ABC de la Descentralización: Guía para el Buen Gobierno en Perú

ABC de la
Descentralización
1
ABC
de la
Descentralización
1
ABC de la Descentralización
Primera edición, agosto 2010
Segunda edición, enero 2011
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización
Av. 28 de Julio 1198, Miraflores, Lima - Perú
Elaboración de contenidos:
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización
Revisión de Contenidos:
Secretaría de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros
Adecuación Pedagógica:
Zoila Acuña, Consultora Proyecto USAID/Perú ProDescentralización
Diseño, Diagramación e Ilustraciones:
Neva Studio S.A.C.
Dirección: Av. Arequipa 4558 Miraflores, Lima - Perú
Lugar y Fecha de impresión: Lima, Febrero, 2011
Tiraje: 1000 ejemplares
ABC de la descentralización
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú. N° 2011-01998
© 2011 PROYECTO USAID/PERU PRODESCENTRALIZACIÓN Y PRESIDENCIA DEL CONSEJO
DE MINISTROS
La información contenida en este documento puede ser reproducida total o parcialmente,
siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se envíe un ejemplar al Proyecto
ProDescentralización de USAID.
El Proyecto USAID/Perú ProDescentralización tiene el objetivo de apoyar al Estado
peruano en profundizar y consolidar el proceso de descentralización. Esta publicación
ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional –USAID/Perú, bajo los términos de contrato Nº EPP-I-03-04-00035-00.
Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
ProDescentralización es un proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional USAID, implementado por ARD Inc.
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Contenidos
El Perú como Estado unitario y descentralizado
1. Descentralización y Buen Gobierno 1.1 ¿Qué entendemos por descentralización?
1.2 ¿Cuáles son las dimensiones del proceso de descentralización?
1.3 ¿Qué es la regionalización?
1.3.1 ¿Qué son las regiones y cómo se conforman?
2. Estado Descentralizado y niveles de gobierno
2.1 ¿Qué es un Estado descentralizado?
2.2 ¿Cómo se distribuye el poder estatal en un Estado unitario y descentralizado?
3. ¿Cuáles son las características de los 3 niveles de gobierno?
3.1 ¿Cuáles son las atribuciones del Gobierno Nacional?
3.2 ¿Cuáles son las principales características de los Gobiernos Regionales?
3.2.1 ¿Cuál es la composición de los Gobiernos Regionales?
3.2.2 ¿Cuáles son las principales atribuciones de los órganos de los Gobiernos
Regionales?
3.2.3 ¿Cuáles son los principales instrumentos normativos con los que cuenta
un Gobierno Regional?
3
3.3 ¿Cuáles son las principales características de los Gobiernos Locales?
3.3.1 ¿Cuál es la composición de los Gobiernos Locales?
3.3.2 ¿Cuáles son las principales atribuciones de los Gobiernos Locales?
3.3.3 ¿Cuáles son los principales instrumentos normativos con los que cuenta
un Gobierno Local?
3.4 ¿Cómo se articulan los tres niveles de gobierno?
3.5 ¿Qué tipos de competencias tienen los tres niveles de gobierno?
4. Definiendo un Presupuesto Público Descentralizado
4.1 ¿Cuáles son las fases del Proceso Presupuestario Nacional?
4.2 ¿Cuál es el rol de los Gobiernos Regionales y Locales en la construcción del
Presupuesto Público del Estado?
4.3 ¿Qué ingresos perciben los Gobiernos Regionales y Locales?
4.4 ¿Qué es el Presupuesto por Resultados?
5. Participación Ciudadana y Descentralización
5.1 ¿Por qué es importante la Participación Ciudadana para el ejercicio de la
gestión pública descentralizada?
5.2 ¿Cuáles son las instancias de Participación Ciudadana utilizadas para el
monitoreo de la gestión local?
ABC de la descentralización
5.3 ¿Cuáles son los principales mecanismos de Participación Ciudadana?
4
6. Desarrollo Económico Regional y Local
6.1 ¿Qué deben hacer los Gobiernos Regionales y Locales para promover el
desarrollo económico?
Bibliografía
Presentación
El Perú como Estado unitario y descentralizado
Todas las personas que vivimos en el país debemos conocer que el Estado peruano
es un Estado unitario y descentralizado; unitario, porque es una sola entidad que
tiene deberes comunes y persigue metas compartidas, como el bienestar general
o la protección de las personas. No obstante, también es descentralizado porque
el gobierno debe ejercerse en tres niveles; un gobierno nacional, 25 gobiernos
regionales y 1834 municipales - provinciales y distritales. De esta forma, el Estado
se acerca a la población para satisfacer de mejor manera sus necesidades y velar
por sus derechos en condiciones de igualdad y respeto a la pluralidad.
La descentralización, en esa medida, es un proceso democrático y una política
permanente del Estado de carácter obligatorio cuyo objetivo es el desarrollo
integral del país. Vale decir, no es un fin en sí misma, se trata de un medio para
lograr un país desarrollado que ofrezca más oportunidades a toda la ciudadanía;
y que permite ordenar y orientar al Estado peruano –y por ende a sus tres niveles
de gobierno– al cumplimiento de su objetivo primordial que es el bienestar y
defensa de los seres humanos y sus derechos.
En ese marco, el presente documento pretende aportar a la difusión de las
características y modo de organización del Estado Peruano, para que sean conocidas
por toda la población; pero sobre todo, por aquellas personas que aspiran a
desempeñarse como funcionarios públicos en los tres niveles de gobierno. En esa
medida, el Proyecto USAID/Perú ProDescentralización espera que sea un aporte
que contribuya al fortalecimiento de la ciudadanía, la democracia inclusiva y la
descentralización en el país.
5
6
ABC de la descentralización
1
Descentralización
y buen gobierno
1.1. ¿Qué entendemos por descentralización?
La descentralización es un proceso político-técnico que
forma parte de la reforma del Estado peruano y está
orientado a alcanzar un buen gobierno, es decir, un
gobierno efectivo, eficiente y al servicio de la ciudadanía.
Este proceso tiene como finalidad el desarrollo integral,
armónico y sostenible del país en beneficio de la población.
Para implementar un ejercicio equilibrado del poder estatal y dar paso a la
descentralización, se han distribuido las competencias, funciones y recursos
del Estado entre los tres niveles de gobierno: Gobierno Nacional, gobiernos
regionales y gobiernos locales. De esta manera, se busca organizar nuestro
territorio de manera racional para garantizar la adecuada prestación de servicios
a la ciudadanía.
La descentralización es un medio para hacer que el
Estado asegure el desarrollo del país, mejorando los
servicios a la ciudadanía.
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Objetivos de la descentralización:
 Transferencia ordenada de competencias públicas del Gobierno Nacional a
los gobiernos regionales y locales.
 Redistribución de los recursos del Estado entre los tres niveles de gobierno,
con el objetivo de promover el desarrollo eficiente y equitativo del
territorio Nacional.
 Desarrollo económico, autosostenible y promoción de la competitividad de los
departamentos y localidades del país.
 Participación y fiscalización por parte de la ciudadanía.
DESCENTRALIZACIÓN
IMPLICA:
FINALIDAD
Distribuir
competencias,
funciones y recursos
El desarrollo integral,
armónico y sostenible
ABC de la descentralización
OBJETIVOS
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Transferencia de
Competencias
Participación
Ciudadana
Redistribución
de recursos
Desarrollo
Económico
Veamos cuáles son las principales normas que rigen el proceso de
descentralización:
Constitución Política del Estado Peruano
(capítulo sobre descentralización).
Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783).
Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales . LOGR
Ley N° 27867).
Ley Orgánica de Municipalidades – LOM (Ley N° 27972).
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE (Ley N° 29158).
1.2. ¿Cuáles son las dimensiones del proceso de
descentralización?
La descentralización puede ser examinada a partir de 8 dimensiones, mediante
las cuales se puede analizar el proceso desde sus diversos componentes, los cuales
se conjugan y complementan.
Veamos las dimensiones del proceso de descentralización que se presentan a
continuación1:
DIMENSIONES DEL
PROCESO
1. TRANSFERENCIA DE
RESPONSABILIDADES Y
GESTIÓN DESCENTRALIZADA
1
CONCEPTO
Supone la transferencia de responsabilidades del
gobierno nacional a los gobiernos regionales,
provinciales
y
distritales
para
reestructurar
el
reparto de competencias estatales, con el objetivo de
permitir a la población el acceso a la toma de decisiones
y la gestión de los bienes y servicios que presta el Estado.
USAID/Perú ProDescentralización. Informe de Balance del Proceso de Descentralización 2008, p. 66,
Lima, marzo 2009.
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DIMENSIONES DEL
PROCESO
CONCEPTO
2. DEMARCACIÓN Y
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Se refiere a la necesidad de ordenar el territorio del Estado,
de manera racional, a través de la conformación de bloques
políticos y económicos que hagan contrapeso a la
fuerza de la capital. El objetivo es promover la integración
de los departamentos en regiones para superar sus
actuales limitaciones así como determinar bien los límites
para erradicar los repetidos conflictos que se presentan
al respecto. Esto favorece que las provincias y distritos se
vinculen con los espacios regionales.
3. DEMOCRATIZACIÓN DE
LAS DECISIONES PÚBLICAS Y
CONCERTACIÓN
4. FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL
ABC de la descentralización
5. ADECUACIÓN E
IMPLEMENTACIÓN DE
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
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Se trata de fortalecer el proceso de descentralización a través
de la participación de la ciudadanía en la planificación de
su desarrollo (plan de desarrollo concertado y presupuesto
participativo), y en la vigilancia de sus autoridades,
mediante prácticas de transparencia y mecanismos de
rendición de cuentas.
Alude al desarrollo y fortalecimiento de capacidades y
prestación de asistencia técnica al Gobierno Nacional,
los gobiernos regionales y locales, y a los representantes
de la sociedad civil que participan activamente en la
gestión descentralizada para que alcancen un exitoso
cumplimiento de las nuevas tareas que gradualmente
vienen asumiendo.
Indica la necesidad de que los sistemas administrativos
del Estado, que son de aplicación de los tres
niveles de gobierno, respondan a la realidad
heterogénea del universo de gobiernos regionales y
municipalidades del país. Tiene por objetivo que los
sistemas administrativos, como son los de presupuesto,
abastecimiento, inversión pública o tesorería, se
conviertan en verdaderas herramientas de gestión del
Estado descentralizado.
6. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
Se refiere a la autonomía financiera que deben alcanzar
los gobiernos descentralizados para cumplir con sus
responsabilidades, a través de la asignación de lo recaudado
por determinados tributos en su zona y definiendo un
sistema de transferencias intergubernamentales para
complementar lo que recauden, en especial en las zonas
pobres y de bajo desarrollo.
7. INFORMACIÓN PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización requiere que las autoridades de
los distintos niveles de gobierno, instituciones públicas
y la población reciban información constante sobre los
avances y nuevos pasos del proceso. De esta manera, se
podrá mantener su compromiso e interés en el proceso de
descentralización, así como la legitimidad de los ajustes y
precisiones que se adopten sobre el mismo.
8. DESCENTRALIZACIÓN
ECONÓMICA
Se orienta a favorecer el desarrollo económico en los
distintos territorios, lo cual requiere que el Estado –y en
especial los gobiernos regionales- establezcan condiciones
favorables para la iniciativa privada y que los empresarios
apuesten a dar valor a las potencialidades de los distintos
departamentos y localidades.
Estas dimensiones dan cuenta del proceso político-técnico que constituye la
descentralización, entendida como la transferencia de poder del nivel nacional
de gobierno a los niveles descentralizados, a los que se les reconoce la potestad
para decidir sobre el desarrollo y gestión de sus territorios respetando el carácter
unitario del Estado. Con esa finalidad es que se eligen autoridades regionales y
locales mediante votación popular.
Las ocho dimensiones de la descentralización:
Nivel Nacional
Transferencia
de
Responsab.
Conformación
de Regiones y
Organización
Territorial
Descentraliz.
Fiscal
Descentraliz.
Económica
Nivel Departamental
Nivel Provincial
Nivel Distrital
Adecuación
de Sistemas
Administrativos
Democratización
Ciudadanía
Fortalecimiento
Institucional
Información y
Concertación
1.3. ¿Qué es la regionalización?
La regionalización es una forma de organización política, económica y de gestión
social para la integración y el fortalecimiento del desarrollo de los territorios y,
por ende, del desarrollo nacional.
La regionalización es un
componente esencial del
proceso de descentralización, y
forma parte de la dimensión
Demarcación y organización
territorial.
11
Más concretamente, la regionalización es un proceso que
consiste en aprovechar de manera coherente y sostenible
los recursos y potencialidades nacionales, a fin de
fomentar la integración económica y social, apoyándose
en la activa participación libre y democrática de sus
ciudadanos.
1.3.1 ¿Qué son las regiones y cómo se conforman?
Las regiones son unidades territoriales neoeconómicas,
con diversidad de recursos naturales, sociales e
institucionales, integradas histórica, económica,
administrativa, ambiental y culturalmente.
De acuerdo con la Constitución Política, en una primera etapa, la conformación
de regiones se realiza a través de la integración o fusión de dos o más
circunscripciones departamentales colindantes, y bajo una propuesta aprobada
mediante referéndum, por las poblaciones involucradas.
ABC de la descentralización
¿Por qué es importante el ordenamiento y la organización del
territorio?
12
Para que los tres niveles de gobierno puedan alcanzar un
adecuado cumplimiento de sus competencias y funciones, así
como la oportuna provisión de bienes y servicios, se requiere que el
territorio del Estado se encuentre ordenado y organizado en forma
racional. De esa forma, se aprovechan mejor las potencialidades
territoriales y se promueve el desarrollo equitativo, inclusivo y
sostenible del territorio en beneficio de la ciudadanía.
2
Estado
descentralizado y
niveles de gobierno
2.1. ¿Qué es un Estado descentralizado?
Un Estado descentralizado es un tipo de Estado que
ha distribuido territorialmente su poder en niveles de
gobierno y cada nivel de gobierno cuenta con autonomía
política, económica y administrativa para el ejercicio de
sus competencias y funciones.
La Constitución Política del Perú establece que el Estado Peruano es unitario y
descentralizado, y cuyo gobierno se ejerce en tres niveles:
GOBIERNO
NACIONAL
Poder Ejecutivo
Nacional y
Congreso de la
República
GOBIERNOS
REGIONALES
25 Gobiernos
Regionales
GOBIERNOS
LOCALES
195 Provinciales
1,639 Distritales
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2.1. ¿Cómo se distribuye el poder estatal en un
Estado unitario y descentralizado?
La distribución del poder se realiza en dos sentidos: Distribución funcional y
Distribución territorial.
A. Distribución funcional del poder
Consiste en distribuir el poder del Estado en base a competencias y funciones que
deben ser cumplidas por las distintas entidades y niveles de gobierno del Estado.
Por ejemplo: el Poder Judicial debe cumplir funciones jurisdiccionales, el Congreso
de la República debe cumplir funciones legislativas y de fiscalización, y los
Gobiernos Descentralizados deben cumplir funciones ejecutivas y de gestión en
sus territorios.
ABC de la descentralización
A partir de la distribución de
funciones del poder del Estado,
vamos a identificar a continuación,
a las entidades estatales cuyas
funciones se concretan en todo el
territorio del país.
Poder Ejecutivo
Está encargado del diseño y supervisión de las políticas
nacionales que guían la gestión de todo el país.
Estas son las entidades del Poder Ejecutivo:
•
•
•
•
14
Presidencia de la República
Consejo de Ministros
Presidencia del Consejo de Ministros
Ministerios
Poder Legislativo
Está a cargo de la elaboración y modificación del marco
normativo del Estado, en el cual se basan las políticas
nacionales; así como las funciones de fiscalización y
representación.
El Poder Legislativo es potestad del Congreso de la República.
Poder Judicial
Está encargado de administrar justicia en la sociedad,
mediante la aplicación de normas jurídicas.
El Poder Judicial lo representan:
• La Corte Suprema
• La Corte Superior
• Los Juzgados Especializados
• Los Juzgados de Paz
Órganos Constitucionales Autónomos
Son aquellas entidades a las que la Constitución Política les
asigna, especialmente, competencias y funciones referidas al
funcionamiento de todo el Estado Peruano.
Algunos de los órganos autónomos son:
• El Tribunal Constitucional
• El Jurado Nacional de Elecciones
• La Contraloría General de la República
• La Defensoría del Pueblo
• El Ministerio Público (Fiscalía)
• El Consejo Nacional de la Magistratura
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B. Distribución territorial del poder
Consiste en el reconocimiento de la autonomía política, económica y administrativa
a entidades territoriales que tienen la capacidad de decidir y administrar sus
propios asuntos, es decir, se descentraliza la decisión y la gestión en cuanto
al cumplimiento de competencias y funciones ligadas a la provisión de bienes y
servicios a la población. Ejemplo de ello son los Gobiernos Regionales y Locales.
GOBIERNO NACIONAL
GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS:
•
•
•
GOBIERNOS REGIONALES
MUNICIPALIDADES PROVINCIALES
MUNICIPALIDADES DISTRITALES
Estructura del Estado Peruano
ABC de la descentralización
1834 Gobiernos Locales:
• 195 Provinciales
•
• 1639 Distritales
• Órganos
Constitucionales
autónomos:
25 Gobiernos Regionales
Gobierno Nacional:
• Poder Ejecutivo Nacional
• Congreso de la República
16
Poder Judicial
•
Tribunal
Constitucional
•
Ministerio público
•
Jurado Nacional de
Elecciones
•
Consejo Nacional de
la Magistratura
•
Defensoría del
Pueblo
•
Contraloría General
de la República.
•
Banco Central de
Reserva
•
ONPE
•
RENIEC
3
¿Cuáles son las
características de
los tres niveles de
gobierno?
3.1. ¿Cuáles son las atribuciones del Gobierno
Nacional?
El Gobierno Nacional cumple competencias y funciones en todo el territorio del
país. Le corresponde diseñar y formular políticas de carácter nacional y sectorial
–en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales– las cuales son de
cumplimiento obligatorio por parte de todas las entidades del Estado.
Al mismo tiempo, le corresponde al Gobierno Nacional cumplir con el rol rector
de las políticas nacionales y sectoriales que se derivan de las competencias que
comparte con los Gobiernos Regionales y Locales.
Este rol rector del Gobierno Nacional involucra las siguientes responsabilidades:
• Formular en coordinación con los gobiernos descentralizados, las políticas
públicas nacionales y sectoriales.
• Prestar asistencia técnica, capacitación y el adecuado traslado de información
a los gobiernos descentralizados.
• Monitorear el cumplimiento de las competencias y funciones que transfiera a
los gobiernos descentralizados.
• Establecer lineamientos o regulaciones específicas para la provisión de bienes y servicios que forman parte de las competencias y funciones
transferidas a los gobiernos descentralizados.
En el marco del proceso de descentralización, el Gobierno Nacional cuenta con la
Secretaría de Descentralización para cumplir con sus funciones.
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¿Qué es la Secretaría de Descentralización?
Es el órgano de línea de la Presidencia del Consejo de Ministros,
que depende jerárquicamente de su Secretaría General
Las funciones que le corresponde cumplir a la Secretaría de
Descentralización respecto al proceso son:
• Brindar asistencia técnica para el fortalecimiento de capacidades en gestión a
los Gobiernos Regionales y Locales.
• Conducir la inversión descentralizada destinada al desarrollo e integración
regional.
• Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y
recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales.
• Promover la integración regional y local, y su fortalecimiento.
• Coordinar y articular políticas y planes de gestión descentralizada.
• Articular y fortalecer la coordinación entre el Gobierno Nacional y los gobiernos
descentralizados en el marco del diálogo y la concertación.
• Aprobar y proponer normas en materia de descentralización.
ABC de la descentralización
• Desarrollar y conducir el sistema de información para el proceso de
descentralización.
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3.2. ¿Cuáles son las características de los
Gobiernos Regionales?
Los Gobiernos Regionales conforman
el segundo nivel de gobierno del Estado
Peruano, y son elegidos a través de
votación popular. Sus principales funciones
son:
• Fomentar el desarrollo regional integral
sostenible
• Promover la inversión pública y privada,
y el empleo
• Garantizar el ejercicio pleno de los
derechos y la igualdad de oportunidades
de la población.
• Promover la participación ciudadana y
rendir cuentas de su gestión
Están constituidos sobre la base de departamentos para organizar y conducir
la gestión pública regional, en concordancia con los objetivos nacionales, y en
coordinación con los gobiernos locales.
3.2.1 ¿Cuál es la composición de los Gobiernos Regionales?
La estructura básica de los Gobiernos Regionales está conformada por los
siguientes órganos:
Consejo
Regional
Órgano Normativo y
Fiscalizador
Es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional
y está integrado por consejeros/as regionales, elegidos/as
por sufragio directo por un periodo de cuatro (4) años.
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Presidencia
Regional
Órgano ejecutivo que
concentra funciones
directivas y ejecutivas
Consejo de
Coordinación
Regional
ABC de la descentralización
Órgano Consultivo y
de Coordinación con
la Sociedad Civil y
Gobiernos Locales
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Es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional. El presidente o
presidenta es elegido/a por sufragio directo conjuntamente
con un/a vicepresidente/a por un periodo de cuatro (4) años.
Es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno
Regional con las municipalidades, así como con la sociedad
civil. Está integrado por los alcaldes provinciales y por
representantes de la sociedad civil, con las funciones y
atribuciones que le señala la LOGR.
3.2.2 ¿Cuáles son las principales atribuciones de los órganos de los
Gobiernos Regionales?
Consejo Regional
Presidencia Regional
a. Aprobar, modificar o
derogar las normas –
ordenanzas y acuerdosreferentes a las funciones
de
los
Gobiernos
Regionales.
a. Dirigir la marcha del
Gobierno Regional.
b. Aprobar:
- El Plan de Desarrollo
Concertado Regional –
PDC Regional.
- En el marco del PDC,
el Plan Anual y el
Presupuesto Regional
Participativo.
- Los estados financieros
y presupuestarios.
- El reglamento interno.
c. Dictar
decretos
y
resoluciones regionales.
c. Declarar la vacancia y suspensión del presidente/a,
vicepresidente/a y los/as
consejeros/as.
f.
d. Fiscalizar la gestión y
conducta pública de los/
as funcionarios/as del
gobierno regional.
g. Convocar y presidir las
sesiones del Consejo de
Coordinación Regional.”
e. Proponer la creación,
modificación o supresión
de tributos regionales o
exoneraciones, conforme
a la Constitución y la
LOGR.
f.
Proponer
ante
el
Congreso de la República
las iniciativas legislativas
en materias y asuntos de
su competencia.
b. Proponer y ejecutar el
Presupuesto Participativo
Regional.
d. Aprobar
las
normas
de las dependencias
administrativas
del
Gobierno Regional.
e. Administrar los bienes
y rentas del Gobierno
Regional.
Suscribir
convenios
o contratos para la
ejecución de obras y
proyectos de inversión.
h. Presentar su
anual
al
Regional.
i.
Consejo de
Coordinación Regional
a. Concertar y opinar en
torno a los aspectos de
planeamiento y gestión
regional.
b. Emitir opinión consultiva
sobre:
-
-
El Plan Anual y el Presupuesto Participativo
Anual
El PDC Regional
La visión general y los
lineamientos estratégicos de los programas
componentes del PDC
Regional
Otras que le encargue
o solicite el Consejo
Regional.
informe
Consejo
Presentar la memoria y
el informe de los estados
presupuestarios
y
financieros del Gobierno
Regional
al
Consejo
Regional.
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3.2.3 ¿Cuáles son los principales instrumentos normativos con los
que cuenta un Gobierno Regional?
La LOGR establece la estructura, organización, funciones
y
competencias de los Gobiernos Regionales. Asimismo,
señala los tipos de norma a través de las cuales los Gobiernos
Regionales ejercen sus competencias y funciones en el marco
del ordenamiento jurídico nacional. Dichas normas se rigen
por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad, y
simplificación administrativa.
Veamos cuáles son las normas regionales:
Ordenanzas Regionales
Acuerdos
Regionales
Normas
regionales
Decretos Regionales
ABC de la descentralización
Resoluciones Regionales
Ordenanzas Regionales: Norman asuntos de carácter general, la organización
y la administración de los gobiernos regionales y reglamentan materias de su
competencia. Son dictadas y aprobadas por el Consejo Regional y remitidas a la
presidencia para su promulgación.
Acuerdos Regionales: Expresan la decisión del Consejo Regional sobre sus asuntos
internos, asuntos de interés público, ciudadano o institucional, y declaran su
voluntad de practicar un determinado acto o de sujetarse a una conducta o
norma institucional.
Decretos Regionales: Establecen normas reglamentarias para la ejecución de
las ordenanzas regionales, así como los procedimientos necesarios para la
administración regional. También regulan o resuelven asuntos de orden general
y de interés ciudadano. Son aprobados y suscritos por la presidencia regional.
Resoluciones Regionales: Norman asuntos de carácter administrativo. Pueden
ser de tres niveles: (i) ejecutiva regional, (ii) gerencial general regional, y (iii)
gerencial regional.
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3.3. ¿Cuáles son las principales características
de los Gobiernos Locales?
Los Gobiernos Locales conforman el tercer nivel de gobierno del Estado elegidos
a través del voto popular y constituyen las entidades básicas de la organización
territorial del Estado. Los Gobiernos Locales también se les puede denominar
municipalidades y pueden ser provinciales y distritales.
Sus principales funciones son:
• Actuar como canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos
públicos porque son el nivel más cercano a la población.
• Promover la participación ciudadana y realizar rendición de cuentas.
• Institucionalizar y gestionar con autonomía los intereses propios de las
colectividades.
• Promover el desarrollo local.
3.3.1 ¿Cuál es la composición de los Gobiernos Locales?
Concejo Municipal
Alcaldía
Órganos de
Coordinación
La estructura orgánica básica de las municipalidades está compuesta por el
Concejo Municipal y la Alcaldía.
Concejo Municipal
Órgano normativo y
fiscalizador
Está conformado por el alcalde o alcaldesa y sus regidores/as, y ejercen funciones
normativas y fiscalizadoras.
Alcaldía
Órgano ejecutivo y directivo
Es el órgano ejecutivo del gobierno local. El alcalde o alcaldesa es el/la representante
legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa.
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Órganos de Coordinación
Órgano consultivo y de
coordinación.
Son mecanismos de participación ciudadana que aseguran una permanente
comunicación entre la población y las autoridades municipales; entre ellos se
encuentran: el Consejo de Coordinación Local (provincial o distrital) y las Juntas
de Delegados Vecinales.
3.3.2 ¿Cuales son las principales atribuciones de los Gobiernos
Locales?
Concejo Municipal
a. Aprobar los planes de
desarrollo municipal
y el Presupuesto
Participativo.
b. Aprobar el régimen de
organización interior
y funcionamiento del
Gobierno Local, así como
el reglamento municipal
del Concejo Municipal.
ordenanzas y acuerdos.
ABC de la descentralización
c. Declara la vacancia o
suspensión de los cargos
de alcalde o alcaldesa y
regidor. plan integral de
desarrollo
d. Aprobar, monitorear
y controlar el Plan de
Desarrollo Institucional
y el Programa de
Inversiones.
e. Aprobar el Plan de
acondicionamiento
territorial de nivel
provincial.
f. Aprobar el Plan de
Desarrollo Urbano y Rural.
g. Aprobar normas que
garanticen una efectiva
participación vecinal.
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Alcaldía
a. Defender y cautelar
los derechos e
intereses de la
municipalidad y los
vecinos.
b. Ejecutar los acuerdos
del concejo municipal.
c.
Proponer al Concejo
Municipal proyectos
de ordenanzas y
acuerdos.
d. Dirigir la formulación
y someter a aprobación
del Concejo
Municipal el Plan
Integral de Desarrollo
Sostenible Local.
e. Someter al concejo
municipal la
aprobación del
presupuesto municipal
participativo, y
aprobarlo en caso aquel
no lo apruebe dentro
del plazo.
f.
Informar
mensualmente al
concejo municipal
sobre el control de
la recaudación de los
ingresos municipales.
Órganos de
Coordinación
Consejo de Coordinación
Local Provincial
a. Coordinar y
concertar el PDC
Provincial y el
Presupuesto
Participativo.
b. Proponer prioridades
en las inversiones de
infraestructura.
c. Promover la formación
de fondos de inversión
con apoyo del sector
privado.
Consejo de Coordinación
Local Distrital
a. Coordinar y
concertar el PDC
Distrital y el
Presupuesto
Participativo Distrital.
b. Proponer convenios
de cooperación distrital
para la prestación de
servicios públicos.
c. Proponer la elaboración
de proyectos de
inversión y la
prestación de servicios
públicos.
3.3.3 ¿Cuáles son los principales instrumentos normativos con los
que cuenta un Gobierno Local?
La LOM establece la estructura, organización, funciones y
competencias de los Gobiernos Locales provinciales y distritales.
Asimismo, establece los tipos de normas a través de las cuales
las municipalidades ejercen sus competencias y funciones, en el
marco del ordenamiento jurídico nacional y regional.
Veamos cuáles son las normas locales:
Ordenanzas Municipales
Acuerdos
Municipales
Normas
y
Disposiciones
Municipales
Decretos de Alcaldía
Resoluciones de Alcaldía
Ordenanzas: Son las normas de carácter general y de mayor jerarquía en la
estructura normativa municipal. A través de ellas, se aprueba la organización
interna, la regulación, la administración y la supervisión de los servicios públicos,
así como las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.
Acuerdos: Son decisiones que toma el Concejo Municipal sobre asuntos específicos
de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad de dicho
órgano.
Decretos de Alcaldía: Establecen normas reglamentarias y de aplicación de las
ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente
administración municipal, y resuelven o regulan asuntos de orden general y de
interés para los vecinos.
Resoluciones de Alcaldía: Aprueban y resuelven los asuntos de carácter
administrativo.
25
3.4. ¿Cómo se articulan los tres niveles de
gobierno?
En la medida que el Estado peruano es unitario y descentralizado, los tres niveles
de gobierno deben articularse para el cumplimiento de las competencias y
funciones que se les encargan.
El espacio de articulación de los tres niveles de gobierno es el Consejo de
Coordinación Intergubernamental - CCI, y los espacios para la gestión articulada
y descentralizada de las competencias que comparten los niveles de gobiernos
son las comisiones intergubernamentales.
¿Qué es el Consejo de Coordinación Intergubernamental?
El CCI constituye un espacio institucional de articulación de los tres
niveles de gobierno, que permite adoptar decisiones y políticas
referidas al proceso de descentralización en forma conjunta.
El CCI fue creado por la LOPE con la finalidad de fortalecer el
proceso de descentralización y darle seguimiento al mismo
como política del Estado. En el año 2008, el CCI se instaló
formalmente, y durante el año 2010, se aprobó su reglamento.
ABC de la descentralización
En el CCI participan el Gobierno Nacional, los Gobiernos
Regionales y una representación de los Gobiernos
Locales.
26
3.5. ¿Qué tipo de competencias tienen los tres
niveles de gobierno?
La Ley de Bases de la Descentralización clasifica las competencias de los tres niveles
de gobierno de la siguiente manera:
Competencias exclusivas
Son aquellas cuyo ejercicio corresponde
de manera exclusiva y excluyente a
cada nivel de gobierno conforme a la
Constitución y la ley.
COMPETENCIAS
Competencias compartidas
Son aquellas en las que intervienen
dos o más niveles de Gobierno que
comparten funciones que se concretan
en fases sucesivas de procesos.
La ley señala la función especifica y las
responsabilidades que corresponden.
Competencias delegables
Son aquellas que un nivel de
gobierno delega a otro de distinto nivel,
por mutuo acuerdo y conforme al
Procedimiento establecido en la ley.
Estas son las competencias exclusivas por cada nivel de Gobierno2:
2
Gobierno Nacional
Gobierno Regional
Gobierno Local
Diseño de políticas nacionales
y sectoriales
Planificar
el
desarrollo
integral regional y ejecutar
programas socioeconómicos
de acuerdo al plan nacional
de desarrollo.
Planificar y promover el
desarrollo urbano y rural de
su circunscripción, y ejecutar
los planes correspondientes.
Véase: Ley de Bases de la Descentralización; LOGR; LOM y LOPE
27
Defensa, seguridad nacional y
fuerzas armadas
Formular
y
aprobar
el
PDC
regional
con
las
municipalidades y la sociedad
civil ubicadas en su ámbito
regional.
Normar
la
zonificación,
u r b a n i s m o ,
acondicionamiento territorial
y asentamientos humanos.
Relaciones exteriores
Aprobar su organización
interna
y
presupuesto
institucional conforme a la
Ley de Gestión Presupuestaria
del Estado y las leyes anuales
de presupuesto.
Administrar y reglamentar
los servicios públicos locales
destinados
a
satisfacer
necesidades colectivas de
carácter local.
ABC de la descentralización
Orden
interno,
policía
nacional, policía de fronteras
y prevención de delitos
Aprobar su organización
interna y su presupuesto
institucional conforme a la
Ley de Gestión Presupuestaria
del Estado y las leyes anuales
de presupuesto.
Justicia
Diseñar y ejecutar programas
regionales
de
cuencas,
corredores económicos y de
ciudades intermedias.
Formular y aprobar el PDC
local con su comunidad.
Moneda, banca y seguros
Promover
la
formación
de empresas y unidades
económicas
regionales
para
concertar
sistemas
productivos y de servicios.
Ejecutar y supervisar la obra
pública de carácter local.
Tributación y endeudamiento
público nacional
Facilitar
los
procesos
orientados a los mercados
internacionales
para
la
agricultura, la agroindustria,
la artesanía, la actividad
forestal y otros sectores
productivos, de acuerdo a sus
potencialidades.
Aprobar
y
facilitar
los
mecanismos y espacios de
participación, concertación y
fiscalización de la comunidad
en la gestión municipal.
Régimen
aranceles
Desarrollar circuitos turísticos
que puedan convertirse en
ejes de desarrollo.
Dictar las normas sobre los
asuntos y materias de su
responsabilidad y proponer
las
iniciativas
legislativas
correspondientes.
Concretar alianzas y acuerdo
con otras regiones para
el fomento del desarrollo
económico, social y ambiental.
Otras que se deriven de sus
atribuciones
y
funciones
propias, y las que señalen las
leyes.
de
comercio
y
Regulación y gestión de la
marina mercante y aviación
comercial
28
Promover y ejecutar las
inversiones
públicas
de
ámbito regional en proyectos
de infraestructura energética,
de
comunicaciones
y
de servicios básicos del
ámbito
regional,
con
estrategias de sostenibilidad,
competitividad,
con
oportunidades de inversión
privada,
de
dinamizar
mercados
y
rentabilizar
actividades.
Regulación de los servicios
públicos de su responsabilidad.
Administrar y adjudicar los
terrenos eriazos de propiedad
del Estado en su jurisdicción,
con excepción de los terrenos
de propiedad municipal.
Regulación, gestión pública
de infraestructura de carácter
nacional.
Organizar y aprobar los
expedientes
técnicos
de
demarcación territorial en su
jurisdicción, conforme a la ley
de la materia.
Otras que señale la ley
Promover la modernización
de la pequeña y mediana
empresa regional, articuladas
a las tareas de educación y
empleo, y tomando en cuenta
la actualización e innovación
tecnológica.
Dictar las normas sobre los
asuntos y materias de su
responsabilidad y proponer
las
iniciativas
legislativas
correspondientes.
Promover el uso sostenible
de los recursos forestales y de
biodiversidad.
Otras que se le señale por ley
expresa.
29
Estas son las competencias compartidas por cada nivel de Gobierno:
Gobierno
Nacional
Las
competencias
compartidas
del Gobierno
Nacional, de
acuerdo a la
LOPE, están
regidas por la
Constitución, la
LOGR, la LOM,
así como por
las leyes de
organización
y funciones de
los ministerios
y las entidades
que conforman
el Poder
Ejecutivo.
Gobierno Regional
Gobierno Local
Educación: Gestionar servicios educativos
de nivel inicial, primaria, secundaria y
superior no universitaria, con criterios de
interculturalidad, orientados a potenciar
la formación para el desarrollo.
Educación: Participar en la gestión
educativa conforme lo determine la ley de
la materia.
Salud pública
Salud pública
Promocionar, gestionar y regular
actividades económicas y productivas en
su ámbito y nivel, correspondientes a los
sectores:
Agricultura Pesquería Industria
Comercio
Turismo
Energía
Hidrocarburos Minas - Transportes
Comunicaciones y Medio ambiente.
Cultura, turismo, recreación y deportes.
Gestionar de manera sostenible los
recursos naturales y mejoramiento de la
calidad ambiental.
Preservar y administrar las reservas y áreas
naturales protegidas, locales; la defensa y
protección del medio ambiente.
Preservar y administrar las reservas y
áreas naturales protegidas regionales.
Seguridad ciudadana
Difundir la cultura y potenciar todas
las instituciones artísticas y culturales
regionales.
Promocionar la conservación de
monumentos arqueológicos e históricos.
Promover la competitividad regional
y la promoción de empleo productivo
en todos los niveles, conocer tanto los
recursos públicos y privados
Regular el transporte colectivo, circulación
y tránsito urbano.
Promover la participación ciudadana,
y alentar la concertación de intereses
públicos y privados.
Vivienda y renovación urbana.
Otras que se le delegue o asigne
conforme a ley.
Atender y administrar programas sociales.
ABC de la descentralización
Gestionar residuos sólidos.
Planificar y dotar de infraestructura para
el desarrollo local.
Fomentar las inversiones privadas en
proyectos de interés local.
Promover la generación de empleo, y el
desarrollo de la micro y pequeña empresa
urbana y rural.
Fomentar la artesanía.
Fomentar el turismo local sostenible.
Fomentar programas de desarrollo rural.
Otras que se le deleguen o asignen
conforme a ley.
30
¿Qué son y cuál es el rol de las Comisiones Intergubernamentales en
materia de competencias compartidas?
Las Comisiones Intergubernamentales son un espacio de
articulación creado para que cada Sector del Gobierno Nacional
(como por ejemplo los Ministerios de Salud, Educación, Producción,
Comercio Exterior, etc.), en coordinación con los gobiernos
regionales y locales, organicen el ejercicio de la competencia que
comparten definiendo las funciones, responsabilidad y proceso, e
identificando los alcances de la rectoría nacional en relación a las
políticas nacionales y sectoriales.
Las Comisiones Intergubernamentales tienen como finalidad asegurar el
cumplimiento de políticas públicas referidas a la materia en la que comparten
competencia los tres niveles de gobierno, como por ejemplo Salud, Educación,
Comercio Exterior, Producción, etc. y que para concretarse requieren del
cumplimiento de funciones por parte de los Gobiernos Regionales y Locales.
31
32
ABC de la descentralización
4
Definiendo un
Presupuesto Público
Descentralizado
El Presupuesto Público es el instrumento de gestión del Estado que permite a las
entidades del Estado peruano planificar sus acciones, a través de la asignación de
recursos, para cumplir con sus objetivos y metas.
Se trata de la expresión cuantificada de los gastos a atender durante el año fiscal
por cada una de las entidades que forman parte del Sector Público, reflejando
asimismo los ingresos que financian dichos gastos.
La intervención de los gobiernos regionales y locales, en este sentido, resulta
importante puesto que una propuesta concertada conlleva a una mejora en la
distribución de recursos, lo que repercute en el beneficio de la ciudadanía.
4.1. ¿Cuáles son las fases del Proceso Presupuestario
Nacional ?
De acuerdo a la Ley Marco de la Administración Financiera
del Sector Público - Ley N° 28112, el Proceso Presupuestario
Nacional comprende las siguientes fases:
Programación
Formulación
Aprobación
Ejecución
33
Las fases del proceso presupuestario pueden definirse de la siguiente manera3:
PROGRAMACIÓN.
La programación presupuestal determina la demanda global de los gastos que
implicará la prestación del servicio que desarrollan las entidades públicas, tanto
del Gobierno Nacional como de los niveles descentralizados, estableciendo
los objetivos institucionales a lograr durante el año fiscal en el marco del Plan
Estratégico Sectorial Multianual y en función al Plan Estratégico Institucional.
FORMULACIÓN.
En esta fase se define y revisa el proyecto de Estructura Funcional Programática
del Pliego y se elabora el anteproyecto de Presupuesto del Pliego para el próximo
ejercicio a ser sustentado ante el MEF. Posteriormente, se elabora el proyecto
de presupuesto anual del sector que será sustentado ante el Congreso de la
República. Una vez recibida la aprobación ante el Congreso, se procede con la
programación mensual de gastos.
APROBACIÓN.
La fase de aprobación consiste en revisar y dar consistencia al proyecto de
Resolución Ministerial y Anexos sustentatorios para aprobar el presupuesto
Institucional de Apertura (PIA), sobre la base de lo aprobado en la Ley Anual de
Presupuesto.
EJECUCIÓN Y CONTROL.
Durante ejecución y control del proceso presupuestario, se determina la
programación trimestral de gastos, se autoriza los calendarios de compromisos
y se procede a su afectación en función a la autorización dada. La información
trimestral de ejecución de ingresos y egresos deberá ser remitida al MEF y hacerse
pública en la página web del Ministerio o entidad pública correspondiente.
ABC de la descentralización
EVALUACIÓN.
La evaluación requiere la preparación de los requerimientos de información,
su organización y procesamiento, así como la formulación del documento de
evaluación correspondiente.
Los Gobiernos Regionales y Locales deben tomar en
consideración que las dos primeras fases del proceso, la
Programación y la Formulación, deben realizarse en base al
análisis técnico tomando en cuenta las prioridades y metas
de sus entidades para el siguiente año fiscal, y la toma de
decisiones en forma colectiva (Presupuesto Participativo).
3
34
Véase la definición obtenida de la página web del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo – MINCETUR,
http://www.mincetur.gob.pe/transparencia/metodologia.htm,
4.2. ¿Cúal es el rol de los Gobiernos Regionales y
Locales en la construcción del Presupuesto
Público del Estado?
La construcción del Presupuesto Público, en el marco de un
Estado unitario y descentralizado, debe realizarse en base a
una serie de debates y propuestas en las que participen los
gobiernos regionales, los gobiernos locales y el MEF como
entre rector, con la finalidad de asegurar una propuesta
concertada. De esta manera, se garantiza la aprobación de
un presupuesto transparente, equitativo y predecible.
Los Gobiernos Regionales y Locales
participan en la elaboración del
Presupuesto Público del Estado a lo largo de
todas las fases del proceso. Para ello deben
considerar lo siguiente:
• Para la programación y formulación, los gobiernos regionales y locales se
rigen por el criterio de estabilidad en el marco de la Ley de Responsabilidad
y Transparencia Fiscal - Ley N° 27245, la Ley de Descentralización Fiscal - DL
N° 9554, y otras directivas emitidas por la Dirección Nacional del Presupuesto
Público (DNPP-MEF).
4
La Ley de Descentralización Fiscal (D.L. Nº 955) establece el marco normativo y legal del proceso de
descentralización fiscal, por el cual se transfieren responsabilidades y competencias fiscales (ingresos
y gastos públicos) del gobierno central hacia los niveles subnacionales (regionales y locales)
garantizando cierta autonomía financiera.
35
• La aprobación del proyecto del presupuesto de cada entidad está sujeta a la
presentación de la exposición de motivos que sustenta la propuesta presentada,
así como a la presentación de los formatos establecidos por la DNPP-MEF y la
presentación de la aprobación del Consejo Regional y/o Concejo Municipal,
según corresponda.
• La promulgación o aprobación y presentación de los presupuestos se realiza
dentro del plazo de vigencia del año fiscal anterior, generalmente en el mes de
julio, según las disposiciones del MEF. Debe incluir el detalle de su estructura
de ingresos y egresos.
• La ejecución está sujeta a las disposiciones establecidas en la Ley General y la
Ley de Presupuesto del Sector Público, y a las Directivas que emita la DNPPMEF.
• La evaluación de los resultados de la gestión presupuestaria está sujeta
a las disposiciones establecidas en el marco de la Ley General de Presupuesto
Público, y debe presentarse ante el Congreso de la República, la Contraloría
General de la República y la DNPP-MEF.
4.3. ¿Qué ingresos perciben los Gobiernos
Regionales y Locales?
Los ingresos que perciben los gobiernos regionales y locales comprenden:
a. Los que provienen del Gobierno Nacional, bajo el concepto de transferencias
intergubernamentales.
ABC de la descentralización
b. Los recursos propios que recaudan bajo el concepto de impuestos, tasas y
contribuciones (recaudación de tributos).
c. Los que provienen del endeudamiento externo e interno, así como, a través de
los fideicomisos regionales.
a. Gobierno
Nacional
Las transferencias intergubernamentales
Provienen tanto de recursos ordinarios como de recursos determinados. Los
primeros constituyen ingresos del tesoro público por lo que, de no gastarse en
su totalidad en un año fiscal, revierten a su fuente de origen. Los segundos, al
provenir de fondos creados a favor de los gobiernos descentralizados, si no se
gastan en su totalidad, siguen siendo propiedad del gobierno regional o local
respectivo. Las transferencias percibidas por los Gobiernos Regionales y Locales
son las siguientes:
36
Transferencias a los Gobiernos Regionales
Canon y sobrecanon
Monto que corresponde al concepto de derecho de
compensación por la explotación de un recurso natural en el
territorio departamental, provincial o distrital. Se distingue
los siguientes tipos de canon: minero, petrolero, gasífero,
hidroenergético, forestal y pesquero. El sobrecanon responde
al concepto de la explotación de petróleo en el departamento
de Ucayali.
Regalías
Es el monto que el concesionario de un yacimiento minero
paga al Estado por la explotación de los recursos que realiza.
Renta de Aduanas
Representa una coparticipación (2%) del arancel recaudado
por las Aduanas Marítimas, Aéreas, Postales, Fluviales,
Lacustres y Terrestres. Sólo la percibe el Gobierno Regional del
Callao.
Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea – FOCAM,
reúne los recursos de las regalías por la extracción del insumo
gasífero para la producción de gas.
FOCAM
Transferencias a los Gobiernos Locales
FONCOMUN
Es un fondo que agrupa los montos recaudados por el cobro
de diferentes impuestos, e incluye la recaudación de fondos
del Impuesto de Promoción Municipal, Impuesto al Rodaje e
Impuesto a las embarcaciones de recreo.
Canon y sobrecanon
Monto que corresponde al concepto de derecho de
compensación por la explotación de un recurso natural en el
territorio departamental, provincial o distrital. Se distingue
los siguientes tipos de canon: minero, petrolero, gasífero,
hidroenergético, forestal y pesquero. El sobrecanon responde
al concepto de la explotación de petróleo en el departamento
de Ucayali.
Regalías
Es el monto que el concesionario de un yacimiento minero
paga al Estado por la explotación de los recursos que realiza.
Renta de Aduanas
Representa una coparticipación (2%) del arancel recaudado
por las Aduanas Marítimas, Aéreas, Postales, Fluviales,
Lacustres y Terrestres.
FOCAM
Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea – FOCAM,
reúne los recursos de las regalías por la extracción del insumo
gasífero para la producción de gas.
Vaso de Leche
Los recursos que conforman el Fondo del Vaso de Leche
provienen del Presupuesto Nacional y se destinan a proveer
apoyo en la alimentación a niños entre 0 y 13 años y madres
gestantes, y en lo posible a ancianos y enfermos de tuberculosis.
37
b. Recursos
Propios
Impuestos
En el caso de los Gobiernos Regionales, éstos no recudan impuestos y
sólo reciben parte de los impuestos nacionales que recauda el Poder Ejecutivo
Nacional. De acuerdo a la Ley de Descentralización Fiscal, en la segunda etapa de
descentralización fiscal, es decir cuando se conformen regiones, se cederá a los
gobiernos regionales el 50% de los tributos nacionales efectivamente recaudados
correspondientes al Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al
Consumo (ISC), y el Impuesto a la Renta (IR) a personas naturales.
En el caso de los Gobiernos Locales, son responsables de la recaudación de
impuestos municipales, por ejemplo el Impuesto Predial o el Impuesto al
Patrimonio Vehicular, según lo establece la Ley de Tributación Municipal (DL
N ° 776).
b. Recursos
Propios
Tasas y contribuciones
Se trata de montos que la ciudadanía paga a cambio que los gobiernos
descentralizados le brinden servicios en cumplimiento de sus competencias.
En el caso de las tasas, los servicios son individualizados.
ABC de la descentralización
Tanto los gobiernos regionales como los gobiernos locales tienen capacidad
para crear, recaudar y administrar sus tasas y contribuciones, que pueden financiar
obras públicas o servicios públicos de su competencia.
c.
Endeudamiento
El proceso de endeudamiento 51 involucra la obtención de recursos de financiamiento
mediante operaciones de crédito. En el contexto de la descentralización,
constituye una modalidad de préstamo sujeto a reembolso, con o sin garantía del
Gobierno Nacional, que los Gobiernos Regionales y Locales acuerdan con personas
naturales y jurídicas, domiciliadas o no en el país. Comprende operaciones de
endeudamiento externo y operaciones de endeudamiento interno.
5
38
Externo, Interno y Fideicomisos
Esta definición puede ser consultada en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección
Nacional de Endeudamiento Público, www.mef.gob.pe.
Cabe mencionar que, en el caso de las operaciones de endeudamiento externo
que celebren los Gobiernos Regionales o los Gobiernos Locales, estas únicamente
pueden ser concertadas con garantía del Gobierno Nacional. En el caso de los
Fideicomisos, estos constituyen un mecanismo de endeudamiento dirigido a los
Gobiernos Regionales, para proyectos de inversión e infraestructura.
4.3.1 ¿Qué es el Presupuesto por Resultados?
Para que el Presupuesto Público alcance su mayor efectividad, se viene
implementando de manera gradual en nuestro país el enfoque de Presupuesto
por Resultados.
¿Qué es el Presupuesto por Resultados?
Es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público en el que
los recursos públicos se programan, asignan, ejecutan y evalúan
en relación a los cambios específicos positivos que impactan en el
bienestar ciudadano.
Objetivo
Con este enfoque se espera producir resultados que mejoren notoriamente
las condiciones de vida de las personas, mediante la articulación necesaria entre
acciones y actores.
Rol de los GR y GL
• Liderar la implementación de la gestión orientada al logro de resultados.
• Articular el sistema presupuestario y la planificación a nivel regional y local.
• Hacer transparente el uso de los recursos con adecuados sistemas de
información.
• Establecer sistemas de rendición de cuentas. 39
40
ABC de la descentralización
5
Participación
Ciudadana y
Descentralización
En el proceso de descentralización se han incorporado nuevos mecanismos de
participación ciudadana, a través de los cuales se involucra a la ciudadanía en la
gestión descentralizada y se profundiza la democracia participativa.
41
5.1. ¿Por qué es importante la participación
ciudadana para el ejercicio de la gestión
pública descentralizada?
A través de la participación ciudadana es posible ver el proceso descentralizador
como una forma de organización democrática que acerca el Estado a la
población para alcanzar, entre otros, los siguientes logros:6
• Mejorar la calidad de las decisiones públicas y de los servicios.
• Incrementar la eficacia de la gestión pública.
• Reducir los costos asociados a la gestión pública.
• Vigilar la adecuada utilización de los fondos públicos.
• Establecer nuevos vínculos entre la sociedad y el Estado.
5.2. ¿Cuáles son las instancias de participación
ciudadana utilizadas para el monitoreo de la
gestión local?
Los Consejos de Coordinación Regional (CCR)
Los Consejos de Coordinación Local Provincial (CCLP)
ABC de la descentralización
Los Consejos de Coordinación Local Distrital (CCLD)
Los Consejos de Coordinación
Son órganos consultivos creados con el fin de promover la
participación ciudadana en dos procesos fundamentales:
i) el Presupuesto Participativo
ii) el Plan de Desarrollo Concertado.
6
42
María Isabel Remy S. “Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú. Un reconocimiento
del terreno y algunas reflexiones”. IEP. Lima, 2005.
Estas instancias facilitan el encuentro y
la concertación entre las autoridades del
Gobierno Regional, Provincial y Distrital
según sea el caso, con representantes de
la sociedad civil.
A continuación, presentamos un cuadro comparativo sobre las funciones de
los Consejos de Coordinación Regionales y Locales, identificando los roles y la
complementariedad entre ellos:
Funciones de los Consejos de Coordinación
Regional
Local Provincial
Emiten opinión consultiva ­
sobre:
­
­
­
­
El Plan Anual y
el Presupuesto
Participativo Anual.
El Plan de Desarrollo
Regional Concertado.
La visión general
y los lineamientos
estratégicos de
los programas
componentes del
Plan de desarrollo
Concertado (PDC)
Regional.
Otras que le encargue
o solicite el Consejo
Regional.
­
­
­
­
Coordinan y concertan
el Plan de Desarrollo
Municipal Provincial
Concertado y el
Presupuesto Participativo
Provincial.
Proponen las prioridades
en las inversiones de
infraestructura de
envergadura regional.
Proponen proyectos de
cofinanciamiento de
obras de infraestructura
y de servicios públicos y
locales.
Promueven la formación
de fondos de inversión
como estímulo a la
inversión privada en
apoyo del desarrollo
económico local
sostenible.
Otras que le encargue
o solicite el Concejo
Municipal provincial.
Local Distrital
­
­
­
­
­
Coordinan y concertan el
Plan de Desarrollo Municipal
Distrital Concertado y el
Presupuesto Participativo
Distrital.
Proponen la elaboración de
proyectos de inversión y de
servicios públicos locales.
Proponen convenios de
cooperación distrital de
prestación de servicios públicos.
Promueven la formación de
fondos de inversión como
estímulo a la inversión privada
en apoyo del desarrollo
económico local sostenible.
Otras que le encargue o solicite
el Concejo Municipal distrital.
43
5.3. Cuáles son los principales mecanismos de
Participación Ciudadana?
Veamos cuáles son los mecanismos que se han diseñado para canalizar y organizar
la participación ciudadana:
Presupuesto Participativo
Es un proceso en el que las autoridades elegidas y las organizaciones de la
población se ponen de acuerdo para precisar en qué y cómo se invertirán los
recursos del gobierno local o regional, de tal manera que aporten al desarrollo
de la localidad y mejore la calidad de vida de la población.
Rendición de Cuentas
Es un conjunto de acciones planificadas y puestas en marcha por las
autoridades regionales y locales, los/as funcionarios/as y los miembros del
Consejo de Coordinación con el objetivo de informar a la población acerca de
las acciones y los resultados de la gestión regional y municipal. En el caso de los
gobiernos regionales, la LOGR establece que tienen obligación de realizar como
mínimo dos audiencias de rendición de cuentas al año.
ABC de la descentralización
Plan de Desarrollo Concertado (PDC)
Es una herramienta de planificación que se elabora participativamente y constituye
una guía para la gestión de largo plazo, por lo que debe estar orientado a
convocar y sumar recursos, así como esfuerzos individuales e institucionales
para alcanzar la imagen colectiva de desarrollo. Este documento debe generar
criterios orientadores para las iniciativas e inversiones de diversos actores
económicos, sociales e institucionales de un territorio; así como constituirse en un
documento marco para la formulación de políticas regionales y locales.
Acceso a la información pública
El derecho al acceso a la información reconocido en la Constitución (artículo 2°
inciso 5) faculta a todas las personas a solicitar, de todas las entidades del Estado
y los niveles de gobierno, información de carácter público y abonando el
costo que suponga el pedido. Esta información debe ser entregada en el plazo
previsto en la ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
salvo que se trate de información cuya difusión afecte la intimidad personal, o
que se encuentre dentro de las expresamente previstas en la mencionada Ley.
Revocatoria de autoridades
Se define como un mecanismo de control que ejerce la ciudadanía para destituir de
sus cargos a ciertas autoridades elegidas por votación popular, en particular: (i)
alcaldes y regidores (ii) autoridades regionales, y (iii) magistrados que provengan
de elección popular.
Referéndum
El referéndum es un mecanismo de consulta popular mediante el cual los
ciudadanos se pronuncian a favor o en contra de una propuesta normativa de
ámbito nacional, regional o local.
44
6
Desarrollo
Económico
Regional y Local
El desarrollo económico regional y local es visto dentro del
contexto de la descentralización como un proceso de concertación
público-privado entre los gobiernos locales, la sociedad civil
organizada y el sector empresarial.
Finalidad
Mejorar la calidad de vida de la población, mediante la creación de más y mejores
empleos y el fortalecimiento de la economía de un territorio definido, en el marco
de políticas nacionales y locales.
45
Objetivo
Facilitar que los actores principales de una comunidad emprendan de manera
independiente, iniciativas conjuntas orientadas al desarrollo económico de su
territorio y a su posicionamiento estratégico en el país a través del desarrollo de
ventajas competitivas7.
¿Por qué es importante que los gobiernos descentralizados promuevan
el desarrollo económico regional y local?
La promoción del desarrollo económico regional y local es
importante ya que tiene como propósito dinamizar los recursos
del territorio, tomando en consideración los aspectos socio
- culturales propios del ámbito regional o local.
Para generar bienestar en la ciudadanía, empleo y nuevas oportunidades de
desarrollo se pretende contar con una estructura organizacional que brinde
servicios para facilitar los negocios y la articulación entre el sector privado y el
sector público.
En el marco del proceso de descentralización, es indispensable trabajar con
una visión de desarrollo económico regional y local de largo plazo, tomando
en consideración las reales potencialidades de cada uno de los territorios para
promover el desarrollo y las inversiones en sus departamentos, provincias y
distritos.
Para esto se necesita:
ABC de la descentralización
Crear y fortalecer la institucionalidad
local y regional de gestión del desarrollo
económico.
Crear un ambiente favorable de negocios
para la atracción de inversiones y la
creación de nuevas empresas.
Promover
empresas.
la
competitividad
de
las
Generar ventaja competitiva regional.
7
46
GTZ, Experiencias Metodológicas e Instrumentos para el Desarrollo Local en Centroamérica,
publicación web Caja de Herramientas, www.infomipyme.com
La promoción del desarrollo económico se lleva a cabo a través de una dinámica
que permite la articulación de acciones entre los gobiernos regionales y locales
y los inversionistas y/o empresas las cuales favorecen y propician un clima de
negocios.
PEA Oportunidad
de empleo
Gobiernos
Regionales/
Locales
Inversionistas
Empresas
+
Estructura
política
jurídica
Servicios
que facilitan
inversión y
desarrollo
empresarial
=
PBI
departamental
agregado
Inversión
Conocimiento
Acceso a
Mercado
Proveedores
Locales
(Compra de
Insumos)
6.1. ¿Qué deben hacer los Gobiernos Regionales y
Locales para promover el desarrollo económico?
Los Gobiernos Regionales y Locales por competencia tienen la función de
promover el desarrollo económico de sus territorios, a través de acciones que
incentiven la generación de valor agregado, mediante la plena utilización de sus
potencialidades y la eficiente distribución de sus recursos.
47
Para cumplir tal fin, los Gobiernos Regionales y Locales deben poner en práctica
las siguientes medidas:
•
Incorporar dentro de los planes de desarrollo económico un diagnóstico técnico
de las potencialidades del territorio, articulado a las prioridades definidas para
el ámbito nacional.
•
Promover el clima de negocios e inversión inter e intraregional, favoreciendo
la creación de micro y pequeñas empresas inclusivas, articuladas a los grandes
conglomerados nacionales.
•
Articulación a fin de desarrollar actividades conjuntas con el sector privado.
•
Simplificación de trámites administrativos.
•
Provisión de infraestructura económicas adecuada (canales de riesgo,
carreteras, etc.).
¿ Qué son las Gerencias u Oficinas de Desarrollo Económico?
Son oficinas dentro del municipio o gobierno regional
encargadas a nivel regional y local de la promoción del
desarrollo económico de sus territorios en concordancia con las
prioridades de sus ámbitos de acción y los objetivos establecidos
a nivel nacional.
ABC de la descentralización
Reflexión Final
Debemos tenerse presente que un buen
funcionamiento del Estado democrático
exige que los diversos poderes -ejecutivo,
legislativo, judicial-; así como los organismos
constitucionales autónomos y los gobiernos
descentralizados -regionales y locales- cumplan
con sus respectivas funciones con transparencia,
de manera eficiente, articulada, respetando
sus ámbitos de competencia y favoreciendo la
participación de la ciudadanía.
De esa forma, la actividad estatal en su conjunto
se orientará mejor a satisfacer los derechos y
necesidades de la población.
Por un país democrático, inclusivo y descentralizado
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