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LOS DIVERSOS TIPOS DE RESPONSABILIDAD DE LOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS
Por Dr. Martín Bardi
De conformidad con lo preceptuado en el artículo 136, inciso k de la ley Nº 70, la
Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires, tiene, entre otras funciones, la de
recomendar a los organismos y entidades responsables la promoción de las
acciones correspondientes en sede administrativa y/o judicial, hallándose
legitimada para actuar en defecto u originariamente en sede judicial en caso de
graves irregularidades cometidas contra el patrimonio público.
La responsabilidad de los agentes públicos -en términos generales- nace teniendo
en miras las conductas esperadas de un sujeto, generando el orden jurídico
diferentes consecuencias ante el incumplimiento de esa conducta.
En este orden de ideas y atento los distintos bienes jurídicos tutelados, el
funcionario público puede ser alcanzado por los preceptos incluidos para todos los
ciudadanos y por aquellos derivados de su obligación específica. Por ello, a los
fines de analizar la problemática de la responsabilidad de los mismos, pueden
distinguirse disímiles esferas: penal, civil, política, patrimonial y administrativa, las
cuales difieren entre sí por el ámbito dentro del cual se desarrollan y por los bienes
jurídicos que tutelan.
La responsabilidad penal, al ser extensiva a todos los ciudadanos, en nada se
diferencia la situación del empleado o funcionario público de la de los particulares
o sea que incurrirá en un delito cuando su obrar u omisión coincidan con el tipo
descripto por la norma criminal.1
Adicionalmente existen determinados delitos que tienen como sujeto activo al
funcionario público. Son los llamados delitos especiales propios. En estos, la
autoría se limita al círculo de personas calificadas o autores idóneos mencionados
en el tipo penal; vale decir, a los fines de su tipificación, necesariamente se estará
en presencia de un acto irregular previsto y penado en el Código respectivo y
cometido por un funcionario o empleado público. Este tipo de responsabilidad
siempre es personal. Siempre esta acción se lleva adelante en sede judicial. Los
preceptos del derecho penal que regulan los delitos de los funcionarios públicos
tienen como fin, lo mismo que en el derecho disciplinario, el mantener a los
1
Canda, Fabian Omar Jornadas sobre responsabilidad del Estado y del funcionario publico,
Editorial Cs. De la Administración, BS. As. 2001, p. 618
funcionarios públicos en la observancia de sus deberes y el contribuir a la mejor
organización del servicio público 2.
La responsabilidad civil se configura cuando el acto irregular del agente haya
causado un daño a la Administración pública o a terceros (particulares u otros
funcionarios o empleados públicos). Se encuentra regulada por el artículo 1112 del
Código Civil3. Así las cosas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sentado
al respecto una postura clara al sostener que “...quien contrae la obligación de
prestar un servicio público lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar
el fin para el que ha sido establecido, y es responsable de los perjuicios causados
por su incumplimiento o ejecución irregular. Esta idea objetiva de falta de servicio
encuentra fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 del Código
Civil.” pues ...“no se trata de una responsabilidad indirecta, dado que la actividad
de los órganos, funcionarios o agentes del Estado, realizada para el
desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser
considerada propia de éstos, que deben responder de modo principal y directo por
sus consecuencias dañosas”.4 Por su parte, la Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires en su articulo 56, dispone que los funcionarios de la administración
pública de la Ciudad, de sus entes autárquicos y descentralizados son
responsables por los daños que ocasionan y por los actos u omisiones en que
incurrieran excediéndose en sus facultades legales.
La responsabilidad política constituye un presupuesto básico y esencial del Estado
de Derecho y que hace a la forma republicana de gobierno. Alcanza en general, a
funcionarios de un nivel superior cuya gestión queda sujeta a la evaluación de otro
órgano, de la cual puede producirse la separación de aquellos de sus cargos. Si
bien está relacionada con un ejercicio irregular en la función pública, se encuentra
circunscripta a determinados funcionarios enunciados a nivel constitucional. Sus
2
Siguiendo este orden de ideas, el enunciado “todo lo que no está prohibido está permitido”
constituye una regla fundamental del sistema democrático, consagrado por nuestra Ley
Fundamental en su artículo 19 y en los tratados de Derechos Humanos con jerarquía
constitucional enumerados en el artículo 75 inciso 22 de la CN. Del mismo surgen los
principios de legalidad, en virtud del cual solamente aquellas conductas que han sido
expresamente tipificadas por el legislador pueden llegar a ser sancionadas en materia penal, y el
principio de reserva, que determina que respecto de todas aquellas acciones que no encuadran
específicamente dentro de los tipos consagrados legislativamente la persecución penal del Estado
no puede tener injerencia. Por ello, el tipo penal descripto en el artículo 248 del Código Penal está
destinado a sancionar el dictado -de parte del funcionario- de resoluciones u órdenes contrarias a
la Constitución Nacional o constituciones locales o a las leyes, o la inejecución de leyes cuyo
cumplimiento le incumbiera. No se sanciona el mero incumplimiento de funciones administrativas ni
el mero incumplimiento de disposiciones reglamentarias.
3
Art.1112.- Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus
funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están
impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título.
4
Fallos 318:193 “Castellano, Carlos Renée y otra c/ Nieva, Jorge Luis y otra. s/ Recurso de
Hecho”. (23/02/1995). En similar sentido ver también “Salvatore de López, Amelia c/ Buenos Aires,
Provincia de s/ daños y perjuicios” (Fallos 320:568) y “Tramite personal -denuncia -Aires Jorge
Carlos s/ denuncia contra oficial notificador.” (Fallos 319:1034)
resortes se hacen efectivos a través del instituto del juicio político, que en el
ámbito de la ciudad se encuentra contemplado en la constitución -artículo 92- 5 y
su declaración configura un requisito previo para la promoción de acciones
criminales o civiles contra ellos. Dentro de las causales previstas se encuentra la
comisión de delitos (tanto en el ejercicio de la función como delitos comunes) y el
mal desempeño en el cumplimiento de sus funciones. Esta última se trata de una
fórmula amplia de evaluación de conducta que puede dar lugar a un margen de
flexibilidad en la apreciación de la actuación del funcionario y de los aspectos
involucrados.
La responsabilidad patrimonial se encuentra vinculada con aquellas conductas
realizadas por los agentes públicos en el ejercicio de la función administrativa que
hubieren causado un perjuicio patrimonial, aún cuando no se hubiese configurado
un delito. Al respecto, la Procuración del Tesoro de la Nación ha sostenido que
...“es posible que el mismo hecho sea enfocado desde el doble punto de vista de
la responsabilidad patrimonial y disciplinaria, pero difiere el modo de hacerlas
efectivas”... y que......”si la responsabilidad es patrimonial es preciso ejercitar una
acción judicial, cuyo objeto será una pretensión resarcitoria”6. No obstante ello, la
Legislatura de la Ciudad, al sancionar la ley 70, omitió la incorporación de alguna
figura de similar contenido a las incluidas en el capitulo 3 del Titulo 7 de la Ley de
Administración Financiera de la Nación.
La responsabilidad administrativa tiene por objeto sancionar conductas que
lesionan el buen funcionamiento de la Administración Pública, originándose en una
inobservancia de los deberes inherentes a la calidad de agente público. Al decir de
la doctrina, la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos se puede
definir como el sistema de consecuencias jurídicas de índole represivo que,
aplicable por la propia Administración Pública en ejercicio de poderes inherentes,
se imputa en el plano de la relación de función o empleo público, a las conductas
de agentes estatales violatorias de deberes o prohibiciones exigibles, o impuestos,
respectivamente, por las normas reguladoras de aquella relación con el fin de
asegurar, con inmediatez, el adecuado funcionamiento de la Administración
Pública.7
5
Art. 92.- La Legislatura puede destituir por juicio político fundado en las causales de mal
desempeño o comisión de delito en el ejercicio de sus funciones o comisión de delitos comunes, al
Gobernador, al Vicegobernador o a quienes los reemplacen; a los ministros del Poder Ejecutivo, a
los miembros del Tribunal Superior de Justicia; del Consejo de la Magistratura; al Fiscal General; al
Defensor General; al Asesor General de Incapaces; al Defensor del Pueblo y a los demás
funcionarios que esta Constitución establece.
6
Dictámenes PTN 241:480
7
Comadira, Julio R. Jornadas sobre responsabilidad del Estado y del funcionario publico, Editorial
Cs. De la Administración, BS. As. 2001, pag. 590