Derecho Administrativo: La Provincia y Entidades Locales

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TEMA 6
Derecho Administrativo (Universidad de Oviedo)
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TEMA 6
La provincia como entidad local. Organización y competencias. La cooperación municipal y la coordinación en la prestación de determinados
servicios. Regímenes especiales. Las Islas: Consejos y Cabildos Insulares. Entidades Locales de ámbito inferior al municipio. Las comarcas. Las
mancomunidades de municipios. Las áreas metropolitanas. Sociedades interadministrativas. Los consorcios: régimen jurídico.
I.
LA PROVINCIA COMO ENTIDAD LOCAL.
A) LA PROVINCIA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978: según el art. 141, se define como una entidad local con personalidad jurídica
propia, determinada por la agrupación de municipios y como una división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada mediante Ley Orgánica. El Gobierno y la
Administración autónoma de las Provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter
representativo. Se podrán crear agrupaciones de municipios distintos de la Provincia. En los archipiélagos, las islas tendrán su
administración propia mediante Cabildos o Consejos.
B) ELEMENTOS: Población: está formada por la de los municipios integrantes de la misma. Es debido a que la Provincia es una
Corporación de Corporaciones y no tiene una sustantividad propia diversa de los municipios que la integran. Territorio: formado
por el de los propios Municipios que la componen. El art. 25 TRRL afirma con carácter básico que el territorio de la Nación
Española se divide en cincuenta provincias, con los límites, denominación y capitales que tienen actualmente. Solo mediante Ley
aprobada por las Cortes Generales se podrá modificar la denominación y capitalidad de las Provincias. La alteración de sus
límites requerirá Ley Orgánica. Organización provincial: De acuerdo con el art. 141 CE, el gobierno y la administración autónoma
de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
II.
ORGANIZACIÓN PROVINCIAL Y COMPETENCIAS
Son órganos fundamentales de la Diputación Provincial el Pleno, el Presidente, los Vicepresidentes y la Junta de Gobierno.
1. PLENO DE LA DIPUTACIÓN: máximo órgano de la Diputación lo constituye el Presidente, Vicepresidentes y los Diputados.
Atribuciones: Art. 33 LRBRL, indelegables: organización de la Diputación; aprobación de las ordenanzas; aprobación y
modificación de Presupuestos, disposición de gastos y aprobación provisional de las cuentas, todo ello de acuerdo a la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales; aprobación de los planes de carácter provincial; control y fiscalización de los órganos de
gobierno; aprobación de la plantilla de personal, relación de puestos de trabajo, fijación de las cuantías de retribuciones
complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual; planteamiento de conflictos
de competencias a otras Entidades Locales y demás Administraciones; Delegables: alteración de la calificación jurídica de los
bienes de dominio público; ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de
competencia plenaria; declaración de lesividad de los actos de la Diputación; concertación de operaciones de crédito cuya
cuantía acumulada en el ejercicio exceda del 10% de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le corresponderán
cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en
el ejercicio anterior; aprobación de los proyectos de obra y servicios cuando sea competente para contratarlo… Corresponde
igualmente al Pleno la votación sobre la moción de censura y cuestión de confianza que se planteen, de acuerdo a la legislación
electoral general. También tiene competencias como órgano de contratación respecto de los contratos que celebre la Entidad y
no estén atribuidos al Presidente de la Corporación.
2. PRESIDENTE DE LA DIPUTACIÓN (Art. 34 LRBRL): Indelegable : dirigir el Gobierno y Administración de la Provincia; proponer
al Pleno la declaración de lesividad en materia de la competencia del Presidente; convocar y presidir las Sesiones del Pleno, de la
Junta de Gobierno y decidir los empates con voto de calidad; concertar operaciones de crédito siempre que aquellas estén
previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 % de sus recursos
ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada
momento no supere el 15 % de los ingresos liquidados en el ejercicio anterior; jefatura superior de todo el personal, y acordar su
nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación, salvo lo relativo a los
funcionarios con habilitación de carácter nacional, que está reservada, en todo caso, a la Administración del Estado; acciones
Judiciales y Administrativas y la defensa de la Diputación en las materias de su competencia… Delegable: representar a la
Diputación; dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya titularidad corresponda a la Diputación; asegurar la gestión
de los servicios propios de la Comunidad Autónoma cuya gestión ordinaria esté encomendada a la Diputación; gestión
económica de acuerdo con el Presupuesto; disponer de gastos dentro de los límites de su competencia; aprobar la oferta de
empleo público acorde al Presupuesto y el Pleno, las bases de pruebas para la selección de personal y los concursos de provisión
de puestos de trabajo, y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas; aprobación de los proyectos
de obras y de servicios; ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos de Diputación… Corresponde al
Presidente el nombramiento de los Vicepresidentes. También, se le atribuye competencias como órgano de contratación.
3. VICEPRESIDENTES DE LA DIPUTACIÓN: sustituyen al Presidente en casos de ausencia o enfermedad de aquél, siendo
libremente designados por el Presidente de entre los miembros de la Junta de Gobierno de la Diputación.
4. JUNTA DE GOBIERNO: estará integrada por el Presidente y por un número de Diputados no superior al tercio del número legal
de los mismos. Serán nombrados y separados libremente por aquél, con la única obligación de dar cuenta al Pleno. Atribuciones:
asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones y atribuciones que el Presidente u otro órgano provincial le delegue,
así como la que le atribuya la Ley.
COMPETENCIAS: A) COMPETENCIAS PROPIAS (Art. 36 LRBRL): son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente
las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las CCAA en los diferentes sectores de la acción pública, y en
todo caso: coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada; asistencia y
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cooperación jurídica, económica y técnica en los municipios, especialmente en los de menor capacidad económica y de gestión.
Garantizará la prestación de servicios de intervención y tesorería en municipios de menos de 1.000 habitantes; servicios públicos
de carácter supramunicipal y en su caso, supracomarcal. Fomento y coordinación de la prestación unificada de servicios de los
municipios en su respectivo ámbito territorial. En particular, tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000
habitantes y prevención y extinción de incendios en los inferiores a 20.000 habitantes; cooperación en el fomento del desarrollo
económico y social y en la planificación en el territorio; servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y
ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera a municipios inferiores a 20.000 habitantes; servicios de administración
electrónica y contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes; seguimiento de los costes
efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia, ofreciendo su colaboración para una gestión coordinada.
B) COMPETENCIAS DELEGADAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: las CCAA podrán delegar competencias en las
diputaciones, así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos
correspondientes, actuando las Diputaciones con sujeción plena a las instrucciones generales y particulares de las CCAA.
C) COMPETENCIAS DELEGADAS DEL GOBIERNO: previa consulta e informe de la CCAA interesada, el Estado podrá delegar en las
Diputaciones competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para la prestación de los servicios.
III.
LA COOPERACIÓN MUNICIPAL Y LA COORDINACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE DETERMINADOS SERVICIOS
A) LA COOPERACIÓN MUNICIPAL: las funciones de la Diputación frente a los Municipios quedan focalizadas en labores de
cooperación, asistencia y coordinación, proveyendo lo necesario para que éstos ejerzan sus competencias, actuando de manera
supletoria o complementaria, pero debiendo esperar a ser requeridas. De este modo, los arts. 31, 36 y 26 LRBRL: asegurar la
prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal; asistencia y
cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y gestión y
coordinación de determinados servicios en los municipios de hasta 20.000 habitantes.
B) LA COORDINACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE DETERMINADOS SERVICIOS: en 2013 el legislador, con la Ley de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local se decantó por la potenciación de las diputaciones. Las Diputaciones provinciales pasan
a un primer plano en la esfera local para desempeñar, además de sus competencias propias, las de coordinar los servicios
mínimos municipales con el fin de salvaguardar el coste efectivo de los servicios, la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera. La coordinación de los servicios municipales por parte de las Diputaciones provinciales se lleva a cabo mediante:
1. La coordinación de la totalidad de los servicios municipales para asegurar la prestación integral y adecuada de los mismos (art.
36.1.a) LRBRL). 2. La coordinación de determinados servicios en los municipios de menos de 20.000 habitantes, que según el art.
26.2 LRBRL serán los servicios siguientes: a) recogida y tratamiento de residuos; b) abastecimiento de agua potable a domicilio
y evacuación y tratamiento de aguas residuales; c) Limpieza viaria; d) Acceso a los núcleos de población; e) Pavimentación de
vías urbanas; f) Alumbrado público.
IV.
REGÍMENES ESPECIALES
En sus arts. 39 a 41 LRBRL se contempla: Comunidades Autónomas uniprovinciales: Asumieron las competencias, medios y
recursos que correspondían en el régimen ordinario a las Diputaciones Provinciales (excepto CCAA Islas Baleares). Comunidad
Foral de Navarra: De acuerdo a lo establecido en la disposición adicional tercera de la Ley de Bases, dicha Ley regirá en Navarra
en lo que no se oponga al régimen que para su Administración Local establece la Ley Orgánica 13/1982, de amejoramiento y
reintegración del Régimen Foral. Órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya: Conservan su régimen peculiar en el marco del
Estatuto de Autonomía del País Vasco, siéndoles de aplicación las aplicaciones de la Ley de Bases con carácter supletorio.
Cabildos (Islas Canarias). Consejos Insulares (Islas Baleares).
V.
ISLAS: CONSEJOS Y CABILDOS INSULARES (art. 41 LRBRL)
Cabildos Insulares de las Islas Canarias: se rigen por las normas contenidas en la disposición adicional 14ª de esta Ley y
supletoriamente por las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, asumiendo las
competencias de éstas, sin perjuicio del Estatuto de Autonomía de Canarias. En Canarias no existen Diputaciones Provinciales,
sino que subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares como órganos de representación y expresión de los intereses
provinciales. Consejos Insulares de las Islas Baleares: son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organización y
funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, asumen sus competencias de acuerdo a los dispuesto en esta Ley y las que les
correspondan, de conformidad con el Estatuto de Baleares.
VI.
ENTIDADES LOCALES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO
A) CONCEPTO: alguna vez hemos observado núcleos de población separados del llamado “casco urbano”, y que recibe una
denominación muy diversa: caseríos, barrios, aldeas… a las que se le conoce como “entidades locales menores” o “entidades
locales de ámbito inferior al municipio”.
B) NOTAS CARACTERÍSTICAS: son entes públicos territoriales descentralizados del Municipio, con su propio territorio, población y
organización, razón con la que cuentan con un órgano unipersonal ejecutivo (Alcalde pedáneo) y un órgano colegiado de control
(Junta o Asamblea Vecinal). Pero no se les puede calificar totalmente de autónomas, ya que no existe una separación plena del
Municipio que les da cobertura, sus residentes lo son también del Municipio y su territorio forma parte del término: forman un
núcleo separado de edificios, familias y bienes dentro de un Municipio; tienen características peculiares dentro del Municipio;
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poseen bienes o medios económicos suficientes para llevar vida independiente; se constituyen legalmente como entidades
locales menores.
C) COMPETENCIAS: las entidades menores tendrán las competencias que les atribuya la normativa de cada CCAA, y en su
defecto (art. 38 TRRL): construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos; policía de caminos rurales,
montes, fuentes y ríos; limpieza de calles; administración y conservación de su patrimonio propio, y la regulación de
aprovechamiento de los bienes comunales y ejecución de obras y la prestación de servicios comprendidos en la competencia
municipal y exclusivo interés de la entidad.
D) REGULACIÓN ACTUAL: la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
suprimió la condición de entidades locales a las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, considerándolas solo meras
formas de organización desconcentrada. De esta forma, el Art. 24 bis de la LRBRL establece: las Leyes de las Comunidades
Autónomas sobre régimen local regularán los entes de ámbito territorial inferior al municipio, que carecerán de personalidad
jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo. La iniciativa corresponderá a la población interesada o al
Ayuntamiento correspondiente. Este último debe ser oído en todo caso. Solo podrán crearse este tipo de entes si resulta una
opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados.
VII.
LAS COMARCAS
A) CONCEPTO: la Constitución, después de definir la Provincia en el Apartado 1 del Art. 141, añade en su apartado 3 que se
podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. Definimos la comarca como una entidad local formada por la
agrupación de municipios cuyos territorios se caracterizan bien por una estructura socioeconómica homogénea o por la
existencia de un factor natural básico o eje de desarrollo.
B) CREACIÓN (art. 42 LRBRL): las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán
crear en su territorio Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses
comunes. La iniciativa para la creación de una Comarca podrá partir de los Municipios interesados. No podrá crearse si a ello se
oponen las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que representen al menos la mitad del
censo electoral del territorio correspondiente. Las Leyes de las CCAA determinarán el ámbito territorial de las Comarcas, la
composición y el funcionamiento de los órganos de gobierno, así como las competencias y sus recursos económicos.
VIII.
LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS
A) CONCEPTO: son aquellas entidades locales constituidas por la asociación voluntaria de dos o más Municipios con el fin de
ejecutar obras o presentar uno o varios servicios comunes a todos ellos. Tal y como establece el art. 44 LRBRL¸ se reconoce a los
Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución común de obras y servicios determinados de
su competencia. Tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por los
Estatutos propios. Los órganos de gobierno de las Mancomunidades serán representativos de los Ayuntamientos
mancomunados.
B) COMPETENCIAS: en base al art. 4 LRBRL, le corresponden las mismas competencias que a los municipios, provincias e islas:
potestad reglamentaria y de autoorganización; potestad tributaria y financiera; potestad de programación o planificación;
potestad expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; presunción de legitimidad y
ejecutividad de sus actos; potestad de ejecución forzosa y sancionadora; potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos…
IX.
LAS ÁREAS METROPOLITANAS
A) CONCEPTO: es una especie de “comarca urbana” formada por la agrupación de municipios limítrofes, sin solución de
continuidad y normalmente con gran elevada densidad de población. El epicentro es el casco urbano de una gran ciudad, a cuyo
alrededor o en una determinada dirección se encuentran Municipios más o menos importantes, los cuales se encuentran directa
o indirectamente afectados por la influencia de aquélla.
B) CREACIÓN: la regulación legal está en manos de las Comunidades Autónomas, estableciéndose en el Art. 43 LRBRL: las
Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Municipios y Diputaciones afectados, podrán
crear, modificar y suprimir, mediante ley, Áreas Metropolitanas de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos estatutos. La
legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración en los que estarán representados
todos los Municipios integrados en el Área, el régimen económico o funcionamiento, así como los servicios y obras de prestación
o realización metropolitana.
X.
SOCIEDADES INTERADMINISTRATIVAS:
Entre los instrumentos previstos para la cooperación territorial de las entidades públicas figuran las sociedades
interadministrativas, esto es, las sociedades mercantiles creadas por ellas para la prestación o gestión de servicios públicos
locales. Conforme a lo dispuesto en el art. 86.1 LRBRL, las Entidades Locales podrán ejercer la iniciativa pública para el desarrollo
de actividad económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la
sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias. En el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la
medida habrá de justificarse que la iniciativa no genera riesgos para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda
Municipal debiendo contener un análisis del mercado, relativo a la oferta y a la demanda existente, a la rentabilidad y a los
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posibles efectos de la actividad local sobre la concurrencia empresarial. Corresponde al pleno de la respectiva Corporación Local
la aprobación del expediente, que determinará la forma concreta de gestión del servicio.
XI.
LOS CONSORCIOS: RÉGIMEN JURÍDICO
Los consorcios son definidos en el art. 118 LRJSP como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y
diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con
participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus
competencias. Son notas caracterizadoras: Elementos subjetivos: el consorcio está formado por una o varias entidades locales
con fines comunes, pudiendo concurrir además, conjunta o separadamente, la Administración del Estado, la de las Comunidades
Autónomas, Administración Institucional o Entidades privadas sin ánimo de lucro. Naturaleza: es una Corporación de derecho
público de carácter no territorial. Una vez creado, éste determinará la forma de gestión directa o indirecta del servicio. Elemento
objetivo: solo puede constituirlo un servicio de interés local. El art. 57 LRBRL, admite la cooperación económica, técnica y
administrativa entre la Administración Local y las Administraciones del Estado o Autonómicas en servicios locales o en asuntos de
interés común. Deberán mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la
legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, solo pudiendo tener lugar cuando la cooperación no pueda
formalizarse por convenio y siempre que permita una asignación más eficiente de los recursos en términos de eficiencia
económica. Elemento formal: tiene carácter voluntario, siendo por tanto consecuencia de un acuerdo negociado entre las
partes. Causas y procedimiento para el ejercicio del derecho de separación de un consorcio: los miembros de un consorcio,
podrán separarse del mismo en cualquier momento siempre que no se haya señalado término para la duración del consorcio.
Cuando el consorcio tenga una duración determinada, cualquiera de sus miembros podrá separarse antes de la finalización del
plazo determinado si alguno de los miembros del consorcio hubiera incumplido alguna de sus obligaciones estatutarias y, en
particular, aquellas que impidan cumplir con el fin para el que fue creado el consorcio. Cuando un municipio deje de prestar un
servicio, y ese servicio sea uno de los prestados por el Consorcio al que pertenece, el municipio podrá separarse del mismo. El
derecho de separación habrá de ejercitarse mediante escrito notificado al máximo órgano de gobierno del consorcio.
Efectos del ejercicio del derecho de separación de un consorcio (art. 13): El ejercicio del derecho de separación produce la
disolución del consorcio salvo que el resto de sus miembros, de conformidad con lo previsto en sus estatutos, acuerden su
continuidad y sigan permaneciendo en el consorcio, al menos, dos Administraciones, o dos entidades u organismos públicos
vinculados o dependientes de más de una Administración.
Ejemplos: El Consorcio de Aguas de Bilbao, el consorcio de la ciudad de Santiago de Compostela, el consorcio de transporte
metropolitado del área de Sevilla.
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