Pol tica de tierras. Chaco

POLÍTICA DE TIERRAS EN LA PROVINCIA DEL CHACO (1954-1971)
Enrique César Schaller
El proceso de ocupación
Desde 1872 hasta 1951
jurisdicción del gobierno nacional.
el Chaco constituyó un Territorio
bajo la
En ese lapso la Nación administró las
inmensas riquezas naturales que representaban los bosques ricos en maderas
explotables y las tierras fértiles. En la etapa inicial del poblamiento, en las tres
últimas décadas del siglo XIX, se organizaron las primeras colonias agrícolas.
Al mismo tiempo el Estado transfirió al dominio privado cerca de 2.500.000 ha
de tierras fiscales repartidas en grandes unidades que oscilaban entre 5.000 y
80.000 ha. Esta franja de latifundios a principios del siglo XX fue el escenario
donde se desarrolló la actividad forestal fundada en el aprovechamiento del
quebracho colorado para la extracción del tanino.
1
A partir de la segunda década del siglo XX se inició una nueva fase del
proceso de ocupación. En 1903 se dictó la ley 4167 de tierras fiscales que
buscaba corregir los errores de etapas anteriores. En 1909 comenzó la
construcción del ferrocarril del Estado de acuerdo con la ley 5559 de Fomento
de los Territorios. Esta obra permitió el aprovechamiento económico de las
tierras y los bosques del interior del Chaco que habían permanecido en manos
del fisco. Asimismo a partir de la década de 1920 se abrieron amplias
oportunidades para el cultivo del algodón. La superficie sembrada en el
Territorio aumentó de unas 88.000 ha en el lapso 1925-29 hasta cerca de
400.000 ha a fines de la década de 1940. El auge agrícola atrajo a inmigrantes
nacionales y extranjeros con lo que la población aumentó vertiginosamente:
60.564 habitantes, en 1920; 214.160, en 1934 y 430.555, en 1947. La vida
comercial del Territorio se organizó de acuerdo con el ciclo agrícola y creció
una industria de transformación constituida por desmotadoras, aceiterías e
hilanderías.
1
Enrique Bruniard, El Gran chaco Argentino, Resistencia, UNNE, 1978, pp. 45-63; Daniel
Slutzky, Diagnóstico de la estructura social de la región NEA, Tenencia y distribución de la
tierra en la región NEA, Buenos Aires, CFI, 1975.
La política de tierras del Estado Nacional contribuyó con este proceso
pues las tierras fiscales habilitadas por el ferrocarril no se vendieron sino que
se destinaron a la formación de colonias agrícolas, pastoriles y mixtas o
permanecieron reservadas de acuerdo con la ley 5559. En la primera mitad
del siglo XX se crearon colonias agrícolas que abarcaban una extensión total
de alrededor 1.500.000 ha y se establecieron colonias pastoriles y mixtas con
una superficie de alrededor de 1.600.000 ha. Esto implicaba una enorme oferta
de tierras que permitió a pequeños y medianos productores acceder
al
usufructo del suelo en condiciones sumamente favorables. La expansión de la
frontera agropecuaria se desarrolló en forma continua hasta que en la década
de 1950 quedaron incorporadas la mayor parte de las tierras aptas. para la
agricultura y la ganadería.
Como consecuencia de este proceso de ocupación la estructura
fundiaria presentaba claras diferencias regionales. El sector oriental y
meridional del Territorio
conformaba una amplia franja
propiedades entre las que se ubicaban
cinturón
perimetral
le seguía
de grandes
las colonias más antiguas. A este
una zona ocupada en su mayor parte por
colonias pastoriles fundadas por el Estado Nacional.
La tercera zona se
asentaba en la planicie del centro y sudoeste del Territorio. Esta área fue el
escenario principal de la colonización agrícola. Se caracteriza por la existencia
de amplios terrenos despejados (abras o pampas) que se alternan con isletas
de bosque xerófilo. Las
colonias agrícolas ocupan la mayor parte de la
superficie. Las tierras fiscales fuera de las mismas se midieron en lotes 10.000
ha y
en ellas también se habían formado importantes núcleos agrícolas.
Finalmente en el sector occidental se extendía una
extensa zona fiscal que
comprendía casi el 40% de la superficie del Chaco. Allí la sequedad del
ambiente constituía un factor decisivo que frenaba la ocupación. Sólo en el
sector norte, el curso de los ríos Teuco y Bermejito aliviaba las condiciones del
medio y permitía el avance de una débil ocupación espontánea basada en la
cría de ganado extensivo.
Estas tierras fiscales aún permanecían sin ser
medidas ni exploradas. La densa cobertura boscosa del área (El impenetrable)
constituía una considerable riqueza potencial.
En lo que se refiere a la distribución de la tierra uno de los rasgos más
destacados era el fuerte peso numérico de las pequeñas y medianas
explotaciones. Hacia 1960 más de 80% de las parcelas ocupadas no superaba
las 100 ha. Las colonias agrícolas generalmente se dividían en cuadrados
regulares de 50 a 100 ha, extensión considerada suficiente para una
explotación familiar. Sin embargo, la superficie apta era menor porque
generalmente gran parte de los lotes estaba cubierto por montes o anegadizos.
Además como el proceso de ocupación se desarrolló espontáneamente había
fuertes concentraciones en las tierras libres lo que producía, a veces, un
fraccionamiento extremo. Existía así un numeroso grupo de de productores
minifundiarios, con parcelas inferiores a 25 ha, muchos de los cuales se
desempeñaban también como trabajadores en los obrajes y establecimientos
agrícolas. Las explotaciones entre 26 y 100 ha conformaban el amplio sector
de
pequeños productores
cuya actividad dependía fuertemente de la
utilización de la mano de obra familiar. El estrato comprendido entre 100 y 400
era el de los productores medios que constituían el sector más capitalizado de
los agricultores. Asimismo tenían gran importancia las explotaciones situadas
entre los 1.000 ha y 5000 ha. En conjunto, abarcaban cerca del 32% de la
superficie total aprovechada. Este grupo era el de productores ganaderos
concesionarios de lotes en las colonias pastoriles donde las unidades de
adjudicación oscilaban entre 625 y 2.500 ha.
Si bien la política del gobierno nacional había
logrado habilitar
las
tierras del Chaco a los pequeños y medianos productores fue mucho menos
eficaz en cuanto a la transferencia de los predios al dominio privado. En la
práctica la ocupación de tierras fiscales precedió a la acción oficial de
exploración, mensura y adjudicación. De acuerdo con la ley, quien ocupaba
tierra fiscal sin autorización era considerado “intruso” y podía ser desalojado en
cualquier momento. De hecho, la mayoría de los pobladores se instalaba y
permanecía por años en esa condición. La demora del organismo ejecutor, la
Dirección de Tierras, para entregar los títulos de propiedad se atribuía a la
escasez de personal y la centralización de las decisiones en Buenos Aires.
Hacia 1960
el 55% de los 26.853 productores registrados
trabajaban sus
tierras en condición de ocupantes de tierras fiscales. Los propietarios
representaban sólo el 22% del total. La posesión irregular, en términos legales,
permitió a la mayoría de los pobladores un acceso a la tierra casi sin costo. La
persistencia de esta situación, sin embargo, tendía a prolongar situaciones
conflictivas entre los colonos,
vedaba el acceso al crédito y constituía un
obstáculo para la inversión
Las condiciones de la política de tierras durante la etapa provincial.
Con la promulgación de la ley 14.037 (8 de agosto de 1951) el Territorio
del Chaco pasó a constituir una provincia autónoma. Como resultado de este
cambio institucional los terrenos fiscales pasaron a formar parte el patrimonio
de la nueva provincia. Una vez organizadas las autoridades locales en virtud de
la constitución provincial de 1951, se realizó la transferencia formal de las
tierras por decreto del gobierno nacional nº 19.235 del 15 de octubre de 1953.
En el momento de la transferencia las tierras fiscales abarcaban una
6.000.000 de hectáreas, es decir, poco más del 60% de la superficie de la
provincia. Se trataba de un enorme patrimonio que, aparentemente, ofrecía un
amplio campo para la colonización y la expansión agropecuaria. Sin embargo,
el área disponible en lo inmediato era mucho menor. Unas 4.000.000 ha se
ubicaban en la zona árida del oeste. El aprovechamiento de las mismas
requería la realización de grandes inversiones para la apertura de caminos y el
descubrimiento de fuentes acuíferas. Las restantes tierras fiscales se ubicaban
principalmente en los lotes no adjudicados de las colonias agrícolas y pastoriles
y en las áreas reservadas por la ley 5559. En la práctica, la mayoría de esos
terrenos “libres” ya habían sido ocupados desde tiempo atrás y sólo estaban
disponibles desde el punto de vista de la posesión legal. Además, hay que
tener en cuenta también que una parte considerable de la tierra fiscal
aprovechable estaba cubierta por el bosque. 2
La tarea inmediata que se presentaba a las autoridades provinciales era
la de avanzar con la regularización de las ocupaciones. Este proceso de
titularización tenía el propósito de consolidar unidades productivas rentables.
Pero este objetivo no era sencillo de lograr debido a la gran densidad de
productores en los terrenos aprovechables. La conformación de unidades
económicas en favor de un adjudicatario con frecuencia sólo podía realizarse
2
De acuerdo con un estudio realizado en 1974 para la ejecución de un proyecto de
colonización en la zona de la planicie centrochaqueña, de las 1.100.000 ha de tierras fiscales
que comprendía el programa cerca del 60% estaba cubierto por el bosque. Provincia del
Chaco, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Plan de colonización para la reconstrucción
nacional, Resistencia, 1974, pp. 19-51.
con la anexión de las tierras de otros ocupantes. Para reubicar a los pobladores
excedentes y para expandir la frontera agropecuaria se necesitaba incorporar
nuevas tierras al dominio del fisco. Dado que quedaban pocas áreas fiscales
disponibles esto podía lograrse principalmente a través la expropiación de
grandes propiedades o por medio del desmonte para ganar tierras a la masa
boscosa. Los dos procedimientos involucraban fuertes erogaciones.
El problema de la ocupación de las tierras fiscales se convirtió en una
cuestión más urgente debido a la crisis del modelo productivo chaqueño. En las
décadas de 1940 y 1950 se produjo la declinación de la industria taninera lo
que
motivó el cierre de numerosas fábricas. Paulatinamente
la actividad
forestal se orientó hacia el aprovechamiento de los bosques de las tierras
fiscales. En lo que respecta al algodón, desde fines de la década de 1950 por
diversas causas concurrentes los precios del producto experimentaron un
apreciable y prolongado descenso. La salida de las dificultades del sector
agrícola tradicional se presentaba con la diversificación con cultivos
pampeanos como el maíz, trigo, girasol y sorgo. Junto con ello consolidar la
actividad ganadera ligada al mercado nacional. Pero este cambio implicaba
inversiones en maquinarias e insumos y el aprovechamiento de una superficie
muy superior a la media provincial. Por lo tanto sólo podían concretarlo
aquellos productores capitalizados. La gran mayoría de productores pequeños
que no contaban con extensiones suficientes ni recursos debió persistir con el
monocultivo
algodonero
y
asegurar
su
subsistencia
a
costa
de
la
sobreexplotación del suelo y la mano de obra familiar. En este contexto el
sistema precario de tenencia era incompatible con la transformación productiva
porque
contribuía a la persistencia del minifundio y desalentaba las
inversiones. 3
El régimen de tierras fiscales
Desde la formación de la provincia hasta enero de 1972 el régimen de
las tierras fiscales
quedó definido por la ley nº 16, promulgada el 8 de
septiembre de 1953. La norma reproducía en forma casi textual el contenido
3
Victor Brodersohn, Daniel Slutzky, Cristina Valenzuela, Dependencia interna y desarrollo. El
caso del Chaco, Resistencia, Librería de La Paz, 2009, cap. 4
de la ley nacional 13.995 (5 de octubre de 1950) que había reemplazado a la
ya antigua ley 4167.
4
La medida establecía que el Poder Ejecutivo
debía proceder a
“estudiar, mensurar, subdividir y registrar, la tierra fiscal de su dominio”. Los
terrenos se otorgarían en venta, ocupación o arrendamiento “dentro de un
plan progresivo y orgánico que determine su destino y las necesidades
generales” acordes con el principio de la función social de la tierra. Este último
concepto implicaba que los intereses individuales se subordinaban a los de la
sociedad en su conjunto y por lo tanto la posesión del predio estaba sujeta al
cumplimiento de obligaciones de carácter permanente, particularmente, la
explotación racional.
Para su otorgamiento la tierra rural debía subdividirse en unidades
agrarias que constituyeran unidades económicas de explotación. La unidad
económica se definía como el “predio que por su superficie, calidad de suelo,
ubicación, mejoras, condiciones de explotación racionalmente trabajada por
una familia que aporte la mayor parte del trabajo necesario permita subvenir a
sus necesidades y a una evolución favorable de la empresa”. El concepto de
unidad económica era novedoso en la legislación de tierras. A diferencia de
leyes anteriores fijaba un criterio flexible para establecer la extensión de los
predios que se concederían. La superficie estaría definida por las condiciones
productivas de cada zona y el tipo de explotación que se quería desarrollar.
Así se establecía que la tierra podía ser destinada a quintas, chacras, granjas,
tambos, agricultura, explotación mixta y ganadera. Las unidades económicas
eran inembargables e inejecutables. Tampoco podían subdividirse sin el
expreso consentimiento del P.E.
En cuanto a los adjudicatarios de tierras fiscales se determinaba que
no podían otorgarse concesiones a las sociedades anónimas y a las
sociedades de cualquier clase con fines de lucro y, en general, a todos aquellos
que no desarrollaran actividades directamente relacionadas con la explotación
agropecuaria. El valor de de los predios se determinaría de acuerdo con su
4
Carlos Cánepa, Principios de colonización. Ley 14.392, Buenos Aires, Arayú, 1955, passim;
María Susana Taborda de Caro, “La legislación de tierras públicas nacionales y el régimen
vigente en la provincias” Miguel Ángel Cárcano, Evolución histórica del régimen de la tierra
pública, 3° ed, Buenos Aires, Eudeba, 1972
ubicación y condiciones productivas y sólo como excepción se fijarían precios
de fomento.
Los concesionarios estaban obligados a residir en el predio, realizar una
explotación independiente, introducir las mejoras, mantener el lote libre de
plagas y “cumplir con las obligaciones especiales que se fijaren en cada caso”
(art 8º c). Estas obligaciones generales y especiales continuaban aún después
que se otorgaba el título de propiedad. También se mantenían restricciones en
cuanto a las transferencias del predio ya que estaba prohibido traspasar,
arrendar ni subdividir a quien no fuera miembro de la familia del propietario sin
la intervención del P.E. Además se regulaba el derecho de sucesión para evitar
la partición del dominio. De esta forma, no cesaba la relación del concesionario
con el régimen legal y siempre pesaba la posibilidad de que el predio volviera al
dominio del Estado
Como se ha visto, entre
las formas de adjudicación también se
contemplaba el arriendo y la ocupación. No obstante, quedaba claro este tipo
de concesiones eran sólo expedientes alternativos para aquellas situaciones
en las que no fuera posible la enajenación en venta.
Se preveía también la expropiación de tierras de propiedad privada
con el fin ubicar los excedentes de población que resultaren del ordenamiento
de las colonias fiscales y de la ejecución de planes de colonización.
La ley creaba la Dirección de Tierras Fiscales que constituiría la entidad
ejecutora de las políticas oficiales en la materia.
La nueva ley, a pesar de las novedades que introdujo, se reveló como
instrumento deficiente para una etapa en que el crecimiento productivo no
dependía tanto de la ocupación de tierras baldías como de una mayor
tecnificación y capitalización de las explotaciones.
Así el criterio unidad
económica adoptado por la ley tenía como sujeto casi exclusivo a la familia
agraria y excluía a otros actores (empresarios particulares o sociedades) que
podían llevar adelante una explotación en mayor escala y en forma racional.
Además por el principio de la función social de la tierra se establecían fuertes
limitaciones al derecho de propiedad lo que traía incertidumbre en el dominio y
a la larga podía afectar las inversiones. Dadas las condiciones de ocupación
del Chaco es llamativo que no se haya incorporado alguna cláusula que
otorgara algún beneficio a los ocupantes de tierras fiscales ya arraigados.
Con el triunfo de la Revolución Libertadora el gobierno de la intervención
federal anuló la constitución
peronista de 1951 y muchas disposiciones
adoptadas por la primera administración provincial. No obstante,
la ley de
tierras se mantuvo vigente pese que la misma reflejaba claramente el lenguaje
político-partidario del gobierno depuesto. En la nueva constitución de 1957 se
incorporaron cláusulas relativas al régimen de la tierra pública que respondían
a principios similares. 5 Se declaraba que el ejercicio de la propiedad estaba
subordinado al interés social (art. 36). El artículo 38 determinaba que la
adjudicación de la tierra se establecería por ley basada en planes previos de
colonización y con fines de fomento. Este régimen de adjudicación debía
contemplar 1) la distribución por unidades económicas de tipo familiar, 2) la
explotación directa y racional; 3) la adjudicación preferencial a grupos de
organización cooperativa; 4) la seguridad del crédito oficial con destino a la
vivienda y la producción; 5) El trámite sumario para el otorgamiento de títulos y
6) la reversión por vía de expropiación en caso de incumplimiento de los fines
de la propiedad. En el artículo 39 se mantenía la prohibición de otorgar terrenos
a las sociedades mercantiles de cualquier forma y naturaleza pero también se
vedaba la adjudicación a las instituciones de carácter religioso o militar. 6 En el
artículo n° 44 se afirmaba que la provincia promovería la transformación de los
latifundios y minifundios en unidades económicas por medio de la expropiación
de las tierras que por su ubicación y características “fueran antisociales o
antieconómicas”.
5
7
Provincia del Chaco. Honorable Convención Constituyente. Diario de Sesiones, Resistencia,
Moro, 1957, tomo I
6
En el transcurso del debate los convencionales socialistas lograron que se modificara el
artículo 38. La cláusula original hablaba de la adjudicación en propiedad. Se suprimió este
término con el fin de que existiera la posibilidad de poner en práctica otros sistemas de
otorgamiento que dieran estabilidad al productor pero que al mismo tiempo reservaran la
propiedad del suelo para el Estado. De esta forma podría en un futuro destinarlo a nuevos
planes de colonización. Se reeditaba así la denominada “enmienda Palacios” incorporada en
la ley 12.636 según la cual las tierras podían adjudicarse en arrendamiento vitalicio.
7
En el artículo 45 donde se declaraba que el Estado propendería a la eliminación del
arrendamiento y la aparcería a los que consideraba como formas “feudales” de explotación del
suelo. También debe mencionarse el artículo 43 que reservaba las tierras ubicadas en la zona
de de influencia de las obras de canalización de las corrientes de agua, clara referencia a los
estudios que en ese momento se efectuaban en la cuenca del río Bermejo y también el 46
por el que se declaraba que la provincia fomentaría la inmigración, la colonización, la
radicación de empresas de interés general y la construcción de obras de comunicación y
transporte.
La política de tierras de los gobiernos provinciales
Felipe Gallardo (4 de junio de1953-21 de septiembre1955)
El primer gobierno provincial, de tendencia peronista, estuvo a cargo
de Felipe Gallardo. La acción oficial en cuanto a sus objetivos e instrumentos,
estuvo determinada por las directivas establecidas en el Segundo Plan
Quinquenal para el período 1953-1957 del gobierno de la Nación. 8
En el
ámbito provincial también se elaboró un plan, dado a conocer en 1954, donde
se
preveía la realización del catastro económico y estudio de las tierras
fiscales con el fin de regularizar la situación de los ocupantes e incorporar
nuevas superficies a la producción, la confección de un mapa de suelos, el
fomento de colonización privada mediante
industrialización
regional
de
la
créditos y
producción
mediante
el estímulo a la
organizaciones
cooperativas. Un apartado especial se dedicaba a la incorporación económica
de la vasta zona del oeste provincial. Con ese objeto se preveía la realización
de estudios del suelo, las fuentes de agua y las riquezas forestales.
9
Las acciones previstas eran tareas de largo plazo que en la mayoría de
los casos no llegaron a concretarse. En lo inmediato la actividad oficial se
centró en activar el proceso de adjudicación de tierra.
Durante la primera administración provincial comenzó a organizarse la
Dirección de Tierras y Colonización. Inicialmente dependía del Ministerio de
Agricultura y Ganadería pero luego con la modificación de la ley de Ministerios
en 1954 quedó bajo la órbita del Ministerio de Economía. 10 El organismo en
las primeras etapas de
8
su funcionamiento debió encarar
la organización
En el mismo, como es sabido, en lo que se refiere a la política agraria se enfatizaba en el
aumento de la producción para ampliar los saldos exportables y satisfacer el consumo interno.
Con ese objeto, se preveía la colonización de 1.000.000 ha de propiedades privadas, la
habilitación de tierras fiscales y la regularización de las ocupaciones de hecho. Mario J.
Lattuada, La política agraria peronista (1943-1983), Buenos aires, Centro Editor de América
Latina, 1986, tomo II, pp.144-162
9
Debe señalarse que en los años 1954 y 1955 el apoyo crediticio del Banco de la Nación
figuraba como uno de los instrumentos de la acción colonizadora que se desarrollaba el
Chaco. La entidad contaba con una línea de préstamos, que debía ser gestionada por las
autoridades locales, y que se destinaría a los adjudicatarios de tierras fiscales para la
adquisición de inmuebles y la introducción de mejoras. Mensaje del gobernador de la provincia,
Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, año 1954, pp.35-39.
10
A partir de marzo de 1955 pasó a llamarse Dirección de Tierras Colonización y Bosques, ya
que en los meses finales del gobierno peronista también se hizo cargo de la administración de
los recursos forestales. María Silvia Leoni, Los comienzos del Chaco provincializado,
Resistencia,1992, pp. 12-13
interna, el ordenamiento de la documentación sobre tierras que recibía de la
Nación y al mismo tiempo acelerar la entrega de títulos y organizar nuevas
colonias. Al parecer poco se avanzó en la organización interna y en cuanto a
las adjudicaciones en algunos
casos se actuó improvisadamente y se
cometieron errores de procedimiento. De todas formas debe señalarse que
pese a las dificultades fue un período bastante activo en cuanto a la entrega
de títulos. 11
Como parte de este proceso de regularización el gobierno trató de
ampliar las áreas destinadas a la colonización. Para reubicar a los pobladores
que quedaran sin tierras se preveía establecer reservas en áreas fiscales
adyacentes a las colonias y, en caso de no disponer de ellas, adquirir campos
de propiedad privada.
La compra de tierras particulares era un
instrumento de política
colonizadora consagrado a partir de la aprobación de la ley nacional 12.636
(21 de agosto de 1940) por la que se creaba el Consejo Agrario Nacional. Esta
entidad estaba encargada de poner en práctica un proyecto
colonización que podía ejecutarse en campos fiscales
integral de
y en las tierras
particulares que se obtuvieran por compra o expropiación. A partir del DecretoLey N° 14.959/46 del 24 de mayo 1946 las funciones del Consejo se
transfirieron al Banco de la Nación Argentina, que de esta forma pasó a ser el
principal organismo ejecutor de la acción oficial en materia de tierras. La labor
colonizadora del CAN-Banco Nación se centró en las provincias de la zona
pampeana. De todas formas también se adquirieron campos en otras zonas del
país, entre ellas en el entonces Territorio Nacional del Chaco. En los campos
adquiridos en el Chaco entre 1949 y 1950 se
mensuraron tres colonias
agrícolas (Campo Bermejo, El Ñandubay y el Cacique) con un total de 73.519
ha. Como estas colonias pertenecían a
una entidad nacional autárquica,
después de 1953 permanecieron fuera de la competencia de la Dirección de
Tierras provincial. 12
11
De acuerdo con las listas publicadas en el Boletín Oficial en ese año se otorgaron 276 títulos
de lotes rurales con una superficie de 26.643 ha.
12
Instituto de Colonización, Sección Topografía, diligencias de mensura n° 257, 348, 358;
Carlos Alberto León y Carlos Alberto Rossi, “El consejo Agrario Nacional como instrumento de
política de tierras (1940-1980)” Instituto Argentino para el Desarrollo Económico, Realidad
Económica, n° 198, agosto de 2006, Mario Lattuada, Op. Cit, tomo II, pp. 166-177.
En consonancia con la política nacional también la provincia en 1954
adquirió con recursos propios varias propiedades. El caso más llamativo fue
sin duda el de la expropiación del campo de la empresa Comega Mercantil y
Ganadera” determinada por la ley n° 86 del 27 de septiembre de 1954 y el
decreto n° 2382 (29 de septiembre de 1954). Las tierras de esta sociedad
conformaban una propiedad de 70.000 ha sobre la costa del río Bermejo que
rodeaba a la localidad de Presidencia Roca. Originalmente se tenía previsto la
expropiación de unas 20.700 hectáreas, pero posteriormente (decreto del 14 de
octubre) el área se redujo a 8.741 ha porque el resto, se afirmaba, no era apto
para la colonización agrícola. Asimismo, se produjeron algunas irregularidades
en el trámite de la tasación y además la empresa inició una demanda por lo
que la cuestión estuvo tramitándose durante varios años. 13
Otras compras realizadas fueron las del ex campo Alcalá de 2500 ha
(decreto del 27 de agosto de 1954) en una zona cercana a los terrenos de
Comega y los campos Tañigó y Jacarandá (10 de septiembre de 1954), en la
zona sudoeste de la provincia con 13.294 ha. 14
Junto con la adquisición de terrenos privados también se continuó con la
labor de incorporar nuevas áreas fiscales. A principios de la década de 1950
todavía quedaban algunas tierras aptas en la planicie centrochaqueña y otras
zonas de la provincia que aún no habían sido mensuradas. Además podían
habilitarse áreas reservadas por el gobierno nacional.
Por el decreto n° 660 del 29 de marzo 1955 se incorporó al régimen de
la ley n° 16 una reserva indígena de 150.000 ha y las tierras de la colonia
Pastoril Teuco ubicadas en el interfluvio de los ríos Teuco y Bermejito en el
sector occidental de la provincia.
La colonia pastoril había sido creada el 11
de julio de 1921 y la reserva había sido establecida por decreto del 19 de
febrero de 1924. Pese al largo tiempo transcurrido todavía no se había
13
Instituto de Colonización, Topografía, diligencias de mensura nº 380, 381, 383, 385, 386 y
387; Diario de Sesiones… 1954 pp. 483-493. La propiedad de Comega, sociedad formada
hacia 1927, se originó en una de las secciones para colonizar otorgada de acuerdo con la 817
fines del siglo XIX. En sus cercanías se fundó la localidad de Presidencia Roca (1912) y se
trazaron algunos lotes de la inmensa colonia Pastoril (1907). La propiedad original se
acrecentó con la compra de tierras a colonos y ganaderos de la zona hasta rodear las tierras
del ejido de la localidad. El latifundio impedía el crecimiento del área ocupada por chacras. Los
pobladores entre 1931 y 1943 habían elevado al gobierno nacional diversos petitorios en los
que solicitaban la apertura de estas tierras a la colonización. El tema también fue planteado
durante la convención constituyente de 1951.
14
Instituto de Colonización, Topografía, diligencias n° 381 y 425
realizado ningún trabajo de exploración o de mensura de los terrenos. En esa
zona la ganadería extensiva había contribuido a propagar especies leñosas,
principalmente el vinal, considerado una plaga para la agricultura (decreto
nacional del 1° de marzo de 1941). La medida provincial apuntaba a impulsar
la colonización pastoril para detener la expansión de la plaga a otras áreas y,
con el tiempo, recuperar las tierras invadidas. 15
En la planicie central del Chaco se habilitaron más de 4.000 ha en la
colonia Bajo Hondo con la anulación de la medida que establecía reservas
forestales en varios lotes (decreto del 13 de enero de 1955). Otras áreas
quedaron disponibles al ordenarse la caducidad de concesiones de explotación
forestal otorgadas en su momento por el gobierno nacional.
En terrenos
fiscales de la antigua zona de influencia del ferrocarril del Estado (según la ley
5559) se crearon dos nuevas colonias agrícolas denominadas General Urquiza
(9977 ha) y Remedios Escalada de San Martín (4.168 ha) por decreto del 9 de
septiembre de 1955. 16
Pedro Ignacio de Avalía (23 de septiembre de 1955-1° de mayo de 1958)
Con el triunfo de la Revolución Libertadora, el gobierno de la provincia
quedó a cargo de interventores federales. Por unos meses se desempeñó
Miguel Ángel Mascaró. En enero de 1956 le sucedió Pedro Ignacio de Avalía
quien continuó hasta mayo de 1958. Una de las medidas iniciales adoptadas
por la intervención fue el restablecimiento del Ministerio de Agricultura y
15
En el decreto se señalaba que pese a que existían en la zona numerosos pobladores,
algunos con “considerable tiempo de radicación,… no se habían preocupado por aportar
esfuerzo alguno” para detener la plaga. Por lo tanto se preveía el reconocimiento del terreno y
su subdivisión en unidades económicas no inferiores a 2.500 ha. Las mismas se otorgarían en
venta a precios de fomento con la condición de que los adjudicatarios erradicaran el vinal de
sus predios en cinco años y establecieran construcciones permanentes. Por su parte los
ocupantes de la zona recibirían posesiones provisorias hasta que se resolviera su situación
definitiva. Si bien no se hacía referencia a grupos aborígenes del área posiblemente éstos
quedaban equiparados con los otros ocupantes. Boletín Oficial de la provincia del Chaco, 4 de
abril de 1954, p. 1
16
Por la misma resolución también se dio nombre oficial a colonias que habían sido medidas
entre 1937 y 1947. Se trataba de las colonias General Lamadrid, Coronel Saavedra, General
Paz, Domingo Faustino Sarmiento, General Arenales, Mariano Moreno, Nicolás Avellaneda,
Juan Bautista Alberdi, Vicepresidente Quijano e Hipólito Irigoyen. Instituto de Colonización
Topografía, diligencias n° 350 y 391 , Boletín Oficial, 19 de septiembre de 1955,
Ganadería, (17 de noviembre de 1955) del cual pasaron a depender la
Dirección de Tierras y Colonización y la Dirección de Bosques. 17
Como sucedió en otros ámbitos de la administración la labor inicial de la
Dirección de Tierras se orientó principalmente a la reorganización interna lo
que implicó también cambios en el personal. Además continuaron las gestiones
ante el gobierno nacional para la transferencia de la documentación sobre
tierras. En esta etapa de reestructuración se suspendieron los efectos legales
de concesiones otorgadas por el gobierno anterior. Como resultado de esta
medida y también por las irregularidades que se detectaron en las
tramitaciones muchos adjudicatarios de la etapa peronista quedaron en una
situación legal incierta.
Por unos meses la labor relacionada con las mensuras y adjudicación
de tierras disminuyó considerablemente pero la misma se reactivó desde
mediados de 1956. 18 .
En los años 1956 y 1957 se completó la medición de las colonias
Dorrego y General Urquiza. Al igual que la administración peronista se
promovió la adjudicación de la tierra en el sector occidental de la provincia para
frenar el avance del vinal. No se tuvo en cuenta el proyecto referido a la
colonia Teuco pero se aceleró la regularización de las posesiones en la colonia
mixta Pampa del Indio y Pastoril Rodríguez Peña ubicadas en los límites de la
zona árida. Para reubicar a la población excedente se ordenó (decreto del 30
de mayo de 1956) la subdivisión en parcelas agrícolas en lotes pastoriles aún
17
Archivo Histórico de la Provincia del Chaco, Mensajes e Informes. Memoria del ministerio de
Agricultura (23 de septiembre de 1955-31 de diciembre de 1957); Provincia del Chaco,
Respuestas de S.E. el Señor interventor Nacional Coronel Pedro Avalía al cuestionario que le
presentara Radio del Estado, Resistencia, agosto de 1956.
18
Debe destacarse que a partir de la Revolución Libertadora y hasta el año 1966 el Estado
nacional dejaría de tener una participación directa en la política colonizadora que se
desarrollaba en la provincia. El gobierno militar en marzo de 1958 restituyó al Consejo Agrario
Nacional las funciones de colonización que habían correspondido al Banco de la Nación y se
hizo cargo del patrimonio inmobiliario de esta entidad. El Consejo Agrario continuó con el
proceso de adjudicación en las colonias que ya se habían formado pero no efectuó nuevas
compras en el Chaco ni intervino en las resoluciones que se tomaron a nivel local. De todas
formas, en este período se firmaron varios convenios de cooperación entre el gobierno nacional
y la provincia sobre investigación agropecuaria, administración de bosques y adjudicación de
tierra. En este último aspecto, el celebrado el 30 de julio de 1956, otorgaba prioridad en la
adjudicación de tierras en las colonias oficiales a los arrendatarios o aparceros que no pudieran
renovar sus contratos. El acuerdo tenía una vigencia de tres años y formaba parte de la
política nacional destinada a solucionar los problemas que planteaba la posesión precaria del
suelo en la zona pampeana, no obstante, es dudoso que haya llegado a aplicarse en el Chaco.
Boletín Oficial, 23 de septiembre de 1957; Carlos Alberto León y Carlos Alberto Rossi, “El
consejo Agrario Nacional…” pp. 10-11
disponibles
de la colonia Rodríguez Peña.
De esta forma en sucesivas
operaciones se midieron más de 30.000 ha. 19
También esta etapa fue rica en resoluciones destinadas a promover y
regular la explotación forestal. 20 Dentro del conjunto de disposiciones
en
relación con las tierras públicas se destaca el decreto-ley 2683 (16 de
septiembre de 1957) por la que se creaba un parque provincial de 37.500 ha al
sur de las colonias Rodríguez Peña y Pampa del Indio. 21
El gobierno Anselmo Zoilo Duca (1° de mayo de 1958-21 de marzo de 1962)
Con el restablecimiento de la normalidad institucional asumieron el
mando
de la provincia las autoridades consagradas en las elecciones de
febrero de 1958. En las mismas
había triunfado la Unión Cívica Radical
Intransigente por amplio margen. Al frente del poder ejecutivo provincial fue
designado Anselmo Zoilo Duca. Su administración se caracterizó por el
dinamismo que impuso en los diversos aspectos de la labor de gobierno. Una
de las tareas fundamentales que debía encarar era la organización de las
instituciones del Estado en el marco de la nueva constitución de 1957. En este
aspecto, la ley n° 257 (18 de septiembre de 1959) estableció los límites de los
ejidos de las poblaciones de la provincia. Con la aplicación de la medida se
transfirieron a los municipios 104.393 ha. 22
En lo que se refiere a la política de tierras el objetivo primordial consistió
en agilizar la regularización de las posesiones en las tierras fiscales. Por
primera vez se encaró esta cuestión con un enfoque integral a través de un
conjunto de medidas que buscaban organizar y
perfeccionar las diversas
etapas del proceso de transferencia y reducir las trabas burocráticas.
19
Archivo Histórico de la Provincia del Chaco, Memoria del ministerio de Agricultura…; Instituto
de Colonización, Topografía, diligencias n° 396 a 399 y 402-403.
20
Esta política se expresó con la creación del Instituto de Investigaciones Forestales (20 de
diciembre de 1957).
21
La medida tenía por finalidad la “conservación de las tierras vírgenes que por su flora y fauna
autóctona íntegra tengan las características típicas naturales de estas zonas de la provincia,
que aparte de su valor científico sean una página viva de nuestra evolución histórica”. Se
señalaba que las tierras reservadas por la Nación para parques nacionales en colonia Pastoril
estaban afectadas a concesiones forestales otorgadas por ese mismo gobierno y que “el
constante, progresivo y rápido avance de la espontánea colonización de nuestra provincia van
ocupando todas sus tierras y el obraje continuamente en aumento va modificando la fisonomía
anterior”. Boletín Oficial, 7 de octubre de 1957.
22
La transferencia a favor de los municipios de los expedientes de tierras de los ejidos fue
ordenada por decreto del 24 de diciembre de 1959, Hugo H. Beck, La provincia del Chaco
durante el gobierno de Anselmo Zoilo Duca (1958-1962), Resistencia, 1990, cap. 2
Durante esta administración por fin se completó el ordenamiento y
clasificación de los expedientes transferidos por la Nación. Asimismo en 1959
se dictó el reglamento interno que, con algunas modificaciones, regularía el
funcionamiento de la Dirección de Tierras hasta 1971. 23
Se trató también de reformar la ley n° 16 para reemplazarlo por un
instrumento legal más flexible. Con ese fin el P.E. presentó a la Legislatura
local un proyecto (29 de julio de 1959). El mismo mantenía el principio de
reservar la adjudicación del suelo a familias y a entidades cooperativas. Se
preveía no obstante el otorgamiento a sociedades mercantiles para la
radicación de industrias. Otras modificaciones tendían a favorecer a los
ocupantes y a reducir las limitaciones al dominio una vez otorgado el título. 24
El gobierno decidió retirar esta iniciativa antes que fuera discutida. Se
formó una comisión especial
(6 de octubre de 1959) para reformular la
propuesta y unificarla con otros dos proyectos presentados por diputados. En
diciembre el jefe de bloque de la UCRI presentó un nuevo proyecto que
pretendía reunir los diferentes puntos de vista. 25
Este proyecto tampoco fue discutido y, por ello, en la etapa final de su
mandato (abril de 1961) el gobernador se quejaba que el Poder Ejecutivo se
debatía “con las trabas de una legislación anacrónica y parcialmente
inconstitucional en materia rural”. De todas formas algunos de los cambios
23
Archivo Histórico de la Provincia del Chaco, Reseña de la labor cumplida por el ministerio de
Agricultura y Ganadería de la provincia del Chaco (2 de mayo de 1958-2 de febrero de 1959)
24
Se establecía el pago en cuotas y la obligación de introducir las mejoras en un plazo de dos
años. Si se cumplían los requisitos de población el adjudicatario podía recibir el título de
propiedad aún cuando continuara abonando las cuotas. Una vez transferido al dominio privado
en forma definitiva el predio podía quedar sujeto a embargos y ejecuciones. Se determinaba
que el P.E. “consideraría bonificaciones a favor de pobladores de antiguo arraigo” y también
por la eliminación de plagas. También lo ocupantes tendrían preferencia en la adjudicación si
demostraban que llevaban adelante una “adecuada” explotación agropecuaria. En el artículo 38
se señalaba que el gobierno contemplaría planes de desmonte para aumentar el área
sembrada. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 1959, tomo I
25
El mismo tenía una definida orientación reformista. Era más amplio que el anterior pues no
sólo se refería al régimen de tierras fiscales sino también a las condiciones sociales de la
población agraria. El cambio más novedoso que proponía era la creación de un Consejo
Agrario Provincial, entidad autónoma que tendría a su cargo la ejecución de las políticas de
colonización. El organismo contaría con recursos propios entre los que se encontraba un
impuesto del 25% al latifundio. La iniciativa demuestra que ya se percibía la necesidad de crear
un organismo con mayores atribuciones y recursos que la Dirección de Tierras. La Sociedad
Rural del Chaco se opuso al proyecto. Diario el Territorio 20 de enero de 1960, p.6
propuestos fueron incorporados en los decretos que se dictaron para regular la
adjudicación de tierras fiscales. 26
Si bien no se efectuó
un cambio en la legislación de fondo
se
aprobaron dos leyes relacionadas con la adjudicación de tierras. Una de ellas
fue la ley n° 258 (sancionada el 17 de septiembre de 1959) por la cual se
reconocía como concesionarios en venta a aquellos pobladores que habían
abonado el precio de sus tierras y aún no contaban con el documento de
concesión. La medida buscaba solucionar de un problema que resultaba la
forma improvisada en que se había realizado las adjudicaciones durante la
primera administración provincial. Otra ley fue la n° 316 (23 de junio de 1960)
por la que, para evitar los conflictos de diverso tipo que se planteaban entre
ocupantes y obrajeros se prohibía la explotación de bosques en las tierras
afectadas a planes de colonización. 27
El gran número de disposiciones sobre las tierras públicas reflejaba el
ritmo que se había impuesto al proceso de adjudicación. En esta etapa creció
de manera significativa la medición de terrenos fiscales. Entre 1958 y 1961 se
habilitaron para la colonización unas 159.000 ha. De ellas alrededor de 90.000
ha se ubicaban en la planicie centrochaqueña. En los terrenos de la antigua
zona de influencia del ferrocarril (zonas A, y secciones 1°,2° y 3°) se trazaron
las colonias Leandro Alem (19.997 ha) y La Tambora (42.380 ha ) y se
ampliaron las colonias Bajo Hondo y Pampa del Infierno. En las fracciones
fiscales que restaban entre las propiedades del sur de la provincia se trazaron
las colonias pastoriles General Lonardi y Mac Lean con un total de 39.500 ha.
También se subdividieron 20.000 ha de reservas forestales
de la colonia
Pastoril. En esta etapa prácticamente culminó el proceso de fundación de
26
Entre estas medidas se destaca el decreto del 24 de noviembre de 1961 por el cual se fijaba
el plazo de un año para la introducción de las mejoras y de diez años para el pago del precio
de venta. Se establecía que una vez que se comprobara el cumplimiento de las obligaciones
de población se podía otorgar al concesionario el título de dominio sujeto a una hipoteca de
primer grado en favor del gobierno de la provincia. Por su parte en el decreto del 9 de
septiembre de 1959 se brindaba la a los propietarios de las colonias agrícolas la posibilidad
de ampliar sus explotaciones mediante la adquisición de lotes adyacentes cuando éstos sólo
fueran aptos para el pastoreo. Se buscaba así complementar la explotación agrícola con la
ganadera. El precio de esos terrenos tendría una rebaja del 80% en relación a los valores
establecidos para las chacras. También por decreto del 17 de febrero de 1960 se acordaron
bonificaciones a los ocupantes que se hubieran radicado entre los años 1900 y 1950. Las
rebajas representaban entre el 10% y el 50% del precio de las tierras de acuerdo con la
antigüedad de la ocupación.
27
Diario de sesiones, 1959, tomo II; Boletín Oficial, 13 de octubre de 1959 y 18 de julio de
1960
colonias oficiales dado que fueron medidas la mayor parte de las tierras
fiscales aptas que aún restaban sin mensurar. 28
Las mensuras constituían sólo un aspecto del conjunto de tareas que
involucraba el proceso de adjudicación. En esta etapa se fijaron por primera
vez precios de venta actualizados para los lotes de la mayoría de las colonias y
se definieron las obligaciones de población. En este último aspecto prevaleció
el criterio de facilitar las adquisiciones mediante la reducción de los requisitos
sobre la introducción de mejoras (decreto del 3 de octubre de 1959).
En conjunto
los años de 1959 a 1961 se produjo una significativa
aceleración en el otorgamiento de concesiones y de títulos de propiedad. Sin
embargo, esta actividad de la Dirección de Tierras no se vio acompañada por
un crecimiento de su estructura orgánica. Para mantener el ritmo de los
trabajos se recurrió a la contratación de servicios privados (sobre todo en el
caso de las mensuras) y ha incentivos monetarios para el personal. Concluido
el mandato de Duca, la actuación de la Dirección fue criticada porque el
excesivo el énfasis en la celeridad de las tramitaciones determinó que se
dejaran de lado procedimientos indispensables para
selección de los
adjudicatarios y el otorgamiento de los títulos. También se señaló que la
calidad de los trabajos encomendados a los peritos no se correspondía con los
gastos realizados.
29
Marcelino Castelán (30 de junio de 1962-4 de octubre de1963)
El gobierno de la intervención que sucedió en el Chaco a la
administración del Duca se desempeñó en un clima político incierto y en el
marco de una fuerte recesión económica. Durante la mayor parte de este
período el P.E. estuvo a cargo de Marcelino Castelán. La situación imperante
28
Instituto de Colonización, topografía, diligencias n° 411 a 456
Los datos sobre entrega de tierras hasta el año 1966 son bastante incompletos dado que no
se ha podido acceder a los registros de la Dirección de Tierras. De acuerdo con la información
oficial durante la gestión de Duca se otorgaron en total 2070 títulos lo cual representaría una
media 514 por año, cifra excepcional para el período previo a la creación del Instituto de
Colonización. Sin embargo debe tenerse en cuenta que debido a que no se completó la
separación de la jurisdicción provincial y la municipal una importante proporción corresponde a
lotes urbanos. Es significativo que no se haya dado a conocer la superficie total de tierra rural
otorgada. Se sabe que entre 1958 y 1960 se adjudicaron 1208 concesiones (129.046 ha),
cantidad también bastante considerable para esa etapa. Mensaje del Poder Ejecutivo
gobernador Anselmo Duca. Leído ante la Legislatura Provincial el 1° de abril de 1961,
Resistencia, Secretaría de la Gobernación pp. 7-9
29
no favorecía grandes realizaciones ni planes de largo alcance. La prioridad era
la contención del gasto público y el mantenimiento orden interno. Dentro de las
limitaciones presupuestarias se continuó con el proceso de regularización, el
cual a partir de las medidas adoptadas en la etapa anterior ya se desarrollaba
con fundamentos técnicos y legales más firmes. 30
La contribución de esta etapa
consistió en la reformulación de las
disposiciones legales sobre el otorgamiento de concesiones. Las normas que
se dictaron se mantuvieron vigentes con pocos cambios hasta que se
reemplazó la ley de tierras. Un decreto del 9 de enero de 1963 estableció
minuciosamente las obligaciones generales y específicas de los concesionarios
de las explotaciones agrícolas, ganaderas y mixtas. La resolución reemplazaba
al decreto de octubre de 1959 y reaccionaba contra el criterio de reducir las
exigencias para facilitar la escrituración. 31
Posiblemente la medida más importante fue el decreto ley n° 2319 del
19 de diciembre de 1962 que reformaba la ley general de Tierras con el fin de
afianzar el derecho de propiedad. Para ello se suprimieron los artículos 14°,
15° y 16° que regulaban el derecho de sucesión. Se eliminaba la cláusula que
establecía las unidades económicas eran inembargables. Con la reforma del
artículo 11° se determinaba que el título de dominio que se otorgaba a quienes
cumplieran todos los requisitos
estaría sujeto a restricciones en cuanto a
transferencias y explotación del predio por un período de ocho años. Superado
este plazo se levantaban esas limitaciones. A los ocupantes que no desearan
o no estuvieran en condiciones de adquirir un predio se les daba un plazo de
dos años para que abandonar la tierra desde el momento de la notificación del
desalojo. Asimismo se determinaba que el Poder Ejecutivo promovería la
creación de villas rurales para la radicación de la población excedente del
proceso de regularización.
De esta forma aparecía por primera vez en la
legislación provincial la “Villa rural” como uno de los destinos de las tierras
30
En este lapso se decidió atender la situación de la situación legal de los productores
ganaderos postergados porque sus explotaciones de gran extensión no encajaban con el
concepto de unidad económica familiar. Secretaría General de la Intervención de la Provincia
del Chaco, Memoria de la intervención Federal. Período del 30 de junio de 1962 hasta el 1° de
julio de 1963, Resistencia, 1963, pp. 41-57.
31
Con respecto a las bonificaciones por antigüedad en la ocupación, la disposición adoptada
por durante el gobierno de Duca (decreto 17 de febrero de 1960) fue sustituida por un decreto
enero de 1962 donde se determinaba un descuento del 1% poraño de ocupación a los
pobladores hasta un máximo de 25 años.
fiscales si bien, en la práctica, las mismas ya habían comenzado a
establecerse desde 1935. 32
Domingo Felipe Bittel (12 de octubre de 1963-28 de junio de1966)
En las elecciones generales que se realizaron en julio de 1963 triunfó
la Unión Popular de tendencia peronista. Al frente del P.E fue designado
Deolindo Felipe Bittel. Durante esta administración las condiciones económicas
del país eran mucho más favorables pues a la profunda recesión le siguió un
fuerte crecimiento
en los años 1964 y 1965 alentada por las políticas de
reactivación del gobierno nacional. En contraste, la producción agropecuaria
local en estos años se vio afectada por fenómenos naturales, principalmente la
gran inundación de junio 1965, que acentuaron la crisis que sufría el sector
algodonero y desviaron la actividad y los recursos del gobierno.
En relación con la política de tierras el aspecto más significativo de
esta etapa fue el proyecto de colonización formulado en la ley n° 539 (9 de
junio de 1964). 33 Por la misma se creaba fondo especial denominado “Fondo
de Colonización y Fomento Agropecuario y Forestal”. Los recursos se
destinarían a la creación de nuevas colonias, a proveer servicios económicos y
financieros a los productores mediante la adquisición de semillas, plaguicidas,
abonos, reproductores, maquinaria agrícola y equipos de desmonte. También
se
buscaba contribuir a la diversificación
productiva con la adquisición y
préstamos para equipos, herramientas y accesorios para el desarrollo de la
avicultura y la apicultura. 34
La creación de colonias se efectuaría mediante la adquisición de
tierras particulares de acuerdo con la ley de expropiaciones. Los lotes se
32
Boletín Oficial 7 de febrero de 1963. Originalmente las villas rurales se establecieron por
decreto del 7 de agosto de 1935. De acuerdo con la disposición eran terrenos de alrededor de
400 ha fraccionadas en parcelas de 3 ha que se ubicarían en las cercanías de los centros
urbanos o dentro de las colonias. Se destinarían a cosecheros, obreros de los obrajes y
pobladores de escasos recursos que no estaban en condiciones de comprar un lote.
33
Señalaba Bittel en uno de sus mensajes a la Legislatura “desde los albores de la Dirección
de Tierras hasta hoy, en el aspecto legal y en la planificación de sus tareas, nada se ha hecho,
sino simplemente administrar las propiedades fiscales, vendiendo o arrendando”. Se proponía
abandonar esa actitud rutinaria y avanzar en la ejecución de “una eficiente y practicable
reforma agraria”. Mensaje a la legislatura, Diario de Sesiones…, 25 de mayo de 1963
34
Boletín Oficial 29 de junio de 1964. El Fondo se integraría con diversos aportes entre los
que se encontraban el 50% de lo percibido por venta y derecho de ocupación de las tierras
fiscales, el 20% de las recaudaciones forestales y los reintegros que realizaran los beneficiarios
de los créditos y servicios otorgados por esta ley. De todas formas, en lo fundamental se
constituiría con las sumas que se le destinaran en el Presupuesto General.
adjudicarían mediante un llamado a concurso, sistema novedoso para la
provincia. Así, aparentemente se iba a reeditar la práctica que había estado
vigente en la anterior administración peronista, sin embargo, no se realizaron
expropiaciones en base a esta ley.
Una contribución más efectiva para la incorporación de nuevas tierras se
produjo a través de la compra de equipos de topadoras destroncadoras que
ingresaron al país a principios de 1965. Con las adquisiciones que se realizaron
en el marco de la ley y otras compras posteriores el Estado provincial estuvo en
condiciones de proveer un servicio
que para los productores resultaba
sumamente oneroso. La habilitación de nuevas áreas a través del desmonte
con apoyo estatal se presentaba así como el mecanismo más efectivo. 35
La importancia del mismo quedó manifiesta con la creación del
Instituto del Desmonte para Explotación Agropecuaria (I.D.E.A.) por ley del 30
de noviembre de 1965. El mismo constituía un organismo autárquico que tenía
por objeto “la prestación de servicios de desmonte en tierras fiscales y privadas
con vistas a su posterior utilización para la agricultura y la ganadería”.
36
Independientemente de los proyectos de colonización, la Dirección de
Tierras continuó, como en años anteriores, con su rutina administrativa. El
organismo fue intervenido al iniciarse la gestión de Bittel por lo que recién en
los primeros meses de 1964 reanudó su actividad regular. Además de la
delimitación de las unidades económicas en las colonias se fraccionaron en
lotes agrícolas
unas 20.000 ha en la antigua zona de influencia de los
ferrocarriles. Asimismo como parte del proceso de regularización se trazaron
varias villas rurales. 37
.
Miguel Ángel Basail (23 de enero de1967-20 de mayo de 1971)
Pocos días después que se produjera el golpe de estado encabezado
por Juan Carlos Onganía asumió el mando de la provincia el general Rafael
35
Mensaje a la Legislatura. Diario de Sesiones, 25 de mayo de 1965.
Boletín Oficial 20 de diciembre de 1965. También en la gestión de Bittel se realizaron
tratativas para la radicación de colonos la franco-argelinos. Con este proyecto se buscaba
atraer una corriente de inmigrantes capitalizados que había demostrado interés en arraigarse
en las provincias del nordeste. Se preveía la instalación de un centro agrícolo-ganadero en el
área de la colonia Juan Larrea. Llegó a conformase una lo comisión especial para estudiar la
cuestión pero las gestiones no dieron resultado. Mensaje a Legislatura, mayo de 1964
37
En 1965, el año de mayor actividad en cuanto el proceso de regularización se entregaron
204 títulos por una superficie de 34.937 ha. Mensaje a la Legislatura, mayo de 1965
36
Torrado quien se desempeñó sólo unos meses (28 de julio de 1966-23 de
enero de 1967). Lo reemplazó el coronel Miguel Ángel Basail quien ejerció el
cargo por más de cuatro años. La duración de su mandato pese a los cambios
que se produjeron en el orden nacional se debió en gran medida a su
capacidad vincularse con entidades empresariales, agrarias y académicas del
medio.
Estos años constituyeron el momento culminante de la crisis
algodonera dado que los problemas del fondo se agravaron por la política
económica del gobierno nacional que dejaba librado a las fuerzas del mercado
a aquellos sectores considerados menos eficientes. Entre 1966 y 1970 el área
sembrada con algodón se redujo a niveles de treinta años atrás. El derrumbe
de uno de los pilares básicos de la producción regional aceleró el proceso de
diversificación agropecuaria. El gobierno impulsaba esta transformación que
consideraba inevitable y necesaria. El cambio planteaba también con mayor
urgencia la necesidad de encarar una decidida política de tierras dado que el
régimen precario de tenencia y el alto número de productores minifundistas
constituían una traba para la inversión y la conformación de unidades
productivas eficientes. La cuestión, por supuesto, no era nueva pero en esta
etapa en el discurso oficial
la transformación de la estructura fundiaria se
planteaba como un objetivo prioritario. 38
Independientemente de las declaraciones públicas muy poco se
avanzó en la gestión de Basail en cuanto a la regularización de las tierras
fiscales. La dirección de Tierras y Colonización continuó la rutina de años
anteriores. Incluso en los años 1967 y 1968 se observa una reducción del
número de concesiones y ventas, posiblemente como resultado de la crisis y
las restricciones presupuestarias. Luego hubo una leve recuperación en 1969 y
1970 pero de todas formas el ritmo de otorgamiento de títulos fue similar al de
las administraciones anteriores. 39
38
¨Política agraria. Plan de ordenamiento y transformación del Chaco”, Diario el Territorio 8 de
septiembre de 1967. En esos años se dieron a conocer estudios en los que señalaba el
régimen precario de tenencia y el minifundio como factores estructurales que limitaban la
transformación agraria. Los trabajos más citados eran los de Valentín H. Jones Política de
tierras; diversificación agropecuaria y crecimiento económica en la provincia del Chaco,
Ministerio de Agricultura, 1967 y el de Antonio Besil Análisis de las causas del actual cambio en
la estructura del sector agrícola de la provincia del Chaco, Resistencia, 1969
39
Títulos de propiedad entregados: 1966: 162 (20.390 ha); 1967: 135 (9.456 ha); 1968: 98
(17.358 ha); 1969: 176 (26.200 ha; 1970: 139 (25.890 ha), Cfr. Victor Brodersohn, Daniel
En cuanto a las disposiciones legales se puede señalar el decreto del
15 de noviembre de 1968 que complementaba la disposición del 9 de enero de
1963 sobre las obligaciones de población de los adjudicatarios. 40 Asimismo se
firmaron dos convenios con el CAN el 21 de agosto de 1968. En el primero de
ellos se establecía que el CAN prestaría asistencia técnica y financiera para
las tareas de colonización que se realizaran en la provincia. Por un acuerdo
complementario se determinaba que el CAN debía realizar un estudio para
determinar la factibilidad de la colonización de 70.000 ha que pertenecían a la
empresa Las Palmas del Chaco Austral, colonia particular que se había
formado
a fines del siglo XIX. En caso de ser aprobado ese estudio el CAN
tendría a su cargo el proceso de mensura y adjudicación. El proyecto
colonizador no se concretó pero de todas formas estos acuerdos señalan la
reactivación de la labor del CAN como entidad promotora de la colonización a
partir de 1966. 41
Dos medidas que se adoptaron en estos años señalaban el creciente
interés por la riqueza forestal en las tierras fiscales de la zona occidental árida
y como futura área de avance de la ocupación. La ley n° 822 del
noviembre de 1966
14 de
declaró reserva intangible a los bosques de los
departamentos Almirante Brown y General Güemes. Posteriormente, por
decreto del 4 de julio de 1967 se reservaron las tierras fiscales que situarían
en una franja de cinco kilómetros a ambos lados del canal lateral del río
Bermejo. La obra había sido proyectada por la comisión Nacional del Río
Bermejo y la medida posiblemente apuntaba a resaltar el interés del gobierno
local
por
su
ejecución.
Las
tierras
podían
ser
otorgadas
para
su
Slutzky y Cristina Valenzuela, Dependencia interna… op. cit, p. 190. Para justificar la lentitud en
la entrega de títulos desde la Dirección de Tierras se hacía hincapié en la necesidad de
realizar primero los estudios sobre las condiciones productivas de las diferentes regiones de la
provincia. También se trataba evitar las situaciones conflictivas que produciría el
reordenamiento parcelario y para ello se debía ampliar el área disponible de tierras. Teniendo
en cuenta estos aspectos se firmó un convenio entre el la provincia INTA y la Universidad
Nacional del Nordeste para determinar nuevas áreas de aptitud agrícola (11 de marzo de
1968). Sin embargo, independientemente de las dificultades prácticas que involucraba, en
esos años la política de tierras no constituyó un tema prioritario en comparación con otros
proyectos que impulsaba el gobierno.
40
En el decreto de la administración de Castelán se especificaban los requisitos para las
explotaciones agrícolas, ganaderas y mixtas. En el decreto de 1968 se incorporaban las
obligaciones para las granjas, tambos, quintas y las “villas rurales”. Boletín Oficial 18 de
noviembre de 1968
41
Boletín Oficial 4 de septiembre de 1968; Carlos Alberto León y Carlos Alberto Rossi, “El
consejo Agrario Nacional…” pp. 12-16
aprovechamiento pero no podían enajenarse.
quedaron reservados cerca de 2.000.000 ha
Por estas disposiciones
42
Una mayor actividad sobre colonización comenzó a insinuarse
cuando el 18 de junio de 1969 se dieron a conocer los objetivos del plan de
desarrollo de la provincia para el período 1970-1980 elaborado por Consejo
Provincial de Desarrollo (COPRODE). 43 Entre las metas propuestas se
planteaba la colonización “total” unas 200.000 ha de tierras fiscales que en ese
momento contaban con equipamiento e infraestructura. En consonancia con
este propósito se dictó el decreto del 1º de julio de 1970 que ordenaba que en
un plazo de 90 días se formulara un programa de colonización agropecuaria. 44
La medida, adoptada ya en el la etapa final del gobierno de Basail, no se
concretó en un proyecto definido. Sin embargo, en el decreto se destacaba la
importancia
de la tarea de desmonte como instrumento fundamental para
expandir la frontera agropecuaria. El
Instituto
creado en 1965 (IDEA) fue
reorganizado y a partir del 15 de abril de 1968 pasó a denominarse Instituto
Provincial de Desmonte (IPRODE). Asimismo los estudios que se realizaron
sobre la masa boscosa y las áreas potencialmente aprovechables permitieron
la elaboración de un informe, presentado por el COPRODE, que constituía un
programa de desmonte para el denominado dorsal Chaqueño, es decir el área
más elevada de la planicie central de la provincia. 45
La creación del Instituto de Colonización
En los últimos meses de de la administración de Basail se produjeron
en la provincia fuertes protestas y reclamos que motivaron la renuncia del
gobernador (20 de mayo de 1971). Entre esas manifestaciones de descontento
se encontraban movilizaciones agrarias que tuvieron lugar en los meses de
42
Boletín Oficial, 9 de diciembre de 1966 y 27 de julio de 1968
En consonancia con la tendencia a nivel nacional, se creó el COPRODE con el objeto de
de planificar y coordinar la acción del gobierno. Cfr. Decreto del14 de diciembre de 1967
44
En los fundamentos de la medida se destacaba que la provincia no contaba con suficiente
superficie de tierras para explotar en lo inmediato y por ello se imponía la necesidad de habilitar
nuevas tierras para el afincamiento o relocalización de los productores. La expansión
agropecuaria se debía realizar “a expensas de tierras de excelente aptitud cubiertas
actualmente por masas boscosas” Se señalaba además que los estudios efectuados por el
Ministerio de Agricultura, El INTA y la Universidad del Nordeste permitían definir el área de
localización del Programa. Texto completo del decreto en Secretaría de la gobernación del
Chaco. Mesa de Entradas
45
Boletín Oficial 18 de abril de 1968 Victor Brodersohn, Daniel Slutzky y Cristina Valenzuela,
Dependencia interna… op. cit,,8 p. 153
43
agosto y septiembre de 1970 en contra de la política económica del gobierno
nacional. Las
concentraciones efectuadas en diversas localidades de la
provincia contaron no sólo con el apoyo de las organizaciones agrarias y
cooperativas sin también de las entidades que agrupaban a productores
forestales, comerciantes, industriales. Una de las consecuencias de esta de
movilización fue el surgimiento de las Ligas Agrarias movimiento
que
incorporó al sector de pequeños productores no representados por las
organizaciones
encabezaron
existentes.
Las
Ligas
se
consolidaron
rápidamente
y
las protestas rurales que se realizaron en los años 1971 y
1972. 46
Los reclamos más urgentes se referían a los precios, el sistema de
comercialización y los créditos. También se hacía mención a la política de
tierras pero ésta no constituía un tema preferente. De todas formas, el aumento
de la conflictividad rural requería que se abordaran soluciones de fondo para el
sector y una de ellas era la regularización de la tenencia de las tierras fiscales.
Transcurridos casi veinte años de la creación de la Dirección de Tierras
y Colonización,
todavía eran muy limitados los avances en el proceso de
adjudicación de las tierras fiscales. 47
Durante la etapa del Territorio Nacional una de las razones que
explicaban la lentitud en la entrega de títulos era la centralización de las
gestiones en la Oficina de Tierras en Buenos Aires. Sin embargo, la creación
de la Dirección provincial no significó un cambio fundamental. Durante los
primeros años la entidad experimentó los problemas propios de una etapa de
organización agravados por los frecuentes cambios de gobierno. De todas
formas a mediados de la década de 1960 la Dirección ya contaba con una
organización estable y también se habían definido las normas sobre
adjudicación de tierras. Otro factor importante fue la limitada información que
se contaba sobre el estado de la ocupación, las condiciones productivas del
suelo, los recursos forestales,
46
etc. En este aspecto
también se lograron
Jorge Próspero Rozé, Lucha de clases en el Chaco contemporáneo, Resistencia, Librería de
La Paz, 2007, pp. 89-104
47
Hacia 1974, cuando iniciaba su actividad del Instituto de Colonización, las propiedades
privadas abarcaban 4.010.129 ha (40,2% de la superficie provincial), las áreas concedidas
416.741 ha (4,2%) y las tierras fiscales
5.536.430 ha (55,6%). De estas últimas
aproximadamente 1.550.000 ha en la zona de colonias y terrenos medidos mientras que el
resto correspondía a la zona occidental árida. Instituto de Colonización, Resumen estadístico
de colonias.
avances y algunos estudios sirvieron luego de base para las operaciones del
Instituto de Colonización. Sin embargo, el
principal factor limitante
fue la
escasez de recursos del Estado provincial para ampliar el personal y proveer
a la Dirección de los medios técnicos para su labor.
En reemplazo de Basail fue designado el coronel Roberto Oscar Mazza
quien estuvo a cargo del ejecutivo desde el 24 de mayo de 1971 hasta el 25 de
mayo 1973.
El nuevo mandatario estableció
como uno de los objetivos
prioritarios de su gobierno la ejecución de un programa que brindara soluciones
al problema de la tierra pública. La gestión de Mazza se desarrolló durante la
presidencia de Alejandro A. Lanusse. En esta última etapa de la “Revolución
Argentina” en que los conflictos sociales se multiplicaban el gobierno nacional
trató de atender los reclamos de las economías regionales y otros sectores que
habían sido perjudicados por las políticas neoliberales de años anteriores.
Para las provincias del Nordeste una medida importante fue el denominado
crédito orientado en la que participaban en forma conjunta el Banco
Interamericano de Desarrollo, el Banco de la Nación y el INTA. Este crédito,
lanzado oficialmente el 14 de agosto de 1971, significó un considerable flujo de
ingresos para la región. En lo que se refiere al Chaco, el Ministerio de
Agricultura de la Nación brindó pleno apoyo al programa de regularización de
tierras fiscales que se inició
con la creación del Instituto de Colonización.
Ambas medidas tendían a fortalecer a los pequeños y medianos productores. 48
La creación del Instituto fue anunciada el 24 de julio 1971 tras una serie
de consultas en la que participaron funcionarios de la Dirección de Tierras y
del Ministerio de Agricultura provincial y representantes de entidades agrarias.
En los meses siguientes se definió el conjunto de tareas que debían realizarse
y se gestionó el apoyo del gobierno nacional. 49 A fines de 1971 la provincia
remitió al Ministerio de Agricultura de la Nación un proyecto general de
colonización.
Finalmente el 13 de enero de 1972 se aprobó la ley n° 1094 por la cual
se creaba
48
Instituto de Colonización y se establecía un nuevo régimen de
El Territorio, 15 de agosto de 1971.
El Territorio, 25 de julio de 1971. En este aspecto un primer convenio se celebró el 9 de
septiembre de 1971 entre la provincia y el Instituto Nacional de Colonización y Régimen de la
Tierra (designación que en esos años tenía el CAN). En el mismo se encomendaba a la
provincia efectuar un estudio sobre la ocupación de las tierras de dominio nacional existentes
en la provincia para futuros planes de colonización. Boletín Oficial, 27 de octubre de 1971.
49
tierras. El instrumento legal trataba de capitalizar la experiencia ganada en el
manejo de tierras públicas. Sin duda los cambios eran importantes. El
organismo ejecutor tenía una jerarquía superior al que reemplazaba lo que
implicaba una mayor autonomía en la toma de decisiones y la posibilidad de
contar con recursos propios. Significaba también una reorganización interna y
la ampliación del personal. En lo que respecta a los adjudicatarios de tierras
fiscales, a diferencia de la ley anterior que daba preferencia casi exclusiva a las
familias y cooperativas, en la nueva disposición el objetivo fundamental que
guiaría su selección sería el de la explotación racional del predio. 50 Para ello
sólo se mantenían las inhibiciones establecidas por la constitución provincial
(que vedaba el acceso a las sociedades mercantiles e instituciones religiosas o
militares). La tierra se otorgaría en venta mediante
ofrecimiento público o
concurso de selección. Sin embargo, podría venderse en forma directa a los
productores ya radicados o cuando se tratare de una superficie menor a la
unidad económica. Una vez que se cumplieran los requisitos de pago,
explotación racional e introducción de mejoras, y luego de un plazo mínimo de
dos años de la toma de posesión, se otorgaría el título traslativo de dominio y la
propiedad quedaba
sometida al
régimen de derecho común. La única
restricción que se mantenía era la prohibición de subdividir la unidad
económica sin el consentimiento del Instituto. Otras formas de adjudicación
eran el arrendamiento, sin derecho a compra y los permisos precarios de
ocupación por “razones sociales de solidaridad”. También la ley incorporaba la
donación para el caso de aquellas tierras invadidas por plagas vegetales y
animales.
51
El plan de tareas inmediato del organismo quedó formalmente definido
por el convenio celebrado entre la provincia y el Ministerio de Agricultura de la
Nación el 2 de junio de 1972. El mismo
puso en práctica el denominado
“Operativo Tierras Fiscales Centenario del Chaco” que tenía por finalidad
regularizar la ocupación de las tierras en una superficie aproximada de un
50
Art 21 “Se organizarán colonias de adjudicatarios acorde con los dictados de la economía, de
la convivencia social y de la ciencia y de la técnica agrícola”
51
Boletín Oficial, 21 de enero de 1972; El Territorio 18 de enero de 1972.
millón de hectáreas en un plazo de seis meses. El programa sería financiado
con aportes especiales del gobierno nacional. 52
A partir de las medidas adoptadas en 1972 puede decirse que comenzó
una nueva etapa en el proceso de adjudicación de la tierra en la provincia.
Con la creación del Instituto de Colonización el traspaso de la tierra fiscal al
dominio privado adquirió un ritmo sostenido de tal forma que en menos de dos
décadas la tenencia precaria dejó de ser un rasgo característico de la
estructura agraria chaqueña.
52
Secretaría de la Gobernación del chaco. Mesa de Entradas. Copia del texto completo del
convenio