el ciclo politico economico

¿UTILIZAN LOS GOBIERNOS LA
ECONOMIA CON FINES ELECTORALES?
--Una interpretación del Ciclo Político Económico en
Colombia en los últimos 35 años—*
INTRODUCCION
Varias manifestaciones intelectuales han examinado las relaciones
entre la economía y la política. Ya no es correcto considerar que las
diferentes actuaciones económicas de los gobiernos se determinan por
fuera del conjunto de relaciones sociales e institucionales, y que existe
una clara separación entre el ámbito económico y el político.
En una democracia, los gobernantes y partidos políticos deben competir
para mantenerse en el poder o para que los suceda el candidato de la
misma corriente política. Una manera de lograrlo es utilizar políticas
económicas que aseguren sus posibilidades de triunfar. Este enfoque se
ha dado en llamar la Teoría del Ciclo Político Económico, según el cual
los gobiernos utilizarán las principales herramientas de la política
económica, vale decir la política fiscal, monetaria y cambiaria, para
mejorar las condiciones económicas en el periodo anterior a las
elecciones, y, gracias a la creación de una especie de estado
generalizado de euforia, obtener más votos.
En estas notas se intenta comprobar qué tanta aplicación ha tenido en
Colombia la Teoría del Ciclo Político Económico (CPE) en el pasado
*
Documento de Trabajo preparado y actualizado
Económica de FENALCO. Febrero de 2010
por Rafael España, de la Dirección
1
reciente, previa una rápida descripción de los antecedentes de dichos
planteamientos.
EL CICLO POLITICO ECONOMICO
Una definición convencional sostiene que el Ciclo Económico Político es
el comportamiento económico de los gobiernos que están cerca de
competir en un evento electoral (elecciones parlamentarias, autoridades
regionales, reelección etc.). Básicamente el gobierno utiliza activamente
las instituciones del estado y de los instrumentos de la política pública
(donde el gasto público es el eslabón más importante, pero también se
incluye la política monetaria), para tratar de mejorarle el rostro a la
economía y con esto ganar las preferencias de los votantes. Al final esto
se traduce en una asignación de recursos ineficiente, tanto en el
calendario de ejecución como en el destino de las variables a utilizar.1
La Teoría del CPE parte del supuesto de que al electorado le importa la
situación económica de su país y que elige sus representantes políticos
sobre la base de los resultados económicos recientes. Dicho enfoque
supone que la memoria de los votantes es “corta”, en el sentido de que
sólo toman en cuenta la última fracción del mandato presidencial y no
todo el periodo de gobierno: ellos valorarán solamente la situación
actual y votarán, en consecuencia, por el partido que esté en el poder o
por el candidato que ha recibido el guiño del actual mandatario, si por
la época de las elecciones la economía tiene una marcha adecuada. Si
no se están produciendo los resultados económicos aceptables, el
electorado castigará al gobierno de turno, votando por la oposición.
En la práctica, la Teoría del CPE implica que los gobiernos siguen
diferentes reglas de política económica en función de la proximidad o
lejanía de las elecciones. Así, tienden a aplicar políticas expansivas
pocos meses antes de la fecha de votación y restrictivas inmediatamente
1
www.eumed.net
2
después de haber ganando las mismas. Por ejemplo, al comenzar un
nuevo periodo de gobierno, podría esperarse un reajuste en los
impuestos, o austeridad en el gasto público o la aplicación de una dura
política antiinflacionaria que encarezca los intereses y restrinja los
consumos. Las consecuencias negativas de estas medidas, en términos
de popularidad, pueden controlarse
con el paso del tiempo y al
acercarse la fecha de las elecciones, el gobierno aplicará medidas
expansionistas
que
permitan
reducir
el
desempleo
y
acelerar
temporalmente el crecimiento del PIB. Los ajustes y alzas de impuestos
tienden a suceder después de las elecciones.
EL CPE EN COLOMBIA
Para determinar si en Colombia tiene cabida la Teoría del CPE, se debe
examinar si las políticas monetaria y fiscal son particularmente
expansivas antes de las elecciones. En relación con el manejo
cambiario, se debe mirar si existe o no algo atípico con la tasa de
cambio cercano a la fecha de las elecciones. Permitir la revaluación de
la moneda es un incentivo para elevar el gasto vía endeudamiento, o
también para obtener una menor inflación, razón por la cual, un
gobierno saliente estaría dispuesto a postergar los costos de la
devaluación para después de las elecciones, y mejor aún, para el
próximo periodo presidencial.
En el análisis se tendrán en cuenta las administraciones comprendidas
entre 1974 y 2002, es decir, los gobiernos de Alfonso López Michelsen,
Julio Cesar Turbay, Belisario Betancur, Virgilio Barco, Cesar Gaviria,
Ernesto Samper Pizano, Andrés Pastrana y Álvaro Uribe. No se
contemplan gobiernos anteriores debido a que desde 1958 hasta 1974
rigió la alternancia de los principales partidos en el poder.
3
Los criterios para verificar la existencia de un Ciclo Político Económico
son:
---La política monetaria es consistente con el CPE si el crecimiento
anual del dinero en circulación en el trimestre de las elecciones
presidenciales resulta 20% superior al promedio del crecimiento del
dinero durante todo el periodo de gobierno.
---La política fiscal se calificó consistente con la teoría del CPE si en el
año de las elecciones hay un aumento del déficit público real respecto al
año anterior. También puede examinarse si hubo aumento del déficit
como proporción del PIB.
---La política cambiaria se consideró consistente con el CPE si ocurrió
alguno de los siguientes eventos:
a. En el año electoral el país pierde más del 20% de sus reservas
internacionales o aumenta en más del 10% su deuda externa;
b. El
gobierno
siguiente
devalúa
en
más
del
10%
la
moneda
inmediatamente después de asumir el mando.
En el cuadro adjunto se presentan los resultados obtenidos, donde se
marca con un “SI” los indicadores que apoyan la Teoría del CPE y con
“NO” los que no la apoyan.
Política monetaria
El comportamiento monetario en la época de elecciones de los últimos
seis gobiernos no confirma la utilización de una política expansiva o
laxa, para favorecer al candidato de las simpatías de la Administración
saliente, salvo en un caso. Veamos una breve digresión de cada uno de
los periodos analizados.

Los criterios han sido sugeridos por los profesores chilenos Felipe Larraín y Paola Assael, en un ensayo
titulado “El ciclo político económico en Chile en el último medio siglo”, publicado en la Revista Estudios
Públicos, No. 68, Primavera de 1997, Universidad Católica, Santiago.
4
Durante el último recodo del gobierno de Alfonso López Michelsen, se
aplicó
una
política
monetaria
austera
que
permitió
reducir
el
crecimiento del dinero en circulación en forma notoria: mientras que a
junio de 1977 la variación anual de los medios de pago fue de 44%, un
año después el aumento fue de “apenas” 25.5%. Por cierto, que una
exitosa combinación de medidas restrictivas en los frentes monetario y
fiscal le permitieron al gobierno de López bajar la inflación del 42% en
junio de 1977 al 13% un año después. Entre 1975 y 1978, el
crecimiento promedio del dinero en circulación fue de 30.8% anual; en
el trimestre abril-junio de 1978, la variación anual de dicha variable fue
de 25.5%.
La Administración Turbay (1978-1982) tampoco apeló a la expansión
monetaria para fines electorales: a junio de 1982 la expansión anual de
los medios de pago fue de 24.8%, variación inferior a la registrada un
año antes, del 27.4%. El crecimiento monetario en 1982 fue de 25.4%.
Incluso, hasta mayo 31, la moneda en circulación en lo corrido de ese
año creció en sólo 0.6% y la elección se realizó a finales de ese mes. En
el periodo 1979-1982 el dinero en circulación creció a una tasa anual
del 24.7%, y en el segundo trimestre de 1982 la variación fue del 24.8%
anual. Tampoco en este caso aplica el criterio señalado en este trabajo
para determinar si se adoptaron políticas expansivas en el periodo de
elecciones.
El gobierno de Belisario Betancur, justo en su último año de gobierno,
disfrutó de las mieles de una bonanza cafetera que le permitió mejorar
ostensiblemente la situación de la hacienda pública. Durante los
primeros tramos del 86 se registró una fuerte expansión monetaria: en
1985 el crecimiento de los medios de pago fue de 28.2%, y para junio
siguiente la variación anual de este indicador llegó al 37.9%. El segundo
trimestre de aquel año electoral (la elección presidencial ocurrió el 25 de
mayo), fue de abundancia de moneda. Hay que admitir que el nuevo
gobierno puso freno a la expansión monetaria obteniendo, para el año
5
completo, una variación del 22.7%. Para el cuatrienio 1983-1986 el
crecimiento monetario fue de 24.8%(la variación del dinero en
circulación en el segundo trimestre de 1986 fue de 36.4%). La
Administración Betancur entonces, aplicó una política preelectoral
expansiva.
En el gobierno Barco, en el trimestre crítico de la elección de su
sucesor, no se aplicaron políticas expansivas. Los medios de pago, que
venían creciendo a tasas anuales de 28.9 y 28.1% en diciembre del 89 y
marzo del 90, lo hicieron en 26% al terminar el mes de junio. En el
periodo 1987-1990 el dinero en circulación creció en 27.9% anual.
Tampoco en el gobierno Gaviria aplicaría el CPE en cuanto al manejo
monetario, ya que el aumento en los medios de pago al finalizar junio de
1994 fue del 30.4% anual, cifra sensiblemente igual a la registrada al
cierre del año anterior(30.1%). La variación alcanzada en el cuatrienio
1991-1994 de la variable comentada fue del 32.4% anual. Cabe
recordar que para esas calendas el ente encargado del manejo
monetario ya era la Junta Directiva del Banco de la República, que por
Constitución Nacional ejerce su función en forma autónoma. Dicha
independencia se puso de manifiesto durante el siguiente gobierno, el
de Samper, ya que la expansión monetaria durante el segundo trimestre
de 1998 fue inexistente: los medios de pago crecieron en 21.7% en
1997, y para el año terminado en junio de 1998 apenas crecieron en
2.2%.
En el gobierno Pastrana (1998-2002) se registró una grave crisis
financiera que obligó a las autoridades económicas a ejecutar un plan
de salvamento que incluyó la privatización de Bancafé y Granahorrar,
así como la liquidación de la Caja Agraria, el BCH y del Banco del
Estado. Los recursos salieron del llamado impuesto a las transacciones
financieras (inicialmente, el dos por mil), y préstamos del Banco de la
República, prestamista de última instancia de la banca. Sin embargo,
por el ambiente recesivo que se prolongó prácticamente durante todo el
6
cuatrienio, la inflación registró una tendencia decreciente. El índice de
precios al consumidor alcanzó al finalizar 1999 el nivel de un dígito,
situación que por fortuna se mantiene hasta la fecha. Y durante el
primer gobierno del doctor Álvaro Uribe Vélez (2002-2006), se mantuvo
la “ortodoxia monetaria” en los meses que antecedieron las elecciones
de 2006. Es más, a lo largo del 2006, desde abril, el Banco de la
República aumentó las tasas de interés en 150 puntos básicos, una
política que contradice el llamado ciclo político electoral.
Desde la Constitución de 1991 la política monetaria ha quedado un
poco más libre de compromisos de carácter político y electoral, y por lo
tanto su manejo se hace con un criterio más técnico. Sin embargo, es
interesante ver que en los gobiernos aquí analizados antes de la
Constitución,
el
manejo
monetario
en
tiempo
de
elecciones
presidenciales no fue particularmente expansivo. Sólo en el caso de la
Administración Betancur se detecta un crecimiento significativo del
dinero en circulación durante el segundo trimestre de 1986. Gran parte
de la expansión primaria de dinero estuvo en la minibonanza cafetera
registrada en el primer semestre de 1986. No sobra subrayar la
importancia que para la política económica significa contar con un
banco central independiente. Es más, en el hipotético caso que se diera
un tercer mandato del presidente Uribe, sería muy necesaria una
reforma constitucional que preserve la autonomía de la Junta Directiva
del Banco de la República. Algunos observadores han llegado a sugerir
que el Ministro de Hacienda no debe pertenecer a la Junta.
La Teoría del CPE predice no sólo una expansión del dinero previa a las
elecciones, sino también una contracción monetaria después de ellas
para eliminar los efectos inflacionarios resultantes de la expansión
anterior. Este supuesto no ha sido de aplicación en el caso colombiano:
el gobierno de Turbay elevó fuertemente la cantidad de dinero en
circulación en los albores de su mandato pero al final del mismo aplicó
medidas contraccionistas; Betancur, durante los últimos meses de
7
1982, o sea los primeros de su administración, estimuló un crecimiento
de la oferta monetaria, cosa que también hizo al final de su gobierno;
Barco fue ligeramente contraccionista al principio y al final de su
periodo; a partir de Gaviria, entra en acción la autonomía de la Junta y
la política monetaria entra a manejarse con una mayor rigurosidad
técnica, sin responder a presiones políticas para que se recurra a una
expansión estacional de la oferta monetaria.
Política fiscal
Respecto a la política fiscal se obtienen resultados mixtos. En los
gobiernos de López, Betancur, Barco y Uribe I, hubo una reducción del
déficit fiscal(o aumento del superávit) con respecto al año anterior. En
contraste, para los gobiernos de Turbay, Gaviria, Samper y Pastrana, se
encontraron evidencias de políticas expansivas antes de las elecciones,
lo que es consistente con las predicciones de la teoría del Ciclo Político
Económico.
En 1978 el déficit del sector público bajó de 0.6% del PIB en 1977 a
0.1%, en el gobierno central se registró superávit y la inversión pública
cayó en 12% en términos reales. Durante el último año del gobierno del
doctor López, fue clara la utilización de la austeridad fiscal como
instrumento de estabilización macroeconómica, que es algo así como la
antítesis de la teoría del CPE. Caso contrario ocurrió durante la
Administración Turbay, ya que el déficit consolidado del sector público
pasó de 5.3% del PIB en 1981 a 6% al año electoral de 1982, en tanto
que el déficit del gobierno central casi se duplicó frente al de 1981.
El gobierno Betancur pudo mostrar un saneamiento importante de las
finanzas públicas al final de su periodo, que se reflejó en una reducción
del déficit total como proporción del PIB del 5.1% en 1985 a 0.5% en el
86. Igual consideración aplica al gobierno siguiente, ya que el déficit del
sector público bajó de 1.9% del PIB en 1989 a sólo 0.4% en el 90. Igual
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se obtuvo una reducción del déficit en el gobierno central. Algo
paradójico durante el gobierno Barco fue la reducción en el nivel general
de impuestos aprobada inmediatamente después de las elecciones, lo
que no concuerda con la teoría del CPE.
Los últimos dos gobiernos liberales fueron generosos en materia de
gasto, durante todos los ocho años de mandato. En 1994 el gasto del
gobierno central creció en un 40%, lo que redujo el superávit de la
nación del 2.6% del PIB en 1993 a 0.5% en 1994. En su último año de
gobierno,
Gaviria
tuvo
la
fortuna
de
disponer
de
recursos
extraordinarios provenientes de la privatización del Banco de Colombia
y de la adjudicación de la telefonía celular; al excluir dichas partidas, el
superávit del sector público prácticamente se eliminó. El gobierno
Samper disparó el déficit de la nación de 4.5 billones de pesos en 1997
a 6.9 billones en 1998(4.2% y 5.5% del PIB), así como el déficit
consolidado, al pasar de una situación de equilibrio a un faltante
equivalente a 3.9% del PIB. El gobierno Pastrana tuvo que enfrentar en
1999
una
crisis
fiscal
de
gigantescas
proporciones:
el
déficit
consolidado alcanzó el 5.2% del PIB y con severos ajustes monitoreados
por el FMI, con reformas constitucionales incluidas, se redujo en 2001
al 3.7% y en 2002 se registró un ligero aumento del déficit al
representar el 3.9% del PIB.
En el caso de Uribe I, en general los indicadores fiscales mejoraron
entre 2005 y 2006, llegándose incluso a registrar un superávit primario.
El déficit del gobierno central se redujo entre un año y otro en $700 mil
millones, y como proporción del PIB dicho déficit bajó de 4.8% a 4.1%.
La popularidad del Presidente Uribe era en ese año electoral tan
arrolladora que ni una política monetaria austera ni una política fiscal
activa hicieron mella en el resultado electoral: barrida en primera
vuelta.
9
Respecto al papel de la política fiscal, los estudios para Colombia
sugieren que en general el gasto público es procíclico, es decir, cuando
la economía anda bien se registra una mejoría en los indicadores
fiscales y cuando se vive una fase de desaceleración o de estancamiento
económicos se aumenta el déficit fiscal. Una política fiscal anticíclica en
tiempos de auge consistiría en reducir el gasto público para contribuir a
enfriar la economía y a controlar presiones sobre la inflación y las tasas
de interés.
Lo que parece registrarse en Colombia es que la política fiscal no se
maneja de acuerdo con el ciclo político sino que marcha en la misma
dirección que la actividad económica.2 Este fenómeno, presente también
en toda América Latina, contradice el principio bíblico de que en
tiempos de vacas flacas se gaste el ahorro efectuado en los tiempos de
bonanza.
Política cambiaria
Respecto a la política cambiaria, en los gobiernos de Turbay y Samper
se registró alguno de los dos criterios adoptados lo cual indica que hubo
una política preelectoral expansiva. En el gobierno de Turbay, el
indicador que apoya la teoría del CPE es el notorio aumento de la deuda
pública externa en un 18% entre 1981 y 1982. También se produjo una
caída del 13% en las reservas internacionales. En 1998 las reservas
internacionales del país cayeron en casi 1.200 millones de dólares, al
tiempo que la deuda pública externa aumentó en 9%. En septiembre de
1998 se modificó la banda cambiaria que convalidó las expectativas de
devaluación. Estas evidencias apuntan todas a pensar que la teoría del
CPE, en cuanto a la variable cambiaria, aplicó para la Administración
Samper. El ministro de Hacienda de la última época de ese gobierno fue
Antonio Urdinola.
Se sugiere consultar la lectura “Política fiscal y ciclo político en Colombia”, publicada en la Revista del
Banco de la República, junio de 2007, p. 83-87.
2
10
Para los otros gobernantes el manejo de la mencionada variable en
tiempo de elecciones se sintetiza así: Durante el gobierno de López,
particularmente en 1978, las reservas internacionales aumentaron en
un 36% y la deuda pública externa en sólo un 5%. Si bien hubo
revaluación, ésta fue aún más intensa en 1979. El gobierno Betancur
tampoco usó la variable cambiaria con fines electorales, a juzgar por el
incremento del 52% en las reservas internacionales en 1986 y por la
aceleración de la devaluación real registrada durante el último año de
su mandato. En aquel 86 las amortizaciones de crédito externo para el
sector público superaron a los desembolsos.
El
gobierno
Barco
logró
elevar
considerablemente
las
reservas
internacionales en 1990; la deuda externa pública creció en ese año 5%.
En tal caso, no aplica la teoría del CPE. La misma consideración es
válida para las Administraciones Gaviria y Pastrana. En 1994 hubo un
aumento en las reservas internacionales y un ligero descenso en la
relación deuda externa/PIB frente a 1993. En el 2002 las reservas
internacionales crecieron notoriamente, al tiempo que la relación deuda
externa/PIB
descendió.
Una
acotación
respecto
a
la
situación
cambiaria: en 1990 la devaluación alcanzó un 31.3%, un nivel bastante
elevado, pero curiosamente, de haberse mantenido todo el año el ritmo
de devaluación observada en el primer semestre, éste habría sido
superior al 34%. Un manejo contrario al sugerido por la teoría del CPE
de que el gobierno saliente intenta revaluar y el entrante devaluar.
Con la independencia del Banco de la República(1991), el gobierno
perdió la discrecionalidad sobre el tipo de cambio. Y mientras se
mantenga la autonomía de la autoridad monetaria no parece factible
que los gobiernos utilicen el manejo cambiario con oportunismo
político.
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DEBIL EVIDENCIA DEL CPE
De este somero examen de la política monetaria, fiscal y cambiaria se
infiere que en Colombia no ha sido generalizada la adopción de políticas
expansionistas previas a las elecciones, aunque sí existe evidencia de
que algunos gobernantes han expresado al menos la intención de
estimular la economía con fines electorales. En Colombia, la utilización
de los instrumentos de política económica con fines eminentemente
electorales al parecer no ha dado buenos resultados, ya que el sistema
democrático ha favorecido justamente a los candidatos opositores, en
tanto que la estabilidad económica se ha comprometido gravemente, al
encontrarse los nuevos dignatarios con la olla raspada.
No todos los periodos electorales estudiados cumplen con uno de los
requisitos en que se fundamenta la teoría del CPE, que es el de la
sucesión. En efecto, esta teoría postula que los gobernantes quieren
mejorar la economía del país, a la espera de que con esto su sucesor
triunfe en las urnas. Julio Cesar Turbay era el “elegido” del Presidente
López pero éste no utilizó la política macroeconómica para ayudarlo en
la contienda con el candidato opositor, Belisario Betancur. Una
explicación racional del comportamiento del gobierno del “mandato
claro” es que al doctor López le interesaba de todas maneras irse con
una buena imagen, ante la eventualidad de volver a ser candidato,
como en efecto sucedió en 1982.
En el gobierno del Presidente Turbay se observa evidencia del CPE en
las políticas fiscal y cambiaria, pero su copartidario, el doctor López, fue
derrotado por el candidato opositor, Belisario Betancur. Como se acaba
de mencionar, no le alcanzó al candidato del partido de gobierno con la
“ayuda” brindada por el Presidente Turbay. Numerosas versiones se
tejieron para explicar la derrota del liberalismo en el 82, pero la que se
menciona con más frecuencia es que en Colombia la figura de la
reelección no tenía arraigo popular.
12
La política monetaria expansiva del gobierno del Presidente Betancur,
coherente con la teoría del CPE, no sirvió para evitar la reconquista del
poder por parte del partido liberal con su candidato Virgilio Barco. Se
decía que el candidato conservador, Álvaro Gómez Hurtado, era
relacionado con la época de la violencia. Al gobierno Barco no se le
aplica la teoría del CPE, y sin embargo triunfó el candidato del partido
de gobierno, Cesar Gaviria Trujillo frente a Gómez Hurtado, a Antonio
Navarro y a Rodrigo Lloreda. El partido conservador llegó dividido a las
elecciones con dos candidatos: Gómez Hurtado y Lloreda Caicedo. En el
último año de su gobierno, Gaviria elevó considerablemente el gasto
público, lo que redujo el superávit fiscal casi a cero. Comportamiento
coherente con la teoría del CPE. Mencionemos de nuevo que en el caso
del periodo del Presidente Samper, la evidencia indica que se quiso
estimular la economía con fines electorales, sin haber obtenido éxito, ya
que en 1998 triunfó el candidato opositor.
En cuanto al gobierno Pastrana, justo es reconocer los esfuerzos
fiscales con sabor draconiano liderados por los ministros de hacienda,
Juan Camilo Restrepo y Juan Manuel Santos. Empero, éstos fueron
insuficientes y el nuevo gobierno del Presidente Álvaro Uribe apeló a la
figura de la emergencia económica para recaudar más recursos con
destino a la seguridad democrática. Acto seguido sacó adelante una
dura reforma Tributaria y otra más en 2003, con algo de zanahoria.
En este 2010 habrá elecciones presidenciales. Si aplicara la teoría del
ciclo
político
el
actual
mandatario,
se
estaría
proyectando
un
incremento notable en el déficit fiscal. De allí que no deje de causar
sorpresa que las autoridades económicas hayan decidido en consejo de
ministros del 21 de enero, aplazar gastos por 5.8 billones de pesos para
la vigencia fiscal del presente año
El gobierno ha procedido en esta
dirección para no tener que aumentar su deuda, cuyo nivel en la
actualidad es de un 34% del PIB. En los países desarrollados se está
13
manejando un nivel de endeudamiento cercano al 60% del PIB, pero
también es cierto que en tiempos de prosperidad dichos niveles se
reducen fuertemente, lo que indica que en esas latitudes la política
fiscal es contracíclica.
Hay quienes incluso se han atrevido a decir que con la decisión del
Gobierno se está postergando la recuperación económica. También es
impactante encontrar que en pleno año electoral el actual gobierno haya
procedido a elevar los impuestos a licores, cigarrillos, cerveza y juegos
de azar, medida que ciertamente afecta el capital político del Presidente,
máxime si la medida se aprobó bajo la figura de la emergencia social.
Estas consideraciones acerca del CPE en Colombia y el problema de la
sucesión arrojan que en sólo uno de los casos analizados, se encontró
evidencia concordante con la teoría del CPE. El rasgo ha sido que o bien
los gobernantes no han aplicado políticas expansionistas en la época
preelectoral (el caso de López Michelsen y de Barco), o si lo han hecho,
aún con leve intensidad, no les ha servido para catapultar al poder al
candidato de su propio partido(casos de Turbay, Belisario y Samper).
En referencia al gobierno de Cesar Gaviria, existe evidencia acerca del
uso generoso del gasto público en la época preelectoral, pero luce
aventurado conjeturar que esa política expansionista hubiese sido una
actitud deliberada del gobierno para darle una mano al candidato del
partido oficial. No son pocos los observadores que se atreven a sugerir
que el candidato del partido liberal en las justas de 1994 no era del
total agrado del Presidente Gaviria. Pero esas son palabras pendientes.
Al relacionar la teoría del CPE con el desempeño económico general y
con la inflación, la evidencia para Colombia no muestra que se
produzca una aceleración en el crecimiento del producto alrededor de
las elecciones. El cuadro adjunto muestra el comportamiento económico
del país en el año previo a la elección presidencial y en el año de los
14
comicios. En algunos periodos el crecimiento ha sido mayor en el año
previo a la elección, por ejemplo en 1997, pero en otros, la economía se
ha comportado mejor en el año electoral. No se encuentran, pues,
pruebas contundentes acerca de un supuesto efecto positivo o negativo,
de la realización de elecciones para Presidente sobre el desempeño
general de la economía. En el anexo aparece la evidencia estadística
correspondiente.
OBSERVACIONES FINALES
La versión de la Teoría del Ciclo Político argumenta que la periodicidad
de las elecciones en los sistemas democráticos unida al poder de los
gobiernos para estimular la economía, provocan ciclos económicos de
duración ajustada a la de los períodos legislativos. Antes de las
elecciones, el gobierno aprobará medidas expansivas, que promuevan la
inversión y la creación de empleos para que en el momento de acudir a
las urnas, la mayoría de los votantes esté satisfecha y apoye al partido
en el poder. Esa expansión artificial provocará un exceso de demanda y
presiones inflacionarias que deberán ser corregidos mediante medidas
impopulares que serán adoptadas poco después de las elecciones,
cuando pueda dejarse pasar mucho tiempo antes de someterse de
nuevo a la aprobación popular.
En una democracia, las autoridades tienen incentivos para utilizar los
instrumentos a su alcance para mejorar el desempeño económico y
agradar al electorado, que compensa dicha actitud con más votos. Al
confrontar las cifras para determinar si en nuestro país aplica la teoría
del Ciclo Político Económico, se obtuvo lo siguiente:
La evidencia no apoya la utilización de políticas monetarias expansivas
alrededor de los comicios presidenciales, rasgo que se manifiesta aún
más a partir de la nueva Constitución, que concede autonomía e
independencia a la Junta del Banco de la República para manejar los
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asuntos monetarios. La independencia del emisor ha contribuido a
atenuar el ciclo político económico. El uso de la política fiscal para fines
electorales en los últimos siete gobiernos, aplicó al menos para tres y en
los otros, se registró un comportamiento poco esperado: las cuentas
fiscales mejoraron en el año de las elecciones presidenciales. Hubo un
caso algo excepcional para nuestro contexto y fue cuando un presidente
redujo impuestos recién posesionado (Barco), cuando lo usual es que
ocurra el aumento de la tributación justo después de las elecciones(caso
López Michelsen). La teoría del CPE no aplica en forma contundente con
la variable fiscal (Ver anexo).
En lo que hace referencia al manejo del tipo de cambio, se establecieron
tres criterios para determinar si éste se hace con fines electorales. En la
mayoría de los casos, ninguno de los indicadores utilizados apoyó la
tesis de que previamente a las elecciones los gobernantes intentaron
evitar una devaluación, medida que en general se adopta en los inicios
de una administración. Se supone que el gobierno saliente trata de
posponer para después de elecciones los costos de corto plazo que
tendría una devaluación real, como por ejemplo un aumento de la
inflación y una reducción del gasto agregado.
Durante la primera administración analizada, la de Alfonso López
Michelsen, fue deliberada la intención de revaluar el peso desde que el
país comenzó a experimentar un aumento inusitado de reservas
internacionales por efecto de la bonanza cafetera y de otras bonanzas.
El nuevo gobierno continuó revaluando en forma notoria, no sólo en lo
que restaba del 78 sino a lo largo de todo 1979. El gobierno de Betancur
recibió un país con una difícil situación cambiaria, sin embargo optó
por no acelerar la devaluación; es más, en 1982 el Índice de la Tasa de
Cambio Real se contrajo. Durante los primeros meses de mandato de
Barco, de Gaviria y de Samper, tampoco se produjo una devaluación
anormal. El único gobernante que al final de su periodo prefirió no
estimular una mayor depreciación del peso, a pesar de que las
16
circunstancias así lo sugerían, fue Samper. La administración que lo
sucedió, a las pocas semanas(a comienzos de septiembre de 1998),
convalidó una aceleración de la devaluación al modificar hacia arriba la
hoy desaparecida banda cambiaria.
En Colombia la evidencia empírica tampoco avala la teoría de que los
años electorales son de buen comportamiento del PIB. Los años
electorales
que
han
registrado
un
crecimiento
económico
considerablemente más alto que el obtenido en el año inmediatamente
anterior son 1978 y 1986. En 1990 y 1994
hubo un crecimiento
ligeramente más alto que en los años precedentes. En contraste, en
1982 y 1998 se obtuvieron malos resultados.
De otro lado, los
resultados referentes a la tasa de inflación tampoco son determinantes
en el sentido que ésta aumente en el año de las elecciones
presidenciales, o que tal aumento ocurra antes de las elecciones y no
después de ellas.
En Colombia la teoría del Ciclo Político Económico tiene un alcance más
bien limitado. ¿Por qué no es un hecho contundente y generalizado que
los gobiernos utilicen los instrumentos económicos para afectar el
resultado electoral? ¿Por qué aquí no se adoptan políticas expansivas
relacionadas con el ciclo electoral? ¿Y por qué, cuando los gobiernos
“tiran la casa por la ventana” para influir en la conducta de los votantes
han perdido los candidatos oficialistas?
La primera explicación tiene que ver con el carácter procíclico del gasto
público en Colombia: así, las decisiones de gastar más o recortar
presupuesto no parecen estar motivadas por cuestiones electorales, es
decir, para hacerse al favor de los votantes, sino que se relacionan con
el desempeño de la economía. En la actual coyuntura de “vacas flacas”
el gasto público no puede aumentar vigorosamente y eso lo ha
entendido este gobierno al decretar una reducción en el nivel de gasto
en vísperas de las elecciones legislativas y para presidente.
17
Una hipótesis, quizás sorprendente, es que la memoria de los
colombianos no es tan corta como lo suponen los defensores de la teoría
del Ciclo Político Económico. Según estos últimos, los sufragantes sólo
toman en cuenta la última fracción del mandato presidencial para
evaluar el desempeño del partido político en el poder, lo que implica que
en los votantes sólo tienen influencia los hechos económicos que se
produjeron en los meses anteriores a la contienda electoral. Parecería
que más bien los ciudadanos, al evaluar la gestión de un Presidente,
toman en cuenta un horizonte de tiempo algo mayor. Las personas
medianamente informadas, y que están en capacidad de influir en las
decisiones de los votantes, aprenden de las experiencias anteriores que
incorporan en sus expectativas futuras. Esta “buena memoria” de los
votantes, y en particular de quienes tienen cierta anuencia ante la
opinión pública, hace que el gobierno de turno tenga menos estímulo
para comportarse como oportunista mediante la manipulación de
variables económicas. Aparentemente, los votantes colombianos no son
tan ingenuos como para no percatarse de que ciertos políticos intentan
hacer manipulaciones preelectorales de los instrumentos de la política
económica.
En la práctica, lo que seguramente se registra en Colombia es que los
ciudadanos votan no solamente influenciados por la evolución de los
indicadores que miden el desempeño económico de una determinada
administración presidencial, como por ejemplo la tasa de desempleo, la
inflación y el crecimiento del PIB, sino que también se ven estimulados
por la marcha de variables más complejas como la corrupción, la
libertad de expresión, la violencia, la independencia de los poderes
públicos y otros elementos de difícil medición.
Otra explicación acerca de la poco vigorosa evidencia a favor de la teoría
del CPE tiene que ver con la influencia decisiva del entorno económico y
político internacional y sobre el cual un gobierno como el colombiano no
18
tiene una abundante capacidad de maniobra y de anticipación. A
manera de ejemplo se citan la bonanza cafetera iniciada en 1975 que
trastornó los propósitos del Plan de Desarrollo de López, la crisis de la
deuda externa que estalló en junio de 1982, la mini-bonanza cafetera
del 86 y la crisis asiática cuyos efectos negativos los sufrieron las
economías emergentes entre 1997 y 1998.
Por otra parte, el hecho de que la Junta Directiva del Banco de la
República tenga autonomía y goce de independencia frente al gobierno
de turno, le dificulta a éste utilizar con fines electorales instrumentos de
política macroeconómica como el tipo de cambio o la emisión de dinero.
Otro enfoque sugiere lo valioso que resulta disponer de una tecnocracia
calificada, conformada por economistas profesionales, que han ocupado
las posiciones claves en la formulación de las políticas económicas, casi
independientemente del gobierno de turno, y con una relativa ausencia
de polarización ideológica en este grupo. “Ha sido un grupo con
estrechas redes personales y profesionales, lo cual ha contribuido a
crear un clima de cordialidad aún entre los economistas de diferentes
partidos y orientaciones”.3 Valdría la pena convalidar la siguiente
afirmación: en el país se han venido estableciendo una serie de normas
de actuación en materia de política económica sobre las cuales se forma
cierto tipo de consenso, tales como reglas monetarias, o reglas de
equilibrio presupuestal. Esta situación, estaría aportando un notable
grado de coordinación intertemporal en las acciones económicas
emprendidas por los gobiernos durante distintos mandatos.
La influencia de las condiciones económicas sobre el comportamiento
de los votantes existe, pero no incide con la fortaleza que las
formulaciones teóricas plantean. Un caso reciente sobre la no aplicación
del Ciclo Político Económico lo constituye el de los Estados Unidos:
3
Meisel Adolfo. ¿Por qué Colombia no ha tenido hiperinflación? Ensayos de Política Económica, Banco
de la República, diciembre de 1997.
19
durante el mandato de Bill Clinton la economía norteamericana gozó un
prolongado crecimiento sin precedentes, con inflación y desempleo casi
inexistentes, y con una hacienda pública boyante. Sin embargo, el
electorado optó por castigar al partido de gobierno.
De ello cabe deducir que el comportamiento político del electorado, aún
estando influenciado por la situación de la economía, se encuentra en
realidad mucho más afectado por factores de tipo extraeconómico, entre
los cuales figuran la personalidad de los candidatos, su simpatía, la
imagen que proyectan, la imagen del partido o partidos que los apoyan,
las campañas publicitarias realizadas, o la manera como reaccionan
ante las cámaras de televisión frente a alguna pregunta capciosa. Todos
estos asuntos preocupan a los expertos en marketing político, que
aconsejan a los candidatos reducir la imagen negativa y fortalecer la
positiva.
20
ANEXOS
21
INFLACIÒN EN AÑOS ELECTORALES
Periodo
Electoral
73 - 74
Variación PIB Real
6,72
5,75
8
7
77 - 78
4,16
8,47
81 - 82
2,28
0,95
85 - 86
3,11
5,82
89 - 90
3,41
4,28
6
5
5,27
5,7
97 - 98
3,40
0,5
01 - 02
1,40
1,6
05 - 06
5,70
6,9
6,9
6,72
5,82
5,75
2
1
5,70
5,27
5,70
4,28
4,16
4
3
93 - 94
8,47
9
3,11
3,41
3,40
2,28
0,95
1,6
1,40
0,5
0
73 - 74 77 - 78 81 - 82 85 - 86 89 - 90 93 - 94 97 - 98 01 - 02 05 - 06
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CICLO POLÍTICO ECONÓMICO EN COLOMBIA
GOBIERNO
PERIODO
Evidencia
Alfonso
Julio Cesar
Belisario
López
Turbay
Betancur
1974-1978
1978-1982
1982-1986
NO
NO
NO
NO
Virgilio Barco Cesar Gaviria
Ernesto
Andrés
Álvaro Uribe
Samper
Pastrana
I
1994-1998
1998-2002
2002-2006
1986-1990
1990-1998
SI
NO
NO
NO
NO
NO
SI
NO
NO
SI
SI
SI
NO
SI
NO
NO
NO
SI
NO
NO
favorable
al CPE en =
1. POLÍTICA
MONETARIA
2. POLÍTICA
FISCAL
3. POLÍTICA
CAMBIARIA
23