación ya realizada acerca de las falencias administrativas de las entidades ejecutoras. En estos casos, se solicita a las instituciones el envío por fax de similares planillas incluyendo la firma del responsable de las mismas a efectos de su archivo junto a la original. Recomendación: Aplicar todos aquellos controles básicos necesarios, tanto formales como de elegibilidad de gastos, en la aprobación de las respectivas rendiciones de gastos cursadas a la Unidad por los diferentes proyectos. 6) DESEMBOLSOS Observación: Se verificaron retrasos significativos en el cumplimiento del plazo estipulado en la Guía de Procedimientos Administrativos del Programa sobre la obligación que los proyectos tienen para rendir los fondos que reciben en concepto de anticipo (justificar los anticipos cada 60 días de producido el desembolso). Comentario de la UEP: A partir de las intensas campañas de concientización, la totalidad de los proyectos han regularizado esta situación a partir del segundo semestre del año 1997. Recomendación: Profundizar los controles respecto al plazo que tienen los proyectos para rendir los fondos que les fueran anticipados. 7) CONSTRUCCIONES Observación: La UEP no cuenta con ningún elemento que acredite o exponga el grado o estado de avance de las obras por las cuales el Programa anticipó fondos. En casi todos los 13 casos examinados no se tuvo evidencia del estado de evolución de las obras a través de algún certificado respaldatorio del estado de avance; solamente se agrega a cada rendición efectuada por los proyectos los comprobantes de las erogaciones realizadas (facturas por compra de materiales y por locación de obra de albañilería). Comentario de la UEP: No cuenta la UEP con personal idóneo que pueda documentar apropiadamente el avance de las obras. Recomendación: Dejar documentadas todas aquellas tareas desarrolladas, tanto por los coordinadores locales como así también por los integrantes de la UEP, respecto al análisis sobre el avance de las obras financiadas con recursos del Programa. B- OBSERVACIONES DEL EJERCICIO 1) CAJA CHICA Observación: El saldo de la Cuenta Caja Chica expuesto en el Estado de Situación Patrimonial al 31/12/97 es acreedor ($31,71), situación no contemplada por los principios contables vigentes. Recomendación: Registrar la información conforme principios contables vigentes. 2) VIAJES Y VIÁTICOS Observaciones: 1. Los gastos de movilidad abonados a los consultores regionales del Programa, por pesos 150.-, 200.- o 300.- mensuales, no están contemplados en sus respectivos contratos. 14 2. En concordancia con lo expuesto en A- 4) 1., se presentaron rendiciones de anticipos de viáticos cuyos comprobantes no identifican ni al Programa ni al consultor. Comentarios de la UEP: 1. Se trata de gastos mensuales de movilidad abonados a los Coordinadores Locales de cada provincia, variando cada monto en función de las localizaciones de cada proyecto en las respectivas localidades. Al haberse detectado esta omisión en los contratos, se procedió a contemplar este hecho en las correspondientes renovaciones con vigencia a partir del 01/12/97, por lo tanto no existen en la actualidad contratos vigentes con esa omisión. 2. En algunos casos puntuales, los consultores han omitido solicitar la identificación del Programa en los comprobantes, lo que no se ha considerado motivo de rechazo y, por consiguiente, del no reconocimiento del gasto, ya que se ha privilegiado la pertenencia del mismo por sobre esta mera omisión formal. Recomendación: No autorizar comprobantes de rendiciones de viáticos que no cumplan con los requisitos formales señalados. 3) REGISTROS CONTABLES Observaciones: Del análisis realizado en el presente ejercicio, además de lo expuesto en A2) precedente se observó que: 1. No se sigue un criterio uniforme en las registraciones de algunos conceptos, como por ejemplo las retenciones de impuesto a las ganancias practicadas mensualmente a los consultores del Programa, que en ciertos casos se imputan globalmente y en otros se registran en forma individual por cada consultor. 15 2. Se registra en forma extemporánea, es decir, con atrasos respecto de la fecha en que ocurrieron los hechos económicos; tal es el caso del pago de honorarios de consultoría que, aunque se devengan mensualmente, fueron registrados en un asiento global por todo el ejercicio. 3. A los fines de practicar ajustes contables, la UEP emite comprobantes con la denominación de notas de débito o crédito, denominación que resulta inapropiada. 4. No se registran los cheques anulados por el Programa. Comentarios de la UEP: 1. y 2. A partir de octubre de 1997 se implementó la registración del devengamiento mensual de honorarios y retenciones de impuestos a las ganancias. 3. Se ha eliminado. En la actualidad se han denominado asientos contables. 4. Los cheques anulados son registrados por norma. Sólo pudo haber existido algún caso puntual de falta de registración de los mismos. 4) APORTES EN ESPECIE Observación: La realización de trabajos prestados en forma gratuita fue imputada como aportes en especie en el rubro Inversiones- Emolumentos Personal Proyectos. Durante 1997 el Programa registró por este concepto un total de $ 14.389,36 aceptando como documentación de respaldo de tales servicios, comprobantes de recibos de sueldo. BUENOS AIRES, 27 de julio de 1998. 16 DECLARACIÓN DE PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA DEL“PROGRAMA DE ATENCIÓN A MENORES EN CIRCUNSTANCIAS ESPECIALMENTE DIFÍCILES” CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA NO REEMBOLSABLE N° ATN/SF-4862-AR BID (Ejercicio 1997) Como queda establecido en el respectivo dictamen, el examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa emitidas por la Auditoría General de la Nación, las cuales son compatibles con las de aceptación general en la República Argentina para la profesión contable y con las recomendadas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), incluyendo los siguientes procedimientos: - Verificaciones matemáticas. - Comparación de las cifras de los estados financieros con los registros del Programa. - Cotejo de las acumulaciones de las transacciones del ejercicio con la documentación que les diera origen. - Tests o pruebas de transacciones. - Confirmaciones bancarias. - Análisis de la metodología para la contratación de consultores y verificación y análisis de los informes que deben presentar los mismos conforme sus respectivos términos de referencia. - Análisis de la metodología para la adquisición de bienes y equipos. - Cotejo de orígenes con información de terceros -BID-. -Como así también la aplicación de otros procedimientos de control en la medida que se los consideró necesarios, adaptándolos a la naturaleza específica de la actividad auditada. 17 El alcance del examen comprendió, entre otros: - el 100% de los ingresos de fondos al Programa durante 1997, y - el 37,12 % de Honorarios UEP; el 40,59 % de los gastos en concepto de Viajes y Viáticos UEP; el 50,43 % del rubro Equipamiento UEP, el 38,49% del rubro Capacitación y 6 proyectos formalizados con entidades participantes. Asimismo, debe señalarse que el trabajo efectuado no ha tenido como objetivo principal la detección de hallazgos referidos a desfalcos u otras irregularidades similares. BUENOS AIRES, 27 de julio de 1998. 18