Cabotaje Marítimo en Perú: Informe Final de Comercio Exterior

CONSULTORIA: Implementación y desarrollo del Plan de
Facilitación del Comercio Exterior
PRODUCTO 2.- Reactivación del Cabotaje Marítimo de Carga General en
Nuestro País en Apoyo a la Oferta Exportable Regional
INFORME FINAL
Evolución del concepto de cabotaje
El término “navegación por cabotaje” se refiere, en líneas generales, a la navegación menor
que se realiza entre cabos de un mismo Estado1. Al respecto, las leyes de cabotaje establecen
que la “navegación por cabotaje o de cabotaje” es aquella que se practica entre puertos
nacionales y sin perder de vista la costa, salvo cuando se requiere acortar las distancias y se
recala de cabo en cabo2.
El cabotaje suele clasificarse en cabotaje nacional, que se realiza exclusivamente entre puertos
nacionales, y cabotaje internacional o fronterizo, que se realiza cuando existen tratados o
convenciones al respecto.
También puede hacerse una distinción entre cabotaje fluvial, que se realiza por los ríos y
demás aguas interiores, y cabotaje marítimo, que tiene lugar por mar, fuera de las aguas
interiores. Asimismo, pueden considerarse las combinaciones cabotaje marítimo-fluvial y
cabotaje fluvial-marítimo.
Al respecto, el Reglamento de Capitanías y de la Marina Mercante Nacional aprobado
mediante Decreto Supremo N° 21 de 31 de octubre de 1951, clasificó la navegación mercante
en navegación de travesía, navegación de cabotaje y navegación interna. La navegación de
cabotaje se definió como aquella efectuada entre puertos mayores, puertos menores y caletas
habilitadas de la República y entre éstos y los puertos fluviales del Oriente Peruano.
El Reglamento de Capitanías y de las Actividades Marítimas, Fluviales y Lacustres aprobado
mediante Decreto Supremo N° 002-87-MA de 9 de abril de 1987 mantuvo dicha clasificación,
excepto que modificó la navegación interna por la de bahía. La navegación de cabotaje se
definió como aquella efectuada entre puertos mayores, puertos menores y caletas habilitadas
de la República, entre los puertos fluviales y entre los puertos y caletas lacustres. Dicho
Reglamento también estableció que en la zona fluvial y lacustre, la navegación de cabotaje se
efectúe con los países limítrofes conforme a los tratados internacionales vigentes.
El actual Reglamento de la Ley de Control y Vigilancia de las Actividades Marítimas,
Fluviales y Lacustres, mantiene la anterior clasificación de la navegación de travesía,
navegación de cabotaje y navegación de bahía, y añade la navegación de pesca; y define la
navegación de cabotaje como aquella efectuada entre puertos mayores, menores y caletas del
litoral, entre los puertos fluviales y entre los puertos y caletas lacustres, nacionales.
1
Es mayor la que se realiza fuera de los cabos, hasta una distancia de 100 millas de la costa; y menor la que se
cumple entre cabos, bahías o golfos y ríos.
2 Probablemente proviene del francés cabotage, que a su vez proviene de "caboter" o practicar el cabotaje
(Enciclopedia Libre Universal en Español).
1
Asimismo, señala que esta navegación es permitida a las naves nacionales y a las extranjeras
en los casos que la ley así lo permita.
A este respecto, la Ley N° 23517 de 17 de diciembre de 1982, declaró de necesidad y utilidad
públicas y preferente interés nacional la reactivación del transporte de cabotaje en el país,
pero no definió el transporte acuático en tráfico de cabotaje.
De otro lado, la Ley General de Aduanas, aprobada mediante Decreto Ley N° 20165 de 2 de
octubre de 1973, modificada por el Decreto Legislativo N° 288 de 13 de julio de 1984, definió
el cabotaje como el tráfico de mercancías nacionales o nacionalizadas realizado por las naves
entre los puertos del país. Así se mantuvo también en el Texto Único Ordenado (T.U.O) de la
Ley General de Aduanas, aprobado mediante Decreto Supremo N° 454-84 EFC de 22 de
octubre de 1984).
En esa misma línea, el Reglamento de Tarifas de la Empresa Nacional de Puertos S.A.
(ENAPU), aprobado por Resolución Ministerial N° 0010-83-TC/AC de 12 de abril de 1983,
definió la carga de cabotaje como la carga nacional o nacionalizada transportada por las naves
entre puertos nacionales y que fuera descargada o embarcada en dichos puertos.
A tal efecto, la Dirección General de Transporte Acuático (DGTAc) del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, mediante Oficio N° 103-85-TC/AC de 18 de marzo de 1985,
se pronunció respecto al tráfico nacional o cabotaje como el servicio prestado por las naves
mercantes de las empresas navieras nacionales entre puertos peruanos. Asimismo, que en
tráfico nacional o cabotaje se movilizaban cargas nacionales o nacionalizadas cuyo destino
final fuera el consumo nacional o, en su caso, países extranjeros.
A mayor abundamiento, la entonces Dirección General de Aduanas, mediante Circular N° 4666/85-EF-70-01 de 23 de octubre de 1985, dejó claramente establecido que las naves
nacionales que hacían servicio de cabotaje, no estaban impedidas de realizar las demás
operaciones aduaneras. Asimismo, mediante Oficio N° 164-86-EF/70.20 de 18 de marzo de
1986, precisó que el cabotaje era el tráfico de mercancías nacionales o nacionalizadas
realizado por las naves entre los puertos del país, y que este tráfico podía realizarse
conjuntamente con mercancía extranjera cuando el manifiesto de carga indicara que era en
tránsito o en trasbordo hasta el lugar de destino.
Al respecto, la Ley General de Aduanas entonces vigente incluía entre las operaciones
aduaneras a las de tránsito, definido como el régimen aduanero por el cual las mercancías que
se encontraban sometidas a control de las Aduanas eran transportadas desde una aduana a otra
del territorio aduanero, estuvieran o no esas mercancías destinadas al extranjero; y las de
trasbordo, definido como el régimen aduanero en aplicación del cual se transferían, bajo el
control de la Aduana, mercancías con destino al extranjero desde el medio de transporte
utilizado para su llegada a aquél utilizado para su salida, efectuándose esta transferencia en el
recinto de la aduana, que constituía, a la vez, tanto aduana de entrada como de salida.
Por su parte, el Reglamento de Tarifas de ENAPU antes citado, definió como carga de
trasbordo la carga manifestada como tal, procedente de países extranjeros, destinada hacia
otros países extranjeros o también hacia puertos nacionales, transportada exclusivamente por
vía marítima o fluvial.
En base a la normativa anterior, el transporte marítimo de carga entre puertos nacionales se
diferenciaba por el régimen aduanero a que estaba sometida la carga (cabotaje o tránsito), la
2
naturaleza de la correspondiente operación portuaria (cabotaje o trasbordo) y,
consecuentemente, las formalidades y los trámites que debían efectuar las empresas navieras y
los usuarios del transporte marítimo, así como las tarifas aplicables.
El cabotaje marítimo lo constituían dos grandes grupos de carga:
a.
b.
La carga nacional de consumo interno, cuyo transporte, como lo definía el Reglamento de
Servicio Público de Transporte de Carga por Carretera aprobado por Decreto Supremo N°
008-78-TC, podía ser:
-
de abastecimiento (desde un centro de producción hasta un centro de
almacenamiento y/o procesamiento);
-
de distribución (desde un centro de almacenamiento y/o procesamiento hasta otro
centro de almacenamiento); y,
-
especial (todo aquel que no estuviera comprendido dentro de los anteriores)
La carga con origen o destino fuera del territorio nacional, cuyo transporte podría
denominarse:
-
de internamiento de carga de importación (del puerto de llegada procedente del
exterior a otro puerto nacional más cercano al centro de almacenamiento,
procesamiento y/o consumo, incluida la operación aduanera de tránsito); y,
-
de concentración de carga para exportación (del puerto nacional más cercano al
centro de producción, almacenamiento y/o procesamiento al puerto de salida al
extranjero).
El transporte acuático entre puertos peruanos de las cargas nacionales o nacionalizadas cuyo
destino final fuera el consumo nacional o, en su caso, países extranjeros, estaba reservado a
las naves mercantes propias o fletadas de las empresas navieras nacionales que contaran con
permiso de operación para efectuar tráfico nacional o cabotaje otorgado por la DGTAc.
El transporte acuático entre puertos peruanos de la carga de importación en régimen de
tránsito para su internamiento en el país, podían realizarlo las naves mercantes propias o
fletadas de las empresas navieras nacionales que contaran con permiso de operación para
efectuar tráfico nacional o cabotaje otorgado por la DGTAc.
El Decreto Legislativo Nº 683 de 2 de noviembre de 1991, que derogó la Ley N° 23517,
definió el transporte acuático comercial en tráfico nacional o cabotaje como aquel realizado
entre puertos peruanos, el mismo que podía ser marítimo, fluvial o lacustre.
Es decir, el criterio para definir el tráfico nacional o cabotaje pasó a ser el lugar de embarque
y descarga de las mercancías, que debían ser dos puertos nacionales (por ejemplo, el
transporte marítimo desde el puerto del Callao hasta el puerto de Iquitos vía el Canal de
Panamá) y no la condición de carga nacional o nacionalizada de las mercancías (por ejemplo,
la carga de importación descargada en el puerto del Callao para ser transportada por mar en
régimen de tránsito hasta el puerto de Matarani).
3
La Ley General de Aduanas , aprobada mediante Decreto Legislativo N° 809 de 18 de abril de
1996, modificada por el Decreto Legislativo N° 951, que es la actualmente vigente, no se
refiere al cabotaje como actividad aduanera a la cual se aplique dicha norma. Y, en cuanto a
los regímenes y operaciones aduaneras, define dentro de los regímenes suspensivos al
tránsito, mediante el cual las mercancías pueden ser trasladadas sólo con destino al exterior,
con suspensión del pago del tributo; y, al trasbordo, por el cual bajo control de ADUANAS se
efectúa la transferencia de mercancías con destino al extranjero, del medio de transporte
utilizado para la llegada a aquel utilizado para su salida.
Por su parte, las tarifas portuarias de la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU),
aprobadas mediante Acuerdo de Directorio 053/06/99 de 3 de junio de 1999 para los servicios
regulados y Acuerdo de Directorio 055/06/99 de 21 de junio de 1999 para los servicios no
regulados, cuyo Tarifario entró en vigencia el 28 de junio de 1999, definió la carga de
cabotaje como aquella transportada por las naves entre puertos nacionales, cualquiera fuera su
origen o destino; y la carga de trasbordo como aquella, manifestada como tal, procedente de
países extranjeros, transportada exclusivamente por vía marítima o fluvial.
Es decir, en tanto que relajó la definición de carga de cabotaje de anteriores reglamentos, en
línea con el Decreto Legislativo N° 683, restringió la definición de carga de trasbordo ya que,
de conformidad con la Ley General de Aduanas, sólo puede manifestarse como tal las
mercancías a ser transferidas con destino al extranjero, del medio de transporte utilizado para
la llegada a aquel utilizado para su salida.
En base a la normativa posterior, atendiendo a la definición de tráfico nacional o cabotaje, se
podían distinguir dos grupos de carga en el cabotaje marítimo: las cargas nacionales o
nacionalizadas de consumo interno y las cargas con origen o destino fuera del territorio
nacional, transportadas entre puertos peruanos.
El transporte acuático comercial en tráfico nacional o cabotaje, quedó reservado a las
empresas navieras nacionales que contaran con el respectivo permiso de operación otorgado
por la DGTAc, pero se relajó la condición de hacerlo con naves propias de banderas peruana,
pudiendo realizarse con naves de bandera extranjera fletadas u operadas únicamente por
empresas navieras nacionales.
El Glosario de Términos del Tarifario de ENAPU actualmente vigente, aprobado con Acuerdo
de Directorio N° 62/06/2000/D de 8 de junio del 2000, mantiene la definición de carga de
cabotaje como aquella transportada por las naves entre puertos nacionales, cualquiera fuera su
origen o destino. Sin embargo, la definición de la carga de trasbordo como aquella
manifestada como tal, procedente y destinada desde o hacia puertos extranjeros o nacionales,
no parece haber tenido en cuenta la Ley General de Aduanas.
También en línea con el Decreto Legislativo N° 683, el Reglamento Técnico para la
Elaboración de los Reglamentos Internos de las Entidades prestadoras que Explotan
Infraestructura Portuaria de uso Público, aprobada mediante Resolución Ministerial N° 1622001-MTC/15.15 de 2 de mayo del 2001, definió la carga de cabotaje como aquella
transportada, embarcada y desembarcada entre puertos nacionales, cualquiera fuera su origen
o destino.
Sin embargo, dicho Reglamento tampoco parece haber tenido en cuenta la Ley General de
Aduanas en lo que respecta a la carga de trasbordo, a la que definió como aquella manifestada
4
como tal, procedente de países extranjeros, para otros países o puertos nacionales,
transportada por vía marítima o fluvial.
La Ley del Sistema Portuario Nacional, aprobada mediante Ley N° 27943 de 28 de febrero
del 2003, definió el cabotaje como la operación de transporte de carga de origen nacional,
para destino nacional, que se realiza a través de puertos de la República lo que, al parecer,
constituyó una vuelta al criterio de la condición de carga nacional de las mercancías para
definir el tráfico nacional o cabotaje, que incluso es más restrictiva ya que la referencia al
origen nacional excluye la carga nacionalizada.
En línea con lo anterior, el Reglamento de Recepción y Despacho de Naves en los Puertos de
la República del Perú (REDENAVES), aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-2005MTC de 13 de junio del 2005, también definió como cabotaje a la operación de transporte de
carga de origen nacional, con destino nacional, que se realiza a través de puertos de la
República.
De otro lado, la Ley del Sistema Portuario Nacional también definió el trasbordo como la
operación de traslado de una nave a otra de carga internacional, que proviene de puerto
extranjero, para reembarque a otro puerto extranjero o nacional, o de carga nacional de
exportación, que se realiza a través de uno o más puertos de la República, la cual tampoco
parece haber tenido en cuenta lo prescrito en la Ley General de Aduanas.
Sin embargo, desde que las definiciones de cabotaje y trasbordo aparecen en un Glosario de
Términos contenido en una de las disposiciones transitorias y finales de la Ley del Sistema
Portuario Nacional, sólo tendría aplicación para los efectos portuarios regulados por dicha
Ley que, además, sólo las menciona en un artículo sobre los lineamientos de la Política
Portuaria Nacional referido al fomento del cabotaje y la intermodalidad (el trasbordo y
tránsito de mercancías).
Más recientemente, la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional,
aprobada mediante Ley N° 28583 de 19 de julio de 2005, que derogó, entre otros, el Decreto
Legislativo Nº 683, no define expresamente el transporte acuático en tráfico de cabotaje, si
bien esta definición puede inferirse del Artículo 7° Transporte de cabotaje y, en particular el
numeral 7.2 que se refiere al transporte acuático entre puertos peruanos, en el mismo sentido
que el Decreto Legislativo Nº 683.
La Ley N° 28583 amplía la definición contenida en la Ley N° 27943, Ley del Sistema
Portuario Nacional, y la modifica por ser una norma de igual jerarquía que es posterior y
especifica.
Es decir, en base a la normativa vigente, se distinguen nuevamente dos grupos de carga en el
cabotaje marítimo: las cargas nacionales o nacionalizadas de consumo interno y las cargas con
origen o destino fuera del territorio nacional, transportadas entre puertos peruanos.
De otro lado, el transporte acuático comercial en tráfico nacional o cabotaje nuevamente ha
quedado reservado, exclusivamente, a las naves mercantes de bandera peruana de propiedad
de las empresas navieras nacionales que hayan obtenido el correspondiente permiso de
operación de la DGTAc, o bajo las modalidades de arrendamiento financiero o arrendamiento
a casco desnudo, con opción de compra obligatoria.
5
Sin embargo, en los casos de inexistencia de naves propias o bajo las modalidades a que se
refiere el párrafo anterior, se permitirá el fletamento de naves de bandera extranjera para ser
operadas únicamente por navieros nacionales o empresas navieras nacionales, por un período
que no superará los seis (06) meses.
En conclusión, si bien el concepto de navegación de cabotaje se ha mantenido básicamente
igual en las normas pertinentes de la Autoridad Marítima, con ligeros ajustes en relación con
la redacción, principalmente en lo que se refiere al ámbito fluvial y lacustre; el concepto de
tráfico de cabotaje ha oscilado entre la condición de carga nacional (o nacionalizada) de las
mercancías y el lugar de embarque y descarga de las mismas, influenciado además por los
cambios en los regímenes aduaneros de tránsito y trasbordo.
Por ello, la Comisión Multisectorial encargada de elaborar el Reglamento de la Ley de
Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, conformada por los sectores
Comercio Exterior, Defensa, Economía y Transportes, ha propuesto incluir entre las
disposiciones relativas al transporte acuático comercial en tráfico nacional o cabotaje, una
definición del mismo como aquel que realizan exclusivamente las empresas navieras
nacionales entre puertos peruanos, con naves de bandera peruana, o con naves en
arrendamiento financiero o arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria,
de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7.1 del artículo 7° de la Ley de Reactivación y
Promoción de la Marina Mercante Nacional.
También un Grupo Consultivo en Temas Aduaneros, integrado por SUNAT, los sectores
Comercio Exterior y Economía, y los gremios de exportadores e importadores, en una de las
mesas de trabajo conformadas para revisar los regímenes de tránsito y trasbordo, ha elaborado
un proyecto de Ley para modificar los artículos 56° y 81° de la Ley General de Aduanas. En
cuanto al primero, se ha propuesto sustituir la definición actual de tránsito, como el régimen
aduanero mediante el cual las mercancías provenientes del exterior o las nacionales con
destino al extranjero, son transportadas bajo control aduanero de una aduana a otra, con
suspensión del pago de tributos.
Ello, significaría relajar la definición actual que limita el tránsito al traslado de mercancías
sólo con destino al exterior, aunque sigue siendo más limitada que la anterior, por la cual las
mercancías que se encontraban sometidas a control de las Aduanas eran transportadas desde
una aduana a otra del territorio aduanero, estuvieran o no esas mercancías destinadas al
extranjero. En cualquier caso, resulta suficiente para desarrollar servicios de enlace o “feeder”
con naves dedicadas al transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje.
Además, se ha propuesto que en la vía terrestre el tránsito deba realizarse en medios de
transporte acreditados para operar internacionalmente. De ello puede inferirse, por un lado,
que el régimen de tránsito también es aplicable en la vía acuática y, de otro, que las naves en
las que se realice no requieren estar acreditadas para operar internacionalmente.
Por lo tanto, ya que la condición de carga nacional de las mercancías no sería el criterio para
definir el tráfico nacional o cabotaje sino el lugar de embarque y descarga de las mismas, de
conformidad con lo establecido en la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, a ser precisado en su Reglamento, el transporte de las cargas nacionales o
nacionalizadas de consumo interno y las cargas con origen o destino fuera del territorio
nacional transportadas entre puertos peruanos, quedaría reservado a las naves mercantes
propias o fletadas de las empresas navieras nacionales que cuenten con permiso de operación
para efectuar tráfico nacional o cabotaje otorgado por la DGTAc.
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Antecedentes del cabotaje de carga general y en contenedores
Para un mejor análisis del transporte marítimo en tráfico nacional o cabotaje conviene
examinar esta breve reseña, que permite visualizar, a grandes rasgos, las limitaciones que
históricamente ha tenido el cabotaje marítimo. Ello, indudablemente servirá para facilitar las
actividades tendientes al desarrollo de este modo de transporte en un futuro cercano.
Proyecto de Inversión sobre Transporte Masivo de Cabotaje (UNI 1978)
En el marco de un Programa de Capacitación en Preparación y Evaluación de Proyectos de
Inversión, organizado por el entonces Instituto Nacional de Planificación (INP) con la
colaboración de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) en virtud del Acuerdo firmado
el 5 de diciembre de 1975, y con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en virtud del
Convenio de Cooperación Técnica ATN/TF 1428-PE suscrito el 31 de enero de 1976 con el
Gobierno del Perú, fue publicado el Documento de un Proyecto de Inversión sobre Transporte
Masivo de Cabotaje en diciembre de 1978.
El Proyecto, en cuya elaboración intervinieron también representantes de la Compañía
Peruana de Vapores (CPV), la Oficina Sectorial de Planificación del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU S.A.) y el Servicio
Industrial de la Marina (SIMA), tuvo como objetivo ampliar el servicio de cabotaje para el
transporte masivo de carga en el litoral, con el fin de satisfacer los crecientes requerimientos
de transporte interno en el corredor costero.
Al respecto, se tuvo en cuenta que el cabotaje marítimo que había operado en el país antes que
fuera construida la Carretera Panamericana, era un modo de transporte poco explotado pese a
disponer de un extenso litoral con unas características del medio marítimo sumamente
adecuadas para dicho transporte y una infraestructura portuaria instalada suficiente para tal
propósito, el cual a fines de la década del 70 se había reducido únicamente al transporte tanto
de hidrocarburos como de mineral de hierro.
Se consideró que el proyecto encajaba perfectamente dentro de los propósitos del Plan
Director de Transportes elaborado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones para el
periodo 1977-1986.
Para realizar el estudio de mercado se consideró como producto final la prestación de un
servicio de transporte masivo de carga utilizando el sistema de cabotaje. Se tuvo en
consideración la existencia de la denominada Red Intermodal de Transporte, definida en el
Plan Director antes mencionado, como instrumento para definir los centroides de cada una de
las 32 zonas en que fue dividido el territorio nacional para el análisis del mercado.
En el estudio se examinaron 28 mercancías y/o productos, a los cuales se consideró que eran
susceptibles de ser inducidos a utilizar el sistema de cabotaje, los que en conjunto
representaban más del 80% de los flujos de tráfico determinados para la Red Intermodal.
Considerando que los excedentes de producción de cada una de las 32 zonas en que había sido
dividido el territorio nacional, requerían ser transportados a los centros de consumo que los
necesitaran, se estimaron los flujos que habrían de constituir la demanda de transporte en el
futuro. Se estimaron los volúmenes anuales de producción y consumo por zonas hasta el año
1990 inclusive.
7
Se examinaron los dos modos de transporte disponibles para el transporte masivo de carga en
el litoral: el modo carretero y el cabotaje.
En relación con el modo de transporte por carretera, en el análisis de la oferta se tuvo en
cuenta la infraestructura y el parque para este modo de transporte. En relación con el segundo,
se consideró la infraestructura portuaria y el equipamiento y tecnologías navieras disponibles
para el transporte acuático. Sólo se hizo una referencia tangencial a los modos de transporte
ferroviario, lacustre y fluvial, que se señaló complementaban el sistema de la Red Intermodal.
Para el análisis del transporte por carretera, y también para el transporte de cabotaje, la red de
transporte carretero fue dividida en arcos y éstos, a su vez, fueron divididos en tramos. Cada
tramo fue definido por su longitud, el ancho de la calzada, el tipo de rodadura, las
características topográficas, su estado de conservación, su capacidad y su nivel de servicio o
grado de congestión.
En el caso del modo terrestre, considerando las características mencionadas y los volúmenes
de tráfico estimados, se calcularon los diversos niveles de costos tanto de la operación
vehicular, como de la conservación vial, la construcción de carreteras y el desarrollo del
parque automotor.
A su vez, a través de la interrelación entre la oferta y la demanda existentes, y la oferta y la
demanda proyectadas, se llegó a la conclusión de que la Carretera Panamericana presentaba
tramos críticos de máximo grado de congestión, lo que estaba originando u originaría un
incremento de los costos de transporte por carretera.
En lo que respecta a la oferta de transporte de cabotaje marítimo, se determinó que ésta sólo
existía en relación con el transporte de petróleo y de mineral de hierro, desde que el volumen
de carga general susceptible de ser transportada por este modo, realmente y en las condiciones
prevalecientes en ese entonces, no era significativo.
Del análisis de la infraestructura portuaria de los principales puertos marítimos, se estimó que
se requeriría ampliar en el futuro la capacidad de los puertos del Callao y Chimbote, debido a
que con los tráficos marítimos, internacional y de cabotaje, se habría de producir en dichos
terminales un alto nivel de ocupación.
En el Estudio se identificaron, como susceptibles de utilizar el cabotaje, los siguientes
productos: arroz, azúcar, fertilizantes, harina de trigo, leche enlatada, maíz y sorgo, papeles y
cartones, productos siderúrgicos y urea.
Se determinó que en 1982 se podría movilizar por cabotaje 1.724 millones de TM de esos
productos y se estimó que en 1990 dicho volumen ascendería a 3.044 millones de TM. Esas
cifras representaban el 39% y el 47% del flujo total de dichos productos. Se determinó,
asimismo, que los flujos seleccionados fundamentalmente tenían lugar de norte a sur.
En base a todo ello, se consideraron dos alternativas de localización del cabotaje. La primera,
utilizando los puertos de Paita, Salaverry, Chimbote, Callao, San Martín y Matarani.
Como segunda alternativa se consideró, además de dichos puertos, la utilización del puerto de
lanchonaje de Pimentel o Eten, debidamente mejorado.
8
De otro lado, como ocurre en general con el transporte marítimo, se consideró que el cabotaje
permitía en principio costos de tonelada-kilómetro relativamente bajos.
Al efecto se señaló que el modo de transporte marítimo era recomendable para el transporte
de mercancías a distancias más o menos largas, habida cuenta que las operaciones de estiba y
desestiba, así como otras operaciones en puerto constituían el más importante elemento de
costo de operación.
Se analizaron diferentes alternativas tecnológicas para el transporte marítimo de carga. Ellas
incluyeron naves de carga general, naves especializadas como portacontenedores,
portapaletas, roll-on roll-off, multipropósito, graneleros-mineraleros, tanqueros, portagabarras
y barcazas, tanto empujadas como remolcadas.
Las alternativas tecnológicas fueron seleccionadas teniendo como criterios las características
específicas de las mercancías y productos y sus formas de manipulación, las condiciones
oceanográficas, la distancia entre los puertos de embarque y descarga, la infraestructura
portuaria existente en los puertos de embarque y descarga y las inversiones necesarias, así
como la experiencia del país en transporte marítimo.
Aunque se seleccionaron en función de su localización dos alternativas, en realidad se
analizaron tres, teniendo en cuenta que para una de ellas se seleccionaron dos tecnologías
navieras alternativas.
Para la alternativa de Localización I "Utilización de puertos existentes", en la cual se
utilizarían únicamente los puertos anteriormente indicados, se seleccionaron naves de carga
general y graneleros para el transporte de arroz, azúcar, harina de trigo, alimentos
balanceados, urea, leche enlatada, maíz y sorgo y fertilizantes; y naves especializadas roll-on
roll-off, para el transporte de papel y productos siderúrgicos.
Para la alternativa de Localización II "Utilización de los puertos existentes, más el puerto de
Pimentel (Eten) mejorado, se seleccionaron gabarras remolcadas.
Como fue mencionado antes, se analizaron tres alternativas. La alternativa de Localización I
fue examinada con sus variantes, según la tecnología naviera a utilizar: graneleros, naves de
carga general, naves roll-on roll-off ó naves usadas de la CPV (cargueros), determinándose así
las alternativas IA y IB; y la alternativa de Localización II con gabarras remolcadas.
Para cada una de las alternativas se determinó el número y tamaño de naves que serían
requeridas para atender la demanda y se estimaron las inversiones y costos tanto a precios de
mercado como a precios sociales.
Se estimaron las inversiones requeridas para implementar cada una de las alternativas
estudiadas en 4 categorías: estudios definitivos, inversión en naves, inversión en
infraestructura portuaria e inversión en maquinaria y equipo. Asimismo, se estimaron los
costos de operación correspondientes a cada tipo de nave a ser empleada y el correspondiente
costo de cada alternativa, así como los costos de explotación portuaria y los costos de
transporte y trasbordo.
Para efectos de la evaluación social, se determinó el costo por mayor congestión portuaria.
9
Como resultado de la evaluación económica y social se llegó a la conclusión que la alternativa
que proporcionaba mayores beneficios era la segunda alternativa de localización, que
consideraba la utilización de gabarras remolcadas, complementada por su correspondiente
modo de transporte carretero.
Del estudio se desprendió la conveniencia de no postergar la inversión.
Se determinó también que el proyecto no era significativamente sensible a los diferentes
componentes y a las variaciones globales en los costos correspondientes de los subsistemas
carretero o cabotaje.
El Estudio llegó a las siguientes conclusiones:
-
Se determinó que la actividad productiva nacional se hallaba fuertemente
concentrada en el corredor costero, particularmente en la costa central y del norte del
país;
-
Desde que esta situación tendía a consolidarse, existía necesidad de atender al
crecimiento del tráfico en forma integral;
-
El transporte de carga en el corredor costero se estaba realizando fundamentalmente
a través de la Carretera Panamericana, la cual en algunos de sus tramos presentaba
niveles críticos de saturación;
-
Se estimó que en el periodo 1978-1990 los requerimientos internos de transporte
crecerían a una tasa acumulativa anual de 3.1% y que alcanzarían en 1990 un
volumen de tráfico de 17.624 millones de TM;
-
Se contaba con un extenso litoral y una infraestructura portuaria instalada, la cual
con adecuadas inversiones adicionales, podría permitir un eficiente servicio de
cabotaje;
-
No existía legislación adecuada para el cabotaje y la legislación vigente, así como el
sistema tarifario y otros aspectos normativos del transporte marítimo estaban
enfocados a las operaciones de comercio exterior;
-
No obstante que la utilización del sistema de transporte por carretera para el sector
privado podía ser considerada competitiva con otros modos de transporte, debido a
que los costos del usuario no estarían reflejando los costos para la economía
resultantes de la conservación e inversión en infraestructura vial, era necesario
profundizar los estudios sobre captación de recursos fiscales y determinar los
subsidios con el fin de implementar políticas que minimizaran el costo del transporte
para la comunidad en su conjunto.
En el Estudio se incluyó un gran número de recomendaciones, las cuales se pueden
categorizar en aquellas relacionadas con el mercado, los puertos y la tecnología naviera a
utilizar.
-
En cuanto a las primeras, la concerniente a estudiar otras mercancías y productos que
pudieran ser susceptibles de utilizar el transporte de cabotaje;
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-
En lo concerniente a las segundas: a) desarrollar un sistema de tarifas portuarias más
atractivo; b) hacer más eficiente la administración portuaria; c) examinar con mayor
detenimiento la situación portuaria, a fin de determinar la capacidad ociosa existente
de infraestructura y equipos susceptible de ser asignada para atender específicamente
los requerimientos del servicio de cabotaje; d) desarrollar estudios oceanográficos,
especialmente en los puertos de Pimentel y Eten, con el fin de asegurar la viabilidad
técnica de los sistemas de transporte marítimo no convencionales; e) determinar el
diferencial de mermas que puieran resultar de la sustitución de parte del servicio de
transporte por carretera por un servicio de cabotaje, cuyos costos pudieran ser
atribuibles al proyecto; y f) profundizar los estudios relacionados con la
determinación de los costos marginales en los puertos del litoral, a fin de calcular con
mayor precisión los costos de explotación portuaria.
-
En lo relacionado a las últimas, consultar la experiencia internacional sobre
utilización de sistemas de transporte marítimo no convencionales, y desarrollar un
adecuado modelo de cómputo a fin de optimizar la interrelación entre las variables
utilizadas.
Proyecto de Transporte Masivo Paralelo al Litoral (MTC 1980)
La Oficina de Estudios Económicos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, ejecutó
a nivel de factibilidad el documento del proyecto de inversión denominado Transporte Masivo
Paralelo al Litoral, que fue distribuido en noviembre de 1980.
El objetivo central del proyecto fue la reactivación del transporte marítimo de cabotaje, con el
fin de ampliar la cobertura del servicio de transportes y contar con un sistema integrado y
racional que proporcionara apoyo a los sectores productivos y de la población.
En relación con el transporte paralelo al litoral, el documento del proyecto reconoció de un
inicio que la Carretera Panamericana estaba soportando en ese entonces un intenso tráfico,
particularmente en el eje Lima-Chimbote-Trujillo. Identificó también que el inadecuado
mantenimiento de la misma, debido a la falta de recursos, estaba originando servicios de
transporte deficientes.
Como punto de partida, se señaló que en la Carretera Panamericana existían puntos críticos,
en los cuales, por diversas circunstancias, incluidas la topografía, la superficie de rodadura, el
estado de conservación, el diseño, etc., los volúmenes de tránsito bordeaban la capacidad de
los tramos. Consiguientemente, se generaba congestionamiento y, ciertamente, serios
problemas de retraso y desabastecimiento de víveres y otros insumos y bienes. En suma,
mayores costos.
En el Estudio se consideró que los requerimientos de transporte nacional de carga en el
período 1980 eran de 17.7 millones de TM. Estimándose una tasa promedio anual de
crecimiento de 4.64% ellos habrían de ser del orden de 27.9 millones de TM en 1990. Con tal
incremento de tráfico, se consideró que los tramos Lima–Huacho (variante Serpentín);
Pativilca-Chimbote y Chimbote-Trujillo; Huacho-Pativilca y Pacasmayo-Chiclayo; y,
Trujillo-Pacasmayo, habrían de alcanzar límites de saturación en 1983, 1986, 1987 y 1989,
respectivamente. Se señaló también que, de darse esa situación, sería necesario ampliar la
actual capacidad de esos tramos mediante la construcción de pares viales (o autopistas).
11
El Estudio indicó, además, que de seguirse priorizando el transporte por carretera, el cual era
en realidad un modo de transporte subvencionado, desde que no se incluían dentro de los
costos de explotación del mismo los relativos a la construcción, mejoramiento y
mantenimiento de la infraestructura utilizada, sería necesario invertir en la década del 80 al 90
fuertes sumas, lo cual no se justificaba desde el punto de vista de la economía nacional,
habida cuenta que la eficiencia del transporte por carretera era inferior a otros modos de
transporte susceptibles de ser implantados.
En el documento se señaló que en 1980 el cabotaje marítimo había quedado prácticamente
reducido al transporte de graneles líquidos (petróleo y derivados) y de sólidos (mineral de
hierro). El empleo del cabotaje marítimo para el transporte de carga general era de escasa
significación económica. Se subrayó también que ocasionalmente realizaban tal tráfico naves
del registro nacional dedicadas al tráfico internacional. Asimismo que el desarrollo del
cabotaje estaba siendo afectado por los excesivos costos de los fletes, la manipulación de la
carga, el servicio a las naves y la falta de un marco legal que lo regulara y promoviera.
Entre los factores determinantes del declive del cabotaje, el Estudio precisaba que las
instalaciones y métodos de operación de los puertos habían originado cuellos de botella. Tras
señalar que se contaba con un extenso litoral marítimo y una infraestructura portuaria que, con
inversiones adicionales, podría permitir un eficiente servicio de cabotaje, se indicó que se
podría aumentar la eficiencia de las operaciones de carga y descarga en base a tres conceptos
básicos: asegurar un flujo continuo o casi continuo de la carga, propender a la unitarización o
agrupamiento de la carga en una sola unidad, y tratar de lograr el desplazamiento de la carga
en línea recta lo más aproximadamente posible al plano horizontal.
Se consideró que era posible un sistema de flujo continuo si se utilizaba naves graneleras con
gran capacidad de bodega y tapas de escotilla de cierre y apertura automáticas, y si se proveía
a los puertos de muelles especiales, equipos mecanizados, fajas transportadoras y elementos
de succión y descarga para aumentar significativamente su productividad.
Se consideró que la unitarización o agrupamiento de la carga era aplicable al caso de carga
fraccionada, con o sin embalaje. Se estimó que el desplazamiento de la carga en línea recta
era posible utilizando sistemas que evitaran el movimiento zigzagueante de las cargas, y en
parte utilizando naves roll-on roll-off, que permitieran el ingreso de la carga en plataformas
rodantes a través de aberturas en el casco, operadas asociadamente con una plataforma ad-hoc
entre la nave y el muelle.
El Estudio efectuó un análisis de las mercancías que se estimaba podían ser susceptibles de
ser transportadas utilizando cabotaje marítimo, teniendo en cuenta para cada mercancía
analizada: su flujo anual, la estacionalidad de su demanda, los embalajes utilizados, su
susceptibilidad a daños y pérdidas cuando eran transportadas por cabotaje y como resultado
de la manipulación, la concentración de los orígenes y destinos de las mercancías, las
distancias desde los centroides de las áreas de producción al puerto y desde el puerto a los
centroides de las áreas de consumo; y, las distancias entre puertos de origen y destino.
De 28 tipos de mercancías analizadas, se llegó a la conclusión que en el caso de 3 de ellas era
definitivamente más económico su transporte por cabotaje marítimo, mientras que 11
deberían seguir siendo transportadas por carretera. Las 14 restantes eran mercancías
susceptibles de ser transportadas por uno u otro modo de transporte.
12
Se analizaron los flujos de transporte de 35 tipos de mercancías mediante un modelo de
cómputo especialmente diseñado para el desarrollo del proyecto por la entonces ENTELPERÚ. Se diseñaron así matrices de origen y destino para la carga estimada en 1990. Como
resultado se encontró un gran desbalance en los flujos de carga norte-sur y sur-norte,
constatándose la preponderancia del eje Chiclayo-Lima.
En función de la distancia entre puertos de origen y de destino, de las características de las
mercancías, los posibles itinerarios, las condiciones oceanográficas, la infraestructura
portuaria existente y los volúmenes de carga previstos, el Proyecto seleccionó los tipos de
naves y tamaño más aparentes e incluyó entre ellos:
a.
b.
c.
d.
naves portapaletas de 3,500 (mínimo) a 6,000 (máximo) TPM, con una velocidad
estimada de manipulación de 100 TM/hora;
naves graneleras de 4,000 (mínimo) a 5,000 (máximo) TPM, con una velocidad
estimada de manipulación de 250 TM/hora;
naves graneleras (fertilizantes) de 4,000 (mínimo) a 5,000 (máximo) TPM con una
velocidad estimada de manipulación de 250 TM/hora;
naves de trasbordo por rodadura (ro-ro) de 5,000 (mínimo) a 6,000 (máximo) TPM
con una velocidad estimada de manipulación de 500 TM/hora.
En el Estudio se llegó a la conclusión que la zona norte, comprendida entre el extremo sur de
la zona de influencia del Terminal Portuario de Paita y el extremo norte de la zona de
influencia del Terminal Portuario de Salaverry, no contaba con terminales portuarios
apropiados y sólo disponía para atender el tráfico de los puertos de lanchonaje de Eten y
Pimentel. Se señaló que la zona de influencia correspondiente comprendía los departamentos
de Lambayeque y Amazonas y parte de los Departamentos de Cajamarca y San Martín.
En el Proyecto se identificó entonces que existían prioritariamente dos alternativas para el
desarrollo del proyecto de transporte de cabotaje marítimo: la de construir un terminal
portuario de atraque directo en Eten para reemplazar los terminales de lanchonaje de Pimentel
y Eten; y la de derivar los flujos de carga hacia Paita o Salaverry o hacia el transporte por
carretera, según lo que resultara más económico.
En los análisis de la carga susceptible de utilizar cabotaje, se encontró que de los 13 tipos de
mercancías que tenían posibilidad de cambiar de modo de transporte, 9 deberían ser
consideradas en el cabotaje marítimo y 4 deberían ser descartadas por razones técnicas y
económicas.
El Estudio llegó a la conclusión que para atender la demanda estimada de cabotaje se
requerían en el año 1983 cinco naves de cabotaje y en el año 2000 veinte naves de cabotaje,
incluidas naves portapaletas, naves graneleras y naves roll-on roll-off.
El presupuesto de la construcción del Puerto de Eten fue estimado en aproximadamente US$
24.8 m, y se concluyó que la incidencia del cabotaje y por lo tanto su participación en la
inversión estimando el número de amarraderos requeridos y el total de amarraderos ofertados
por el terminal portuario, llegaba a constituir 38%.
Se estructuró, igualmente, un presupuesto de inversiones en naves nuevas, determinándose
que la inversión total requerida en naves, considerando que la compra debía efectuarse dos
años antes de que la nave entrara en operación, salvo el primer año en que la compra se
efectuaría un año antes.
13
De otro lado se consideró la implantación de equipos en los puertos, básicamente
montacargas, transportadores de cadena y tractores de arrastre, además de equipos auxiliares
como vagonetas (trailers) y paletas o parihuelas (pallets).
En las mismas condiciones consideradas para analizar la alternativa de cabotaje con Eten, se
determinaron los tráficos de transporte de carga, tamaño y número de naves, costos de
operación, costos de explotación, inversiones, ahorros y flujo neto de la alternativa de
cabotaje sin Eten.
El Estudio llevó a cabo una evaluación económica que consideró los costos y beneficios de
cada alternativa a ser alcanzados en el futuro, realizando su valorización a precios de mercado
y a precios sociales, para tratar de calcular el valor económico real de los costos y beneficios
para la economía nacional. Se consideró como precio social el costo de oportunidad o precio
sombra del recurso.
Esto implicó efectuar una evaluación económica a precios de mercado, para reflejar los
verdaderos costos y no los gastos en que se incurriría con la alternativa, y una evaluación
económica a precios sociales que reflejaran el valor de escasez de los recursos utilizados.
El resultado del análisis de las alternativas de cabotaje con y sin Eten, arrojó los siguientes
resultados:
Alternativa 1: cabotaje con Eten más carreteras, T.I.R: 41.52%
Alternativa 2: cabotaje sin Eten más carreteras, T.I.R.: 35.8%
La aplicación de los precios sociales a los beneficios y costos de las alternativas fue realizada
a lo largo de todo el proceso de formulación del Estudio, para lo cual cada elemento fue
desagregado en sus componentes principales, incluidos insumos nacionales, insumos
importados (directos e indirectos), mano de obra, impuestos, subsidios, etc., de tal modo que
cada una de las partes de un elemento fue afectada por el precio social correspondiente.
Como resultados se alcanzaron los siguientes:
Alternativa 1: cabotaje con Eten más carreteras, T.I.R.S.: 40.01%
Alternativa 2: cabotaje sin Eten más carreteras, T.I.R.S.: 34.17%
Como parte del proyecto se analizaron otras dos alternativas de transporte, con el fin de
compararlas con las alternativas inicialmente examinadas y asegurarse que la alternativa
escogida era la mejor posible: la construcción de un ferrocarril Lima-Trujillo para operar en
1990 y la construcción de dicho ferrocarril para operar el año 2000.
La primera de ellas proponía como complemento del transporte por carretera la construcción
de un ferrocarril para el transporte de carga y pasajeros, que en su primera etapa uniera las
ciudades de Lima y Trujillo y que entrara en operación plena en 1990. Dicha alternativa
contaría con estaciones en Lima, Huacho, Pativilca, Huarmey, Chimbote y Trujillo, y su
tracción sería eléctrica.
La segunda era similar a la anterior en cuanto a su diseño, características y mercancías a ser
transportadas, y sólo difería en cuanto al año de inicio de las operaciones. Aunque el
aplazamiento de la alternativa durante diez años retrasaría los costos, también los beneficios
quedarían aplazados. Se consideró que si el V.A.N. (0) de la primera alternativa resultaba
inferior al V.A.N. (10) de la segunda, la alternativa debía ser aplazada.
14
Para estas dos alternativas se calcularon los costos y beneficios tanto a precios de mercado
como a precios sociales. Los resultados alcanzados fueron los siguientes.
A precios de mercado:
Alternativa de ferrocarril 1990 más carreteras: T.I.R.= 17.78%
Alternativa de ferrocarril 2000 más carreteras: T.I.R.= 24.84%
A precios sociales:
Alternativa de ferrocarril 1990 más carreteras: T.I.R.S = 15.48%
Alternativa de ferrocarril 2000 más carreteras: T.I.R.S.= 22.77%
Del análisis de los indicadores calculados se destacaron dos observaciones generales:
El sistema de transporte paralelo al litoral (alternativa base), en el que predominaba el modo
carretero, no era el mejor sistema vial para el corredor costero y su rentabilidad para la
economía en su conjunto era menor en comparación con otras alternativas de transporte
viables de ser implantadas. En consecuencia, la sociedad estaba subvencionando su
ineficiencia.
Desde el punto de vista de la economía del país, las alternativas que combinaban los modos de
transporte terrestre (carretera y ferrocarril) y los modos terrestre-acuático (por carretera y
cabotaje) constituían sistemas de transporte más económicos.
El Estudio señaló que era necesario un cambio y la definición de una política de transición.
Sin embargo, precisó que el país encaraba el problema económico de tener que elegir entre
asignar recursos para este fin o utilizarlos para otros fines.
Entre las conclusiones del Estudio se llegó a las siguientes:
-
El actual sistema de transporte en el corredor costero no era eficiente, racional y
económico, desde el punto de vista de la economía nacional, ni proporcionaba un
servicio de transporte integrado;
-
Se estimaba que la capacidad del sistema será insuficiente para atender los
requerimientos futuros, los cuales se concentraban principalmente en la costa norte;
-
Eran necesarias significativas inversiones para atender las necesidades de transporte
masivo en el corredor costero. De otro modo, el proceso productivo podría verse
afectado y se acentuarían los desequilibrios existentes en las vías de comunicación;
-
En el marco de la política nacional de desarrollo, era necesario desarrollar un sistema
integrado de transporte que garantizara un adecuado nivel de servicios, en términos
de cobertura y eficiencia;
-
La alternativa de cabotaje (sea que se construyera el terminal portuario de Eten o no)
constituía la mejor alternativa desde el punto de vista de la economía nacional;
-
La falta de un marco jurídico para regular y promover el cabotaje marítimo
conspiraba contra la implantación de esta alternativa. Era necesario, por tanto, definir
una política de transición, en la que se indicara las acciones y los recursos que se
habrían de utilizar para alcanzar la situación prevista en el Estudio;
15
-
Era necesario reactivar el transporte de cabotaje marítimo y desincentivar el
transporte por carretera, un modo de transporte en el corredor costero desarrollado
como resultado del predominio de intereses ajenos al desarrollo nacional y,
principalmente, a la competencia desleal.
El Estudio propuso como recomendaciones realizar un estudio definitivo del transporte de
cabotaje marítimo, incluida la viabilidad de construir un terminal portuario de atraque directo
en Eten, considerando, entre otros, los siguientes aspectos:
a.
b.
c.
en el estudio de mercado, considerar como elemento de la demanda, sólo las
mercancías susceptibles de ser transportadas por cabotaje;
para determinar el tamaño y número de naves, utilizar un modelo de cómputo que
permita variar las hipótesis y estimar sus efectos;
examinar la posibilidad de utilizar naves nuevas o usadas, comparando sus
rendimientos relativos, su viabilidad económica y, en particular, su viabilidad
financiera.
Paralelamente a dicho estudio técnico-económico, desarrollar el marco institucional y
administrativo que permitiera implantar el cabotaje, incluidos los siguientes aspectos:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
administración portuaria y tarifas;
aspectos aduaneros y documentación;
seguros en el cabotaje y en el transporte intermodal;
organización empresarial para el cabotaje marítimo nacional;
aspectos laborales relacionados con el cabotaje;
usuarios del transporte y viabilidad de utilización del cabotaje;
el Gobierno y su función promotora y reguladora del transporte marítimo.
De otro lado, en el Estudio se enunciaron, sin que fueran analizadas, lo que se consideró
desventajas del cabotaje. A tal efecto, se señalaron aspectos de política, jurídicos, técnicos,
administrativos y organizacionales, principalmente.
-
Aspectos de política. Se indicó que al transporte marítimo en tráfico de cabotaje se le
quería asignar un tratamiento igual que el brindado al tráfico internacional;
-
Aspectos jurídicos. Se precisó que no existía un marco jurídico que regulara y
promoviera el cabotaje, puesto que la legislación al respecto era muy antigua y no era
aplicable a la situación predominante en ese entonces;
-
Aspectos técnicos. Se subrayó el hecho de que el cabotaje, para ser llevado a efecto,
necesitaba puertos, muelles, canales de acceso, instalaciones de carga y descarga,
almacenaje, etc. y de medios necesarios para complementarse con los modos de
transporte terrestre, y requería la ubicación de nuevas instalaciones portuarias dentro
de las zonas existentes así como la construcción de nuevos puertos. Se indicó
también que la eficiencia del servicio dependería del grado de automatización, y que
el sistema no era aparente para mercancías cuyo costo o tiempo de manipulación
fuera alto;
-
Aspectos administrativos y organizacionales. Se hizo alusión a que la organización
del servicio era más sensible a los azares externos que el ferrocarril y más rígido que
el modo carretero por los itinerarios fijos y el tiempo para la manipulación, y su
16
operación demandaba el establecimiento de nuevas entidades de administración,
gestión y organización que respondieran a las nuevas necesidades del servicio.
En diciembre de 1980, el Instituto de Estudios Histórico-Marítimos del Perú, con el auspicio
del entonces Ministerio de Marina y del entonces Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, organizó un Simposio sobre “El Cabotaje en el Perú”, en el que quedó de
manifiesto la necesidad de desarrollar el cabotaje marítimo en el país.
Dos años después de la celebración del referido Simposio mediante Resolución Ministerial N°
0056-82-PCM fue constituida en 1982 una Comisión Multisectorial con el mandato de
“efectuar un estudio integral de la problemática del transporte marítimo de cabotaje, así como
de proponer las recomendaciones y los proyectos de dispositivos legales que resultaran
necesarios para reactivar la referida actividad”.
Ley N° 23517 y sus normas modificatorias y complementarias
El 17 de diciembre de 1982, en Ancón, a bordo de la M/N Presidente José Pardo (de la exCompañía Peruana de Vapores), se dio la Ley Nº 23517, que declaró de necesidad y utilidad
públicas y de preferente interés nacional la reactivación del transporte de cabotaje en el país y,
consecuentemente, la implantación y desarrollo de los elementos necesarios para dicho
transporte en sus versiones marítima, fluvial y lacustre (art. 1°).
Dicha Ley posteriormente fue modificada por la Ley Nº 23623 de 10 de junio de 1983 y la
Ley Nº 23885 de 19 de junio de 1984, y reglamentada mediante el Decreto Supremo N° 01183-MA de 18 de julio de 1983, el Decreto Supremo N° 034-84-TC de 18 de julio de 1984 y el
Decreto Supremo N° 031-86-TC de 22 de mayo de 1986, todos los cuales fueron derogados
expresamente por el Decreto Legislativo Nº 683.
La Ley N° 23517 también declaró de necesidad y utilidad públicas, la continuidad y
desarrollo del transporte naviero sin excepción y a la actividad naviera nacional en su
condición de promotora del desarrollo y apoyo a la Defensa Nacional (art. 2°). Sin embargo,
medio año después, mediante Decreto Supremo N° 012-83-TC de 6 de mayo de 1983, se
declaró en estado de emergencia económica a la Marina Mercante Nacional por un período de
doce (12) meses que, posteriormente, fue prorrogado sucesivamente mediante los Decretos
Supremos N° 021-84-TC de 11 de mayo de 1984, 019-85-TC de 3 de mayo de 1985, 059-85TC de 14 de noviembre de 1985 y 051-86-TC de 17 de noviembre de 1986, suspendiéndose la
tramitación y otorgamiento de nuevos permisos de operación y la recepción de nuevas
solicitudes con dicho objeto
Dichas medidas tendientes a la consolidación de las empresas navieras nacionales también
afectaron al transporte de cabotaje hasta que, mediante Decreto Supremo N° 012-87-TC de 25
de mayo de 1987, se excluyó de dicho régimen la tramitación y otorgamiento de nuevos
permisos de operación, así como la ampliación y/o modificación de los permisos de operación
vigentes, para:
-
el transporte marítimo, en tráfico nacional o cabotaje; con excepción del transporte
de hidrocarburos; y,
el transporte marítimo-fluvial y transporte fluvial-marítimo, en tráfico nacional o
cabotaje; siempre que las naves no tomaran o levantaran carga de puertos extranjeros
intermedios y/o entre puertos extranjeros.
17
Es decir, contrariamente al espíritu de la Ley N° 23517, cuyo objetivo de reactivar el
transporte de cabotaje era explícito en la misma, las empresas navieras nacionales a las que no
les había sido otorgado el respectivo permiso de operación, a tan sólo medio año de la
promulgación de la Ley, debieron esperar otros cuatro (04) años debido a una coyuntura que
afectaba a las empresas navieras nacionales dedicadas al tráfico internacional y a una Marina
Mercante Nacional consistente de naves inadecuadas para atender el tráfico de cabotaje, con
excepción del transporte de mineral de hierro a granel de San Nicolás a Chimbote.
La Ley N° 23517 también encargó al Poder Ejecutivo para que, por medio de sus organismos
ejecutores, y dentro de sus alcances presupuestarios, adoptara las medidas necesarias para la
reactivación de los puertos del país y de sus instalaciones, que resultaran estrictamente
necesarias para el cumplimiento de lo establecido en la Ley (art. 3°).
En lo que a infraestructura portuaria se refiere, teniendo en cuenta el tipo de tecnología
naviera utilizada (nave roll-on roll-off con compartimentos celulares), la Empresa Nacional de
Puertos dispuso, como medida de protección del muelle, la colocación de una plancha de
metal donde pudiera descansar la rampa de la nave, que en el caso del Terminal Portuario de
Paita permaneció fija desde que la empresa Coordinated Caribbean Transportation (CCT),
propietaria de la plancha, también la utilizaba en forma regular, en tanto que en el Terminal
Portuario de Matarani era colocada y retirada en cada oportunidad que la nave hacía escala,
requiriendo desarmar y, posteriormente, volver a armar el sardinel del muelle marginal, todo
por cuenta de la nave. En los terminales portuarios de Salaverry, Callao y General San Martín
tampoco fueron requeridas mejoras en la infraestructura portuaria.
La única mejora de la infraestructura portuaria que quedó desatendida fue la relativa a los
muelles roll-on roll-off en los terminales portuarios de Matarani e Ilo. En el primer caso,
ENAPU nunca pudo garantizar la profundidad y el calado de seguridad para poder hacer uso
de dicho puesto de atraque, invalidándolo de ese modo como un muelle seguro ya que
resultaba un riesgo no cubierto por el seguro de casco de la nave. En el segundo caso, se había
identificado la presencia de bajos en la aproximación al muelle roll-on roll-off, que ya habían
perforado el forro de dos naves que quisieron atracar en el mismo, sin que ENAPU se
comprometiera a dinamitar los mismos para garantizar un muelle seguro (cosa que recién hizo
la década pasada, diez años más tarde, como uno de los preparativos para su entrega en
concesión). A diferencia del Terminal Portuario de Matarani, el de Ilo nunca pudo ser
utilizado debido a que la altura del muelle impedía descargar la rampa y al no tener grúas de
muelle no se podían realizar operaciones de embarque y descarga en forma convencional en
una nave sin maniobra, tal como se hacía en el terminal de Southern Peru Copper
Corporation.
La Ley N° 23517 declaró que la importación de naves, equipos y material flotante a ser
utilizado en el cabotaje nacional, así como en el servicio de puerto, se acogería al beneficio
tributario establecido en el inciso d) del artículo 34° y el inciso a) del artículo 36° del Decreto
Ley N° 22202 de 6 de junio de 1978, que declaró a la industria naval prioritaria, estratégica y
de preferente interés nacional. El primero, exoneraba la importación de naves de alto bordo de
los derechos consolidados en el Arancel de Aduanas, así como cualquier otro derecho que
afectara la operación. El segundo, exoneraba la venta en el país de naves de alto bordo del
impuesto a los bienes y servicios. Asimismo, se estableció que por ningún motivo podría
darse a los bienes objeto de la exoneración, uso distinto al señalado por la Ley, y que en tal
caso tendrían que pagar los derechos y/o impuestos dejados de abonar.
18
La Ley N° 23517, también estableció que las naves dedicadas al tráfico de cabotaje en forma
exclusiva, sólo estarían obligadas a presentar un manifiesto de carga con información
referente a la nave, nombre del capitán, descripción de la mercadería, puerto de origen, puerto
de destino y nombre del embarcador y del consignatario; y que no sería exigida otra
documentación relativa a los rubros ya mencionados, entendiéndose que una nave era de
cabotaje cuando se encontraba efectuando ese tráfico (art. 5°).
A este respecto, la Resolución Suprema N° 0110-70-TC/AC de 2 de diciembre de 1970, había
establecido la obligación de las empresas navieras nacionales que operaran en tráfico de
cabotaje, de presentar por intermedio de sus agentes marítimos, fluviales y/o lacustres a
diversas entidades, copia del manifiesto de carga a fin de que éstas contaran con información
estadística actualizada. Sin embargo, más que una medida de simplificación y facilitación del
comercio de cabotaje, se trataba de hacer extensivo a las empresas navieras nacionales en
tráfico de cabotaje un requisito que ya se exigía a las empresas navieras en tráfico
internacional, a efecto de controlar que la carga de exportación e importación que generaba el
país se transportara en naves de bandera nacional (Resolución Suprema N° 0013-70-TC/AC
de 1° de abril de 1970).
Por el contrario, el Decreto Supremo N° 031-86-TC de 22 de mayo de 1986 reglamentó el art.
5° de la Ley N° 23517, y estableció que las empresas navieras nacionales que prestaran
transporte comercial de carga en tráfico nacional o cabotaje, fuera en servicio regular,
irregular o especial, debían presentar por intermedio de sus agentes marítimos, fluviales o
lacustres copia de los manifiestos de carga:
-
-
en el caso de la carga transportada por la vía marítima y fluvial-marítima a la
DGTAc;
en el caso de la carga transportada por la vía fluvial a las respectivas Direcciones
Departamentales de Transporte Acuático de Loreto, Ucayali y Madre de Dios, así
como a la División Zonal de Yurimaguas; y,
en el caso de la carga transportada por la vía lacustre a la Dirección Departamental
de Transporte Acuático de Puno (art. 1°).
Asimismo, las copias de los manifiestos de carga debían incluir obligatoriamente la
información precisada por el art. 5° de la Ley N° 23517, ampliándola, sin embargo, en el caso
de la descripción de la mercadería, ya que no sólo se exigía el tipo y número de toneladas
métricas pagantes transportadas, sino que se debía incluir los fletes unitarios y totales
cobrados a nivel de usuario, de lo contrario eran consideradas como no recibidas, dando lugar
a las sanciones correspondientes.
Por su parte, la Empresa Nacional de Puertos fijó, mediante Memorando N° 473-84/TMC/G.8
de 19 de setiembre de 1984, los procedimientos a seguir para la atención de los servicios a la
nave y a la carga, como sigue:
-
Operaciones de embarque. Se presentaba un expediente autorizado por la Aduana y
nota de embarque a la División de Tráfico, División de Contenedores, División de
Control (Departamento de Control de Almacenes y Balanzas) y División de
Contabilidad y Tesorería (Departamento de Liquidaciones).
Para embarque directo, a la presentación de la nota de embarque debidamente
autorizada en la balanza de ingreso, se efectuaba el control respectivo y se formulaba
la guía de embarque de cabotaje.
19
-
-
-
Para embarque indirecto, se recibían los contenedores en el área asignada y una vez
que se solicitaban, se formulaba la guía de embarque de cabotaje;
Operaciones de descarga. Al arribo de la nave se presentaba el expediente de Aduana
que autorizaba la descarga de contenedores de cabotaje y se emitía una nota de tarja
de cabotaje por cada contenedor.
Para descarga directa, a la presentación del permiso de salida, se efectuaba con la
copia de la nota de tarja de cabotaje, canjeándose ésta con el permiso parcial
expedido por la División de Contenedores.
Para descarga indirecta, se recibían los contenedores en el área asignada con la nota
de tarja de cabotaje y se retiraban al amparo del permiso de salida, debiéndose
efectuar un permiso de salida parcial por cada camión;
Contenedores. En la División de Contenedores se confeccionaba un tally de
liquidación, donde se registraba el ingreso de los contenedores mediante la nota de
tarja de cabotaje y para la salida con copia del permiso de salida;
Nave. Al arribo y zarpe presentaba al Departamento de Liquidaciones copia de la
declaración general, manifiesto de carga y orden de transporte, debiendo este
Departamento asignar un número de manifiesto de carga, excediéndose lo dispuesto
por la Ley N° 23517. Sin embargo, el trámite de la documentación antes mencionada
no estaba sujeta al sistema de multas.
De otro lado, como operación aduanera, el cabotaje se regía por la Ley General de Aduanas
aprobada mediante Decreto Ley N° 20165, modificada por el Decreto Legislativo N° 288, que
exigía la presentación de una declaración de las mercancías que fueran a ser objeto de
comercio de cabotaje, mediante la denominada póliza de cabotaje y la intervención de un
agente de aduana. Sin embargo, considerando que estos requisitos eran demasiado rígidos y
constituían una traba para el ejercicio de una actividad que el Estado tenía interés en reactivar,
se eliminó la intervención del agente de aduana y se simplificaron los trámites de despacho
que debían ser efectuados con un documento denominado pedido en lugar de la anterior
póliza.
En particular, con el objeto de que los contenedores con carga de cabotaje pudieran circular
rápidamente por los terminales portuarios, tanto para su ingreso como para su salida; que se
pudiera contar con las autoridades respectivas con suficiente tiempo como para no demorar el
embarque y descarga de la nave; y que estas autorizaciones se pudieran otorgar fuera de las
horas normales de atención de la Aduana, incluyendo sábados, domingos y feriados, se emitió
la Directiva N° 001-84-EFC/70.40.R de 11 de setiembre de 1984, que estableció como
procedimiento operativo el siguiente:
-
-
Inicio. El expediente se presentaba al Resguardo, quien a su vez disponía la apertura
de un Libro de registro en el que se asentaban dichos expedientes; y, concluido el
registro el Oficial de Resguardo procedía a proyectar el decreto administrativo que,
por delegación, era firmado por el Comandante Jefe de Resguardo o Capitán de
servicio tratándose de días sábados, domingos o feriados (previa habilitación de
servicios extraordinarios), autorizando el dar inicio a las operaciones de ingreso y
salida;
Documentación. Para acogerse a este régimen simplificado de cabotaje, los
interesados acompañaban a su pedido un Permiso de Movimiento de Contenedores:
ingreso o salida y un permiso y/o solicitud de autorización de embarque. Tratándose
del ingreso de contenedores, se podía presentar antes de la llegada de la nave, en
tanto que si se trataba de salida podía presentarse a la recepción de la nave a su
llegada a puerto;
20
-
-
Registro y control. Tanto al ingreso como a la salida de los contenedores, el
Resguardo verificaba el número de identificación de los mismos, así como la
conformidad de los precintos de seguridad, anotándose en el Libro de registro el
número de identificación de cada contenedor, así como el contenido según la
declaración; y,
Responsabilidades. La solicitud de permiso y autorización de embarque formulada
por el agente marítimo tenía el carácter de declaración jurada.
Sin embargo, en lo que a documentación a ser presentada por la nave a su arribo y zarpe,
también se excedió lo dispuesto por la Ley N° 23517, al exigirse, además del permiso y/o
solicitud de autorización de embarque, dos (02) copias de la declaración general, dos (02)
copias del rol de tripulación, dos (02) copias de la lista de suministros, dos (02) copias del
manifiesto de carga local, y copias de las órdenes de transporte. Sin embargo, la lista de
suministros debía presentarse por una sola vez al arribo de la nave del extranjero y después
actualizarse mensualmente.
Finalmente, desde que las naves de cabotaje podían realizar las demás operaciones aduaneras
(Circular de la Dirección General de Aduanas N° 46-66/85-EF-70-01 de 23 de octubre de
1985), se exigía, en tales casos, adicionalmente a la presentación del manifiesto de carga, la
documentación pertinente, conforme a la Ley General de Aduanas y su Reglamento.
La Ley N° 23517 estableció una preferencia para la atención de naves y embarcaciones en
general, en tráfico de cabotaje, en todos los puertos de la República, tanto en lo que se refiere
a atraque y salida, como en lo relativo a maniobra de carga en general (art. 6°).
Con respecto a la atención preferente a las naves de cabotaje para el atraque y salida,
mediante Oficio Circular N° 005-84-TC/AC de 16 de abril de 1984, la Dirección General de
Transporte Acuático, a través de la Gerencia de Terminales Provinciales de la Empresa
Nacional de Puertos, dispuso que todas las Administraciones de los Terminales Provinciales
dieran cumplimiento a lo siguiente:
-
las naves de cabotaje tenían preferencia de atraque sobre otras que pudieran
encontrarse en bahía a la espera de amarradero; y,
las naves de cabotaje tenían prioridad sobre otras naves para su desatraque.
Sin embargo, se aclaraba que la preferencia de atraque para una nave de cabotaje no
significaba interrumpir las operaciones de una nave para cederle el amarradero.
La Ley N° 23517 estableció que las empresas navieras nacionales con permiso de operación
para efectuar transporte de cabotaje, podían prestar este servicio con naves o embarcaciones
fletadas, a condición de que el fletamento fuera a casco desnudo y las empresas
correspondientes tuvieran en propiedad igual o mayor tonelaje que el que se pretendía fletar
(art. 7°). La Dirección General de Transporte Acuático eximiría el requisito de fletamento a
casco desnudo cuando se tratara exclusivamente de viajes ocasionales.
Asimismo, el fletamento de naves a que se refiere el párrafo precedente, debía ser autorizado
por la DGTAc, y la edad de las naves fletadas no debía ser mayor de 15 años, debiendo
contar, según el caso, con clasificación otorgada por una entidad clasificadora reconocida
internacionalmente, lo cual debía acreditarse con la copia legalizada del documento
pertinente, al momento de solicitarse el fletamento (art. 8°).
21
Finalmente, cuando se tratara de fletamento con opción de compra, la empresa
correspondiente debía obtener de la DGTAc, la respectiva resolución autoritativa de
incremento de capacidad de bodega, cuya extensión debía sustentarse únicamente en el
estudio de factibilidad económico-financiero presentado por la entidad solicitante, en función
de los resultados proyectados para la operación de la nave fletada (art. 9°).
Para poder implementar adecuadamente los artículos 7°, 8° y 9°, el Sector Transportes
reglamentó los mismos mediante el Decreto Supremo N° 034-84-TC de 18 de julio de 1984,
que estableció que las empresas navieras nacionales que contaran con permiso de operación
para efectuar transporte de cabotaje, debían realizarlo con naves propias de bandera peruana,
con naves de bandera peruana fletadas (en cualquier modalidad) y con naves de bandera
extranjera sólo si éstas eran fletadas a casco desnudo, en concordancia con sus respectivos
permisos de operación (art. 1°), debiendo el fletamento ser autorizado o denegado en su caso
por la DGTAc (art. 2°). Es decir, en todos los casos se promovía el empleo exclusivo de
tripulaciones nacionales.
En el caso del fletamento a casco desnudo, la empresa solicitante debía tener en propiedad
igual o mayor tonelaje que el que pretendía fletar (art. 3°), pero en el caso de fletamento a
casco desnudo con opción de compra, existían dos regímenes distintos:
-
si estaba referido a una nave convencional, se sujetaba a lo anterior (art. 4°); y,
si se trataba de naves que representaran la aplicación de sistemas especializados,
acordes con los avances tecnológicos de la actividad naviera, no se exigía el requisito
de capacidad de bodega propia (art. 5°).
Si bien no se conoce el origen de esta disposición, desde que la Ley N° 23517 no hacía
mención a dichos sistemas especializados, acordes con los avances tecnológicos de la
actividad naviera, la medida resultaba eficaz para hacer viable la Ley, ya que no podía
pretenderse reactivar el cabotaje con naves convencionales debido al alto costo de
manipulación de la carga y, de otro lado, debía permitirse a las empresas navieras nacionales
en tráfico de cabotaje experimentar con tecnología naviera más avanzada sin estar obligados
desde un inicio a la compra de dichas naves.
Asimismo, la resolución a que se refería el art. 9° de la Ley N° 23517 debía ser obtenida por
la Empresa Naviera Nacional antes de que ejecutara la opción de compra y dentro del plazo
establecido en el respectivo contrato de fletamento (art. 5°), lo cual resultaba obvio desde que
la ejecución de la opción no podría hacerse vencido el plazo estipulado contractualmente.
El fletamento a casco desnudo, con o sin opción de compra, y para cualquier tipo de nave, se
autorizaba por un período de dos (02) años renovables a solicitud de la Empresa Naviera
Nacional, siempre que fuera solicitado expresamente por ésta, que la nave fuera dedicada en
forma exclusiva al tráfico de cabotaje, que la nave a la fecha de la suscripción del contrato de
fletamento no fuera mayor de quince (15) años y que contara con la más alta clasificación
otorgada por una entidad clasificadora reconocida internacionalmente, y que se cumpliera con
remitir copia del contrato de fletamento en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario
computados a partir de la expedición de la Resolución Directoral pertinente (art. 6°).
El fletamento a casco desnudo de una nave extranjera le otorgaba a ésta la consideración de
nave de bandera peruana sólo para efecto de su acceso a la carga reservada en favor de las
naves de bandera peruana, dentro de los alcances del Decreto Supremo N° 034-84-TC.
Posteriormente, se expidió el Decreto Legislativo N° 299 de 26 de julio de 1984 sobre
22
arrendamiento financiero, que en su artículo 24° disponía que cuando se tratara de contratos
de arrendamiento financiero de naves, celebrados con locadoras no domiciliadas en el país,
regiría el régimen tributario establecido en dicho dispositivo legal y, en tales casos, las naves
se considerarían de bandera peruana para todos sus efectos.
La Ley N° 23517 también estableció que las operaciones de las naves destinadas
exclusivamente al transporte de cabotaje gozaran de los siguientes incentivos (art. 10°):
1.
Pagar a la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU S.A.) tarifas especiales,
fijadas en moneda nacional, por los servicios portuarios y de maniobra de carga que
presten a sus naves, las que serán aprobadas en cada oportunidad por el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones;
A este respecto, el Reglamento de Tarifas de ENAPU 1983 estableció tarifas
especiales fijadas en moneda nacional, aplicables tanto a las naves (art. 2.14), los
servicios descarga o embarque de carga (art. 3.12) y el servicio de almacenaje (art.
4.08).
2.
Abonar una tarifa preferencial por los servicios que preste a sus naves la empresa
Servicios Industriales de la Marina (SIMA PERU);
3.
Las cuadrillas para el servicio de manipuleo de carga de cabotaje estarán
conformadas por el número de personas estrictamente indispensable, atendiendo a las
características de la nave y a los sistemas que se implanten para la manipulación de
su carga. Estas cuadrillas estarán integradas por personal de los gremios marítimos y
portuarios inscritos en la Capitanía de cada puerto, conforme las normas legales
vigentes para esta clase de labores;
Al no haber llegado a un acuerdo de partes en la Junta de Puerto celebrada el 10 de
setiembre de 1984 en la Capitanía de Puerto del Callao, para fijar la composición de
la cuadrilla de estibadores y maniobristas en las naves de cabotaje, fue elevado a la
Comisión Controladora del Trabajo Marítimo, que era la autoridad de trabajo
marítimo a nivel nacional cuya función era regular y controlar el trabajo del personal
que efectuaba las labores de embarque y descarga de mercaderías en los puertos de la
República. La CCTM decidió, mediante Resolución Directoral N° 1032-84/ALL/CC
de 9 de octubre de 1984, que en el caso de naves de cabotaje tipo roll-on roll-off con
compartimentos celulares:
-
-
la composición de la cuadrilla de estibadores para embarque o descarga fuera un (01)
estibador en muro y cuatro (04) estibadores más un (01) capataz a bordo;
en el supuesto que las operaciones se realizaran por el sistema convencional, la
Oficina de Trabajo Marítimo del puerto respectivo determinaría la necesidad de
aumentar el número de estibadores, nombrando los que correspondieran de acuerdo
con las características de la nave; y,
no se nombraría cuadrilla de maniobristas cuando las naves fueran de bandera
nacional y de menos de 3,000 TRB.
4. Las tripulaciones a bordo de las embarcaciones dedicadas a cabotaje, serán
conformadas por el personal absolutamente indispensable para su operación,
teniendo en cuenta las condiciones tecnológicas con que cuente la embarcación
correspondiente.
23
De conformidad con el art. 13° del Decreto Supremo N° 0189-78-EF de 22 de
diciembre de 1978, la DGTAc publicaba anualmente en el Diario Oficial “El
Peruano” la relación de naves mercantes de bandera peruana para efectos de acogerse
a los beneficios otorgados por el art. 37° del Decreto Ley N° 22202, que establecía
que la venta de combustibles y lubricantes a las naves de bandera peruana para su
propio uso fuera de las aguas territoriales del país, estarían exoneradas del impuesto
a los bienes y servicios así como a los derechos a la exportación que pudieran ser de
aplicación. En ella se incluía a las naves de cabotaje y servicio de puerto, si bien el
beneficio no se originó en la Ley N° 23517.
Servicios Técnicos Marítimos, S.A. (SERTEMAR)
Casi dos años después de promulgada la Ley N° 23517, el 24 de setiembre de 1984, la M/N
Tarros Ilex operada por Servicios Técnicos Marítimos, S.A. (SERTEMAR), efectuó su viaje
inaugural reactivando el cabotaje marítimo. Se puso así en operación un sistema de transporte
multimodal, de puerta a puerta, a nivel nacional, con una moderna nave portacontenedores
automatizada del tipo roll on-roll off (trasbordo por rodadura).
SERTEMAR, inicialmente contaba con permiso de operación para prestar servicio de
transporte marítimo de carga general, carga sólida a granel y carga líquida especializada a
granel, excluyendo petróleo y derivados, en tráfico nacional o cabotaje, en servicio irregular,
en los diversos puertos del litoral (R.D. Nº 0038-81-TC/AC de 13 de agosto de 1981), a ser
realizado mediante unidades especializadas (remolcadores y barcazas).
Dicho permiso de operación, posteriormente fue modificado al autorizarse el fletamento y
operación, bajo la modalidad de casco desnudo, de la M/N Tarros Ilex, para prestar servicios
de transporte marítimo de carga general, carga sólida a granel y carga líquida, incluyendo
petróleo y derivados, en tráfico nacional o cabotaje, en servicio regular, en los diversos
puertos del litoral (R.D. Nº 112-84-TC/AC de 8 de agosto de 1984).
Durante dos años, hasta setiembre de 1986, SERTEMAR prestó en forma ininterrumpida un
servicio de cabotaje, sirviendo las principales ciudades del país a través de los más
importantes puertos del litoral, combinándolo con un servicio “feeder” para las empresas
navieras nacionales y extranjeras que transportaban carga general en tráfico internacional.
La M/N Tarros Ilex, de 1,899 tpm, con 117 TEU de capacidad, de bandera liberiana, prestaba
servicio en las rutas: Callao-Paita-Salaverry(opcional) y viceversa, Callao-Matarani-Ilo
(opcional) y viceversa, y Salaverry-Matarani, mediante un sistema roll-on roll-off (la carga
entra y sale rodando) para el transporte de contenedores, equipo pesado y vehículos de todo
tipo.
La M/N Tarros Ilex contaba con tres bodegas/tres escotillas y rampa recta en popa, y podía
embarcar, por medio de una grúa para contenedores de 20 tm S.W.L. bajo spreader de 20 pies
y 30 tm S.W.L. bajo spreader de 40 pies, 44 TEU en bodega (en 2 filas) y 63 TEU sobre
cubierta (2 filas); o, alternativamente, 20 FEU en bodega (más 4 TEU) y 31 FEU sobre
cubierta (más 1 TEU)3. Los contenedores tenían, en su mayoría, un tonelaje promedio de 18
3 TEU es la abreviatura de “twenty-foot equivalent unit” o equivalente de un contenedor de 20 pies de largo.
FEU es la abreviatura de “forty-foot equivalent unit” o equivalente de un contenedor de 40 pies de largo. Por
24
tm (arroz, azúcar, urea, pasta de semilla de algodón, harina de pescado, etc.). Por tanto, por
razones de estabilidad de la nave, la capacidad efectiva se reducía en alrededor de 40% (casi
50 TEU), a un máximo de 68 TEU con un tonelaje promedio de 18 tm cada uno.
Mediante la experiencia de SERTEMAR fue posible constatar las condiciones del mercado, la
legislación aplicable, los aspectos laborales, la situación de la infraestructura portuaria y de
otro tipo, etc. También permitió dimensionar el potencial de la actividad del cabotaje
marítimo, reiniciada en medio de una profunda crisis económica, no sólo en el sector de
transportes sino en toda la economía nacional, enturbiada por un clima de inestabilidad
política como resultado del proceso electoral de 1985 y del establecimiento de un nuevo
gobierno.
Transvan Compañía Naviera, S.A. (TRANSVAN)
A partir de la decisión de SERTEMAR de interrumpir su servicio de cabotaje en setiembre de
1996, la Compañía Nacional de Cerveza, S.A. (CNC), constituyó Transvan Compañía
Naviera, S.A. para continuar prestando el servicio de cabotaje para el transporte de cerveza.
CNC ya se había convertido en un importante cliente en la ruta Callao-Paita, donde la M/N
Tarros Ilex llegó a transportar en repetidas ocasiones cargamentos completos de cerveza
envasada, consistentes en un máximo de 76 TEU con un tonelaje promedio de 14 tm cada
uno, retornando con los envases vacíos con un tonelaje promedio de 7 tm cada uno.
Desde agosto de 1988 hasta julio de 1993, Transvan Compañía Naviera, que contaba con
permiso de operación para prestar servicios de transporte marítimo en tráfico nacional o
cabotaje, en servicio regular o de línea, entre puertos peruanos del litoral y de éstos al puerto
de Iquitos y viceversa, no estando autorizado que la(s) nave(s) tome(n) o levante(n) cargas de
puertos extranjeros intermedios y/o entre puertos extranjeros, prestó un servicio orientado casi
exclusivamente al transporte de cerveza envasada en contenedores en la ruta Callao-Paita y
viceversa, constituyéndose virtualmente en un porteador industrial ya que, al igual que la
empresa de transporte terrestre Transporte de Cerveza, S.A., (TRANCESA), pertenecía la
mismo grupo económico de CNC.
Este transporte se realizó con la M/N Don Faustino, de 2,620 tpm, con 190 TEU de
capacidad, de bandera peruana, adquirida por Transvan Compañía Naviera, S.A., sin bodegas
y rampa recta en popa, y podía embarcar, por medio de una grúa de 30 tm S.W.L. con
pescante de más de 20 m, hasta cuatro filas de contenedores.
Sin embargo, por razones de estabilidad de la nave, la capacidad efectiva con cerveza
envasada se reducía en alrededor de 20 % (alrededor de 40 TEU), a un máximo de alrededor
de 150 TEU con un tonelaje promedio de 14 tm cada uno, en tanto que en el caso de
contenedores con carga pesada, la capacidad efectiva se reducía en alrededor de 50 %
(alrededor de 90 TEU), a un máximo de 102 TEU con un tonelaje promedio de 18 tm cada
uno ó un máximo de 58 FEU con un tonelaje promedio de 25 tm cada uno.
No obstante la ventaja de estar integrado verticalmente con el generador de la carga (CNC), y
no tener que efectuar el transporte terrestre, que como ha sido indicado realizaba
tanto, un FEU cuenta como dos TEU. En el tráfico de contenedores, la unidad normalmente utilizada para
referirse a volúmenes y capacidades es el TEU.
25
TRANCESA, y poder concentrarse así en un servicio de transporte marítimo en condiciones
de línea (de "gancho a gancho"), Transvan Compañía Naviera, S.A. nunca llegó a realizar el
cabotaje marítimo-fluvial en la ruta Callao-Iquitos, ni pasar a la siguiente fase de su proyecto
que consistía en transportar cerveza a granel para su envasado en una planta a ser construida
en el Norte del país.
Decreto Legislativo N° 683
El de 2 de noviembre de 1991 se promulgó el Decreto Legislativo Nº 683, que declaró al
transporte acuático comercial en tráfico nacional o cabotaje de necesidad y utilidad públicas y
preferente interés nacional, por considerar que éste contribuiría a mejorar los servicios que la
actividad naviera en su conjunto presta al comercio exterior del país.
No se conoce el origen de las razones que sustentan esta declaración, que apuntan a la
reactivación del cabotaje como complemento del tráfico internacional, mediante la prestación
de servicios navieros a la carga con origen o destino fuera del territorio nacional, que
tradicionalmente se ha transportado por medios terrestres, del puerto de arribo de la nave en
tráfico internacional al centro de almacenamiento, procesamiento o consumo de la misma, o
viceversa.
Este servicio de cabotaje, conocido también como servicio de enlace o “feeder”, puede ser:
-
transporte de internamiento de carga de importación, que una nave en tráfico
internacional descarga en un puerto nacional para ser trasbordada a otra nave en
tráfico de cabotaje para su posterior descarga en otro puerto nacional; o,
-
transporte de concentración de carga de exportación, que una nave en tráfico de
cabotaje embarca en un puerto nacional para ser trasbordada en otro puerto nacional
a una nave en tráfico internacional.
Si bien es cierto que los importadores y exportadores son los principales interesados en que
las naves hagan escala en el puerto más cercano al lugar de origen/destino de las mercancías,
el servicio de enlace o “feeder” se suele contratar directamente con las empresas navieras,
para quienes esta alternativa resulta más económica que una escala directa de las naves en
tráfico internacional. A este respecto, los servicios navieros internacionales de carga general,
especialmente los servicios en naves portacontenedores, se han ido concentrando
progresivamente en un menor número de puertos de escala directa, desde que los altos costos
de capital de una nave exigen que esta unidad de producción sea empleada la mayor parte del
tiempo navegando y no en puerto, a fin de realizar un mayor número de viajes al año. A la
vez, el servicio de enlace o “feeder” le permite a la empresa naviera mantener el control del
cliente, contratando con él el transporte hasta el puerto más cercano al lugar de origen/destino.
El Decreto Legislativo Nº 683, definió el “transporte acuático comercial en tráfico nacional o
cabotaje” como aquel que se realiza entre puertos peruanos (art. 2º); pudiendo ser éste
marítimo, fluvial o lacustre (art. 1º).
Es decir, el criterio para definir el tráfico nacional o cabotaje eran los lugares de embarque y
descarga de la carga, que debían ser dos puertos nacionales distintos (en tal sentido, el
transporte marítimo desde el puerto del Callao hasta el puerto de Iquitos en el Oriente
Peruano, vía el Canal de Panamá, estaba comprendido en la definición de cabotaje); y no la
26
condición de la carga, nacional o nacionalizada que, al estar los regímenes de tránsito y
trasbordo limitados al traslado de mercancías sólo con destino al exterior y transferencia de
mercancías con destino al extranjero, respectivamente, obligan a que las importaciones que se
descargan en un puerto nacional deban ser nacionalizadas antes de poder ser transportadas por
mar hasta otro puerto nacional.
El Decreto Legislativo Nº 683 declaró la libertad total de rutas en el transporte acuático
comercial de tráfico nacional o cabotaje, y eliminó todas las restricciones y obstáculos legales
y administrativos que impidieran a las empresas navieras nacionales la adecuada y eficiente
ejecución de dicho tráfico (art. 1º).
A este respecto, cabe notar que el Decreto Legislativo Nº 644 de 22 de junio de 1991 ya había
declarado la libertad total de rutas y permisos de operación en el transporte marítimo
internacional. En consecuencia, al haber eliminado solamente las restricciones y obstáculos
administrativos y legales que impedían a las empresas navieras nacionales el libre acceso a las
rutas y tráficos internacionales, el Decreto Legislativo Nº 683, en realidad, lo complementó.
El Decreto Legislativo Nº 683 también reservó exclusivamente el transporte acuático
comercial de carga (así como de pasajeros) en tráfico nacional o cabotaje en favor de las
naves mercantes propias de bandera peruana, así como de las naves de bandera extranjera
fletadas u operadas únicamente por empresas navieras nacionales (art. 3º).
Esta disposición contrastaba con el Decreto Supremo Nº 090-91-TC de 3 de julio de 1991 que
establecía la libertad de embarques para las cargas de exportación e importación y, en
consecuencia, eliminaba la reserva de carga a favor de las empresas navieras nacionales.
Contrastaba también con las normas que reservaban el 100% de la carga de cabotaje para las
naves de bandera peruana de las empresas navieras nacionales que contaran con el respectivo
permiso de operación. Lo anterior, quizás en reconocimiento de que el concepto de apoyo a la
Marina Mercante estaba dirigido a fortalecer a las empresas navieras nacionales y no a
incrementar el tamaño de la flota de bandera peruana.
Asimismo, el Decreto Legislativo Nº 683 estableció que las operaciones de las naves en
tráfico de cabotaje pagarían tarifas fijadas en moneda nacional por los servicios portuarios que
se les prestara, tanto a la nave como a la carga; y, al igual que la Ley N° 23517, estableció que
las empresas navieras nacionales en tráfico de cabotaje sólo estaban obligadas a presentar
copia del manifiesto de carga (art. 3º).
Aunque el Decreto Legislativo N° 683 también se refirió al cabotaje fronterizo, no lo definió.
Así, señaló que, como excepción a la reserva de carga en favor de las empresas navieras
nacionales, el cabotaje fronterizo podía ser realizado por las empresas navieras extranjeras
correspondientes de acuerdo a los Tratados, Convenios o Acuerdos internacionales (art. 4º).
El criterio utilizado por la DGTAc era que se trataba del tráfico con los puertos de los países
limítrofes más próximos al territorio nacional (por ejemplo, Puerto Bolívar en Ecuador y
Arica en Chile). Sin embargo, no lo distinguió del tráfico internacional, de modo tal que las
empresas navieras nacionales tenían que obtener permiso de operación tanto para el tráfico de
cabotaje como para el tráfico internacional. A este respecto, el Decreto Legislativo N° 683
señalaba expresamente que las empresas navieras nacionales podían prestar transporte
acuático en tráfico nacional o cabotaje en forma exclusiva o conjuntamente con el transporte
acuático en tráfico internacional (art. 6º).
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A falta de normas complementarias o reglamentarias, esta disposición debía interpretarse en el
sentido que Ecuador y Perú o Chile y Perú, países que tienen reservado el tráfico de cabotaje
en favor de sus respectivas empresas navieras nacionales, debían suscribir un Tratado,
Convenio o Acuerdo internacional en virtud del cual, en el tráfico entre Puerto Bolívar y Paita
o entre Ilo o el Terminal Perú y el puerto de Arica pudieran participar las empresas navieras
nacionales de Ecuador y Perú o de Chile y Perú, respectivamente. Sin embargo, al menos en
el caso de Ecuador y Perú, dicho tráfico también está abierto tanto a las empresas navieras
nacionales de los Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) como a
terceras banderas, en virtud de la Decisión Nº 314, que establece la libertad de acceso a las
cargas transportadas por vía marítima que genere el comercio exterior de los países de la
subregión; y, por tratarse de una norma supranacional para ambos países, el art. 4º sería
redundante.
Finalmente, se estableció un régimen especial para las empresas navieras nacionales
dedicadas exclusivamente al tráfico nacional o cabotaje, así como, en su caso, a sus naves
destinadas a tal tráfico, sin perjuicio de los incentivos o beneficios que otorgaran otros
dispositivos legales al transporte acuático comercial en general (art. 7º), que era el siguiente:
a) Contar con un capital mínimo equivalente al 50% del fijado para las otras empresas
navieras nacionales. Aunque esta disposición no fue reglamentada, el criterio de la
DGTAc era que el capital mínimo de una Empresa Naviera Nacional debía ser
equivalente a 400 salarios mínimos vitales anuales.
b) Pagar tarifas especiales fijadas en moneda nacional por los servicios portuarios. Es
decir, en adición a lo indicado en el art. 3º, se debían fijar tarifas “especiales”. El
Reglamento de Tarifas de ENAPU establecía tarifas especiales en moneda nacional
para las naves con carga de cabotaje y para la carga de cabotaje, que en la mayoría de
los casos equivalía al 40% de las tarifas aplicables a las naves en tráfico internacional
y para la carga de comercio internacional.
Desde que la Ley N° 23517 se refería expresamente a ENAPU, la referencia más
general a “servicios portuarios” del Decreto Legislativo N° 683 significaba que, ante
la eventual privatización de los puertos administrados por ENAPU, los
concesionarios estarían obligados a fijar tarifas especiales y en moneda nacional. No
obstante, esta norma no fue reglamentada.
Sin embargo, la norma no fue lo suficientemente amplia para incluir las tarifas por
concepto de ayudas a la navegación de la Dirección de Hidrografía y Navegación
(DIHIDRO); las tarifas de licencia de salida de la Dirección General de Capitanías y
Guardacostas (DICAPI); y el abastecimiento de combustibles y lubricantes brindado
a las naves para su propio consumo (que, además, se encuentran gravadas con el
I.G.V.); ni tampoco los servicios prestados por la empresa Servicios Industriales de
la Marina (SIMA), que la nave en tráfico de cabotaje tendería a utilizar
prioritariamente (ésta, sin embargo, había sido considerada expresamente en la Ley
N° 23517).
c) Tener atención preferente en todos los puertos, tanto al atraque y salida, como en lo
relativo a las maniobras de carga en general. Esta es una de las disposiciones más
importantes para el cabotaje porque minimiza el riesgo de demoras en espera de un
puesto de atraque. Sin embargo, su reglamentación debía considerar la asignación de
un puesto de atraque prioritario en cada puerto, atendiendo al tipo de nave y sus
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características operativas; detallar de qué manera la nave en tráfico de cabotaje
tendría preferencia, tanto para el atraque/salida como en la maniobra de carga,
atendiendo a la hora de arribo, las operaciones de carga previstas y el tiempo
requerido para las mismas; y, establecer jornadas especiales de trabajo portuario, a
fin de permitir que las operaciones de la nave se realicen en forma ininterrumpida,
así como facilidades para la solicitud, rectificación y/o cancelación de servicios
portuarios, teniendo en cuenta los menores plazos en los que se programan las
actividades de cabotaje.
d) Al igual que la norma anterior, las tripulaciones estarían conformadas por el número
de personal estrictamente indispensable para su operación, teniendo en cuenta las
condiciones tecnológicas de la nave.
Las empresas navieras nacionales debían prestar el transporte acuático en tráfico nacional o
cabotaje con arreglo a las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 644 que eliminó todas las
restricciones y obstáculos administrativos y legales que impedían el libre acceso a las rutas y
tráfico internacional para las empresas navieras nacionales, y sus normas complementarias
(art. 5º).
A este respecto, para realizar actividades de transporte acuático las empresas navieras
nacionales debían estar constituidas en el país con arreglo a Ley, y estar inscritas en el
Registro de Empresas Navieras Nacionales a cargo de la DGTAc, debiendo para tal efecto
presentar la escritura de constitución inscrita en los Registros Públicos en la que constara el
nombramiento de su representante legal, e información sobre los servicios a prestar, cantidad
de naves a utilizar, tráficos, rutas y frecuencias. La inscripción en el Registro sería automática
a la presentación de la documentación e información mencionada, debiendo la DGTAc
expedir el permiso de operación correspondiente en un plazo máximo de 30 días, vencido el
cual se consideraría expedido de oficio.
Las empresas navieras nacionales podían realizar sus actividades con naves propias o naves
operadas en arrendamiento financiero o naves fletadas, sin requerir autorización alguna
cuando el fletamento de la nave fuera para el uso del total de su capacidad de bodega, y
debían remitir a la DGTAc copia del contrato de fletamento celebrado. Esto contrastaba con la
norma anterior, que disponía que las empresas navieras nacionales con permiso de operación
para efectuar transporte de cabotaje podían prestar este servicio con naves fletadas, sólo a
condición de que la edad de éstas no fuera mayor de 15 años, y que el fletamento fuera a
casco desnudo y las empresas respectivas tuvieran en propiedad igual o mayor tonelaje que el
que pretendían fletar (excepto si se trataba exclusivamente de viajes ocasionales), debiendo la
DGTAc autorizar el fletamento. En el caso de fletamento a casco desnudo con opción de
compra, de naves que fueran a ser dedicadas en forma exclusiva al tráfico de cabotaje, y que
representaran la aplicación de sistemas especializados, acordes con los avances tecnológicos
de la actividad naviera, no se exigía el requisito de capacidad de bodega propia (art. 5º del
Decreto Supremo Nº 034-84-TC de 18 de julio de 1984).
La compra de una nave mercante de bandera extranjera que fuera a enarbolar la bandera
peruana requería únicamente de la certificación de sus condiciones de navegabilidad y sus
características técnicas, debiendo informarse a la DGTAc la compra de una nave
inmediatamente después de que la operación fuera realizada. Esto también contrasta con la
norma anterior, que disponía que la Empresa Naviera Nacional debía obtener de la DGTAc la
respectiva resolución autoritativa de incremento de capacidad de bodega, cuya extensión
29
debía sustentarse en un estudio de factibilidad económico-financiera, en función de los
resultados proyectados para la operación de la nave.
Sin embargo, la disposición de que las naves mercantes de alto bordo, de 2,000 ó más
toneladas de peso muerto, que las empresas navieras nacionales adquirieran y que enarbolaran
la bandera nacional, no estarían afectas al pago de derechos de importación (art. 8º), fue
modificada por la primera disposición transitoria del Decreto Legislativo Nº 668, que la
sustituyó por el régimen de importación temporal para reexportación en el mismo estado. Ello
contrastó con la Ley N° 23517 en virtud de la cual la importación de naves, equipos y
material flotante a ser utilizado en el cabotaje nacional estaba exonerada del impuesto a los
bienes y servicios, y con el art. 34º d) del Decreto Ley Nº 22202 de 6 de junio de 1978, que
declaró a la industria naval prioritaria, estratégica y de preferente interés nacional, y
estableció que la importación de naves de alto bordo estaba exonerada no sólo de los derechos
consolidados en el Arancel de Aduanas sino también de cualquier otro derecho adicional que
afectase la operación.
Si bien el régimen aduanero de importación temporal permitía recibir en el territorio nacional,
con suspensión de los derechos arancelarios y demás impuestos aplicables a la importación,
determinadas mercancías destinadas a cumplir un fin determinado, y reexportarlas en el plazo
establecido sin haber experimentado modificación alguna (con excepción de la depreciación
normal como consecuencia del uso), sólo se concedía hasta por el término de 12 meses.
Empresa Naviera Transnáutica, S.A.
Desde finales de noviembre de 1996 hasta octubre de 1998, Empresa Naviera Transnáutica,
que contaba con permiso de operación para prestar servicio regular entre puertos marítimos
peruanos: Ruta Callao-Matarani-Ilo y viceversa (R.D. Nº 034-MTC/15.13 de 12 de agosto de
1996), prestó un servicio “feeder” orientado casi exclusivamente a las empresas navieras
nacionales y extranjeras que transportaban carga general en tráfico internacional (incluida la
carga boliviana), que evitaban así hacer escala en los puertos de Matarani y/o Ilo. Este
servicio estaba combinado con un servicio en tráfico internacional para transportar carga entre
puertos chilenos y peruanos (así, se transportaba carga de Iquique a Ilo, destinada para los
Ceticos de Tacna e Ilo, y torta de soya o aceite vegetal de Arica al Callao).
Este transporte se realizó con la M/N Carola, de 2,870 tpm, con 158 TEU de capacidad, de
bandera de Antigua y Barbuda, fletada por Empresa Naviera Transnáutica, prestando
inicialmente un servicio semanal en la ruta: Callao-Arica-Iquique(opcional)-Ilo(opcional)Matarani y viceversa, que posteriormente se convirtió en la ruta Callao-Matarani (opcional)Ilo-Iquique-Ilo-Arica-Callao con una frecuencia de alrededor de cada 10 días. El servicio se
prestaba en condiciones de línea (de “gancho a gancho”), para el transporte de contenedores y
carga suelta homogénea.
La M/N Carola contaba con una bodega/una escotilla, y podía embarcar, por medio de 2 grúas
de 25 tm S.W.L. (combinables a 50 TM), 105 TEU en bodega (en 3 filas) y 53 TEU sobre
cubierta (1-2 filas); o, alternativamente, 48 FEU en bodega (más 9 TEU) y 23 FEU sobre
cubierta (más 7 TEU). Sin embargo, en tanto que los contenedores de importación tenían un
tonelaje promedio de 12 tm, los de exportación, en su mayoría, tenían 18 tm (harina de
pescado, metales, café, etc.). Por tanto, por razones de estabilidad de la nave, la capacidad
efectiva en rumbo norte se reducía en alrededor de 30% (algo más de 40 TEU), a un máximo
de 114 TEU con un tonelaje promedio de 18 tm cada uno.
30
Sin embargo, se considera que por el tipo de servicio prestado por Empresa Naviera
Transnáutica (carga en contenedores o carga suelta homogénea), y los niveles de flete
marítimo Callao/Matarani y Callao/Ilo (o viceversa) de US$ 650/400 por contenedor 20'
lleno/vacío y US$ 1100/550 por contenedor 40' lleno/vacío, respectivamente, difícilmente
podría haber inducido la carga nacional transportada por carretera Lima/Arequipa o viceversa
a un flete promedio de US$ 20-25/TM (el flete marítimo resultaba 100/50% mayor que el
flete terrestre en el caso de contenedores de importación/exportación, respectivamente, sin
contar el transporte terrestre Matarani/Arequipa).
Fenómeno de “El Niño” (1998)
Los duros embates del fenómeno climático conocido como El Niño, en el verano de 1998,
motivaron que importantes sectores de la carretera Panamericana resultaran intransitables
debido a las lluvias, aluviones y otros estragos, y que muchos productos alimenticios no
pudieran llegar a la capital. Igualmente, como consecuencia de los desastres naturales, se
produjo un problema de desabastecimiento en los departamentos del norte del país. Al no
haber posibilidad de transportar dichos alimentos por carretera en condiciones de normalidad
y seguridad mínimas, se originó un encarecimiento de los mismos en los centros de abasto,
principalmente en los de Lima.
Ello motivó que, como parte de la estrategia de emergencia frente a los efectos de El Niño, la
Marina de Guerra iniciara un sistema de cabotaje para aliviar el transporte de comestibles en
la costa nacional, incorporando a esta operación los BAP Eten y Paita, de alrededor de 2,000
TPM cada uno. Inicialmente dichas unidades navales realizaron operaciones de transporte de
carga entre Paita y Callao. Posteriormente ambas embarcaciones realizaron transporte de
cabotaje entre los puertos de Callao, Salaverry, Paita y Talara, trasportando productos como
plátanos, arroz y azúcar.
Sistemas alternativos de emergencia, cuando las carreteras se encuentran bloquedas en
diferentes tramos por los desastres naturales, son de muy alto costo como en el caso del
transporte aéreo, o ineficientes como en caso del estibaje tipo “hormiga”, que incluso añade
un riesgo de que los bienes perecibles lleguen en mal estado a los consumidores, aparte de
fomentar la corrupción, la especulación y la carestía injustificada
La posibilidad de contar con un sistema de cabotaje impidió, de un lado, que los
consumidores sufrieran el impacto de incrementos artificiales de precios y, de otro lado, que
los productores perdieran sus cosechas. Asimismo, la experiencia obtenida por la Marina de
Guerra realizando esta actividad, ha motivado que dichas naves hayan comenzado a ser
utilizadas en el transporte marítimo comercial en tráfico nacional o cabotaje, mediante
fletamentos por viaje a operadores privados.
Un análisis de las estadísticas del tráfico de cabotaje para carga general fraccionada y
unitarizada en los terminales portuarios de ENAPU muestra el impacto que tuvo el fenómeno
de "El Niño", en particular en los terminales portuarios del Callao y Paita. Sin embargo, estos
servicios de coyuntura, prestados incluso con naves en tráfico internacional, duraron sólo
alrededor de 3 meses, sin que se pudiera establecer una continuidad.
31
Santos Multimodal Cargo Service, S.A. (1999)
Entre los meses de setiembre y diciembre de 1999 y, posteriormente, a partir de junio del
2000 hasta mediados del 2001, la empresa Santos Multimodal Cargo Service, S.A. prestó
servicios de transporte entre puertos peruanos pese a no contar con permiso de operación para
realizar transporte acuático comercial en tráfico nacional o cabotaje ni estar registrado como
Empresa Naviera Nacional u Operador de Transporte Multimodal en la DGTAc.
El servicio inicialmente tuvo una frecuencia de dos viajes al mes con una rotación CallaoMatarani-Pisco-Callao y con origen y/o destino de la carga también las ciudades de Arequipa,
Ilo, Tacna y Toquepala, y alcanzó un movimiento de alrededor de 3,000 tm mensuales en los
puertos del Callao y Matarani con carga nacional (productos de consumo masivo, insumos
lácteos, torta de soya, cemento, productos siderúrgicos, entre otros, en el rumbo sur, y
chatarra y cobre en el rumbo norte). Posteriormente, cuando se reactivó en el año 2000, se
hizo como servicio irregular, con un viaje redondo cada 2 ó 3 meses.
El servicio se prestó con las naves DT BAP Callao, BAP Eten, BAP Paita y BAP Pisco de la
Marina de Guerra (naves de desembarco) y en un inicio también con el BAP Ilo, los cuales
Santos Multimodal Cargo Service fletaba a la Oficina Naviera Comercial a suma alzada por
viaje redondo. Los primeros tenían una capacidad de carga limitada de alrededor de 2,000
tpm, una velocidad reducida de sólo 8 nudos que hacía que los tiempos de tránsito fueran
demasiado largos para competir eficazmente con el transporte terrestre, y un alto costo de
combustible.
Si bien el itinerario mensual no reflejaba desbalances en el tráfico, ni viajes en lastre, una
restricción importante la constituía la baja frecuencia del servicio, sobre todo para un puerto
como el Callao (sólo dos escalas al mes), lo cual limitaba considerablemente el desarrollo de
un servicio de enlace o “feeder”. En ese entonces, de los 8’000,000 tm movilizados por
carretera según estimados de la ANATEC, alrededor de 500,000 tm correspondían a carga de
trasbordo de acuerdo a la misma fuente.
El servicio fue suspendido en el año 2001, entre otras cosas, por no ser la Oficina Naviera
Comercial una empresa naviera ni contar con el correspondiente permiso de operación
otorgado por la autoridad competente que es la DGTAc.
Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional
La legislación nacional sobre cabotaje actualmente en vigor, está contenida en la Ley de
Reactivación y Promoción de la Marina Mercante Nacional, aprobada mediante Ley N°
28583 de 19 de julio de 2005.
Ley N° 28583 ha restituido la reserva del transporte acuático comercial en tráfico nacional o
cabotaje, en forma exclusiva, a las naves mercantes de bandera peruana de propiedad de las
empresas navieras nacionales o bajo las modalidades de arrendamiento financiero o
arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria; salvo el transporte de
hidrocarburos que ha quedado reservado hasta en un 25% (veinticinco por ciento) para los
buques de la Marina de Guerra del Perú, por razones de seguridad y defensa nacional (art. 7°).
La Ley N° 28583 también establece que, únicamente en relación con el transporte acuático
entre puertos peruanos, en caso de inexistencia de naves propias o bajo las modalidades de
32
arrendamiento financiero o arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria,
se permitirá el fletamento de naves de bandera extranjera, para ser operadas, únicamente, por
las empresas navieras nacionales, por un período que no superará los 6 (seis) meses, previa
constatación de inexistencia de naves de bandera nacional (art. 7°); y que las actividades y
servicios prestados por empresas navieras nacionales, con naves fletadas de bandera
extranjera o con naves bajo cualquier otra modalidad que no enarbolen la bandera peruana, no
se acogerán a los beneficios tributarios de la Ley (art. 8°).
Sin embargo, a diferencia de las anteriores normas legales relativas al cabotaje, Ley N° 23517
y Decreto Legislativo N° 683, la única disposición de la Ley N° 28583 con incentivos
específicos para el transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje, es la referida a la venta
de combustibles, lubricantes y carburantes a naves de bandera nacional, que está exonerada
del Impuesto General a las Ventas y del Impuesto Selectivo al Consumo, por un periodo de 10
(diez) años (art. 8°).
A un nivel más general, con el fin de establecer mecanismos que promuevan la reactivación y
promoción de la Marina Mercante Nacional marítima, fluvial y lacustre (art. 2°), la Ley N°
28583 ha dispuesto que las empresas navieras nacionales, incluidas las que presten servicios
de transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje, podrán ingresar al país naves destinadas
a sus fines, así como sus partes integrantes y accesorias, incluidos motores, equipos de
navegación y repuestos en general, con suspensión del pago de todo tributo, bajo el Régimen
de Importación Temporal y hasta por el período de 5 (cinco) años.
Además, establece que el acogimiento a este Régimen no requerirá el otorgamiento de
garantía ni le será de aplicación el interés compensatorio a que se refiere el Inciso a) del
Artículo 64º de la Ley General de Aduanas, siendo obligatoria la inscripción de la nave en el
Registro de Buques de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos.
Asímismo, cuando se efectúe la nacionalización de dichos bienes, para efecto de la
determinación de la base imponible de los Derechos Arancelarios y el Impuesto General a las
Ventas, se tomará en cuenta el Valor en Aduanas consignado en la Declaración Única de
Aduanas - Importación Temporal, deducida la depreciación. Para este efecto, la depreciación
será del 20% (veinte por ciento) anual sobre el Valor en Aduanas, consignado en dicha
Declaración (art. 8°).
Con esta medida se pretende eliminar los sobrecostos que afectan la importación de naves, sus
partes, piezas y repuestos, los mismos que, de conformidad con la Ley N° 28583, serán
detallados mediante Resolución Ministerial expedida por el Ministerio de Economía y
Finanzas.
Y no podía ser de otra manera ya que no existe razón alguna para discriminar a la actividad
del transporte marítimo frente al transporte aéreo, sobre todo cuando aquella gozaba
inicialmente de una inafectación al pago de derechos de importación, en el caso de la
adquisición de naves mercantes de alto bordo de dos mil (2,000) tpm que enarbolaran la
bandera nacional (posteriormente derogada y sustituida por el régimen general de importación
temporal).
33
Sin embargo, las solicitudes para el acogimiento al beneficio de importación temporal sólo
podrán ser presentadas dentro del plazo de 3 (tres) años contado a partir de la publicación del
Reglamento que contenga las normas complementarias a que se refiere la Ley N° 28583 (art.
8°), el cual puede resultar muy corto para el desarrollo de una Marina Mercante Nacional.
Se han establecido requisitos adicionales para realizar actividades de transporte acuático en
tráfico nacional o cabotaje. A este respecto, se ha ampliado el requisito que las empresas
navieras nacionales deben estar constituidas en el Perú, a tener domicilio principal, sede real y
efectiva en el país; y que la propiedad de la empresa sea nacional y por lo menos el 51%
(cincuenta y uno por ciento) del capital social, suscrito y pagado, sea de propiedad de
ciudadanos peruanos. Además, el Presidente del Directorio, la mayoría de Directores y el
Gerente General, deben ser de nacionalidad peruana y residir en el Perú.
De otro lado, la Empresa Naviera Nacional debe ser propietaria o arrendataria bajo las
modalidades de arrendamiento financiero o arrendamiento a casco desnudo, con opción de
compra obligatoria, de por lo menos una nave mercante de bandera peruana y haber obtenido
el correspondiente Permiso de Operación de la DGTAc (art. 4°); y debe contar, al menos, con
un capital suscrito y pagado del 15% (quince por ciento) del Valor en Aduanas de las naves de
su propiedad (segunda disposición transitoria y final).
Ello contrasta con la norma anterior, que disponía que las empresas navieras nacionales
podían realizar sus actividades con naves propias o naves operadas en arrendamiento
financiero o naves fletadas, sin requerir autorización alguna cuando el fletamento de la nave
fuera para el uso del total de su capacidad de bodega.
También se permite a la Empresa Naviera Nacional enarbolar la bandera peruana en naves
bajo las modalidades de arrendamiento financiero o arrendamiento a casco desnudo, con
opción de compra obligatoria, cuya antigüedad de construcción no sea mayor de 10 (diez)
años, siempre que el plazo para hacer efectiva la opción de compra no sea superior a 15
(quince) años, mediante un sistema de doble registro o registro paralelo que permite una
inscripción temporal siempre que la inscripción en un registro extranjero haya sido
suspendida. Pero, de ejercer tal derecho y no concretarse la compra de la nave, dentro de los
plazos fijados en el contrato de arrendamiento respectivo, deberá devolver el monto
correspondiente a los beneficios tributarios percibidos, incluyendo los intereses y moras (art.
10°).
La Ley N° 28583 también elimina todas las restricciones legales y administrativas que
impidan o limiten la compra de naves destinadas a la reactivación y al desarrollo de la Marina
Mercante Nacional, y establece que las naves que adquieran las empresas navieras nacionales,
deberán contar con la certificación de clase otorgada por una Clasificadora, miembro de la
Asociación Internacional de Sociedades de Clasificación (IACS). Además, para que una nave
de bandera extranjera enarbole la bandera peruana, requiere previamente la certificación de
las características técnicas y las condiciones de navegabilidad aprobadas por la Dirección
General de Capitanías y Guardacostas (art. 8°).
Adicionalmente a la Ley N° 28583, el Reglamento de Recepción y Despacho de Naves en los
Puertos de la República del Perú (REDENAVES) contiene algunos incentivos adicionales
para el transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje, como son que en los puertos y
terminales de uso público, las naves nacionales tienen prioridad para la recepción y despacho
sobre las naves extranjeras, y las naves de cabotaje respecto a las de tráfico internacional (art.
37°).
34
Asimismo, las naves que en forma exclusiva hagan navegación de cabotaje, sólo deberán
presentar a la recepción y despacho:
a)
b)
c)
d)
e)
Despacho del último puerto de salida
Declaración general
Rol de tripulación
Lista de pasajeros
En caso de naves extranjeras, exhibir el Permiso de Navegación Comercial
correspondiente
De otro lado, el Tarifario de la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU) ha fijado tarifas
para las naves en tráfico de cabotaje que, con excepción de los servicios de practicaje y
remolcaje en el Terminal Portuario del Callao en el que son iguales, son considerablemente
más bajas que las que corresponden a las naves de travesía internacional, tanto para los
servicios regulados (Servicio de Amarre y Desamarre, y Uso de Amarradero) como para los
servicios no regulados (Servicio de Practicaje, y Servicio de Remolcaje).
Del mismo modo, las tarifas fijadas para la carga de cabotaje son considerablemente más
bajas que para el comercio internacional, tanto para los servicios regulados (Uso de Muelle)
como para los servicios no regulados (Servicio de Transferencia, Servicio de Manipuleo, y
Almacenamiento de Carga).
Además, de contar con tarifas preferenciales, éstas pueden ser sujetas a negociación, siempre
que la carga de cabotaje conlleve a un incremento de los volúmenes de carga entre puertos
nacionales, de acuerdo a la política de tarifas y descuentos de ENAPU.
Finalmente, el texto final de un Proyecto de Ley elaborado por un Grupo Consultivo en
Temas Aduaneros, integrado por SUNAT, los sectores Comercio Exterior y Economía, y los
gremios de exportadores e importadores, para modificar el Art. 56° de la Ley General de
Aduanas sobre el Régimen de Tránsito, que será presentado al Congreso para su aprobación,
ha propuesto sustituir la definición actual de tránsito, como el régimen aduanero mediante el
cual las mercancías provenientes del exterior, son transportadas bajo control aduanero de una
aduana a otra, con suspensión del pago de tributos.
Ello significaría relajar la definición actual que limita el tránsito al traslado de mercancías
sólo con destino al exterior, aunque se respeta la normativa actual sobre el tránsito terrestre ya
que en la vía terrestre, el tránsito deberá ser sólo con destino al exterior y realizarse en medios
de transporte acreditados para operar internacionalmente.
Para el tránsito por la vía marítima, resulta suficiente para desarrollar servicios de enlace o
“feeder” para la carga de importación descargada en un puerto nacional destinada hacia
puertos nacionales, bastando la presentación de copia del Manifiesto de Carga; en tanto que
para la carga de exportación, actualmente se permite numerar una DUA por aduana distinta a
la de salida, por lo que sería innecesario utilizar el régimen de tránsito.
Por lo tanto, desde que la condición de carga nacional de las mercancías no sería el criterio
para definir el tráfico nacional o cabotaje sino el lugar de embarque y descarga de las mismas,
de conformidad con lo establecido en la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, a ser precisado en su Reglamento, el transporte de las cargas nacionales o
nacionalizadas de consumo interno y las cargas con origen o destino fuera del territorio
35
nacional transportadas entre puertos peruanos, quedaría reservado a los buques de las
empresas navieras nacionales que cuenten con permiso de operación para efectuar tráfico
nacional ó cabotaje otorgado por la DGTAc.
En conclusión, de un examen de los antecedentes sobre las medidas dictadas y los incentivos
otorgados en el pasado al transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje, en general, los
motivos por los que no han producido los resultados esperados en el caso de carga general y
contenedores no parece haber sido la falta o insuficiencia de ellas, ya que al analizar las
estadísticas de cabotaje se puede observar un tráfico de cargas líquidas y sólidas a granel.
Las primeras consisten de:
1.
hidrocarburos, principalmente:
1.1 crudo de petróleo (crudo “Loreto” o crudo “Maina”), producido en la Selva Norte del
Perú y conducido por el Oleoducto Nor Peruano hasta el terminal portuario de
Bayóvar, donde se embarca para su transporte por mar hasta el terminal de la
Refinería La Pampilla y, en menor medida, hasta las Refinerías de Talara y Conchán;
1.2 productos derivados de petróleo, que se dividen en negros o “sucios” (fuel oil,
residuales, asfaltos, lubricantes) y blancos o “limpios” (diesel, kerosene, gasolinas,
turbo, solventes), transportados por mar principalmente desde el terminal de la
Refinería de Talara, y en menor proporción desde el terminal de la Refinería La
Pampilla, hasta los terminales de las Plantas de Distribución y Venta de Vopak
Serlipsa, S.A. y GMP, S.A. en los puertos de Eten, Salaverry, Chimbote, Supe,
Callao, Pisco, Mollendo e Ilo; y,
1.3 gas licuado de petróleo (GLP), producido en el Noroeste del país y en el zócalo
continental, que se acopia y procesa en la Planta de Pariñas, transportándose por mar
desde el terminal de la Refinería de Talara hasta el Terminal Portuario del Callao, y
desde allí por tubería hasta los depósitos de gas de la Planta de Distribución y Venta
de Vopak Serlipsa, S.A.; y,
2.
químicos, consistentes en ácido sulfúrico producido por la Refinería de Zinc de
Cajamarquilla, utilizados principalmente en el proceso de lixiviación por el
yacimiento de cobre Minera Cerro Verde, que se transporta por mar desde el
Terminal Portuario General San Martín en Pisco, donde la Refinería de Zinc de
Cajamarquilla cuenta con un terminal de carga líquida, hasta el Terminal Portuario
de Matarani; y el producido por la Refinería de Cobre de Ilo, que cuenta con una
planta de ácido sulfúrico para recuperar los gases SO2 SO3 y SO2, transportándose el
ácido sulfúrico desde el terminal de Southern Peru en Ilo también hasta el Terminal
Portuario de Matarani.
Las segundas consisten de:
1.
mineral de hierro, proveniente de las minas de Marcona, explotadas por Shougang
Hierro Perú, que se transporta desde el Puerto de San Nicolás hasta el muelle Nº 3
del Terminal Portuario de Chimbote, de propiedad de la Empresa Siderúrgica del
Perú (SIDERPERU) y, en menor medida, al Terminal Portuario General San Martín
en Pisco, para abastecer a Aceros Arequipa.
36
Bases para el desarrollo del cabotaje
Análisis de las rutas marítimas y rutas terrestres alternativas al cabotaje
Si bien en el caso de cargas de gran volumen podría existir una ventaja del transporte de
cabotaje de carga general y en contenedores sobre el transporte por carretera, ésta no sería la
única consideración para optar por utilizar un servicio de enlace o “feeder”, ni para que una
empresa naviera decida prestarlo.
Una primera consideración es que el transporte de cabotaje de carga general y en
contenedores será una alternativa al transporte por carretera en la medida que las distancias
entre los lugares de origen y destino de las cargas sean relativamente largas, y las distancias
de los lugares de origen y destino de las cargas a los puertos de embarque y descarga,
respectivamente, sean suficientemente cortas o los lugares de origen o destino se encuentran
en la zona de influencia del Ferrocarril del Centro o el Ferrocarril del Sur.
Se han identificado tres puertos generadores de carga en el Norte (Paita, Salaverry y
Chimbote) y tres en el Sur (Pisco, Matarani e Ilo). Las distancias en las rutas Paita-Callao,
Salaverry-Callao, Matarani-Callao e Ilo-Callao, son suficientemente largas para hacer que el
transporte de cabotaje de carga general y en contenedores sea una alternativa al transporte por
carretera (en la medida que las distancias de los lugares de origen y destino de las cargas a los
puertos de embarque y descarga, respectivamente, sean suficientemente cortas).
De otro lado, las distancias en las rutas Chimbote-Callao y Pisco-Callao, no son tan largas
pero el transporte de cabotaje de carga general y en contenedores puede ser atractivo si los
lugares de origen y destino de las cargas a los puertos de embarque y descarga,
respectivamente, son suficientemente cortas.
Una segunda consideración de importancia es que los tráficos deben estar balanceados. A este
respecto, se observan tres ejes principales: Norte-Callao y viceversa, Sur-Callao y viceversa, y
Norte-Sur y viceversa. Sin embargo, si se presentaran importantes desbalances en dichos ejes,
por ejemplo si existiera un importante tráfico en la ruta Norte-Callao, pero no en la ruta
Callao-Norte; en la ruta Sur-Callao, pero no en la ruta Callao-Sur; o en la ruta Norte-Sur, pero
no en la ruta Sur-Norte, ello obligaría a realizar viajes en lastre para posicionar la nave que, a
diferencia del tráfico de graneles, un servicio de cabotaje de carga general o en contenedores
probablemente no podría soportar.
Alternativamente, se podría considerar una triangulación, ya que de existir tráfico en la ruta
Norte-Sur y en la ruta Sur-Callao, sólo faltaría identificar el tráfico potencial en la ruta
Callao-Norte. Un análisis más detenido muestra que hay una diferencia de alrededor de un día
de posicionamiento entre Paita y los puertos de Salaverry y Chimbote en el Norte, y entre
Pisco y los puertos de Matarani e Ilo en el Sur.
De otro lado, el tráfico Norte-Callao, aún si es combinado con el tráfico Norte-Sur, requeriría
completar la carga en Callao, como puerto intermedio del itinerario de la nave, con carga en la
ruta Callao-Sur.
La factibilidad de programar puertos intermedios es otra consideración importante, ya que en
una situación ideal la nave debería llevar un cargamento completo de un puerto a otro. Sin
embargo, la nave podría tener que hacer escala en algún puerto intermedio para completar su
37
carga. Por ejemplo, después de embarcar carga en Paita con destino al Callao podría
completar la carga de la nave en Chimbote también con destino al Callao, en cuyo caso
dependería del impacto que tenga el costo de la escala en el puerto intermedio sobre el
resultado económico diario de la nave, frente a la alternativa de realizar un viaje base 1/1 con
un cargamento incompleto.
Una excepción a considerar es el caso de la ruta Norte-Sur y viceversa, donde debido a la gran
distancia y nivel de flete involucrados, parecería ser viable la alternativa de realizar un viaje
base 2/1, por ejemplo, después de embarcar carga en Paita con destino a Matarani completar
la carga de la nave en Salaverry también con destino a Matarani; o base 1/2, por ejemplo,
embarcar carga en Salaverry con destino a Matarani e Ilo.
Adicionalmente al volumen de carga que se podría inducir a un servicio de enlace o “feeder”,
deben considerarse el tamaño de los lotes, la frecuencia de embarques y el tiempo requerido
para el acopio y entrega de la carga. Es decir, el hecho que exista un gran volumen de carga
que requiere ser movilizada mensualmente, debe armonizarse con los demás parámetros
señalados. Así, si el ritmo de despacho de una mercancía determinada es de 300 tm diarias y
sólo puede resistir tiempos de tránsito menores a una semana para que el abastecimiento en
destino sea ininterrumpido, probablemente sólo se pueda acopiar producción de dos días ó
600 tm, y no la capacidad completa de carga de la nave de, por ejemplo, 3,000 tm.
Finalmente, una consideración importante es el valor de las mercancías. A este respecto, en
tanto que para ciertas mercancías un nivel de flete relativamente bajo frente al transporte por
carretera puede inducir su transporte en naves dedicadas a un servicio de enlace o “feeder”,
para mercancías de alto valor, el tiempo de tránsito del transporte de cabotaje de carga general
y en contenedores puede tener un costo logístico demasiado elevado en términos de capital
inmovilizado, haciéndolo menos atractivo que el transporte por carretera pese al mayor flete
que pudiera tener éste.
Un análisis de las estadísticas del tráfico de cabotaje refleja una predominancia de las cargas
líquidas (hidrocarburos tales como el crudo de petróleo, los productos derivados de petróleo,
el gas licuado de petróleo (GLP), el ácido sulfúrico) y sólidas a granel (mineral de hierro). El
tráfico de carga general y en contenedores es poco significativo en la mayoría de los
terminales portuarios, como consecuencia de la escasa o nula actividad de cabotaje que tiene
lugar en dicho segmento de mercado.
Además, las estadísticas del tráfico de cabotaje de carga general en los terminales portuarios
de ENAPU también incluyen rubros que no constituyen carga de cabotaje propiamente en el
sentido de la definición de carga que se transporta entre puertos peruanos cualquiera sea su
origen o destino, sino otro tipo de mercancías o suministros que se facturan a las tarifas
aplicables al tráfico de cabotaje. Así, el guano de islas, pescado congelado y fresco, hielo en
escamas, agua potable, pacotilla y otros suministros a las naves, cuyo embarque o descarga se
cobra aplicándole la tarifa de uso de muelle de carga de cabotaje.
De otro lado, las estadísticas del tráfico de cabotaje en contenedores en los terminales
portuarios de ENAPU incluyen el posicionamiento de contenedores vacíos para ser llenados
con carga de exportación, principalmente en el puerto de Paita, y más recientemente también
en Salaverry y Chimbote donde Maersk Sealand y Mediterranean Shipping Co.,
respectivamente, han comenzado a hacer escala directa. Sin embargo, estas estadísticas no
reflejan el potencial de este segmento de mercado, si contara con un servicio regular de enlace
o “feeder”, que viene dado por la organización de los servicios navieros en tráfico
38
internacional que requieren hacer escala en un menor número de puertos en cada país y
ampliar su cobertura del mercado nacional.
TRÁFICO DE CARGA DE CABOTAJE EN CONTENEDORES
EN LOS TERMINALES PORTUARIOS DE ENAPU
(en unidades)
Terminal Portuario
Paita
2003
2004
2005
9,927
12,142
12,787
-
-
1,340
-
-
256
252
98
4
-
-
-
-
-
-
Salaverry
Chimbote
Callao
G. San Martín
Ilo
Fuente: ENAPU
En relación con la carga de exportación regional susceptible de inducir al transporte de
cabotaje, se han identificado los volúmenes de carga que actualmente se movilizan por el
Terminal Portuario del Callao, que podrían hacer uso de un servicio de enlace o “feeder”
debido a la proximidad del lugar de origen a un puerto de embarque regional y/o a la zona de
influencia del Ferrocarril del Centro o del Ferrocarril del Sur.
Un examen general de los tráficos por rubro puede dividirse en cuatro sectores: agropecuario,
pesquero, minero y manufacturero, si bien existe cierta superposición en el caso de algunos
productos específicos.
I. Sector Agropecuario/Subsector Agrícola
I.1 Consumo humano (agroexportaciones tradicionales - café y no tradicionales - espárragos,
cebolla dulce amarilla, etc.)
I.2 Consumo industrial (no se ha identificado algún producto específico)
II. Sector Pesquero
II.1 Consumo humano directo (no se ha identificado algún producto específico)
II.2 Consumo humano indirecto (harina, aceite)
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III. Sector Minero
III.1Minerales metálicos ferrosos (no se ha identificado algún producto especìfico) y no
ferrosos (estaño)
III.2Minerales no metálicos (boratos)
IV. Sector Manufacturero
IV.1Bienes de consumo (textiles)
IV.2Bienes intermedios (alimentos balanceados)
I. Sector Agropecuario/Subsector Agrícola
En cuanto al subsector agrícola, este puede dividirse en dos: consumo humano y consumo
industrial.
Pese a la tendencia decreciente del ingreso de divisas de origen agrícola, la participación de
los productos no tradicionales del sector ha aumentado en forma significativa, llegando a
superar a las tradicionales (café, algodón y azúcar), cuyas perspectivas de generar más divisas
son pesimistas.
Con las medidas de liberalización de la economía en el sector agrícola, que comenzaron a
aplicarse a comienzos de los 90, se han creado las condiciones para lograr una agricultura
competitiva orientada al comercio exterior.
El potencial de desarrollo que tiene la agroindustria de exportación está dado por las ventajas
comparativas de tipo natural, basado en el potencial climático (el Perú cuenta con 84 de las
104 zonas de vida que existen en el mundo) y su diversidad biológica, lo que le permite
producir gran variedad de especies casi todo el año y en época de contra-estación.
El ingreso de divisas por concepto de exportación de productos agrícolas no tradicionales está
muy concentrado en alrededor de diez (10) cultivos principales. También se observa una
concentración geográfica en la producción, por lo general en algún departamento (la principal
excepción son los frijoles de grano seco que por ser producto de consumo masivo se siembran
a nivel nacional).
La costa es la región que lidera el crecimiento y desarrollo agroexportador del país, ya que
concentra las tierras de mayor calidad agrícola, tiene una situación climática que permite
producir prácticamente todo el año, productores con niveles tecnológicos superiores al
promedio nacional, un mejor acceso a los mercados externos y una infraestructura de
transportes y servicios disponible.
Los principales cultivos con miras a la exportación de frutas y hortalizas se desarrollan en la
costa peruana (con la excepción de la nuez del Brasil (Marañón) que se recolecta en la selva).
La producción nacional de espárragos se concentra, principalmente en los valles de Chao,
Virú y Moche en el departamento de La Libertad, donde predomina la explotación tradicional
de baja productividad, y en Ica y Chincha, que llevan el cultivo en una forma más técnica
priorizando el factor calidad. En leguminosas de grano seco (menestras) sólo el maíz gigante
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del Cusco es originario de la sierra. El resto es sembrado en todo el país, pero los cultivos
dirigidos a la exportación se concentran en la costa.
I.1 Consumo humano
A. Agroexportaciones
A.1 Tradicionales
Café
Los principales productores de café son los departamentos de Junín, Cajamarca
(principalmente Jaén), Cusco, San Martín y Amazonas. La estacionalidad en la Amazonía
(Cajamarca, Amazonas, San Martín), sierra central (Junín) y sierra del sur (Cusco) es similar,
concentrándose la producción en los meses de marzo a agosto.
La producción de café en Cusco, en los valles de La Convención y Lares, que cultivan más de
20,000 familias de pequeños productores cafetaleros organizados en cooperativas y
asociaciones. La Central de Cooperativas Cafetaleras de la Convención y Lares (Cocla), a su
vez, integra a alrededor de 5,000 pequeños productores y 1,500 asociados (35-40% de los
productores cafetaleros de los valles) que, con el apoyo de Cocla, exportan sus cosechas de
manera directa a los tostadores de países extranjeros.
El transporte vía terrestre para su embarque por el puerto del Callao se hace hasta un terminal
de almacenamiento extra-portuario o dejándola primero en un almacén de la Central de
Cooperativas Agrarias. El viaje ha llegado a tomar 12 días en llegar a su destino. Además,
debido a las condiciones de la red vial, el transporte no pueden realizarlo semi-remolques sino
camiones cuya carga útil de alrededor de 20 tm se ha visto reducida a alrededor de 15 tm
como resultado de la entrada en vigencia de la Ley de Pesos y Medidas.
El servicio ferroviario que antes llegaba hasta Quillabamba ha sido descontinuado al haberse
perdido la vía férrea, y en la actualidad sólo llega hasta Macchu Picchu, percibiéndose más
bien como un problema el manipuleo y tiempo involucrados, ya que la vía que llegaba hasta
Quillabamba obligaba a un trasiego de bodegas en el Cusco por ser la trocha de distinta
dimensión. Además, la experiencia pasada ha generado una percepción que, si bien el
transporte por ferrocarril es más barato, no puede abastecer las bodegas requeridas para toda
la carga de café.
Por tanto la cuestión a examinar es si transportar por vía terrestre hasta el Cusco, ya sea para
embarcar en las bodegas del ferrocarril y llenar los contenedores en Matarani, transportar los
contenedores vacíos sobre carros planos para ser llenados en Cusco, o la posibilidad de
implementar un Terminal Interior de Carga (TIC) en Cusco, tal como hacen los exportadores
de café bolivianos que entregan su carga en La Paz.
En el año 2005 exportó por el puerto del Callao 7,500 tm de café en 380 contenedores de 20
pies.
La producción de café de Cusco se puede complementar con la de la selva de Sandia en Puno,
a 3.5 horas del Cusco (posiblemente alrededor de 5 horas en camión), con la carga de la
central de Cooperativas Agrarias Cafetaleras del Valle de Sandia (Cecovasa) y la Cooperativa
Agraria "San Juan del Oro".
41
A.2 No tradicionales
Espárrago
El cultivo del espárrago en el Perú se realiza en la costa. La producción de espárrago en Ica es
principalmente del espárrago verde y 90% se exporta en fresco. Los embarques marítimos de
fresco son muy limitados y tienen como principal destino Los Angeles en los Estados Unidos.
En el departamento de La Libertad, se siembra y cosecha el espárrago blanco, que luego es
procesado y envasado en latas o frascos de vidrio para la exportación a Europa,
principalmente a España.
La producción agroindustrial del departamento de La Libertad y, en menor medida, la de Ica,
pueden utilizar un servicio de enlace o “feeder”. Si bien el puerto natural para los embarques
debería ser Salaverry y Pisco, respectivamente, la baja frecuencia de naves de tráfico
internacional de carga general y en contenedores obliga a los exportadores a transportar su
carga a un terminal de almacenamiento en el Callao, para ser llenada en contenedores y
posteriormente embarcada con destino al extranjero.
A diferencia del espárrago en fresco que se cosecha entre los meses de julio y diciembre, en el
caso del espárrago procesado no existe estacionalidad en la producción, sólo en los mercados,
y a principios de año disminuye un poco. En los valles de Chao, Virú y Moche se puede
cosechar 2.5 veces al año, con rendimientos que alcanzan las 20,000 tm por ha al año.
La producción de espárrago procesado en La Libertad está principalmente concentrada en las
siguientes empresas:
Camposol, que en el año 2005 exportó por el puerto del Callao casi 30,000 tm (principalmente
espárrago, palta, mango, alcachofa y pimiento piquillo), en 900 contenedores de 20 pies y más
de 500 contenedores de 40 pies.
Sociedad Agrícola Virú, que en el año 2005 exportó por el puerto del Callao 20,000 tm
(principalmente espárrago, alcachofa y pimiento piquillo), en 1,000 contenedores de 20 pies y
25 contenedores de 40 pies.
Danper Trujillo, que en el año 2005 exportó por el puerto del Callao 8,000 tm de las 18,000
tm producidas (principalmente espárrago, alcachofa y pimiento piquillo), en 350 contenedores
de 20 pies y 100 contenedores de 40 pies.
Agroindustrias Josymar, que en el año 2005 exportó por el puerto del Callao 3,000 tm
(principalmente espárrago y pimiento piquillo) en 150 contenedores de 20 pies.
El resto lo exportan por los puertos de Paita y Salaverry.
Cebolla amarilla dulce
El principal productor de cebolla amarilla dulce es el departamento de Arequipa. Las tres
irrigaciones que generan carga en Arequipa son Santa Rita de Sihuas (en Vítor), La Joya y
Majes; y el destino principal son los Estados Unidos. La producción tiene lugar durante un
periodo de alrededor de 3 meses, entre octubre y diciembre.
42
También hay productores y exportadores de cebolla amarilla dulce de los valles de Nepeña,
Casma, Supe y Barranca, que transportan la carga al puerto del Callao. Lo mismo ocurre con
los productores de Ica. Los productores de Tacna embarcan por el puerto de Arica.
Por tanto, las exportaciones de Arequipa, que deben transportar la carga al puerto del Callao o
al de Arica, podrían beneficiarse de un servicio de enlace o “feeder” que, además, posicione
los contenedores refrigerados vacíos en Matarani, para llenarlos allí.
En el año 2005 se exportó por el puerto del Callao 6,000 tm en 250 contenedores de 40 pies.
II. Sector Pesquero
En cuanto al sector pesquero, también se ha dividido en dos: consumo humano directo
(enlatado) y consumo humano indirecto (harina y aceite de pescado).
La pesca es un importante generador de divisas y tiene una importante participación del valor
FOB de nuestras exportaciones. En la década del 90 registró una gran expansión debido al
importante proceso de inversión que tuvo lugar en el sector, que se tradujo en un incremento
tanto de la flota pesquera como en la ampliación y modernización de las plantas procesadoras
existentes. Sin embargo, dio como resultado un exceso de capacidad de flota y determinó que
las plantas procesadoras operen hasta sólo un 25% de su capacidad.
En el año 2005 se desembarcaron un total de 9,285,365 tm de recursos hidrobiológicos
marítimos, de los cuales 310,342 tm fueron utilizados para fresco, 87,554 tm para enlatado,
305,213 tm para congelado, y 51,599 tm para curado. Las 8,530,657 tm restantes fueron
utilizadas para consumo humano indirecto (harina y aceite de pescado).
II.2 Consumo humano indirecto
Harina de pescado
En términos de ubicación de las plantas pesqueras que podrían utilizar un servicio de enlace o
“feeder” para el transporte de harina de pescado en contenedores a ser exportadas por el
puerto del Callao tenemos:
En el departamento de La Libertad (Chicama/Malabrigo):
Alexandra, Cía. Pesquera del Pacífico Centro, Copeinca, Corporación Del Mar, Grupo
Sindicato Pesquero del Perú, Pesquera Exalmar, Pesquera Hayduk, Piangesa, Prime Fish
Meal, y Tecnológica de Alimentos, con una producción en el año 2005 de 130,000 tm.
En el departamento de Ica (Pisco y Tambo de Mora):
Austral Group, Cía. Pesquera del Pacífico Centro, Conservera Garrido, Consorcio Malla,
Corporación Del Mar, Epesca, Grupo Sindicato Pesquero del Perú, Pacific Sunny Foods,
Pesquera Diamante – Rubí, Pesquera Hayduk, Pesquera Centinela, Pesquera Exalmar, y
Tecnológica de Alimentos, con una producción en el año 2005 de 280,000 tm.
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Calculando que alrededor del 50% de la producción de harina de pescado de Chicama, Pisco y
Tambo de Mora se exporta en contenedores por el puerto del Callao, en el año 2005 se
habrían exportado alrededor de 9,000 contenedores de 20 pies.
III. Sector Minero
En cuanto al sector minero, se ha dividido en minerales metálicos, que a su vez se divide en
ferrosos y no ferrosos, y minerales no metálicos.
Si bien la minería metálica lidera las exportaciones peruanas, la minería no metálica
representa en volumen menos del 15% de la producción minera del país y en valor menos del
10%.
III.1 Minerales Metálicos
A.2 No Ferrosos
Estaño
Minsur (Grupo Brescia) es la única empresa minera productora de estaño en el Perú. La
producción minera de estaño se realiza en la unidad de producción de San Rafael en Antauta,
Melgar (Puno), desde donde se transporta como concentrados de estaño a la refinería que puso
en operación en Pisco, cuyo administrador/operador es Funsur, transformándolo en lingotes
de estaño que se transportan al Callao para ser exportados.
En el año 2005 embarcó por el puerto del Callao 35,000 tm en 1,500 contenedores de 20 pies.
Los lingotes de estaño ensunchados se transportan por vía terrestre a un terminal de
almacenamiento de carga en el Callao, para ser llenados en contenedores y embarcados con
destino a los Estados Unidos y Europa.
Por tanto, podrían beneficiarse de un servicio de enlace o “feeder” que posicione los
contenedores vacíos en Pisco para llenarlos allí y transportarlos llenos al Callao.
III.2 Minerales No Metálicos
El Perú tiene un rico potencial de minerales no metálicos ubicado en los yacimientos
formados en el mar y levantados posteriormente, habiendo registrado la Dirección General de
Minería del Ministerio de Energía y Minas un total de 46 minerales no metálicos.
Boratos
La Compañía Minera Ubinas explota un yacimiento de boratos ulexita en Salinas, San Juan de
Tarucani en Arequipa, que comercializa como boratos o ácido bórico a través de la empresa
Inkabor, perteneciente al mismo grupo económico.
Los boratos o el ácido bórico vienen en bolsas de polipropileno o eventualmente de papel de
25 kg y 50 kg y big-bag de 1 tm, y se transportan por vía terrestre desde Arequipa o un
almacén que tienen en Uchumayo hasta un terminal de almacenamiento de carga en el Callao
para ser llenados en contenedores de 20 pies ó 40 pies.
44
En el año 2005 Inkabor exportó por el puerto del Callao 6,500 tm de las 13,000 tm
producidas, en 170 contenedores de 20 pies y 120 contenedores de 40 pies, lo que equivale a
alrededor del 50% de la producción.
El resto del borato y ácido bórico lo exportó por el puerto de Matarani, en 200 contenedores
de 20 pies y 100 contenedores de 40 pies.
IV. Sector Manufacturero
En cuanto al sector manufacturero, se ha dividido en bienes de consumo y bienes intermedios.
IV.1 Bienes de Consumo
Industria textil
A fines de la década del 90 el Grupo Cervesur incursionó en el sector textil con Hilandería
Pimafine. En 1995 se presentó la oportunidad de adquirir Textil Trujillo (Trutex), empresa del
Grupo Bunge&Born, que fue fusionada con Hiladerías Pimafine. Posteriormente, la
Compañía de Representaciones y Distribuciones S.A. (Credisa) fue adjudicada a Grupo
Cervesur, iniciándose los trabajos administrativos para la fusión de Credisa y Trutex.
Compañía Industrial Textil Credisa (Creditex) en la actualidad es una empresa textil integrada
verticalmente, que procesa el algodón desde la fibra hasta el tejido acabado y produce fibras
textiles, hilados y tejidos, principalmente de algodón pima.
Cuenta con una planta ubicada en Trujillo y otra en Pisco, que en el año 2005 exportaron por
el puerto del Callao 1,700 tm de textiles (principalmente hilados de algodón que representaron
1,400 tm, además de tejidos de algodón, prendas de vestir, y tejidos sintéticos) en 80
contenedores de 20 pies y 90 contenedores de 40 pies.
De otro lado, Michell & Cía., que absorbió a Michell Industrial, en el año 2005 exportó por el
puerto del Callao alrededor de 2,700 tm principalmente de tops, e hilados y tejidos de alpaca y
lana que produce en Arequipa, en 115 contenedores de 20 pies y 125 contenedores de 40 pies.
Por tanto, un servicio de enlace o “feeder” podría posicionar los contenedores vacíos en
Salaverry, Pisco y Matarani, respectivamente, para llenarlos allí y embarcarlos llenos con
destino al puerto del Callao.
IV.2 Bienes Intermedios
Alimentos balanceados
Alicorp produce en Trujillo alrededor de 6,000 tm de alimentos balanceados al mes que
exporta con destino a Colombia y Centro América, principalmente desde el Callao, pero a raíz
del servicio directo de Maersk Sealand a Salaverry ha comenzado a embarcar parte de su
producción por este puerto.
En el año 2005 Alicorp exportó por el puerto del Callao 25,000 tm de alimentos balanceados
(Nicovita) en 1,200 contenedores de 20 pies.
45
Análisis de la tecnología naviera e infraestructura portuaria y métodos de manipulación
de carga
De acuerdo con la naturaleza del tráfico, se pueden emplear en el cabotaje distintas
alternativas de tecnología naviera: desde naves de carga general convencionales hasta naves
especializadas como las multipropósito, las portacontenedores (tipo “feeder”), las roll-on rolloff y los conjuntos barcazas-remolcador.
Las naves de carga general convencionales, particularmente aquéllas con entrepuentes o con
cubierta de abrigo, podrían adecuarse bastante bien a la naturaleza del tráfico, debido a que
permiten una adecuada estiba y la separación de una variedad de cargas (por ejemplo,
graneles sólidos en el fondo de las bodegas, saquerío y cajonería en los entrepuentes, graneles
líquidos en los tanques profundos y contenedores y maquinaria sobre cubierta). Además sólo
requieren instalaciones portuarias convencionales. Sin embargo, en general, se trata de naves
de mucha edad que en la mayoría de los tráficos han sido reemplazadas por naves con mayor
capacidad de carga de contenedores; requieren el empleo de mucha mano de obra, tanto en lo
relativo a tripulación como en lo que respecta a las operaciones portuarias de embarque y
descarga; y, tienen un rendimiento portuario bajo, lo que significa un mayor tiempo de estadía
de la nave en puerto.
De otro lado, las naves multipropósito son en la actualidad naves de uso general y cuentan con
espacios de carga más cuadrados (“box-shaped”), lo que les permite estibar contenedores bajo
cubierta y, en la mayoría de los casos, una o dos filas de contenedores sobre cubierta; sus
escotillas son más grandes y suelen estar divididas en dos partes (una a cada banda), de modo
que la carga se puede ubicar directamente en su posición de estiba final y no en el centro de la
bodega para su posterior acomodo, como ocurre con los cargueros convencionales. Algunas
de estas naves son autoestibables, y permiten distribuir la carga a granel en forma pareja. Es
decir, estas naves pueden operar como graneleros, naves de carga general con entrepuentes y
naves portacontenedores. Las naves multipropósito pueden adecuarse mejor que los cargueros
convencionales a la naturaleza del tráfico de cabotaje, y poseen mayor flexibilidad para
combinarse con un servicio de enlace o “feeder” o con el transporte de graneles sólidos,
aunque también tienen el inconveniente de requerir el empleo de mucha mano de obra y su
rendimiento portuario, en lo que a carga general se refiere, es bajo.
Las naves portacontenedores pequeñas (tipo “feeder”) son ideales para la carga general cuyo
origen/destino esté fuera del territorio nacional, desde que la mayor parte de dicho tráfico está
contenedorizado. Sin embargo, en el caso de cargas nacionales de consumo interno requieren
que se utilice contenedores, cuyo costo es muy alto y puede llegar a representar 25% del costo
diario del servicio de cabotaje, ya que se requiere como mínimo 3 juegos de contenedores por
nave.
Desde que los puertos nacionales no cuentan con grúas de tierra, las naves portacontenedores,
al igual que los cargueros convencionales y las naves multipropósito, requieren de maniobra
de carga propia. Puede ser una grúa con alcance hasta tierra o una grúa para movilizar
contenedores hasta/desde las plataformas de los vehículos de carga que entran y salen por una
rampa de acceso a la cubierta de la nave. Aunque con las naves portacontenedores pequeñas
se puede reducir el empleo de mano de obra y aumentar el rendimiento portuario, se trata de
naves menos flexibles en lo que al tipo de carga se refiere, que requieren de la utilización de
contenedores especializados costosos no siempre fáciles de procurar (para graneles, de media
altura, cisterna, etc.).
46
El concepto de transporte marítimo de trasbordo por rodadura o roll-on roll-off se ha
desarrollado progresivamente en los tráficos de cabotaje (principalmente en Europa).
Excluyendo a las naves combinadas de pasaje y carga, pueden ser naves roll-on roll-off puras
o naves ro-ro/portacontenedores (ro-ro híbridos). El diseño básico de las naves ro-ro incluye
cubiertas abiertas, acceso por una rampa a través de aberturas en proa, popa y/o las bandas de
la nave, y acceso interno a las demás cubiertas por medio de rampas operadas hidráulicamente
o ascensores; en tanto que los ro-ro híbridos combinan un sistema de celdas para el transporte
de contenedores (principalmente sobre cubierta) y un sistema ro-ro bajo cubierta.
Las naves ro-ro se adecuan muy bien a la naturaleza del tráfico de cabotaje debido a que
permiten transportar todos los tipos de carga susceptibles de ser movilizados por medio de
montacargas o cargadores frontales, y de la carga que viaja sobre vehículos de carga
(incluidos graneles sólidos y líquidos en volquetes y cisternas, respectivamente). Aunque
existen instalaciones portuarias especializadas para naves ro-ro, que consisten de una rampa
de concreto donde descansa la rampa de abordo, las naves ro-ro pueden utilizar y, de hecho la
mayoría de las veces lo hacen, instalaciones portuarias convencionales.
Además de contar con flexibilidad para transportar diferentes tipos de cargas y los propios
vehículos de carga (lo que evita la manipulación intermedia de las mercancías), las naves roro permiten una rápida operación en puerto, desde que la carga se embarca/descarga sobre
ruedas por medio de una rampa, alcanzando rendimientos de más de 500 TM por hora; y
además requieren de muy poca mano de obra durante las operaciones.
Los conjuntos barcazas-remolcador son una alternativa a considerar, desde que la distancia
entre puertos no es grande y las condiciones oceanográficas, en general, son buenas. Por
tanto, la menor velocidad (6-7 nudos) de estos conjuntos, que podrían duplicar los tiempos de
travesía requeridos, se podrían compensar con una menor estadía en puerto, desde que el
tiempo necesario para conectar y desconectar las barcazas y el remolcador es mínimo
(alrededor de 6 horas).
Además de su flexibilidad para transportar diferentes tipos de cargas, el costo de capital es
más bajo que el de una nave (desde que su construcción no requiere de equipo especial puede
haber mucha competencia en precios entre astilleros pequeños con gastos generales muy
bajos); y el sistema es más económico de operar, tanto por la menor tripulación que requieren
como por el mantenimiento más barato, ya que no se necesita de grandes instalaciones para el
recorrido de las unidades. Sin embargo, no hay forma de evitar la manipulación intermedia de
las mercancías, y se requiere adicionalmente de grúas de tierra para el embarque/descarga de
las mercancías en/de las barcazas.
Es ilustrativo comparar la eficiencia de un sistema de barcazas-remolcador con otros modos
de transporte. En términos de capacidad, una barcaza de 1,500 tm porta el equivalente a lo que
portan quince vagones de ferrocarril de 100 tm cada uno o sesenta camiones de 25 tm cada
uno. Una barcaza estándar tiene aproximadamente 60 m de largo (195 pies); los quince
vagones de ferrocarril tienen 425 m de largo (825 pies); y los sesenta camiones se extenderían
800 metros de largo. Un conjunto típico de barcazas, cuando menos en Estados Unidos,
consiste de quince barcazas que tienen una capacidad de 22,500 tm y ocupa aproximadamente
400 m de largo. La capacidad equivalente de los otros modos sería de 225 carros de ferrocarril
que tienen 800 a 1200 m de largo y novecientos camiones de 25 tm que se desplazarían sobre
22 kilómetros asumiendo 50 metros entre camiones. Para mover estas 22,500 tm una milla se
requerirían 44 galones de petróleo diesel por vía acuática, 111 galones por ferrocarril y 381
galones por camión.
47
Un examen de la tecnología naviera susceptible de ser empleada en el tráfico de cabotaje,
requiere también del examen de la infraestructura portuaria, ya que un importante factor que
contribuyó al declive del transporte de cabotaje marítimo de carga general fue la falta de
visión para lograr una apropiada y oportuna adecuación a las nuevas realidades tecnológicas,
tanto en lo que se refiere a las características operacionales de las naves dedicadas a esta
actividad, como la poca adaptación de las instalaciones y métodos de operación portuarios.
Al respecto, se emplearon sistemas sumamente lentos que requerían demasiada intervención
de mano de obra en la manipulación de la carga, y los bajos índices de productividad
encarecieron demasiado las operaciones. A ello se sumó la falta de coordinación y poca
voluntad de colaboración entre las administraciones portuaria, marítima, aduanera y de trabajo
marítimo, directamente vinculadas, quienes aferradas a usos y costumbres arraigados por
décadas, hicieron del cabotaje marítimo en nuestro medio un sistema de transporte costoso y
poco competitivo frente al transporte por carretera que con el empleo del camión era
totalmente independiente de la utilización de tan complicados sistemas operativos.
Sin embargo, desde el primer gobierno del Presidente Belaunde en 1965, diversas
administraciones portuarias intentaron mejorar el rendimiento de los puertos, para lo cual
desarrollaron algunos proyectos destinados principalmente a brindar mayores facilidades para
el atraque directo de las naves y mejorar los servicios de manipulación y almacenaje de la
carga. Con ello, se pretendió evitar que los puertos siguieran constituyéndose en los “cuellos
de botella” del cabotaje marítimo.
Las características de los terminales portuarios de atraque directo en el Perú para carga sólida
son las siguientes:
TERMINAL
PORTUARIO
PUESTO DE
ATRAQUE
PROFUNDIDAD
(pies)
PAITA
1A (S)
1B (N)
1C (S)
1D (N)
30
32
20
20
AREA DE MANIOBRAS
33
LONGITUD
(metros)
200
200
165
165
ESPIGON 1: 475 m LARGO x 36 m ANCHO
ALTURA MEDIA4: 3,80 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 1,50 m, promedio: 1,20m
Las naves roll-on roll-off también pueden atracar en el cabezo del muelle, con la proa
al mar.
SALAVERRY
4 Del
1A (S)
1B (N)
2A (S)
2B (N)
30
30
30
30
espejo de agua a la loza del muelle.
48
225
225
230
230
AREA DE MANIOBRAS
CANAL DE INGRESO
29
32
ESPIGON 1: 225 m LARGO x 25 m ANCHO
ESPIGON 2: 230 m LARGO x 30 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 2,80 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 1,00 m, promedio: 0,75 m
CHIMBOTE
1A (N)
1B (S)
3A (SIDERPERU)
29
29
30
AREA DE MANIOBRAS
CANAL DE INGRESO
30
49
185
185
265
ESPIGON 1: 929 m LARGO x 16 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 2,80 m
MARGINAL 3: 265 m LARGO x 26 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 2 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 1,10 m, promedio: 0,80 m
CALLAO
1A
1B
2A
2B
2C
3A
3B
3C
4A
4B
5A
5B
5C
5D
5E
7A
7B
9A (S)
9B (S)
9C (N)
9D (N)
11A
11B
11C
33
33
33
33
25
32
33
20
33
33
36
31
36
33
34
35
36
27
27
27
19
31
33
30
AREA DE MANIOBRAS
CANAL DE INGRESO
35
36
49
182,77
182,77
182,77
182,77
85,95
182,77
182,77
85,95
182,77
182,77
195,98
195,98
182,77
195,98
195,98
262,12
262,12
188,36
188,36
188,36
152,40
157,27
135,94
133,80
ESPIGON 1: 182,77 m LARGO x 30,48 m ANCHO
ESPIGON 2: 182,77 m LARGO x 85,95 m ANCHO
ESPIGON 3: 182,77 m LARGO x 85,95 m ANCHO
ESPIGON 4: 182,77 m LARGO x 30,48 m ANCHO
ESPIGON 5: 966,69 m LARGO x 182,77 m ANCHO (el ancho
de cada puesto de atraque es 16.76 m)
ESPIGON 7: 262,12 m LARGO x 16,64 m ANCHO
ESPIGON 9A/B: 376,72 m LARGO x 39,72 m ANCHO
ESPIGON 9C/D: 340,76 m LARGO x 39,72 m ANCHO
MARGINAL 11: 427,01 m LARGO x 19,86 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 3,04 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 0,90 m, promedio: 0,55 m
CEMENTOS LIMA A TIERRA
(CONCHAN)
CABEZO
42
65
181
ESPIGON: 181 m LARGO x 10,3 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 7 m
AMPLITUD MAREA igual que Callao (debiendo añadir 4 min.
en pleamar y 3 min. en bajamar)
El acceso al muelle consiste de un pasadizo de 528 m de largo y 6,5 m de ancho,
donde se encuentra la faja transportadora. Sólo permite la circulación de vehículos de
carga en un sentido, por lo cual entran en retroceso.
Las naves roll-on roll-off no podrían trabajar con la rampa sobre el espigón.
GRAL. S. MARTIN 1A (S)
1B
1C
1D (N)
33
33
33
33
AREA DE MANIOBRAS
175
175
175
175
35
MARGINAL: 700 m LARGO x 20,0 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 3,30 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 0,75 m, promedio: 0,60 m
SAN NICOLÁS
LADO OESTE
LADO ESTE A TIERRA
CABEZO
62
42
59
ESPIGON: 310 m largo x 15,5 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 3,50 m
50
Las naves de cabotaje sólo podrían trabajar en el lado este, que se utiliza para la
descarga de carga general por la banda de estribor, ya que el lado oeste se utiliza para
el embarque de mineral por la banda de babor (además, ambos lados del muelle se
utilizan para el embarque de mineral en forma de lodos o “slurry” a través de una
tubería, dependiendo del tamaño y calado de la nave). Además, las naves de cabotaje
podrían tener dificultades para hacerlo cuando el castillo de la pluma de carga de
mineral se encuentre trabajando en muelle, ya que sólo permite el paso entre sus
soportes o piernas en un marco de 14 pies de alto por 12 pies de ancho.
MATARANI
1A (S)
1B
1C
1D (N)
32
32
32
32
194,30
194,30
194,30
RAMPA
28 al PIE DEL
DESEMBARCADERO
35,90 a 8,5 m DEL PIE DEL
DESEMBARCADERO
AREA DE MANIOBRAS
CANAL DE INGRESO
36
43
MARGINAL: 582,90 m LARGO x 22 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 2,63 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 0,80 m, promedio: 0,65 m
RAMPA 35,90 m LARGO x 24 m ANCHO, 12º PENDIENTE
ILO
1A (S)
1B (N)
1C (S)
1D (N)
37
36
16
23
197
197
103
103
RAMPA
28 al PIE DEL
DESEMBARCADERO
ESPIGON: 300 m LARGO x 27 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 4,50 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 0,90 m, promedio: 0,70 m
RAMPA 65 m LARGO x 26 m ANCHO
Las naves roll-on roll-off de bajo porte podrían tener dificultades para trabajar con la
rampa sobre el espigón, ya que éste tiene defensas altas y rígidas.
SOUTHERN PERU A TIERRA
(ILO)
CENTRO
CABEZO
35
45
55
51
ESPIGON: 160 m LARGO x 18,30 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 6,70 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 0,90 m, promedio: 0,70 m
Las naves roll-on roll-off no podrían trabajar con la rampa sobre el espigón.
Como conclusión, se puede apreciar que todos los terminales portuarios de atraque directo
cuentan con suficiente profundidad en el canal de ingreso, el área de maniobras y los puestos
de atraque; y, con excepción del muelle de Cementos Lima (Conchán), el muelle de Southern
Peru (Ilo) y el espigón en el Terminal Portuario de Ilo (y, en menor medida, el Terminal
Portuario de Paita), la altura media del espejo de agua a la loza del muelle es, en principio,
adecuada para permitir el trabajo ininterrumpido de la rampa de naves roll-on roll-off.
Análisis de costo beneficio del cabotaje
Mantenimiento de la Carretera Panamericana
Hasta que se puso en servicio la Carretera Panamericana en la década del 40 del siglo pasado,
el cabotaje marítimo desempeñó un papel relativamente importante en la actividad económica
nacional, pues realmente constituía el único modo disponible para el transporte de pasajeros y
de carga en general a gran escala, a lo largo del eje costero nacional, sobre el cual estaba
centralizada la actividad industrial del país.
Desde la construcción y puesta en operación de la Carretera Panamericana, el transporte por
carretera, no obstante sus costos de operación, comenzó a desempeñar un papel cada vez más
importante en el transporte de pasajeros y de carga a gran escala en el país, y redujo
significativamente el papel que había venido desempeñando el cabotaje marítimo.
En paralelo, el desarrollo de camiones de tamaño y capacidad cada vez mayores, impusieron
cambios tecnológicos que se reflejaron en nuevos requerimientos para la construcción y
mantenimiento tanto de carreteras como de túneles y puentes, los cuales, al soportar un tráfico
cada vez más intenso como consecuencia de tal desarrollo, progresivamente se volvieron
inadecuados para soportar las necesidades del creciente intercambio económico interno.
Además, debido a la falta de recursos para el mantenimiento de la red vial nacional, la
eficiencia del transporte por carretera disminuyó significativamente. Pero la falta de un modo
alterno de transporte determinó que el transporte a lo largo de la Carretera Panamericana se
hiciera virtualmente insustituible.
La red vial es de 78,554 km, de los cuales 17,095 km corresponden a la red vial nacional
(grandes rutas longitudinales y rutas transversales), 14,596 km a la departamental (carreteras
circunscritas a la zona de un departamento) y 46,864 a la vecinal (caminos rurales).
De otro lado, 11,074 km de la red vial son asfaltados (8,857 km de la red vial nacional, 1,240
km de la departamental y 976 de la vecinal), 17,097 km son afirmados (7,184 km de la red
vial nacional, 5,137 km de la departamental y 4,776 de la vecinal), y hay otros 50,384 km sin
afirmar y trocha.
Al hallarse la actividad productiva nacional fuertemente concentrada en el corredor costero, el
transporte terrestre se realiza fundamentalmente por la Carretera Panamericana que va de
52
norte a sur, desde Tumbes hasta Tacna, y permite la interconexión continua, directa,
económica y segura con el Ecuador y Chile5. Tiene 2,620 km de longitud de carretera
asfaltada en su totalidad y, además, vincula a ciudades con los puertos, convirtiéndose así en
el principal eje de comunicación del territorio peruano y la vía principal.
En 1990 la infraestructura vial se encontraba deteriorada, y la situación llegó al extremo que
sólo el 8% del sistema nacional de carreteras y el 12% de la red vial principal podían
considerarse en buen estado. La concentración y mayor desarrollo de los niveles de transporte
en el eje costero y el inadecuado mantenimiento de la Carretera Panamericana originaron una
serie de puntos críticos donde los volúmenes de tránsito generaron una congestión progresiva.
En particular, los flujos de tránsito en algunos tramos de la Carretera Panamericana Norte
bordeaban sus capacidades (por ejemplo, el eje Lima-Chimbote-Trujillo).
Después de más de 20 años, desde el año 1992, se priorizó la reconstrucción de la red vial,
inicialmente con un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de US$ 210 m
(BID 651/OC-PE) suscrito a principios de 1992, para la rehabilitación, mantenimiento y
mejoramiento de la Carretera Panamericana (Norte y Sur) y la Carretera Central (hasta
Huánuco)6, el cual fue cofinanciado mediante un crédito de US$ 50 m otorgado
posteriormente por la Corporación Andina de Fomento (CAF), correspondiendo al Tesoro
Público aportar los US$ 40 m restantes.
Los programas de rehabilitación de la red vial financiados por el BID continuaron con el
otorgamiento de nuevos créditos y contrapartidas del Tesoro Público, así como otras fuentes
de financiamiento, destinados a trabajos de rehabilitación y mantenimiento de puentes y
carreteras de penetración que unen las ciudades de la Costa con la Sierra y Selva,
reconstrucción de caminos rurales abandonados o intransitables, apoyar en la ejecución de
reformas sectoriales e institucionales en el sector de carreteras, sentar las bases de un proyecto
para fortalecer la administración en el mantenimiento de carreteras y aumentar la
participación privada en el sector, entre otras.
Hasta la fecha, el Estado ha invertido más de US$ 3,000 m en el programa de rehabilitación
de la red vial y el déficit de inversiones se estima en $ 7,000 m. Sin embargo, el Estado tiene
un papel complementario al sector privado, que debería ser responsable de las carreteras
principales, a través del programa de concesiones, en tanto que el Estado debería ocuparse de
las carreteras secundarias y caminos rurales.
Por ello, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) determinó 11 redes viales a
nivel nacional a ser entregadas en concesión, con el fin de incrementar la inversión en la red
vial nacional y lograr un nivel de desarrollo adecuado de las vías terrestres que permita
responder a las futuras necesidades de expansión del tráfico de carga y pasajeros. La mayoría
de dichas redes comprendían un tramo de la Carretera Panamericana y una vía de penetración,
y representaban más de 75% de la red vial nacional asfaltada.
5
La Carretera Panamericana Interconecta Aguas Verdes – Tumbes – Sullana – Chiclayo – Trujillo – Chimbote –
Pativilca – Lima – Pisco – Camaná – Repartición – Moquegua - Tacna.
6 El programa se comenzó a ejecutar a partir de 1992, a un ritmo de 4 km diarios, para abarcar los 1,717 km de la
Carretera Panamericana Norte, los 1,292 km de la Carretera Panamericana Sur y los 382 km de la Carretera
Central.
53
Si el valor presente neto de la red ofertada por cada postor fuera negativo, el Estado
contribuiría dicho valor a través de un cofinanciamiento que sería desembolsado durante la
etapa de construcción. Adicionalmente estaba previsto un sistema de ingresos mínimos
garantizados para cubrir los costos de los concesionarios (garantía de tráfico).
Los desembolsos del Estado a manera de cofinanciamiento, al igual que la inversión original,
no serían recuperables de las concesiones, lo cual debería ser sopesado frente a la garantía de
tráfico y el impacto que sobre el conjunto tendría el desvío de parte del tráfico actualmente
transportado por tierra a los servicios de enlace o “feeder”.
Además, se debe tener presente que la recaudación por concepto de peaje es insuficiente para
el mantenimiento de las carreteras, que debería ser cubierto por los usuarios de las vías, y el
déficit es cubierto por el Tesoro Público.
De otro lado, el exceso de peso, por encima de las pautas técnicas, constituye el mayor peligro
para la carpeta asfáltica. Por ello, el BID y el Gobierno del Perú convinieron en la
preservación de la inversión realizada en la rehabilitación de carreteras. Mediante sucesivas
normas a partir del Decreto Supremo Nº 001-81-TC hasta el Decreto Supremo N° 013-98MTC, se aprobaron Normas de Pesos y Dimensiones de Vehículos para la circulación en las
Carreteras de la Red Vial Nacional. Actualmente las normas constituyen un Anexo del
Reglamento Nacional de Vehículos aprobado mediante Decreto Supremo Nº 058-2003-MTC.
Las Normas imponen restricciones a las dimensiones, peso bruto y peso por eje de los
vehículos de transporte de carga7 (y también de pasajeros). El peso bruto máximo total por
vehículo no debe ser mayor de 48 tm.
La aplicación de las Normas, en cuanto a las restricciones de pesos, significó una reducción
efectiva de la carga útil de los vehículos de transporte terrestre y una mayor demanda de tmkm. El efecto real fue mayor en los extremos del rango de capacidades de carga de los
vehículos. Así, en el caso de un camión de poca capacidad de carga o de un semi-remolque de
gran capacidad de carga, llegó a significar una reducción de 30/40% de la carga útil.
Para ejercer el control de pesos de los vehículos de transporte terrestre, además del control
documentario de la guía de remisión o manifiesto de carga, se ubicaron estaciones de pesaje
fijas, dotadas de balanzas selectiva y de precisión; estaciones de pesaje móviles, en aquellos
puntos donde se origina la carga; y estaciones de monitoreo, para controlar futuras vías.
El control de pesos debe servir para proteger la inversión en infraestructura vial que, de lo
contrario, tendría que efectuarse cada 10-12 años. Además, el exceso de carga implica mayor
tiempo de viaje (tanto por la carga/descarga como por un desplazamiento más lento), mayor
desgaste del vehículo (piezas y partes, llantas, ejes, etc.) y, por tanto, menor producción anual
real del vehículo y menor vida útil (8-10 años, cuando con carga justa podría llegar a 10-12
años), y debería reducir el costo directo del transporte en más del 10%.
De otro lado, al hacer que aumente el número de vehículos requeridos para transportar un
mismo número de tm-km, dicha restricción impone mayores costos sociales en relación con
problemas de congestión y seguridad vial debidos al mayor riesgo de accidentes, utilización
7
El parque automotor de transporte de carga se estima en alrededor de 123,000 unidades. De éstas, unas 105,000
son camiones, y unas 18,000 son remolques y semi-remolques.
54
de recursos energéticos escasos debido al mayor consumo de combustible, y al medio
ambiente por la mayor emisión de gases de escape.
Congestión y seguridad vial
La creciente congestión de carreteras y calles es resultado de un crecimiento del tráfico mayor
que el aumento de la capacidad de la infraestructura, y sus consecuencias negativas incluyen:
demoras en la movilización de personas y mercancías; despilfarro de recursos energéticos
valiosos; menor productividad; tensión social; daños al medio ambiente; y, problemas de
seguridad al aumentar la probabilidad de accidentes, que tienden a ser más serios tratándose
del desplazamiento de tráfico pesado a alta velocidad (la tercera parte son causados por
exceso de velocidad).
En lo que a seguridad vial se refiere, el número total de accidentes de tránsito fatales y no
fatales (incluidos atropello, choque, volcadura, caída de pasajero, incendio, entre otros) se ha
mantenido a lo largo de la presente década en alrededor de 75,000 al año, de los cuales dos
terceras partes tiene lugar en el departamento de Lima.
El número de víctimas ha aumentado anualmente durante la presente década, casi un 25%,
situándose en un total de 38,500 en el 2005. De estas, más de 3,000 fallecieron y 35,000
resultaron heridas, siendo la tasa de mortandad anual en el Perú 42 por cada 10,000 vehículos
(comparado con 10 en Chile y 1-2 a nivel mundial). Es decir, por día muere un promedio de
11 personas, como consecuencia de accidentes en las pistas
Hace una década el número de accidentes en carretera era algo más de 1,500 (500 en la
Panamericana Norte, 400 en la Panamericana Sur, 200 en la Carretera Central y 400 en las de
penetración), que dejaron un saldo de 500 muertos y 2,600 heridos.
Si bien la menor seguridad vial se explica, en parte, por el exceso de carga de los vehículos
que impone mayores riesgos, se debe reconocer que nuestras carreteras son relativamente
restringidas para grandes flujos de tránsito. Además, alrededor de 60% de los accidentes se
deben a exceso de velocidad e imprudencia del conductor, por lo que las Normas de Pesos y
Dimensiones de Vehículos para la Circulación en las Carreteras de la Red Vial Nacional no
contribuyen a mitigar dicho riesgo.
Adicionalmente, cuando se produce un accidente en la carretera es frecuente que el resultado
sea una colisión múltiple, en la que resulten involucrados varios vehículos. Sin embargo, en el
medio acuático que utilizan las naves existen pocas intersecciones y está relativamente
distante de los centros poblados, lo que tiende a reducir tanto el número como la gravedad de
los siniestros.
Finalmente, la frecuencia de derrames de las naves es mucho menor que la de los vehículos de
transporte terrestre.
A este respecto, el número de accidentes está directamente relacionado con el número de
unidades requeridas para transportar un cierto tonelaje de carga. Debido a la mayor capacidad
de las naves, el transporte acuático requiere un número mucho menor de unidades que el
transporte por ferrocarril o por carretera para movilizar la misma cantidad de carga. Por
consiguiente, el número de accidentes es proporcionalmente menor.
55
Una nave de 1,500 tm de capacidad de carga puede transportar el equivalente a lo que
transportan 15 vagones de ferrocarril cargados cada uno con 100 tm ó 75 camiones cargados
cada uno con 20 tm. En tanto que la nave tendría una eslora de 60 m, los 15 vagones de
ferrocarril tendrían una longitud de 250 m y los 75 camiones abarcarían casi un kilómetro uno
detrás de otro.
De otro lado, el transporte acuático usualmente guarda una mayor distancia respecto de la
población y la propiedad en general, que los modos ferrocarrilero y carretero. Por tanto, el
índice de exposición humana en el caso del transporte acuático es mucho menor que en el
caso de los camiones y el ferrocarril.
El transporte acuático tiene el número más bajo de incidentes, muertes y lesiones de todos los
modos de transporte por superficie, ya que el transporte por carretera se entremezcla con el
tráfico de automóviles y, en las áreas urbanas, con el tráfico de peatones. Los vagones de
ferrocarril también son susceptibles a accidentes, que típicamente involucran a un gran
número de unidades pesadas que viajan a altas velocidades.
Se estima que las pérdidas económicas por daños personales ocasionados por accidentes de
tránsito, a nivel nacional, generan en el país gastos de alrededor de US$ 1,000 m al año, sin
tomar en cuenta el efecto que ejercen sobre otros sectores (por ejemplo, el turismo), por lo
que el desarrollo de servicios de enlace o “feeder” mediante la reactivación del transporte de
cabotaje de carga general y en contenedores, como alternativa a la Carretera Panamericana en
la que ocurren más del 60% de los accidentes de tránsito, debería ser de interés nacional para
el Gobierno.
Consumo de combustible y balanza de hidrocarburos
En cuanto a los combustibles, el incremento acumulado del precio interno de petróleo diesel8,
que representa alrededor de 40-50% del costo de operación del transporte terrestre (30% en el
caso de los vehículos más modernos), ha aumentado 15% en los últimos doce meses y 70% en
los últimos 3 años.
Las alzas en los precios de combustibles se han producido por el aumento del precio de crudo
en los mercados internacionales, como consecuencia de restricciones en la producción. Desde
la crisis de 1998, cuando descendió hasta los US$ 10 por barril, el incremento del precio de
crudo ha sido el más alto, sobrepasando la mítica barrera de los US$ 60 por barril el año
pasado). No obstante, estas alzas no han podido trasladarse íntegramente a los fletes terrestres.
Al margen del posible efecto inflacionario que podría producir un aumento en los fletes
terrestres, se debe tener en cuenta que el déficit acumulado de la balanza comercial de
petróleo crudo y derivados en el país ascendió a US$ 700 m en el 2005 y 10 m de barriles, y
el de petróleo diesel en particular ascendió a US$ 300 m en el 2005 y 4.5 m de barriles). Por
ello, cualquier medida que permita ahorrar combustible y, por tanto, divisas debería ser
alentada (considerando además que las reservas probadas son sólo 350,000 m de barriles).
A este respecto, los conceptos de eficiencia relativa de energía o intensidad de energía como
se la denomina con frecuencia, se utilizan para medir la cantidad de servicio que resulta del
consumo de cada unidad de energía. La intensidad de energía para el transporte de carga es el
8
Precio Neto al Público (Ex-Planta Callao) de Diesel 2.
56
número de BTUs requerido para movilizar una tm de carga un kilómetro o milla. La eficiencia
de energía es la inversa de la intensidad de energía y usualmente se mide ya sea comparando
para cada modo de transporte cuántos kilómetros o millas es posible transportar una tm de
carga empleando un galón de combustible, o cuántos BTUs se requieren por cada toneladakilómetro o tonelada-milla.
Los datos sobre intensidad de energía promedio utilizados por los diferentes sistemas de
transporte demuestran que el transporte acuático, particularmente de bajo calado como el
empleo de barcazas y remolcadores, es el más eficiente. En dicho modo de transporte existe
un rango de valores que va entre 270 BTUs a 350 BTUs por tonelada-milla, frente al modo
ferrocarrilero en el que se consumen 750 BTUs y el transporte por camiones que utiliza 2,400
BTUs. De esta manera, para movilizar 22,500 tm l milla se requerirían 44 galones de petróleo
diesel en el transporte acuático, 111 galones en el transporte por ferrocarril y 381 galones en
el transporte por carretera.
El costo de la energía por tonelada-milla en el transporte por carretera es mayor que por
ferrocarril y que el transporte acuático. En tanto que el transporte acuático requiere 3.15
galones de combustible por 1,000 toneladas-millas de carga, el transporte por ferrocarril
requiere 4.21 galones (ó 33% más que el acuático), y el transporte por carretera 8.33 galones
(ó 164% más que el acuático).
Protección del medio ambiente
El problema de la contaminación del aire y la contaminación por ruido ha venido recibiendo
cada vez mayor atención pública. A medida que se han vuelto más críticas, la mayor
contaminación del aire y el más alto nivel de ruido se han convertido en productos indeseables
del desarrollo, siendo algunos de los problemas más serios a este respecto originados por la
operación de los sistemas de transporte.
Además de la contaminación del aire y la generación de ruido, los sistemas de transporte
pueden tener otro tipo de impacto negativo sobre el medio ambiente, incluida una utilización
más intensa de la tierra, alteración de la topografía, mayor consumo de energía y otros
recursos. Y cada vez existen más indicaciones de que los derechos ambientales (aire
respirable, agua bebible y suelo fértil), que antes se consideraban inextinguibles o renovables,
están haciéndose cada vez más escasos.
En cuanto a la contaminación del aire, las fuentes pueden ser naturales o producidas por el
hombre, siendo el principal contribuyente la combustión. Ya que el transporte de carga
depende casi en su totalidad de combustibles a base de petróleo, contribuye significativamente
a aumentar los niveles de contaminación del aire, tanto por los contaminantes directamente
emitidos por las máquinas, como los contaminantes secundarios que se forman por reacción
química en la atmósfera.
De otro lado, el aumento de los volúmenes de tráfico ha aumentado los niveles de ruido,
siendo la actividad de transporte de lejos la principal fuente.
El transporte por carretera es la principal fuente de emisión de contaminantes, y el principal
generador de ruido (mayor aún que el producido por los aviones), y la entrada en vigor de las
Normas de Pesos y Dimensiones de Vehículos aumentó el número de vehículos requeridos
para atender la demanda de tm-km de transporte.
57
Por tanto, se deben evaluar los aspectos medioambientales de cada modo de transporte, no
sólo por la utilización de recursos energéticos escasos, sino también por su impacto.
A este respecto, diversos estudios han analizado, a nivel internacional, el impacto sobre la
utilización de combustible, emisión de escapes, probables accidentes, congestión del tráfico,
etc., haciendo una comparación de las cargas transportadas por diferentes modos de
transporte.
La conclusión general es que, en base a una tm transportada, las naves tienen menos
accidentes, consumen menos energía, producen menos emisiones perjudiciales y afectan
menos a la sociedad en general. El transporte acuático proporciona medios para el desarrollo
sostenido, es particularmente amigable al medio ambiente, el modo más seguro de transporte,
y usualmente la alternativa más silenciosa.
Además, el transporte acuático consume menos energía por tonelada-kilómetro de carga
transportada que el ferrocarril o el camión, y la eficiencia de energía produce una menor
contaminación del aire por tonelada-kilómetro. Esto, combinado con lo apartado del medio de
operación de las naves de los centros poblados, reduce sustancialmente el impacto de la
emisión de los escapes.
A este respecto, 1,000 libras de combustible diesel producen 578 pies cúbicos de principales
contaminantes, constituidos por: 123 pies cúbicos de monóxido de carbono (CO), 337 pies
cúbicos de óxidos de nitrógeno (NOx); 12 pies cúbicos de aldehidos (HCHO); 12 pies cúbicos
de dióxidos de azufre (SOx); y 93 pies cúbicos de hidrógenos de carbono (HC).
Para transportar un millón de tm de carga, los camiones diesel producen 25,500,000 pies
cúbicos de emisión, los ferrocarriles 7,440,000 pies cúbicos, y el transporte acuático
5,600,000 pies cúbicos. Es decir, las naves producen 33% menos contaminación que los
trenes y 373% menos que los camiones.
Por ello, al aumentar la actividad intra-europea como resultado de la consolidación del
mercado común en la Unión Europea en 1992 y la apertura de Europa del Este, para mitigar la
contaminación ambiental producida por el escape de gases de los camiones, se favoreció el
transporte de mercancías por mar o ferrocarril en lugar de carretera.
A este respecto, el Gobierno debería apreciar que el desarrollo de servicios de enlace o
“feeder” mediante la reactivación del transporte de cabotaje de carga general y en
contenedores, serviría para complementar el programa de rehabilitación y mantenimiento de
la red vial nacional, y contribuiría a la seguridad vial (descongestionando parcialmente el
tránsito por la Carretera Panamericana); la conservación de energía (reduciendo la demanda
de combustibles importados y el costo de operación del transportista terrestre); y, la calidad
ambiental, lo cual hace que esta propuesta sea políticamente muy atractiva.
Tendencias en el transporte marítimo de carga general y en contenedores
La creciente contenedorización de los tráficos, la racionalización de los servicios de línea
regular mediante la concentración de carga en los centros de trasbordo o “hub”, el sistema de
recaladas portuarias de múltiples niveles y el establecimiento de redes de servicios de enlace o
“feeder”, la consolidación de las principales líneas navieras de contenedores y el
desplazamiento de otras navieras hacia mercados secundarios o de enlace, el aumento de la
58
oferta de capacidad de transporte y el empleo de grandes buques portacontenedores, entre
otros, han tenido repercusiones tanto en el comercio internacional como en el transporte
marítimo y los puertos.
El tráfico marítimo mundial experimentó un fuerte aumento en el año 2004, alcanzando un
total de 6,750 m de toneladas métricas embarcadas, siendo la tasa de crecimiento anual de
4.3%; en tanto que el tráfico marítimo mundial de carga seca fue 4,450 m de toneladas
métricas embarcadas, y una tasa de crecimiento anual de 4.4%. Si excluimos de la carga seca
los principales graneles (mineral de hierro, cereales, carbón, bauxita/alúmina y fosfato), el
resto de los 1,950 m de toneladas métricas de carga seca lo transporta cada vez en mayor
medida la flota mundial de buques de línea regular.
Desde su introducción por Malcolm McLean en 1957, el concepto de contenedorización de la
carga ha avanzado a un ritmo altísimo, y una proporción cada vez mayor de mercancías,
principalmente manufacturas, se transporta en contenedores. En la actualidad, alrededor de 16
m de contenedores están en movimiento en todo momento.
La cambiante geografía marítima y el relativamente moderno sistema de recaladas portuarias
de múltiples niveles (sistema “hub-and-spoke”), harán que en los próximos años las líneas
navieras de contenedores tiendan a cambiar a menudo sus políticas y estrategias en lo que
atañe a la selección de los puertos de recalada, el papel que habrán de jugar los puertos en las
redes de las líneas navieras, y los modelos de servicio que habrán de adoptarse, que son
difíciles de pronosticar.
Uno de los principales requisitos de ese sistema es la reducción de los tiempos de tránsito de
la carga transportada, lo cual puede alcanzarse mediante la oferta de servicios directos y la
maximización del número de recaladas. De otro lado, las líneas navieras requieren minimizar
cada viaje de sus buques y el tiempo de rotación de éstos, para lo cual se necesita un aumento
de productividad de los puertos y, también, una reducción del número de recaladas y un
aumento del tráfico de trasbordo mediante el establecimiento de redes de servicios de enlace o
“feeder”.
Los contenedores siguen rutas este-oeste, norte-sur y regionales, y el esquema de tráfico
marítimo adoptado en las últimas décadas consiste de una espina dorsal formada por enlaces
portuarios principales este-oeste, atravesada por múltiples eslabones norte-sur. Los eslabones
críticos dan origen a los centros de trasbordo, puertos pivote o “hub”.
Además, diversos servicios de enlace o “feeder” de múltiples niveles, conectan los puertos de
trasbordo o puertos pivote globales con los puertos pivote regionales y/o subregionales y, a
través de otros servicios de enlace o “feeder” de menor densidad, a su vez, conectan, los
puertos pivote regionales y subregionales con otros puertos.
Aunque la mayoría de las rutas de contenedores están debidamente desarrolladas, durante el
año 2004 hubo todavía posibilidades de crecimiento, y el tráfico aumentó a tasas de dos
dígitos en varias rutas, hasta alcanzar un total estimado de más de 100 m de TEU.
El tráfico total de contenedores en las tres rutas este-oeste (la transpacífica, Europa-Asia y la
trasatlántica) ascendió a casi 35 m de TEU, siendo una importante característica en todas ellas
la reposición de contenedores vacíos.
59
Las rutas norte-sur giran en torno a los grandes centros de producción y de consumo de
Europa, el Lejano Oriente y América del Norte, y conectan estos centros con los países en
desarrollo. Se estimó que se habían transportado hasta 15 m de TEU y que el tráfico de
contenedores aumentó y se redujo, respectivamente, en razón de las condiciones económicas
prevalecientes en uno y otro extremo.
Se considera que el tráfico en las rutas que unen Europa a Centro y Sur América ascendió a
2.9 m de TEU, y estuvo desbalanceado, ya que el tráfico en dirección sur fue en total 0.8 m de
TEU. El tráfico entre América del Norte y Centro y Sur América fue todavía más elevado,
alcanzando unos 3.8 m de TEU, pero igualmente desbalanceado, ya que se estimó el tráfico en
dirección sur en 1.4 m de TEU.
Los servicios de línea regular a los países de América Latina y el Caribe son una mezcla de
servicios de contenedores y servicios complementarios con buques de carga general tipo
convencional y frigoríficos. La mayoría de las principales líneas navieras de contenedores está
activa en la región en forma independiente o en operaciones conjuntas o compartiendo
espacios con otras.
La eficiente operación de estos servicios toma en consideración la proximidad a las
principales rutas mundiales este-oeste. Sin embargo, los servicios directos a los principales
mercados de los Estados Unidos, Europa y Asia frecuentemente son desde México, América
Central y el Caribe, en tanto que de la Costa Atlántico y, en particular, la Costa Pacífico de
Sur América dependen en gran medida de los servicios de trasbordo vía el Caribe o puertos en
la Costa Pacífico o Costa Atlántico de los Estados Unidos.
Los servicios de contenedores se realizan con buques portacontenedores celulares con y sin
aparejo en el rango 1,500-3,000 TEU, junto con buques más pequeños con aparejo. La
tendencia, sin embargo, es hacia buques más grandes. Las líneas navieras dependen mucho de
buques fletados a corto plazo y buques de diferente tamaño para adaptar sus servicios y
ajustar los espacios disponibles a bordo a las condiciones cambiantes en la región.
El tráfico de contenedores en puertos de la región es alrededor de 20 m TEU (menos del 10%
del total mundial), y está concentrado en unos cuantos puertos siendo el Terminal Portuario
del Callao el octavo en importancia con 0.6 m de TEU. Sin embargo, existe un desbalance,
siendo la carga embarcada 50% más que la carga descargada (alrededor de 150 m de
toneladas métricas de exportaciones frente a alrededor de 100 m de toneladas métricas de
importaciones).
El tráfico de contenedores también presenta un desbalance en Sur América, que se viene
agravando con la expansión del volumen de tráfico. El porcentaje de vacíos es alrededor de
45% del tráfico total en la Costa Atlántico y alrededor de 35% en la Costa del Pacífico.
Además, en ambas costas un gran porcentaje de las exportaciones es carga refrigerada que
requiere el posicionamiento de contenedores refrigerados.
La capacidad total de transporte marítimo de contenedores en el año 2004 aumentó 0.8 m de
TEU llegando a 9.4 m de TEU, con un alza de 8.5%. En términos de tpm, la flota mundial de
buques portacontenedores ha venido creciendo anualmente ligeramente por debajo de 10%,
situándose en el año 2005 en 98 m (lo que equivale a 10.9% de la flota mundial); en tanto que
la de buques de carga general tipo convencional ha disminuido anualmente ligeramente por
debajo de 3%, situándose en 92 m (10.3% de la flota mundial).
60
La participación de los buques portacontenedores celulares en la capacidad total de transporte
de contenedores era del 76.6% a comienzos del año 2005, con un total de 7.2 m de TEU. La
de los buques de carga general tipo convencional supuso el 16.5% con un total de 1.5 m de
TEU; y la de los buques roll-on roll-off (carga y pasajeros) el 3.7%, con un total de 0.33 m de
TEU. El porcentaje restante, del orden del 3.2%, es capacidad de transporte de contenedores
en buques graneleros, frigoríficos, tanque, especializados y de pasajeros.
La flota mundial de buques portacontenedores celulares continuó creciendo
significativamente en el año 2004, tanto en el número de buques como en las capacidades de
TEU. A comienzos del año 2005 había 3,206 buques con una capacidad total de 7.165 m de
TEU, lo que representó un aumento de 5% del número de buques y 11.3% de la capacidad de
TEU con respecto al año anterior.
El tamaño de los buques también siguió aumentando, con una capacidad promedio de
transporte por unidad que pasó de 2,108 TEU en el año 2004 a 2,235 TEU en el año 2005,
como consecuencia de la construcción de buques más grandes.
A finales del año 2004, continuó la tendencia a construir buques portacontenedores más
grandes9. Los buques con capacidad para más de 4,000 TEU supusieron el 74% de los
pedidos, de los cuales 165 eran buques de capacidad mayor a 7,500 TEU (más de tres veces el
número existente de buques de ese tamaño10).
El crecimiento de la flota celular está en condiciones de acelerarse, con un aumento de la
participación de los buques grandes. Están en servicio más de 140 buques portacontenedores
con una capacidad individual mayor de 6,000 TEU.
La utilización de los buques grandes se limitaría a las rutas principales este-oeste, debido al
volumen necesario para llenarlos. Una posibilidad es que estos buques recalen en un reducido
número de número de puertos (principalmente centros de trasbordo) en ambos extremos de la
ruta. Además, la aplicación de medidas de seguridad en muchos de los principales puertos
sería un argumento a favor.
Paralelamente a la entrada de buques portacontenedores más grandes en las principales rutas,
También ha crecido la utilización de buques de mayor tamaño en las rutas secundarias nortesur o regionales y en los servicios de enlace o “feeder”11.
El comercio regional pronosticado para operaciones de enlace o “feeder” y operaciones
intrarregionales indica una duplicación del volumen de comercio durante el periodo 2002-
9
La tendencia al aumento del tamaño de los buques portacontenedores se debe a las economías que se puede
lograr con el aumento de su tamaño. Estudios realizados han demostrado que con gastos de funcionamiento
similares, los buques post-Panamax pueden transportar un 40 ó 50% más de contenedores que los buques
Panamax.
10 Desde que se introdujo el uso del contenedor hace cerca de 50 años, el tamaño de los buques
portacontenedores ha aumentado significativamente. Hasta mediados de la década de los 80 su tamaño estuvo
limitado por las restricciones impuestas por las dimensiones del Canal de Panamá (principalmente en relación a
la manga de los buques, en 32.2 m). Desde entonces, la flota post-Panamax ha crecido significativamente, y en la
actualidad constituye el 30% de la flota mundial de buques portacontenedores. La tendencia continuará, con la
vista puesta en buques de hasta 12,500 TEU de capacidad, a cuyo nivel las limitaciones de infraestructura
parecerían restringir la flexibilidad operacional de dichos buques.
11 El rango de capacidad de los buques de enlace o “feeder” es de 250 a 6,000 TEU.
61
2012. Este es un crecimiento sustancial que no podrá ser atendido por la flota actual, aún si
buques más grandes entran en cascada a estos tráficos.
La situación es aún más compleja, ya que hasta un 40% de la flota de enlace o “feeder” actual
está compuesta de buques de cuando menos 15 años de edad, y una gran parte será retirada
del mercado. Ello implica que, en adición al crecimiento del volumen de comercio, habrá una
significativa demanda de tonelaje de reemplazo.
La futura demanda de buques de enlace o “feeder” sólo para adecuarse al crecimiento de la
demanda, está en el orden de 1,300 buques nuevos para el 2012, y el número de buques
requeridos para reemplazar el tonelaje antiguo es alrededor de 600, lo cual significa una
demanda total de casi 2,000 buques. Si se entregaran esos buques de aquí al 2012 a una tasa
constante, significaría una entrada cada año de más de 200 nuevos buques portacontenedores.
En los últimos 25 años, la demanda mundial en los terminales de contenedores ha aumentado
nueve (09) veces, de aproximadamente 39 m de TEU en 1980 a aproximadamente 380 m de
TEU en el año 2005. registrándose el crecimiento más importante en Asia. Después de China,
el mayor crecimiento de los terminales de contenedores en el año 2005 ha sido en los Estados
Unidos (principal consumidor de las exportaciones chinas). Sin embargo, el futuro es incierto,
ya que los puertos de la Costa Pacífico (Los Angeles, Long Beach, Oakland, Tacoma y
Seattle) están abarrotados de carga y será difícil que puedan acomodar todo el crecimiento
potencial.
Desde que el destino final de la mayoría de las exportaciones chinas no es, en la actualidad, el
área de influencia o “hinterland” de la Costa Pacífico, deja dos opciones de rutas a
seleccionar: el Canal de Panamá hacia la Costa Atlántico y el Golfo, o la ruta a través del
Canal de Suez. En el año 2004 se observó un aumento de ambos tráficos y en el 2005 hubo
signos que se seguiría un esquema similar. Sin embargo, no está claro si eso habrá de
continuar en el largo plazo.
El Canal de Panamá tiene problemas de capacidad y requiere una expansión masiva, si la
población así lo decide mediante un referéndum nacional, lo cual está sujeto a que primero se
lleve a cabo un programa de reforma social. Por ello, es bastante probable que la expansión
del Canal no se lleve a cabo en el corto plazo.
Entretanto, las instalaciones portuarias de Panamá se han beneficiado del crecimiento de los
buques portacontenedores, desde que su estratégica ubicación y su reconocida eficiencia
operacional lo han convertido en el primer centro de trasbordo o “hub” de las Américas. Sus
tres operadores, Hutchison, SSA y Evergreen, están llevando a cabo proyectos de desarrollo
para duplicar su capacidad de manipulación de contenedores en pocos años.
Las mejoras en la tecnología de los buques portacontenedores, más grandes y más
automatizados, están demandando terminales portuarios más modernos, capaces de recibir los
buques más grandes y de manipular un mayor tonelaje de carga. La tendencia actual del
transporte marítimo parece indicar que un pequeño número de puertos dominará el negocio de
contenedores.
Para asegurar su permanencia, los demás puertos tendrán que orientar sus servicios a servir de
“nichos” a mercados específicos. Esos nichos incluirán a la actual flota de buques
portacontenedores, servicios de enlace o “feeder” hacia y desde los centros de trasbordo o
“hub”, y actividades tradicionales, como servicios de carga suelta.
62
Base legal para el cabotaje marítimo de carga general
Legislación comparada
El régimen aplicable por las legislaciones de la mayoría de países al transporte acuático en
tráfico nacional ó cabotaje es, por lo general, de naturaleza fuertemente proteccionista,
reservándolo a las naves de bandera nacional del país respectivo y discriminando a las
banderas extranjeras.
Incluso muchos países desarrollados, que sostienen los principios de la economía de mercado
(con algunas excepciones como Bélgica, Dinamarca, Noruega, los Países Bajos y el Reino
Unido), en ejercicio de su soberanía en los espacios acuáticos bajo su jurisdicción han
establecido un régimen proteccionista para el transporte de cabotaje, a través de leyes y
decretos cuya legitimidad emana de la facultad de los Congresos de reglamentar esos
derechos constitucionales.
Argentina: Hasta la Constitución Nacional de 1853, los sucesivos gobiernos mantuvieron el
principio que el tráfico de cabotaje estuviera reservado a los buques y ciudadanos argentinos.
Pero, esta política tuvo que ser relegada a un segundo plano debido a circunstancias adversas,
tales como continuos bloqueos, necesidades económicas internas, guerras internas para
alcanzar la unidad nacional.
Recién en 1910, con la Ley N° 7049 se dispuso el monopolio del cabotaje a favor de buques
argentinos, salvo reciprocidad con las naciones ribereñas. Mientras que la norma estuvo
vigente, se concedía primas a favor de los astilleros y de los buques que hacían tráfico entre
puertos argentinos, siempre que las empresas navieras estuvieran radicadas en el país.
En 1918, una nueva ley, la Ley N° 10606, reimplantó el cabotaje, pero no llegó a tener
efectividad, hasta que en 1944, a través de un decreto del Poder Ejecutivo N° 19492,
ratificado mas tarde por la Ley N° 12980, de 1946 se consagró la reserva del tráfico de
cabotaje a favor de los buques de matrícula argentina, otorgándoles exclusividad.
Se permiten dos excepciones al régimen para operar con buques de bandera argentina:
a) en caso de cabotaje fronterizo, cuando por convenciones o acuerdos de reciprocidad, se
practica “haciendo escala en la costa de naciones limítrofes”; y,
b) cuando por circunstancias excepcionales (de emergencia) “no sea posible abastecer de
artículos de primera necesidad una zona costera” o no fuese posible cumplir un contrato por
no encontrarse buques argentinos en condiciones de prestar el servicio correspondiente.
Brasil: El régimen de cabotaje se encuentra contemplado en su Ley N° 9432 sobre
“ordenamiento del transporte por agua”, publicada en el diario oficial del 9 de enero de 1997.
Esta norma dispone el régimen para la navegación comercial del Brasil, basada en el principio
de reciprocidad, la reserva de cargas y los convenios de transporte en que el Estado fuera
Parte; y, además, crea el Registro Especial Brasileño de buques (REB).
La Ley N° 9432 define la navegación de cabotaje como “la realizada entre puertos o puntos
del territorio brasileño, utilizando una vía marítima o esta y las vías navegables interiores. A
su vez, “navegación interior” es la realizada en hidrovías interiores en navegación nacional o
internacional”.
63
Dispone también que las naves extranjeras sólo podrán participar del transporte de
mercaderías en la navegación de cabotaje y en la navegación interior de itinerario nacional,
así como en la navegación de apoyo portuario y de apoyo marítimo, cuando sean arrendadas
por empresas de navegación brasileñas, con autorización oficial, bajo ciertas condiciones
especificadas:
i. Cuando se verifique la inexistencia o no disponibilidad de naves de bandera brasileña, del
tipo y porte adecuados para el transporte o apoyo requerido;
ii. Cuando se verifique interés público, debidamente justificado;
iii. Se arriende un buque extranjero para la navegación de cabotaje o interior, bajo condición
de que se construyen naves en astilleros de Brasil por armador brasileño (durante el período
de construcción que se extiende por 36 meses);
iv. Arrendamiento de buque extranjero con suspensión de bandera, con limitación de tonelaje
y órdenes de construcción en desarrollo en astilleros de Brasil.
Chile: El Decreto Ley N° 3059, promulgado el 21 de diciembre de 1979, que dicta la Ley de
Fomento a la Marina Mercante, recoge en su Título 2 “De las Reservas de carga”, el principio
de reserva del cabotaje a las naves chilenas, entendiéndose por tal el transporte marítimo,
fluvial o lacustre de pasajeros y de carga entre puntos del territorio nacional, y entre estos y
artefactos navales instalados en el mar territorial o en la zona económica exclusiva.
No obstante, se establece un margen de flexibilidad a dicha reserva para permitir que
participen naves extranjeras. Los dos supuestos que constituyen una excepción al principio de
reserva establecido por la ley están relacionados con el tonelaje a transportar, dependiendo el
procedimiento según se trate de un volumen de carga superior a 900 toneladas o un volumen
de carga igual o inferior a 900 toneladas.
En el primer caso, se establece una convocatoria a licitación pública por parte del usuario, con
una anticipación de 30 días hábiles con respecto a la apertura de las ofertas. Un extracto o
resumen debe enviarse a todos los navieros chilenos. Sólo para efecto de la adjudicación de la
licitación, las ofertas con nave extranjera se incrementan en un porcentaje similar al de la tasa
general del arancel aduanero.
En los casos que se efectúe esta licitación, las empresas navieras extranjeras o chilenas que
desean participar en el transporte convocado presentan sus ofertas en sobre cerrado. En acto
solemne, se procede a la apertura de dichos sobres, adjudicándosele al naviero que presente la
oferta más conveniente a los intereses del usuario. Por ello, normalmente el naviero no
negocia directamente los fletes con el usuario.
Sin perjuicio de lo anterior, el naviero chileno que haya participado en la licitación podrá
reclamar dentro de un plazo de tres (03) días hábiles, contados desde la fecha de adjudicación,
ante la Comisión presidida por el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones, e integrada
por el Director General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, el Director General de
Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de de Relaciones exteriores, el
Subsecretario de Marina, un representante de la Oficina de Planificación Nacional (los tres
últimos deberán ser nombrados por decreto supremo). De no pronunciarse la Comisión dentro
de los treinta (30) días siguientes a la interposición del reclamo del naviero chileno genera, de
pleno derecho, la aprobación de dicha adjudicación.
En el segundo supuesto, la ley señala que la Autoridad Marítima autorizará embarques de
carga iguales o inferiores a 900 toneladas, en naves extranjeras, cuando no exista la
64
disponibilidad de naves bajo pabellón chileno para efectuar el transporte de cabotaje. Se
entenderá que no hay nave disponible, en caso que la espera de la nave chilena o reputada
como tal, produjera atrasos en el embarque de la carga superiores a los ocho (08) días.
Tratándose de productos perecibles o de pronto deterioro o corrupción, el atraso no podrá ser
superior a tres (03) días corridos. Estos plazos se cuentan desde la fecha señalada por el
usuario para el embarque.
En estos casos, no se requiere licitación pública y basta con solicitar el “waiver”
correspondiente ante el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
No obstante lo anterior, la ley faculta a la Autoridad Marítima para poder excluir a una o más
naves extranjeras del cabotaje cuando, a su juicio, existan razones suficientes para ello. Una
causal, por ejemplo, podría ser la falta de reciprocidad para las naves chilenas en el transporte
internacional del país de la nave extranjera que pretende participar en el cabotaje.
Por ello, en la práctica, el procedimiento de licitación pública es prácticamente inexistente y
la negociación de los fletes es directa con el usuario. El transporte de cabotaje lo realizan
navieros chilenos con naves de bandera chilena, de un lado ya que sus naves se encuentran
bien posicionadas, y de otro porque se evita así el engorrosos sistema y procedimiento de la
licitación, y los consiguientes reclamos o eliminaciones que pueda sufrir la empresa naviera o
nave extranjera.
El Decreto Ley N° 3059 se reglamentó mediante el Decreto Supremo (TT. y TT.) N° 24 del
14 de febrero de 1986.
Colombia: El Decreto N° 804 de 2001, reglamenta el servicio público de transporte marítimo,
y define al transporte marítimo de cabotaje, como aquel que se realiza entre puertos
continentales o insulares colombianos. Dicha norma establece que las empresas de transporte
marítimo que se dediquen exclusivamente a prestar servicio público de cabotaje no están
autorizadas para movilizar carga internacional; y, a su vez, las empresas de transporte
marítimo internacional no pueden movilizar carga de cabotaje.
Ecuador: La Ley N° 147 de 1992, establece que se reserva exclusivamente para naves de
bandera ecuatoriana el transporte acuático interno de pasajeros, carga y valijas postales.
España: El tráfico de cabotaje es importante, en particular debido a los dos archipiélagos,
Canarias y Baleares, y los puertos de Ceuta y Melilla en la parte no peninsular del territorio
español, y además por la movilización de contenedores en los centros de trasbordo o hub de
las grandes empresas navieras internacionales.
La Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante trata el tema del cabotaje en el Título
III, Sección 4° Navegación de Cabotaje, que en síntesis establece que:
1- La navegación de cabotaje con finalidad mercantil queda reservada a buques mercantes
españoles, salvo lo previsto a ese respecto en la normativa comunitaria. Excepcionalmente
cuando no existan buques mercantes españoles aptos y disponibles, y por el tiempo que
perdure tal circunstancia, las empresas navieras españolas podrán ser autorizadas por el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes para contratar y emplear buques mercantes
extranjeros para efectuar navegaciones de cabotaje.
65
2- La realización, con finalidad mercantil, de navegaciones de líneas regulares de cabotaje
queda sujeta a autorización administrativa. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes
determinará los requisitos que deberán cumplir las empresas navieras en orden a acreditar
su capacidad económica, así como la de los buques para poder dedicarse a este tipo de
navegaciones.
Pese a que en los últimos años la flota mercante española sufrió una reducción significativa,
las líneas regulares de cabotaje aumentaron el número de sus buques.
El cabotaje en España se rige por el Reglamento 3577/92 (CEE) del Consejo, de 7 de
diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los
transportes marítimos en el interior de los Estados miembros de la Unión Europea (cabotaje
marítimo).
Impuesto el principio de libre prestación de servicios de transporte marítimo de cabotaje intra
comunitarios, se dictó en España el Real Decreto N° 146/1997, de 19 de septiembre de 1997,
cuyo objeto es determinar las navegaciones que deben considerarse de interés público y las
condiciones en las que se han de prestar los servicios de línea regular de cabotaje que la
Administración General del Estado, dentro de las competencias que le corresponden en
materia de transporte marítimo, haya calificado como navegación de interés público. Además,
dicho Real Decreto tiene por objeto establecer los requisitos de prestación del servicio de
líneas regulares de cabotaje que no sean calificadas como navegaciones de interés público.
El citado Real Decreto contiene los requisitos para la obtención de las autorizaciones y
reglamenta el procedimiento para su otorgamiento, con un marcado criterio regulador que
pareciera restringir el ejercicio del tráfico marítimo y de derechos que la Unión Europea
impone.
Estados Unidos: El cabotaje (Coastal Shipping) está reservado a buques de bandera
estadounidense que, además, deben ser construidos en astilleros de los Estados Unidos y
deben estar tripulados por ciudadanos norteamericanos.
El caso de Estados Unidos constituye un ejemplo importante. La Ley de la Marina Mercante
1936 (Jones Act), en su Título I, declara que la defensa nacional y el desarrollo del comercio
interno de ese país requieren de una marina mercante con capacidad suficiente para
transportar el comercio nacional o doméstico por vía marítima. Diversas leyes federales guían
esa política, incluidas varias que restringen el comercio interno o de cabotaje a naves que
hayan sido construidas en los Estados Unidos, sean propiedad de ciudadanos de esa nación y
hayan sido inscritas en el Registro Nacional de Buques de ese país12.
El 15 de septiembre de 1986, se inició en Punta del Este (Uruguay) la reunión del extinguido
GATT, a la que se denominó Ronda Uruguay, que finalizó en 1994. Los países desarrollados,
Estados Unidos y la entonces Comunidad Económica Europea (hoy Unión Europea) lograron
introducir entre los temas a tratar, los servicios y la extensión de la protección nacional de
todos los países.
El caso más destacado fue el del cabotaje, que casi todos los países reservan para su propia
bandera, pues de aprobarse la ponencia, el cabotaje quedaría abierto a todas las banderas. Los
intereses navieros de los países desarrollados se sintieron afectados, y en Estados Unidos
consiguieron una fuerte resolución del Congreso de 17 de setiembre de 1988, promovida en la
12 Canadá
ha adoptado una política similar.
66
Cámara de Representantes por 108 miembros, por la cual se manifiesta claramente la posición
de la sociedad norteamericana.
Algunos considerandos de dicha resolución son los siguientes:
• “que una fuerte y sana marina mercante estadounidense ha sido promovida por la
nación por más de dos siglos para colaborar con la defensa estratégica de los Estados
Unidos y para crear fuentes de trabajo y promover nuestro comercio en mercados
extranjeros”
• “que las leyes de cabotaje y otras leyes promocionales han sido mantenidas por más
de dos siglos para proteger y desarrollar la marina mercante nacional”
• “que los costos de operación y de capital de muchos buques extranjeros son
subsidiados y por lo tanto son considerablemente más bajos que los de los buques
norteamericanos”
• “que por diferencias del nivel de vida, operadores extranjeros pueden efectivamente
desplazar los buques norteamericanos de cualquier negocio realizado en franca y no
subsidiada competencia”
• “que la marina mercante norteamericana ha sido siempre un instrumento de seguridad
nacional y no puede, por lo tanto, estar sometida a negociaciones multilaterales”
• “que un buque es territorio soberano de un país y que los convenios internacionales
deben limitarse a actividades comerciales que no afecten la existencia de territorio
soberano”
• “que cualquier intento de introducir marinas extranjeras en áreas reservadas hasta
ahora a la bandera norteamericana es contrario a la política de seguridad nacional de
los Estados Unidos”.
Casi la mitad de los 100 miembros del senado (de ambos partidos), resolvieron a mediados de
1990 apoyar un proyecto de ley por el cual el negocio naviero fuera excluido de las
negociaciones del GATT. La OMC tampoco ha conseguido incluir el tema de navegación en
la propuesta liberación de servicios. La argumentación es similar a la sostenida por la Cámara
de Representantes: “una marina mercante nacional, fuerte y económicamente sana ha sido
desarrollada desde la fundación de la Nación para proveer servicios esenciales a la defensa
nacional y promover nuestro comercio en mercados domésticos y extranjeros”.
Consecuente con ese criterio, la Cámara de Representantes, consciente del peligro de perder la
marina mercante, aprobó el 3 de noviembre de 1993 la denominada Acta de Seguridad y
Competitividad Marítima (Acta HR 215). Esta legislación impedirá que sea suprimida la
ayuda gubernamental a la marina mercante, y crea una flota mercante de seguridad bajo
bandera estadounidense, tripulada exclusivamente por ciudadanos norteamericanos, a fin de
asegurar la capacidad nacional de transporte marítimo, y crear nuevos puestos de trabajo
asegurando los existentes para sus ciudadanos.
México: La importancia del tema es resultado de los volúmenes del tráfico de cabotaje, que
representa alrededor del 30% del total de la carga movilizada por puertos mexicanos.
La Ley de la Navegación de 1994, reformada en el 2000, ha fortalecido el sistema nacional de
transporte marítimo, particularmente el de cabotaje, constituyendo las premisas fundamentales
nuevas disposiciones para el abanderamiento de buques bajo pabellón mexicano y permisos
para que buques extranjeros puedan realizar cabotaje.
67
La Ley señalaba que la navegación de cabotaje podía realizarse por navieros mexicanos o
extranjeros, con naves mexicanas o extranjeras. En el caso de navieros o naves extranjeras, se
requería permiso previa verificación de que existieran condiciones de reciprocidad y
equivalencia con el país en el que se encontrara matriculada la nave y con el país donde el
naviero tuviera su domicilio social y su sede real y efectiva de negocios.
La reforma introducida prioriza en categorías para prestar el servicio de cabotaje, dando
preferencia a navieros y naves mexicanas. En primer lugar, se beneficia a navieros mexicanos
con buques de bandera mexicana. En segundo lugar a navieros mexicanos con buques
extranjeros arrendados a casco desnudo13 y con contrato de fletamento. En tercer lugar, a
navieros mexicanos con buques extranjeros con cualquier otro contrato. Finalmente, a
navieros extranjeros con buques extranjeros.
La legislación mexicana también señala que la operación y explotación de la navegación
interior, esta reservada a navieros mexicanos con naves mexicanas. Cuando no existan naves
mexicanas adecuadas y disponibles, o el interés público lo exija, la Secretaria podrá otorgar a
navieros mexicanos permisos temporales de navegación para operar y explotar con naves
extranjeras, o en caso de no existir navieros mexicanos interesados podrá otorgar estos
permisos a empresas navieras extranjeras.
Unión Europea: Los esquemas de integración, en sus inicios, no introdujeron normas sobre
marina mercante o de política naviera. Generalmente, se preocuparon por los aspectos del
comercio, particularmente temas arancelarios, otorgamiento de preferencias y facilitación. En
una segunda etapa, comenzaron a delinearse los problemas del transporte, con el fin de
alcanzar un nivel de coordinación estructural y de armonizar las legislaciones respectivas. La
Unión Europea es el único caso en los sistemas de integración regional en el que el régimen
de cabotaje se ha establecido como derivación de la integración alcanzada en otro orden.
Se trata de un tema complejo, donde se alternan los aspectos relacionados con los registros de
buques, el tema de la nacionalidad de las empresas navieras y el control efectivo de las
mismas, al cual se añade, además, el problema de las tripulaciones y los costos sociales.
Con la entrada en vigencia del Código de Conducta para las Conferencias de Línea y la
aprobación de la Shipping Act de los Estados Unidos en 1984; la intensificación de las
prácticas proteccionistas sobre todo de los países del sudeste asiático y de aquellos del
entonces bloque comunista, y la declinación de las flotas de los países europeos en la década
de los 80, en diciembre de 1986 el Consejo de Ministros de la entonces Comunidad
Económica Europea (hoy Unión Europea) elaboró cuatro reglamentos para contribuir a la
realización de una política marítima comunitaria dentro de un esquema de integración.
Los reglamentos establecen, respectivamente, la aplicación de la libre prestación de servicios
al transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países
(4055/86); la modalidad de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado de Roma al
transporte marítimo (4056/86); la práctica tarifaria leal del transporte marítimo (4057/86); y
salvaguardar el libre acceso del transporte marítimo al tráfico transoceánico (4058/86).
13
Según el artículo 10, el naviero que arrienda un buque a casco desnudo requiere un contrato con opción a
compra.
68
El denominado “Paquete de Bruselas” de 1979, los reglamentos 4055 al 4058, la Convención
de Lome de 1984 entre 64 países14, y otros convenios, normas y códigos, siguen los
lineamientos de la política de los Estados Unidos en cuanto a protección del comercio, el
negocio naviero y la reserva del cabotaje.
Las presiones de los navieros europeos han sido equivalentes a las de los norteamericanos. Al
comienzo de la década de los 90, el Comité de las Asociaciones de Armadores Europeos
(CAACE) y el Concejo de las Asociaciones del Armadores Europeos (CENSA) requirieron a
la entonces CEE que no se negocie el tráfico marítimo en el GATT.
Con el objetivo de abolir las restricciones a la libre prestación de servicios de transporte
marítimo entre los Estados miembros, el 7 de diciembre de 1992, el Consejo adoptó el
Reglamento 3577/92 por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los
transportes marítimos en el interior de los Estados miembros (cabotaje marítimo). Este
principio se aplica a partir del 1 de enero de 1993 respecto de los navieros comunitarios que
utilicen buques matriculados en un Estado miembro y que naveguen bajo pabellón de dicho
Estado miembro.
Los Estados miembros del norte liberalizaron plenamente su cabotaje al entrar en vigor el
Reglamento. Los del sur (Portugal, España, Francia, Italia y Grecia), tradicionalmente han
reservado el transporte de cabotaje a su pabellón nacional. En tal sentido, el Reglamento
previó una apertura gradual de los mercados de cabotaje de Europa del sur según un
calendario concreto por tipo de transporte. Durante el período 1997-1998 se liberalizaron dos
segmentos del mercado de cabotaje en los Estados miembros del sur: los servicios
relacionados con el transporte de mercancías estratégicas (crudo, productos derivados del
petróleo, agua potable) y los servicios prestados por buques de menos de 650 AB15. El
cabotaje entre el continente y las islas, y entre estas últimas, se liberalizó en 1999. Esta
exención fue prorrogada a Grecia hasta el año 2004 para los servicios regulares de pasajeros y
de transporte por trasbordador y para los servicios realizados por buques con un arqueo
inferior a 650 AB.
De otro lado, se consideran navieros comunitarios los que son nacionales de un Estado
miembro establecido también en un Estado miembro conforme con la legislación de este
último, que realicen actividades de transporte marítimo, las compañías marítimas igualmente
establecidas en un Estado miembro en el cual tengan el centro de actividad principal,
realizándose el control efectivo en un Estado miembro y, por último, los nacionales de un
Estado miembro o las empresas navieras controladas por nacionales de la Comunidad
establecidos fuera de la Comunidad, siempre que sus buques estén matriculados en un Estado
miembro y enarbolen la bandera de ese Estado miembro de conformidad con su legislación.
En función del tipo de transporte, las cuestiones relativas a la tripulación dependerán del
Estado miembro de matricula ó del Estado miembro en el que se efectúe el servicio de
cabotaje. Son de la competencia del Estado miembro en el que esté matriculado el buque
respecto del cabotaje continental y los servicios de crucero; y del Estado en que el buque
efectúe un servicio de transporte marítimo, o Estado de acogida, respecto del cabotaje insular.
14 La
CEE y las antiguas colonias de África, Asia, Caribe.
de arqueo bruto.
15 Unidades
69
A partir de 1999, cuando un buque tiene más de 650 AB, y el viaje de que se trate suceda o
preceda a un viaje con destino a otro Estado miembro, todas las cuestiones de tripulación son
de la competencia del Estado de la bandera de dicho buque.
Efecto de la vigencia de la norma sobre la legislación nacional
La propuesta normativa complementa la legislación nacional existente sobre el transporte
marítimo en tráfico nacional o cabotaje, contenida en la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y
Promoción de la Marina Mercante Nacional, y es específica para el transporte marítimo de
carga general.
Exposición de motivos
Recientemente se promulgó en el país la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de
la Marina Mercante Nacional, y actualmente está en vías de ser reglamentada.
Dicha Ley consagra el artículo 7° al transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje y, al
igual que casi la totalidad de los países que cuentan con un litoral, lo reserva en forma
exclusiva a las Empresas Navieras Nacionales quienes podrán realizarlo con buques propios
de bandera peruana o arrendados por éstas bajo las modalidades de arrendamiento financiero
o arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria16.
El transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje ha merecido la protección gubernamental
a través de diversos regímenes17. El fundamento básico de la reserva del transporte de
cabotaje, ha sido la promoción de las flotas mercantes nacionales como medio importante
para generar ingresos económicos para beneficio de la economía del país. Pero también ha
tendido a proteger otros intereses distintos a los comerciales, generando puestos de trabajo
directos (al requerir tripulaciones nacionales) e indirectos (derivados de actividades conexas
al transporte marítimo), apoyando a la industria de construcción naval y reparaciones navales,
y por razones de seguridad en tiempo de guerra o emergencia nacional.
El transporte de cabotaje tradicionalmente ha sido considerado como función del comercio
interno, sujeto a leyes y reglamentos propios como los que se aplican en ejercicio de la
soberanía nacional al transporte terrestre. Sin embargo, no debe ser visto sólo como el
transporte marítimo de mercancías para consumo interno, sino como un medio para apoyar al
comercio exterior facilitando la oferta directa y suficiente de bodega, mediante servicios de
enlace o “feeder”.
La interconexión y las facilidades de acceso a los puertos para el ingreso y salida de las
mercancías, son muy importantes para el desarrollo del comercio interno y externo; y una de
las razones que estaría impidiendo que las Regiones desarrollen su comercio, es la falta de
vías de acceso y salida que permitan derivar sus mercancías al exterior.
16 Salvo lo dispuesto en el numeral 7.4 que reserva hasta en un veinticinco por ciento (25%) el transporte de
hidrocarburos en tráfico nacional o cabotaje para los buques de la Marina de Guerra del Perú, por razones de
seguridad y defensa nacional.
17 La política naviera de nuestro país ha heredado la tradición de las Leyes de Indias que reservaban, en forma
monopólica, la navegación para los españoles. Las tripulaciones de los buques destinados a las Indias debían
estar integradas por marineros naturales de los reinos de España, con algunas rigurosas excepciones. A los
extranjeros sólo se les permitió navegar en las colonias españolas con licencias especiales.
70
Además, en el mundo actual, el comercio exterior está tomando cada día mayor importancia
en las políticas de los Estados, al liberalizar sus mercados a través de los Acuerdos y Tratados
de Libre Comercio, que los obliga a prepararse para competir no sólo en la calidad de los
productos, sino con costos más bajos. En ese sentido, el transporte marítimo de cabotaje carga
general es importante para facilitar el traslado de mercancías a un costo más bajo y
competitivo.
Si bien es de importancia promover el desarrollo de la Marina Mercante Nacional en general,
más que darle la posibilidad práctica de ejercer su derecho a participar en el tráfico marítimo
generado por nuestro comercio exterior, existe necesidad de incentivar en particular el
desarrollo del transporte de cabotaje de carga general, para facilitar la interconexión y el
acceso a la oferta de bodega, mediante servicios de enlace o “feeder”.
El transporte de cabotaje de carga general en nuestro país, no es aprovechado a pesar de
nuestro extenso litoral. El transporte marítimo de cabotaje se concentra principalmente en la
carga líquida a granel, y se realiza en la mayoría de los casos a través de terminales portuarios
privados. El tráfico de cabotaje de carga general fraccionada y unitarizada, es poco
significativo en la mayoría de los terminales portuarios, tanto regionales como en el Callao.
Ello es reflejo de la escasa o nula actividad en dicho segmento, más no del potencial que
tiene, ya que podría participar en el mercado del transporte terrestre que es alrededor de 8
millones de toneladas métricas anuales.
De otro lado, si bien las estadísticas del tráfico de trasbordo exhiben una tendencia creciente
en el caso del Terminal Portuario del Callao, resultan prácticamente insignificantes en el
conjunto del Sistema Portuario Nacional, debido principalmente a la relativa falta de servicios
regulares de enlace o "feeder", lo cual hace que la vía de transporte más común sea la
terrestre.. De igual modo, ello no refleja el potencial para desarrollar este tráfico en respuesta
a la necesidad de las líneas regulares de tráfico internacional, que requieren hacer escala en el
menor número de puertos posibles en cada viaje.
El principal motivo por el cual, no es aprovechado el uso del transporte marítimo de cabotaje
es porque en la actualidad no existen naves de bandera nacional. Al quedarnos sin Marina
Mercante Nacional, el transporte marítimo en tráfico internacional de la carga generada por
nuestro comercio exterior lo realizan buques de bandera extranjera. Pero la situación del
transporte marítimo de la carga de consumo interno ha sido más difícil, ya que los buques de
bandera extranjera que hacen escala en más de un puerto del país están prohibidos de
transportar carga entre puertos nacionales (además del elevado costo para las naves dedicadas
al transporte de cabotaje).
De otro lado, el Terminal Portuario del Callao es el más importante de nuestro país y uno de
los importantes de América Latina, por su ubicación estratégica y movimiento de carga, y
porque tiene mayor frecuencias de naves. Por ello, es necesario, para el desarrollo del
comercio interno y con la finalidad de impulsar el comercio exterior, convertirlo en un puerto
pivote; no sólo para atraer y concentrar carga de países vecinos, sino, para concentrar la carga
interna con destino al exterior.
Es necesario, entonces, recuperar nuestra flota mercante, y promover las Empresas Navieras
Nacionales que se dediquen a esta actividad, para que la movilización de las cargas de
71
consumo interno, y de importación y exportación, se haga con naves de empresas peruanas18.
En ese sentido, es necesario otorgar beneficios e incentivos a las empresas peruanas que se
dediquen a ésta actividad.
El Proyecto de Ley de Cabotaje que propone este Estudio, tiene por objeto reactivar y
promover el transporte marítimo de carga general entre puertos peruanos, principalmente con
la finalidad de fomentar el desarrollo e incrementar la competitividad de nuestras
exportaciones, en especial las no tradicionales. Por ello, propone declarar la reactivación de
dicho transporte de necesidad pública y de interés nacional.
Existen varias razones a favor de promover la reactivación y el desarrollo del transporte de
cabotaje de carga general:
a) En primer lugar, a partir de cierta distancia el transporte marítimo puede resultar más
económico que el terrestre o el aéreo y, por tanto, los usuarios nacionales pueden
beneficiarse de menores fletes.
b) En segundo lugar, al desplazar parte del tráfico transportado por tierra, el transporte de
cabotaje de carga general puede contribuir a reducir los daños causados a las carreteras
y su costo de mantenimiento y reparación, que es cubierto parcialmente por el Tesoro
Público ya que la recaudación por concepto de peaje es insuficiente; la creciente
congestión de carreteras y la menor seguridad vial que produce un alto número de
accidentes; el consumo de combustible y el déficit de la balanza de hidrocarburos; y la
emisión de gases que afectan el medio ambiente.
c) Finalmente, el transporte de cabotaje también fomenta el comercio exterior al facilitar
el traslado de mercancías internas del país otro países mediante los servicios de enlace
o “feeder”, desde que los volúmenes de carga actuales no permiten que resulte
económico para las líneas regulares en tráfico internacional hacer escala en los
terminales portuarios regionales.
La descripción “entre puertos peruanos” en el Proyecto de Ley de Cabotaje, es necesaria para
cubrir las rutas de Callao a Iquitos y viceversa o de Iquitos a Puerto Maldonado y Gueppi en
el Putumayo y viceversa, que involucran la navegación marítima y fluvial en aguas
internacionales, extranjeras e interiores.
De otro lado, desde que la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, busca el desarrollo de la Marina Mercante Nacional, para competir en
iguales o mejores condiciones que las empresas establecidas en países o territorios de baja o
nula imposición tributaria, éstas no deberían poder ser accionistas de las Empresas Navieras
Nacionales, ni acogerse a los derechos y beneficios que la Ley otorga a las empresas
genuinamente nacionales.
En particular, el régimen aplicable al transporte de cabotaje constituye un modo de protección
para coadyuvar al desarrollo a la Marina Mercante Nacional, otorgando beneficios e
incentivos a las Empresas Navieras Nacionales. Por ello, es muy importante revisar el
concepto de Empresa Naviera Nacional y, con ello, el vínculo genuino entre la propiedad
18
Una de las fortalezas del comercio exterior de Chile es contar con naves nacionales que realizan tanto cabotaje
nacional como transporte internacional.
72
sustancial y el control efectivo de la empresa. De otro modo, podría llegar a otorgarse
beneficios a empresas ajenas al interés del país, incluso afectando su seguridad.
Al estar el capital social representado por acciones nominativas19, el objetivo de la Ley Nº
28583 que los accionistas sean ciudadanos peruanos en un 51%, requiere que se conozca a los
verdaderos accionistas, lo cual no sería posible si entre los socios figuran empresas
constituidas en países o territorios de baja o nula imposición tributación, cuyas legislaciones
protegen el velo corporativo y el secreto bancario.
La recientemente promulgada Ley N° 28583, ha dispuesto que las Empresas Navieras
Nacionales podrán ingresar al país naves destinadas a sus fines, así como sus partes
integrantes y accesorias, con suspensión del pago de todo tributo, bajo el Régimen de
Importación Temporal y hasta por el período de 5 (cinco) años. Con esta medida se pretende
eliminar los sobrecostos que afectan la importación de naves, sus partes, piezas y repuestos.
La Ley N° 28583 también dispone el derecho a enarbolar la bandera nacional a las naves
arrendadas bajo las modalidades de modalidades de arrendamiento financiero o arrendamiento
a casco desnudo, con opción de compra obligatoria.
Sin embargo, las Empresas Navieras Nacionales consideran la suspensión de todo tributo bajo
el Régimen de Importación Temporal hasta por 5 (cinco) años, y el plazo de tres (03) años
para solicitar el acogimiento a dicho beneficio, insuficientes. Las denominadas banderas de
conveniencia y otras banderas nacionales tienen más ventajas tributarias, menores costos y
mayor flexibilidad, y el plazo de tres (03) años no toma en cuenta el carácter cíclico de la
industria, donde el valor de los buques se encuentra actualmente en su nivel más alto de los
últimos veinte (20) años.
De otro lado, tampoco consideran que el arrendamiento financiero o arrendamiento a casco
desnudo, con opción de compra obligatoria, constituye una opción válida de financiamiento
para las Empresas Navieras Nacionales al estar los intereses de las cuotas de repago al locador
están sujetas al impuesto a la renta.
Por ello, el Proyecto de Ley de Cabotaje propone otorgar un tratamiento tributario especial
para las Empresas Navieras Nacionales que adquieran en propiedad naves que serán
dedicadas exclusivamente al transporte marítimo en tráfico nacional o cabotaje, mediante una
exoneración de impuestos que afecten la importación de naves.
A diferencia de leyes anteriores, la Ley N° 28583 no ha establecido incentivos específicos
para el transporte de cabotaje. Por ello, con el fin de promover e incentivar la inversión en el
transporte de cabotaje, el Proyecto de Ley de Cabotaje establece un régimen de incentivos
para las Empresas Navieras Nacionales dedicadas exclusivamente a dicho tráfico, sin
perjuicio de los incentivos o beneficios que otorguen otros dispositivos legales al transporte
acuático comercial en general.
Al respecto, se propone, entre otras, una exención del pago por concepto de contribución a las
ayudas a la navegación (faros y balizas) y derechos de ingreso (recepción y despacho de
naves), pues el costo de los primeros es independiente de que se realice transporte de cabotaje
y, por tanto, podría continuar siendo absorbido por las naves en trafico internacional, en tanto
que en el caso de los segundos, la experiencia anterior ha demostrado que la Autoridad
19
Artìculo 51º de la Ley General de Sociedades.
73
Marítima no requiere subir a bordo de las naves de cabotaje pudiéndose efectuar el tramite
formal en las propias Capitanías de Puerto.
De otro lado, en adición a lo indicado en el Proyecto de Ley de Cabotaje respecto al pago de
tarifas preferenciales fijadas en moneda nacional por los servicios portuarios que se les preste
a las Empresas Navieras Nacionales que realicen transporte de cabotaje, deberán fijarse tarifas
“especiales” en moneda nacional por los servicios portuarios que efectivamente se les preste a
las Empresas Navieras Nacionales dedicadas exclusivamente a dicho tráfico.
El Reglamento de Tarifas de ENAPU ya establece tarifas preferenciales en moneda nacional
para las naves con carga de cabotaje y para la carga de cabotaje, que en la mayoría de los
casos equivale al 40% de las tarifas aplicables a las naves en tráfico internacional y la carga
de comercio internacional. Según el Proyecto de Ley de Cabotaje, las naves dedicadas
exclusivamente a dicho tráfico pagarían tarifas “especiales” y sólo por los servicios
efectivamente recibidos, por lo que tarifas como el Uso de Muelle se harían comparables al
peaje que se paga en el transporte terrestre.
La asignación en los puertos de amarraderos especiales atendiendo al tipo de nave y sus
características operativas que, salvo caso de fuerza mayor, no pueden ser utilizados en tanto
naves en tráfico de cabotaje realicen operaciones, es una de las disposiciones más importantes
por ser el transporte de cabotaje mucho más sensible a las demoras y a los costos portuarios. y
de ese modo se minimiza el riesgo de demoras en espera de amarradero.
Análisis de costo-beneficio
La política para el transporte de cabotaje se inserta dentro de la política de Marina Mercante,
y tiene varios beneficios, entre otros:
Beneficios:
•
•
•
•
•
•
•
•
Permitirá la reactivación de una actividad que puede ofrecer una alternativa
comparativamente competitiva al transporte terrestre de carga y pasajeros, tanto para
el comercio interno como en apoyo al comercio exterior.
Ofrecerá oportunidades empresariales a los ciudadanos que deseen invertir en la
actividad y los ingresos generados por concepto de fletes permanecen en la economía
nacional.
Contribuirá a los ingresos fiscales al Estado, que resultarán beneficiados por los
montos percibidos como impuestos, tanto de orden societario como personal.
Permitirá al Estado captar capitales privados, lo que significa un ahorro de divisas.
Habrá una mejora en la infraestructura vial, sin costo para el Estado, tanto en lo que a
rehabilitación y mantenimiento se refiere, como a una menor congestión y mayor
seguridad vial.
Contribuirá a conservar energía reduciendo la balanza de hidrocarburos, y a mejorar la
calidad ambiental.
Permitirá la generación de empleo directo e indirecto, al imponer requisitos respecto
de las tripulaciones, que constituye fuente de empleo para los nacionales, y reactivar el
movimiento en los puertos, estiba/desestiba, transporte terrestre, etc.
Asegurará una capacidad de transporte marítimo sujeta por completo al control
nacional en tiempo de guerra o emergencia nacional.
74
•
•
Ayudará a sostener la capacidad de construcción y reparación de naves en astilleros
nacionales.
Alentará la introducción de innovaciones en tecnología naviera de alto riesgo, tales
como las combinaciones integradas remolcador/barcaza y las naves roll-on roll-off de
alta velocidad.
Costos:
•
No hay costo alguno para el Estado, ya que las exoneraciones propuestas en el
presente Proyecto de Ley de Cabotaje, no afectan a la economía del país desde que
actualmente no se perciben recursos de esta actividad.
CONSIDERANDO
Que, el transporte acuático comercial en tráfico nacional o cabotaje es un instrumento
promotor del desarrollo del comercio interior y exterior del país;
Que, la insuficiencia y los mayores costos del transporte pueden impedir una rápida y segura
vinculación con los centros de producción y de consumo en el extranjero y, en particular, que
el crecimiento de las exportaciones se consigue asegurando la oferta directa y suficiente de
bodega, que el transporte de cabotaje mediante servicios de enlace o “feeder” puede facilitar;
Que, es necesario contar con una Marina Mercante Nacional, que forma parte de la Reserva
Naval, como apoyo a la seguridad nacional, y el transporte de cabotaje puede ser un
instrumento para ello;
Que, el Estado ejerce jurisdicción y soberanía completa y exclusiva sobre el mar adyacente a
sus costas, hasta el límite de las doscientas (200) millas marinas, y regula las actividades que
allí se desarrollan, incluido el transporte de cabotaje;
Que, las empresas establecidas en países de baja o nula imposición tributaria (paraísos fiscales
o banderas de conveniencia), en donde no se pagan impuestos, constituyen una competencia
desleal, que impide a las Empresas Navieras Nacionales lograr una libre, efectiva y equitativa
participación en el transporte acuático de la carga generada por el comercio exterior e interior
del país;
Que, la mayoría de los países reserva el transporte de cabotaje a sus flotas mercantes
nacionales para beneficio de sus economías, de su seguridad y de las fuentes de trabajo que
genera, y le otorga protección gubernamental;
Que, en tal sentido, es necesario adoptar medidas que promuevan la reactivación y el
desarrollo del transporte de cabotaje de carga general;
Que, se ha promulgado la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, que reserva el transporte acuático comercial en tráfico nacional o
cabotaje, en forma exclusiva a los buques de bandera peruana de las empresas navieras
nacionales o arrendados por éstas bajo las modalidades de arrendamiento financiero o
arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria;
75
Que, los incentivos de la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, pueden resultar insuficientes para reactivar el transporte marítimo en
tráfico nacional o cabotaje;
Que, la Constitución Política del Perú en su artículo 74° señala que los tributos se crean,
modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto
legislativo en caso de delegación de facultades;
ANTEPROYECTO DE LEY DE PROMOCIÓN DEL CABOTAJE PARA FACILITAR
EL TRANSPORTE DE MERCANCIAS Y EL COMERCIO EXTERIOR
TÍTULO PRELIMINAR
DISPOSICIONES GENERALES
DISPOSICIÓN PRELIMINAR
CAPÍTULO I OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN
CAPÍTULO II DEFINICIONES
TÍTULO I
DE LA ACTIVIDAD DE CABOTAJE
CAPÍTULO III DE LAS EMPRESAS DEDICADAS AL TRANSPORTE DE CABOTAJE
CAPÍTULO IV DEL ACCESO A LA CARGA DE CABOTAJE
TÍTULO II
DE LAS MEDIDAS DE COMPETITIVIDAD
CAPÍTULO V DE LA IMPORTACIÓN DE BUQUES
CAPÍTULO VI DE LA CONSIDERACIÓN DE LA ACTIVIDAD NAVIERA COMERCIAL
COMO EXPORTACIÓN DE SERVICIOS
CAPÍTULO VII DE LOS INCENTIVOS PARA EL CABOTAJE
DIPOSICIONES TRANSITORIAS
TÍTULO PRELIMINAR
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°.- Cuando en la presente Ley se haga mención a la Ley de Marina Mercante, se
entenderá que se refiere a la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional. Cuando se mencionen artículos sin indicar la norma legal
correspondiente, se entenderá que son artículos de la presente Ley.
Artículo 2°.- Las referencias que se hagan en la presente Ley a la Empresa Naviera Nacional
se entienden sinónimas al Naviero Nacional a que se refiere la Ley de Marina Mercante. Se
entienden sinónimas también, las referencias que se hagan a transporte de cabotaje ó
transporte marítimo comercial en tráfico nacional o cabotaje de carga general, y a las palabras
buque ó nave.
76
DISPOSICIÓN PRELIMINAR
Artículo 3°.- Declárese de necesidad pública y de interés nacional la reactivación del
transporte marítimo comercial en tráfico nacional o cabotaje de carga general, y
consecuentemente la implantación y desarrollo de los elementos necesarios para dicho
transporte.
CAPÍTULO I
OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN
Artículo 4°.- La presente Ley tiene por objeto promover la reactivación y el desarrollo del
transporte de cabotaje, y sus disposiciones son aplicables a las Empresas Navieras Nacionales
y a los buques dedicados al transporte de cabotaje.
Artículo 5°.- La presente Ley no se aplica al transporte fluvial en los ríos de la Amazonía o al
transporte lacustre en el Lago Titicaca, pero sí a la combinación marítimo-fluvial o viceversa
o marítimo-lacustre o viceversa. Tampoco se aplica al transporte por mar de carga y/o
pasajeros entre un puerto de nuestro litoral y cualquier instalación o estructura situada en la
plataforma continental.
CAPÍTULO II
DEFINICIONES
Artículo 6°.- Para los efectos de la presente Ley se entiende por:
1. Transporte marítimo comercial – El transporte de carga y/o pasajeros por medio de
buques desde ó hasta un puerto de nuestro litoral. Por el ámbito territorial donde se realizan
las operaciones, puede ser:
a) Tráfico internacional – El transporte de carga y/o pasajeros efectuado desde puertos de
nuestro litoral hacia puertos extranjeros o viceversa.
b) Tráfico nacional o cabotaje - El transporte de carga y/o pasajeros efectuado entre puertos
de nuestro litoral o la combinación marítimo-fluvial o viceversa o marítimo-lacustre o
viceversa.
2. Carga de cabotaje – La carga que se transporta entre dos ó más puertos de nuestro litoral o
en cabotaje interoceánico. Está constituida por:
a) Las mercancías en libre circulación para consumo interno.
b) Las mercancías importadas, que se transporten del puerto de arribo a algún otro puerto
nacional, en alguno de los regímenes aduaneros.
c) Las mercancías para exportación, que se transporten desde un puerto nacional a algún otro
puerto en el país que se constituirá en puerto de salida.
3. Carga general – Está constituida por la carga fraccionada ó suelta y la carga unitarizada
(contenedores, furgones, entre otros)..
77
4. Servicios de transporte acuático comercial – Por la periodicidad de sus operaciones, se
clasifican de la siguiente forma:
a) Servicio regular ó de línea – El que se oferta de forma general y se presta en condiciones
de regularidad, publicidad y contratación asimilables a los servicios públicos.
b) Servicio ocasional ó eventual – El que se contrata en forma privada y se presta sin
sujeción a frecuencias, itinerarios u otras condiciones de regularidad ó publicidad.
TÍTULO I
DE LA ACTIVIDAD DE CABOTAJE
CAPÍTULO III
DE LAS EMPRESAS DEDICADAS AL TRANSPORTE DE CABOTAJE
Artículo 7°.- Las Empresas Navieras Nacionales prestarán transporte de cabotaje, con arreglo
a las disposiciones de la Ley de Marina Mercante y sus normas complementarias y
modificatorias.
Artículo 8°.- Para que la Dirección General de Transporte Acuático del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones otorgue el Permiso de Operación para efectuar transporte de
cabotaje, la Empresa Naviera Nacional deberá acreditar ante ella su capacidad legal, como
sigue:
a) Que el cincuenta y uno por ciento (51%) ó más del capital social de la empresa, suscrito y
pagado, es de propiedad de ciudadanos peruanos; y que ninguna acción o participación en el
capital está a nombre de personas naturales que sean residentes, ó personas jurídicas que sean
establecimientos permanentes situados o establecidos en países o territorios de baja o nula
imposición tributaria, u otros que sin quedar comprendidos en los supuestos anteriores
obtengan rentas, ingresos o ganancias a través de un país o territorio de baja o nula imposición
tributaria.
b) Tratándose de Empresas Navieras Nacionales dedicadas exclusivamente al transporte de
cabotaje, que el cien por ciento (100%) del capital social de la empresa, suscrito y pagado, es
de propiedad de ciudadanos peruanos.
Artículo 9°.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, si en otros países existieren
normas que limiten, discriminen o prohíban la inversión de ciudadanos peruanos en la
actividad naviera comercial, se aplicarán en el país las mismas normas a los inversionistas de
dichos países.
CAPÍTULO IV
DEL ACCESO A LA CARGA DE CABOTAJE
Artículo 10°.- La actividad de transporte de cabotaje está reservada al sector privado. Sólo
autorizado por ley expresa, podrá el Estado efectuar, subsidiariamente, transporte de cabotaje
por razón de alto interés público o manifiesta conveniencia nacional, y en tanto subsistan las
condiciones que justificaron la autorización.
78
Artículo 11°.- Las naves de bandera peruana fletadas de otras Empresas Navieras Nacionales
para efectuar transporte de cabotaje con arreglo a lo dispuesto en el numeral 7.1 del artículo
7° de la Ley de Marina Mercante, tendrán preferencia sobre las de bandera extranjera, que
podrán ser utilizadas excepcionalmente en el transporte de cabotaje cuando no haya
disponibles -en condiciones de calidad, oportunidad o precio- las naves de bandera peruana
que sean requeridas.
Artículo 12°.- Tratándose de transporte de cabotaje en servicio regular o de línea, los
contratos de fletamento no podrán tener una vigencia mayor a seis (6) meses computados
desde la fecha de suscripción del contrato de fletamento, plazo que podrá prorrogarse por un
periodo sucesivo no mayor a seis (6) meses en tanto no hayan disponibles naves de bandera
peruana para el tráfico en cuestión. Tratándose de transporte de cabotaje en servicio ocasional
ó eventual, los contratos de fletamento no podrán prorrogarse.
Artículo 13°.- Las Empresas Navieras Nacionales podrán prestar transporte de cabotaje,
incluido el cabotaje interoceánico, en forma exclusiva ó conjuntamente con el transporte
marítimo en tráfico internacional.
Artículo 14°.- El transporte de cabotaje de contenedores vacíos para su posicionamiento, que
no paguen flete, no se considerará carga de cabotaje para los efectos de la reserva
contemplada en el artículo 7° de la Ley de Marina Mercante.
TÍTULO II
DE LAS MEDIDAS DE COMPETITIVIDAD
CAPÍTULO V
DE LA IMPORTACIÓN DE BUQUES
Artículo 15°.- La importación por las Empresas Navieras Nacionales de buques que vayan a
enarbolar la bandera peruana, así como de unidades de transporte (contenedores, furgones u
otros) y equipos de manipulación de carga, para ser utilizados exclusivamente en el transporte
de cabotaje, no estarán afectos al pago de derechos de importación, impuestos o cualquier otro
tributo, creados o por crearse, que graven, en forma temporal o definitiva, el internamiento de
los mismos.
Artículo 16°.- Los buques a ser utilizados exclusivamente en el transporte de cabotaje serán
depreciados aplicando sobre su valor de compra una tasa de hasta veinte por ciento (20%)
anual, a opción de la Empresa Naviera Nacional.
Artículo 17°.- Los buques que queden en desuso por obsolescencia tecnológica ó pérdida
total, a opción de la Empresa Naviera Nacional, podrán depreciarse anualmente hasta
extinguir su costo o darse de baja por el valor aún no depreciado a la fecha de desuso,
debidamente comprobado.
Artículo 18°.- Por ningún motivo podrá darse a los bienes objeto del beneficio, uso distinto al
señalado por esta Ley. En tal caso la Empresa Naviera Nacional deberá pagar los derechos
dejados de abonar.
79
CAPÍTULO VI
DE LA CONSIDERACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE CABOTAJE COMO
EXPORTACIÓN DE SERVICIOS
Artículo 19°.- El uso, explotación o aprovechamiento del transporte de cabotaje prestado a
título oneroso por las Empresas Navieras Nacionales a empresas navieras extranjeras en
apoyo al comercio exterior mediante servicios de enlace o “feeder”, se considera que tiene
lugar principalmente en el extranjero, y como tal se considera exportación de servicios.
CAPÍTULO VII
DE LOS INCENTIVOS PARA EL CABOTAJE
Artículo 20°.- Las Empresas Navieras Nacionales y, en su caso, sus buques propios de
bandera peruana o fletados, que realicen transporte de cabotaje, pagarán tarifas preferenciales
fijadas en moneda nacional por los servicios portuarios que se les preste, tanto al buque como
a la carga
Artículo 21°.- Las Empresas Navieras Nacionales que presten transporte de cabotaje, así
como, en su caso, sus buques propios de bandera peruana o fletados, destinados
exclusivamente a tal tráfico, sólo están obligadas a presentar copia del Manifiesto de Carga,
que contenga información referente al buque, nombre del Capitán, descripción de la carga
(que incluya tipo, toneladas pagantes transportadas, y fletes unitarios y totales cobrados a
nivel de usuarios), puertos de origen/destino, así como el nombre del embarcador y del
consignatario.
Artículo 22°.- Con la finalidad de promover e incentivar la inversión en el transporte de
cabotaje, las Empresas Navieras Nacionales dedicadas exclusivamente a tal tráfico así como,
en su caso, sus buques propios de bandera peruana, sin perjuicio de lo dispuesto por la
presente Ley, y de los incentivos o beneficios que otorguen otros dispositivos legales al
transporte acuático comercial en general, gozarán de los siguientes incentivos:
a) Contarán con un capital mínimo equivalente al cincuenta por ciento (50%) del fijado para
las demás Empresas Navieras Nacionales.
b) Abonarán el cincuenta por ciento (50%) de los derechos registrales como Empresa Naviera
Nacional aplicables a la inscripción en los Registros Públicos y Administrativos.
c) Estarán exoneradas de pago de la tasa prevista en el Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) para el otorgamiento del Permiso de Operación.
d) Estarán exoneradas de pago por concepto de ayudas a la navegación y recepción y
despacho de naves, incluida la licencia de salida.
e) Pagarán tarifas especiales fijadas en moneda nacional, por los servicios portuarios que
efectivamente se les presten, tanto al buque como a la carga.
f) Se aplicará a la descarga de mercancías de un buque que realiza transporte de cabotaje y a
su reembarque en un buque en tráfico internacional o viceversa, la tarifa portuaria para carga
de trasbordo si ésta fuese menor que la aplicable al transporte de cabotaje.
g) Dispondrán de un amarradero en cada uno de los puertos del litoral, atendiendo al tipo de
nave y sus características operativas, en el que tendrán preferencia para el atraque.
h) Gozarán de facilidades para la solicitud, rectificación y/o cancelación de servicios
portuarios, y horarios especiales que les permitan realizar las operaciones portuarias en forma
ininterrumpida.
80
i) Determinarán las dotaciones de los buques, que estarán conformadas en cuanto al número
de miembros y sus condiciones de capacitación profesional, por el personal estrictamente
indispensable para garantizar en todo momento la seguridad de la navegación y del buque,
teniendo en cuenta sus características técnicas y de explotación, sin perjuicio de lo dispuesto
por ley.
j) Abonarán tarifas preferenciales por los servicios que preste a sus buques la empresa
Servicios Industriales de la Marina (SIMA).
k) Los contenedores, furgones y otras unidades de transporte podrán ingresar bajo el régimen
de importación temporal hasta por cinco (05) años.
l) Los programas de reinversión estarán exonerados de todo tipo de impuesto hasta por el
monto de la reinversión exclusivamente para la compra de naves para el transporte de
cabotaje.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera.- Con el fin de facilitar las operaciones de comercio exterior, en tanto ninguna
Empresa Naviera Nacional se encuentre prestando servicio regular de transporte marítimo de
carga en contenedores entre puertos peruanos, para ser embarcada con destino a un puerto en
el extranjero, éste podrá ser efectuado por naves operadas por empresas navieras extranjeras.
Ello se acreditará con el conocimiento de embarque o con el manifiesto de carga, en los que
conste que la carga tiene como destino un puerto ó punto ubicado en el extranjero.
El acceso de las empresas navieras extranjeras a la carga de cabotaje, se concederá
únicamente sobre la base de una estricta reciprocidad, en similares condiciones y en la
proporción al acceso que se permita a las Empresas Navieras Nacionales ó a los buques
propios o fletados por ellas, a la carga de cabotaje transportada por vía acuática que se genere
en el país de dichas empresas navieras extranjeras.
Segunda.- Sustitúyase el artículo 56° del Texto Único Ordenado de la Ley General de
Aduanas, aprobado por Decreto Supremo N° 129-2004-EF, por el texto siguiente:
“Artículo 56°.- Es el régimen aduanero mediante el cual las mercancías provenientes del
exterior, son transportadas bajo control aduanero de una aduana a otra, con suspensión del
pago de tributos”.
Tercera.- En el proceso de adecuación a la presente Ley, las Empresas Navieras Nacionales ó
excepcionalmente las extranjeras, prestarán transporte de cabotaje con buque de bandera
extranjera hasta el 31 de diciembre de 2007.
Cuarta.- La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) adecuará sus
procedimientos aduaneros a lo establecido en la presente Ley, en un plazo que no excederá de
90 días calendarios contados a partir de su entrada en vigencia.
Quinta.- La presente ley entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial.
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