ÁMBITO JURÍDICO
La reforma administrativa del 2011: ¡muy temprano
para la celebración!
“… se requiere firmeza en la dirección política del Estado y para eso,
desafor­tunadamente, la reforma no tiene ningún seguro hacia el futuro”.
Algunos editorialistas ya han saludado con vítores la reforma administrativa del gobierno
Santos. No hay que apresurarse tanto: las reformas históricas no se identifican en su
origen legal, sino por sus consecuencias prácticas. Para evaluarla, sin embargo, es
preciso entender su lógica y propósitos, algo que hace mejor la disciplina de la
administración pública que el Derecho. Trataré de aportar algunas claves para ese debate
interdisciplinario.
El gobierno Santos usa frecuentemente algunos marcos generales de referencia
ideológica: entre sus preferidos están los “principios de buen gobierno”, con lo que
traduce al español la idea política de la good governance. Algunos hablan de gobernanza
o de gobernancia, pero estas palabras no están aún bien aclimatadas en nuestro
lenguaje. Este concepto ha circulado más en el mundo anglosajón y solo recientemente
ha venido a ser parte de las ideas-fuerza en los gobiernos latinoamericanos. De este
concepto, Santos y su equipo, liderado por María Lorena Gutiérrez, han resaltado la
necesidad de conseguir “eficiencia y eficacia” en la gestión administrativa, por oposición a
entidades ineficientes, corruptas y clientelistas. Con todo, el concepto de good
governance tiende a ser altamente indeterminado, pero ha sido utilizado en el contexto de
la Commonwealth británica para fortalecer la gestión pública de las antiguas colonias
mediante la adopción de estrategias de reforma administrativa que implementen modelos
exitosos (como los existentes en la Gran Bretaña). El concepto de governance busca
mostrar que el concepto clásico de “gobierno” no cubre adecuadamente las complejas
redes público-privadas que se dan en los países exitosos. La idea de governance,
además, pone énfasis en nociones de representatividad social en la función
administrativa, en los esfuerzos anti-corrupción, en la eficiencia y eficacia de la gestión y,
finalmente, en el respeto del rule of law.
Del good governance la reforma baja a un segundo concepto más específico: la idea de
corporate governance. Estrictamente hablando, este concepto ha sido utilizado en el
mundo societario y es la respuesta a escándalos corporativos como los de Enron. Con
este concepto se busca traer mayor transparencia, responsabilidad y eficiencia al manejo
societario: además, ya ha cualificado de forma muy importante el derecho societario, que
ha dejado, por tanto, de ser puramente formal y hoy se concentra en la defensa de los
intereses de los stakeholders societarios, no solamente de sus shareholders. El corporate
governance es parte del despliegue de la responsabilidad social empresarial, desde la
misma estructura básica de las sociedades y corporaciones privadas, para evitar la
corrupción, los abusos gerenciales, la pérdida de valor para los accionistas
(especialmente minoritarios) y, finalmente, la aceptación de la responsabilidad social
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genérica de las organizaciones privadas.
Gran parte de la reforma Santos busca traer al sector público colombiano las ideas de
corporate governance. Algunos de los decretos hablan de establecer “esquemas de
gobiernos corporativos” en una expresión que será de difícil comprensión por parte de
jueces y abogados locales, incluso de sus administradores públicos. El núcleo de esta
idea de gobiernos corporativos parece ser, en mi entender, la necesidad de despolitizar a
los entes públicos para que permitan una mejor representación de los stakeholders de la
entidad: ello llevará a una administración más técnica y más conocedora de los desafíos
del sector que regula y también más autónoma frente a las maniobras políticas y al
clientelismo.
La apuesta fundamental para lograr estos “gobiernos corporativos” en la reforma ha sido
el fortalecimiento de las juntas o consejos directivos de las agencias. El presidente Santos
habla del establecimiento de unos “banquitos de la República”, entidad a la que considera
modelo de corporate governance en el sector público. Si esta idea funciona, las agencias
tendrán juntas directivas más activas y más plurales, no solamente conformadas por los
funcionarios públicos superiores, sino por personas del sector privado altamente
competentes y representativas de los stakeholders de la entidad: deberán parecerse más
a juntas directivas del sector privado. El director, gerente o presidente no podrá trabajar
solo y se apoyará en este grupo. Junta directiva y presidencia deberán alimentar en la
organización una nueva ética de lo público. Se trata, en realidad, del relanzamiento de los
grandes objetivos de la descentralización por servicios o funcional que han sido
derrotados por la maraña clientelista que hoy se traga ese sector. Esta nueva
descentralización, empero, habla inglés, no francés.
¿Funcionará la reforma? Hay razones para la duda: la primera, es que los mensajes de la
misma no han sido tan claros y rotundos. Las palabras y conceptos clave vienen
dispersos en los decretos y el Gobierno no ha tenido tiempo de hacer público el acervo
teórico que fundamenta el cambio: le falta literatura a la reforma, que fue quizás lo que
sobró en el año 68. En segundo lugar, el Gobierno ha desestimado un poco a los
destinatarios de la reforma, que, en gran parte, serán los abogados educados en el
lenguaje y los protocolos del derecho administrativo francés. La nueva jerga administrativa
y política es extraña a las tradiciones, y las normas legales no son buenos medios para la
transmisión de su lógica y sentido. En tercer lugar, es evidente que la Presidencia no tuvo
el músculo político para lograr una implementación coherente de la estrategia en todas las
entidades: en la DIAN, por ejemplo, la junta directiva puede llegar a ser un modelo de
corporate governance, un verdadero mini-Banrepública con su Board of Directors; en la
Agencia de Defensa del Estado, en cambio, el Director funcionará con un esquema
mucho más tradicional que hace vaticinar que su junta directiva no será lo que la reforma
pretendía.
Finalmente, el gran escollo: todo el cambio depende de a quiénes se designe como
directores de las agencias y como miembros de sus juntas directivas. Toda la reforma es
fácilmente cooptable por el clientelismo tradicional. La reforma será buena si sus
propósitos se realizan; fallará en caso contrario. Que hable inglés o francés puede ser
irrelevante: se requiere firmeza en la dirección política del Estado y para eso,
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desafortunadamente, la reforma no tiene ningún seguro hacia el futuro. La sociedad civil
debe permanecer vigilante.
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