Régimen jurídico de delegados de prevención y miembros

TESIS DOCTORAL
RÉGIMEN JURÍDICO DE DELEGADOS DE PREVENCIÓN Y MIEMBROS DE
COMITÉS DE SEGURIDAD Y SALUD LABORAL
MARÍA DEL ROSARIO CORDÓN ROSADO
DEPARTAMENTO DE DERECHO PRIVADO
Conformidad del Director:
Fdo: Francisco Rubio Sánchez
2015
INDICE
ABREVIATURAS...................................................................................1
INTRODUCCIÓN..................................................................................5
CAPÍTULO PRIMERO: PRELIMINARES....................................13
I. ANTECEDENTES NORMATIVOS................................................16
1. ACERCAMIENTO HISTÓRICO A LA NORMATIVA SOBRE
SEGURIDAD Y SALUD EN ESPAÑA................................................16
1.1.
La seguridad y la salud en el trabajo con anterioridad a la
Revolución Industrial.....................................................................16
1.2.
Breves notas sobre los movimientos sociales como punto de
partida............................................................................................19
1.3.
En
los
orígenes
de
la
legislación
social..............................................................................................25
1.4.
Apuntes
sobre
el
asociacionismo
obrero.............................................................................................33
1.5.
El
debate
del
Intervencionismo
entre
las
élites
dirigentes........................................................................................38
1.6.
Anarquismo
y
Socialismo.
Consolidación
del movimiento
obrero.............................................................................................44
2. ANTECEDENTES NORMATIVOS MÁS CERCANOS AL
SISTEMA ACTUAL DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS
LABORALES EN ESPAÑA..................................................................50
2.1.
El precedente de las normas protectoras…………………………50
2.2.
La Comisión de Reformas Sociales en los comienzos de la
legislación social…………………………………………………53
2.3. El
origen
de
las
normas
preventivas
y
reparadoras.....................................................................................55
2.4.
Manifestaciones
pioneras
de
control
y
de
codificación………………………………………………………61
2.5.
La reglamentación de las relaciones laborales y de las
condiciones de trabajo…………………………………………...65
2.6.
Regulación normativa en la Dictadura de Franco.......…...............69
2.7.
Normativa preventiva a partir de la Constitución Española de
1978……………………………………………………………...78
3.
MARCO NORMATIVO INTERNACIONAL Y
EUROPEO.......................................................................................81
3.1.
Orígenes
de
la
Organización
Internacional
del
Trabajo………...............................................................................81
3.2.
La Organización Internacional del Trabajo y la seguridad y salud
de los trabajadores…………………………………………….....88
3.3.
La
participación
de
los
trabajadores
en
el
ámbito
internacional……………………………………………………..92
3.4.
La seguridad y salud laboral en el marco comunitario
europeo…………………………………………………………..95
3.5.
Los Programas de Acción Comunitarios en seguridad y salud en
el trabajo………………………………………………………..100
3.6.
La Directiva Marco 89/391/CEE……………………………….103
3.7.
Nuevas Estrategias Comunitarias en materia de seguridad y salud
en el trabajo……………………………………………………..104
II. LAS INSTITUCIONES PARTICIPATIVAS EN MATERIA DE
PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES. ANTECEDENTES
EN NUESTRA HISTORIA.................................................................106
1.
La
creación
del
Instituto
institucionalización
de
Reformas
de
Sociales
la
y
la
participación
colectiva.…………….................................................................106
2.
La actuación de las Juntas Paritarias de la Reforma
Social……………………………………………………..........109
3.
Primeras manifestaciones de participación de los trabajadores en
la
empresa
en
materia
de
seguridad
e
higiene….....................................................................................112
4.
El
Comité
de
seguridad
e
higiene
en
el
sector
minero…………………………………………………............119
5.
El Delegado Minero de Seguridad..............................................122
CAPÍTULO SEGUNDO: EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN
EN LA EMPRESA Y LA PREVENCIÓN DE RIESGOS
LABORALES..........................................................................128
LA PARTICIPACIÓN EN MATERIA DE SEGURIDAD Y SALUD
LABORAL
EN
EL
CONTEXTO
ACTUAL.................................................................................................130
1.
Breves notas sobre la participación de los trabajadores en la
empresa
en
el
modelo
normativo
español.....................................................................................130
2.
Las competencias de seguridad y salud en el trabajo en el
Estatuto de Trabajadores y la Ley Orgánica de Libertad
Sindical.....................................................................................133
3.
La representación y participación de los trabajadores en la
empresa
en
la
Ley
de
Prevención
de
Riesgos
Laborales..................................................................................138
4.
Criterios mínimos a los que obliga la Directiva 89/391/CEE en
materia
de
participación
en
prevención
de
riesgos
laborales...................................................................................144
5.
Ambigüedades de la Directiva Marco con respecto a la
representación especializada....................................................147
6.
La
existencia
de
diferentes
instancias
representativas………………………………………..............151
CAPÍTULO TERCERO: LA REPRESENTACIÓN ESPECIALIZADA,
EL DELEGADO DE PREVENCIÓN..................................................161
1.
Delimitación de la figura representativa con el carácter de
especializada............................................................................163
2.
Elección
de
los
Delegados
de
prevención……........................................................................168
2.1.
Quienes son electores y elegibles............................................170
2.2.
El
número
a
elegir
de
Delegados
de
prevención……........................................................................172
2.3.
El número de electores. El supuesto especial previsto en la
Disposición Adicional 4ª LPRL..............................................177
2.4.
La elección de los Delegados de prevención en las
Administraciones Públicas.......................................................181
2.5.
El procedimiento especial previsto en la Disposición Adicional
10ª LPRL..................................................................................185
3.
Criterios para la designación de los Delegados de prevención por
los representantes de los trabajadores......................................188
4.
La duración del mandato..........................................................196
5.
La regulación convencional de la figura del Delegado de
prevención................................................................................197
5.1.
La
figura
del
Delegado
Territorial
y
Sectorial
de
prevención................................................................................203
5.2.
Las comisiones paritarias y otros órganos específicos sectoriales
para
la
promoción
de
la
seguridad
y
salud
en
el
trabajo.......................................................................................209
6.
Competencias
y
facultades
de
los
Delegados
de
prevención................................................................................219
6.1.
Competencias
de
los
Delegados
de
prevención................................................................................221
6.1.1.
Competencia de colaboración con la dirección de la empresa
en
la
mejora
de
la
acción
preventiva.................................................................................224
6.1.2.
Competencia de promover y fomentar la cooperación de los
trabajadores
en
la
ejecución
de
la
normativa
sobre
prevención................................................................................224
6.1.3.
Competencia de ser consultado por el empresario, antes de
su puesta en práctica, en todas las decisiones relacionadas
con
la
seguridad
laboral
en
la
empresa.....................................................................................224
6.1.4.
Competencia de vigilancia y control sobre el cumplimiento
de
la
normativa
de
prevención
de
riesgos
laborales....................................................................................232
6.2.
Facultades
de
los
Delegados
de
prevención................................................................................234
6.2.1.
El
derecho
de
conocer
y
ser
informados................................................................................234
6.2.2.
El
derecho
a
proponer
medidas
de
carácter
preventivo.................................................................................241
6.2.3.
El derecho de vigilancia y control............................................243
6.2.3.1. Actuación de los representantes de los trabajadores en los
supuestos de riesgo grave e inminente en el lugar de
trabajo.......................................................................................247
6.2.3.2. El
derecho
a
ejercer
las
acciones
legales
oportunas..................................................................................252
7.
El deber de sigilo......................................................................253
8.
Garantías y prerrogativas..........................................................258
8.1.
Los medios y la formación.......................................................262
8.2.
El crédito horario......................................................................265
9.
¿Hasta dónde alcanza la responsabilidad legal del Delegado de
prevención?...............................................................................269
CAPÍTULO
CUARTO:
EL
ÓRGANO
DE
CONSULTA
Y
PARTICIPACIÓN.................................................................................274
1.
Elementos
básicos
de
su
configuración
legal..........................................................................................276
2.
Composición.............................................................................279
2.1.
Designación de los Delegados de prevención miembros del
Comité de seguridad y salud....................................................286
2.2.
Algunas cuestiones derivadas del derecho a la libertad sindical
en relación con la atribución de competencias negociadoras
de las condiciones
de
trabajo
a
determinadas
comisiones................................................................................289
3.
Funcionamiento
del
Comité
de
seguridad
y
salud..........................................................................................292
4.
Competencias y facultades.......................................................295
4.1.
Competencias de participación.................................................297
4.2.
Competencias de promover iniciativas.....................................300
4.3.
Competencias de información..................................................301
4.4.
Competencias de denuncia.......................................................302
4.5.
Competencias
de
coordinación:
los
Comités
Intercontratas............................................................................304
5.
Los
Comités
de
seguridad
y
salud
Intercentros...............................................................................307
CONCLUSIONES................................................................................312
BIBLIOGRAFÍA..................................................................................334
ACUERDOS
Y
CONVENIOS
COLECTIVOS
ANALIZADOS.....................................................................................380
PÁGINAS WEB....................................................................................394
ABREVIATURAS
AGE …...............Administración General del Estado
BOE …................Boletín Oficial del Estado
CC ……...............Código Civil
CE .......................Constitución Española de 1978
CP.........................Código Penal
DM ......................Directiva Marco 89/391/CEE, de 19 de junio sobre medidas para promover
la mejora de la salud de los trabajadores en el trabajo
DOCE ..................Diario Oficial de las Comunidades Europeas
DOL .....................Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie Legislación
Ed ….....................Editorial
ET …....................Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores
ISTAS …..............Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud
LISOS ….............Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social
que se aprueba por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto
LOLS …...............Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical
LPRL …...............Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales
OIT …..................Organización Internacional del Trabajo
RPS ….................Reglamento de los Servicios de Prevención aprobado mediante Real
Decreto 39/1997, de 17 de enero
1
2
3
4
INTRODUCCIÓN
La calidad de vida en el trabajo se puede considerar como una filosofía orientada al
aumento de la productividad y a la mejora de la vida de los trabajadores, ensalzando para ello
tanto al ser humano como al ser productivo, reforzando su dignidad personal y su capacidad
intelectual mediante un aumento de la participación de las personas en la organización donde
trabajan contribuyendo así a la salud económica de la organización. El diseño del sistema
productivo determina la calidad de vida laboral y las condiciones en que los trabajadores
desempeñan su trabajo, al mismo tiempo que está condicionada por los contextos sociales, las
culturas industriales y las características de las relaciones laborales existentes puesto que
todos son factores que actúan como determinantes a la hora de elegir entre diversas opciones
sobre tecnologías, organización del trabajo y ritmo, forma y participación de los actores
sociales.
En relación con el tema que nos ocupa, entendemos que los recursos destinados a la
prevención de riesgos laborales están dirigidos a la mejora de las condiciones de trabajo y, por
ende, a incrementar la calidad de vida de los trabajadores. Su éxito dependerá de una suma de
factores y variables, entre las que destacamos dos indispensables para que las demás
funcionen como son la implicación de la empresa y la participación de los trabajadores.
Mientras que la primera tiene mucho que ver con razones legales y de presión social, la
segunda necesita de una normativa, un marco jurídico favorable que la haga posible y del
apoyo de los propios trabajadores.
No son pocos los conflictos surgidos debido a la escasa atención que los sistemas
productivos clásicos han prestado a la calidad de vida laboral, sobre todo cuando surgía la
exigencia de los trabajadores de una mejora de sus condiciones laborales y la dirección de la
empresa reaccionaba aumentando los controles, incrementando la supervisión y la rigidez de
la organización. En la actualidad, la participación de los trabajadores en las empresas donde
trabajan con el fin de intervenir en las decisiones que adopta la dirección y enfocada a
5
considerar al trabajador protagonista de aquellas que de manera especial le afectan en materia
de seguridad y salud en el trabajo, es considerada uno de los indicadores para evaluar la
calidad de vida laboral, entendida esta como concepto multidimensional que toma en cuenta
los aspectos subjetivos y objetivos de la relación laboral.
El derecho de participación se reconoció con la promulgación de la Constitución Española
de 1978, al mismo tiempo que las relaciones laborales en España se adaptaban a la situación
económica y social del país, dejando atrás las rigideces del franquismo. La propia
Constitución, en su artículo 40.2, encomienda a los poderes públicos como uno de los
principios rectores de la política social y económica, velar por la seguridad e higiene en el
trabajo, al mismo tiempo que el enunciado de su artículo primero supone la ruptura con el
régimen autoritario anterior y revela el objetivo estatal de modificar, de forma progresiva, la
sociedad española de la época y el tránsito hacia un modelo de Estado social, democrático y
de Derecho a través de la participación social y política. No obstante, tal reconocimiento ha
tenido un largo recorrido en nuestro país, que comienza con la creación del Instituto de
Reformas Sociales y desde entonces los impulsos para democratizar el trabajo no han dejado
de producirse aunque el proceso se haya visto condicionado, incluso obstaculizado por la
presencia de determinadas ideas y factores diversos.
El presente trabajo de investigación bajo el título “Régimen Jurídico de delegados de
prevención y miembros de comités de seguridad y salud laboral” pretende ahondar en el
análisis jurídico de estas figuras abarcando su origen, evolución, elementos y características
de los mismos, partiendo de la hipótesis de que su actual configuración legal no es completa y
no se adapta a las circunstancias de la realidad de las empresas de nuestro país. Al mismo
tiempo, pretendemos evidenciar la decisiva actuación que históricamente ha tenido el
movimiento asociacionista y organizativo de los trabajadores en la defensa de unas
condiciones de trabajo dignas y de unos derechos sociales mínimos, además de que la
representación y participación de los trabajadores en las decisiones de la empresa fue un paso
indiscutible para la democratización industrial. Estas son las razones que nos han llevado a la
realización de una investigación encaminada a valorar la adecuación y efectividad de la
participación de los trabajadores a través de sus representantes especializados en la actualidad
6
y a indagar en los factores que la posibilitan o impiden.
La exposición del tema está estructura en cuatro capítulos, el capítulo primero
“Preliminares”, se desarrolla en dos secciones, una primera dedicada a los antecedentes
normativos del actual sistema de prevención de riesgos laborales, puesto que entendemos que
las normas de nuestro ordenamiento jurídico laboral se entienden en el marco de su realidad
histórica y social, comenzamos por lo tanto con un acercamiento histórico desde la etapa
anterior a la Revolución Industrial para posteriormente detallar los precedentes más cercanos
de las normas preventivas y reparadoras en España, en Europa y en el ámbito internacional en
orden a comprender y valorar el sistema actual. En la sección segunda analizamos los
antecedentes históricos de las instituciones participativas en materia preventiva en nuestro
país, teniendo en cuenta que la participación de los trabajadores ha estado históricamente
asociada a la ampliación de derechos laborales, al desarrollo del movimiento obrero y sindical
y al Estado del bienestar, abordamos la labor del Instituto de Reformas Sociales como
organismo institucionalizador de la participación colectiva de patronos y obreros, la actuación
de las Juntas Paritarias de la Reforma Social y su trabajo en el establecimiento de un sistema
legal de relaciones laborales en España, además examinamos la labor de los primeros Comités
de seguridad e higiene en el trabajo que aparecen en la dictadura de Franco como órganos
participativos específicos dentro de la empresa, analizando por un lado su efectividad y por
otro la existencia o no de representatividad en su composición mixta, también investigamos el
impacto que tuvo la Ley de Convenios Colectivos de 1958 en la vida sindical española de
aquella época y en la consideración de los Jurados de empresa como órganos de
representación mixta con funciones de colaboración y consulta para la consecución de fines
económicos y sociales. Completamos esta sección segunda con el estudio del Delegado
minero de seguridad y del Comité de seguridad e higiene en el sector, puesto que la actividad
minera se ha caracterizado desde antiguo por los altos riesgos para la seguridad y salud de los
trabajadores que la desempeñan, de ahí que la producción normativa se haya ocupado del
tema prácticamente desde sus inicios, creando figuras específicas con cometidos muy
similares a las actuales.
En el capítulo segundo, “El derecho de participación en la empresa y la prevención de
7
riesgos laborales”, entramos específicamente en la esencia del estudio, centrándonos en la
participación de los trabajadores en materia de seguridad y salud en el contexto actual.
Partiendo del tratamiento recibido en el Estatuto de los Trabajadores, analizamos la falta de
concreción con que en un primer momento se regularon los derechos de información y
consulta, en cómo han ido salvándose, en cierto modo, con las sucesivas reformas efectuadas
al texto, la última de ellas efectuada por Ley 38/2007, de 16 de noviembre, cuyo punto 5 del
artículo único modifica el artículo 64 del Real Decreto Legislativo 1/1995, como
consecuencia de la transposición al derecho interno español de la Directiva 2002/2004/CEE,
de 11 de marzo de 2002 del Parlamento Europeo. Del mismo modo, abordaremos el tema de
la participación de los trabajadores desde el enfoque de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de
agosto, de Libertad Sindical, el tratamiento que de ella hace la Ley 31/1995, de 8 de
noviembre, de Prevención de riesgos laborales y, por último, la Directiva Marco 89/391/CEE
en materia de participación de riesgos laborales, profundizando en las ambigüedades de la
mencionada Directiva Marco con respecto a la representación especializada que nuestra
norma preventiva crea. Todo este análisis nos dará la oportunidad de desmontar el complejo
sistema de superposición de órganos existentes con competencias en la materia cuyos
miembros forman parte de varios a la vez, lo que les permitirá estar en lugares distintos con
estatus diferentes. La referida yuxtaposición de órganos tendrá unas consecuencias en la
práctica sobre las que reflexionaremos al analizar su funcionamiento en los restantes
capítulos.
El capítulo tercero, al que denominamos “La representación especializada, el Delegado de
prevención”, está estructurado en ocho apartados. En los cuatro primeros afrontamos el
estudio de la figura representativa que con el carácter de especializada crea la Ley de
prevención de riesgos laborales y es denominada Delegado de prevención, analizando
detalladamente el sistema de elección, el cuerpo de electores y elegibles, así como el número
de delegados a elegir, abordando en profundidad las sentencias de los Tribunales de Justicia
respecto a los criterios para su designación por parte de los representantes de los trabajadores,
debido a la restrictiva fórmula legal que limita la presencia de los miembros de los órganos de
representación unitaria entre los Delegados de prevención lo que da lugar a una serie de
problemas de grandes consecuencias en la práctica, ya que se deja fuera de estos órganos a
8
representaciones sindicales presentes en los mencionados órganos unitarios, máxime cuando
las funciones encomendadas vía negociación colectiva excedan de las de mera ejecución,
estudio o asesoramiento para alcanzar a otras de naturaleza negocial o decisoria. En estos
casos, la exclusión de determinadas organizaciones sindicales implicaría un atentado a la
libertad sindical. Además, afrontamos las peculiaridades de la representación especializada en
el ámbito de las Administraciones Públicas, lo que conlleva adaptar la norma, analizando las
diferencias entre el personal al servicio de las Administraciones, sea cual sea su relación
contractual y el personal al servicio de entidades privadas. También acometemos el estudio de
los supuestos especiales previstos en la norma preventiva, por un lado la Disposición
Adicional cuarta, de naturaleza residual y supletoria para el caso de centros de trabajo sin
representantes unitarios por falta de antigüedad de los trabajadores para ser electores y
elegibles, examinando las repercusiones que pudiera tener sobre el artículo 62.1 ET y por
otro, la Disposición Adicional décima, que prevé un procedimiento particular en el seno de las
sociedades cooperativas cuando, además de los socios que presentan su trabajo personal,
existen asalariados a fin de asegurar la máxima protección por encima de cualquier otro
interés.
El apartado quinto del capítulo tercero está dedicado a la regulación convencional de la
figura del Delegado de prevención y a analizar el margen que la Ley de prevención de riesgos
laborales deja a la autonomía colectiva. Estudiamos hasta qué punto permite alterar aspectos
estructurales de la representación específica, al mismo tiempo que examinamos las cláusulas
de los acuerdos profesionales y convenios colectivos existentes en nuestro país dedicados a
suplir la escasa representatividad de la mencionada figura especializada en las pequeñas y
medianas empresas, ya sea mediante la creación de figuras específicas distintas a los
Delegados de prevención como son los Delegados territoriales y sectoriales o, mediante la
creación de órganos específicos sectoriales de carácter paritario y de ámbito superior a la
empresa.
Los tres apartados restantes están dedicados a las competencias y facultades de los
Delegados de prevención, sus garantías y responsabilidades haciendo un análisis exhaustivo
de cada una de ellas, al mismo tiempo que examinamos la regulación convencional que de las
9
mismas hacen los convenios colectivos en vigor, tratando de analizar si el resultado permite ir
más allá de una simple colaboración con el empresario incidiendo en su poder de dirección a
través de una auténtica participación en la toma de decisiones.
En el capítulo cuarto abordamos el estudio del Comité de seguridad y salud, analizando los
elementos básicos de su configuración legal, composición, designación de sus miembros,
funcionamiento, competencias y facultades, además de su regulación convencional mediante
el estudio de las cláusulas de los convenios colectivos vigentes tratando de analizar si
complementan y mejoran la norma o si por el contrario aportan poco al texto de la Ley. Nos
interesa indagar acerca de si es el Comité de seguridad y salud un auténtico órgano de
participación, de discusión y confrontación de opiniones encaminado a llegar a posiciones
coincidentes que sirvan para la promoción de iniciativas y propuestas a la empresa para la
mejora de las condiciones de trabajo o es más bien una mera figura obligatoria creada por
disposición legal y nada operativo en la práctica, al quedar relegado legalmente a un segundo
plano en beneficio de los Delegados de prevención.
Desde el punto de vista metodológico, los principales elementos del trabajo de
investigación desarrollado son las diversas fuentes normativas que rigen la representación y
participación de los trabajadores a través de sus representantes en materia de prevención de
riesgos laborales, la interpretación que de ellas hacen los Tribunales, fundamentalmente la
jurisprudencia y la doctrina judicial, además de la doctrina de reputados autores que han
indagado sobre estas cuestiones y las fuentes convencionales, acuerdos profesionales y
convenios colectivos que rigen sobre el tema.
La metodología elegida consiste en un análisis normativo de cada uno de los elementos
citados, su identificación y exposición de los problemas de tipo jurídico y pragmático que ha
revelado su experiencia aplicativa, con una revisión crítica de las soluciones jurisprudenciales
y doctrinales, procurando tomar una posición sobre las distintas cuestiones debatidas, a fin de
efectuar una valoración del tema tratado.
10
11
12
CAPÍTULO PRIMERO: PRELIMINARES
13
14
15
I. ANTECEDENTES NORMATIVOS
1. ACERCAMIENTO HISTÓRICO A LA NORMATIVA SOBRE SEGURIDAD Y
SALUD EN EL TRABAJO EN ESPAÑA
1.1. La Seguridad y Salud en el Trabajo con anterioridad a la Revolución Industrial
El concepto de seguridad y salud laboral no ha sido el mismo a la largo de la historia, se
trata de un continuum que varía en función de las sociedades y de las condiciones en que se
desarrolla el trabajo, no obstante ha permanecido inalterable la existencia de riesgos para la
vida y la salud de las personas, no solo el derivado de las circunstancias en que se
desempeña el trabajo, también el peligro derivado de la propia actividad, incluso ha sido
constante el impulso de subsistencia ante el peligro como actitud individual. Podemos
afirmar sin riesgo a equivocarnos, que a lo largo de la historia desde Hipócrates y durante
toda la Edad Media hasta el Renacimiento, los trabajadores han estado desprotegidos frente
a los riesgos derivados del trabajo, a pesar de que la medicina acumula conocimientos
sobre el daño a la salud derivado del trabajo, así como sobre la relación existente entre el
trabajo y determinadas dolencias, pese a ello dicha relación causal ha sido más teórica que
práctica porque hasta época reciente no se ha promovido ningún tipo de intervención
específica, de modo que a los trabajadores históricamente no les ha quedado más salida
que la auto-defensa individual1.
1
Ya Hipócrates en el siglo IV a.C. describió las enfermedades de los mineros que se ocupaban de la
extracción de plomo, incluso Plinio el Viejo en el siglo I indicaba la conveniencia del uso de caretas como
medida preventiva contra el saturnismo, RUBIO SÁNCHEZ, F. y CORDERO SAAVEDRA, L.: El
marco normativo relativo a la seguridad en el trabajo, Universidad de Extremadura, Badajoz, 2001, p.
42. No será hasta la aparición "De Morbis Artificum Diatriba" en el año 1700, cuando su autor
Bernardino Ramazzini, considerado el padre de la medicina del trabajo por haber escrito este tratado
sobre las enfermedades de los trabajadores, realiza un estudio sobre la base de 53 profesiones, al mismo
16
En España existen antecedentes históricos sobre la preocupación que a ciertos
personajes les causaban los accidentes laborales, mencionamos las Actas Catedralicias de
León del siglo IX, un acto legislativo sobre la prevención de accidentes de trabajo en la
construcción de las catedrales y templos, incluso en las ordenanzas gremiales de la época
medieval se observan normas sobre el trabajo de mujeres y niños en aspectos como la
limitación de la jornada de trabajo o el trabajo nocturno. Señalamos también, las Leyes de
Indias dictadas por la Corona de España para proteger a los indígenas americanos, en
ocasiones sometidos a regímenes de trabajo claramente explotadores e inhumanos;
igualmente destacable es el Edicto del Supremo Consejo de Castilla de 3 de diciembre de
1778, manifestando la preocupación de algunos gobernantes de la época por evitar los
accidentes de trabajo.
De la misma forma que el concepto de seguridad y salud laboral ha variado a lo largo de
la historia, el concepto del trabajo ha sufrido cambios de tal calibre que durante las épocas
anteriores a la Revolución Industrial estaba considerado como una actividad vil y
desprovista de nobleza, concretamente el trabajo manual era patrimonio exclusivo de
castas inferiores. A su vez, el tipo de trabajo generalizado hasta la Revolución Industrial es
el trabajo no libre, de esclavos y siervos, cuya ínfima condición social es congruente con la
escasa valoración que se da a su esfuerzo, aunque también podían realizarlo hombres no
esclavos pertenecientes a clases sociales de escasa importancia. Estas dos notas del trabajo
preindustrial, ausencia de mérito social y forzosidad, van atenuándose progresivamente
hasta desembocar, en plenos tiempos modernos, en el reconocimiento de la dignidad de
todo trabajo incluido el manual y en la reducción del trabajo forzoso a favor de la
ampliación del trabajo libre y voluntario2.
tiempo que elabora un método particular y específico de análisis y propone una metodología para evitar la
aparición de estas enfermedades, BOIX, P. y VOGEL, L.: Participación de los trabajadores, Instituto
Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud (ISTAS), 2003, p. 9. Disponible en: http//istas.net/web/temas.
2
Para un análisis más en profundidad a este respecto, véase SANCHEZ LEON, P. e IZQUIERDO, J.:
“Esclavos, siervos y agremiados: el trabajo industrial, entre exclusión y el estigma”, en La representación
del trabajo y la organización de la sociedad: teoría e historia, Madrid, UGT, Escuela Julián Besteiro,
2002, más recientemente, el trabajo de investigación DE FELIPE REDONDO, J.: ”El concepto moderno
de trabajador y los orígenes del movimiento obrero español (1830-1870)”, presentado en el IX Congreso
de la asociación de Historia Contemporánea, celebrado en la Universidad de Murcia, del 17 al 19 de
17
Si bien en las sociedades preindustriales no encontramos una legislación laboral en
sentido propio, ello no es óbice para que haya habido normas reguladoras del trabajo, tal es
el caso de las asociaciones de artesanos de la Roma clásica llamadas sodalitia o collegia
consideradas en ocasiones como antecedentes de los modernos sindicatos, al derivar éstas
en cofradías profesionales con la misión de representar intereses laborales de los asociados,
entendemos por el contrario que los collegia no fueron nunca asociaciones de trabajadores
dependientes, sino de trabajadores autónomos con vocación de reglamentar el trabajo en
los talleres de obradores, trabajo que se prestaba en condiciones tanto de libertad como por
cuenta ajena, pues con frecuencia ostentaban la condición de pequeños empresarios con
trabajadores a su servicio que normalmente eran esclavos3.
No obstante y aunque las asociaciones de artesanos nacieron con una tradición de
solidaridad, incluso con un incipiente sentimiento democrático, no en vano su finalidad
básica hasta el siglo XIV fue la defensa de los intereses del consumidor, garantizando
mediante minuciosas reglamentaciones la calidad de la producción, sin embargo
paulatinamente y hasta el siglo XVIII, el gremio se va convirtiendo en el negocio de un
número cada vez menor de maestros que se adueñan de las corporaciones obstaculizando la
posibilidad de acceso a la maestría por parte de los oficiales, exigiendo cuantiosas tasas y
complicadas creaciones para obtener el ascenso4. Estos abusos, sin negar que el salario
fuera el principal motivo para las protestas, llevaron a los oficiales a utilizar
frecuentemente medios de presión tales como huelgas y revueltas, incluso se coaligaron en
compagnonnages, verdadero antecedente del fenómeno sindical, organizándose en defensa
de lo que algunos autores han denominado una economía social amenazada por las
septiembre de 2008. Disponible en http://www.ahistcon.org/docs/murcia
3
DE AZCÁRRAGA, J. y PÉREZ-PRENDES, J.M.: Lecciones de Historia del Derecho Español, Centro de
Estudios Ramón de Areces, S.A., Madrid, 1997, p. 52.
4
Eran los gremios una prisión, en que vivían las clases trabajadoras, que las estrechaba, que no las permitía
moverse y sin embargo, esos gremios habían sido un gran progreso en tiempos ya lejanos, en
PEDREGAL, M.: “Las clases obreras: su situación en el régimen antiguo y en el moderno”, en La España
del siglo XIX. Colección de conferencias históricas celebradas durante el curso 1885-1886 en el Ateneo
científico y Literario de Madrid, Librería de Antonio San Martín, Tomo II, Madrid, 1886, pp. 60-72.
18
emergentes prácticas mercantiles capitalistas5.
1.2. Breves notas sobre los movimientos sociales como punto de partida
En todo caso, consideramos estas referencias únicamente prehistoria del Derecho de la
Seguridad y Salud en el Trabajo, es con la Revolución Industrial cuando se produjo tal
cambio en todos los órdenes que en absoluto cabe encontrar una continuidad con
situaciones preexistentes: de sociedades fuertemente jerarquizadas y con economías de
base agraria, aparecen nuevas clases sociales donde la burguesía toma el liderazgo de los
procesos económicos y políticos mientras que el proletariado, nuevo tipo de pobre social,
vive una etapa prolongada de deterioro en sus condiciones de vida y de trabajo con la
desaparición de las redes de apoyo social que habían caracterizado al Antiguo Régimen6.
Todo esto en un marco legal de liberalismo económico y de cerrazón al intervencionismo
del Estado en materia laboral, como reacción drástica y radical frente a la regulación de la
vida social y económica por el Estado durante el Antiguo Régimen, individualismo liberal
anclado en la concepción de las relaciones entre empresarios y trabajadores como
libremente pactadas por ambas partes y, en el caso de intervención, esta debe ser
meramente represiva7.
5
Aunque en un principio estas organizaciones o compagnonnages fueron objeto de persecución, sin
embargo de manera pausada pero paulatinamente, se desarrollaron en el anonimato a través de múltiples
acciones clandestinas y enmascarándose en asociaciones de carácter festivo, religioso, asistencial para
evitar las prohibiciones y la represión por parte de los gobiernos. En orden a entender mejor los motivos
del conflicto laboral en la Edad Moderna puede consultarse a NIETO SANCHEZ, J.A.: Artesanos y
Mercaderes: Una Historia Social y Económica de Madrid (1450-1850), Ed. Fundamentos, Madrid, 2006
y del mismo autor “La conflictividad laboral en España durante el siglo XVIII” en CASTILLO, S y
ORTIZ DE ORRUÑO (Coordinadores): Estado, protesta y movimientos sociales, Actas del III Congreso
de Historia Social de España, Bilbao, 1998, pp. 551-567.
6
En este sentido y para un análisis más completo, véase a PENDAS DIAZ, B: “Datos y datas sobre la
historia de la seguridad e higiene en el trabajo", Documentación Laboral, núm. 23, p. 67 y núm. 24, pp.
37 y ss., 1987.
7
El primer capitalismo basado en la competitividad, otorga libertad absoluta al empresario en todos los
aspectos incluida la contratación y la obtención de rápidos y máximos beneficios, sin condiciones
mínimas de seguridad y salud para el obrero, con fábricas sin ventilación y a veces hasta encharcadas,
CABAÑETE PEREZ, A., CARMONA PORTILLO, A. y MATEO AVILES, E.: Historia del mundo
contemporáneo , Ed. Bruño, Madrid, 1990, p. 174.
19
En España se dan unas circunstancias muy concretas en el desarrollo de la
industrialización, en parte por ser un país periférico de Europa, donde el crecimiento es
menor que en el resto de los países europeos, al igual que en otros países periféricos como
Italia, Portugal, Grecia e Irlanda, con el agravante de que en la última década del siglo XIX
en nuestro país seguía existiendo una fuerte base agraria, con un escaso comercio interior y
un desarrollo industrial limitado a unas pocas regiones y a unos sectores muy concretos,
tales como el textil catalán, el siderúrgico asturiano y vasco. A esto se añade una escasa
burguesía empresarial que emprende la senda de la industrialización, un grupo muy
reducido en su conjunto que monopolizaron los cargos estatales, controlaron las prácticas
caciquiles y mantuvieron al resto de la sociedad fuera del juego político evitando así
cualquier intento democratizador. Se suma la escasez de capitales, considerada causa
básica en el retraso de la incorporación de España a los países industrializados, lo que
conlleva una necesidad de la inversión extranjera que se hace decisiva en la segunda mitad
del siglo XIX, con las aportaciones de capitales procedentes principalmente de Francia
seguido de Gran Bretaña, concentrados prácticamente en la construcción del ferrocarril, en
la banca y en las explotaciones mineras, sectores con tan alta rentabilidad que derivó en la
salida de los beneficios empresariales, fortaleciendo otras economías extranjeras sin que se
invirtiera en sectores industriales básicos, como la siderurgia o el textil que podrían haber
servido de arrastre para el crecimiento de otras industrias. Al mismo tiempo, aunque las
transformaciones en el mercado nacional fueron muy profundas, las importaciones y
exportaciones experimentaron un gran crecimiento, sin embargo la balanza comercial fue
siempre negativa para España, con un debate permanente de fondo entre los proteccionistas
industriales catalanes y los librecambistas comerciantes y exportadores de productos
agrarios, que se saldó con la aplicación de una política proteccionista durante buena parte
de todo el siglo XIX, lo que llevó a que la industria española se anquilosara y no buscara
mejorar sus rendimientos, además de la pérdida del poder adquisitivo de los españoles al
tener que pagar un sobreprecio impuesto por las medidas arancelarias8.
8
El telón de fondo no deja de ser los vicios del sistema político español de la época, culpables de adulterar
las leyes desamortizadoras, de restringir el mercado de capitales para la industria, de imponer una
infraestructura ferroviaria inadecuada, en última instancia vicios de la época colonial, cuando el Tesoro se
nutría de caudales y del tráfico de las Américas, cuando la incipiente burguesía señorial periférica
toleraba la permanencia del sistema señorial, compensada con la reserva de los mercados de Ultramar.
Hasta su emancipación, las colonias americanas habían constituido uno de los pilares más sólidos del
20
De todas formas la situación no fue homogénea en toda España, mientras que en el sur
el proceso desamortizador favoreció la consolidación de grandes latifundios, cuyos
propietarios tenían una gran aversión al riesgo y muy escaso interés por el cultivo eficiente
de la tierra, de ahí que en zonas como Andalucía, Extremadura y Castilla la Mancha la
inmensa mayoría de la población viviera en unas condiciones cercanas a la subsistencia,
mientras que en ambas Castillas y en amplias zonas de Aragón, aparecen propiedades
medias en la que los campesinos eran simples arrendatarios que vieron como al cambiar de
dueño se encarecieron sus contratos. En las zonas donde dominan los minifundios como en
Galicia, apenas hay para sobrevivir por lo que la emigración se multiplica, prueba de ello
es que son inmigrantes temporeros gallegos, leoneses o zamoranos los que hacen
competencia al bracero andaluz cuando insisten en la huelga con la pretensión de mejores
jornales. De esta manera el campesinado español, a raíz de las políticas desamortizadoras
de los gobiernos liberales, vio empeorar su situación al verse obligado a vender sus tierras
si era pequeño propietario, pagar arriendos más altos por ellas o simplemente abandonar el
cultivo ancestral cuando poseía tan solo el usufructo.
Todo esto provoca una enorme inestabilidad política, social y económica en el campo,
máxime cuando se generaliza la venta de todo tipo de bienes desamortizados, incluidos los
municipales y los considerados hasta ahora como bienes comunes no enajenables. Estos
hechos motivan la aparición de numerosas revueltas agrarias que conllevan incendios de
tierras y destrucción de máquinas, a los que seguían, por parte primero del ejercito y
después de la Guardia Civil, una importante represión que sin llegar a convertirse en
levantamientos masivos, sin embargo creó algunos héroes y ayudó a las sociedades
secretas republicanas y conspiratorias a extenderse por el campo andaluz, a identificar
República con reparto de tierras, reivindicación social por excelencia, especialmente tras
Tesoro Metropolitano, después de ella el Erario quedó sumido en una larga etapa de gravísimas
dificultades que se solventaba recurriendo al crédito, política estatal que no dudaba en entregar
remuneraciones generosas a los caudales aportados a sus arcas, haciendo la competencia a los
empresarios del propio país. El mercado de capitales restringido de por sí, pierde su función específica
para desviarse hacia la pura especulación. Al contrario que el Reino Unido donde el comercio exterior
jugó un importante papel de primer orden en la financiación del nuevo Estado Industrial, NADAL, J.: El
fracaso de la Revolución Industrial en España, 1814-1913, Ed. Ariel Historia, 1975, pp. 25-28.
21
el fracaso y el incumplimiento de las promesas por el gobierno de la República de 1873.
En este escenario, el anarquismo encuentra campo abonado para propagarse en el mismo
área en que se había propagado el federalismo, con audiencia extensa de las prédicas de
Bakunin que sintonizaron con las ideas de los jornaleros andaluces, ya desde la revolución
de 1868, fundamentalmente, a partir del Congreso Inaugural de la Federación Regional
Española en 18709. No obstante, en regiones con predominio de la pequeña propiedad
prolifera el sindicalismo, con independencia de que pueda calificarse de católico en
algunos casos, además de otras formas de cooperativismo agrario, facilitando la
integración de amplias capas de campesinos en los mecanismos del mercantilismo o
debilitando la posición de los rentistas, como sucedió con los foreros de Galicia10 o los
rabiasesaires de Cataluña11. En este sentido, el asociacionismo agrario fue el instrumento
que definió el protagonismo campesino en su lucha por la propiedad de la tierra frente a
unos rentistas, cuya derrota histórica, ya se adivinaba desde finales de siglo XIX12.
9
GOMEZ OCHOA, F.: “Problemas sociales y conservadurismo político durante el siglo XIX”, en La
cuestión social en la España Liberal, Revista de Historia Contemporánea, núm. 29, Universidad del País
Vasco, 2004, pp. 598 y ss.
10
El Foro de Galicia es un contrato agrario de larga duración y origen medieval. Se trata de un censo
agrario que da lugar a la copropiedad del bien cedido: esto es, derechos para el perceptor de la renta
(dominio directo) y para quien la paga (dominio útil). La renta es pagada generalmente en especie y es
fija, aunque hay foros con renta proporcional. El foro fue la fórmula dominante de cesión de la propiedad
en Galicia desde el siglo XIII hasta principios del siglo XX. La desamortización abrió la posibilidad para
que los detentadores del dominio útil se hicieran con la propiedad plena de las tierras cedidas a foro, pero
con condiciones muy restrictivas hasta 1855. La esperanza de redimir las rentas que se despertó en
muchos campesinos, aunque fuese a duras penas de su subsistencia, quedó frustrada: detrás de un foro
había muchas veces múltiples parcelas y campesinos y minúsculas rentas que los monasterios cobraban
como una única renta cuando en realidad eran varias; por tanto, para redimir debían ponerse de acuerdo
los campesinos y esto no era fácil, VALLEJO POUSADA, R.: "La pervivencia de los foros en Galicia
con la desamortización" en XXIII Seminari d’Història Econòmica i Social. Les practiques emfitèutiques a
l’època Moderna i Contemporània. Una perspectiva comparada. Universitat de Girona, 16-18 de juny de
2011. Disponible en www.udg.edu
11
Los rabassaires, campesinos de viñas arrendadas por medio de un contrato de rabassa morta, permitía el
usufructo de la tierra mientras viviera la cepa, aspiraban a ser propietarios de la tierra que trabajan. Entre
los rabassaires se crea un malestar particularmente de 1883 a 1890 a causa de la caducidad de los
contratos rabassa morta, por los estragos causados en las viñas por la filoxera. En 1922 se crea en
Cataluña la Unión de Arrendadores y Otros Cultivadores del Campo, fue un sindicato de viticultores no
propietarios, en defensa de los intereses de los rabassaires, PI y MARGALL, F.: La "rabassa morta",
España, 1898, en: VALENTI, I.: Francesc Pi y Margall, Ed. Materiales, Madrid, 1968, pp. 155-157.
12
HERVÉS SAYAR, H.: " A propósito del conflicto antiforal en la Galicia del primer tercio del siglo XX.
Asociacionismo agrario y resistencias campesinas", Revista Internacional de Ciencias Sociales, núm. 15,
1993. Disponible en htpp://www.revistas.um.es.
22
Aunque a lo largo del siglo XIX se producen grandes cambios en todos los ordenes, en
concreto, el Sexenio Revolucionario marca una época muy propicia para la economía
española que se prolongaría durante los primeros años de la Restauración, sin embargo,
estos cambios no son lo suficientemente intensos como para favorecer un claro crecimiento
del nivel de vida y de renta en la población en general, al contrario, se abre una brecha
entre un número reducido de ricos y una enorme masa social de bajos o nulos ingresos,
unido a un proceso de emigración de las zonas rurales a las ciudades, en un intento por
salir de la pobreza de las clases más desfavorecidas que conlleva un aumento de la
población urbana muy heterogénea y plural, entre los que destacan por ser los más
numerosos los artesanos, aunque va surgiendo una nueva clase de proletario asociada a las
fabricas, los obreros fabriles o proletariado industrial, asentados en barriadas obreras de las
grandes urbes sin urbanizar, faltos de alcantarillas y servicios, con exceso de polvo y
fanguizales según la estación del año, sin agua corriente, con casas de mala construcción y
deficitaria o malamente alumbradas y superpoblación en la vivienda. Estos nuevos
proletarios que al principio conforman grupos muy reducidos, unidos a las clases populares
entendidas como un variopinto colectivo que puede identificarse como clases marginadas,
sobre todo cuando acceden ingentes cantidades de parados, jornaleros y peones de la
construcción que, coyunturalmente, con una frecuencia que genera permanencia, sufren los
avatares del paro, de la enfermedad, del hambre, etc., acarreando una amenaza de rebelión
política en contra del orden establecido. Es por este motivo que compartimos la opinión de
quienes consideran la pobreza y la marginación de las clases populares, una causa más de
la debilidad del movimiento obrero hasta el Sexenio Democrático13.
Es con este telón de fondo, cuando la toma de conciencia de la existencia de un
problema o cuestión social, alcanza en la segunda mitad del siglo XIX una hondura y
extensión hasta entonces inéditas, donde la llamada cuestión social no es primaria y
13
La industria textil catalana fue pionera en la industrialización española lo que supuso la mayor
concentración en Cataluña de mano de obra de hilanderas y tejedores provenientes del mundo rural que
en sus lugares de origen trabajaban a media jornada y que el sistema fabril los concentró en las ciudades
con largas jornadas de trabajo y con unas pésimas condiciones de vida, convirtiéndolos en proletarios,
para mayor estudio véase SANCHEZ GIMENEZ, J.: “Condiciones de vida y situación social de las clases
bajas (1890-1910)”, en Movilización obrera entre dos siglos (1890-1910,) Revista Historia
Contemporánea, núm. 3, 1990, pp. 80-85.
23
fundamentalmente una cuestión jurídica, sino que pasa a ser considerada por la Comisión
de Reformas Sociales esencialmente económica. Sin duda, lo verdaderamente novedoso y
decisivo es la aproximación sociológica a la realidad de la cuestión social, el interés por el
estudio de las condiciones de vida de las clases populares, próxima a la pobreza e
indigencia tradicional, junto a la indagación de las condiciones de trabajo de los obreros en
las fábricas, consistentes en largas y agotadoras jornadas propiciadas por la invención del
alumbrado de gas, abuso de mano de obra infantil, salarios que ni siquiera alcanzan para la
mera subsistencia, las pésimas condiciones de seguridad en el trabajo consecuencia de la
introducción de las máquinas, además de la manipulación de nuevos productos y sustancias
hasta ahora desconocidas14. Sin embargo, es en uno de los sectores más dinámicos de la
economía española de la época, las industria extractiva, por atraer no solo al mayor número
de capitales extranjeros, sino que presenta un continuo incremento de trabajadores
empleados hasta 1920, cuando empieza a perder incentivo debido a la falta de
competitividad de los precios del mineral español, donde los trabajadores estaban
sometidos a durísimas condiciones de seguridad y expuestos a riesgo de accidentes
laborales muy graves, no en vano el Reglamento de Policía Minera de 189715 en su
exposición de motivos, indica que “es un deber social y legal la vigilancia de las minas,
con el propósito de que en ellas haya la conveniente policía y seguridad, materia que de
antiguo miran con especial esmero todas las naciones civilizadas”.
Junto a la industria extractiva, a medida que avanza el siglo XX es ostensible el
crecimiento de la industria química, especialmente ligada en un principio a la industria
textil, la metalurgia y la madera que presentan todas ellas riesgos desconocidos para la
salud, más aún, solían aprovecharse para ubicarlas en edificios construidos para otros fines.
Todos estos hechos influyeron sin duda para alertar a los poderes públicos, incluso los
propios obreros empiezan a ser conscientes no sólo de su miseria sino también de su fuerza
14
Numerosos testimonios de la época sobre las condiciones de trabajo y de higiene en la que se
desenvolvían los obreros en las fábricas y talleres aparecen en BUJ BUJ, A.: “Inválidos del trabajo. La
cuestión sanitaria de los informes de la Comisión de Reformas Sociales”, en Revista Electrónica de
Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. VI, núm. 119, 2002. Disponible en:
htpp://www.ub.edu/geocrit/sn119-14.htm.
15
Publicado en la Gaceta de Madrid el 18 de julio de 1897.
24
potencial, sobre todo a raíz de los informes de la Comisión de Reformas Sociales que
pusieron de manifiesto cómo el desarrollo del maquinismo y la utilización de sustancias
perjudiciales para la salud, trajeron consigo la multiplicación de los accidentes de trabajo y
la aparición de enfermedades de nueva casuística. Por añadidura, a los grandes riesgos que
la mecanización del trabajo había introducido se unía la completa falta de cualquier medida
de prevención y previsión social, de ahí que la propia clase obrera sea la que de una u otra
forma empiece a llamar la atención social sobre sí misma, puesto que el propio Estado
liberal se desentiende durante largo tiempo de toda intervención social16.
1.3. En los orígenes de la legislación social
El tratamiento que los gobiernos de la época habían dado a los problemas sociales, fue
básicamente en términos de orden público y de beneficencia, incluso las medidas
higiénicas más elementales como la limpieza corporal, se aconsejaban no por su valor
saludable sino a causa de la vecindad con el orden, la regularidad, la economía y su
alejamiento del vicio y la degradación, considerados ambos causa de muchos males de la
nación17. Es más, en el pensamiento de la clase dirigente no existía proyecto normativo que
ordenara el desequilibrio que imperaba en la sociedad decimonónica, esto no es óbice para
que coexistiera cierta inquietud por la protección del trabajador individual, llamémosle
caridad, al mismo tiempo que recelo y temor frente al evidente desarrollo del movimiento
obrero, vinculado a las transformaciones aparejadas por la industrialización. Por lo demás,
16
Desde 1928 se habían dictado medidas de seguridad harto insuficientes (cubrir las máquinas con un cajón
de madera, luego ponerles tapas con candados, etc. pero no evitaba los accidentes en funcionamiento).
Los fabricantes incumplían las disposiciones que prohibían el trabajo en las máquinas Diablo de
muchachas de menos de veinte años; el hospital de Barcelona comunicaba el ingreso de niños de ocho y
diez años heridos por esas máquinas destinadas a la preparación del algodón. La seguridad en el empleo
era nula, TUÑÓN DE LARA, M.: El movimiento obrero en la historia de España (I), Biblioteca de la
Historia de España, Ed. Calpe, 1986, p. 28 .
17
Las actuaciones realizadas en este sentido se centraban en recuperar rápidamente la mano de obra
accidentada y enferma para continuar produciendo, GARCÍA NINET, J.L., Director y GARRIGUE
GIMÉNEZ, A., Coordinador: Manual de Prevención de Riesgos Laborales, Ed. Atelier, Barcelona, 2005,
p. 502; se trataba de corregir los defectos más visibles de las condiciones de trabajo que se reflejan tanto
en la salud física como en la salud material y moral del obrero, MENÉNDEZ NAVARRO, A. y
RODRÍGUEZ OCAÑA, E.: “Salud, trabajo y medicina en la España del siglo XIX. La higiene industrial
en el contexto antiintervencionista”, Archivo Prevención Riesgos Laborales, Vol. 8, núm. 1, 2005, pp. 413.
25
es un hecho que el Capitalismo necesita de la existencia de un marco legal que atraiga
inversiones e incremento del capital.
Si analizamos los fundamentos del Derecho del Trabajo en España, hasta tiempo
reciente, ha sido ampliamente aceptada la teoría de que el Derecho del Trabajo nace como
resultado del conflicto social, del rechazo de la clase obrera al sistema económico y
político vigente, de tal forma que mediante la elaboración de un sistema de normas sociales
y laborales, pudiera darse solución al conflicto sin trastocar las estructuras básicas de la
sociedad burguesa o, lo que es lo mismo, el Estado liberal se vio en la necesidad de
intervenir en la cuestión social porque con la Revolución Industrial en marcha, por otra
parte ya consolidada en algunos países europeos, la situación de subsistencia de las masas
urbanas era el caldo de cultivo de la formación de sociedades obreras y de continuos
conflictos, con capacidad suficiente para que fueran sentidos como una amenaza seria por
las élites dirigentes18. Sin embargo, actualmente son cada vez mas los valedores de la
teoría que avala el origen del Derecho del Trabajo como consecuencia de la previsión de
personajes ilustrados, no conquistado por la lucha social, en un contexto de debilidad
congénita del movimiento obrero, donde el movimiento reformista es ante todo de origen
católico y elitista, reduciéndose la importancia del republicanismo social y socialista19.
18
Las primeras reacciones obreras eran espontáneas, de rebeldía ciega en contra de la maquinización, así el
motín de huelga de Alcoy el 2 de marzo de 1821, en el que unos mil doscientos hombres quemaron 17
máquinas de hilar exigiendo que se desmontasen las restantes. En 1823 son destruidas en Camprodon
varias máquinas de hilar y cardar y el momento más sensacional de este conflicto se produce en 1835 con
la quema de la célebre fábrica El Vapor de Barcelona. No obstante, otros géneros de agitación laboral que
se producen en las fábricas catalanas de 1828 a 1833, son debido al escaso jornal y al exceso de longitud
de las piezas a tejer, TUÑÓN DE LARA, M.: El movimiento obrero en la historia de España (I), óp. cit.,
p. 29; las propuestas neo tradicionalistas de carácter católico, en cuyo planteamiento estaba implícita la
dificultad del sistema para hacer frente con éxito a la problemática social, contribuyeron únicamente a dar
impulso y cobertura a una recuperación eclesiástica y no a reducir el grave déficit de atención y la falta de
cobertura a los problemas sociales de la época, GOMEZ OCHOA, F.: “Problemas sociales y
conservadurismo político durante el siglo XIX” en Historia Contemporánea, núm. 29, 2004, p. 619.
19
Véase al respecto la ponencia de MONTERO, F.: “De la beneficencia a la reforma social. Los orígenes de
la política del Estado: estado de la cuestión, fuentes y archivos”, en Espacio, Tiempo y Forma, Serie V, Hª
Contemporánea, Tomo 7, 1994, pp. 415-433, que basándose en el estudio comparativo realizado por
FLORA, P. y ALBERT, J. sobre “El desarrollo de los Welfare State y los procesos de modernización y
democratización en la Europa occidental”, argumenta que los orígenes de la política social del Estado, en
la primera década del siglo XX, al menos antes de la primera guerra europea, ni el grado de desarrollo
económico, ni la presión obrera pueden explicar el nacimiento de las primeras instituciones públicas; sólo
pueden deberse al importante papel jugado por una élite intelectual, políticamente influyente y
relativamente independiente de los grupos de intereses, en el mismo sentido DE LA CALLE VELASCO,
26
Entendemos que es esta una cuestión compleja que admite tratamientos muy
heterogéneos, toda vez que se reconoce la existencia de un conflicto social creciente, a
pesar de darse en los comienzos una industrialización de baja intensidad, compartimos la
opinión de quienes defienden el papel fundamental jugado en nuestro país por las
relaciones agrarias, fuertemente influidas por la estructura industrial patrón-capital y
trabajador-salario, unido al nacimiento de la conciencia que va adquiriendo la clase
trabajadora como contraposición a las élites capitalistas y terratenientes, una conciencia de
clase con aspiraciones de revolución social y con la firme creencia de que el
asociacionismo es la fórmula para resolver sus problemas cada vez más acuciantes. De ahí
que valoremos el papel del movimiento obrero como el más sobresaliente de los
movimientos sociales del siglo XIX, en cuyo entorno se integran los demás20. Así mismo,
compartimos la opinión de que la historiografía del siglo XIX estuvo más interesada por
los temas políticos que por los problemas sociales, prestando poca atención a las nuevas
realidades surgidas por los cambios tecnológicos y productivos, quizás por considerarlas
demasiado recientes para analizarlas con perspectiva, lo cual no significa la ausencia de
fuentes para poder hablar del movimiento obrero, otra cosa es que su sola mención
provocara un sobresalto entre los estudiosos tradicionalistas21.
De forma aislada al principio y posteriormente con carácter de permanencia, la clase
M.D.: "Sobre los orígenes del Estado social en España", Revista Ayer, núm. 25, 1997, pp. 127-150 y
BAYLOS GRAU, A.: “Los orígenes del Derecho del Trabajo español y revisión de la historia”, abril,
2008, Disponible en: htpp://Baylos.blogspot.com.
20
El mutualismo español decimonónico surge como una “reacción popular” solidaria y autodefensiva frente
a las graves carencias sociales que los poderes públicos son incapaces de satisfacer, “es la vía de la
previsión popular frente a la imprevisión de los demás”. En este sentido actuaría como plataforma de
lucha en los primeros escarceos del movimiento obrero, contribuye a su rodaje inicial en el ejercicio de la
resistencia política y sindical. Cuestión al margen es el poder de manipulación y control de las oligarquías
sobre esta vertiente asociativa en el transcurso de su entrecortado desarrollo histórico, de forma que el
mutualismo evoluciona en unos casos hacia prácticas solidarias de reivindicación obrera molestas para el
poder y en otros, por el contrario, juega un armónico papel atenuador de conflictos y contestación social,
MAZA ZORRILLA, E.: "El Mutualismo y su polivalente papel en la España del siglo XIX (1839-1889)",
Investigaciones Históricas, núm. 11, 1991.
21
LORENTE, P. y PAEZ-CAMINO, F.: "Los movimientos sociales (hasta 1914)" en Akal Historia del
Mundo Contemporáneo (Dirección de la serie LEÓN CONDE, A y PAEZ-CAMINO, F.), Ed. Akal, S.A,
Madrid, 1991, pp. 9-11.
27
obrera encuentra entre los intelectuales de la llamada clase media, muchos de los cuadros
de sus organizaciones y elaboradores de las ideas en las que basarán su acción, dándole una
proyección histórica de la que hasta entonces habían carecido. No hay que negar la
evolución en las corrientes de ideologías diferentes y en muchos casos contradictorias,
todo un proceso que, aunque lento, no para hasta confluir en la necesidad de racionalizar
jurídicamente la justicia social como único medio de asegurar la estructura liberal de la
sociedad. De cualquier forma, es un hecho que las primeras manifestaciones del
intervencionismo estatal en las relaciones de producción, fueron las dirigidas a regular las
condiciones de higiene y de seguridad de los obreros, junto a las normas que limitaban la
libertad de pactos respecto a materias concretas relacionadas con el trabajo de mujeres y
niños, siendo ésta una cuestión admitida por la práctica totalidad de las ideologías políticas
existentes en España a finales del siglo XIX y principios del XX, aunque para justificar la
intervención se alegaban razones de seguridad personal y salubridad, motivos morales,
culturales, etc.
Un primer intento de intervención se hará mediante decreto en 1855 para la creación de
una Comisión presidida por Pascual Madoz, “con el fin de reconocer y apreciar en su justo
valor, las causas de las dificultades suscitadas entre los fabricantes y los trabajadores de
nuestras provincias manufactureras, al tiempo que proponer al gobierno los medios más
oportunos para terminar felizmente”. Se intenta de esta forma poner las bases o proyectar
normas reguladoras del conflicto, sin embargo quedó en un mero propósito y no será hasta
el Bienio Liberal Isabelino, cuando los progresistas reafirmaron el principio de soberanía
nacional con la Constitución non nata de 1856, en cuyo artículo primero se apresuraba a
hacer constar expresamente que “todos los poderes públicos emanan de la nación, en la que
reside esencialmente la soberanía y por lo mismo, pertenece exclusivamente a la nación el
derecho de establecer sus leyes fundamentales”, junto a una política de reformas
económicas en defensa de los intereses de la burguesía urbana y de las clases medias, con
el objetivo de impulsar el desarrollo económico y la industrialización del país, puesto que
no se puede obviar que las clases medias representan un gran papel en la vida española de
mediados de siglo, agrupaba no solo la pequeña burguesía comerciante y artesana, sino las
capas de intelectuales procedentes en su mayor parte de la pequeña nobleza arruinada, de
28
los hidalgos, de los funcionarios de la Corte y de la burguesía comercial, sin embargo las
Cortes fueron disueltas en septiembre de 1856 y la Constitución no pasó de proyecto22.
Por otro lado, las clases populares cuya principal masa humana y mayor activo eran los
campesinos y los trabajadores agrícolas sin voz ni voto, se sintieron manipuladas y
engañadas, por no obtener de los progresistas las mejoras esperadas tras la nueva
desamortización de bienes hecha por Pascual Madoz, desamortización que se presentó
como el golpe mortal contra el abominable viejo régimen y sin embargo, provocó no solo
un golpe de muerte contra los bienes comunales de los pueblos, sino una redistribución de
la propiedad territorial en beneficio de las clases más adineradas, privando a los
campesinos más modestos de terrenos para pastos, caza, leña y carboneo, derivando en un
conflicto social sin precedentes provocado por los precios, los salarios, los impuestos, las
malas cosechas, etc. Al mismo tiempo, crecía la protesta entre los obreros de las fabricas
por la introducción de nuevas máquinas acusadas de engendrar el desempleo, aumentando
el descontento general agravado por la represión ejercida contra los cabecillas obreros, se
sucederían alzamientos en Barcelona en contra del reclutamiento forzoso, los bajos salarios
y las largas jornadas laborales, pero fue sobre todo un clamor por el derecho de asociación,
la creación de jurados mixtos, mejores condiciones higiénicas en las fábricas y
establecimientos de escuelas para los hijos de los obreros23.
Fuera del ámbito obrero había quienes consideraban inadmisibles las míseras
condiciones de vida de las clases trabajadoras, por un lado los intelectuales y políticos
socialistas utópicos integrados a mediados de siglo en el partido democrático, apostaban
22
Son estos intelectuales los cuadros políticos de las clases sociales en presencia y con frecuencia sirven de
vehículo de transmisión ideológica en los medios populares urbanos. La importancia del movimiento
intelectual en el Ateneo de Madrid adquirió suficiente volumen para inquietar a las autoridades que
cerraron las cátedras del Ateneo y retiraron de las salas de lectura periódicos y revistas extranjeras,
TUÑÓN DE LARA, M.: La España del siglo XIX, Vol. I, Ed Akal, Madrid, 2000, pp. 253 y 254.
23
Tanto el alzamiento de Loja de campesinos andaluces como la huelga general de Barcelona de 1855 no
fueron acontecimientos esporádicos y revueltas de díscolos o manejadas por manos arteras, eran los
primeros signos de la participación en la vida nacional de unas clases -obreros, jornaleros agrícolas,
campesinos pobres- que hasta entonces no habían contado en el juego de la vida política del país. Era un
aldabonazo precursor de la intervención de la clase obrera en los destinos de España, NÚÑEZ DE
ARENAS, M. y TUÑON DE LARA, M.: Historia del movimiento obrero Español, Ed. Nova Terra,
Barcelona, 1970, p. 35.
29
por la reforma de la sociedad y del sistema económico liberal además de por la elevación
moral e intelectual del pueblo. A esto hay añadir, las voces de médicos e higienistas que
clamaban en contra de la situación en que se encontraban las clases desfavorecidas,
alertando a políticos e intelectuales sobre las relaciones que existían entre la defectuosa
organización social y la enfermedad, consecuencia de la conjunción de las máquinas y las
ciudades, en concreto, los médicos señalaron la diferencia de mortalidad entre ricos y
pobres, la aparición de nuevas patologías relacionadas con la organización y las
condiciones de trabajo, la extensión de la miseria, las penosas condiciones de vida y el
descontento social del proletariado. Con todo, no se dejó de culpar a los obreros de su
situación por los malos hábitos que dominaban sus costumbres y su existencia cotidiana.
Los tratados médicos de la época hicieron un especial hincapié en la responsabilidad
individual de los propios obreros, mediante la utilización de estadísticas sobre mortandad,
migraciones, accidentalidad, longevidad24, además de incidir en el uso de consejos y de la
publicidad, de esta forma la medicina y la higiene pasaron a ocupar el papel de la religión,
convirtiéndose en fuente de valores morales y de normas de conducta, de esta suerte es la
propia población quien los reclamaba, interviniendo en las relaciones de poder mediante el
incentivo, más que desde la represión25.
A finales de siglo algunos políticos conservadores habían comenzado a abandonar la
recatolización como solución a la cuestión social, mientras que los liberales comenzaron a
perder el miedo a la intervención del Estado. Esto llevó a los políticos, en sus intentos por
hacer frente a la batalla contra el sindicalismo, a planificar actuaciones tendentes a mejorar
las condiciones higiénicas de las fábricas y sobre todo de las ciudades industriales, la
educación integral de la clase obrera, la creación de diferentes comisiones mixtas de
obreros y patronos, para presentar allí sus reivindicaciones, pero siempre desde una
24
En España el uso regular de estadísticas arranca de 1856 con la creación de la Comisión de Estadística,
dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministro, SOTO CARMONA, A.: El trabajo industrial en
la España Contemporánea…, óp. cit., p. 18.
25
VARELA SUANZES, J.: "El sentido moral del pensamiento democrático español a mediados del siglo
XIX", Revista Española de Derecho Político, núm. 55-56, 2002, pp. 13-32, en el mismo sentido
QUINTANAS, A.: "Higienismo y medicina social: poderes de normalización y formas de sujeción de las
clases populares" en Isegoría, Revista de Filosofía Moral y Política, Ed. El Instituto de Filosofía del
CSIC, núm. 44, 2011, pp. 273-284.
30
concepción paternalista y armónica con el propósito decidido de garantizar el orden
publico. No es menos cierto que los patronos se opusieron a toda legislación obrera o de
fábrica por considerarla un ataque ilegítimo a sus libertades de pacto, lo que unido a la
falta de recursos del Estado para poner en práctica cualquier programa de seguridad social
o incluso pagar a un cuerpo de inspectores de fábrica eficiente, desencadenaba la
inoperatividad de las medidas26.
Esta actitud de no intervención del Estado en la cuestión social fue la dominante entre la
burguesía española del siglo XIX, con todo se trató de poner en práctica un sistema político
favorable al crecimiento de la riqueza y orientado a la modernización de España, tanto en
los aspectos económicos como sociales, pero nada de esto podía tener efecto si no había
paz social27. Existía por el contrario, una ausencia de legitimidad derivada de la falta de
consenso por las profundas diferencias entre el inmovilismo conservador y la vocación
reformista de algunos sectores liberales, coincidentes en la defensa del orden social y la
propiedad, pero divergentes en el método, aunque conservando en el fondo de los
26
En tanto el trabajador se identifica como ciudadano libre e igual, interesado en llegar a acuerdos con los
patronos en beneficio de la industria y bienestar para la sociedad, como señalaron los tejedores asociados
de Barcelona en 1842, de ahí la demanda para constituir Jurados Mixtos para armonizar los intereses de
ambas partes, los empresarios acceden a la firma de convenios colectivos, como es el firmado en 1854 en
Barcelona entre industriales y obreros del textil que reduce la jornada semanal de 72 a 69, aconsejados
por las autoridades de que transigieran por el momento, en espera de que el ambiente político adquiriera
un clima mas favorable, no solamente por las revueltas obreras en Barcelona sino también por el cariz que
está tomando la coyuntura internacional, en DE FELIPE REDONDO, J.: "El concepto moderno del
trabajador y los orígenes del movimiento obrero español (1830-1870)", en Ayeres en discusión (Recurso
electrónico): Temas clave de Historia Contemporánea hoy, coordinado por NICOLÁS MARÍN, M.E. y
GONZÁLEZ MARTÍNEZ, C., Universidad de Murcia, 2008; IZARD, M.: Industrialización y obrerismo.
Las tres clases de vapor 1886-1913, Ed. Ariel, Barcelona, 1973, pp. 101-103; no es menos cierto que, tan
pronto como Narváez toma el poder, los patronos no se sienten obligados por esos compromisos y el
descenso de salarios entre 1858 y 1859 es harto representativo, TUÑÓN DE LARA, M.: El movimiento
obrero en la historia de España (I), óp. cit., p. 101 .
27
Para los sectores más conservadores de la sociedad española, los sucesos históricos acaecidos durante la
Gloriosa (1868-1874) representaron un peligroso precedente de anarquía social. Los movimientos obreros
que intentaron descomponer la jerarquía de las clases sociales dominada por la burguesía liberal y la
crítica a que ésta se vio sometida por una gran parte de la opinión pública durante los seis años de
revolución democrática acentuó, con el advenimiento de la Restauración, el conservadurismo de una
burguesía temerosa de perder su poder económico y social, ALCAIDE GONZÁLEZ, R.: “La
introducción y el desarrollo del Higienismo en España durante el siglo XIX. Precursores, continuadores y
marco legal de un proyecto científico y social”, Scripta Nova, Revista Electrónica de Geografía y
Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona, núm. 50,1999. Disponible en http://www.ub.edu/geocrit/sn50.htm.
31
discursos, visos programáticos del Antiguo Régimen como son la caridad, la armonización,
la beneficencia y el paternalismo.
En la España de la burguesía liberal, la sociedad de libre mercado estaba justificada por
su alto nivel de productividad material, de ahí que se considerase la desigualdad como
inevitable. No obstante, cuando se hace patente la imposibilidad de hacer frente al caos
social existente en la sociedad mercantilista de la época, se apuesta porque la colectividad
esté organizada y dirigida con el propósito de que los derechos a la libertad y a la
propiedad fueran respetados, de esta forma, al Estado le corresponde la función de vigilar
y garantizar la convivencia social. En este mismo orden de ideas, Jeremy Bentham,
pensador inglés, padre de la filosofía Utilitarista y primer exponente sistemático de la
democracia liberal, daba por supuesto la existencia de una clase social que para subsistir
necesita los recursos de su industria diaria, por esta razón la finalidad del boceto de
legislación obrera de mediados de siglo sería proveer a la subsistencia indirectamente, al
proteger a los hombres en su trabajo y hacer que tengan asegurados los frutos de éste. Por
otra parte, James Mill discípulo de Bentham, economista y filósofo que siguió los pasos de
su padre John Stuart Mill, profundizó más en el modelo social de la democracia liberal que
defendían, al considerar a la sociedad como una colección de individuos que buscan
incesantemente el poder sobre y a expensas de otros, de tal manera que para poner orden se
necesita el derecho28. Este ideario fue asumido en su conjunto por las élites liberales
españolas, de forma tal que, en la última década del siglo XIX en España, no se discute el
principio intervencionista sino el tipo y grado de ese intervencionismo estatal, así frente a
un grado excesivo, calificado despectiva y eufemísticamente en la época como socialismo
de Estado, la élite dirigente defiende un intervencionismo institucional y científico de la
mano de filósofos y educadores de corte krausista.
En este contexto es en el que los poderes públicos se plantean la necesidad de poner
medidas a la inestable situación, cometido que aparece ya en 1873 con la proclamación de
la I República, forma de gobierno que venía a ser la revolución dentro de la revolución, si
28
Para un estudio en profundidad véase a MACPHERSON, C.B.: La democracia liberal y su época,
Alianza Editorial, S.A. , Madrid, 2003, pp. 1-162.
32
bien, toma impulso a partir de 1917, año en que comienza a crearse la estructura
administrativa que fundamenta el futuro Derecho del Trabajo. Será éste un lento proceso
de reformas que se van materializando poco a poco, haciendo de la idea del Reformismo
un proceso gradual y pacífico, permitiendo compaginar tradición y progreso para dar el
paso definitivo desde el Derecho Civil hasta el Derecho del Trabajo. Se percibe, no
obstante, desde que se aprueban las primeras leyes obreras a mediados de siglo, el germen
del cuerpo unitario de normas y principios que se dará en llamar Derecho del Trabajo
presidido por la protección en la relación de trabajo de la seguridad física de la persona del
trabajador, considerado un valor superior y ajeno a la relación laboral, de tal manera que
autoriza a delimitar con precisión el poder de dirección y las libertades económicas de los
empresarios, ante la insuficiencia del Derecho Civil para responder adecuadamente a esta
situación jurídica y económica. Con el tiempo, la legislación obrera se convierte en
garantía por parte del estado democrático de los instrumentos colectivos de autotutela de
los trabajadores, a los que dota incluso constitucionalmente de derechos subjetivos
fundamentales como la libertad sindical, la negociación colectiva o la huelga. En este
contexto se sitúan las normas sobre seguridad, ambiente e higiene del trabajo, consideradas
una de las manifestaciones más antiguas de la intervención estatal limitativa de la
autonomía de la voluntad de las partes en la relación de trabajo, tal es así, que hubo un
tiempo en que el Derecho del Trabajo fue denominado Derecho Industrial y el contenido
básico de éste estuvo formado por el denominado Derecho o Leyes de fábricas,
sustancialmente normas sobre jornada y seguridad en el Trabajo.
1.4. Apuntes sobre el asociacionismo obrero
A los primeros críticos de la sociedad capitalista se les ha denominado socialistas
utópicos, aunque su obra corriera por cauces diferentes de los movimientos obreros, no
obstante, aparecen temas como el asociacionismo que son comunes. La mayoría de los
utópicos están vinculados a grupos políticos radicales de las clases medias, incluso
relacionados con la burguesía, al contrario del movimiento obrero nacido de la experiencia
cotidiana de clase y que no ha llegado aún a la reflexión teórica. Los ideólogos de esta
33
corriente utópica en España fueron fundamentalmente Saint Simón, Josep Fourier y
Étienne Cabet, intelectuales que reaccionan contra las contradicciones de la
industrialización, formulando soluciones utópicas que incluyen nuevos modelos de
sociedad y de producción alternativos al sistema capitalista. Sin embargo, sólo los dos
últimos lograrán fundar escuelas en España, pese a que el grupo impulsado por Joaquín
Abreu, diputado durante el trienio liberal y que conoció a Fourier en Francia, fue el mas
relevante y seguido en Madrid, pese a ello, la escuela de Cabet tuvo mas eco por
expresarse en Barcelona, donde el proceso de industrialización estaba más avanzado.
En general, los primeros críticos con la sociedad industrial eran hombres de clase
media, de profesión intelectual, abiertos a nuevas corrientes y fuertemente críticos con la
sociedad en la que vivían. Deseaban instaurar una sociedad más equilibrada y armónica,
sin romper totalmente con las estructuras sociales de la época, defendían la creación de
sociedades de resistencia y de ayuda, de seguros mutuos y de crédito, así como el fomento
de escuelas obreras, de sociedades de socorro y otras iniciativas de similar naturaleza. En
la década de los cincuenta, los socialistas utópicos españoles se volcaron sobre todo en
impulsar el asociacionismo obrero, configurando la prehistoria del sindicalismo español y
la toma de conciencia de clase por parte de las clases trabajadoras. Fourieristas fueron
Joaquín Abreu, Fernando Garrido y Sixto Cámara, por citar a los más importantes;
Cabetianos fueron los catalanes Narcis Monturiol, Abdón Terradas y José Anselmo
Clavé29. El fracaso de la revolución europea de 1848, inspirada en buena medida en el
utopismo radical y socialista, así como la escasa fortuna de las experiencias comunales de
Cabet y Owen, marcaron el comienzo del fin del socialismo utópico y en España, a partir
de 1849 los más destacados socialistas utópicos se integraron en el Partido Democrático
conformando a partir de entonces su ala izquierda.
La historia del asociacionismo obrero está sembrada de dificultades, exceptuando
breves periodos de autorización con el fin de paliar los problemas sociales, tanto los
gobiernos conservadores como progresistas eran contrarios a las organizaciones obreras
29
VARELA SUANZES, J.: "El sentido moral del pensamiento democrático español a mediados del siglo
XIX", Revista Española de Derecho Político, núm. 55-56, 2002, pp. 13-32.
34
cuando planteaban reivindicaciones salariales o se acometían acciones huelguistas en
defensa de los trabajadores. En nuestro país, la clase obrera comienza a adquirir un
desarrollo significativo en la década de los treinta, sin embargo el movimiento obrero
como tal lo hará con posterioridad a 1868. La conciencia de clase, por lo tanto, tiene un
desarrollo paulatino que durará entorno a cuarenta años, desde las primeras reacciones
obreras que surgieron en forma de movimientos aislados, de naturaleza espontánea y
pasional, contra del proceso tecnológico, hasta las movilizaciones que tuvieron lugar entre
1828 y 1833, con origen ya en un conflicto industrial fruto de la controversia capital y
trabajo: los salarios se pagaban a destajo en la industria textil y los patronos aumentaban
constantemente la longitud de las piezas30.
Consideramos el más lejano precedente del sindicalismo en España el acuerdo entre
industriales y jóvenes obreros alcanzado el 2 de julio de 1834, asignando la longitud de la
pieza de tela en treinta y tres canas31, aunque la reivindicación obrera del derecho de
asociación como la disfrutaban los patronos desde 1833 en la Comisión de Fabricas32, no
fue hecha realidad hasta la aprobación de la Real Orden de 28 de febrero de 1839, con el
reconocimiento del derecho de los obreros industriales a la creación de asociaciones de
mutualidades y cooperativas con fines benéficos, sin posibilidad de plantear
reivindicaciones colectivas o lo que es lo mismo, se autorizan las sociedades de socorro
mutuo pero se prohíben las sociedades de resistencia o sindicatos33. Al amparo de la nueva
30
TUÑÓN DE LARA, M. : La España del Siglo XIX, Vol. II, Ed. Akal, Madrid, 2000, p. 73.
31
FONTANA, Josep: La fi de l'Antic Règim i la industrialització (1787-1868), vol. V de la Historia de
Catalunya dirigida por Pierre VILAR, Barcelona, edición 62, 1988, pp. 357-374.
32
Organizaciones patronales activas y de combates, sobre todo en Cataluña y Vizcaya donde había una
fuerte aglomeración proletaria y estaban surgiendo las organizaciones clasistas de resistencia. Desde
comienzos del siglo XX adoptaron una línea dura frente a la creciente influencia de los sindicatos de
clases en el seno del mundo obrero: frente al descanso dominical, contra la ley de contratos de trabajo y
contra cualquier intervención del Estado en las libres relaciones entre patrones y obreros, en NÚÑEZ DE
ARENAS, M. y TUÑON DE LARA, M.: Historia del movimiento obrero español, Ed. Nova Terra,
Barcelona, 1970, p. 79.
33
La Real Orden respondía a la petición presentada por la asociación barcelonesa Montepío de Nuestra
Señora de la Ayuda, solicitando la aprobación de su reglamento. El Ministro de la Gobernación, al validar
la solicitud, extendía la aprobación a toda sociedad de finalidad mutualista, definiendo como tales "las
corporaciones cuyo instituto sea el auxiliarse mutuamente en sus desgracias, enfermedades, etc. y el
reunir en común el producto de sus economías con el fin de ocurrir a sus necesidades futuras.
35
normativa se creó en Barcelona la Asociación de Tejedores, hecho que muchos autores
consideran el origen del sindicalismo en España34, aunque nace clandestina utilizando de
tapadera la legal Sociedad Mutua de Obreros de la Industria de Algodón, actuando ésta
como caja de resistencia ante las huelgas, el paro y la enfermedad, reuniendo a trabajadores
de ambos sexos35.
Tras las primeras movilizaciones se hizo patente la debilidad de la clase obrera para
hacer frente a los conflictos, de esta forma nace la conciencia de ir mas allá de la acción
individual a una acción colectiva y sostenida en el tiempo, el camino a seguir será la
asociación obrera. En 1850 los tejedores a mano de Igualada presentaron a los patronos la
primera reivindicación colectiva del sector, petición de la que derivaron más hechos
violentos y más represión36. Cuatro años más tarde se constituye la Unión de Clases de
Barcelona, primera confederación de sociedades obreras de distintos oficios, entre tanto la
constante o intermitente represión continúa, pero también crece la disposición obrera a
conquistar su derecho a asociarse. En todo este camino, las escuelas y los círculos obreros
tienen una importancia clave, fundamentalmente en el desarrollo del sentimiento
asociacionista, dado que en ellos se forman los primeros militantes y son estos los que
difunden las ideas de los primeros socialistas utópicos. Son dos los círculos obreros que
destacan por su significación histórica, "El Ateneo Catalán de la Clase Obrera", fundado en
1861 en Cataluña y "La velada de Artistas, Artesanos, Jornaleros y Labradores", fundado
en 1847 en Madrid, más tarde se llamaría "El Fomento de las Artes". Es significativo el
hecho de que el primer grupo de la Internacional madrileña se constituyera por obreros que
34
MOLINA BENITO, J.A.: Historia de la Seguridad en el Trabajo en España, Junta de Castilla y León,
Consejería de Economía y Empleo de la Dirección General de Trabajo y Prevención de Riesgos
Laborales, 2006, p. 105.
35
En este periodo, en Cataluña existía una de las mayores concentraciones europeas de desarrollo
asociativo, exceptuando Gran Bretaña, debido a que todos los trabajadores del sector textil vivían en una
zona geográfica próxima a Barcelona por la crisis que atravesó la industria catalana que hizo que los
trabajadores se unieran buscando una mayor protección, y debido a la tradición asociativa y de
solidaridad que provenía de los gremios y cofradías del Antiguo Régimen, ARENAS POSADAS, C.:
Historia económica del trabajo (siglos XIX y XX), Ed. Tecnos, Madrid, 2003; GEARY, D.: Movimientos
obreros y socialistas en Europa antes de 1914. Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, Madrid,
1992 y HOSBAWN, E.: El mundo del trabajo. Ed. Crítica, Barcelona, 1987.
36
Véase ZUGASTI, P.: La clase obrera hace historia: Raíces históricas (1840-1910), Vol. 33, Colección
Sinergía, Serie roja, Ed. Fundación Enmanuel Munier, 2008, p. 26.
36
acudían al Fomento de las Artes, considerado uno de los centros favoritos de reunión de los
obreros madrileños con inquietudes políticas y sociales, donde se daban clases de
instrucción primaria para niños durante el día y por la noche para adultos, semanalmente se
tenían secciones sobre temas filosóficos y sociales, ya que era frecuentado por Pi y
Margall, Emilio Castelar, Segismundo Moret, de esta manera surgían polémicas entre
obreros jóvenes, republicanos y socialistas, no hay que olvidar que era la época en que los
obreros servían políticamente a los partidos republicanos burgueses, tenían la convicción
de que era necesario asociarse en calidad de obreros para resistir al capital, es decir con un
fin profesional, sin embargo posteriormente se produjo un gran deslinde entre la actividad
socio profesional y la política, a cargo ésta de demócratas y republicanos37.
Al mismo tiempo que las sociedades de obreros comienza a aparecer una prensa
específicamente obrera con gran ascendencia entre los trabajadores, hecho que será clave
en la difusión de las ideas del asociacionismo obrero. En Madrid aparece "El Eco de la
Clase Obrera", un mes más tarde de la huelga general de Cataluña en 1855 que terminó con
la proclamación del estado de sitio, con la prohibición de las asociaciones obreras y con la
anulación de los contratos colectivos de trabajo hasta entonces vigente, es por esto por lo
que "El Eco" tiene que editarse en Madrid. Fue un periódico creado con el fin de influir
mediáticamente en la campaña para el asociacionismo obrero de todas las clases y oficios,
en un momento en el que el tema se debatía en las Cortes, además de ser el primer
periódico dirigido por un obrero, Ramón Simón y Badía. En Madrid también ve la luz "El
Trabajador", digno de destacar porque era publicado por una escuela de adultos,
organizada por Antonio Ignacio Cervera, la escuela llegó a contar con cuatrocientos
alumnos, entre sus profesores estaban Pí y Margall y Sixto Cámara. Posteriormente
aparecerían otros como "El Obrero" en 1864, "La Asociación" en 1866, ambos en
Barcelona y a raíz de la revolución de septiembre de 1868, con la libertad de prensa
aparejada, se produjo un aluvión de publicaciones de prensa obrera tales como "El Amigo
del Pueblo", "El Certamen", "El Despertador", "El Diablo Rojo", "Los Jornaleros", "El
37
TUÑÓN DE LARA, M.: El movimiento obrero en la historia de España (I), óp. cit., p. 121.
37
Hijo del Pueblo", "La Linterna del Pueblo", "El Obrero", etc.,38.
De esta forma y aunque el derecho de asociación arrancó tímidamente con la Ley de
1839, no será hasta la promulgación de la Constitución de 1869 cuando se reconozca
abiertamente, sobre todo con la posterior legislación del Sexenio y tras la Declaración de
Derechos de la Junta Superior Revolucionaria hecha en Madrid el 8 de octubre de 1868,
cuando los derechos de reunión y asociación pasan a ser considerados dogmas
fundamentales. En cuanto a su concreción en los textos legales, se inicia con dos decretos
de noviembre de 186839 dirigidos a consagrar el libre derecho de reunión y de asociación
como justas reclamaciones de la revolución. De la misma forma, con la Ley de 30 de junio
de 1887 se reconocieron jurídicamente las asociaciones, con referencia expresa a los
gremios y sin reconocer las sociedades de resistencia ni los sindicatos, de esta manera los
legisladores demostraron el miedo a las asociaciones internacionalistas y anarquistas al no
legalizar las organizaciones revolucionarias, al mismo tiempo que concede a los tribunales
y a la autoridad gubernativa atribuciones concretas en cuanto a vigilancia, suspensión y
disolución de las asociaciones que atentaran contra el orden y el sistema vigente40.
Conviene no olvidar que las asociaciones o sociedades en la terminología de la época,
tenían para estos colectivos múltiples y variadas virtudes en el ámbito de la mejora moral,
la instrucción y la independencia: las de resistencia les servían para mejorar las
condiciones de trabajo y contener los excesivos deseos de lucro de los industriales; las de
previsión, de alivio ante las infinitas contingencias; las cooperativas, para obtener
38
Sobre prensa obrera española véase ESCOBAR DE LA SERNA, L.: "La prensa obrera en España
durante el siglo XIX" en Estudios de Información, Madrid, núm. 5, 1968, pp. 55-91.
39
Decretos de 1 y de 20 de noviembre, Gacetas de 2 y 21 de noviembre de 1868. En el Decreto-ley de
primero de noviembre se comparaba a la libertad con el vapor, que estallaría con violencia si se le
comprimía y se observaba la prohibición como un símbolo de los gobiernos despóticos.
40
Ley de Asociaciones de 30 de junio de 1887 en la Gaceta de 12 de julio de 1887 y el Reglamento tendría
que esperar hasta el Real Decreto de 10 de marzo de 1923 que sanciona el Reglamento de la Ley de
Asociaciones de 1887 (Gaceta, 11 de marzo de 1923). En la sesión de 5 de marzo de 1887 y al hilo del
debate sobre la Ley de Asociaciones, Fernández Villaverde advierte sobre la influencia doctrinal del
pensamiento colectivista de Marx en todos los partidos socialistas de acción y reclama mayores facultades
para que el Estado pueda defenderse, que más allá de la mera represión judicial, le doten de la capacidad
de disolver las asociaciones que amenacen la seguridad, ALARCÓN CARACUEL, M.R.: “El derecho de
asociación obrera en España (1839-1900)”, Revista de Trabajo, Madrid, 1975, pp. 462-464.
38
alimentos baratos41. Por otro lado, tampoco obligaba la ley al empresario a contar con las
asociaciones obreras legalmente constituidas a la hora de regular las relaciones laborales,
no obstante al amparo de esta ley se legalizaron un amplio número de asociaciones,
organizaciones patronales y sindicatos obreros, con una aplicación mas permisiva de la
norma que la redacción que le dio el legislador.
1.5. El debate del Intervencionismo entre las élites dirigentes
El debate sobre el Intervencionismo del Estado en cuestiones sociales, en línea con las
propuestas teóricas europeas del siglo XIX, se reflejará en tres grupos diferentes: el grupo
liberal-republicano de filosofía krausista, el grupo conservador y los católicos sociales. El
primero representaba a las élites burguesas del poder establecido, quienes se acercaron al
mundo obrero desde una óptica paternalista y de desconfianza, con la intención de aunar
intereses tan dispares como eran los de una oligarquía conservadora y los del mundo
obrero, mediante una armonía imposible o utópica42. La filosofía krausista entra en España
de la mano de Julián Sanz del Río y tuvo gran influencia en grandes pensadores españoles
que buscaban una nueva concepción del mundo y de la sociedad, sobre todo en el ámbito
jurídico y social como fue el caso de Francisco Giner de los Ríos impulsor y fundador de la
Institución Libre de Enseñanza, institución que se convirtió en el movimiento educativo no
oficial más importante desarrollado nunca en España. Importantes seguidores además de
Giner de los Ríos, como Gumersindo de Azcárate, Salmerón, Vicente Santa María de
Paredes o Adolfo Posada y muchos otros intelectuales, filósofos, juristas y profesores
jugarán un papel fundamental en la construcción de un modelo de reformismo social y
educativo de raíz liberal de gran influencia en España43. El conocido como krausismo
41
PÉREZ LEDESMA, M.: “La Comisión de Reformas sociales y la Cuestión social durante la
restauración”, en AA.VV.: De la beneficencia al bienestar social. Cuatro siglos de acción social, Consejo
General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales, Siglo XXI,
Madrid, 1988, p. 507.
42
DE LA CALLE VELASCO, M.D.: La Comisión de Reformas Sociales 1883-1903. Política social y
conflicto de intereses en la España de la Restauración, Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social,
Madrid,1989, pp. 32.
43
Los krausistas españoles, rara mezcla de hombres ilusos y prácticos, se apoyaron en la metafísica del
filósofo alemán Karl Christian Friedrich Krause y más concretamente en su “Ideal de la Humanidad” para
39
español inspiró y participó en todos los proyectos de reformas sociales, Azcárate llevó el
armonicismo krausista al Instituto de Reformas Sociales que hizo mucho por humanizar la
lucha de clases y por promover la legislación social en España, a partir de unos principios
que ponían el énfasis en las reformas frente a la revolución, en una concepción armónica
en las relaciones de capital y trabajo, en la defensa del sistema económico capitalista, en la
necesidad de una reforma integral mediante la educación del hombre y la sociedad y
finalmente, en una actitud moralizante respecto a la clase obrera44. El liberalismo armónico
o dicho de otra forma, el humanismo liberal español rechazó, por un lado a los viejos
partidos políticos españoles, tanto los moderados como los progresistas, así como a fuerzas
políticas emergentes como el socialismo, al mismo tiempo que intentó hacerse con un
espacio propio en el seno de los diversos grupos demócratas. Sin embargo, a pesar de su
preocupación por la mejora del hombre y de las instituciones políticas y sociales, nunca se
interesó de manera primordial por el gran problema de España, esto era la reforma de la
economía junto a la revolución industrial y agrícola del país, consideraban al Estado
responsable de crear las condiciones necesarias para la efectividad de los derechos, pero
debía ser el individuo como tal quien debía buscar el camino para hacerlos efectivos, hallar
por si mismo la propia felicidad. La primera República española de 1873 sufrió
directamente los efectos políticos del krausismo, puesto que la evolución del derecho se
entendía como una renovación filosófica, cargada de ideología seudo religiosa y con un
hondo aprecio de la intimidad y la conciencia personal, resultado en parte del renacimiento
combatir a los que consideraron los enemigos del progreso nacional, el estado absolutista ineficaz y
corrupto, una iglesia anquilosada e intolerante y una sociedad apática y desdeñosa con la marcha del
mundo. Utilizaron las armas de la razón en aras de erigir un estado liberal y democrático, justo y eficaz,
una especie de juez de campo, presidiendo y armonizando los antagonismo sociales, pero sin intervenir
demasiado en las organizaciones espontáneas de la sociedad; una iglesia moderna, sensible y transigente,
abierta al espíritu de los nuevos tiempos y una nación de hombres justos, buenos y virtuosos. Pero por
otra parte, los krausistas españoles se caracterizaron por anteponer la moral estoica y una austeridad que a
veces rayaba lo ridículo y se contradecía con la propia vida, la razón teórica y práctica por encima de
cualquier otra cosa como el progreso de la nación y el bienestar de las clases más desfavorecidas,
ARAQUISTA QUEVEDO, L.: “El Krausismo en España”, Cuadernos del Congreso por la libertad de la
cultura,
núm.
44,
París,
1960,
pp.
3-12.
Disponible
en:
http://www.filosofia.org/hem/dep/clc/n44p0033.htm.
44
En este sentido Azcárate sostenía que los partidos representan el criterio de un grupo o sector del país y
del libre juego de colaboración y oposición entre ellos, ha de surgir la gobernación perfecta del Estado.
Pero estos partidos deben anteponer el llamado interés nacional a otro que se llama interés de partido. La
prensa igualmente debe ser fiel reflejo de la opinión pública y permanecer ajena a la influencia de toda
organización política, TUÑÓN DE LARA, M.: La España del siglo XIX, Vol. II, óp. cit, p.100.
40
del gran espíritu místico tan arraigado en la historia nacional y que tanto daño causó en las
dos experiencias republicanas. Compartimos la idea de que el Krausismo español hizo
santos y doctrinarios juristas pero malos políticos, en el sentido de ser estos demasiado
cándidos y confiados en la humanidad45.
Creemos necesario, en este orden de cosas, hacer mención al republicanismo en su
versión pilmargalliana o social republicana, por cuanto supera el individualismo y
antiestatalismo de amplios sectores de su partido, resaltando el papel del Estado en la
solución de la cuestión social, mediante un amplio programa de reformas sociales
traducido en la asunción de un socialismo reformista y democrático, en la defensa de los
intereses de la clase obrera a través de una vía legalista y no insurreccional, que lo llevará a
condenar y enfrentarse al cantonalismo y al militarismo de algunos sectores del
republicanismo. Al mismo tiempo aboga por el abandono de la caótica estructura
organizativa previa del republicanismo, apostando decididamente por la construcción de un
moderno partido político republicano federal en toda España, dotado de un programa único
y de una organización disciplinada. La obra de Proudhon influyó mucho en Francisco Pi i
Margall, quien divulgó sus ideas desde los periódicos La Razón (1856) y La Discusión
(1864) y las plasmó en el proyecto de Constitución de 1873, por el que España se dividiría
en 15 estados federales más Cuba y Puerto Rico, cada uno de ellos con su propia
constitución, milicias y competencias en materias de industria, impuestos, obras públicas o
enseñanza. En su discurso ante las Cortes de 13 de junio de 1873 postulará un programa de
reformas sociales, algunas de las cuales reaparecerán años más tarde en el programa
federal de 1894, entre otras la restricción del trabajo niños y mujeres, jurados mixtos, venta
de bienes nacionales en favor de las clases obreras, etc. Pero todo ello quedó inconcluso
debido a la tensión que mantuvo en el Congreso con los republicanos unitarios y con los
republicanos federales, sus mismos correligionarios de la insurrección cantonal. Su actitud
45
Incluso la I República española fue una República platónica, una República de filósofos y la de 1931 una
República de abogados y profesores imbuidos de un misticismo práctico con una gran transcendencia
social. Para un estudio más en profundidad al respecto véase ARAQUISTAIN QUEVEDO, L: "El
Krausismo en España", Cuadernos del Congreso por la libertad de la cultura, núm. 44, París, 1960, pp.
3-12. Disponible en: http://www.filosofia.org/hem/dep/clc/n44p003.htm, también a CAPELLAN DE
MIGUEL, G.: La España armónica. El proyecto del Krausismo español para una sociedad en conflicto.
Biblioteca Nueva, Madrid, 200, pp. 251-258.
41
desde el gobierno, le acarrearía no sólo las acusaciones desde la derecha, de ser el autor
intelectual del cantonalismo con sus teorías de federación de abajo arriba o conducirse con
tibieza cómplice ante la insurrección; asimismo desde la izquierda, se le reprochó
legalismo y un moralismo pacato propio de los krausistas, por no saber aprovechar la
coyuntura de crisis para proclamar la república federal por decreto sin esperar a la
Constituyente.
El tercer Presidente de la Primera República fue Nicolás Salmerón, krausista entonces
aunque más tarde a la caída de la República emigra a Francia y abandona el krausismo por
el positivismo. Como Presidente de la República procedió con más energía que Pi y
Margall contra los cantonalistas pero por una extraña paradoja filosófica, él que no tuvo
reparo alguno en atacar a esos rebeldes con toda la fuerza pública de que pudo disponer y
aun con la que le prestaron algunos buques de guerra extranjeros, dimitió a la postre por no
querer firmar las sentencias de muerte de unos soldados que en plena guerra carlista, la
segunda de la serie, se habían pasado al enemigo y luego fueron hechos prisioneros.
Salmerón se justificó con estas palabras, “reconozco la necesidad, pero yo no quiero ser el
ejecutor de ella, porque durante toda mi vida me he opuesto a la existencia de esa pena en
el Código”. Palabras admirables en un filósofo de la República de Platón u otra utopía
semejante pero fatales en un hombre de gobierno de una República histórica. Su
Presidencia duró dos meses escasos.
No obstante no podemos negar la importancia del federalismo de Pi y Margall como
canalizador del inquieto despertar de la conciencia obrera tras los sucesos de 1856, como
gestación para la posterior vinculación anarquista de un amplio sector popular de los
federales de 1868. Desde 1870 el republicanismo madrileño resultado de un pacto entre
federales y centralistas, pimargallianos y castelarinos, tendría que enfrentarse con el
radicalismo de los cantonalistas de una parte y de otra, con los adeptos del nuevo cauce
revolucionario que toma pie en España a partir de 1869 y especialmente desde que en 1870
celebra en Barcelona su Congreso fundacional, la Región Española de la Asociación
Internacional del Trabajo.
42
Junto con el krausismo defensor de un Intervencionismo estatal moderado sin romper
con el régimen liberal por estar en contra de la revolución46 y el social republicanismo de
Pi i Margall, con un amplio apartado de reformas sociales en su programa que no pasaron
de proyectos, unido al estrechamiento de lazos estratégicos con el mundo obrero, hay que
destacar la existencia del conservadurismo español representado por su líder Antonio
Cánovas, quien apuesta por un intervencionismo que gira en torno a tres aspectos, en
primer lugar, el proteccionismo como formula de desarrollo económico, en segundo lugar
la necesidad de una legislación social obrera en el marco de la libertad de contratación y en
tercer lugar la necesidad de una contención de las acciones revolucionarias mediante la
defensa del orden público, en este sentido el intervencionismo estatal cumple el objetivo
político conservador de contrarrestar la revolución socialista, haciendo concesiones a los
obreros para atraerlos a posiciones moderadas, aunque esas concesiones se alternarán con
la represión cuando sea necesaria. El Intervencionismo estatal se inscribirá, desaparecido el
líder Antonio Cánovas, dentro de lo que se ha denominado el regeneracionismo
conservador expresado por Francisco Silvela, Eduardo Dato y más tarde por Antonio
Maura, tres personalidades que plantearon dos propuestas importantes dentro del campo
conservador español, por un lado la necesidad de reformar el sistema político ahogado por
el caciquismo y la corrupción, mediante la reforma de la ley electoral y de la
Administración Local y por el otro, la exigencia de una política social del Estado que
limitara las posiciones revolucionarias del movimiento obrero de entonces. Como
gobernantes pusieron en marcha unas reformas sociales que fueron el resultado del trabajo
previo desarrollado por intelectuales krausistas y en menor medida, por católicos sociales,
conservadores y liberales, con una presencia aunque reducida no hay que olvidarlos porque
fueron sus verdaderos protagonistas, obreros y patronos.
El catolicismo social, frente a las soluciones racionalistas del liberalismo y el
socialismo, propone el retorno a los principios cristianos y la primacía del orden
46
Cuando en 1936 el ejército se subleva contra el gobierno constitucional, los krausistas y los educados por
el krausismo con muy pocas excepciones, desaparecieron del trágico escenario o se inhibieron en la
defensa de la República. Eran, por principio, enemigos de la violencia, lo mismo de la de los agresores
que de la de los agredidos, y se declararon neutrales y espectadores lejanos. Eran lo que se llamó la
Tercera España utópica y sobre todo cómoda, ARAQUISTAIN QUEVEDO, L: "El Krausismo en
España", loc. cit., p.12.
43
sobrenatural, de esta forma la lucha de clases era sustituida por la armonía de los grupos
sociales o frente al igualitarismo revolucionario se proponía la defensa de la propiedad
privada, al mismo tiempo que se propiciaba la organización corporativa de la sociedad con
el intervencionismo del Estado como telón de fondo y la función social de la riqueza. Los
católicos fomentaron mucho el mutualismo durante la Restauración con el fin de frenar la
amenaza de la Internacional, siendo los círculos obreros las instituciones que mejor
encarnaban la ideología católica social del momento, donde se integraban todas las clases
sociales mediante el espíritu de concordia y colaboración para conseguir la mejora de las
condiciones de vida materiales y morales del proletariado. Debido a la amplitud de sus
fines moralizadores, educadores, de carácter cultural, recreativo y sobre todo de carácter
benéfico y económico alcanzaron mucho éxito en aquella época, sin embargo lo que no
pretendían los círculos obreros católicos era la protesta social, la contestación y las
reivindicaciones, de ahí su fracaso a medida que aumentaba la conflictividad social. No
hay que olvidar por otra parte, el papel tan importante de la prensa en la propagación de las
ideas religiosas y en la extensión del movimiento católico, pues el sermón y el libro serio
no llegaban a las masas mientras que la prensa en el siglo XIX tuvo un seguimiento
masivo: la hoja suelta, el folleto y el periódico penetraban en el barrio pobre y en el cortijo
más apartado47.
1.6. Anarquismo y Socialismo. Consolidación del movimiento obrero
Con el manifiesto inaugural redactado por Carlos Marx, “la emancipación de los
trabajadores debe ser obra de los trabajadores mismos”, nació en Londres la Asociación
Internacional del Trabajo en 1864 agrupando a sindicalistas ingleses, anarquistas y
socialistas franceses e italianos republicanos con el fin de luchar internacionalmente contra
la explotación de los trabajadores fruto de la Revolución Industrial y lograr un orden social
más justo e igualitario. No consiguió una adscripción masiva, de hecho no fue casi
conocida hasta los sucesos de la Comuna de París, aunque en Francia sí consiguió una gran
47
JOVER ZAMORA, J.M., Director: Historia de España Menéndez Pídal. La época de la Restauración
(1875-1902). Civilización y Cultura, Tomo XXXVI, Vol. 2, Ed. Espasa Calpe, 2002, p. 107.
44
implantación. Ya desde sus inicios existían grandes tensiones fruto de las diferencias
programáticas existentes entre Marx y los partidarios del socialismo científico y Bakunin
con los partidarios del anarquismo colectivista, produciéndose la escisión en el V Congreso
de la Primera Internacional celebrado en La Haya en 1872.
Bakunin, al mismo tiempo que pertenece a la Asociación Internacional del Trabajo,
funda junto a otros colegas, La Alianza Internacional por la Democracia Socialista,
considerados anarquistas defensores de la subversión, aunque posteriormente La Alianza
ingresa en la Internacional, siguió actuando como una facción que propugnaba la
desaparición del Estado y su sustitución por la unión universal de las libres asociaciones,
se pronunciaba en contra de la religión y se declaraba atea. La difusión en España de estas
ideas tuvo origen en el viaje que Fanelli, discípulo y agente de Bakunin, realizó a nuestro
país en 1868, encargado por la Asociación Internacional del Trabajo para contactar con el
movimiento obrero español y difundir las ideas internacionalistas, al mismo tiempo Fanelli
repartió los estatutos y el programa de La Alianza, de ahí que los primeros afiliados
españoles pensaron que las ideas difundidas por Fanelli eran los principios generales de la
Primera Internacional, lo que ayudó a la expansión de las ideas anarquistas del ideario de
Bakunin. No será hasta 1870, en el I Congreso Obrero Español celebrado en Barcelona,
cuando se constituya la Federación Regional Española de la Asociación Internacional del
Trabajo, con noventa delegados en nombre de treinta mil afiliados, el ochenta por ciento
catalanes de entre obreros textiles, de la construcción y las artes gráficas, en menor medida
mineros y ferroviarios. En este primer congreso se aprueba el sindicalismo de oficio, que
concibe
el
sindicato
como
instrumento
de
acción
social,
también
llamado
anarcosindicalismo, con el fin de lograr mejoras como paso previo para preparar la
revolución social, rechazan el cooperativismo como vía de emancipación y optan por el
apoliticismo sindical, aunque permiten la actividad política individual. Se puede decir por
lo tanto, que la implantación de la Internacional Española se hizo por anarquistas
defensores de la subversión en contra de la sociedad burguesa, puesto que la Primera
Internacional tuvo apenas contacto con el movimiento obrero español48.
48
Con anterioridad a 1868 los contactos de la Internacional con España son efímeros y nada permite hablar
de un movimiento obrero español relacionado con la Asociación Internacional del Trabajo, véase a
45
En la primavera de 1871 estalló en Francia la Comuna de París, un gobierno
revolucionario o gobierno del pueblo con una actividad reducida a dos meses escasos en
cuanto a duración, pero que en su manifiesto se realizó una avanzada legislación social,
mediante una reglamentación del trabajo que asustó al recién elegido rey de España,
Amadeo de Saboya, quien se apresuró a prohibir las reuniones y huelgas de la sección
española de la Internacional. Durante el periodo de la Primera República, los bakunistas
españoles defienden la insurrección social, con la inmediata abolición de la propiedad y la
creación de comunas revolucionarias, al margen de los republicanos. Son, sobre todo, los
sucesos de Alcoy con la muerte de su alcalde, el incendio de las fábricas por parte de los
internacionalistas tras el juicio de más de seiscientos obreros, entre los que se encuentran
niños de entre doce y diecisiete años, los que llevan a la ruptura total entre anarquistas y
republicanos, dando pie para que los marxista aleguen la imposibilidad del anarquismo
para dirigir al movimiento obrero. Tras el golpe de estado del General Pavía en enero de
1874, se declara la ilegalidad de los centros obreros y republicanos además de aumentar la
represión contra los dirigentes sindicales internacionalistas, esto forzó el pase a la
clandestinidad de la Federación Regional Española de la Asociación Internacional del
Trabajo, federación que había conseguido reunir a la práctica totalidad de las sociedades
obreras de resistencia en España. Esta etapa de clandestinidad que iba a prolongarse hasta
1881, supuso no solo la desarticulación organizativa de la Federación Regional Española,
sino que forzó a la radicalización de su cúpula dirigente, cuya máxima pasó a ser
conspiración y acción revolucionaria, al mismo tiempo que existían unas relaciones cada
vez mas estrechas con el bakunismo internacional y colectivista, de fuerte contenido
obrerista y sindical, de carácter ordenado que sin duda chocaba con el revolucionarismo
espontáneo de las tácticas clandestinas y violentas defendidas por sus dirigentes. Con la
llegada del liberal Sagasta al poder, en 1881 y al amparo de la Ley de Asociaciones, surge
la Federación de Trabajadores de la Región Española reedición de la disuelta Federación
Regional Española pero ya desligada de la Asociación Internacional del Trabajo y dos años
mas tarde, con la expulsión de la cúpula anarcosindicalista de la Federación, se concentran
TUÑON DE LARA, M.: El movimiento obrero en la historia de España, (I), óp. cit., p. 125.
46
los esfuerzos de revisión doctrinal acerca del modelo de funcionamiento adecuado, de esta
manera reconociendo el fracaso de la Federación de Trabajadores Regional Española como
central sindical, se pide su conversión en una simple organización de grupos anarquistas
que se embarcarían en acciones violentas de carácter terrorista tales como atentados contra
personalidades, bomba en el Liceo de Barcelona, bomba en la procesión del Corpus, lo que
se denominó la propaganda por el hecho, que llevaron a la promulgación gubernamental de
las leyes antiterroristas de 10 de julio de 1894 y de 2 de septiembre de 1896 con las que
trataron no ya de encontrar a los culpables concretos de los atentados terroristas, sino que
de forma explícita se trataba de luchar contra todo el anarquismo visto sin matices y de
pasada contra el obrerismo más reivindicativo, de forma tal que prohíben totalmente la
publicación de prensa anarquista al mismo tiempo que se ejecutan a sus líderes, con lo que
estos grupos desaparecen.
Será en Cataluña donde se consolide un asociacionismo obrero en principio católico y
antibakuninista a través del Centro Federativo de Sociedades Obreras de Barcelona
primero y más tarde, con el movimiento de las Tres Clases de Vapor49 se estructura un
modelo de actuación sindical moderado y reformista que apuesta por la emancipación de
los trabajadores a través de la instrucción y la educación50, posteriormente como vía para
obtener reformas legales de contenido social, nace de las propuestas de varias sociedades
de oficios diversos, la confederación local catalana llamada Solidaridad Obrera, en
principio se declara como una organización puramente sindicalista, sin injerencias de
ningún partido político ni respaldada por ninguna de las ramas del socialismo, aunque entre
ellos hay anarquistas y marxistas, al cabo permaneció la orientación de sindicalismo
revolucionario con la huelga general como instrumento de presión. Tras acordar
49
Las Tres Clases de Vapor sociedad formada por preparadores de hilo, fabricantes de hilo y tejedores
mecánicos, no solo había resistido todos los embates sino que se había afianzado en vísperas de la
revolución de 1868. Al congreso de 1865 habían asistido delegados de cuarentena sociedades obreras, el
año 1866 anegó al menos en apariencia esas organizaciones, pero resurgieron vigorosas con la revolución
del 68 y adquirieron estatuto legal con la ley del 25 de octubre del mismo año estableciendo la plena
libertad de asociación. Véase para un estudio más en profundidad, NÚÑEZ DE ARENAS, M. y TUÑON
DE LARA, M.: Historia del movimiento obrero español, Ed. Nova Terra, Barcelona, 1970, p. 38.
50
Entre los proyectos pedagógicos mas relevantes destaca la Escuela Moderna promovida por Francisco
Ferrer que avanzó técnicas pedagógicas modernas y actuales con notable influencia en la educación
catalana.
47
transcender el ámbito regional catalán pasará a llamarse Confederación Nacional de
Trabajadores, el objetivo no era otro sino apresurar la emancipación económica de la clase
trabajadora a través de la expropiación revolucionaria de la burguesía51. Los
anarcosindicalistas comprendieron antes que los socialistas la conveniencia de transformar
las sociedades de oficio en sindicatos de industria, en concreto fue la aparición del
Sindicato Único como un hecho revolucionario en la época, lo que dio a los
anarcosindicalistas tal impulso que alrededor de la Confederación Nacional del Trabajo
gravitó la mayoría de la clase trabajadora española de principios de siglo.
De tendencia moderada frente a los anarquistas, surge tras el Congreso de la Federación
Regional Española celebrado en Zaragoza en 1872 una escisión socialista próxima a los
postulados de Marx, influidos por Lafargue que vino huyendo de París tras los sucesos de
la Comuna. Defiende el criterio de que la clase obrera debe participar activamente en las
luchas políticas y aunque en minoría y con influencia escasa durante esos años, de ella
surgiría el núcleo de lo que sería posteriormente el partido socialista: la Agrupación
Socialista Madrileña nace con carácter clandestino en 1879 y entre sus postulados exige la
abolición de clase y la formación de un partido político de la clase trabajadora. Al mismo
tiempo, los tipógrafos encabezados por Pablo Iglesias reunidos a través de la Sociedad del
Arte de Imprimir, crearon la Federación Tipográfica Española ejemplo de organización
sindical en su momento, de ahí surgirá junto con el Centro Federativo de Sociedades
Obreras de Barcelona la iniciativa de una gran central sindical en todo el país al margen de
las diferencias ideológicas existentes, continuando así el modelo sindical que había
establecido la Primera Internacional en España, prólogo de lo que unos años después sería
la Unión General de Trabajadores. Resultado de todo ello es el Congreso Obrero de 1882
celebrado en Barcelona que apuesta por una mejora de las condiciones de trabajo y de los
intereses de la clase obrera, frente a los patronos y defiende como principio la lucha de
clases frente a la explotación capitalista.
En agosto de 1888, sobre la base de la Ley de Asociaciones de 1887, se funda la Unión
51
Definido así en la página
http://madrid.cnt.es/historia/
web
de
la
Confederación
48
Nacional
del
Trabajo,
véase
General de Trabajadores impulsada por las organizaciones obreras barcelonesas y
orientada hacia la neutralidad ideológica y la moderación reivindicativa en contraste con el
mundo anarquista, en sus comienzos tuvo un crecimiento relativamente modesto e
internamente evolucionó desde la inicial mayoría de las industrias manufactureras y los
oficios artesanales a la primacía posterior de trabajadores del campo, de las industrias
básicas y del transporte, destacando la escasa presencia textil pese a que la dirección de la
inicial Unión General de Trabajadores estaba en Barcelona y sin embargo, apenas
reclutaba el dos por cien de sus socios. Las líneas de acción se centraron inicialmente en
propaganda, organización y formación no solo sindical sino también profesional, sin
olvidar las actividades docentes, culturales y de oficio que caracterizaban en general al
mundo socialista. Editó la Unión Obrera como órgano semanal propio y además de sus
laborales asociativa, mutualista y cooperativa llevó adelante una política reivindicativa que
se centró en la reclamación de jornales, reducción de la jornada de trabajo, la mejora de la
higiene y la dignidad de las condiciones laborales. El sindicato hizo un uso restrictivo de la
huelga, estatutariamente muy limitada, sólo la convocaba como último recurso, cuando
tenía posibilidades de éxito y afectaba a la gran mayoría del oficio. El otro instrumento de
acción reivindicativa era la presión sobre los poderes públicos para lograr legislaciones
favorables a los trabajadores, así presionó sobre la política reformista del Estado junto con
numerosos grupos de intelectuales y políticos radicales, de hecho participó intensamente en
la Comisión de Reformas Sociales52.
El primero de mayo de 1890 supuso la mayor demostración obrera jamás conocida en
nuestro país, además de un cambio cualitativo en la forma de manifestar la conflictividad y
la protesta canalizadas mediante acciones más sindicales y colectivas. Por otra parte, la
preparación y la agitación previa tuvo un alcance inusitado, tanto por el empuje que el
movimiento obrero tomó en las zonas de tradición obrera militante, como por la extensión
y profundidad que se logró en zonas nuevas donde el movimiento había sido marginal. En
Madrid la manifestación reunió unos treinta mil trabajadores y una delegación presidida
por Pablo Iglesias entregó a Sagasta, en un ambiente educado y tranquilo, las peticiones
52
BAHAMONDE, A., Coordinador: Historia de España siglo XX (1875-1939), Ed. Cátedra, Madrid, 2000,
pp. 205-208.
49
formuladas: jornada de ocho horas; prohibición del trabajo a los niños menores de 14 años;
reducción de la jornada laboral a seis horas para los jóvenes de ambos sexos de 14 a 18
años; abolición del trabajo nocturno para las mujeres y menores de 18 años; descanso
ininterrumpido de al menos treinta y seis horas semanales; prohibición de ciertos géneros
de industrias y ciertos sistemas de producción perjudiciales a la salud; supresión del trabajo
a destajo y del trabajo por subasta; supresión del pago en especie y de las cooperativas
patronales; supresión de las agencias de colocación; establecer vigilancia de los talleres y
fabricas por inspectores retribuidos por el Estado y elegidos, cuanto menos la mitad, por
los propios obreros. En Barcelona el paro fue prácticamente total y en la manifestación que
transcurrió por las Ramblas hasta llegar al Gobierno Civil hubo unos veinte mil
trabajadores que en palabras del gobernador se comportaron con cordura y sensatez. Por la
tarde sin embargo, las sociedades obreras se lanzaron a la lucha reivindicativa y
convocaron una huelga general que duró hasta el día 12 de mayo, aprovechando el
ambiente de éxito se lanzaron a pedir mejoras tales como reducción de la jornada laboral
de ocho horas y el establecimiento de horas extraordinarias, así como la obligación de
sindicación para poder trabajar, además de los correspondientes aumentos de sueldo53.
Como fiesta, el primero de mayo dejó pronto de ser conmemorativa y pasó a ser más
reivindicativa, de manera que sirvió para forjar la identidad de los grupos de trabajadores y
al mismo tiempo hacer conscientes a los patronos de la urgencia de la cuestión social.
Además, la conmemoración de los primeros de mayo sucesivos sirvió para extender el
movimiento obrero hasta las localidades y rincones donde antes nunca había penetrado.
2. ANTECEDENTES NORMATIVOS MÁS CERCANOS AL SISTEMA ACTUAL
DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN ESPAÑA
2.1. El precedente de las normas protectoras
La incorporación de los menores al trabajo fue el ámbito de actuación más inmediata del
53
DOMÍNGUEZ ORTIZ, A., Director: Historia de España (La Restauración 1874-1902), Vol. 10, Ed.
Planeta, Barcelona, 1990, pp. 434-439.
50
Estado intervencionista, dictando tal número de disposiciones que da idea de la premura
existente en organizar las condiciones en las que desarrollaban el trabajo los más débiles de
la sociedad. Como proyecto pionero destaca el proyecto de ley presentado a las Corte
Generales por el entonces Ministro de Fomento Alonso Martínez, el 8 de octubre de 1855,
en cuya exposición de motivos se afirmaba “no podrá consentirse nunca que la niñez
desvalida y menesterosa, al someterse a un trabajo prematuro y continuo, debilite su físico,
enerve su inteligencia, pierda apartada del hogar doméstico los tiernos afectos de la
familia, para convertirse en un artefacto, condenada sin remordimiento y sin piedad a la
impotencia y los dolores de una vejez anticipada”. El citado proyecto de ley sobre
ejercicio, policía, sociedades, jurisdicción e inspección de la industria manufacturera, tiene
su base en el informe publicado en 1847 por Pedro Felipe Monlau, Catedrático de Higiene
y miembro de la Real Academia Española, con el título “Elementos de Higiene Pública o el
Arte de conservar la Salud de los Pueblos”, verdadero compendio de prevención de riesgos
laborales y propuesta de modelos de gestión que sigue estando en plena vigencia, puesto
que las propuestas preventivas que hace son avanzadas para el momento en el que son
escritas y de una lógica aplastante54.
Si bien la preocupación por la seguridad e higiene en el trabajo no era el principal
objetivo del proyecto de ley de 1855, sin embargo en la exposición de motivos se exige “a
los establecimientos fabriles condiciones higiénicas, luz, ventilación, orden y precauciones
para evitar los peligros y estragos ocasionados por los grandes procedimientos y la fuerza
de poderosos motores. A procurarle una justa protección se dirigen algunas de las
disposiciones del proyecto de ley”55. En su artículo 13 se decía, “si por infracción de los
reglamentos, o por imprudencia o falta de previsión ocurriese algún daño material al
operario o dependiente, los gastos de su curación, así como los salarios que le hubieran
54
Se distingue esta obra del primer Monlau, como una obra magnífica sin la compulsión moralizante de la
editada como "Higiene Industrial" en 1856, en la que junto a propuestas notables, aparecen otras
simplemente surrealistas con las que adelantándose al toyotismo propone la formula del progreso
económico de " producir cada día más, cada día más pronto y cada día más barato, DE FRANCISCO
LÓPEZ, R.: "Corrosiones y quebrantos de la salud de los trabajadores en tiempos de globalización", La
Mutua, núm. 8, 2002, p. 105.
55
Exposición de motivos del proyecto de Ley de Jurisdicción e Inspección de la Industria Manufacturera,
presentado a las Cortes el 10 de octubre de 1855, en la Gaceta de Madrid de 10 de octubre del mismo año.
51
correspondido en los días que no haya podido trabajar, serán de cargo del dueño del
establecimiento y tendrá que indemnizarle cuando el daño lo inutilice perpetuamente por el
trabajo, todo ello sin perjuicio de la correspondiente responsabilidad penal”. No obstante y
pese a las buenas intenciones, queda al descubierto la idea que los industriales burgueses
tienen en ese momento sobre la mejora de las condiciones de trabajo, no es otra que
moneda de cambio entre salud y sumisión obrera, la obtención de garantías higiénicas en el
trabajo sería la contraprestación por la exacta observancia de la disciplina y las condiciones
de trabajo a las que se ha sometido libremente al ingresar en los establecimientos56. El
proyecto no fue aprobado en el Parlamento en parte por el desfavorable contexto político,
por las restricciones económicas, por la oposición de la patronal e incluso el rechazo del
movimiento obrero que se opuso por la timidez reformista del proyecto.
Al quedar el proyecto de ley de 1855 en mero plan de trabajo sin forma definitiva, el
origen de las normas de seguridad e higiene en nuestro país suele situarse en la Ley de 24
de julio 1873, sobre el trabajo de los niños y niñas obreros en fábrica, taller, fundición o
mina, considerada punto de partida de una legislación en esta materia, aunque todavía
bastante dispersa y puntual57 que toma la denominación del Ministro de Fomento de la I
República, Eduardo Benot encargado de su ejecución58. Aunque no se trate de una
disposición específica en materia de seguridad e higiene para todos los trabajadores ni
genérica para todas las actividades59, sin embargo tiene interés para nuestro estudio en
56
Los huelguistas catalanes de julio de 1855 habían recibido de los poderes públicos, como contrapartida de
su vuelta a la normalidad social, la promesa de votación por las Cortes de una ley tendente a mejorar la
“suerte de los obreros”. La proyectada norma, que no había de superar el proceso de aprobación
parlamentaria, respondía sin ambages a la preocupación sustancial de eliminar “las disidencias entre el
fabricante y el operario”, viéndose pronto defraudadas, sin embargo las esperanzas populares depositadas
en la ley prometida. Por ello, burgueses demócratas y obreros replican ante las Cortes con una
impugnación al proyecto de ley, documento probablemente redactado por Pi y Margall, en el que se
trasluce un enérgico y no exento de amargura rechazo del intento reformista, PALOMEQUE LÓPEZ,
M.C.: "La intervención normativa del Estado en la “cuestión social” en la España del siglo XIX", Ayer:
Asociación de Historia Contemporánea, núm. 25, 1997 p. 112.
57
Verdadera llave maestra de la historia española de la legislación y del derecho obrero, PALOMEQUE
LÓPEZ, M.C.: "La intervención normativa del Estado en la cuestión social en la España del siglo XIX",
óp. cit., p. 113.
58
59
Ley Benot, Gaceta de Madrid de 28 de julio de 1873.
“En fábrica, taller, fundición o mina”, dejando fuera la actividad agrícola, una reivindicación que se
presentará de manera reiterada a lo largo del siglo XX, por la Federación Nacional de los Trabajadores de
52
cuanto que regula, aunque limitada a los niños y niñas obreros, las horas diarias de trabajo,
prohíbe el trabajo nocturno, establece la obligatoriedad de impartir formación teórica con
un mínimo de horas, a disponer de un botiquín en el centro de trabajo y a contratar
asistencia médica para atender a los accidentes de trabajo que pudieran ocurrir, igualmente
exige examen previo y aprobación de los planos de los establecimientos, aunque
lamentablemente no tuvo aplicación efectiva, aún así marca el comienzo de un cambio de
actitud por parte de los poderes públicos60.
2.2. La Comisión de Reformas Sociales en los comienzos de la legislación social
El año 1883 estuvo caracterizado por una fuerte conflictividad obrera fruto de la
recesión económica y de la nitidez del Gobierno liberal de Sagasta, al mismo tiempo que
en el seno de la Federación Regional Española había un debate interno entre marxistas y
anarquistas, coincidiendo con los trágicos sucesos de La Mano Negra, aún hoy un enigma
pero con hechos reales, brutales, llenos de terror que constituyeron auténticas tragedias
rurales, fundamentalmente, en amplias zonas de la Campiña de Jerez de la Frontera durante
la primavera y verano del citado año. En diciembre del mismo año, por iniciativa de
Segismundo Moret, entonces Ministro de la Gobernación de un gobierno liberal, se crea
la Tierra. Sirva como ejemplo la carta fechada el 22 de mayo de 1930 y dirigida al Ministro de Trabajo,
Sr. Aunós, donde el Secretario de la Comisión Ejecutiva Lucio Martínez, escribe “nadie puede negar que
el oficio de agricultor es difícil de aprender y penoso de realizar; sin embargo, los legisladores no lo han
apreciado así nunca, con manifiesta injusticia, según creemos”, así aparece en las cartas enviadas por la
Comisión Ejecutiva de la Federación de Trabajadores de la Tierra a los distintos Ministros de Trabajo y
recogidas en el Facsímil editado por la Excma. Diputación de Badajoz, sobre la Memoria de la Gestión de
la Comisión Ejecutiva en el periodo de tiempo transcurrido entre el Congreso de Constitución de la
Federación Nacional en el año 1930 y el II Congreso de 17 de septiembre de 1932.
60
En la Real Orden de 8 de noviembre de 1884 del Ministerio de la Gobernación “a consecuencia de una
instancia en que el Presidente de la Sociedad protectora de los niños solicita se publique de nuevo en la
Gaceta la Ley de 24 de julio de 1873 en que se dictaban varias disposiciones encaminadas a reglamentar
el trabajo de aquellos, considerando que si bien no es procedente publicar de nuevo en la Gaceta oficial
las leyes que tuvieron en su día la debida promulgación, es por todo extremo conveniente recordar su
observancia, se ha dignado resolver que se prevenga a los Gobernadores de todas las provincias vigilen
con el más exquisito celo para que las medidas humanitarias que fueron objeto de la ley mencionada no
caigan en desuso y tengan el más exacto cumplimiento”. Así mismo en la Exposición de Motivos del Real
Decreto de 5 de diciembre de 1883 para el establecimiento de la Comisión de Reformas Sociales, se
reconoce que la ley de 24 de julio de 1873, “cuyo desarrollo exigiría otras leyes cuidadosamente
meditadas por lo que quizá ha quedado ignorada de todo el mundo”.
53
una Comisión con el objeto “de estudiar todas las cuestiones que directamente interesan a
la mejora o bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como industriales que afectan a
la relación capital trabajo”. La Comisión estaba integrada por altos cargos políticos como
Antonio Cánovas, Gumersindo de Azcárate, Segismundo Moret y por miembros de otras
instituciones y obreros asociados, aunque hay que decir que la mayor parte de sus
miembros no eran partidarios del intervencionismo estatal en estas materias, eran por el
contrario fervientes seguidores del individualismo económico. Orgánicamente se articuló
en una serie de comisiones provinciales y locales, en zonas estratégicas como Andalucía y
Cataluña, donde la actividad de los anarquistas era mayor. Funcionalmente, a pesar de que
la función inmediata de la Comisión consistía en conseguir información, en seguida se le
asignó, además, la de preparar proyectos de ley para la mejora de la clase obrera y la
confección de informes para el Gobierno.
La obra más importante de la Comisión de Reformas Sociales fue la realización de una
amplia encuesta que debía ser contestada por las diferentes comisiones provinciales y
locales, con informaciones orales y escritas “acerca de todas las cuestiones relacionadas
con la situación de los trabajadores”, estos informes publicados posteriormente ofrecían un
panorama desolador en la mayor parte de las provincias informadas, en cuanto a cuestiones
tan básicas e importantes como la alimentación, higiene, salarios, condiciones laborales,
asociacionismo, enseñanza, sanidad, crédito, condiciones de explotación de la tierra y otros
muchos aspectos no menos decisivos para la vida de las clases populares, sin embargo y a
pesar de disponer de una gran información, hizo gala de inoperancia debido a factores
diversos, tales como el boicot de una parte importante del movimiento obrero, el
anarquista, por lo que no se pudieron publicar la totalidad de los informes provinciales,
sobre todo de Cataluña y Andalucía; no se le dotó de suficientes fondos económicos; tanto
el Decreto de creación como la Instrucción posterior pecan de ambigüedad e indecisión, ya
que ninguno de los dos documentos plantea la posibilidad firme de pasar la información a
las Cortes con un compromiso legislativo por parte de éstas. Además, hay que añadir que
todo el mecanismo programado por la Instrucción está lleno de lentitud, lo que no responde
a la urgencia de los problemas y necesidades de la clase obrera, razón por la que no pudo
evitar los graves conflictos sociales existentes en España en esa época. Recientemente, con
54
motivo de su centenario, se han puesto de manifiesto sus limitaciones y la poca entidad real
de la labores reformistas que impulsó de hecho, aunque no se puede negar el hito que
supuso, el origen del debate y del intervencionismo científico en el trabajo61.
Con todo, su labor fue importante porque con la creación de la Comisión de Reformas
Sociales se inicia en España un proceso que, aunque lento supone el origen de la
inspección por parte del Estado, además supuso el desarrollo normativo a favor de la clase
trabajadora, en el que los profesionales médicos e higienistas tuvieron un puesto destacado,
no solo en la orientación de la intervención del Estado liberal, incluso incidiendo
directamente en la educación y transformación de los hábitos de vida de la población y más
concretamente, en la necesidad de promover la legislación en materia de policía, higiene y
seguridad en los talleres y fábricas, lo que da lugar al nacimiento de numerosas
disposiciones, algunas de estas disposiciones fueron bastante específicas, como el
Reglamento de Policía Minera de 15 julio 1897 y otras generales, pero con prescripciones
relacionadas con el riesgo y su protección.
2.3. El origen de las normas preventivas y reparadoras
En los primeros años del siglo XX en España se produce un desarrollo de la legislación
social y laboral, aunque con retraso respecto de otros países europeos, dirigida no a todos
los individuos sino a una parte de ellos, los más desprotegidos. Se inicia así la intervención
del Estado español promoviendo reformas legislativas orientadas a proteger y tutelar a los
trabajadores, así como a armonizar su relación con el empresario. Hasta ahora habían
proliferado proyectos que no terminaban de formalizarse, pero a principios de siglo se
61
DE LA CALLE VELASCO, M.D.: La Comisión de Reformas Sociales 1883-1903. Política social y
conflicto de intereses en la España de la Restauración, Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social,
Madrid, 1989, pp. 121-177; ESPUNY TOMÁS, M. J., PAZ TORRES, O. y CAÑABATE PÉREZ, J.
Coordinadores: Un siglo de derechos sociales: a propósito del centenario del Instituto de Reformas
Sociales (1903-2003), Universidad Autónoma de Barcelona, Servei de Publicacions, 2006, pp. 81-110;
GARCÍA GONZÁLEZ, G.: ”Los inicios del reformismo social en España: la primera legislación social y
la comisión de reformas sociales”, en Revista Gaceta Laboral, vol. 14, núm. 2, 2008, pp. 262-266.
Disponible: http://www.scielo.org.ve/pdf/gl/v14n2/art04.pppdf.
55
reconoce la desigual posición y situación de las partes en la relación laboral, de la misma
forma que se reconoce la existencia de un intenso conflicto entre las mismas. Es esta una
percepción de las relaciones laborales que formaba parte de los discursos reformistas de la
última década del siglo XIX y que comporta una ruptura con la concepción liberal que las
rige al considerar ambas partes como iguales.
En epígrafes anteriores hemos visto como la acción del movimiento obrero, excluido
socialmente cuando no perseguido políticamente, contra las ínfimas condiciones de vida
primero y la configuración de las relaciones de empleo después, resulta un factor
desencadenante de la postura reformista que aboga por la integración, al menos, de una
parte del movimiento obrero y por la reforma del sistema establecido: en un sentido
amplio, los reformistas entienden que el estado debe intervenir para rectificar las
consecuencias injustas y fatales de la libre competencia, en un sentido más estricto, la
intervención del estado debe estar orientada a transformar jurídicamente las relaciones de
empleo y la mejora de las condiciones laborales. En ambos sentidos, perciben la necesidad
de tomar medidas de índole jurídica para contrarrestar la lógica del liberalismo económico
que preside la sociedad capitalista existente, origen de los conflictos sociales que atentan
contra el orden existente. De esta forma, la incipiente regulación normativa del Estado
fruto del reformismo social va orientada, en un principio casi exclusivamente, a la
compensación de los daños por accidentes de trabajo, de ahí las normas de carácter
benefactor o caritativo, consecuencia del intervencionismo urgente del Estado, aunque
lentamente se van incorporando, sobre todo tras la II Guerra Mundial objetivos de
prevención y esto es así debido a que después del gran conflicto bélico y ante las grandes
necesidades que tiene la población mundial, se adquiere conciencia de la necesaria
intervención de los Estados para regular las disfuncionalidades del mercado, al mismo
tiempo que nace la necesidad de una legitimación social esto es, justificar ante la sociedad
el gasto público y la omnipresencia del Estado: el Estado del bienestar se legitima por el
aumento de la protección de las clases más desfavorecidas que conlleva una disminución
en la conflictividad social y asegura, a su vez, el sistema capitalista de producción
económica.
56
A pesar de todas las trabas puestas por las leyes y la resistencia de la patronal, desde
mediados del siglo XIX, comenzó a desarrollarse en el occidente de Europa un movimiento
obrero que condujo a la introducción en el mundo del trabajo de normas nacidas,
espontáneamente, de la confrontación de las organizaciones de trabajadores con los
empleadores o sus organizaciones. Haciéndose eco de la orientación legislativa de su
entorno, todo el conjunto de reglamentos, órdenes, reales decretos y leyes que se dictan a
lo largo del siglo XIX en España, establecen sistemas directos e indirectos de control de las
condiciones de trabajo62, podemos afirmar que el nacimiento del Derecho de Trabajo y del
Derecho Sindical contribuye a que las sociedades en la que se aplican sean más humanas y
más justas63. Es este el sentido con el que se aprueba el Reglamento de Policía Minera
como una de las primeras normas dictadas para regular las condiciones de trabajo del
sector minero, por tratarse de un sector donde existía especial peligrosidad en las
condiciones de trabajo: el Reglamento de Policía Minera de 15 de julio de 1897 aprobado
mediante Real Decreto de ese mismo año, nació para regular los derechos y deberes de los
mineros y en especial, los preceptos de salubridad pública a los que debían sujetarse las
minas con un marcado carácter prevencionista, además de dar respuesta al conflicto
económico social existente en las España del siglo XIX.
En este atenor, la exposición de motivos del Reglamento de Policía Minera señala como
un deber social y legal la vigilancia de las minas, con el propósito de que en ellas haya la
conveniente policía y seguridad. Las arriesgadas e insalubres condiciones en que el obrero
se encuentra en las minas obligan al Estado a intervenir de modo activo en la minería para
evitar, al menos, aquellos accidentes que pudieran ser ocasionados por la codicia, por la
temeridad o por la ignorancia, de ahí nace la necesidad de los reglamentos de vigilancia. El
Reglamento está estructurado en cinco títulos y constituye la disposición legal más
importante en materia preventiva elaborada en el siglo XIX, pese a quedar limitado al
62
Este modelo de intervención del Estado no se formula como modelo teórico, sino modelo analítico de
explicación de nuestra realidad, VALDÉS DAL-RÉ, F.: “Las transformaciones de las fuentes del Derecho
del Trabajo: una aproximación”, Cuadernos de Relaciones Laborales, 2007, núm. 2, p. 40.
63
El Derecho del Trabajo y el Derecho Sindical no nacen para cambiar al mundo, sino para volverlo más
aceptable, no tan solo para los trabajadores sino también para la gente llana, ROMAGNOLI, V.: El
derecho, el trabajo y la historia, traducido por TOMADINI, M., Consejo Económico y Social, 1997,
Madrid, p. 29.
57
sector de la minería64. Para asegurar el cumplimiento de las prescripciones contenidas en el
citado Reglamento se hacía precisa la existencia de mecanismos específicos de vigilancia,
control e inspección, debido a las dificultades técnicas y materiales de la actividad en las
minas y a los costes que acarreaba su aplicación, lo que suponía un mayor grado de
resistencia, por lo que se debía actuar no solo con finalidad preventiva, sino además con
carácter sancionador y en último término, con una intención didáctica. Así las cosas, el
citado Reglamento introduce la figura del Ingeniero de Minas, técnico en la materia que
con carácter externo a la empresa se trasladará inmediatamente al lugar donde hubiese
ocurrido el accidente, emitiendo el informe correspondiente a la autoridad administrativa y
esta a su vez, lo debía tramitar al correspondiente juzgado de primera instancia en caso de
ocurrir desgracias personales. Así mismo, en orden a conservar la vida y la seguridad de
los obreros se introducían remedios para los accidentes ocurridos, tales como disponer de
medicamentos y medios auxiliares en las concesiones e incluso la obligación de contar en
las inmediaciones con servicio sanitario para auxiliar de inmediato a los heridos, además
de prescripciones técnicas para garantizar la seguridad en el trabajo relacionadas con los
pozos, la ventilación y el desagüe de las minas, así como con el transporte y manipulación
de explosivos, además de disposiciones para el caso de tener que abandonar las minas.
Otra norma con carácter preventivo y reparador que cabe destacar por su importancia es
la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero 1900, en la que prevaleciendo aún el
aspecto reparador en relación a los accidentes también dedicó cierta atención a la
prevención de riesgos. Se trataba de aplicar un modelo seguido por otros países civilizados,
cuyo núcleo consiste en la incorporación del experto65 como fundamento de toda
64
El Reglamento de Policía Minera fue promulgado en desarrollo de las bases contenidas en el Decreto Ley
de 29 de diciembre de 1868, que modifica a su vez la ley de 6 de julio de 1859. Por Real Orden de 12 de
mayo de 1881, el Ministerio de Fomento ordena a la Junta superior facultativa de minería que formule el
Proyecto de Reglamento. Quince años pasaron hasta su aprobación y publicación. Véase para un estudio
más completo GARCÍA GONZÁLEZ, G.: “El Reglamento de policía minera de 1897: sus principales
aportaciones en materia de prevención de riesgos laborales”, IusLabor, núm. 1, 2008. Disponible en:
http://www.upf.edu/isulabor/012008/Historia2GuillermoGarcia.pdf.
65
Incluso se tiene referencia sobre la creación de una Junta Técnica para el estudio de los mecanismos
inventados para prevenir los accidentes de trabajo, formada por tres ingenieros y un arquitecto que
redactaron un catálogo de los mecanismos para prevenir accidentes, ESPUNY TOMÁS, M.J.: “Los
accidentes de trabajo: perspectiva histórica”, Iuslabor, núm. 3, 2005. Disponible en
http://www.upf.edu/iuslabor/032005/art16.hhhym.
58
intervención del Estado en el medio laboral, junto a la exigencia de una compensación
económica por el riesgo industrial66 y sin embargo no copia a ninguna de las leyes en vigor
en otros países, por el contrario contiene disposiciones que le son peculiares. De entre las
novedades que introduce, la referida Ley, consagra los conceptos clásicos de accidente
aunque sin aludir a la enfermedad profesional, además de los conceptos de patrono y de
operario67. El Reglamento de desarrollo que se promulga el 28 de julio de ese mismo año
para regular más ampliamente los conceptos de patrono y obrero, así como para consagrar
el principio de riesgo profesional, al mismo tiempo que convertía a las empresas en
responsables económicas en caso de accidente de trabajo. Una mayoría de los empresarios
se mostró en contra del automatismo legal que pretendía desterrar la discrecionalidad de
las prácticas paternalistas y limitar su aplicación, para empezar, comenzaron por negarse a
cumplir las nuevas obligaciones. Años después de su aprobación, la Ley de 1900 ha sido
considerada la primera disposición que se dicta en España que regula el accidente de
trabajo, crea el seguro por daños sufridos en la prestación del trabajo, adopta frente a la
doctrina de la culpa, hasta entonces imperante, la doctrina del riesgo profesional y además
no sólo fue la primera ley de Seguridad Social, sino una de las primeras normas
importantes del Derecho del Trabajo en nuestro país, puesto que supone la aceptación del
principio del riesgo profesional, la transformación de la realidad social y una gran
influencia en la construcción de los conceptos básicos del Derecho del Trabajo68. En 1922
surge la norma sustituta de la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 que aglutina a ésta
última e introduce una matización del concepto de accidente de trabajo: la imprudencia
66
MENÉNDEZ NAVARRO, A. y RODRÍGUEZ OCAÑA, E.: “Salud, Trabajo y Medicina en la España de
la legislación social, óp. cit., pp. 81-88.
67
En el preámbulo del proyecto de ley presentado a las Cortes, se considera a los accidentes como
“consecuencias naturales, hechos inherentes a la explotación industrial, a los que era forzoso mirar la
reparación de los daños y perjuicios por ellos causados como uno de los gastos de la producción, a cargo,
naturalmente, del empresario o patrono”, Diario de Sesiones del Senado (1899-1900), Ap. 9ª, núm. 80, p.
1. Por otra parte, ya en la Ley, se define el accidente como “toda lesión corporal que el operario sufra con
ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecuta por cuenta ajena”. En tal concepto tan amplio, algunos
autores consideran incluida la enfermedad profesional, ante lo que creen un ámbito de aplicación casi
ilimitado, SOTO CARMONA, A.: El Trabajo industrial en la España contemporánea, 1874-1836, óp.
cit., p. 636.
68
Véase a este respecto el estudio de la ley realizado por PIC, PAUL: “La Ley de Accidentes de Trabajo
española de 30 de enero de 1900”, en Estudio crítico de la Ley de accidentes de trabajo francesa de 9 de
abril de 1898, Ed. Universitaria Ramón Areces, Madrid, 2001, pp. 48-60.
59
profesional como causa de accidente, de forma que dos circunstancias iban a romper el
nexo causal y harían que el accidente no fuera considerado como tal, la actitud dolosa o
imprudencia temeraria del trabajador y la fuerza mayor.
En el mismo año, mediante Real Orden de 2 agosto 190069 se crea el catálogo de
mecanismos preventivos de accidentes de trabajo, disposición esencialmente preventiva
aunque generalista en exceso con el valor de ser la primera norma jurídica exclusivamente
orientada a evitar los riesgos laborales. Posteriormente se dictan otras tantas disposiciones
específicas en el tema de la seguridad e higiene en el trabajo y de prevención de accidentes
como la Real Orden Circular de 2 de junio de 1902, sobre la vigilancia de empleo de los
andamiajes de seguridad en las construcciones de edificio y el Real Decreto de 29 de julio
de 1905 por el que crea una comisión para el estudio del grisú, de los explosivos y de los
accidentes de minas. También forman parte de la legislación obrera de la época con
carácter preventivo la Ley de 13 de marzo de 1900 y el Reglamento, aprobado por Real
Decreto de 13 de noviembre del mismo año, en orden a establecer las condiciones de
trabajo de las mujeres y niños de ambos sexos con una óptica protectora, imponiendo
límites al trabajo por razón de edad -incapacidad absoluta para todo trabajo de los menores
de diez años o de nueve en el caso de que acreditasen saber leer y escribir- y del sexo alumbramiento y lactancia- así como obligaciones patronales de carácter sanitario o
higiénico en la prestación del trabajo. Con el mismo carácter preventivo se aprueba la Ley
de 3 de marzo de 1904 relativa al descanso dominical y el Reglamento, aprobado por Real
Decreto de 19 de abril de 1905 que llegó a prohibir en domingo todo trabajo material por
cuenta ajena, además del efectuado con publicidad por cuenta propia en toda clase de
centros y actividades, con excepción de aquellas labores que no fueran susceptibles de
interrupción como las de reparación y limpieza indispensables para no suspender con ellas
las faenas de la semana en los establecimientos industriales y las eventualmente perentorias
por la inminencia de los daños, accidentes naturales u otras circunstancias especiales.
Pese a la tardanza en la intervención normativa del Estado, el reconocimiento formal de
69
Gaceta, 14 de agosto de 1900.
60
la negociación colectiva laboral como nudo del conflicto social70 fue un proceso más
retardado incluso, entre otras cosas por el boicot de importantes sectores empresariales
primero a los Comités Paritarios y después a los Jurados Mixtos, oposición casi inmediata
a su aprobación. No obstante, contamos con otro logro importante durante este periodo
como son las leyes de Conciliación, Arbitraje Industrial y de Tribunales Industriales de
1908, germen del futuro modelo corporativo de la Dictadura de Primo de Rivera. Las tres
leyes mencionadas regulaban los conflictos individuales y colectivos de trabajo
estableciendo fórmulas para solucionarlos desde una doble perspectiva, a los conflictos
colectivos se referían las leyes de Huelgas y Coaliciones y las de Consejos de Conciliación
y Arbitraje, por su parte a los conflictos individuales se refería la Ley de Tribunales
Industriales. Esta regulación supuso en la práctica la existencia de dos jurisdicciones
independientes, una para los conflictos colectivos y otra para los individuales, tal y como
señalaba la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1914 que declaró a los
Tribunales industriales incompetentes para intervenir en los cumplimientos de los contratos
colectivos puesto que no afectaba en rigor al derecho privado de una persona, sino de una
clase71.
2.4. Manifestaciones pioneras de control y de codificación
El desarrollo normativo encaminado a mejorar las condiciones de trabajo que
encontramos en España a principios del siglo XX es espectacular72, entre otras
disposiciones se aprueba la Ley de la silla en 1912, disponiendo en los establecimientos no
fabriles donde se vendan o expongan artículos u objetos al público por mujeres empleadas,
venga a ser obligatorio para el dueño tener dispuesto un asiento para cada una de aquellas;
70
Así llamado por ARTOLA GALLEGO, M. en el Prólogo a SOTO CARMONA, A.: El Trabajo Industrial
en la España Contemporánea (1874-1936), Ed. Anthropos, Barcelona, 1978, pp. 7-10.
71
Para un estudio más en profundidad de los Tribunales Industriales véase a SOTO CARMONA, A.: El
Trabajo Industrial en la España Contemporánea (1874-1936), óp. cit., pp. 377-390.
72
Tan solo a lo largo del periodo comprendido entre 1900 y 1910 se promulgan en España nada menos que
quinientas treinta y una disposiciones de carácter social y laboral ( un total de treinta leyes, ciento un
reales decretos, trescientas cincuenta y seis reales órdenes, treinta y siete circulares y siete disposiciones
varias), PALOMEQUE LÓPEZ, M.C.: “La intervención normativa del Estado en la cuestión social en la
España del siglo XIX”, Ayer, núm. 25, 1997, p. 119.
61
la de prohibición del trabajo nocturno de las mujeres en talleres y fábricas de 1912; de
autorización al Gobierno para proceder a la ratificación del Convenio de la Organización
Internacional del Trabajo concerniente al empleo de las mujeres antes y después del parto,
así como para la creación de una caja de seguro obligatorio de maternidad de 1919; sobre
andamios de seguridad en las construcciones de edificios de 1916; de construcción de
casas baratas para trabajadores de 1911; el Reglamento de Policía Minera de 1910
renovado en 1934, donde se recogen medidas de seguridad e higiene de las explotaciones
para la protección de la salud y vida del obrero y medidas para la prevención de accidentes,
dependiendo del tipo de trabajo; el Reglamento de 17 de noviembre de 1925 trató de
unificar las dispersas medidas municipales sobre el tema de forma que define los
establecimientos peligrosos, incómodos e insalubres dando reglas para su clasificación y
funcionamiento.
En general puede decirse que los derechos sociales se van incorporando al ordenamiento
jurídico español, aunque más tarde que en el resto de los países europeos, con motivo de la
aprobación por España de Convenios y Recomendaciones Internacionales sobre el tema
como el Decreto de 1926 sobre el empleo de cerusa en la pintura, el Decreto de 21 de
noviembre de 1929 sobre seguridad de recipientes para fluidos a presión o el Decreto de
1933 sobre grandes fardos transportados en buques, donde se dispone que deberá
consignarse el peso de los grandes bultos73. Pero lo mas sorprendente de este periodo de la
Restauración no es tanto el variado cuerpo de normas promulgadas sobre los diversos
contenidos de la relación de trabajo, sino el singular instrumento administrativo creado
para proyectar y poner en práctica la legislación obrera: el Instituto de Reformas Sociales
creado en el seno del Ministerio de la Gobernación por Real Decreto de 23 de abril de
1903, con el encargo de preparar la legislación del trabajo pero en su más amplio sentido
como es el cuidar de su ejecución, organizando los servicios necesarios de inspección y
estadística y favoreciendo la acción social y gubernativa en beneficio de la mejora o
bienestar de las clases obreras. El Instituto tenía composición tripartita al estar integrado
por representantes del gobierno, de la patronal y de la clase obrera, contaba además con un
73
SOTO CARMONA, A.: “La higiene, la seguridad y los accidentes de trabajo…, óp. cit., p. 391.
62
presidente nombrado directamente por el Gobierno. Su ingente labor había de prolongarse
hasta su desaparición efectiva en 1924 una vez integrado en el Ministerio de Trabajo a raíz
de la creación de este departamento en 1920 y relegado desde entonces prácticamente a la
función de órgano consultivo.
Pese a la proliferación legislativa de principios de siglo fueron bastantes las dificultades
existentes para la aplicación efectiva de estas primeras disposiciones normativas en la
materia, las leyes obreras de la época se debaten entre el desdén, la contestación obrera y la
resistencia patronal a su observancia en la práctica. Esto llevó a la creación de un Servicio
de Inspección de Trabajo y a la aprobación del Reglamento de la Inspección de Trabajo,
mediante el Real Decreto de 1 marzo 1906, al que se atribuye la misión de fiscalizar el
cumplimiento de las leyes, de las disposiciones protectoras y reguladoras del trabajo
dictadas o que puedan dictarse en lo sucesivo. Según datos recogidos en las Memorias
Anuales de la Inspección de Trabajo publicadas por la sección segunda del Instituto de
Reformas Sociales sobre la complacencia inspectora, en los primeros años de
funcionamiento del servicio de inspección, nunca los inspectores debían emplear
procedimientos de dureza, sino persuasivos. Mucho hay que imputar a las autoridades
locales, poco accesibles a la idea de progreso y dominadas por el caciquismo, siendo
denunciadas por la Inspección de Trabajo constantemente como obstáculo a su actuación
fiscalizadora74.
Por su parte el movimiento codificador de regulación de las relaciones laborales en
España ha sido más lento que en otras ramas jurídicas, mientras en Europa tiene lugar
durante la segunda mitad del siglo XIX con la incorporación al Código del Trabajo de
disposiciones preventivas de otras ramas de policía administrativa y la atribución al
Ministerio de Trabajo de la facultad de dictar diferentes reglamentos sobre seguridad e
higiene. Ejemplos de Códigos Industriales son el de Austria de 1859, de Alemania de
1869, de Gran Bretaña de 1878 o Francia de 1910. En España, el Instituto de Reformas
Sociales emprende la tarea de preparación de un proyecto de Ley de Contratro de Trabajo
74
PALOMEQUE LOPEZ M.C.: Derecho del Trabajo e Ideología: medio siglo de formación ideológica del
Derecho española del trabajo (1873-1923), Ed. Tecnos, Madrid, 1987, pp. 82-84.
63
en 1904, hasta su aprobación mediante Decreto Ley de 23 de agosto de 1926 durante la
Dictadura de Primo de Rivera, que interpuso una infranqueable barrera política al proyecto
normativo tal y como había sido concebido desde el propio Instituto, el cual se extinguió
además como órgano administrativo75. El Código de Trabajo de la dictadura constaba de
499 artículos, agrupados en cuatro libros, de los que el libro primero tuvo un carácter
revolucionario, llevaba por título “Del contrato de trabajo” y pretendía poner fin al carácter
insuficiente y ridículo que tenía la regulación del contrato de trabajo en España por medio
del contrato de arrendamiento del Código Civil con tan solo 5 artículos, vista la ingente
legislación obrera de la época. Aún así, la doctrina califica este intento de codificación
como precoz, con un resultado incompleto puesto que no abarca todo el Derecho del
Trabajo, quedó fuera todo lo relativo a los Comités Paritarios regulados en el Real
Decreto-Ley de 26 de noviembre 1926 que creó la llamada Organización Corporativa
Nacional con algunas competencias jurisdiccionales en relación con los despidos, que
sustrajeron a los Tribunales Industriales, pero lo que en verdad pretendían era sustituir toda
la incipiente negociación colectiva de la época y así evitar las huelgas, caballo de batalla de
todas las dictaduras76, entregando a los Comités paritarios la competencia para reglamentar
el trabajo, es decir sobre retribuciones, horarios, descansos y en general, las que puedan
servir de base a los contratos de trabajo. Dichos pactos se diferenciaban de los acuerdos
entre patronos y sindicatos por su generalidad y obligatoriedad, afectaban a todos los del
sector, estuvieran o no representados en el Comité. En materia de prevención de riesgos
laborales a la que dedica el Libro III, incluye el contenido normativo de la Ley de
Accidentes de 10 de enero de 1922, se refiere solo a la reparación del accidente de trabajo
y no aporta ninguna novedad legislativa en materia preventiva. Se elige por lo tanto, para
el comienzo de la unificación los puntos que, en los vastos dominios de una
75
GARRIGUES GIMENEZ, A.: “La protección normativa de la seguridad, higiene y salud en el trabajo en
España (I)”, Director GARCÍA NINET, J.I.: Curso de Prevención de Riesgos Laborales, Universitat
Jaume I, 1998, pp. 56 y 57.
76
No en vano, los comités paritarios tenían la función de prevenir los conflictos industriales e intentar
solucionarlos si llegaran a producirse, así como la de resolver las diferencias individuales o colectivas
entre patronos y obreros que les sometan las partes. Artículo 17.2º del Real Decreto-Ley de 26 de
noviembre 1926. Esquema doctrinal del corporativismo primoriverista basado en la preeminencia del
Estado en la vida social y económica, Estado intervencionista y organicista que parte de la necesidad de
solucionar la llamada cuestión social mediante la intervención del Estado en los problemas sociales,
encuadrando la clase obrera y patronal en estructuras no sindicales, de conciliación obligatoria.
64
reglamentación tan profusa y oscilante, ofrecen mayor peculiaridad a su particular
idiosincrasia, más estabilidad, utilidad y madurez mayores, según viene recogido en la
exposición de motivos del referido código.
2.5. La reglamentación de las relaciones laborales y de las condiciones de trabajo
El Bienio Reformista presidido por Largo Caballero estuvo marcado por la
transformación de las relaciones sociolaborales a través de los instrumentos de previsión y
mediación en manos del Estado, con la pretensión de otorgar a los trabajadores a través de
sus sindicatos, la posibilidad de aumentar paulatinamente su control no solo sobre las
empresas, sino sobre el conjunto del sistema económico y todo en alianza con la burguesía
progresista, es decir se pretendía reformar la sociedad burguesa de la época sin hacer una
revolución. De esta manera, a partir del modelo corporativista de la Dictadura y sin
provocar una ruptura radical, en aras de modernizar totalmente el sistema de relaciones
laborales, el proyecto de Largo Caballero registró una actividad extraordinaria por parte
del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Fueron ocho las iniciativas legislativas
básicas del Ministerio de Trabajo en el primer bienio, la mitad se referían propiamente a la
regulación del mercado laboral, se trata de la Ley de Contratos de Trabajo, la de Jurados
Mixtos, la de Colocación Obrera y la de Intervención Obrera en la Gestión de la Industria,
aunque esta última no llegaría a ver la luz. Otras dos leyes reorganizaron el propio
Ministerio y sus Delegaciones Provinciales mientras que la Ley de Asociaciones
Profesionales de Patronos y Obreros y la Ley de Cooperativas, buscaban consolidar el
modelo sindical y ofrecer a los trabajadores unos beneficios sociales más amplios. Debido
a la brevedad de esta etapa reformista, a los obstáculos que se opusieron a esta normativa
por parte de los patronos77 y de la oposición parlamentaria, sólo dos alcanzaron cierto
77
La patronal consideraba que el aumento del costo de producción venía por el aumento de los jornales, la
rebaja de los horarios de trabajo, la disminución del rendimiento individual, de los recargos que las leyes
sociales implicaban, de ciertas modalidades de la ley de contrato, ante esta situación se crea el Comité
regulador de la industria algodonera en 1926 con objetivos claramente proteccionistas del sector
algodonero. Pero los problemas de este subsector textil estribaba sobre todo en la deficiencia de sus
propias estructuras que limitaba la competitividad de las empresas del subsector. El Estado proteccionista
y las políticas restrictivas de la libre competencia pretenden compensar la carencia de inversiones
públicas necesarias en el sector privado para ser competitivo en el mercado mundial o lo que es lo mismo,
65
desarrollo además de ser cruciales para la prevención de riesgos, la Ley de Contrato de
Trabajo de 21 de noviembre de 193178 y la Ley de Jurados Mixtos de 27 de noviembre del
mismo año79.
La Ley de Contratos de Trabajo de 1931 se basó tanto en la experiencia sindical del
equipo gubernamental, como en los proyectos elaborados años antes por el Instituto de
Reformas Sociales. La referida ley afectaba al conjunto de trabajadores80 y establecía
normas para la contratación laboral, su aspecto innovador era la regulación de los
convenios colectivos, negociados por los representantes de las patronales y de los
sindicatos por periodos mínimos de dos años y obligatorios para ambas partes. Además
contenía normas sobre salarios, condiciones de suspensión y recisión de los contratos, días
de vacaciones pagadas al año y protegía el derecho a la huelga, que bajo ciertas
condiciones no podía ser causa de despido. Aunque no se estableciera una obligación
específica del empresario sobre protección de riesgos en el trabajo, ni tampoco recogiera
entre los derechos reconocidos al trabajador uno específico en materia de seguridad e
higiene, sin embargo remitía a otras leyes, Bases de trabajo adoptadas por los órganos
paritarios profesionales y por los Pactos Colectivos celebrados entre asociaciones
profesionales, a través de los cuales se conformaba el contenido de la relación laboral, por
lo tanto la puesta en vigor de las Bases de trabajo –Convenios Colectivos de trabajo- va a ir
definiendo una nueva línea de comportamiento en la que la existencia de medidas
higiénicas básicas se hace más común81.
el Estado incapaz ofrece más protección en vez de inversiones públicas y sociales, LLONCH
CASANOVAS, M.: “Jornada, salarios y costes laborales en el sector textil catalán (1891-1936)”, Revista
de Historia Industrial, núm. 26, 2004, pp. 101-139.
78
Gaceta de 22 de noviembre de 1931.
79
Gaceta de 28 de noviembre, la Ley de Jurados Mixtos aprobada con la participación de los socialistas,
supuso la inclusión de los trabajadores agrícolas en la legislación social, para más información sobre los
jurados mixtos en la agricultura véase Memoria de la Federación Nacional de Trabajadores de la Tierra,
II Congreso 17 septiembre de 1932, Diputación de Badajoz, Reproducción del libro impreso en Madrid,
Gráfica Socialista San Bernardo 92, 1932, pp. 40-80.
80
Consideró trabajadores a los llamados trabajadores intelectuales con lo que rompe con la tradicional
aplicación de la legislación anterior a ella que llama trabajadores solo a los obreros o trabajadores
manuales.
81
SOTO CARMONA, A.: El Trabajo industrial en la España contemporánea, 1879-1936, óp. cit., pp. 652658, recoge una amplia muestra de acuerdos de comités paritarios y bases de trabajo sobre mejora en
66
En cuanto a la Ley de Jurados Mixtos de 27 de noviembre de 193182, estaba inspirada
en el funcionamiento de los Comités Paritarios de la Dictadura83 a los que reformó
ampliando sus atribuciones, puesto que se habían aprobado en la primavera del mismo año
para el sector agrario, a la industria y los servicios además de a la actividad profesional,
clasificándolos por ramos, había Jurados locales/comarcales y provinciales/ nacionales.
Los vocales de los Jurados Mixtos eran elegidos paritariamente por las asociaciones
patronales y obreras inscritas en el censo del Ministerio de Trabajo y los presidía un
representante del Ministerio con voto dirimente. Estaban considerados como instituciones
de Derecho público y entre sus atribuciones estaban las de determinar las condiciones
generales de trabajo, bases de trabajo para todos los oficios y vigilar el cumplimiento de las
condiciones contractuales, por lo que también realizaban funciones jurisdiccionales en la
resolución de controversias en materia de reclamación de salarios y horas extraordinarias y
de las que se planteaban en relación con los despidos de los trabajadores.
Pertenece también a la etapa reformista de la II República la Ley de Accidentes de
Trabajo de 193284. Ley que al mismo tiempo que determinó el procedimiento para dictar
reglamentos y demás disposiciones encaminadas a la aplicación de mecanismos
cuestión de medidas higiénicas y seguridad en las condiciones de trabajo.
82
Los Jurados Mixtos como órganos jurisdiccionales para resolver conflictos individuales en las relaciones
de trabajo, fue una institución de amplia tradición que en el siglo XIX había tenido varias versiones, entre
ellas el proyecto de Alonso Martínez en el bienio progresista y otras varias especialmente del sexenio, con
lo que en los años 80 existían ya antecedentes de este tipo de jurados funcionando en varias ciudades que
habían intervenido en conflictos laborales incluso colectivos. Sobre Jurados Mixtos de Trabajo,
MONTERO AROCA, J.: Los Tribunales de Trabajo (1908-1938), Jurisdicciones Especiales y
movimiento obrero, Universidad de Valencia, Valencia, 1976, pp. 129 y ss.
83
Los Comités Paritarios considerados organismos de derecho publico con funciones delegadas del Estado
estaban estructurados como una asociación mixta de patronos y obreros, con un presidente y un secretario
designados por el Ministerio de Trabajo, en los que no había dependencia entre estas instituciones
paritarias y las agrupaciones sindicales y patronales, pues estas últimas se dedicaban por ley a elegir a sus
miembros correspondientes en dichos comités a los investían después como funcionarios públicos, de
forma tal que en un marco de Estado Corporativo era éste el que asumía la defensa de los obreros
armonizando sus intereses con el interés general.
84
Con el Decreto Ley de 8 de octubre de 1932 se refunden los textos legales de la Ley de Accidentes de
Trabajo de 1922, con las bases dictadas en cumplimiento del Convenio de Ginebra de junio de 1925,
GONZÁLEZ SÁNCHEZ, J.J.: Seguridad e Higiene en el Trabajo. Formación histórica y fundamentos,
de. CES, Madrid, 1997, p. 109.
67
preventivos, reguló el tema de la reparación de daños producidos por los accidentes de
trabajo e introdujo como novedad la obligatoriedad del seguro de accidentes, hasta ese
momento voluntario, constituyéndose a partir de entonces numerosas Mutuas de
Accidentes de Trabajo85. Con respecto a las enfermedades profesionales, España ratifica el
Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Enfermedades Profesionales
de 1925 relativo a la indemnización por enfermedades profesionales, fruto de ello es la
aprobación de la Ley de 8 de abril de 1932. Para 1934 se habían desarrollado las bases del
Derecho de Trabajo y estaba claramente consolidada e institucionalizada la intervención
del Estado en las relaciones laborales, de tal forma que mediante Decreto de 23 de agosto y
Orden de 29 de septiembre de 1934 se creó el Servicio de Higiene del Trabajo que entendía
de la prevención y vigilancia en dicha materia en los lugares de trabajo. Con la Ley de 13
de julio de 1936 se obliga a asegurar al trabajador ante la enfermedad profesional, todo
desde luego con carácter profundamente reparador y no preventivo.
Común a todo el período republicano es el posicionamiento del Estado en materia de
seguridad e higiene en el trabajo, apostando por la tutela del derecho del trabajador a la
protección de la vida, de la salud e integridad física especialmente considerado, en cuanto
que el medio laboral entraña riegos, por lo que respecta a otras razones de tipo económico,
resultarán accesorias a la hora de ponderar la intervención del Estado86. Sin embargo, la
paz social como objetivo a lograr por el equipo ministerial de Largo Caballero, estuvo casi
siempre ausente en las relaciones laborales del periodo. Los mecanismos de control y
arbitraje establecidos a través de organismos oficiales y la representación corporativa no
dio sus frutos, el recurso a la huelga solo podía utilizarse una vez hubiesen fracasados
todos los mecanismos de mediación, previa notificación y dejando transcurrir un plazo
desde la convocatoria, pese a ello durante el primer bienio la conflictividad laboral fue en
aumento debido a múltiple factores, entre otros la recesión económica, la negativa de la
Confederación Nacional del Trabajo a utilizar los mecanismos oficiales de conciliación y
su apuesta por las huelgas políticas, la resistencia de la patronal, acostumbrada a imponer
85
Historia del Accidente de Trabajo, Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo y Seguridad Social.
Disponible en http://www.amat.es.
86
GARCÍA NINET, J.I.: Curso de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p. 64.
68
su ley, a aceptar las decisiones de los Jurados mixtos cuando beneficiaban a los
trabajadores, el descontento creciente de las bases de la Unión General de Trabajadores
ante la lentitud y la moderación de las reformas y el paulatino abandono de la línea
legalista que les marcaba el aparato sindical.
Fue también en la II República cuando aparece la primera regulación jurídica específica
del fenómeno sindical, ya en la Constitución de 1931 se recogía, con rango constitucional
por tanto, el derecho a la libertad sindical. La concreción de este reconocimiento tendrá
lugar un año más tarde con la primera Ley Sindical de España, inspirada en los principios
de libertad de sindicación y de libertad para el establecimiento de asociaciones unilaterales.
2.6. Regulación normativa en la Dictadura de Franco
El golpe de Estado fascista del 18 de julio de 1936 fue la respuesta de la burguesía
española a la victoria política de la izquierda y al imparable proceso revolucionario que se
venía desarrollando desde principios de siglo. La política económica de la primera etapa
del franquismo estuvo marcada por un fuerte intervencionismo estatal en la producción y la
distribución de los bienes, los precios y en el comercio exterior. En el terreno normativo se
derogó la legislación laboral surgida en la II República, entre otras la Ley de Contratos de
Trabajo y el Derecho Sindical, al mismo tiempo que se frenó todo desarrollo social
mediante la aprobación del Fuero de los Españoles. Durante la época franquista se impuso
un sistema de relaciones laborales fundamentado en la concepción de la actividad
productiva sometida al interés general87, de esta manera se configuró un régimen
prohibicionista distinto al anterior con características propias; también en lo relativo a la
87
Postulado recogido en el Fuero del Trabajo de 9 de marzo de 1938 que marcó las directrices de la nueva
concepción del trabajo y las relaciones laborales, Declaración III, párrafo 4º. Véase para un estudio más
detallado RODRÍGUEZ PIÑERO y BRAVO FERRER, M.: “El Fuero del Trabajo y la Carta Social
Europea”, en Revista de Trabajo, núm. 2, 1963. El Fuero del Trabajo tuvo carácter puramente
programático y aunque era un texto político, cabe otorgarle cierto valor jurídico, SOTO CARMONA, A.:
“Rupturas y continuidades en las relaciones laborales del primer franquismo (1938-1958)”, en
BARCIELA LÓPEZ, C., Coordinador: Autarquía y mercado negro: el fracaso económico del primer
franquismo, 1939-1959, Ed. Crítica, 2003, pp. 217-246 y en PÉREZ BOTIJA, E.: Curso de Derecho de
Trabajo, Ed. Tecnos, Madrid, 1995, pp. 76-78.
69
elaboración de normas de seguridad e higiene hay un fuerte intervencionismo estatal, al
mismo tiempo que una total cesión de la autonomía de trabajadores y empresarios al
Estado, de tal forma que pasó a convertirse, sin olvidar la obligación del empresario, en el
gran protector del trabajador88, al mismo tiempo que las condiciones de trabajo también se
vieron afectadas por la aplicación de leyes y decretos que redundaban en el control y
disciplinamiento obrero89.
Tras el cruento período de la Guerra Civil Española, la situación económico-social
estaba tan maltrecha que urgía reconstruir un tejido industrial roto por la contienda, al
mismo tiempo que había una premura en producir sin cesar para cubrir las necesidades que
el pueblo español necesitaba, es en este contexto que se aprueba la Ley de Contrato de
Trabajo por Decretos de 26 de enero y de 31 de marzo de 1944, derogando formalmente la
anterior Ley de 1931 ya sin efectos en la práctica90, al mismo tiempo que se legaliza la
contratación temporal tanto eventual como para obras y servicios91, sin existir regulación
88
El Estado se atribuyó la función de velar por la seguridad e higiene, si bien endosaba la responsabilidad
práctica al empresario y contemplaba de manera básicamente punitiva la acción del trabajador, véase
ORTIZ HERAS, M., Coordinador: Memoria e historia del franquismo: V Encuentro de investigadores
del franquismo, Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, Albacete, 2003, p. 228.
89
Un Decreto Ley de 5 de diciembre de 1936 abría el proceso de depuración en la Administración, una
orden del 17 de agosto de 1937 hacía extensivo el decreto anterior a las empresas privadas. Véase a este
respecto la obra de MOLINERO, C. e YSÁS, P.: “Patria, Justicia y pan”· Nivell de vida i condicions de
treball a Catalunya (1939-1951), La Magrana, Barcelona, 1985, pp. 295; MORENTE, F.: La Escuela y el
Nuevo Estado. La depuración del Magisterio Nacional, Ed. Ambito, Valladolid, 1999, pp. 943; LANERO
M.: Una milicia de la justicia. La política judicial del franquismo (1936-1945), Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1996, pp. 454.
90
Algunos autores consideran que la Ley de Contrato de Trabajo de 1944 se inspiró en la Ley republicana
de 1931, pues ambas coinciden en su crítica al liberalismo económico y en la conveniencia de regular el
mercado de trabajo, aunque en el caso del franquismo se hablaría de intervención, estableciendo un alto
grado de rigidez en el mercado a través de normas, véase PÉREZ BOTIJA, E.: El contrato de trabajo.
Comentarios a la ley, doctrina y jurisprudencia, Ed. Afrodisio Aguado S.A., Madrid, 1945, pp. 550.
91
El contrato se presume como indefinido, a no ser que se estipule lo contrario y se establecen fuertes
controles y garantías para el trabajador en caso de despido, lo que aumenta la rigidez. Pero al mismo
tiempo y en paralelo existía el concepto y la realidad de la eventualidad del contrato, por tanto de
duración determinada, ligado a la naturaleza temporal de la actividad. Las rigideces establecidas tanto en
las modalidades de contratación como en el despido, no fueron obstáculo para el refuerzo del poder de los
empresarios en los centros de trabajo, sobre todo si las diferencias con los trabajadores se fundaban en
motivos ideológicos o de disciplina. En estos casos el despido fue utilizado con total impunidad, contando
con la colaboración activa de las autoridades políticas y judiciales, SOTO CARMONA, A: “Rupturas y
continuidades en las relaciones laborales del primer franquismo (1938-1958)”, en BARCIELA LÓPEZ,
C., Coordinador: Autarquía y mercado negro: el fracaso económico del primer franquismo, 19391959,Ed. Crítica, 2003, p. 222.
70
de salario mínimo92, ni limitación de la jornada laboral93 mientras que la mujer no gozaba
de autonomía para contratar ni para reclamar sus retribuciones. Así pues, la instauración
del régimen dictatorial de Franco derivó en una extraordinaria bajada de los salarios,
además de unas nuevas condiciones laborales impuestas a raíz de la ilegalización de la
autonomía colectiva y lo que es peor, la deriva hacia una sociedad marcada por la escasez
de recursos y en última instancia, por la miseria.
En este contexto, sucesivos gobiernos de la época abanderados de la protección social,
fijaron las bases fundamentales con el fin de asegurarse la subordinación y el control de los
trabajadores, instrumento fundamental para esta labor fue la Ley de Reglamentaciones de
Trabajo de 16 de octubre de 1942 que vino a sustituir la ley republicana de Jurados Mixtos,
sobre la base de fijar las condiciones mínimas de un sector profesional o de una empresa
determinada, así pues las Reglamentaciones de trabajo regulaban las condiciones de trabajo
entre empresarios y trabajadores desde una concepción armonicista y paternalista, errada
desde el principio por no considerar la existencia de intereses antagónicos entre los
elementos que la componen94. En la práctica las Reglamentaciones de trabajo sirvieron,
dentro del ordenamiento laboral de la dictadura, para negar a los trabajadores la capacidad
92
En el Fuero del Trabajo se hablaba de salario suficiente para todos los trabajadores, al mismo tiempo que
anulaba la libertad de los agentes sociales. Las primeras reglamentaciones de trabajo aprobadas mostraron
una falta de coordinación en política salarial que trató de subsanarse mediante el Decreto de 29 de marzo
de 1941 que creó el Departamento de Trabajo con la competencia última en la regulación de las
condiciones de trabajo, pero al mismo tiempo permitía cierta flexibilidad, siempre que se respetase un
salario mínimo vital, es decir que cubriera las necesidades más elementales del trabajador y su familia.
Con la Promulgación de la Ley de Contratos de 1944 se inició una política de contención salarial
articulada a través de normas reglamentarias que establecieron la nulidad de pactos y acuerdos que
significaran un aumento de los salarios o beneficios que pudieran concederse en las empresas sin la
preceptiva autorización de la autoridad laboral, DURÉNDEZ SÁEZ, I.: La regulación del salario en
España (1931-1996), Consejo Económico y social, Madrid, 1997, pp. 72-73.
93
El Fuero del Trabajo recogía la limitación de la jornada laboral, sin embargo se aplicó con flexibilidad
dado los problemas de suministro eléctrico, de falta de materias primas o del esfuerzo por la recuperación
de las pérdidas ocasionadas por la guerra. La realidad fue que tanto en las ordenanzas como en las
reglamentaciones, se reguló con gran detalle el tiempo de trabajo y se asiste a una clara contradicción,
mientras se introduce una fuerte rigidez derivada de la aplicación de la ley, también se permite una amplia
discrecionalidad, como consecuencia del incumplimiento de la normativa sobre horas extraordinarias.
Nos encontramos en un claro ejemplo de lo que fue una constante durante dichos años, la ampliación del
poder empresarial, SOTO CARMONA, A.: “Rupturas y continuidades en las relaciones laborales del
primer franquismo (1938-1958)”, óp. cit, pp. 225-226.
94
Sobre las teorías Armonicistas y el Derecho Laboral véase SEMPERE NAVARRO, A.:
Nacionalsindicalismo y relación de trabajo, Ed. Akal, Barcelona, 1982, pp. 341.
71
de negociación95.
Por su parte, la Ley de Bases de la Organización Sindical de 1940 tenía como misión
principal establecer la disciplina social de los productores, bajo los principios de unidad y
cooperación, dictando para ello las normas precisas, entre ellas la obligatoriedad de
afiliación a la Organización Sindical Española en 1942, sin embargo los trabajadores
carecieron de la posibilidad de participación hasta 1944, momento en que se crea la figura
del enlace sindical que tenía como cometido, no la representación de los trabajadores sino
la de colaborar en la buena marcha de la empresa. Tampoco con la posterior Ley sobre
Convenios Colectivos Sindicales de 24 de abril de 1958, cambiaron de manera sustancial
las condiciones laborales, si bien supuso un reconocimiento de la autonomía colectiva
aunque muy limitado y controlado administrativamente, puesto que las reglamentaciones
de trabajo seguían gozando de primacía sobre ella. De esta manera, la regulación sectorial
seguía siendo asumida por el Estado y los convenios colectivos desempeñaban la función
de concreción y mejora de tales condiciones, fundamentalmente a nivel de empresa. Siendo
así que el cambio en las relaciones de trabajo no se produjo hasta la aparición del Real
Decreto Ley de 4 de marzo de 1977 que dispuso que las reglamentaciones de trabajo sólo
podrían dictarse en el futuro para aquellos sectores de producción y demarcaciones
territoriales en los que no existiesen convenio colectivo de trabajo, por lo tanto se invierte
la relación al conceder primacía a las normas pactadas sobre las Reglamentaciones96.
La prevención de riesgos en el trabajo recibe durante la dictadura franquista un nuevo
enfoque más global97 con una intervención intersectorial98 y la participación de los
95
Véase a este respecto la Comunicación presentada por MOLINERO, C. e YSÁS, P.: Condiciones de vida
y laborales durante el primer franquismo. ¿Un problema político?, en VII Congreso de Historia
Económica. Disponible en http://www.unizar.es/eueez/cahe/comunicaciones.html.
96
No obstante, otro punto de vista de la realidad de aquellos años, considera por el contrario que hubo ya
desde los años cuarenta una quiebra o crisis parcial del autoritarismo normativo, pues no solo quebró el
intento reservista del legislador, introduciendo a los grupos sociales en el comprometido campo de la
regulación normativa, sino que se dio paso al régimen sindical, vigente ya desde la Ley de 1940,
GARCÍA ABELLÁN, J.: “El Derecho del Trabajo en España: balance y perspectiva”, Revista Anales de
Derecho, Universidad de Murcia, núm. 15, 1997, p. 264.
97
Se establecen las primeras medidas de seguridad e higiene para determinadas condiciones de trabajo y
aquellas que debían adoptarse ante los riesgos que presentaban algunas máquinas, puesto que el Catálogo
72
trabajadores99 siempre desde un contexto de falta de libertades, así de acuerdo a la nueva
filosofía de la época, el Gobierno aprueba mediante Orden del Ministerio de Trabajo de 31
de enero de 1940 el Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo100, con el
objetivo genérico de proteger al trabajador contra los riesgos propios de su profesión,
riesgos que pudieran derivarse de la existencia de máquinas, motores, locales, andamios,
etc., que ponen en peligro su salud y su vida101 por lo tanto desde una óptica preventiva, el
reglamento viene a establecer obligaciones entre las partes, por un lado el deber
empresarial de protección de seguridad e higiene, por otro lado exige a los trabajadores el
cumplimiento de las normas de prevención, del mismo modo que establece
responsabilidades y sanciones. En el mismo sentido destacar el artículo 11 de la Ley de
Reglamentaciones de Trabajo de 16 de octubre de 1942, determinaba para todas las
Reglamentaciones la obligación de contener medidas de prevención de accidentes e
higiene en los talleres. Es en este mismo año, cuando se celebra el Congreso de Medicina
en el Trabajo con el fin de crear un organismo con funciones de investigación y docencia
en relación con las enfermedades profesionales, mientras que en julio de 1944 se crea el
Instituto Nacional de Medicina, Higiene y Seguridad en el Trabajo, año en que el principio
de seguridad e higiene fue elevado a la categoría de principio fundamental y programático
de 1900 se limitaba sólo a ser una simple exposición de medios de protección técnica y personal, RUBIO
SÁNCHEZ, F. y CORDERO SAAVEDRA, L.: El marco normativo relativo a la seguridad en el trabajo,
óp. cit., p. 44.
98
El marcado carácter social y técnico de la época franquista debe entenderse como un intento de incorporar
la gestión de la prevención de riesgos laborales desde la propia empresa. Así el Reglamento de Seguridad
en el Trabajo en el sector de la Construcción y otros semejantes recogen la idea expuesta en el Preámbulo
del Acta de Constitución de la Organización Mundial de la Salud en 1945, de que alcanzar el completo
bienestar físico, mental y social de los trabajadores, no solo corresponde al control jurídico de las
disposiciones en vigor, sino que constituye todo un planteamiento socio técnico, MOLINA BENITO, J.
A.: Historia de la Seguridad en el trabajo en España, óp. cit., pp. 129-141.
99
LLUIS NAVAS, L.: “La repercusión del derecho comunitario europeo sobre nuestra legislación de
prevención de accidentes”, Actualidad Laboral, núm. 8, 1991, pp. 97.
100
B.O.E. de 3 de febrero de 1940.
101
Fue el primer Reglamento que se aprueba en España sobre la materia con carácter propiamente técnico,
pues los anteriores fueron aprobados regulando el accidente de trabajo, sin embargo éste reguló la forma
de prevenirlo con aplicaciones de técnicas específicas. En este sentido, es considerada la primera norma
de carácter general en materia preventiva, CAMPAL MARTINEZ, A.M. y MURO JIMENEZ, J.M.:
Formació i orientació laboral. Vol. 4. Ed. CEP Ediciones, Barcelona, 2004, p. 23.
73
de la Organización Internacional del Trabajo en la llamada Carta de Filadelfia102.
Con respecto a la regulación normativa de los accidentes de trabajo en esta etapa, la Ley
de Accidentes de Trabajo de 22 de diciembre de 1955 y el Decreto de 22 de junio de 1956
introdujeron en la legislación existente modificaciones positivas, se reunifica el régimen de
los accidentes de trabajo ampliando a los trabajadores agrícolas y a los del mar los
beneficios de los que disfrutaban los industriales, además de introducir determinadas
mejoras en relación al concepto reparador, donde empiezan a tenerse en cuenta no solo los
tradicionales criterios económicos, sino también criterios de valoración propiamente
humanos, a la par que instaba a reglamentar mecanismos preventivos junto a medidas de
seguridad en el trabajo; estableció la obligación empresarial genérica de seguridad e
higiene convirtiendo al trabajador en sujeto titular del derecho a su integridad física, su
vida y su salud103.
Aunque el concepto amplio y omnicomprensivo había sido instaurado con la Ley Dato
de 1900, en la que no hacía falta demostrar la culpabilidad del empresario en el accidente,
obteniéndose de esta manera una indemnización rápida y segura, sobre todo a partir de la
constitución de un fondo de garantía de accidente con la Ley de 10 de enero de 1922. Sin
embargo, los patronos limitaban drásticamente la reparación, no respondiendo de la
integridad del daño producido sino de una parte con indemnizaciones tarifadas y tasadas,
no precisamente generosas. A la indemnización se le añadía el recargo si además concurría
culpabilidad del patrono, garantizando al empresario con el llamado principio de
inmunidad, el trabajador no ejercitaría la acción civil por culpa, de esta forma la victima
102
La Conferencia de Filadelfia de 20 de abril a 13 de mayo de 1944, reunida por primera vez desde el
estallido de la Segunda Guerra Mundial, aprobó siete recomendaciones del mayor interés para la época en
relación con la seguridad social, normas mínimas de política social, organización del empleo en el
período de transición de la guerra a la paz, del servicio del empleo y organización nacional de obras
públicas. Se puede considerar como uno de los documentos fundamentales en que se inspiró el orden
mundial tras la contienda ya que establece los principios que orientan las políticas económicas y sociales
nacionales conforme a ese orden. Para un estudio más en profundidad puede consultarse a MONTT
BALMACEDA, M.: Principios de derecho internacional del trabajo la O.I.T., Ed. Jurídica de Chile,
1998.
103
Véase en este sentido a CAMPAL MARTINEZ, A.M. y MURO JIMENEZ, J.M.: Formació i orientació
laboral..., óp. cit., pp. 23-24.
74
perdía la diferencia entre el importe total del daño y el de la indemnización legal. Este
principio de inmunidad se rompe con el Texto Refundido de Accidentes de Trabajo de 22
de junio de 1956 y definitivamente con la Ley Articulada de la Seguridad Social de 21 de
abril de 1966, pues a partir de la misma, las prestaciones de seguridad social y el recargo
de prestaciones son compatibles con la indemnización adicional por responsabilidad civil
del empresario, además todas ellas son compatibles con las sanciones administrativas y
penales que puedan derivarse de la infracción de normas de prevención de riesgos
laborales.
Al margen del tema económico y como medidas de prevención del accidente, la ley
señalaba un conjunto de precauciones que el empresario debía de adoptar y que, sin llegar
a ser medidas preventivas en sentido técnico, sí se referían a medidas relativas a la
organización del trabajo que podían comprometer seriamente la seguridad del mismo,
pudiendo calificarse como medidas de seguridad: se declaran faltas de prevención el
empleo de máquinas o aparatos en mal estado, la ejecución de una obra o trabajo con
medios insuficientes de personal o material y la utilización de personal no aptos en obras
peligrosas sin la debida dirección, a no ser que la falta sea directamente imputable al
accidentado contraviniendo órdenes expresas del patrono. En el mismo año y mediante
Decreto de 21 de agosto de 1956 se crearon los Servicios Médicos de Empresa,
reorganizados posteriormente mediante Decreto de 10 de junio de 1959104 con funciones de
conservación y mejora de la salud de los trabajadores dentro del ámbito de actividades de
su Empresa, protegiéndoles contra los riesgos genéricos y específicos del trabajo y contra
la patología común previsible.
Por otra parte se pone en marcha un nuevo mecanismo preventivo del accidente de
trabajo y de la enfermedad profesional, cuando por Decreto105 se establece la obligación al
Fondo Compensador del Seguro de Accidentes y Enfermedades Profesionales de cooperar
con las empresas en la prevención técnica y médica de los daños profesionales, al mismo
104
BOE de 26 de junio de 1959.
105
Decreto 792/1961, de 13 de abril, de Aseguramiento de Enfermedades Profesionales, B.O.E. de 30 de
mayo de 1961 y Reglamento de desarrollo de 9 de mayo de 1962, BOE de 29 de mayo de 1962.
75
tiempo que obligaba a cooperar entre si a las empresas que pertenecieran a un mismo
sector o entre las que existiera identidad de riesgos con el fin de mejorar la actividad
preventiva. En el caso de empresas en que por la naturaleza de su actividad se expusiera a
los trabajadores ante el riesgo de contraer enfermedades profesionales, se establecía la
obligación empresarial de someter a los trabajadores a reconocimientos médicos que
debían desarrollarse tanto de manera previa, como posteriormente de manera periódica.
Por otro lado, se reconocía a los órganos de participación y/o representación de los
trabajadores y a los propios Servicios Médicos de Empresa, la facultad de vigilar el
cumplimiento empresarial de las obligaciones en materia preventiva.
Otras tantas actuaciones normativas como la relación de industria y trabajos prohibidos
a mujeres y menores por peligrosos e insalubres, aprobada por Decreto de 26 de julio de
1957106; la elaboración de medidas preventivas contra la silicosis de los mineros y un largo
etcétera que tratan de regular el sector a partir de criterios técnicos van apareciendo a lo
largo de los años sesenta, coincidiendo con una etapa fecunda de desarrollo industrial y
comercial español. Al mismo tiempo, mediante el Decreto sobre Reglamentos de Régimen
Interior se adaptaban a cada empresa las Reglamentaciones de trabajo de ámbito nacional,
se preveía que su contenido alcanzase a la organización de los Servicios de seguridad,
higiene y bienestar de los trabajadores. Por su parte, la Ley de Inspección de Trabajo de
1962 encomienda a la función inspectora el control de la seguridad e higiene en el
trabajo107 y sin embargo, todo esto no fue suficiente puesto que la población trabajadora no
sujeta a control de sus condiciones de trabajo, disparó alarmantemente las cifras de
siniestralidad108.
106
BOE de 26 de agosto de 1957.
107
Artículo 3, establece como cometido de la función inspectora, la referida a la ordenación del trabajo, el
asesoramiento general, la vigilancia e informe a la autoridad competente sobre el cumplimiento de las
normas laborales, de los convenios sindicales colectivos y Reglamentos interiores de empresa y,
especialmente, en lo que se refiere a la seguridad e higiene en el trabajo, Ley de 21 de julio de 1962 sobre
Ordenación de la Inspección de Trabajo, BOE de 23 de julio de 1962.
108
A este respecto ni la Inspección de Trabajo contaba con los medios suficientes para visitar la mayoría de
las empresas, ni los empresarios en general, cumplieron con sus obligaciones legales en la materia, si a
ello se añade la falta de material de protección, se comprenderá el incremento constante de accidentes en
la época, ORTIZ HERAS, M., Coordinador: Memoria e historia del franquismo: V Encuentro de
investigadores del franquismo…óp. cit., pp. 231-232.
76
Hacia finales de los años sesenta, un periodo de fuertes movilizaciones obreras coloca
las condiciones de trabajo en el centro del conflicto social y convierte la defensa de la
salud, presente desde la aparición de la clase obrera, en una prioridad colectiva al mismo
tiempo que la prevención se va imponiendo como objetivo a conseguir109. Es en este
contexto, que desde el Ministerio de Trabajo se promulgaron sucesivas Órdenes
Ministeriales110 que impulsan y aprueban el Plan Nacional de Higiene y Seguridad en el
Trabajo con “el decidido propósito de reducir las consecuencias humanas, sociales y
económicas de los riesgos del trabajo, evitando de una parte su realización y
disminuyendo, de otra sus efectos, mediante una política eficaz y concertada de
prevención, tanto en el plano individual como colectivo, así como el proceso de
tecnificación que se observa en los distintos aspectos y niveles de tal orden de materias”, lo
que supone un gran paso para la creación del Consejo Superior de Higiene y Seguridad en
el Trabajo en 1970, con la realización de estudios de carácter estadístico, económico y
psicosociales entre otras funciones.
Fruto de este nuevo empuje es la aprobación de la Ordenanza General de Seguridad e
Higiene en el Trabajo mediante Orden de 9 de marzo de 1971 que vino a actualizar el
Reglamento de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1940, primer intento serio de control
de las condiciones de trabajo desde una perspectiva exclusivamente técnica y de relación
institucional con la Inspección de Trabajo, puesto que los anteriores reglamentos fueron
aprobados para regular el accidente de trabajo éste regula la forma de prevenirlo con
aplicación de técnicas específicas. Como garantía, el control reglamentario se encomienda
a la Inspección de Trabajo quien tiene la obligación de velar por el cumplimiento de los
aspectos técnicos. La Ordenanza General fue aprobada, siguiendo la exposición de motivos
109
El Reglamento General fue sustituido por la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo,
siendo su objetivo prevenir los accidentes y enfermedades profesionales y lograr mejores condiciones de
higiene y bienestar en los centros de trabajo, RUBIO SÁNCHEZ, F. y CORDERO SAAVEDRA, L.: El
marco normativo relativo a la seguridad en el trabajo..., óp. cit., p. 44.
110
Orden Ministerial de 7 de abril de 1970, por la que se recomienda a la Dirección General de la Seguridad
Social la formulación y realización del Plan Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo y Orden
Ministerial de 9 de marzo de 1971, publicada en el BOE del 16 de marzo, que aprobó definitivamente
dicho Plan.
77
debido a las transformaciones experimentadas en las estructuras y procesos productivos en
nuestro país durante los últimos años, así como por la introducción de nuevas técnicas y
métodos de trabajo que provocaron un aumento de la siniestralidad registrada111 obligando
al Ministerio de Trabajo a intensificar la puesta en práctica de las oportunas medidas de
prevención en los centros y puestos de trabajo, cosa que implicaba organizar la prevención
no solo desde el Estado sino desde la propia empresa112.
Hay que tener en cuenta que desde la crisis económica acaecida a principios de los años
setenta del pasado siglo, el interés del empresario se dirige no solo al mero crecimiento
económico, sino que tiene entre sus miras la propia estabilidad de la empresa a medio y
largo plazo, a través de la mejora de la calidad y de la innovación, tanto de los procesos
como de los productos y servicios ofertados. Más tarde, el Texto Refundido de la Ley
General de la Seguridad Social de 1974 se ocuparía de la materia preventiva desde diversos
preceptos dispersos a lo largo de su articulado, concretamente el Título I, Capítulo V,
Sección Segunda Disposiciones sobre seguridad e higiene en el trabajo y en el Título II,
Capítulo XII, Sección Segunda Disposiciones sobre seguridad e higiene en el trabajo en el
régimen general.
2.7. Normativa preventiva a partir de la Constitución Española
La etapa previa a la actual, entendamos la comprendida entre 1975 y 1978, en materia
111
Según fuentes del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo en España en 1970 se
contabilizan 2.100.000 accidentes de trabajo, de los cuales 2.693 son mortales y 15.070 ocasionan
lesiones definitivas que se indemnizan por baremo. En la misma línea las cifras de pensionistas por
enfermedad profesional pasan de 20.735 en 1965 a 33.412 en 1969. El costo total de los accidentes de
trabajo en 1970 se estimó en 124.000 millones de pesetas de la época, lo que representaba el 7% de la
renta nacional.
112
El Título I “Disposiciones Generales” de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo
enumera las facultades del Ministerio de Trabajo, las competencias de los Delegados de Trabajo, las
funciones de la Inspección de Trabajo, los cometidos de los Consejos Provinciales y Territoriales de
Higiene y Seguridad, el funcionamiento y cometido de los Comités de Seguridad e Higiene del Trabajo y
cometidos de los Vigilantes de Seguridad; además dispone las obligaciones de empresarios, directivos,
técnicos y mandos intermedios, y derechos y obligaciones de los trabajadores.
78
de prevención de riesgos laborales y bajo el principio de garantía de paz social, se va a
caracterizar por ser una etapa continuista y de antesala a la que hoy es la actual situación
normativa. Sin embargo, a partir de 1980 se advierte una evolución que va desde el control
sobre la empresa, potenciado por los sindicatos y sobre la base de una actividad de
negociación y de carácter conflictivo, a otra de participación que apunta al logro de una
mayor cooperación e implicación de los trabajadores113. Ya con la proclamación que la
Constitución Española de 1978 hace en su artículo primero, de concebir el Estado Español
“como Social y Democrático de Derecho, propugnando como valores superiores del
ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”, supone
la ruptura con el régimen autoritario anterior y revela el objetivo estatal de modificar, de
forma progresiva, la sociedad española de la época y el tránsito hacia un modelo de Estado
Social, Democrático y de Derecho a través de la participación social y política114.
El marcado carácter social de nuestra actual constitución115 propicia un sistema de
garantías entorno a tres bienes jurídicos vinculados entre si, como son la vida, la integridad
física y la salud así como el bienestar de los trabajadores116 que, como grupo social,
adquieren un papel preferente en el reconocimiento de sus derechos, y concretamente en
los relativos a su seguridad y salud laboral. Reflejo de este posicionamiento constitucional
y condicionado por las circunstancias de crisis económica y de desempleo existentes en los
años 80, se aprueba el Estatuto de los Trabajadores117, norma de compromiso social y
113
Véase a este respecto RIVERO LAMAS, J.: “Participación y representación de los trabajadores en la
empresa”, Revista Española Derecho Trabajo, núm. 84, 1997, pp. 493-526.
114
Constitución Española, artículo 9.2.: Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para
que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
115
Nuestra Constitución establece un sistema económico singular, definido por los principios de libertad de
empresa y planificación económica, reconociendo el derecho de propiedad, pero subordinando los
criterios económicos tanto al interés general como a la justa distribución de la riqueza y admitiendo la
participación de los trabajadores en la empresa, SEMPERE NAVARRO, A.V.: “La Constitución
Española y el Derecho Social Comunitario (I)”, Aranzadi Social, núm. 18, 2000, pp. 9-24.
116
La Constitución Española en el artículo 15 postula el derecho a la vida, a la integridad física y moral; en
el artículo 43.1 reconoce el derecho a la protección de la salud; el artículo 40.2 dispone que los poderes
públicos velarán por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarán el descanso necesario.
117
Ley 8/1980, de 10 de marzo, BOE de 14 de marzo de 1980.
79
político, cuyas referencias a la prevención de riesgos laborales son escasas118, pues es
mayor el afán de reconducir la materia al ámbito de la regulación del contrato de trabajo
que el de regularla en profundidad119. Sin embargo, el desarrollo recibido en el Estatuto de
los Trabajadores debido al primer inciso del artículo 129.2 de la CE, en virtud del cual “los
poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la
empresa”, supuso un salto cualitativo, puesto que junto al derecho básico de participación
en la empresa120 se crearon los órganos de participación en las empresas con más de seis
trabajadores, los delegados de personal y comités de empresa. Entre las competencias
asignadas a estos órganos, la ley les atribuye materias de seguridad y salud laboral121.
Posteriormente, tras la redacción del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores122, el derecho a participar en la empresa a través de los órganos de
representación se reconoce sin perjuicio de otras formas de representación, por lo que no
cabe pensar que la regulación que se contiene en él pudiera agotar las posibilidades de la
participación prevista en el texto constitucional. De ahí que junto a la representación
unitaria, coexistían los Comités de Seguridad e Higiene en el trabajo y los Vigilantes de
Seguridad, regulados en los artículos 8 y 9 de la Ordenanza de Seguridad e Higiene en el
trabajo de 1971, de 9 de marzo, sin excluir otras formas y niveles de intensidad distintos,
incluso superior a los informativos, consultivos o de control que son los que hoy se
configuran en el listado de competencias que el Estatuto de los Trabajadores -artículo 64recoge para los comités de empresa y delegados de personal. De igual manera y aunque
inicialmente el ámbito que crea la regulación legal se muestra limitado a la empresa o
118
Artículos 4, 5, y 19 del Estatuto de los trabajadores.
119
CRUZ VILLALÓN, J.: “La representación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos
profesionales”, Temas Laborales, núm. 26, 1993, p. 10.
120
“Los trabajadores tienen como derechos básicos, con el contenido y alcance que para cada uno de los
mismos disponga su específica normativa, los de participación en la empresa”, artículo 4.1 g) de la Ley
8/1980, de 10 marzo.
121
Título II, Capítulo I, de la Ley 8/1980, de 10 marzo, regula los órganos de participación, delegados de
personal y comité de empresa, con competencias en seguridad e higiene en el trabajo: informativas (art.
64.1.8), consultivas (arts. 64.1.4º y 41), de vigilancia y control (arts. 64.1.9º b y 19.3), de requerimiento al
empresario y de paralización de actividades en caso de riesgo grave e inminente (art. 19.5).
122
Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, BOE núm. 121 de 18 de mayo de 1996.
80
centro de trabajo, ámbitos característicos de la actividad representativa, sin embargo no
queda excluida la posibilidad de concebir otros procesos de organización empresarial más
compleja, pero cada vez más frecuente, no previstos en la regulación común aunque la base
de su aplicación siga estando constituida por los conceptos tradicionales de empresa y
centro de trabajo.
3. MARCO NORMATIVO INTERNACIONAL Y EUROPEO
3.1. Orígenes de la Organización Internacional del Trabajo
El nacimiento de la Organización Internacional del Trabajo no puede verse como un
hecho aislado sino que viene de en un contexto mundial, donde se suceden una serie de
acontecimientos que confluyen en la necesidad de crear un sistema dirigido a mejorar las
condiciones de trabajo y de vida de la población mundial, como medio de defensa frente a
las rebeliones de los más desfavorecidos. La historia demuestra como el Derecho del
Trabajo descansa sobre la naturaleza conflictiva de la realidad social que a su vez, es
consecuencia de la imposibilidad de que todos los hombres gocen un mismo bienestar
material. Ya a comienzos del siglo XX, se hace patente el hecho de que los problemas
derivados de la Revolución Industrial eran comunes a las naciones con independencia de
donde se hubieran iniciado, de ahí que se buscaran soluciones internacionales a problemas
considerados globales. Esta necesidad aumenta después de la Segunda Guerra Mundial,
conflagración en la que los países en conflicto desplegaron la táctica de guerra total
obligando a los Estados a intervenir de forma extraordinaria en la planificación de la
economía, todo con vistas a aumentar la producción y así poder atender las elevadas
exigencias de suministros militares. No olvidemos que el Estado, como máxima expresión
institucional de las relaciones de poder es también el cristalizador del conflicto social, del
equilibrio inestable entre los intereses antagónicos de clase, de ahí que su misión principal
fuera garantizar la acumulación de capital y la reproducción social123, así como lidiar con
123
El concepto de reproducción social se refiere al modo como son producidas y reproducidas las relaciones
sociales en esta sociedad. En esta perspectiva la reproducción de las relaciones sociales es entendida
como la reproducción de la totalidad de la vida social, lo que engloba no solo la reproducción de la vida
material y del modo de producción sino también la reproducción espiritual de la sociedad y de las formas
81
la relación conflictiva entre ambas lógicas pues el mercado por si solo no puede
funcionar124.
La deriva de este periodo histórico cargado de turbulencias y luchas de clase fue la
aparición de una legislación laboral internacional, motivada por la intensificación de las
relaciones entre los movimientos sindicales nacionales durante el conflicto bélico, con
vistas a lograr mejoras de las condiciones laborales a nivel mundial, una vez finalizada la
contienda. Tampoco se puede olvidar que tras las revoluciones de 1848 que acabaron con
el absolutismo en el continente europeo, los Estados parlamentarios contribuyeron a
aminorar la fuerte confrontación social y la falta de legitimidad de las estructuras de poder
político, además en Rusia sin sistema parlamentario, tras desaparecer la estructura del
imperio con la Segunda Guerra Mundial, la clase trabajadora aprovecha el vacío de poder y
lo toma por la vía insurreccional, dando lugar a la Revolución Bolchevique, cuyo objetivo
esencial fue el mejoramiento general de las condiciones de trabajo y de vida de la clase
trabajadora, con la deriva del socialismo en Rusia y en una oleada de revoluciones que
comienza en Alemania en noviembre de 1918, exactamente doce meses después de la
revolución rusa125 que recorrió Europa, proclamándose Hungría y Baviera Repúblicas
Soviéticas. Pero la motivación no sólo fue el intento de sofocar la naciente revolución
de conciencia social a través de las cuales el hombre se posiciona en la vida social. De esa forma, la
reproducción de las relaciones sociales es la reproducción de determinado modo de vida, de lo cotidiano,
de valores, de practicas culturales y políticas y del modo como se producen las ideas en la sociedad. Ideas
que se expresan en prácticas sociales, políticas, culturales, y en patrones de comportamiento y que acaban
por permear toda la trama de relaciones de la sociedad. YAZBECK, C.: O serviçio social como
especializaçao do trabalho coletivo. En Capacitaçao en Serviço Social e Política Social, Mod. 2. CFESS –
ABEPS – CEAD/NED UNB, Brasilia, 1999, p. 89.
124
Para profundizar en el tema véase FERNÁNDEZ DURÁN, R.: El Estado en el mundo durante el siglo
XX. Disponible en www.rebeldemule.org/foro/biblioteca/ texto que forma parte del libro del mismo autor
La quiebra del Capitalismo Global, editorial Libros en Acción, Baladre y Virus, 2011.
125
En Alemania, la clase obrera llevaba más de dos décadas construyendo sus organizaciones políticas y
sindicales. En los sindicatos militaban más de dos millones de obreros y el Partido Socialdemócrata
Alemán (SPD) contaba en 1914 con más de un millón de afiliados. Si ya ese año obtuvo 4.250.000 votos,
en enero de 1919 conseguirían 12.500.000. Esto propició que se obtuvieran mejoras sustanciales para la
clase obrera, pero también favoreció el fortalecimiento de una gran capa de burócratas que obtenían sus
privilegios directamente de su participación en las instituciones burguesas. Pero, contrariamente a lo que
había sucedido en Rusia, el viraje a la derecha de la dirección socialdemócrata no fue contrarrestado por
una organización revolucionaria que ofreciera a las masas un programa para conquistar el poder. De esta
forma, pese a los intentos heroicos del movimiento obrero por encontrar una salida revolucionaria, una y
otra vez el SPD conseguirá controlar la situación y finalmente, descarrilar el proceso revolucionario.
82
soviética, sino que además se hizo cada vez más evidente para los medios sindicales y
políticos, la idea de que la justicia social era condición fundamental de la paz internacional,
de ahí que la creación de la Organización Internacional del Trabajo sea consecuencia de la
Conferencia de Paz que puso fin a la Primera Guerra Mundial y respondiera a las
reivindicaciones del mundo obrero, impaciente por lograr algunas conquistas sociales,
después de los largos esfuerzos que había tenido que soportar durante el largo conflicto126.
En este contexto nace la Organización Internacional del Trabajo en el marco de la recién
fundada Sociedad de las Naciones, el 28 de junio de 1919 marcando una fecha clave en la
reglamentación internacional laboral, principalmente porque teniendo como base el
Tratado de Versalles, se homogeneizaron los fines entre los distintos países con vistas a
equiparar las condiciones de competencia entre los más industrializados. Con la creación
de la Organización Internacional del Trabajo se da un salto cualitativo, al ser la primera
vez en la historia que se funda una organización que gozaría de reconocimiento universal y
con atribuciones para dictar normas relativas a la esfera de su competencia, siendo
fundamental para la creación del Derecho Internacional. Sin embargo, en honor a la verdad
hay que señalar que los intentos por unificar las soluciones a los problemas de carácter
global aparecieron mucho antes de la creación de la Organización Internacional del
Trabajo, dejando al margen ideas particulares de grandes hombres como Owen127, Blanqui,
Le Gran128 y otros grandes pensadores como Prudhon, Marx, Sismondi, Fourier y más
126
BLANCHARD, F. y otros: El trabajo en la historia, Universidad de Salamanca, 1996, 317 pp.; MONTT
BALMACEDA, M.: Principios de derecho internacional del trabajo, la OIT, Ed. Jurídica de Chile, 1998,
339 pp.
127
A Roberto Owen los historiadores lo consideran uno de los más importantes precursores de la
reglamentación internacional del trabajo, en su fábrica de New Lanark implantó una serie de medidas que
originó un nuevo modelo de producción adelantándose casi medio siglo a la legislación nacional
moderna: entre otras medidas redujo la jornada de trabajo para los adultos, no aceptó el trabajo de niños
menores de 10 años creando para ellos escuelas gratuitas, los locales de trabajo y las aldeas de los obreros
fueron higienizadas, RAMA, C.M.: Las ideas socialistas en el siglo XIX, Ed. LAIA, Barcelona, 1976, 280
pp.
128
Industrial francés pionero de proyectos de legislación internacional y de la idea de establecer un
organismo de carácter internacional cuya misión fueran producir normas jurídicas del trabajo. Durante
varios años suplicó reiteradamente a varios gobiernos europeos que promulgaran de común acuerdo una
legislación laboral para acabar con las luchas despiadadas entre competidores, preparó proyectos de leyes
internacionales sobre la jornada de trabajo, la fijación de un día de descanso, el trabajo nocturno, las
actividades insalubres o peligrosas y una reglamentación especial para los niños. Antes de redactar los
proyectos realizó un cuidadoso estudio sobre la situación jurídica de diversos países, prácticamente como
83
cercanamente Samuel Gompers129 que precedieron los primeros intentos por crear alguna
instancia de carácter internacional encargada de ocuparse a ese nivel de la protección de
los trabajadores. Son diversas las iniciativas, algunas de carácter privado, como fueron el
Congreso Internacional de Beneficencia celebrado en 1856 en Bruselas y el siguiente
celebrado en Francfort en 1857 donde se apoyó por unanimidad una moción en la que se
expresaba el deseo como medio de favorecer y ampliar la acción protectora de los jefes
industriales respecto de los trabajadores, de que se tomasen en común medidas
internacionales destinadas a regular el trabajo industrial, de tal forma que se generalicen
los beneficios materiales y morales de la reforma, sin dañar los intereses legítimos de los
industriales y sin que la competencia entre los industriales, se transformara en una
competencia opresora y desastrosa para los trabajadores130.
Entre las iniciativas de legislación internacional demandadas por las Asambleas
Legislativas, hemos de mencionar la propuesta por parte del Gobierno Suizo, pidiendo a
distintos gobiernos europeos entablasen las negociaciones necesarias a fin de establecer
una Legislación Internacional del Trabajo y la propuesta de creación de una Oficina
Internacional, encargada de investigar las posibilidades y las necesidades en materia de
legislación internacional del trabajo. Aunque esta primera iniciativa resultó fallida, hubo
un segundo intento casi nueve años después en 1889, fruto del resultado de las encuestas
realizadas en materia de higiene que mostraban una degeneración de numerosas clases de
la población, unido a la preocupación causada por cierta agitación revolucionaria y el
cuidado de demostrar que la revolución no era la única solución a la miseria obrera: el
Consejo Federal Suizo propuso la celebración de una Conferencia en Berna, con una serie
lo hace hoy la Oficina Internacional del Trabajo para preparar los proyectos de normas, VÁLTICOS, N.:
Derecho Internacional del Trabajo, Ed. Tecnos, Madrid, 1977, p. 29.
129
Líder de la asociación de sindicatos American Federation of Labour cuya participación en el Congreso de
París de 1890, contribuyó además de colocar la piedra fundamental de la organización internacional de la
clase obrera, a una importante resolución relativa a la fijación del día 1° de mayo como día internacional
del trabajo, con el objeto de intimidar a los poderes públicos a fin de reducir la jornada laboral a ocho
horas. A partir de ese año los actos del 1° de mayo se convirtieron en la demostración principal de la
solidaridad internacional del proletariado.
130
Los miembros de este congreso iban a convertirse en sus defensores, cada uno en su país y en su esfera de
acción, pero fueron necesarios varios años para que la cuestión volviese a plantearse, véase VÁLTICOS,
N.: Derecho Internacional del Trabajo, óp. cit, p. 35.
84
de puntos para el orden del día que formaban parte de un programa detallado, con vistas a
tratar una legislación internacional del trabajo. Sin embargo, finalmente la situación da un
vuelco y la conferencia se celebró en Berlín en 1890 convocada a instancias del emperador
de Alemania Guillermo II en la que estuvieron representados trece Estados, apoyada por el
Papa León XIII quien al año siguiente promulgó su famosa encíclica Rerum Novarum, en
la que se adoptaron resoluciones sobre la reglamentación del trabajo en las minas, descanso
dominical y trabajo de mujeres, aunque la duración del trabajo de los adultos no fue
regulada por las objeciones británicas y francesas, además de que el alcance de las
conclusiones no iban más allá de los deseos expresados por los gobiernos, sin embargo si
fue un antecedente importante para las posteriores Conferencias celebradas en Berna en
1905 y 1906, la primera con un marcado carácter técnico, aunque con un programa más
modesto que la de Berlín consiguió resultados más concretos y llegó a establecer las bases
de dos convenios sobre las cuestiones consideradas, prohibición del trabajo nocturno de las
mujeres en la industria y la prohibición del fósforo blanco en la industria de las cerillas.
Cabe destacar como iniciativa privada, la celebración en París en 1900 de un Congreso
Internacional de Legislación del Trabajo, organizado por dos profesores de la Facultad de
Derecho de París, origen de la Asociación Internacional para la Protección de los
Trabajadores y de la Oficina Internacional del Trabajo de Basilea con carácter permanente
y precursora de la Organización Internacional del Trabajo. Las actividades de dicha
asociación, aunque de carácter privado pero formada por personalidades eminentes,
prefiguraba lo que habría de ser la citada Organización Internacional que con unos
resultados notables, hizo comprender la necesidad de un trabajo preparatorio sólido antes
de la convocatoria de una conferencia internacional, de esta manera sus actividades de
preparación influyen poderosamente para decidir la Conferencia Diplomática de Berna de
1906, donde se adoptaron los primeros Convenios Internacionales de Trabajo sobre trabajo
nocturno de mujeres y sobre fósforo blanco. Posteriormente, teniendo en cuenta los
progresos de la ratificación de los convenios de Berna, la asociación preparó proyectos
para establecer convenios sobre prohibición de trabajo nocturno de los jóvenes en la
industria y sobre la jornada máxima de diez horas para mujeres y jóvenes, de esta forma en
1913, en el protocolo final de la Conferencia Internacional para la Protección Obrera, se
85
sientan los criterios para la adopción de nuevos Convenios Internacionales, pero el
estallido de la Primera Gran Guerra marca una ruptura aunque también un punto de partida
de la institucionalización por el Tratado de Versalles, de la elaboración de un Derecho
Internacional del Trabajo.
Durante los cuatro años que duró la guerra, las organizaciones de trabajadores
multiplicaron sus encuentros para discutir los diversos problemas que les preocupaban,
especialmente el deseo de ver mejorar la suerte de la clase obrera después de la guerra. En
este sentido, fue decisiva la resolución adoptada por la American Federation of Labour
instando a las organizaciones obreras de varios países a hacerse representar en las
Conferencia que pondría término al conflicto bélico. Como resultado de esos encuentros,
en 1916 el Congreso Sindical de Leeds formula una lista de derechos sociales y laborales
que se había de reconocer en el Tratado de Paz que pusiera fin a la primera guerra mundial,
además propone la creación de un Organización Internacional del Trabajo indicando que
deberían incluirse disposiciones que garantizaran un mínimo de protección del trabajo. En
1917 dos Conferencias Internacionales de Trabajadores concluirían redactando la Carta de
Berna, antecedente del trabajo de Versalles, situación que unida a las fuerzas de las
organizaciones obreras logró que en la sesión plenaria del 25 de enero de la Conferencia de
Paz se designara una Comisión de Legislación del Trabajo, constituida por representantes
de nueve países y encabezada por Samuel Gompers presidente de la American Federation
of Labour, con el encargo de preparar la parte XIII del Tratado de Paz131.
Las reglas establecidas en 1919 en el Tratado de Versalles constituyeron la base
constitucional de la actividad legislativa de la OIT y tuvo entre sus principales objetivos el
de tratar de encauzar la lucha del movimiento obrero dentro de los márgenes de un
ordenamiento que permitiera el desarrollo de las economías en “armonía, estabilidad y
paz”, para ello incorporó algunas de las propuestas de las Conferencias Internacionales de
Trabajo y declaró la importancia de establecer de manera urgente los métodos y principios
131
Las reivindicaciones obreras y especialmente los trabajos de las conferencias de Leeds, Londres y Berna,
habrían de ejercer una gran influencia en las deliberaciones del Tratado de Paz, como ya habían
influenciado los proyectos gubernamentales elaborados en varios países de la Conferencia de Paz, en
VÁLTICOS, N.: Derecho Internacional del Trabajo, óp. cit., p. 58.
86
en materia laboral. La Primera Conferencia Internacional del Trabajo tuvo lugar en
Washintong D.C. en 1919 y se adoptaron seis Convenios relacionados con las horas del
trabajo en la industria, el desempleo, el trabajo nocturno de las mujeres, el trabajo nocturno
de los niños, la edad mínima de admisión al trabajo y el empleo de las mujeres antes y
después del parto. Adoptó además cuatro Recomendaciones sobre seguridad e higiene en el
trabajo, dos sobre desempleo y reconoció junto al grupo gubernamental, la existencia de
los grupos de empleador y trabajador con el mismo estatuto que los representantes de los
gobiernos, ratificando así el carácter tripartito de la organización132.
Tras la Segunda Guerra Mundial fue elegida la ciudad de Filadelfia como sede de la
Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en 1944, donde se adoptó la Declaración
que constituye la Carta Magna de la OIT y prólogo de la Carta de las Naciones Unidas y de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos. A través de la Declaración de
Filadelfia, la OIT confirma y amplia sus propósitos y manifiesta el convencimiento de que
podrá lograrse una utilización mejor de los recursos productivos del mundo, mediante
medidas internacionales y nacionales eficaces y adquiere el compromiso de cooperar en la
realización de tales medidas. El documento fue adoptado por cuarenta y un Estados
miembros y en la actualidad, los Estados que se adhieren son ciento setenta y cinco.
Aunque la OIT nace como principio homogeneizador de la normativa laboral internacional,
en la práctica sin embargo el grado de implantación de las leyes laborales no fue el mismo
en todos los países, puesto que dependía de los mecanismos que adoptasen los gobiernos
para asegurar su cumplimiento, además de que las regulaciones se aplicaban en situaciones
económicas, políticas y sociales muy diversas.
132
La OIT realiza su labor a través de tres órganos principales, todos los cuales se atienen a la característica
fundamental de su organización que es su estructura tripartita: la Conferencia Internacional del Trabajo,
donde participan los Estados miembros en reuniones anuales y cada Estado está representado por dos
delegados del gobierno, un delegado de los empleadores y un delegado de los trabajadores, todos ellos
con voz y voto. Su función es adoptar textos de las normas internacionales de trabajo, además de servir de
foro de debate sobre cuestiones sociales y laborales de transcendencia para todo el mundo. El Consejo de
Administración es el órgano ejecutivo de la OIT elegido por la Conferencia, adopta decisiones acerca de
la política de la Organización y la Oficina Internacional del Trabajo que es la secretaría permanente de la
OIT y funciona como centro operativo, de investigación y de publicaciones, su administración y gestión
están descentralizadas en oficinas regionales, de zona y de correspondencia, situadas en más de cuarenta
países, http://www.ilo.org.
87
3.2. La Organización Internacional del Trabajo y la Seguridad y Salud de los
Trabajadores
Las materias relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo fueron no sólo una de
las fuentes primarias de inspiración de la creación de la Organización Internacional del
Trabajo, sino además objeto de especial atención en su actividad normativa. Desde su
origen, la misión de la Organización Internacional del Trabajo ha sido y es promover los
derechos fundamentales de los trabajadores y asalariados, proveerlos de protección social,
al mismo tiempo que mejorar las condiciones de trabajo a través del diálogo social entre
trabajadores, asalariados, patronos y gobiernos. Ya en el preámbulo de la Constitución de
la Organización Internacional del Trabajo esta institución reconoce que existen
condiciones de trabajo que entrañan injusticia, miseria y privaciones para un gran número
de personas.
Pero es tras la Segunda Guerra Mundial con la Declaración de Filadelfia, además de
diversas enmiendas introducidas en 1945 y 1946 para fortalecer el sistema de Convenios y
Recomendaciones, que se afirmó la primacía de lo social en toda planificación económica
y las responsabilidades de la organización en este campo, mediante el fomento de
programas que tiendan a garantizar el pleno empleo y la elevación del nivel de vida; la
posibilidad de emplear trabajadores en ocupaciones en los que puedan tener la satisfacción
de utilizar en la mejor forma posible sus habilidades y conocimientos; de contribuir al
máximo del bienestar común; adoptar medidas destinadas a garantizar a todos una justa
distribución de los frutos del progreso y un salario mínimo vital para todos los que tengan
empleo; lograr el efectivo reconocimiento del derecho de negociación colectiva; extender
medidas de seguridad social; proteger adecuadamente la vida y la salud de los trabajadores;
proteger la infancia y la maternidad; suministrar alimentos, vivienda y medios de
recreación y cultura adecuados, así como garantizar iguales oportunidades educativas y
profesionales133. Consagra de esta manera, la promoción de la seguridad y la salud en el
133
VÁLTICOS, N.: “Mirada retrospectiva y expectativas de la OIT”, Revista Internacional del Trabajo,
volumen 115, núm. 3-4, 1996, p. 518.
88
trabajo para el mejoramiento de las condiciones y medio ambiente de trabajo en las
empresas, como una estrategia fundamental, no solo en aras a garantizar el bienestar de los
trabajadores, sino también para contribuir a la productividad de las empresas. Todo esto
contribuye a una mayor calidad de vida de los individuos y de la sociedad en su conjunto.
En el año 1969 la Organización Internacional del Trabajo lanza el Programa Mundial
del Empleo, cuya última finalidad es asegurar a todos un trabajo útil para la colectividad y
satisfactorio para el individuo, entiende así la organización que la justicia social entre
naciones y la justicia social en el seno de cada nación son inseparables, las dos se
condicionan y se complementan mutuamente. Pero no solo el progreso social, sino que el
crecimiento económico es asunto de todos y nunca debe ser un fin en sí mismo, sino
entendido como el medio para alcanzar el objetivo más fundamental que no es otro que la
mejora auténtica de las condiciones de vida de todos los hombres en la tierra. Tras un largo
periodo de reflexión, en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en 1995, los países
miembros de la Organización de Naciones Unidas consideraron la aplicación de normas
fundamentales de trabajo, entre ellas la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo
del derecho a la negociación colectiva; eliminación de todas las formas de trabajo forzoso;
abolición definitiva del trabajo infantil y de la discriminación en el ámbito de la profesión
y el empleo, de forma tal que la aplicación de tales normas viene a sintetizar la forma de
dar cumplimiento a los objetivos de la cumbre.
No obstante, es en 1995 que la OIT asume el compromiso y se proclama como asistente
de aquellos Estados que procuren mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus
habitantes. Cuatro años más tarde, en 1999 el Director de la Organización Internacional del
Trabajo formuló un postulado en la Conferencia Internacional del Trabajo que tenía como
objetivo prioritario la promoción del trabajo decente, de esta manera y junto a la
Comunidad Internacional se adopta el concepto de trabajo decente como “trabajo
productivo para los hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y
dignidad en el que los derechos son protegidos y que cuenta con una remuneración
adecuada y protección social”.
89
Posteriormente aparecen otras definiciones de trabajo decente que ratifican unos
elementos, subrayan o añaden otros pero que se apoyan en una serie de consideraciones
previas: existencia de empleos suficiente, remuneración fija, seguridad y estabilidad en el
trabajo, condiciones salubres; junto a dos componentes que tienen por objeto reforzar las
relaciones sociales de los trabajadores: los derechos fundamentales de libertad de afiliación
sindical, erradicación de la discriminación laboral, del trabajo forzoso y del trabajo infantil;
y difundir el diálogo social, en el que los trabajadores ejercen el derecho a exponer sus
opiniones, defender sus intereses y entablar negociaciones con los empleadores y con las
autoridades sobre asuntos relacionados en la actividad laboral134
Las normas de la Organización Internacional del Trabajo sobre seguridad y salud en el
trabajo en su conjunto forman un Código Internacional del Trabajo sobre la materia,
constituyen requisitos de mínimos y criterios básicos de protección en el ámbito laboral,
sobre el cual la Organización Internacional del Trabajo define su propia política de
actuación por medio de Convenios Internacionales del trabajo y sus respectivas
Recomendaciones, además de Directrices técnicas135. Destacamos de entre los convenios,
el Convenio número 155 y su Recomendación número 164 sobre la Salud de los
Trabajadores, adoptados en 1981 –ratificado por España en 1985- establecen por primera
vez a nivel internacional, las bases de una política nacional en materia de seguridad y salud
en el trabajo, que cubren todos los sectores de actividad y a todos los trabajadores, con el
propósito de establecer un sistema coherente y completo para la prevención de los riesgos
en el trabajo, las lesiones por accidente y las enfermedades profesionales en las empresas.
Estas normas definen los principios a nivel nacional y de la empresa en la materia, y
establecen
las
responsabilidades
de
empleadores,
trabajadores
y
autoridades
134
Se podría indicar que la idea de trabajo decente es una propuesta integradora de diferentes aspectos que
hacen a la calidad y cantidad de los empleos, pero también y de manera fundamental a las relaciones
sociales como también, al tipo de sociedad y desarrollo al que se aspira, IZURA, T. y MONTESINO, B.:
“Un concepto explicativo de la realidad laboral: trabajo decente”, Revista Electrónica de Investigación y
Docencia (REID), 2010, pp. 131-145. Disponible en: http://www.revistareid.net.
135
En este sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por
España en 1977, reconoce el derecho a la Seguridad e Higiene en el Trabajo en su artículo 76 y establece
el compromiso de “mejorar en todos los aspectos la higiene en el trabajo y medio ambiente”, en el
artículo 12.2.b.
90
competentes136.
Otras normas como el Convenio número 161 y su Recomendación número 171 sobre
los Servicios de Salud en el Trabajo adoptados en 1985 –no ratificado por Españacomplementan el Convenio número 155 y disponen que los Servicios de Salud en el
Trabajo, deben ser establecidos progresivamente para todos los trabajadores en todos los
sectores de actividad económica. Dichos servicios tienen funciones fundamentalmente
preventivas en las materias de salud y seguridad en el trabajo y son responsables de
asesorar a los empleadores, los trabajadores y sus representantes a nivel de las empresas.
Además de las normas marco antes mencionadas, más de 70 normas entre Convenios y
Recomendaciones de entre los 187 Convenios de la OIT, tratan sobre temas de seguridad y
salud en el trabajo. Estas se dividen en los siguientes rubros: sectores específicos agricultura, construcción, minería, control de riesgos de accidentes mayores; agentes
causales específicos -radiaciones ionizantes, asbestos, benceno, productos químicos,
categorías especiales de trabajadores -trabajadores de mar, trabajadores jóvenes,
trabajadores portuarios; medidas preventivas generales en los lugares de trabajo contaminación, ruido y vibraciones en los lugares de trabajo, prevención de cáncer
ocupacional, peso máximo.
Sin embargo, durante las últimas décadas del siglo XX, el compromiso social que había
sustentado el mundo del trabajo de la posguerra ha sido profundamente alterado y la crisis
de la sociedad salarial ha conducido al surgimiento de lo que se conoce como nuevos
modelos productivos de acumulación flexible. La flexibilidad productiva impone a los
trabajadores condiciones de precarización del empleo que alteran el marco regulatorio que
protegía su modo de vida y constituye un riesgo para su salud137. En este contexto el
136
FORASTIERI, V.: “Más prevención es más productividad para las empresas”. Disponible en:
htpp://www.srt.gov.ar/super/eventos/2006/congreso1408/ponencias/forastieri.htm.
137
La producción flexible, al contrario que la producción en serie, se basa en que los consumidores son
distintos, hay segmentos de demanda muy diferenciados, en un contexto en el que las nuevas políticas de
ajuste neoliberal están orientadas a introducir cambios en el mercado de trabajo para adaptar las empresas
a un entorno cambiante. Este nuevo método de producción concede a la empresa grandes beneficios
económicos a través de la automatización programable y, por lo que aquí interesa, la flexibilidad de la
organización y la administración del trabajo, es decir, la búsqueda de nuevas formas de contratación de
mano de obra calificada, actuando sobre el uso y despido de mano de obra que conllevan pérdida de
91
Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo adoptó por este
motivo un plan de acción en marzo de 2011, destinado a alcanzar una ratificación amplia y
una implementación efectiva de los instrumentos fundamentales de la Organización
Internacional del Trabajo sobre seguridad y salud en el trabajo, sobre la base de que el
impacto de la crisis económica, las nuevas tecnologías, como las nanotecnologías, el
cambio climático y los efectos de la globalización, el aumento de la inmigración y el
incremento de la economía informal no debe servir de excusa para reducir los esfuerzos en
el campo de la seguridad y salud laboral, al contrario invertir en prevención es rentable
puesto que trabajamos durante más tiempo que las generaciones anteriores, por lo tanto
tenemos que garantizar que nuestro bienestar nos permita hacerlo. En este sentido, el
diálogo social que involucra a gobiernos, trabajadores y empleadores junto a la mejora de
la educación y la formación, puede ser decisivo para mejorar la cultura de la prevención.
3.3. La participación de los trabajadores en el ámbito internacional
Si la Organización Internacional del Trabajo ha podido sobrevivir a los conflictos y a
las crisis económicas que han sacudido el mundo desde 1919, lo debe sin duda y de manera
principal a su estructura tripartita y respondiendo a este carácter, las normas de la
Organización Internacional del Trabajo relativas a la salud y la seguridad en el trabajo,
avalan el concepto de la participación tripartita en tres contextos principales: la
formulación y la aplicación de la política a escala nacional y regional, la consulta entre
empresas y trabajadores en el lugar de trabajo y la participación conjunta de empresas y
trabajadores en la formulación y la aplicación de la política en el lugar de trabajo.
La Recomendación número 31 de junio de 1929 sobre la prevención de los accidentes
del trabajo, sugiere que antes de dictar los reglamentos administrativos para la prevención
garantías y prestaciones sociales para los trabajadores, creando nuevas desigualdades sociales, mientras
que la consolidación de la sociedad salarial había ampliado continuamente sus mecanismos de seguridad
y procurado vías de promoción social. Véase a este respecto a VIDAL FERNÁNDEZ, F.: V INFORME
FUHEM DE POLITICAS SOCIALES, LA EXCLUSIÓN SOCIAL Y EL ESTADO DEL BIENESTAR
EN ESPAÑA, FUNDACIÓN HOGAR DEL EMPLADO, Icaria Editorial, 2006, pp. 372-401.
92
de accidentes en una industria cualquiera, la autoridad competente proporcione a las
organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores interesados, la posibilidad
de exponer sus puntos de vista. Así mismo, por medio de disposiciones legislativas o
administrativas se debería prever la colaboración de los trabajadores, a fin de garantizar la
aplicación de las reglas concernientes a la seguridad y salud, en la forma más adecuada a
cada país.
En el año 1947, aparece la consulta y colaboración en el seno de la empresa como punto
en el Orden del día de la XXXI Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo y
tras la elaboración de algunos estudios por la Oficina Internacional del Trabajo, la
Conferencia adoptó en 1952 la Recomendación número 94 sobre la consulta y la
colaboración entre empleadores y trabajadores en el ámbito de la empresa, pero habrá que
esperar hasta 1960 y dirigida a ámbitos más extensos que el de la empresa, para que la
Conferencia apruebe la Recomendación número 113 que indica como objeto de las
consultas entre organizaciones de empleadores y de trabajadores, por un lado la búsqueda
de soluciones de común acuerdo, por otro que las autoridades públicas las consulten acerca
de la preparación y aplicación de la legislación social, la creación y funcionamiento de
organismos nacionales y los planes de desarrollo económico y social.
Así mismo, el Convenio número 144 impone la obligación de instituir procedimientos
destinados esencialmente a celebrar consultas tripartitas, a fin de promover la aplicación de
los Convenios y las Recomendaciones de la OIT; en el mismo sentido, la Recomendación
número 152 dirigida a que tales consultas se celebren, no sólo con respecto a las normas de
la Organización Internacional del Trabajo, sino también a propósito de las medidas
nacionales relacionadas con la actividad de la citada organización. El Convenio número
155 sobre seguridad y salud de los trabajadores, dispone en sus artículos números 19, 20 y
21 la participación de los trabajadores en la implementación de las medidas de prevención
y control en la empresa, en este sentido el citado convenio establece la necesidad de
cooperar entre empleadores, trabajadores y sus representantes, dispone las obligaciones y
responsabilidades de los implicados en materia de seguridad y salud en el trabajo, de tal
forma que los trabajadores y sus representantes reciban información y formación
93
apropiada, examinen y sean consultados sobre las medidas de seguridad y salud, y puedan
consultar asesores ajenos a la empresa sobre el tema. A su vez, los trabajadores deben
cumplir con la aplicación de las medidas y cooperar con el empleador, proteger su salud y
seguridad y la de sus compañeros, informar a su superior inmediato sobre un peligro
inminente y grave para su vida, y no podrán ser obligados a reanudar la labor hasta que la
situación sea corregida. Deben también los trabajadores participar en la definición de la
política de la empresa. En tanto que la Recomendación número 164 que acompaña al
convenio citado, contempla la creación conforme a la práctica nacional de Delegados de
Seguridad de los trabajadores, de Comités Obreros de Seguridad e Higiene, de Comités
Paritarios de Seguridad e Higiene o de estos dos últimos a la vez, inclusive cuando sea
apropiado, otros representantes de los trabajadores.
En cuanto a la composición de los Comités Paritarios, los trabajadores deberían tener
una representación por lo menos igual a la de los empleadores. A los Delegados de
Seguridad de los trabajadores les atribuye funciones específicas en materia de seguridad e
higiene tales como examinar los factores que afectan a la seguridad y a la salud de los
trabajadores y proponer medidas en este campo; ser consultados; estar protegidos contra
medidas perjudiciales cuando cumplan sus funciones como representantes de los
trabajadores en esta materia; contribuir al proceso de toma de decisiones al nivel de la
empresa; tener acceso a cualquier parte de los lugares de trabajo y poder comunicar con los
trabajadores durante las horas de trabajo y en los lugares de trabajo; tener la libertad de
establecer contacto con los inspectores de trabajo; tener posibilidad de contribuir a las
negociaciones en la empresa sobre estas cuestiones; disponer de un número razonable de
horas de trabajo remuneradas para ejercer sus funciones y recibir la formación pertinente;
recurrir a especialistas para asesorarlos sobre el tema.
Por lo tanto, en este contexto no cabe duda de que la Organización Internacional del
Trabajo reconoce la consulta y participación de los trabajadores en el contexto de la salud
y la seguridad en el trabajo, pero al mismo tiempo entiende que la existencia de
participación en esta materia depende esencialmente de un reconocimiento adecuado de los
derechos de asociación y representación. Sólo con la existencia de organizaciones sólidas y
94
eficaces, capaces de representar los intereses de sus miembros, podrá hablarse de
intervención efectiva a escala nacional y de empresa.
3.4. La seguridad y salud laboral en el marco comunitario europeo
Las primeras iniciativas en materia de seguridad y salud se desarrollan a mediados del
siglo XX en el ámbito del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero, por el que se establece que “la Alta Autoridad deberá fomentar la investigación
técnica y económica relacionada con la producción y el desarrollo del consumo del carbón
y del acero, así como la seguridad en el trabajo de estas industrias”. En el Tratado
Fundacional de la Comunidad Económica Europea, las preocupaciones sociales tienen
escasa relevancia plasmándose en dos preceptos del Tratado, en el artículo 117 se disponía
que los Estados miembros convienen en la necesidad de promover la mejora de las
condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por
la vía del progreso de forma que tal objetivo resultará tanto del funcionamiento del
mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los
procedimientos previstos en el presente Tratado y de la aproximación de las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas. Por su parte, el artículo 118 disponía que la
Comisión tendrá por misión promover una estrecha colaboración entre los Estados
miembros en el ámbito social, particularmente en las materias relacionadas con la
protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y la higiene
en el trabajo. Sin embargo, la evidente primacía de los objetivos económicos en los años
iniciales de la construcción europea, nos ayuda a entender que hasta los años setenta del
siglo pasado no encontremos un desarrollo normativo comunitario en el terreno de la
seguridad y salud laboral.
En este tiempo la actividad de la Comisión Europea se limitó a aprobar
Recomendaciones en campos específicos, como la Recomendación sobre la Medicina del
trabajo en la empresa y la de Enfermedades Profesionales, ambas de 1962, así como la
Recomendación relativa al control médico de los trabajadores expuestos a riesgos
95
particulares, de 1966138. Para poder llevar a cabo los objetivos de la integración tan solo se
contaba con la coordinación y cooperación de los Estados miembros y con la contribución
del Fondo Social Europeo, destinado a fomentar dentro de la Comunidad las oportunidades
de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, así como facilitar su
adaptación a las transformaciones industriales y a los cambios de los sistemas de
producción, especialmente mediante la formación y la reconversión profesionales. A partir
de mediados de los años setenta, la política de acción social se centró en objetivos
específicos, como el dedicado a la seguridad y salud en el lugar de trabajo, aunque se
basaba en normas generales de la competencia, sin embargo desde 1974 se aceptó
básicamente la competencia de la Comunidad Europea para promulgar disposiciones en
materia de política social.
De todas formas el impulso inicial efectivo vendrá con los Programas de Acción de las
Comunidades Europeas en materia de Seguridad, Higiene y Salud en el lugar de trabajo,
acelerando la producción normativa en esta materia que se caracteriza por ser
eminentemente técnica y centrada en objetivos de protección frente a riesgos específicos,
además de centrarse en objetivos de armonización de nociones y terminología, de métodos
de identificación, de medida, de evaluación de los riesgos y en el objetivo de afianzar la
Directiva como normativa de impulso a la acción comunitaria. No obstante, en los
primeros Tratados Constitutivos se requería unanimidad para la adopción de directivas
armonizadoras de las condiciones de seguridad e higiene, fruto de la firme voluntad de los
Estados miembros a no ceder parte de su soberanía a instituciones comunitarias. Esta regla
favoreció que los trabajadores comunitarios se instalaran para trabajar en aquellos países
con menor protección, de forma tal que para evitar este dumping social se hizo necesario
relajar la regla de la unanimidad y fijar elevados niveles de protección equiparables entre
los distintos Estados139.
138
De ahí la denominación peyorativa de la Europa de los mercaderes, SEMPERE NAVARRO, A.V.: “El
Tratado de Ámsterdam y el Derecho Social Europeo”, Aranzadi Social, Editorial Aranzadi, S.A.,
Volumen V (Tribuna), 1998; DE LA VILLA GIL, L.E.: “La Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 32, 2005, p. 13.
139
Un estudio más en profundidad de la armonización social comunitaria, en RODRÍGUEZ PIÑERO, M. y
CASTELLANO BURGUILLOS, E.: “La Armonización Comunitaria y el Modelo Social Europeo”,
disponible en: www.juntadeandalucia.es/empleo/carI/observatorio/34_derecho_social_europ.
96
Pero es con la entrada en vigor del Acta Única Europea, el 1 de julio de 1987 que se
produce un cambio de rumbo en la orientación del Tratado de Roma, al introducir los
artículos 118 A y 118 B e incorporar un nuevo título, el Título V que obliga a la
Comunidad a realizar acciones dirigidas a reforzar la cohesión económica y social, con una
nueva concepción comunitaria que variará tanto sus propósitos como sus instrumentos. El
artículo 118 A del Acta Única autoriza al Consejo a establecer las condiciones mínimas
para promover la mejora del medio de trabajo con el fin de proteger la seguridad y salud de
los trabajadores, decidiendo por mayoría cualificada en un marco de cooperación. Durante
el periodo de la aplicación y desarrollo del Acta Única para la puesta en marcha del
Mercado Único, se han adoptado las principales Directivas sobre Seguridad y Salud en el
Trabajo: la Directiva Marco 89/391/CEE, de 19 de junio sobre medidas para promover la
mejora de la salud de los trabajadores en el trabajo y las Directivas específicas derivadas
de ella. En el mismo sentido, el artículo 21 del Acta Única que completa el Tratado de la
Comunidad Económica Europea a través del artículo 118B, encomienda al ejecutivo
comunitario para desarrollar el diálogo entre los interlocutores sociales con la finalidad de
dar lugar, si éstas lo consideran deseable, al establecimiento de relaciones basadas en un
acuerdo entre dichas partes.
En 1989 los Estados miembros, con la excepción de Gran Bretaña, firmaron en
Estrasburgo la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los
Trabajadores, documento meramente testimonial a raíz de los debates a que fue sometida
en el Consejo y a la postura en contra del Reino Unido, se limita a enunciar el derecho a
una mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a la protección social, a la libertad de
asociación y de negociación colectiva pero que en su mayor parte no presentan una
regulación precisa, requiriendo una labor posterior de definición, de ahí que la apuesta en
práctica de los principios se tenga que fundamentar en Programas de Acción Social140. A
pesar de lo acontecido con la Carta Social, con el fin de poder llevar adelante la Política
Social en Europa, el Consejo aprueba un Programa de Acción el 5 de diciembre de 1989
140
RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO FERRER: “El programa de acción de la Comisión para la aplicación
de la Carta Social”, Relaciones Laborales, Volumen II, 1989, p. 76.
97
por el que se introducen nuevas iniciativas en relación con los derechos de participación de
los trabajadores, en dos sentidos, uno en el de la información, consulta y participación en
las decisiones empresariales y dos, el de la participación financiera de los asalariados en el
capital. Los derechos de información y consulta se han desarrollado posteriormente a
través de la Directiva del Consejo del 22 de septiembre de 1994 con la creación de Comités
europeos en las empresas de más de 1000 trabajadores, de esta forma se llega a la
posibilidad de firmar convenios colectivos a escala europea.
El Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992,
ratificado por España el 29 de septiembre de 1992141, junto a los Tratados Fundacionales y
el Acta Única, constituyen el marco normativo constitucional comunitario a partir de 1993,
además del Protocolo 14 que anexionó el Acuerdo de Política Social, aceptado en
principio por once de los Estados miembros, se consiguió que por mayoría cualificada se
adoptaran normas que fijaran las condiciones de empleo, ampliándose así las competencias
comunitarias en el ámbito social, además de dar un mandato a la Comisión para elaborar
medidas armonizadoras en materia de seguridad y salud en el trabajo, lo que se tradujo en
la práctica, en la adopción de un número elevado de directivas de marcado carácter
proteccionista, con los objetivos prioritarios de mejorar el medio ambiente de trabajo y
fomentar el diálogo social. El Consejo recibe de esta forma un bloque de competencias
dirigidas a aprobar directivas con el fin de apoyar y complementar, que no suplir, la acción
de los Estados en temas de protección de la seguridad y salud de los trabajadores y de
información y consulta a los trabajadores142.
Tras la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam el 1 de mayo de 1999 y su
ratificación por todos los Estados miembros, el Protocolo sobre Política Social y el
Acuerdo sobre Política Social anexo al mismo, se integran en el Título XI del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea lo que unido a la aceptación final por el Reino
Unido pone fin a las dificultades que para la Política Social Europea había supuesto su
141
BOE de 13 de enero de 1992.
142
Véase SEMPERE NAVARRO, A.V.: El “Tratado de Ámsterdam” y el Derecho social Europeo. Aranzadi
Social, Vol. V (Tribuna), 1998, pp. 27-37.
98
negativa a aceptar el citado Acuerdo, sin embargo el proceso legislativo
ha sido
modificado y el artículo 118A pasa a ser el artículo 137 de Tratado de la Comunidad
Europea, dotando a la Comunidad de competencias suficientes para adoptar y completar la
acción de los Estados miembros, con el fin de obtener un lugar de trabajo plenamente
seguro y no la mera prevención de los riesgos físicos del centro de trabajo143. Se siguen
adoptando directivas de mínimos para la equiparación en el proceso de mejora en las
condiciones de vida y trabajo, debiendo tenerse en cuenta las condiciones y
reglamentaciones de cada país miembro con el fin de evitar trabas de cualquier carácter
que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas.
El Tratado de Niza144 no supone modificaciones sustanciales de la política de seguridad
y salud en el trabajo, si en cambio afecta al procedimiento de adopción de las directivas
comunitarias, requiriéndose una amplia mayoría en el seno del Consejo, en virtud del
artículo 3 del Protocolo anexo a los Tratados Constitutivos y al Tratado de la UE aplicable
a partir de enero de 2005, determina que el Consejo debe decidir conforme al
procedimiento de codecisión previsto en el artículo 251 del Tratado de la Unión Europea,
además de la consulta previa al Comité Económico y Social y al Comité de Regiones. El
procedimiento de codecisión prevé que el Consejo mediante mayoría cualificada pueda
adoptar el acto propuesto de la Comisión, siempre y cuando se aprueben todas las
enmiendas contenidas en el dictamen del Parlamento Europeo o bien, siempre que éste no
presente enmiendas a la propuesta de la Comisión, lo que dificulta el quórum exigido para
la adopción de disposiciones mínimas en materia de seguridad y salud en el trabajo.
143
Las acciones encaminadas a este objetivo, para tener una mayor garantía de máxima eficacia deben
dirigirse al origen de los posibles riesgos y no subordinarse a criterios puramente económicos, tendiendo
a la mejora progresiva del medio de trabajo, CRISTÓBAL RONCERO, R.: “La protección de la
seguridad y salud en el trabajo en el Derecho Social Comunitario”, Revista del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, núm. 53, 2004, p. 22.
144
DOCE C 80/1, de 10 de marzo de 2001. Se firma el 26 de febrero de 2001 y entra en vigor en enero de
2003.
99
3.5. Los Programas de Acción Comunitarios en seguridad y salud en el trabajo
El Consejo de las Comunidades en su Resolución de 24 de enero de 1974 aprobó el
Programa de Acción Social145, programa de acción a favor de los trabajadores que
determina la creación de un Comité Consultivo146, encargado de asistir a la Comisión en la
preparación y puesta en práctica de las actividades que se realicen en el ámbito de la
seguridad, la higiene y la protección de la salud en el lugar de trabajo y la Fundación
Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo desde un punto de vista
científico, en una Europa comunitaria cada vez más interesada en adoptar medidas
protectoras de sus ciudadanos. Entre los objetivos a cumplir de este Programa de Acción,
está la mejora paulatina de la seguridad e higiene de los trabajadores comunitarios en sus
centros de trabajo y la mejora del medio ambiente de trabajo, todo íntimamente
relacionado con la prevención de las enfermedades profesionales. Incluye actuaciones en
prevención de riesgos laborales pero no es exclusivo en materia de seguridad y salud
laboral. De este Programa de Acción no se generan efectos jurídicos pero cristalizaron las
primeras Directivas comunitarias en materia de enfermedades profesionales. Se trató de un
claro intento de vincular las políticas económicas y sociales.
Cuatro años más tarde, el Consejo de las Comunidades aprueba por resolución de 29 de
junio de 1978 el Primer Programa de Acción de las Comunidades en materia de seguridad
e higiene en el trabajo, programa destinado exclusivamente a la materia preventiva con dos
aspectos generales, la mejora de la seguridad y salud del trabajador y la protección del
medioambiente. Entre los objetivos que el programa persigue está la seguridad integral que
contempla todos los riegos que para el trabajador puedan existir en su centro de trabajo.
Este primer programa, pretendía crear una unidad de opinión y de acción contra los riegos
de cualquier naturaleza que el medio de trabajo haga pesar sobre la salud y la seguridad del
hombre, así como sobre la colectividad. Cabe destacar del hilo conductor entre ambas
resoluciones de 1974 y 1978, con una voluntad táctica de emprender acciones de
145
DOCE nº L 13, de 12 de febrero de 1974.
146
Creado mediante Decisión 74/325/CEE
100
armonización a corto plazo para llegar a conseguir una metodología común en el tema de
la seguridad e higiene en el trabajo147.
El Primer Programa de Acción estableció una serie de acciones encaminadas
fundamentalmente a fijar límites de exposición de los trabajadores a elementos nocivos
susceptibles de ser encontrados en el lugar de trabajo, al desarrollo de la vigilancia de la
seguridad y la salud del trabajador, al estudio de las causas de la enfermedad profesional y
evaluación de los riegos, promover la investigación en la materia, así como la educación y
la formación. La directiva central de este periodo es la Directiva 80/1107/CEE, de 27 de
noviembre sobre protección de los trabajadores frente a los riesgos relacionados con la
exposición a agentes químicos, físicos y biológicos, será denominada Directiva Marco de
Higiene y para su desarrollo se adoptaron otras directivas particulares en relación a
determinados agentes peligrosos: la Directiva 78/610/CEE, de 29 de junio sobre protección
sanitaria de los trabajadores expuestos al cloruro de vinilo monómero, modificada por la
Directiva 88/642, de 16 de junio, la Directiva 82/510/CEE, de 24 de junio sobre
prevención de accidentes graves en determinadas actividades industriales, modificada por
la Directiva 84/216, de 19 de marzo y la Directiva 88/610, de 24 de noviembre, así como la
Directiva 89/392/CEE, de 14 de junio sobre aproximación de las legislaciones de los
Estados miembros en materia de máquinas; además de la Directiva 77/576/CEE, de 25 de
julio sobre señalización de seguridad en los centros de trabajo.
Concluido el plazo establecido para el desarrollo del Primer Programa, el Consejo
adoptó una nueva Resolución el 27 de mayo de 1984, relativa a un Segundo Programa en
la materia que incide en las líneas de trabajo ya iniciadas, con los objetivos de reforzar la
colaboración entre los Estados miembros y armonizar los enfoques nacionales, reducir las
consecuencias de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales actuando de una
manera global con el fin de llegar a todos los sectores de la economía, al mismo tiempo
que incide en promover la creciente participación, a todos los niveles, de los interlocutores
sociales en las decisiones y en las acciones en el ámbito de la seguridad, de la higiene y de
147
CRISTOBAL RONCERO, R.: “La protección de la seguridad y salud en el trabajo en el Derecho Social
Comunitario”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 53, 2004, p. 17.
101
la protección de la salud en el lugar de trabajo, asociándolo a la labor del Comité
Consultivo.
En línea con los postulados del Acuerdo de la Unión Europea, la Comisión decidió
elaborar el Tercer Programa de Acción en la materia148 e incluir medidas referentes a la
seguridad y ergonomía en los lugares de trabajo. Ahora se pretende superar la etapa
higienista y que la Comisión, en estrecha cooperación con los Estados miembros y previo
dictamen del Comité Consultivo, establezca planes de trabajo concretos sobre seguridad,
higiene y protección de la salud en los lugares de trabajo. Así mismo, el programa apuesta
por el diálogo social y la formación e información de los empresarios y de los trabajadores.
Sobre la base del artículo 118 A del Tratado de la Comunidad Económica Europea y del
Tercer Programa del Consejo, el Parlamento invita a la Comisión a elaborar una Directiva
Marco que sirviera de fundamento a directivas específicas sobre seguridad y salud en el
lugar de trabajo, de esta forma el Consejo aprueba la Directiva-Marco 89/391/CEE, el 12
de junio de 1989, con el objeto de lograr una armonización general de mínimos en materia
de seguridad y salud laboral, sin olvidar la adopción directivas específicas necesarias para
complementar los preceptos generales en ella establecidos.
El Cuarto Programa de Acción Comunitario de seguridad, higiene y salud en el
trabajo149 se adopta por un período de cinco años, con medidas de carácter no legislativo
destinadas a fomentar y controlar la transposición de la normativa comunitaria ya existente
por los Estados miembros. Para la puesta en práctica de las acciones, la Comisión cuenta
con la participación de los interlocutores sociales, junto a los Estados miembros y las
organizaciones públicas o privadas. El programa previsto por la Comisión fomenta la
información, educación y formación, así como la concienciación social en la materia, junto
a la investigación de aquellos ámbitos con problemas más importantes.
148
Aprobado por Resolución del Consejo de 21 de diciembre de 1987 relativa a la seguridad, la higiene y la
salud en los lugares de trabajo. DO nº C 028 de 3/2/1988.
149
DOCE C 262 de 7 de octubre de 1995. Documento de trabajo de la Comisión COM/95/282.
102
3.6. La Directiva Marco 89/391/CEE, de 19 de junio
Desde la entrada en vigor del Tratado de Niza, el artículo 137 constituyó el fundamento
para la mejora del entorno de trabajo a fin de proteger la salud y la seguridad de los
trabajadores. Una de las piedras angulares en la promoción de la seguridad y de la salud de
los trabajadores es la anteriormente aludida Directiva Marco 89/931/CEE, que hace
especial hincapié en la cultura de la prevención. La citada directiva tiene como objetivo la
mejora y la protección de los trabajadores frente a los accidentes de trabajo y las
enfermedades profesionales adoptando medidas preventivas, por medio de la información,
consulta, participación equilibrada y la formación de los trabajadores así como la de sus
representantes. La Directiva Marco incluye a todos los trabajadores de la Unión Europea,
tanto del sector público como del privado y sus disposiciones se han desarrollado a través
de 20 directivas derivadas: Directiva 89/654/CEE relativa a las disposiciones mínimas en
los lugares de trabajo; Directiva 89/655/CEE, en su versión modificada por la Directiva
2001/45/CE, sobre la utilización de los equipos de trabajo; Directiva 89/656/CEE sobre la
utilización de equipos de protección individual; Directiva 90/270/CEE sobre el trabajo con
equipos que incluyen pantallas de visualización; Directiva 90/269/CEE sobre manipulación
manual; Directiva 90/394/CEE sobre la exposición a agentes carcinógenos; Directiva
92/57/CEE sobre las obras de construcción temporales o móviles; Directiva 92/58/CEE en
materia de señalización de seguridad y de salud en el trabajo; Directiva 92/85/CEE sobre la
trabajadora embarazada; Directiva 92/91/CEE sobre las industrias extractivas por sondeos;
Directiva 92/104/CEE sobre las industrias extractivas a cielo abierto o subterráneas;
Directiva 93/103/CE sobre los buques de pesca; Directiva 98/24/CE, en su versión
modificada por la Directiva 2000/39/CE, sobre los agentes químicos; Directiva 99/92/CE
relativa a las disposiciones mínimas para la mejora de la protección de la salud y la
seguridad de los trabajadores expuestos a los riesgos derivados de atmósferas explosivas;
Directiva 2000/54/CE sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos
relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo; Directiva
2004/37/CE relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con
la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos durante el trabajo; Directivas sobre las
disposiciones mínimas de seguridad y de salud relativas a la exposición de los trabajadores
103
a los riesgos derivados de los agentes físicos en relación con las vibraciones, Directiva
2002/44/CE, la Directiva 2003/10/CE sobre el ruido, los campos electromagnéticos,
Directiva 2004/40/CE y las radiaciones ópticas artificiales, Directiva 2006/25/CE.
La Directiva Marco ha repercutido en otros actos legislativos, en particular en la
propuesta de la Comisión para modificar la Directiva 91/383/CEE sobre trabajadores
temporales; la propuesta de modificación de la Directiva 2003/88/CE relativa a
determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo; la Directiva 1999/95/CE
sobre las disposiciones relativas al tiempo de trabajo en el transporte marítimo; la Directiva
2000/34/CE por la que se modifica la Directiva 93/104/CE del Consejo relativa a
determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, para incluir los sectores y
las actividades excluidos de dicha Directiva -transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril,
marítimo, la navegación interior, la pesca marítima, otras actividades marítimas y las
actividades de los médicos en periodo de formación- la Directiva 94/33/CE relativa a la
protección de los jóvenes en el trabajo y el Reglamento 2062/94/CEE del Consejo por el
que se crea la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo.
3.7. Nuevas Estrategias Comunitarias en materia de seguridad y salud en el Trabajo
La que puede ser considerada el Quinto Programa de Acción Comunitario en la materia,
es consecuencia del Consejo de Europa celebrado en Niza en diciembre de 2000 en el que
se aprueba la Agenda Social Europea150, marca las prioridades de actuación para un
período de cinco años, en torno a entre otras orientaciones estratégicas, la búsqueda de la
calidad en el empleo, la anticipación a los cambios en el entorno laboral y el equilibrio
entre flexibilidad y seguridad.
En este sentido, ante las numerosas transformaciones acaecidas en Europa, provocadas
por cambios en las tecnologías y las capacidades, la Unión Europea tiene que adaptar su
programa en materia de seguridad y salud a estas nuevas circunstancias, en consecuencia,
150
DOCE C núm. 157 de 30 de mayo de 2001.
104
la Comisión de las Comunidades Europeas pone en marcha el documento “Cómo adaptarse
a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria
de salud y seguridad 2002-2006”151, aprobado por Resolución del Consejo el 3 de junio de
2002. Las líneas de actuación de la Estrategia Comunitaria están basadas en la concepción
de la seguridad y salud en el trabajo desde un enfoque global de la búsqueda del bienestar
en el trabajo, implantar una cultura preventiva que permita anticipar y controlar los riesgos,
la utilización adecuada de la legislación existente y del diálogo social, así como en la
constitución de asociaciones de cooperación entre todos los agentes intervinientes en el
ámbito de la seguridad y salud laboral.
La Estrategia Comunitaria apuesta por el diálogo social como instrumento adecuado
para conseguir los objetivos ya reseñados. Fomenta la intervención y la participación de los
interlocutores sociales en el ámbito de la seguridad y salud por razones de utilidad práctica,
en aras de una aplicación eficaz de la legislación vigente y la posibilidad de abordar la
promoción del bienestar de los trabajadores en el trabajo, en todos los sectores y
profesiones152. Así mismo, con el afán de seguir avanzando en el progreso económico y
social, el Consejo aprueba la Estrategia Comunitaria de salud y seguridad en el trabajo para
el periodo 2007-2012, a través de una Comunicación de la Comisión Europea153. Esta
Estrategia constituye un paso decisivo en el camino emprendido muchos años atrás y
plantea objetivos ambiciosos e instrumentos para su consecución. El principal objetivo
consiste en lograr una reducción continua, duradera y homogénea de los accidentes
laborales y de las enfermedades profesionales, para lograrlo resulta indispensable avanzar
en la aplicación correcta de la legislación comunitaria, apoyar a las pequeñas y medianas
empresas en la aplicación de la legislación existente, así como adaptar el marco jurídico a
la evolución del mundo del trabajo y simplificarlo en lo posible.
151
COM (2002) 118 final, de 11 de marzo de 2002.
152
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones sobre la transposición en los Estados miembros de las Directivas de salud y
seguridad en el trabajo, fundamentalmente la Directiva Marco 89/391 y su aplicación práctica en el lugar
de trabajo, documento COM (2004) 0062, de 5 de febrero de 2004; respuesta del Parlamento Europeo
sobre la promoción de la salud y la seguridad en el trabajo, documento de sesión A6-0029/2005, de 8 de
febrero de 2005.
153
COM (2007) 62 final.
105
El Consejo insta a los Estados miembros a que elaboren y apliquen Estrategias
nacionales coherentes, en cooperación con los interlocutores sociales, fijando objetivos
cuantificables de reducción de los accidentes laborales y de la incidencia de las
enfermedades profesionales. Así mismo, apuesta por promover una cultura de prevención
dirigida a todos los componentes de la sociedad, mediante la integración de la salud y la
seguridad en los programas de educación a todos los niveles del ciclo educativo, incluidas
la formación profesional y la universidad. En la consecución de los objetivos marcados, el
Consejo insta a los interlocutores sociales a que elaboren iniciativas en el contexto del
diálogo social sectorial y velen por que se brinde a los representantes de los trabajadores
más oportunidades de participar en la gestión sistemática de los riesgos laborales.
II. LAS INSTITUCIONES PARTICIPATIVAS EN MATERIA DE PREVENCIÓN
DE RIESGOS LABORALES. ANTECEDENTES EN NUESTRA HISTORIA
1.1. La creación del Instituto de Reformas Sociales y la institucionalización de la
participación colectiva
El Instituto de Reformas Sociales, creado mediante Real Decreto de 23 de abril de
1903154, nace como heredero directo de la Comisión de Reformas Sociales, siguiendo el
modelo proyectado por el Gobierno liberal de Canalejas de Instituto de Trabajo que no
llegó a convertirse en ley. Arrancó con fuerza teniendo en cuenta las experiencias de
organismos análogos de otros países europeos, contribuyendo de manera fundamental a los
fines intervencionistas del Estado y a la propia institucionalización de las relaciones entre
obreros y empresarios. Aunque el cauce de participación institucional fue débil y
defectuoso al principio, pues la pretendida participación de obreros y patronos chocaban
con una tradición de confrontación, poco acostumbrada al diálogo, a la negociación, a las
mediaciones y a la búsqueda del consenso155. Se consolidaba de esta forma en nuestra
historia el tan buscado intervencionismo científico del Estado en las relaciones de trabajo,
154
Publicado en la Gaceta de Madrid de jueves 30 de abril de 1903.
155
MONTOYA MELGAR, A.: “Editorial” de la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm.
43, 2003, p.8.
106
es decir una labor de investigación y estudio, de documentación e información que precede
al ejercicio de la potestad legislativa o reglamentaria por los poderes públicos.
Entre las peculiaridades del organismo estaba la representación paritaria institucional de
trabajadores y empresarios, buscando el favorecer e impulsar la movilización de las fuerzas
sociales con el fin de integrar en la vida pública a capas sociales que hasta el momento
habían permanecido al margen de la misma. En la consecución de esta integración tuvo
una labor decisiva el que fue su presidente Gumersindo de Azcárate, regeneracionista
convencido junto a colaboradores tales como Adolfo González Posada, Adolfo Álvarez
Buylla o José Marvá y, lo que es más importante, su creación respondió a un criterio de
colaboración de hombres e ideas, sin que fuera obra de un solo hombre o de un solo
partido.
El Instituto de Reformas Sociales se componía de una treintena de vocales, de los
cuales dieciocho eran de libre elección por el Gobierno y doce miembros eran electos, de
entre ellos seis por las organizaciones patronales y seis por las asociaciones obreras, ambos
en la proporción de dos representantes de la gran industria, dos de la pequeña industria y
dos de la clase agrícola. Se puso en funcionamiento a los pocos meses de su creación con
todos los elementos, tanto los designados por el Gobierno como los electivos; entre los
representantes obreros se encontraban veteranos del partido socialista y entre los elegidos
por los patronos, había políticos de tendencia conservadora. Además contaba con una
plantilla de personal técnico que se configuró progresivamente como un sector
especializado en temas sociales y de inspección. Ya en la exposición de motivos del Real
Decreto que aprueba el Reglamento del Instituto156, se consideró que el capítulo VI
dedicado al procedimiento para la elección de los representantes, patronos y obreros que
han de formar parte del Instituto, había de ser considerado “como provisional como
consecuencia de la especial naturaleza de la materia que en él se trata, de difícil resolver,
como así ha sido en todos los países y esta dificultad aumenta en este caso por las
divisiones de grande y pequeña industria, las cuales ni siempre son fácilmente
156
Real Decreto de 15 de agosto de 1903, publicado en la Gaceta de Madrid de martes 18 de agosto 1903.
107
diferenciables, ni siempre están organizadas con verdadera separación”. Sin embargo, se
logra con el sistema adoptado vencer las dificultades del momento, con el propósito de que
la experiencia y la práctica enseñen cuál ha de ser la fórmula más adecuada para el fin que
se intenta conseguir.
Además de ser el Instituto de Reformas Sociales el organismo propulsor de toda la
legislación del trabajo de la época, se encargó de cuidar de su ejecución, favorecer la
acción social y gubernativa en beneficio de la clase obrera para lo cual se le reconocía, no
sólo la asesoría que en cada caso pudiera ofrecer en virtud de su experiencia acumulada,
sino que se le facultaba para actuar, directa o indirectamente como mediador siempre que
fuere posible, ya fuera para prevenir los conflictos del trabajo o para resolverlos,
conciliando los intereses encontrados. El Instituto por tanto, puede considerarse no solo
como un organismo de representación institucional de los intereses sociales y económicos,
sino que era un auténtico foro de debate, de diálogo, de intercambio de información,
experiencias y opiniones, encaminado a armonizar y compenetrar dos elementos que
constituyen el cuerpo del Estado moderno, por un lado el factor representativo de las
opiniones e intereses de los patronos y obreros y por otro lado, los elementos sociales y
políticos157.
Las condiciones de vida del proletariado, tanto en el trabajo como fuera de él, fueron
cuestiones continuamente presentes en los trabajos del Instituto y es evidente que el tema
subyacente es el de la conflictividad de la sociedad española que emerge del proceso
industrializador. Se trataba de dos mundos cuyos conflictos devenían de las estructuras
sociales y de mentalidades irreductibles, de tal modo que la intervención pública llegó a
presentarse como la única vía para el encuentro de soluciones posibles, esa fue la razón de
la existencia primero, de la Comisión de Reformas Sociales y más tarde, del Instituto. El
intervencionismo científico fue clave en el éxito que tuvo el Instituto en el abandono de la
teoría del dejad hacer, dejad pasar del liberalismo imperante en la época, pero también
157
MONTALVO CORREA, J.: “El Instituto de Reformas Sociales como precedente del Consejo Económico
y Social”, en Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. extraordinario dedicado al
“Centenario del Instituto de Reformas Sociales”, 2003, p. 117.
108
fue clave en la falta de operatividad que demostró en el cometido más importante y más
mediático, la intervención en la resolución de conflictos. La reforma de 1919 para adaptar
sus respuestas a los índices crecientes de movilización y de conflicto social, amplió de
forma extraordinaria el elemento representativo tanto de obreros y patronos como el de
nombramiento añadiendo representaciones de carácter social e institucional, tales como de
Academias, Universidad, Tribunal Supremo, Unión General de Trabajadores, etc.,158. En
mayo de 1920 en plena degradación de las relaciones entre obreros y patronos con los
cauces institucionales, nace el Ministerio de Trabajo y entre sus objetivos estaba el de
unificar los servicios sociales dispersos por distintos Ministerios, para dotarlos de
coherencia y de mayor eficacia. Finalmente, el Ministerio de Trabajo absorbe al Instituto
de Reformas Sociales en 1924 a la vez que se crea el Consejo de Trabajo que en ciertos
aspectos lo sustituye, sin haber unanimidad en si esta sustitución provoca una ruptura con
la política reformista del Instituto o no, aunque si es claro que desaparece el diálogo entre
las partes159.
1.2. La actuación de las Juntas Paritarias de la Reforma Social
Sin embargo, el Instituto pretendió no ser sólo un organismo consultivo y puramente
técnico, de estudio y preparación de leyes sino que tenía como fin transformarse en un
organismo ejecutivo en contacto directo con los problemas más apremiantes de la
actualidad de su tiempo, pretendía actuar con un criterio amplio de colaboración de
hombres e ideas en una sociedad de separación de clases y en una realidad de la que no se
podía prescindir160. Este organismo promueve la movilización de fuerzas y organizaciones
158
Real Decreto de 14 de octubre de 1919, por el que se aprueba la reorganización del Instituto de Reformas
Sociales, Gaceta de Madrid núm. 288, miércoles 15 de octubre.
159
Véase en este sentido a CHOZAS BERMÚDEZ, A.: “Cien años del Instituto de Reformas Sociales”,
Revista Foro de la Seguridad Social, Revista Foro 11, marzo, 2004. Disponible en http://www.foross.org/
160
Demostrando de esta manera que su creación no respondió a un criterio estrecho del gobierno y de orden
público, MARTÍN GRANIZO, L.: El Instituto de Reformas Sociales y sus hombres, Escuela Social de
Madrid, 1947, pp. 22 y 23. En el mismo sentido, el IRS se convirtió simultáneamente en un serio servicio
de estudios, en un órgano consultivo y en uno ejecutivo donde van a trabajar investigadores del vasto
campo de las ciencias sociales junto a dirigentes sindicales fundamentalmente socialistas, basta el
recuerdo de Largo Caballero, y del asociacionismo empresarial y funcionarios públicos, VELARDE
FUERTES, J.: “El Instituto de las Reformas Sociales visto en 2003”, Foro de la Seguridad Social,
109
sociales como forma de contribuir a la reforma social. Para llevar a cabo esta labor
ejecutiva el Instituto utilizó la red de Juntas locales y provinciales creadas con anterioridad
al Instituto y cuya labor había conseguido resultados parciales, por lo que una vez creado el
Instituto se procedió a la reorganización de dichas juntas mediante Real Orden de 4 de
agosto de 1904, buscando una operatividad y una efectividad que no debió cubrir las
expectativas en vista de las sucesivas órdenes reorganizadoras que la sucedieron161.
El propósito fue el de actuar directamente sobre el terreno, con lo que se tenía el
cometido de constituir Juntas en todos los municipios en que radicara alguna industria,
fábrica o explotación de cualquier clase y que llevara consigo la existencia de patronos y
obreros, o donde lo pidiesen unos u otros. Las Juntas locales estaban compuestas por el
Alcalde, que hacía función de Presidente, el párroco o el médico titular, un secretario y de
un número igual de patronos y obreros que no excediese de seis. Las Juntas provinciales
estaban compuestas por el Gobernador Civil que hacía las funciones de Presidente, un
vocal técnico propuesto por la Real Academia de Medicina, un secretario y un número
igual de representantes obreros y patronales elegidos de forma piramidal por las Juntas
locales. La elección de los vocales presentaba innumerables problemas, amén de las
dificultades para elaborar el censo de asociaciones, preocupación constante a lo largo de su
historia, por la resistencia a participar de algunas sociedades así como por el bajo nivel
organizativo existente, amén de que las asociaciones obreras nunca vieron de buen grado a
los integrantes natos de las Juntas162.
Las Juntas nacen en principio con una dedicación específica que no es otra que la de
Revista Foro 11, marzo, 2004. Disponible en http://www.foross.org/
161
Reales Órdenes de 7 de octubre de 1908, 9 de noviembre de 1910, 14 de marzo de 1919 y 3 de enero de
1923. Ya en la Ley de 13 de marzo de 1900 relativa al trabajo de mujeres y niños, se establecía el
nombramiento por parte del Ministerio de la Gobernación de unas juntas locales y provinciales con
carácter consultivo y cuyas atribuciones se limitaban a labores de inspección e información sobre el
exacto cumplimiento de dicha ley, así como a la mediación laboral entretanto se publicaba la ley de
jurados mixtos, GIL PLANA, J.: El Instituto de Reformas Sociales y los orígenes de la administración
laboral, Universidad Complutense, Madrid, 2003, pp. 358-359.
162
RUBIO LÓPEZ DE LA LLAVE, F.: “Las Juntas de Reformas Sociales y el Reformismo Social en la
Restauración (1900-1924)”, Revista de la Facultad de Geografía e Historia, núm. 1, 1987, p. 65.
110
inspeccionar todo centro de trabajo y cuidar de que tengan condiciones de salubridad e
higiene163; formar estadísticas del trabajo164; procurar el establecimiento de Jurados mixtos
de patronos y obreros; entender de las reclamaciones que unos y otros sometan a su
deliberación y velar por el cumplimiento de la Ley, además tenían la misión de tutela
relacionada con la ley de mujeres y niños, además de convertirse en Comisiones Mixtas
permanentes. Sin embargo, son numerosas las disposiciones posteriores que van dando
cada vez más facultades a las Juntas, así su Reglamento les confiere atribuciones referidas
a la inspección y clasificación de industrias e imposición de sanciones165, con la
especificidad de que el Presidente o Alcalde es quien posee el poder ejecutivo, mientras
que la Junta solo tiene atribuciones meramente consultivas. Posteriormente se le
concedieron funciones relacionas con dirimir las diferencias suscitadas entre los obreros y
los concesionarios de las obras públicas otorgadas por el Estado o por organismos
provinciales; vigilar el límite de la jornada de trabajo; de consignar las excepciones en el
cumplimiento de la ley del descanso dominical; de presidir las juntas municipales por parte
de uno de sus vocales, todo esto produjo una vorágine en la creación de nuevas Juntas que
desvirtuaron su genuina labor. Con la creación del Instituto de Reformas Sociales las
Juntas pasaron a depender del Instituto que les da el nombre y quedaron ligadas a la
Inspección Central de la Sección segunda del Instituto166.
163
Correrán a cargo de la Sección segunda, la compilación de los Reglamentos de policía e higiene en uso en
los talleres bien organizados y el estudio de las disposiciones de este género que haya de dictar, artículo
102, d) del Reglamento del Instituto de Reformas Sociales.
164
La Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 introdujo el sistema de notificación del accidente de trabajo,
mediante la comunicación por parte del empresario a la autoridad gubernativa del accidente acaecido. Los
Gobernadores civiles provinciales remitían al IRS la información recogida, sin embargo ésta información
en sus comienzos era muy incompleta, mejorando cuando se creó la obligación del seguro obrero,
MALUQUER DE MOTES, J. y LLONCH, M.: “Trabajo y relaciones laborales” en CARRERAS, A. y
TAFUNELL, X., Coordinadores: Estadísticas Históricas de España: siglos XIX-XX, Vol. 1, Bilbao, 2005,
p. 1.197.
165
Pese a las críticas constantes de la actividad inspectora de las Juntas, sin embargo los representantes
socialistas reivindicaban esa labor inspectora, quizás porque pensaban reforzar con su presencia esa
eficacia o se contentaban con esa eficacia en alguna de ellas., RUBIO LÓPEZ DE LA LLAVE, F.: “Las
Juntas de Reformas Sociales y el Reformismo Social en la Restauración (1900-1924)”, óp. cit., p. 80.
166
Art. 100 del Reglamento del IRS, compete a la Sección segunda: 1º Todo lo concerniente a la aplicación
de la Ley de Accidentes de trabajo en sus diferentes pormenores. 2º Todo lo concerniente a la previsión
de accidentes de trabajo. 3º Todo lo concerniente a la aplicación de la Ley de Trabajo de mujeres y niños.
4º Todo lo concerniente a la aplicación de las Leyes sociales que se dicten. 5º La organización general y
especial del servicio de inspección.
111
En cuanto al funcionamiento de las Juntas, durante los primeros cuatro años de
andadura desde la creación del Instituto, carecieron de uniformidad y el nivel de
participación social en ellas fue escaso, o en la mayoría de los casos inexistentes. Además
del bloqueo en el cumplimiento de la normativa que las fuerzas empresariales ejercieron
dentro de la Junta, otros elementos externos contribuyeron a mermar su efectividad, el más
importante de ellos fue la complicidad de las autoridades municipales con los infractores,
bien por la distracción en la imposición de las sanciones o la debilidad de las mismas, bien
por su acción normativa en contra de la actuación de las Juntas, la acción de las Juntas
defraudó las expectativas puestas en ellas. Esto se debió, en buena parte, a que este
organismo simplemente dio respuestas de emergencia a los problemas, en vez de seguir un
procedimiento sistemático y preventivo. Fracasó en un objetivo fundamental, como era el
establecimiento de un sistema legal de relaciones laborales167.
1.3. Primeras manifestaciones de participación de los trabajadores en la empresa en
materia de seguridad e higiene
Con el fin de aclarar conceptos, entendemos la participación de los trabajadores en la
empresa como el conjunto de medidas de que dispone el trabajador para influir en las
decisiones que adopta la empresa en la que trabaja o también, el derecho de los
trabajadores a ser protagonistas en las decisiones que les afectan. A partir de esta noción
pretendemos analizar cómo se llega a formular por el legislador la estructura organizativa
de control y de representación de los intereses de los trabajadores en la empresa en materia
de prevención de riesgos laborales.
Durante los primeros veinte años de dictadura, las Reglamentaciones de Trabajo y
167
CRESPO JIMÉNEZ, L.: “La Junta Local de Reforma Sociales de Toledo (1905-1924): Respuesta
institucional a la “cuestión social”, Comunicaciones del I encuentro de jóvenes investigadores en Historia
Contemporánea de la Asociación de Historia Contemporánea, Zaragoza, 26, 27 y 28 de septiembre de
2007. Disponible en http://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=290797.
112
Ordenanzas Laborales fueron los instrumentos utilizados por la Administración para
regular las condiciones de trabajo en los distintos sectores o ramas de la producción. A
diferencia del periodo republicano, en que la competencia para su regulación correspondía
al poder legislativo, en la dictadura correspondió al Ministerio de Trabajo y mediante
Órdenes Ministeriales se fijaban las reglamentaciones a las que se tenían que adaptar tanto
la dirección de la empresa como la organización del trabajo. La rigidez e inflexibilidad con
la que se intervenía en el sistema económico español durante esta época, tenía su reflejo en
el mundo laboral mediante Ordenanzas estrictas que establecían unas condiciones mínimas
y obligatorias que imposibilitaban introducir mejoras en las condiciones de trabajo. De
todo esto se deduce que el derecho de participación legalmente reconocido a los
trabajadores, en los diferentes aspectos relacionados con la organización general de la
empresa y, en particular con los relativos a la prevención de riesgos laborales, estuvo
totalmente ausente tanto a nivel institucional como a nivel de empresa durante los primeros
años de la dictadura franquista.
No fue hasta mediados del año 1941 que el Ministerio de Trabajo promovió entre las
grandes empresas industriales una campaña para la creación de Comités de seguridad e
higiene del trabajo que extendieron su acción protectora a un considerable número de
productores. La idea fue considerada todo un éxito al contabilizarse la formación de unos
trescientos Comités, con lo que se pensó en aumentar su número y considerarlos
obligatorios en aquellas empresas que, pese a no tener un importante número de
trabajadores, si fuese necesario establecerlos por el tipo de trabajo que se realizaba en ellas,
creándose Comités en las industrias relacionadas con el textil, química o electricidad,
ampliándose de esta manera a sectores industriales importantes.
La regulación general de los Comités de seguridad e higiene en el trabajo se estableció
por Orden Ministerial de 21 de septiembre de 1944, entre sus funciones estaba la de velar
por el cumplimiento de la legislación sobre seguridad e higiene en el trabajo; investigar los
accidentes y las enfermedades que se presentasen en la empresa, elaborar estadísticas en
relación a los mismos; de todo lo relativo a la formación e información en la materia; el
cuidado del estado de los servicios higiénicos y sanitarios; de cuánto se relacione con los
113
reconocimientos médicos del personal; de la organización de la lucha contra incendios; de
la obligación de enviar una memoria anual a la Inspección de Trabajo sobre su actividad e
informar trimestralmente sobre la misma al Comité de empresa168. Los Comités fueron
regulados como un instrumento participativo de composición mixta dentro de la empresa y
de hecho, se convirtieron en una parte más de las empresas, no obstante al mantener una
relación muy estrecha con los patronos se alejaban de los trabajadores, quienes
desconfiaban a la hora de utilizarlos como medio de participación169. Por lo que atañe al
carácter representativo de los Comités de seguridad e higiene, consideramos que carecían
de tal representación, aunque por su composición se permitiera la participación de los
trabajadores, sin embargo los vocales eran designados y dirigidos por el empresario o en
quien éste delegara, más aún, carecía el Comité de carácter decisorio, ya que siempre
prevalecía el poder de decisión del empresario sobre el de los trabajadores170, de ahí que no
se puede considerar a los Comités de seguridad e higiene en el trabajo de 1944 como
órganos de representación de los trabajadores dentro de la empresa; de lo que no hay duda,
es del carácter técnico de los citados Comités marcado no sólo por sus funciones de
asesoramiento, estudio, divulgación y fiscalización, sino también por su composición;
entre sus miembros se contaba con un Ingeniero de seguridad, con funciones de
Vicepresidente, elegido entre los ingenieros con título oficial más adecuado por su
especialidad y condiciones para el cargo; un Médico del Trabajo, elegido entre los médicos
que prestaban sus servicios facultativos al establecimiento, como el más adecuado por su
especialidad en accidentes e higiene en el trabajo171.
La creación de los Jurados de empresa vino a cubrir la ausencia de representatividad de
los Comités de seguridad e higiene, además de convertirse en una pieza fundamental de la
168
Artículo 4 de la Orden de 21 de septiembre de 1944, sobre creación de Comités de seguridad e higiene en
el trabajo, BOE de 30 de septiembre.
169
Véase a este respecto a CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los trabajadores para la salud
laboral, los Tribunales y el Derecho Comparado. Un buen momento para evaluar la figura”, Aranzadi
Social, tomo V, 2000, p. 362; RIVERO LAMAS, J.: Estructura de la empresa y participación obrera.
Estudio sobre el Jurado de empresa, Ed. Ariel, Barcelona,1969, pp. 34-36.
170
Sus acuerdos debían ser elevados a la Dirección de la empresa, con cuyo refrendo adquirían el carácter de
ejecutivo, artículo 8 de la Orden de 21 de septiembre de 1944.
171
Artículo 6 de la Orden de 21 de septiembre de 1944.
114
Organización Sindical. Los Jurados de empresa en un primer momento, nacieron con
funciones de asesoramiento y colaboración, en el sentido de que el trabajador no solo se
comprometía meramente a trabajar a cambio de un salario sino que también adquiría el
compromiso de colaborar para conseguir un fin productivo, podemos entender que se
trataba de un derecho de participación de los trabajadores en la toma de decisiones del
empresario172, sin que en ningún momento los Jurados de empresa pudieran actuar en
menoscabo de las funciones de dirección que correspondían en exclusiva al jefe de la
empresa173. Los Jurados de empresa desempeñaron su labor en pleno o en comisión, pero
siempre como unidad orgánica de composición mixta cuya finalidad era conseguir la
armonía social, sin que ninguno de sus miembros pudiera atribuirse individualmente
funciones representativas sin delegación expresa del pleno del Jurado174. El Reglamento de
Jurados de empresa les atribuye las funciones que venían asumiendo los Comités de
seguridad e higiene175 y, en especial, en todo lo relativo a la prevención de accidentes,
seguridad e higiene y comodidad en el trabajo; vigilar el cumplimiento de la normativa en
materia de seguridad e higiene, además de la proposición de medidas de carácter
técnico176.
Es posteriormente, tras la Ley de Convenios Colectivos de 24 de abril de 1958 cuando
el Jurado de empresa como célula básica de la Organización Sindical, pasó a representar a
los factores de producción, de tal forma que viene a entenderse como un órgano de
representación mixta o integrada, con funciones de colaboración y consulta para la
172
PÉREZ-LEÑERO, J.: Jurados de empresa y participación en la gestión, Valladolid, 1996. Disponible en
http://www.canalsocial.net y RIVERO LAMA, J.: Estructura de la empresa y participación obrera.
Estudio sobre el Jurado de empresa, óp. cit., pp. 61 y 62.
173
Artículos 1 y 2 del Reglamento del Jurados de Empresa.
174
Hay ciertamente vocales representantes del personal que forman parte del Jurado de Empresa, pero la
composición mixta de éste y sus funciones todas de consulta o colaboración, impiden configurarlo como
un órgano de personal, este es el sentido para RIVERO LAMAS, J.: Estructura de la empresa y
participación obrera. Estudio sobre el Jurado de empresa, óp. cit., pp. 140 y 141. Por el contrario es
verdadera representación unitaria para GARCÍA ABELLÁN, J.: “El Derecho del Trabajo en España:
balance y perspectiva”, Revista Anales de Derecho, Universidad de Murcia, núm. 15, 1997, p. 265.
175
Apartado c) del artículo segundo del Decreto de 18 de agosto de 1947 y art. 43 del Reglamento de
Jurados de Empresa, Decreto de 11 de septiembre de 1953.
176
Artículo 47 Reglamento de Jurados de empresa, Decreto de 11 de septiembre de 1953.
115
consecución de las finalidades económico-técnicas y sociales. Todo esto representa un
notable avance con respecto a la etapa anterior, por cuanto no solo crea la posibilidad real
de ejercicio de una acción sindical negociadora de las condiciones de trabajo, sino que
concretó la delimitación de las partes, por un lado la empresa o sus representantes y por
otro, los enlaces o vocales jurados177. Con el reconocimiento oficial de la bilateralidad de
los intereses de las partes, los vocales jurados alcanzaron un importante protagonismo en la
vida sindical española, se erigieron en la representación proporcional y exclusiva del
personal en la empresa, lo que llevó a consolidarlos como uno de los más fieles canales de
expresión de los trabajadores dentro del sindicalismo vertical de la época. Por lo tanto, fue
la Ley de Convenios Colectivos la que dio existencia generalizada a la representación del
personal en la empresa, al configurar claramente como una de las partes en la relación de
producción a los vocales de los Jurados de empresa o a los enlaces sindicales que
representen los intereses sociales del personal. Afirmación impensable antes de la referida
Ley porque los vocales del Jurado eran fundamentalmente los representantes sindicales en
la empresa elegidos por el personal, pero no los representantes del personal.
A raíz del Decreto de 11 de marzo de 1971178 por el que se regulan la constitución,
composición y funciones de los Comités de seguridad e higiene en el trabajo, razones de
eficacia y coordinación de criterios imponen que se restablezca y amplíe la actuación de
los Comités, atribuyéndoseles una especialización de las funciones relacionadas con la
prevención de riesgos laborales, separándolas de las acciones reivindicativas del Jurado de
empresa, a fin de evitar en lo sucesivo que los Jurados de empresa en el ejercicio de sus
funciones puedan, con un sentido puramente discrecional, arbitrar fórmulas de carácter
177
Ya con anterioridad la figura del enlace sindical, tras el Reglamento de 22 de marzo de 1947 que aunque
no fuera publicado en el Boletín Oficial del Estado, sí se incluye posteriormente con sus modificaciones
en el texto refundido aprobado por Orden de 17 de noviembre de 1953, tiene un carácter claramente
representativo. La confirmación de la bilateralidad por la legislación de la dictadura requería contar con
una representación limpia del personal, que coexistiría con un sistema de representación mixta o unitaria,
por lo que se utilizaría a los representantes de los trabajadores en el jurado cuando éste existiera pero no
al jurado, puesto que no sería idóneo para tales funciones ya que no representaba al personal trabajador.
De esta forma se abría la posibilidad de negociación directa entre representantes del empresario y de los
trabajadores de las condiciones de trabajo. Así en las empresas de menos de cien trabajadores, carentes de
Jurados, son los enlaces sindicales los representantes del personal de carácter sindical, RIVERO LAMAS,
J.: Estructura de la empresa y participación obrera. Estudio sobre el Jurado de empresa, óp. cit., p. 141.
178
BOE de 16 de marzo de 1971.
116
alternativo, llegando incluso a dificultar la aplicación de un tratamiento adecuado a tan
importante género de problemas, conforme a las directrices y exigencias del Plan Nacional
de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1970179. De esta forma, los Comités de seguridad
e higiene se constituirán en todas las empresas o centros de trabajo que cuenten con más de
cien trabajadores o cuando sin alcanzar este número, por la especial peligrosidad de las
actividades que realicen, así lo ordene el Ministerio de Trabajo. Sus funciones consistían
en promover en el seno de la empresa la observancia de las disposiciones vigentes en
materia de seguridad e higiene, el estudio y la proposición de medidas en orden a la
prevención de riesgos profesionales y cuantas otras les sean encomendadas por el
Ministerio de Trabajo para la debida protección de la vida, integridad física, salud y
bienestar de los trabajadores.
La composición del Comité de seguridad e higiene era eminentemente técnica y no
siempre paritaria180, primando la cualificación de los miembros y con escasa
representatividad181, careciendo por completo de facultades decisorias, al tener
encomendadas funciones de fiscalización, promoción y estudio de medidas encaminadas a
la prevención de riesgos profesionales182, entendemos no obstante que constituye un
verdadero órgano especializado en materia preventiva con competencias y régimen de
funcionamiento autónomos. En las empresas que por contar con un gran número de
trabajadores resulte conveniente la organización de más de un Comité o que, por tener
diversos centros de trabajo con sus correspondientes Comités así fuere aconsejable, la
Dirección General de Trabajo podía acordar la creación de un Comité superior o central
179
Orden de 9 de marzo de 1971, BOE de 11 de marzo de 1971.
180
Los miembros del Comité representantes de la empresa, constituían un número fijo, mientras que los
miembros por parte de los trabajadores variaba en función de la plantilla de la empresa, de tres a cinco,
artículo 3 del Decreto 432/1971, de 11 de marzo.
181
Además del presidente del Comité designado libremente por el empresario, un Técnico especialista de
seguridad e higiene de mayor grado, el jefe del servicio médico de empresa y el ATS de mayor
cualificación y del Jefe de Brigada de Seguridad. De la parte de los trabajadores, el secretario era
designado por el empresario entre los empleados administrativos de la empresa, un número determinado
de trabajadores (dos, tres o cuatro) según la plantilla de la empresa, con preparación adecuada en materia
de seguridad e higiene, designados por mayoría por el Jurado de empresa y a falta de éste, por la
Organización Sindical, artículo 3 del Decreto 432/1971, de 11 de marzo de 1971.
182
Artículo 2 del Decreto 432/1971, de 11 de marzo.
117
que coordine y dirija la actuación de los mismos183.
El artículo 9 de la Ordenanza General Seguridad e Higiene en el Trabajo disponía que
en aquellas empresas no obligadas a constituir Comités de seguridad e higiene en el trabajo
que ocuparan cinco o más trabajadores, el empresario debía designar un Vigilante de
seguridad cuyo nombramiento recaía en el técnico mas cualificado en prevención de
riesgos profesionales o en su defecto, en el trabajador que acreditara formación en
seguridad en el trabajo. Considerado órgano especializado en la materia e instrumento de
participación, con funciones de promover el interés y la cooperación de los trabajadores en
orden a la seguridad e higiene; comunicar las situaciones de peligro y proponer medidas;
examinar las condiciones relativas al orden, limpieza, ambiente, instalaciones, máquinas,
herramientas y procesos laborales en la empresa; comunicar al empresario la existencia de
riesgos que puedan afectar a la vida o salud de los trabajadores, con objeto de que sean
puestas en práctica las oportunas medidas de prevención; prestar los primeros auxilios a los
accidentados. No representaba a los trabajadores, por lo tanto y según el texto de la norma
no puede ser considerado antecedente de la figura representativa del Delegado de
prevención, no obstante, el funcionamiento en la práctica de esta figura participativa nos
muestra tales similitudes que es innegable ver en ella antecedente inmediato del Delegado
de prevención, por cuanto el Estatuto de los Trabajadores de 1980 les llegó a conferir
carácter prioritario en el ejercicio de las funciones preventivas al considerarlo al nivel de
los Comités técnicos, órganos internos de la empresa con competencias en la materia y en
muchas ocasiones mediante convenios colectivos, se pacta que fueran elegidos por los
representantes de personal o por los propios trabajadores reunidos en asambleas, con el fin
de asegurar su representatividad y ecuanimidad, primando este carácter por encima de la
cualificación184.
183
La decisión de creación del Comité Central era administrativa, así como su composición y la elección de
sus miembros. Artículo 4 del Decreto 432/1971, de 11 de marzo.
184
“De un análisis de la negociación colectiva, las figuras del Delegado de prevención y del Vigilante de
seguridad no son tan dispares como en un principio ha señalado la doctrina”, en SALCEDO BELTRÁN,
Mª. C.: ”Los Delegados de prevención: características y métodos de designación”, Revista de treball,
economía i societat, Generalitat Valenciana, Consellería de Treball, núm. 5, 1997, pp. 29-46.
118
1.4. El Comité de seguridad e higiene en el sector minero
La actividad minera se ha caracterizado desde antiguo por los altos riesgos para la
seguridad y salud a los que están expuestos los trabajadores del sector, de ahí que la
legislación minera haya prestado especial atención al tema de la prevención de riesgos
laborales prácticamente desde sus inicios185. Sin embargo, desde los inicios de la
legislación minera en materia de seguridad e higiene en el trabajo, la única protección legal
que podían esgrimir los trabajadores era la reglamentada por el Decreto Ley de 29 de
diciembre de 1868, Ley de Bases que instaba a la Administración a elaborar un
Reglamento de policía con el fin de regular los derechos y deberes de los mineros y
especialmente, los preceptos de salubridad pública a los que estarían sujetas las minas.
Posteriormente, fue reformado mediante Real Decreto de 28 de enero de 1910,
encomendándose la inspección oficial de las explotaciones al Cuerpo de Ingenieros de
Minas, quienes apenas tramitaron expedientes sancionadores186, entre tanto, en 1897 se
potencia el cuerpo de Celadores de minas con el Reglamento de Policía Minera de 16 de
julio, a fin de auxiliar a los ingenieros en las tareas de inspección187.
La organización de la inspección minera parece que no terminaba de completarse y en
1931 mediante Orden de 2 de julio, se nombra una Comisión con carácter urgente para
redactar una nueva propuesta de Reglamento de Policía Minera, ante la necesidad de
disminuir el número de accidentes y enfermedades profesionales en las explotaciones. Esta
preocupación puede apreciarse en el interés que se presta a determinados padecimientos
185
La reglamentación de seguridad minera se remonta a 1825, año en el que por Real Decreto se asigna a la
Dirección General de Minas las operaciones de vigilancia e inspección de las labores mineras. En el
Reglamento de Policía Minera de 1897, en cuya Exposición de Motivos, el Ministro de Fomento de la
época suscribe la necesidad, por tratarse de un deber social y legal, de vigilancia de las minas, con el
propósito de la seguridad, en pro del mejoramiento de la condición de la clase obrera.
186
GARCÍA PIÑERO, R.: “La minería del carbón en Asturias: un siglo de relaciones laborales”, Cuaderno
de Relaciones Laborales, Ed. Complutense, núm. 3, Madrid, 1993, p. 70.
187
Los Reales Decretos de 22 de enero de 1904 y de 26 de enero de 1917 regulan su funcionamiento
orgánico.
119
como la anquilostomiasis188, en las denuncias que se centran en irregularidades en materia
de seguridad y en la creación en los años treinta de escuelas específicas de Vigilantes
mineros con la función de velar por la seguridad en las explotaciones189. Fruto de los
trabajos de la Comisión, se aprueba el Reglamento de Policía Minera y Metalúrgica por
Decreto el 23 de agosto de 1934190, norma precursora de la seguridad minera en cuanto que
se le atribuye como objeto la protección de los obreros contra los peligros que amenacen su
seguridad y su vida, la seguridad de los trabajos en todas las industrias contempladas en su
articulado, así como la de velar por el exacto cumplimiento de las leyes sociales dictadas
en beneficio de la clase trabajadora.
De acuerdo con el mandato establecido en la Ley de Fomento de la Minería de 1977191
se aprueba el Estatuto del Minero de 1983 del que cabe resaltar, tanto el amplio capítulo
dedicado a la prevención de riesgos profesionales, incluyendo las reglas básicas en esta
materia, como la participación de los trabajadores a través de órganos especializados, estos
son el Comité de seguridad e higiene en el trabajo y el Delegado minero de seguridad. El
Comité estaba considerado como órgano interno especializado en la acción preventiva y
protectora, existiendo ya en la legislación común con la misma idea de participación
integradora, de organización y de cumplimiento de los deberes preventivos, pero con la
aparición del Comité de seguridad e higiene en el trabajo del sector minero, se introducen
nuevos caracteres, principalmente el carácter siempre paritario del comité y la doble
representación de los trabajadores, lo que afirma su carácter representativo y especializado,
a la vez que profundiza en el carácter protector que ya tenía desde su aparición. Los
188
Para un estudio más en profundidad de este tema véase a MENÉNDEZ NAVARRO, A y RODRÍGUEZ
OCAÑA, E.: “Higiene contra la anemia de los mineros. La lucha contra la anquilostomiasis en España
(1897-1939)”, Asclepio. Revista de Historia de la Medicina y de la Ciencia, 2006, Vol. LVIII, núm. 1, p.
244.
189
PÉREZ DE PERCEVAL VERDE, M.A. Y SÁNCHEZ PICÓN, A: El trabajo infantil en la minería
española, 1850-1940. Sesión “El nivel de vida en la España contemporánea”. Disponible en
http://www.um.es/hisminas/wp-content/uploads/2012/06/a1_perez_perceval_sanchez_picon.pdf.
190
Gaceta de Madrid de 16 de septiembre de 1934.
191
La Ley de 4 de enero de 1977 de Fomento de la Minería, BOE de 8 de enero de 1977, establecía el plazo
de un año para que por el Gobierno se promulgase un Estatuto del Minero, mandato reiterado en la
disposición adicional de la Ley 54/1980 modificadora de la Ley Reguladora de Minas, sin que en ningún
caso los Gobiernos correspondientes dieran cumplimiento a tal mandato.
120
vocales representantes de los trabajadores deben pertenecer a la plantilla de la explotación,
con una antigüedad de al menos cinco años dentro de la profesión y poseer una formación
general mínima previa, además de elementales conocimientos básicos de seguridad e
higiene en el trabajo. Posteriormente, recibirían en fechas inmediatas a su toma de
posesión, la formación especializada necesaria para el desempeño del cargo, dichos
cursillos se efectuarían dentro de la jornada de trabajo o con el descuento de aquélla del
tiempo invertido en el mismo192.
Son cometidos específicos de los Comités de seguridad e higiene en el sector minero,
los de cooperar y fomentar la participación de los trabajadores en los planes y programas
de seguridad e higiene; los de conocer e informar de cuantos documentos e informes
relativos a las condiciones de trabajo sean de relevancia para el cumplimiento de sus
funciones; investigar los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales ocurridos
en la explotación, al objeto de valorar sus causas y circunstancias y proponer las medidas
necesarias para evitar su repetición. Así mismo se les asigna labores de vigilancia y control
de las medidas legales y reglamentarias de seguridad e higiene, a fin de que se corrijan las
deficiencias observadas; recibirán de los Delegados mineros de seguridad información
periódica sobre su actuación; podrán requerir al empresario por escrito, cuando aprecien
una posibilidad grave de accidente por inobservancia de las normas aplicables en la
materia, con propuesta de las medidas oportunas para la desaparición del riesgo; pueden
acordar la paralización de actividades, en caso de riesgo inminente, comunicándolo de
inmediato al empresario y a la autoridad competente, ésta última, auténtica función
ejecutiva.
Se entiende que las partes que componen el Comité son miembros con voz y voto, que
actúan por delegación de quienes les nombraron y están obligados a proporcionar
información sobre sus actuaciones. En este sentido tenían la obligación de informar
periódicamente a la dirección de la empresa y al Comité de empresa sobre sus actuaciones,
además de estudiar y en su caso resolver, las discrepancias surgidas ente las partes como
192
Real Decreto 3255/1983, de 21 de diciembre, BOE de 4 de enero de 1984.
121
consecuencia de la aplicación de las normas sobre interrupción de trabajos en situación de
peligro. Al mismo tiempo, se considera que ejercen sus funciones como órganos
colegiados, no existiendo por tanto competencias individualizadas en favor de algunos de
sus miembros, por lo que habrán de elaborar un Reglamento de funcionamiento interno,
además de una memoria anual de actividades, de las que se remitirá un ejemplar al Comité
de empresa, a la Administración de Minas, a la Inspección Provincial de Trabajo y al
Gabinete Técnico Provincial de Seguridad e Higiene. No obstante, en el Estatuto del
Minero se fijan unos mínimos de funcionamiento con el requisito básico de reunirse, al
menos mensualmente y siempre que lo convoque su presidente por libre iniciativa, o a
petición fundamentada de tres o más de sus componentes, debiendo fijarse en la
convocatoria de cada reunión, el orden de asuntos a tratar. De cada reunión se extenderá el
acta correspondiente, de la que se remitirá copia a la Dirección de la empresa y al Comité
de empresa, en la que se recogerán los acuerdos adoptados con sus fundamentos y en su
caso, los desacuerdos de los miembros. Se consideran las horas empleadas en reuniones o
actuaciones del comité como de trabajo efectivo193.
1.5. El Delegado Minero de seguridad
En toda explotación, independientemente del número de trabajadores en plantilla,
existirá un delegado
minero de seguridad elegido por mayoría del personal de la
explotación en votación secreta, previa propuesta de una terna de candidatos hecha por el
Comité de empresa. Los requisitos para ser elegido eran más exigentes que los requeridos
para vocal representante de los trabajadores en el Comité de seguridad e higiene ya que era
necesario tener una antigüedad en la empresa de al menos diez años y haber ostentado
durante los tres años anteriores a su elección, las categorías de minero de primera, artillero,
barrenista, entibador, picador o posteador siempre que se trate de explosiones de interior.
Con carácter previo al inicio de su actuación, quienes resultaban elegidos debían someterse
a un reconocimiento médico para determinar su aptitud física para el ejercicio de los
cometidos que tenían encomendado, en función de las características del centro de trabajo.
193
R.D. 3255/1983, de 21 de diciembre, Estatuto del Minero, artículos 34, 35 y 36.
122
Existiría también en cada explotación minera, un delegado minero de seguridad suplente
que era elegido por igual procedimiento que el delegado titular, sustituiría a éste durante
sus ausencias temporales194.
El Delegado Minero de seguridad, aunque nombrado por los trabajadores de la
explotación, dependía funcionalmente del Director facultativo del centro de trabajo195 y
aún formando parte del Comité de seguridad e higiene como vocal nato, con voz y sin
voto, no representaba a los trabajadores en el órgano de participación, sino que resultaba
ser un trabajador designado para ejercer funciones preventivas por estar especialmente
cualificado en función de la experiencia y de la formación adquirida. Entre sus funciones
estaban las de promover la observancia de las disposiciones y normas vigentes sobre
seguridad e higiene de trabajo y prevención de riesgos profesionales, además de la de
fomentar el interés y la cooperación de los trabajadores en estas materias. Eran los
encargados de realizar los estudios e investigaciones necesarias para llegar a un
conocimiento permanente y actualizado de los riesgos existentes en el centro, tanto de los
derivados del ambiente de trabajo, como de las materias primas, maquinaria y
herramientas, así como de los sistemas y procesos de trabajo. Debían acompañar, si lo
estimaban procedente, a los técnicos de la empresa en las tomas de nuestras de
contaminantes ambientales para su posterior análisis y valoración, pudiendo practicar por
sí mismo dichos análisis y valoraciones, informando en este caso de sus resultados al
Director facultativo del centro y al Comité de seguridad e higiene. Tenían funciones de
vigilancia para que los trabajadores dispusieran de los necesarios medios de protección
personal, velar por el buen estado y el uso adecuado de los mismos. Debían interesarse por
la práctica de los preceptivos reconocimientos médicos de los trabajadores del pozo,
además de colaborar en la organización de la evacuación en casos de incendios u otros
siniestros, así como en la prestación de primeros auxilios a trabajadores accidentados y
enfermos. Era función del Delegado Minero de seguridad la de estudiar y controlar
permanentemente la siniestralidad en la explotación, valorando su evolución a través del
194
R.D. 3255/1983, de 21 de diciembre, Estatuto del Minero, artículo 37.
195
R.D. 3255/1983, de 21 de diciembre, Estatuto del Minero, artículo 39.
123
análisis de los índices de frecuencia, gravedad e incidencia. Al mismo tiempo que debía
proponer al Director facultativo del centro y al Comité de seguridad e higiene, según los
casos, cuantas medidas preventivas y de corrección de riesgo estimara necesarias y en su
caso, controlar la aplicación y eficacia de las mismas. Realizar las misiones que el Comité
de seguridad e higiene dentro de las de su competencia, les pudiera delegar.
Para el cumplimiento de las funciones anteriormente señaladas el Delegado Minero de
seguridad estaba facultado para presentarse en el lugar de los hechos, aun fuera de su
jornada laboral, tan pronto tuviera conocimiento de un accidente mortal o grave, así como
de un siniestro catastrófico ocurrido en el pozo o explotación, a tal efecto, el empresario
deberá comunicárselo de forma inmediata. También tenían la facultad de acompañar y
asesorar al personal directivo de la empresa, a los técnicos de seguridad de la misma y a los
miembros del Comité de seguridad e higiene en las visitas que, con finalidad preventiva o
de investigación de acciones, realizasen al pozo. Estaban autorizados para realizar con la
asiduidad necesaria y al menos una vez al mes, visitas a las instalaciones, inspeccionando o
estudiando desde el punto de vista de la seguridad e higiene las condiciones de trabajo.
Debían formalizar un parte-informe de actividades en el que detallará su actuación, visitas
e investigaciones realizadas, situación del pozo en cuanto a seguridad e higiene, anomalías
encontradas y medidas de prevención propuestas y adoptadas, ello sin perjuicio y con
ocasión de accidente grave o mortal, siniestro o cualquier otra situación de emergencia. De
los informes periódicos y de los extraordinarios el delegado minero de seguridad debía
remitir un ejemplar al Director facultativo del pozo o explotación y otro al Comité de
seguridad e higiene. De la misma forma que estaba autorizado para proponer, siempre que
lo considerase oportuno, al mencionado Comité las medidas preventivas o de corrección de
riesgos que estimase necesarios196, sin embargo, por lo que aquí interesa, la figura del
Delegado Minero de seguridad, tiene menos peso en la legislación minera que el Delegado
de prevención en la legislación común, en el sentido de que ni siquiera le alcanzan las
garantías previstas para la representación unitaria.
196
R.D. 3255/1983, de 21 de diciembre, Estatuto del Minero, artículos 40 y 41.
124
125
126
127
CAPÍTULO SEGUNDO: EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN EN LA EMPRESA Y
LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
128
129
LA PARTICIPACIÓN EN MATERIA DE SEGURIDAD Y SALUD LABORAL EN EL
CONTEXTO ACTUAL
1. Breves notas sobre la participación de los trabajadores en la empresa en el modelo
normativo español
El derecho de participación reconocido a los trabajadores para la organización y
planificación de las actividades preventivas en las empresas implica una estructura compleja
que abarca ámbitos diferentes. Por un lado, se distingue el ámbito privado e interno, con una
participación directa e individualizada de los trabajadores, es el caso de empresas muy
pequeñas, por otro una participación indirecta, colectiva o representativa cuando se trata de
empresas con un número suficiente de trabajadores para elegir representantes, ya se trate de
representación general -unitaria y sindical- o especializada -Delegados de prevención y
Comité de seguridad y salud.
La misma Ley de prevención de riesgos laborales en su artículo 34.2 dispone que a los
comités de empresa, a los delegados de personal y a los representantes sindicales les
corresponde, en los términos que respectivamente les reconoce el Estatuto de Trabajadores, la
Ley de Órganos de Representación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas
y la Ley Orgánica de Libertad Sindical, la defensa de los intereses de los trabajadores en
materia de prevención de riesgos en el trabajo. Para ello, los representantes del personal
ejercerán las competencias que dichas normas establecen en materia de información, consulta
y negociación, vigilancia y control además del ejercicio de acciones ante las empresas y los
órganos y tribunales competentes.
En teoría, las competencias sobre seguridad y salud podrían haberse hecho depender de las
organizaciones sindicales o de las representaciones legales en las empresas, pero la
reminiscencia de la dictadura con la ausencia de sindicatos libres, ha influido para que se
130
estructure un sistema de participación a todas luces unitario. De esta manera el Estatuto de
Trabajadores reserva a los Comités de empresa amplias competencias de información,
consulta y participación, pero la Ley Orgánica de Libertad Sindical va poco más allá de la
participación sindical en los órganos colegiados de las instituciones públicas, para las
empresas con más de doscientos cincuenta trabajadores, los Delegados sindicales disfrutan de
una equiparación informativa por remisión, al tener acceso a la misma información y
documentación que el empresario ponga a disposición de los comités de empresa, además de
poder asistir a las reuniones de estos y de los Comités de seguridad y salud.
El único precepto constitucional que hace referencia expresa a la participación de los
trabajadores es el artículo 129.2 de nuestra Carta Magna. El citado precepto establece que los
poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa
y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas; también
establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los
medios de producción. Ciertamente un precepto impreciso que la doctrina califica como
norma en blanco197 que consecuentemente remite a la legislación ordinaria y en concreto al
artículo 4.1.g) del Estatuto de los Trabajadores, que en su redacción original disponía como
un derecho básico de los trabajadores, el de participación en la empresa. Tras su modificación
en 2007, el vigente artículo 4.1.g) atribuye a los trabajadores los derechos laborales básicos de
información, consulta y participación. El citado artículo se desarrolla en el Título II del
Estatuto de Trabajadores bajo el título “de los derechos de representación colectiva y de
reunión de los trabajadores en la empresa”, regula el régimen jurídico de los representantes
unitarios y de la asamblea de los trabajadores. En definitiva, la legislación existente es
prácticamente de mínimos, sin que exista un modelo legislado de participación de los
trabajadores en la empresa.
Entendemos que el sistema español de participación responde a un modelo basado en la
confrontación y el compromiso entre capital y trabajo, se trata por tanto de un modelo de
197
GALIANA MORENO, J.M. y GARCÍA ROMERO, B.: “La participación y representación de los
trabajadores en la empresa en el modelo normativo español”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 43, 2003, p. 16.
131
participación contractual, que puede calificarse también como de representación participativa
o de participación indirecta de los trabajadores en la gestión a través de sus representantes, es
por tanto colectiva y representativa198, pero además se trata de un modelo sindicalizado199,
donde el protagonismo corresponde a los representantes unitarios que por lo demás asumen la
acción sindical en la empresa. Apreciamos que puede considerarse más como un sistema de
control que de codecisión o de cogestión, puesto que los representantes de los trabajadores no
forman parte de la dirección de la empresa sino que su labor es la de influir en las decisiones
que repercuten en los trabajadores. No en vano, las facultades que el ET reconoce a los
representantes legales de los trabajadores se reducen a la simple presencia y toma de contacto
en los temas que puedan afectar a los intereses de los trabajadores, a ser informados sin
apenas posibilidades de tomar iniciativas o funciones rectoras, que siguen anudadas a la
dirección de la empresa.
El Estatuto de Trabajadores define a sus representantes como una de las posibles formas de
participación en la empresa -artículo 61- con el matiz de colaboradores leales con el
empresario, pues no puede decirse que los débiles derechos de información y consulta
atribuidos a los representantes los defina como órganos de participación empresarial. Por otra
parte, la representación de los trabajadores está regulada en el citado texto legal con un
carácter dual, donde el canal de representación electiva se desvincula del reconocimiento del
derecho de libertad sindical, al mismo tiempo que implícitamente desconoce las formas de
democracia directa. Si bien en principio se da preferencia a la representación unitaria, deja
abierta la opción a otras formas de participación, vía legal que permite la introducción del
sindicato como alternativa de participación de los trabajadores en la empresa, por medio del
reconocimiento de las secciones sindicales, primero a través de la negociación colectiva y
posteriormente mediante la inclusión de las mismas en la Ley Orgánica de Libertad Sindical.
198
DE LA VILLA, L.E.: “Acción obrera y sindicato en la empresa española”, en El Derecho del Trabajo en
España, Tomo I, Instituto de Estudios Sociales, Madrid, 1981, pp. 647 y ss.
199
Modelo sindical basado en las confederaciones sindicales más representativas que determina una mayor
sindicalización de las representaciones unitarias, al mismo tiempo que en las elecciones sindicales se
determina la representatividad de los sindicatos, por tanto la presencia del sindicato en la empresa para
representar y defender los intereses de los trabajadores se garantiza de forma indirecta a través del control
sindical de las representaciones unitarias, SÁEZ LARA, C.: “La representación colectiva de los trabajadores
en la empresa”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 58, 2005, p. 321.
132
Este doble canal de representación-participación se separa de la línea predominante en el
Derecho comparado, en donde por lo general se parte de una diferencia entre las funciones de
los sindicatos y los comités, atribuyendo a los primeros la negociación colectiva y relegando a
los representantes unitarios las funciones de colaboración y participación en el seno de la
empresa, una participación que en determinados temas puede llevar a acuerdos concretos. En
nuestro modelo normativo la legitimación para negociar convenios de empresa o de ámbito
inferior es compartida por comités y sindicatos, aunque los primeros gozan de legitimación
preferente cuando el convenio afecta a la totalidad de los trabajadores de la empresa.
La representación unitaria ordinaria está regulada en nuestro ordenamiento jurídico con un
diseño piramidal, en cuya base encontramos los centros de trabajo o empresas con menos de
50 trabajadores; en un segundo escalón se sitúan los centros o empresas de más de 50
trabajadores, que constituyen el campo de actuación específico de los órganos colectivos -los
Comités de empresa y los Comités conjuntos- sólo posibles cuando los diversos centros de
trabajo de una empresa sitos en una misma provincia o en municipios limítrofes no alcanzan
los cincuenta trabajadores aisladamente considerados, pero sí sumados en su conjunto y,
finalmente en la cúspide los Comités intercentros compuestos por un máximo de trece
miembros, cuyo nacimiento y competencias dependen de la negociación colectiva200.
Por otra parte, en nuestro sistema de relaciones laborales, al Sindicato se le reconoce una
función de expresión de intereses profesionales que le permite extender los efectos de su
acción más allá de los asociados para alcanzar al conjunto del colectivo profesional, de ahí la
representación mediante el reconocimiento de las Secciones sindicales de empresa,
propiciando la coexistencia en el mismo ámbito de la empresa, de las representaciones legal o
directa y la sindical o institucional201.
200
Artículos 62, 63.2 y 3 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo. BOE de 29 de marzo de 1995.
201
NAVARRO NIETO F.: La representatividad sindical, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,1993, pp. 24
y 25.
133
2. Las competencias de seguridad y salud en el trabajo en el Estatuto de Trabajadores y
la Ley Orgánica de Libertad Sindical
La falta de concreción con que en un primer momento se regularon los derechos de
información y consulta, se ha salvado en cierto modo con las sucesivas reformas efectuadas al
texto del Estatuto de los Trabajadores, la última efectuada por Ley 38/2007, de 16 de
noviembre cuyo punto 5 del artículo único modifica el artículo 64 del Real Decreto
Legislativo 1/1995, como consecuencia de la transposición al derecho interno español de la
Directiva 2002/2004/CEE, de 11 de marzo de 2002 del Parlamento Europeo. En un primer
momento el citado artículo reconoce a la representación unitaria, titular del derecho de
participación, las competencias específicas de información, de vigilancia y de control así
como de forma genérica, el derecho de consulta, sin incluir ninguna competencia específica
referida a la seguridad e higiene en el trabajo, mientras que el artículo 19.5 del Estatuto de los
trabajadores atribuye a la representación de los trabajadores la función de decidir la
paralización de la actividad laboral en caso de riesgo grave e inminente. Lo más destacable de
la redacción actual es el expreso reconocimiento de la información como derecho básico de
los trabajadores, en el sentido amplio “de todas las cuestiones” que puedan afectar a los
trabajadores, así como sobre la situación de la empresa y la evolución del empleo en la
misma. Queda incluida, de esta manera, cuantos aspectos puedan afectar a la seguridad y a la
salud de los trabajadores, además de proporcionar una interpretación del derecho a la
información, entendido como la transmisión de datos por el empresario al Comité de empresa,
a fin de que éste tenga conocimiento de una cuestión determinada y pueda así proceder a su
examen. En este proceso deben primar por ambas partes, el compromiso y la obligación de
cooperar en el cumplimiento recíproco de los derechos y obligaciones sobre la materia,
respetando en todo momento los intereses de la empresa y de los trabajadores. Todo esto sin
perjuicio de la posibilidad de remitir a la negociación colectiva la definición de las diferentes
modalidades prácticas de ejecución de la acción de información.
En una sociedad de la información como la que nos ha tocado vivir, la comunicación se
erige en la baza más importante de las relaciones sociales y por ende en las laborales. Las
competencias de información dirigidas a exigir al empresario informes detallados sobre
ciertos aspectos importantes dentro de la empresa, forman parte de la participación en la
134
gestión de la empresa por parte de los representantes de los trabajadores, fundamentalmente la
referida a la seguridad e higiene. Ha de entenderse la mencionada competencia como un
derecho pasivo, en el sentido de que la iniciativa se deja al empresario202 no obstante, la
información se deberá facilitar sin perjuicio de lo establecido específicamente en cada caso,
en un momento, de una manera y con unos contenidos apropiados que permitan a los
representantes de los trabajadores proceder a su examen adecuado y preparar, en su caso la
consulta y el informe203.
Forma parte del contenido del derecho de información el conocer, trimestralmente al
menos, los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y sus consecuencias; los
índices de siniestralidad; los estudios periódicos o especiales del medio ambiente laboral y los
mecanismos de prevención que se utilizan204. Con carácter al menos anual, el empresario ha
de proceder a informar acerca de las medidas adoptadas a fin de lograr la igualdad efectiva
entre hombres y mujeres, debiendo incluirse entre dichas medidas las relacionadas con la
seguridad y salud sobre todo en los periodos de gestación y lactancia205. Además son
reconocidas al Comité de empresa determinadas competencias, entre las que están las de
vigilancia y control de las condiciones de seguridad y salud en el desarrollo del trabajo en la
empresa, con las particularidades previstas en el artículo 19 del Estatuto de Trabajadores para
la actuación de sus representantes legales en caso de riesgo grave e inminente; la competencia
de emitir informe con carácter previo a la ejecución por parte del empresario de las decisiones
adoptadas, significa más un simple factor de aplazamiento de una decisión ya tomada que un
instrumento de su reconsideración, puesto que la consulta se configura como una facultad de
202
Con estos rasgos es evidente que se trata de una competencia limitada, pese a que pueda cumplir una
importante función instrumental, por cuanto se deja la iniciativa de proporcionar la información referida a los
riesgos laborales y las medidas de prevención adoptadas en manos del empresario y no se reconoce
expresamente la facultad de comprobar la veracidad o adecuación de la información suministrada, ni la
facultad de exigir otras informaciones suplementarias, sin embargo la facultad de indagación se puede
considerar implícita, MORENO VIDA, Mª. N.: “La seguridad y salud en el trabajo: el deber de prevención
de riesgos profesionales, óp. cit., p. 604.
203
Redacción dada por la Ley 38/2007, de 16 de noviembre que modifica el Texto Refundido de la Ley del
Estatuto de los Trabajadores, en materia de información y consulta de los trabajadores, por la que se produce
la adaptación de las disposiciones de la Directiva 200/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de
marzo de 2002.
204
Punto 5.2 artículo único Ley 38/2007 y artículo 64.2.d) ET.
205
Punto 5.3 artículo único Ley 38/2007 y artículo 64.3 ET.
135
los representantes de emitir informe, con carácter previo, en determinados supuestos previstos
por la norma que, generalmente comportan sacrificio para los intereses de los trabajadores,
pero no alcanza a garantizar normalmente el examen y discusión conjunta por ambas
partes206.
Por lo que se refiere al derecho de información activa o lo que es lo mismo, el derecho de
consulta y de emisión de informes atribuido por el artículo 64 ET a la representación unitaria,
se trata de propuestas de índole preventivo, en base a las explicaciones recibidas del
empresario y debiendo presentarlos al mismo, pero además y tras la nueva redacción dada por
la Ley 38/2007, le es reconocido el derecho de reunión que resulta obligatorio para el
empresario, además del derecho a obtener una respuesta justificada, así como a contrastar los
puntos de vista u opiniones de ambas partes con objeto de, en su caso, poder llegar a
acuerdos. Tal exigencia obliga al empresario a prestar atención a las propuestas y a no
limitarse a rechazarlas sin más. Por lo demás, puede rechazarlas pero fundamentando la
negativa en motivos de índole técnica, bien demostrando la inexistencia de riesgo o la
inadecuación de la propuesta planteada, sin aceptarse los motivos de carácter únicamente
económico, productivo o de interés organizativo. En todo caso, la consulta deberá permitir
que el criterio del comité pueda ser conocido por el empresario a la hora de adoptar o de
ejecutar las decisiones. Los informes que deba emitir el comité de empresa deberán elaborarse
en el plazo máximo de quince días desde que hayan sido solicitados y remitidas las
informaciones correspondientes207.
Por su parte, a los delegados sindicales la Ley Orgánica de Libertad Sindical -artículo 10.3les confiere el derecho de asistencia a las reuniones de los comités de empresa con facultades
consultivas, sin olvidar la vía convencional de mejora cuando se trate de la adopción por el
empresario de cualquier medida de carácter colectivo que afecte a los intereses de los
trabajadores, sin límite alguno en cuanto a las materias que pueden ser objeto del mismo,
donde se incluyen todas las cuestiones relativas a la seguridad e higiene en la empresa o
centro de trabajo, que normalmente tendrán carácter colectivo. Sin embargo, solo en empresas
206
MORENO VIDA, M.N.: “La seguridad y salud en el trabajo: el deber de prevención..., óp. cit. p. 605
207
Punto 5.6 artículo único Ley 38/2007 y artículo 64.6 ET.
136
con más de doscientos cincuenta trabajadores los delegados sindicales disfrutan de esta
equiparación informativa.
Por lo que se refiere a la competencia de vigilancia y control de las condiciones de
seguridad e higiene en el trabajo, competencia de supervisión que no deja de encontrar
algunos obstáculos para su más eficaz cumplimiento, en cuanto a la oposición empresarial en
base a la defensa ya sea de la normalidad productiva que pueda verse afectada por la tarea de
supervisión por parte de los representantes de los trabajadores, ya sea del secreto de
determinadas informaciones industriales cuyo conocimiento, sin embargo, resulta
imprescindible para la labor de control. Compartimos la opinión de que sólo una
interpretación restrictiva de éstos supuestos de posible oposición empresarial permitirá que
esta competencia se desarrolle con eficacia. El derecho de vigilancia y control de la normativa
de prevención de riesgos laborales y del estado de las condiciones de trabajo está recogido en
los artículos 64, 1, 8, a) y b) y 19,3 ET y se le atribuye a la representación unitaria la
competencia con carácter general del cumplimiento de la normativa de prevención.
En los supuestos de paralización de actividad por riesgo grave e inminente, recogido
originalmente por el Estatuto de Trabajadores -el artículo 19-, asignaba la competencia a los
representantes de los trabajadores, pero en cierto modo ha sido modificado por el artículo 21
de la Ley de prevención de riesgos laborales, a cuyo tenor los representantes legales de los
trabajadores podrán acordar por mayoría de sus miembros la paralización de la actividad. Sin
embargo, en la práctica parece impensable reunir ambas representaciones en las tremendas
circunstancias en que se debe tomar la decisión, de ahí que el citado artículo de la Ley
preventiva de la opción a adoptar dicho acuerdo por los delegados de prevención cuando no
resulte posible reunir con la urgencia requerida al órgano de representación personal.
Sin embargo, lo que el Estatuto de Trabajadores no ha previsto son las garantías para que
tales funciones puedan ser eficazmente desempeñadas, sobre todo en lo relativo al acceso a la
información, a la veracidad y al carácter completo y exhaustivo de la misma208. A este
respecto, la Directiva del Parlamento y del Consejo europeos por la que se establece el marco
208
GONZÁLEZ ORTEGA, S.: “El Derecho a la salud y el control de los trabajadores”, óp. cit., pp. 86-88.
137
general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea,
dispone que los Estados miembros velarán porque los representantes de los trabajadores
gocen, en el ejercicio de sus funciones, de la protección y las garantías suficientes que les
permitan realizar de manera adecuada las tareas que les hayan sido encomendadas209. Donde
por el contrario el texto del Estatuto sí es más preciso, justamente, es en la introducción de
determinadas limitaciones en el uso de la información ya obtenida, como es la obligación de
guardar sigilo profesional en relación a todas aquellas materias sobre las que la dirección
señale expresamente el carácter reservado, obligación de sigilo que la Ley Orgánica de
Libertad Sindical ha extendido a los Delegados sindicales. La obligación de guardar sigilo
comporta en todo caso, que ningún tipo de documento entregado por la empresa al Comité
podrá ser utilizado fuera del estricto ámbito de aquélla, ni para fines distintos de los que
motivaron su entrega. El deber de sigilo subsistirá incluso tras la expiración de su mandato e
independientemente del lugar en que se encuentren; excepcionalmente, la empresa no estará
obligada a comunicar aquellas informaciones específicas relacionadas con secretos
industriales, financieros o comerciales cuya divulgación pudiera, según criterios objetivos,
obstaculizar el funcionamiento de la empresa o del centro de trabajo u ocasionar graves
perjuicios en su estabilidad económica210.
Con respecto a la prohibición de utilización de documentos fuera del ámbito de la empresa,
compartimos la opinión de que la misma no puede alegarse para impedir a los representantes
de los trabajadores el ejercicio de las acciones administrativas o judiciales y que, incluso fuera
de estos supuestos, cuando se trate del propio ejercicio de otras competencias de los
representantes de los trabajadores que conllevan la publicidad de la información contenida en
los documentos, así como su conexión, frecuentemente afiliativa con las organizaciones
sindicales, hacen que tal prohibición deba perder su aparente rigidez y generalidad en aras a
evitar cualquier tipo de obstáculo al ejercicio eficaz y operativo de la tarea representativa211.
209
Artículo 7 de la Directiva 2002/14/CE.
210
Cfr. artículo 65.3,4 ET y artículo 10,3,1º LOLS.
211
GONZÁLEZ ORTEGA, S.: “Derecho a la salud y control de los trabajadores”, óp. cit., p. 88.
138
3. La representación y participación de los trabajadores en la empresa en la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales
Por un lado nuestra norma constitucional obligaba a desarrollar una política de protección
de la salud de los trabajadores y por otro, la normativa internacional y comunitaria forzaban a
una mayor armonización con la política comunitaria e internacional que venían apostando
cada vez y en mayor medida por el estudio y el tratamiento de la prevención de riesgos en el
trabajo212, forzaban por lo tanto a un planteamiento legal si no radical, si diverso al mantenido
hasta el momento, considerado desfasado y obsoleto reducto de unos principios y criterios
intervencionistas y autoritarios213, contrapuestos al sistema de relaciones laborales que nuestra
Constitución reconoce y promociona, de ahí que la Ley preventiva apueste por un
considerable protagonismo de la participación de los trabajadores en la materia214. En este
contexto, las competencias atribuidas por el Estatuto de Trabajadores a sus representantes
legales, aunque referidas concretamente a la materia de seguridad y salud, no bastaban para
considerar que se cumplía con los mínimos impuestos en la Directiva Marco 89/391/CEE, de
12 junio, respecto a las exigidas en sus artículos 10 y 11 para la representación específica, a la
que se le reconocía especiales competencias de información y consulta215. La fórmula de
hacer compatible las reglas comunitarias con nuestro sistema legal de participación, no
suponía en realidad gran problema y es que la Directiva Marco al establecer el procedimiento
212
Apartados 1 y 2 de la exposición de motivos de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos
laborales, BOE del 10 de noviembre de 1995.
213
ÁLVAREZ CORTES, J.C. y TRUJILLO VILLANUEVA, F.: “La intervención de los trabajadores y sus
representantes en la nueva Ley de Prevención de Riesgos”, en “XIV Jornadas universitarias Andaluzas de
Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales”, 1995, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales y
coordinado por Ricardo Escudero Rodríguez, p. 409.
214
CÁMARA BOTÍA, A. y GONZALEZ DÍAZ, F.A.: “Derechos de participación y representación en materia
de seguridad y salud laborales: un estudio sobre su aplicación”. Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 53, p. 220.
215
Hay abundante doctrina al respecto, CRUZ VILLALÓN, J.: “La representación de los trabajadores en
materia de prevención de riesgos profesionales”, Temas Laborales, núm. 26, 1993, pp. 11 a 14.; PEREZ DE
LOS COBOS, F.: “La Directiva Marco sobre medidas de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo y
la adaptación al ordenamiento español (I y II)”, Relaciones Laborales, Tomo I, 1991, p. 1.246; GONZALEZ
POSADA, E.: “El significado de la normativa comunitaria en materia de seguridad e higiene y salud en el
trabajo. La Directiva 89/391/CEE”, Actualidad Laboral, núm. 32, 1991, p. 396; FERNÁNDEZ MARCOS,
L.: “Reflexiones sobre la Ley de Seguridad e Higiene desde las normas de la OIT y CEE”, Actualidad
Laboral, núm.1, 1991, pp. 17 y ss.; GARCIA ROS, A.: “Análisis presente y futuro del contenido
obligacional del derecho a la seguridad, higiene y salud en el trabajo, Revista Española de Derecho del
Trabajo, núm. 71, 1995, pp. 349 y ss.; QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la ley
Prevención de Riesgos Laborales, Ed. Tirant lo Blanch “Colección Laboral”, Valencia, 1997, p. 24.
139
de consulta y participación de los trabajadores lo hace de forma tan genérica, que permite
desde la consulta o la mera información, hasta una participación que consista en una facultad
de codecisión en estas materias216.
En este sentido, como ya hemos tenido oportunidad de ver en epígrafes anteriores, el
modelo de participación de los trabajadores que en el Estatuto de Trabajadores se configura
prima más la confrontación en todos los ámbitos de las relaciones laborales a nivel de
empresa que la idea de colaboración y participación en la administración de la misma. Por el
contrario, fomentar la participación de los trabajadores en la empresa conlleva beneficios,
fruto de que en el seno de la misma se fomenta una comunicación lo suficientemente
detallada y extensiva, para que los trabajadores tomen conciencia en cada momento de la
verdadera situación de la empresa217.
Pese a que no cabe duda de la importancia de la participación de los trabajadores en la
prevención de riesgos laborales, la ley preventiva no la incluye entre los principios de
actuación del artículo 15 , de ahí la rectificación operada por la Ley 54/2003, de 12 diciembre,
de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales218, al modificar el
artículo 14.2 de la mencionada Ley preventiva refuerza éste aspecto, al disponer que el
empresario deberá realizar la prevención de los riesgos laborales por vía de la integración de
la actividad preventiva en la empresa, mediante la adopción de cuantas medidas sean
necesarias para la protección de la seguridad y salud de los trabajadores, en especial las
relacionadas con los derechos de formación, información, consulta y participación, entre
otras. Aún así, son frecuentes las llamadas de la Ley de prevención a la colaboración y
participación de los trabajadores y sus representantes, no en vano se refiere al Comité de
seguridad y salud como un órgano de encuentro para el desarrollo de una participación
equilibrada en la materia, además de la orientación legal a una concepción abierta del Comité,
216
GONZALEZ ORTEGA, S.: “La aplicación en España de las Directivas Comunitarias en materia de salud
laboral”, Temas Laborales, núm. 27, 1993, p. 19.
217
GARCÍA MIGUÉLEZ, M.P.: “La participación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos
laborales”, Pecvnia, Revista de la Facultad de Ciencias Económicas y empresariales de la Universidad de
León, núm. 8, p. 126.
218
BOE de 13 de Diciembre de 2003.
140
donde se permite participar con voz pero sin voto a los Delegados sindicales, a los Técnicos
de prevención de la empresa e incluso a los Técnicos de prevención ajenos a la empresa si lo
solicita alguna de las representaciones en el Comité, así como a los trabajadores que cuenten
con especial cualificación en las cuestiones tratadas y, no menos importante, la llamada de la
ley a fomentar una cultura preventiva en la empresa219. De esta forma lo ha entendido el
legislador que ha impuesto una colaboración entre el empresario y los trabajadores a través
del reconocimiento de toda una serie de obligaciones y derechos. Una acción preventiva
orientada a las causas de los problemas, no puede ser llevada a cabo exclusivamente por
expertos, sino que requiere planeamientos y estrategias de participación220.
En este sentido, es lógico pensar que si los trabajadores tienen derecho a intervenir en la
toma de decisiones que afectan a su salud y bienestar, sería este mismo planteamiento el que
nos permite considerar la necesidad de participar en la política de prevención en la empresa y
en la negociación colectiva de las condiciones de trabajo. Pero además, la participación de los
trabajadores en la prevención va más allá de ser una opción ideológica para convertirse en una
necesidad metodológica, no en vano la 205ª reunión de expertos de la Organización
Internacional del Trabajo reconoció que para establecer los límites de exposición a los
contaminantes ambientales, es importante recoger las opiniones e impresiones de los
trabajadores, puesto que son la primera fuente de datos con respecto a los efectos subjetivos
experimentados en el medio laboral. Todo esto unido a la eficacia de la participación, puesto
que los problemas de salud en el trabajo no siempre tienen referentes específicos de relación
causa efecto, no en vano, determinadas realidades desbordan claramente las posibilidades de
intervención sanitaria tradicional, por ejemplo, el envejecimiento y la mortalidad precoz en
determinados colectivos laborales, la polipatología laboral o el impacto global en la salud de
determinadas formas de organización del trabajo, nos lleva a afirmar que la actividad
preventiva en la empresa debe realizarse con la participación de los trabajadores en singular.
219
Véase en este sentido la Sentencia Tribunal Supremo, de la Sala de lo Social, de 30 de abril de 2001 (RJ
2001/4618).
220
La colaboración entre empresario y trabajadores es la clave de bóveda para solucionar, de la mejor manera
posible, la cuestión preventiva y en última instancia, la siniestralidad en el mundo del trabajo, se entiende la
participación en materia preventiva como de colaboración interesada, SALIDO BANÚS, J.L.: Elementos
jurídico-técnicos para la gestión de la prevención de riegos laborales, Foment del Treball Nacional,
Barcelona, 2005, pp. 157 y 158.
141
Está demostrado que si al desarrollo legislativo no se añade una mayor implicación de los
trabajadores la situación difícilmente puede cambiar, pero además es importante contar con la
participación de sus representantes puesto que el derecho individual de autoprotección va
unido al derecho colectivo de consulta y participación ejercido por los Delegados de
prevención en el órgano paritario de intervención en la empresa, el Comité de seguridad y
salud221.
La Ley de prevención de riesgos laborales viene a reforzar el protagonismo social en la
salud laboral y especialmente la participación de los trabajadores, como un derecho singular
dentro de los derechos participativos222. Con ello se reconoce que la prevención de riesgos
laborales no es una cuestión exclusivamente técnica sobre la que los no profesionales no se
les permite opinar, sino que forma parte integrante de la negociación de las condiciones de
trabajo. El principio de participación se convierte así en una obligación del empresario
intrínseca a su deber de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales223.
Conforme a lo hasta aquí expuesto, entendemos que el derecho de participación de los
trabajadores a través de sus representantes puede enfocarse de muchos modos, en primer lugar
podemos considerarlo como el derecho de los trabajadores a estar informados, desde un punto
de vista pasivo, de simple transferencia de datos por parte del empresario, lo que supone
reducir la participación a aspectos formales que si bien no deja de tener importancia por
cuanto se establece un procedimiento que implica una buena práctica, sin embargo en realidad
tiene poca utilidad o lo que es lo mismo, tiene un carácter meramente instrumental224. En
segundo lugar, el derecho de participación entendido como consulta del empresario en orden a
recabar la opinión de los trabajadores, antes de adoptar determinadas medidas de carácter
221
PERE BOIX y LAURENT VOGEL: La participación de los trabajadores, Instituto Sindical de Trabajo,
Ambiente y Salud: ISTAS (CCOO), pp. 5-7. De la misma forma para MORENO GÓMEZ, A.J.,
Coordinador: Prevención de riesgos laborales, Universidad de Extremadura, Cáceres, 2002, p. 11.
222
SALA FRANCO, T. y ARNAU NAVARRO, F.: Comentarios a la ley de prevención de riesgos laborales,
Ed. Tirant lo blanch, Valencia, 1996, p. 137.
223
CC.OO: Guía del delegado y delegada de prevención, óp. cit., p. 92.
224
El derecho de información tiene un carácter instrumental para MORENO VIDA, Mª. N.: “La seguridad y
salud en el trabajo: el deber de prevención de riesgos profesionales..., óp. cit. p. 598 y para ÁLVAREZ
CORTES, J.C. y TRUJILLO VILLANUEVA, F.: “La intervención de los trabajadores..., óp. cit., p. 412; es
el escalón más bajo hasta ascender a la participación, el nivel más elevado, en medio de ambos se sitúa la
consulta, ÁLVAREZ MONTERO, A.: El delegado de prevención..., óp. cit., p. 250.
142
preventivo en su empresa cuya falta invalidaría la decisión empresarial, se entiende como
instrumento de diálogo y de compromiso entre intereses contrapuestos que sin tener la
obligación de llegar a un acuerdo, sí se efectúa con el fin de llegar a un acuerdo225. En el
mismo sentido, también desde una vertiente activa, el derecho a formular propuestas dirigidas
a la mejora de los niveles de protección y seguridad en la empresa, entendemos que son los
trabajadores los que más tienen que decir sobre su salud y las condiciones en las que
desempeñan su trabajo.
Adviértase de que la participación de los trabajadores, además del alcance dinámico y
funcional que comporta, adiciona una dimensión estática y orgánica, esto es así en las
reuniones periódicas que se celebran en el Comité de seguridad y salud; por una parte, se
ejerce una sola vez dentro de un determinado período, mínimo cada tres meses y por otra
parte actúa como precondición jurídica para la satisfacción del derecho de participación en su
vertiente funcional226. En cualquier caso, la participación de los trabajadores en materia
preventiva se debe hacer por medio de sus representantes, lo que supone no solo conocer y
expresar de manera colectiva la percepción que los trabajadores tienen de los riesgos
laborales, sino pasar a la acción colectiva de control de los riesgos junto al resto de los actores
involucrados en la gestión de la prevención. Cumplen este cometido los representantes legales
de los trabajadores, como representación ordinaria, los Delegados de prevención, como
representación especializada de los trabajadores y el Comité de seguridad y salud laboral,
órgano de representación paritaria y equilibrada en el seno de la empresa. La norma en este
punto tiene carácter imperativo no permitiendo que dichas competencias sean ejercidas
directamente por los trabajadores, deberá ser a través de la negociación colectiva como se de
respuesta a los problemas que la norma genera cuando los representantes de los trabajadores
no existen227. Lógicamente, para poder participar en la gestión de la prevención, el poder de
225
A este respecto véase SOLÁ MONELLS, X.: “La modificación de los artículos 64 y 65 del Estatuto de los
Trabajadores por la Ley 38/2007, de 16 de noviembre: Valoración general”, Iuslabor, núm. 1, 2008, pp. 1-7.
Disponible en: www.upf.edu/iuslabor/012008/DerechocolectivoXavierSola.pdf.
226
VALDES VAL-RÉ, F.: La participación de los trabajadores..., óp. cit., pp. 50 y 51.
227
AGUILAR DEL CASTILLO, M.C.: “Los derechos de “participación” directa de los trabajadores en la nueva
Ley 31/1995, de prevención de riesgos laborales”, en AA.VV.: “XIV Jornadas universitarias Andaluzas de
Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales”, diciembre 1995, edición preparada por el Consejo Andaluz
de Relaciones Laborales y coordinada por Ricardo Escudero Rodríguez, pp. 460-461; por el contrario, no se
trata de un derecho reconocido a los representantes de los trabajadores, ni siquiera a los especializados, sino
143
dirección del empresario necesariamente ha de estar atenuado, es por eso que la participación
de los trabajadores a través de sus representantes, acota y equilibra el citado poder de
dirección, considerándose tanto los derechos del empresario como director y organizador de la
actividad, como el derecho del trabajador a su integridad física en el desarrollo de su
actividad228. El nuevo sistema jurídico de la prevención de riesgos profesionales basado en los
parámetros de seguridad integrada y seguridad participada, busca una solución común o
conjunta a un problema que es igualmente común, mediante el intercambio de información y
de opiniones, de sugerencias y propuestas,
también mediante el reparto de
responsabilidades229.
Pudiera pensarse que el legislador ha querido basar la Ley preventiva en el concepto de
participación opuesto al de representación, puesto que utiliza siempre el término participación
para referirse a los órganos de actuación o de presencia de los trabajadores en materia de
seguridad laboral que ella misma crea -Delegados de prevención y el Comité de seguridad y
salud- por el contrario, reserva el concepto de representación para los órganos unitarios o
sindicales, de defensa de los intereses de los trabajadores en la empresa230. Sin embargo, nada
más lejos de la realidad puesto que la participación es la sustancia o contenido del derecho,
que estamos ante una competencia formalmente atribuida por la ley al Comité de seguridad y salud,
ÁLVAREZ MONTERO, A.: El delegado de prevención..., óp. cit., p. 251.
228
En este sentido se señala como límites a los poderes directivos del empresario, el principio de adaptación del
trabajo a la persona, el derecho al cambio de puesto de trabajo y movilidad funcional, así como el derecho
individual a la interrupción y el abandono del lugar de trabajo y el derecho colectivo a la paralización de la
actividad laboral, GONZÁLEZ LABRADA M. y VALLEJO DACOSTA, R.: “Las condiciones no materiales
de trabajo y su incidencia en los poderes empresariales”, en La Ley de Prevención de Riesgos Laborales, XIV
Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, coordinada por
ESCUDERO RODRÍGUEZ, R. Edita el Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Málaga, 1995, pp. 193200.
229
Véase a PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ R.: Notas sobre la figura del “Delegado
de Prevención”..op. cit., p. 65; GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley
31/1995 de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p. 230; ALARCÓN CARACUEL, M. R.: ”El impacto
de la nueva Ley en el contrato de trabajo”, en La Ley de Prevención de Riesgos Laborales, “XIV Jornadas
universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales”, edición preparada por el Consejo
Andaluz de Relaciones Laborales y coordinada por Ricardo Escudero Rodríguez, Málaga, 1995, para una
mayor información véase “la naturaleza jurídico privada del deber de seguridad”, pp. 45-54.
230
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995 de prevención de
riesgos laborales, óp. cit., p. 230. Por contra, VALDES VAL-RÉ, F.: “La participación de los trabajadores en
la Ley de prevención de riesgos laborales”, Revista Tribuna Social, núm. 73, 1997, pp. 50- 51 “con la
fórmula “representación especializada” se está de seguro aludiendo a los órganos de actuación específicos;
esto es, el derecho de participación que la ley enuncia y organiza".
144
mientras que la representación es el mecanismo jurídico o instrumento a cuyo través se
ejercita normalmente ese derecho231.
4. Criterios mínimos a los que obliga la Directiva 89/391/CEE en materia de
participación en prevención de riesgos laborales
En su momento dejamos constancia de que la seguridad y salud en el trabajo es una de las
materias relativas a la política social que ha sido objeto en los últimos años de una mayor
actividad en el seno de la Unión Europea, aunque el fin en si mismo no haya sido el progreso
social, sino como ha señalado algún autor, se haya utilizado como instrumento para garantizar
el funcionamiento de la Unión Europea. Sin duda, la novedad más importante que incorpora
la Directiva Marco 89/391/CEE del Consejo de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación
de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el
trabajo232, es el establecimiento de un procedimiento de consulta y participación de los
trabajadores, se trata de la primera vez que en el Derecho Comunitario se articula un
procedimiento de participación. El problema de fondo radica en el hecho de que va a ser
aplicada en ámbitos con condiciones de trabajo no homogéneas, además de tratarse de un
contexto caracterizado por la gran diversidad existente entre los diferentes sistemas nacionales
de protección social233.
231
MONTOYA MELGAR, A. y PIZÁ GRANADOS, J.: Curso de Seguridad y Salud en el trabajo, Ed.
McGraw-Hill, Madrid, 2000, p. 227 y en el mismo sentido, FERNÁNDEZ MARCOS, L.: “El contenido de la
LPRL: Puntos críticos”, Actualidad Laboral, núm. 3, 1995, p. 827, para quien la participación en el ámbito
empresarial, compete a los órganos de representación de los trabajadores, generales y específicos en el seno
de la empresa o centro de trabajo. Así mismo, AGUSTÍ JULIÁ, J.: Estudio de la Prevención de riesgos
laborales, Cuadernos de Derecho Judicial, Madrid, 1999, p. 221, es finalmente el mecanismo representativo,
esto es, el actuado a través de los órganos de representación, el que permite de hecho la anunciada
participación de los trabajadores.
232
DOCE de 29 de junio de 1989, p. 0001– 0008.
233
Véase a MORENO VIDA, Mª. N.: “La seguridad y salud en el trabajo: el deber de prevención de riesgos
profesionales. Un análisis desde la perspectiva de la Directiva 89/391/CEE”. Parte II. La Reforma de la
Normativa de la Seguridad y Salud Laboral. En La Reforma del Mercado de Trabajo y de la Seguridad y
Salud Laboral, coordinado por MONEREO PÉREZ, J.L., Universidad de Granada, 1996, pp. 548-554;
PEREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F.: “La Directiva Marco sobre medidas de seguridad y salud de los
trabajadores en el trabajo y la adaptación al ordenamiento español”, Relaciones Laborales, Tomo I, 1991, p.
99.
145
La Directiva Marco de contenido básicamente obligacional se limita a enunciar los
principios generales relativos a la prevención de riesgos del trabajo y de la política
comunitaria en la materia, sin mayores concreciones, incluso materias tales como la
participación de los representantes de los trabajadores son tratadas con términos imprecisos artículo 11.1- tal como “equilibrada” y añade posteriormente “de conformidad con las
legislaciones y/o usos nacionales234 imprecisión que la Ley preventiva no ha concretado,
aunque reconozca abiertamente la gran importancia de la participación de los trabajadores, en
consonancia con la trascendencia que a la cuestión otorga la Directiva235.
De acuerdo con la Ley preventiva, los Comités de empresa y Delegados sindicales asumen
también competencias informativas, de vigilancia y control referidas a la seguridad y salud
laboral, pero no con carácter exclusivo, Sin embargo, como se ha señalado en la doctrina, ésta
“no exclusividad” no parece que se oponga a la Directiva, que sugiere cierta especialización
en las funciones, pero que no impide que las competencias de información, consulta y
participación en cuestiones de seguridad puedan ser atribuidas a órganos representativos de
los trabajadores que no actúen exclusivamente en este ámbito.236 Lo que si dispone la
Directiva Marco es la existencia de un órgano de representación de los trabajadores
“delegados de los trabajadores” –artículo 3– con capacidad para ejercer funciones específicas
en materia de protección de la seguridad y de la salud en el lugar de trabajo –artículo 11.2–
tales como las funciones básicas de información –artículo 10– correspondiente a toda materia
referida a los riesgos para la seguridad y salud, además de las medidas y actividades de
protección o de prevención, procedan tanto del empresario como de los servicios de
inspección y organismos competentes para la seguridad y salud; de consulta –artículo 11– en
234
“Calculada indefinición” como señala VALDÉS DAL-RÉ, F.: ”La participación de los trabajadores en la Ley
de Prevención de Riesgos Laborales”, óp. cit., p. 51.
235
Guiada acaso por un exagerado y reverencial mimetismo con la dicción empleada por la Directiva Marco o
movida tal vez por el designio de afirmar una y otra vez su condición de norma de transposición, la Ley de
prevención de riesgos laborales termina sacrificando su estructura y sistemática internas, VALDÉS DAL-RÉ,
F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos laborales, óp. cit., pp. 49-73; el
Capítulo V de la Ley se rubrica como “consulta y participación de los trabajadores”, cuando bastaba
encabezar el Capítulo con la sola mención de “participación de trabajadores”, por cuanto la consulta no deja
de ser una forma o modalidad de participación; la Ley sigue en esto demasiado fielmente a la Directiva
Marco que titula el artículo 11, como “consulta y participación de los trabajadores, FERNÁNDEZ
MARCOS, L.: “El contenido de la LPRL: Puntos críticos”, óp. cit., pp. 828 y 829.
236
MORENO VIDA, Mª. N.: “La seguridad y salud en el trabajo: el deber de prevención de riesgos
profesionales. Un análisis desde la perspectiva de la Directiva 89/391/CEE”, óp. cit., p. 596.
146
un sentido muy amplio ya que la norma comunitaria hace extensible esta obligación a
“cualquier acción que pueda tener efectos sustanciales sobre la seguridad y salud”, de emisión
de propuestas al empresario y de ejercicio de recurso ante la autoridad laboral.
La mencionada Directiva también prevé un ítem de actuación progresiva cuando existan
situaciones de riesgo real o potencial para la seguridad de los trabajares, en este caso los
representantes especializados podrán primero, requerir al empresario a fin de que tome las
medidas adecuadas para paliar cualquier riesgo o eliminar las fuentes del mismo; segundo
emitir propuestas en tal sentido; tercero, en caso de que las medidas adoptadas o los medios
no sean suficientes para garantizar la seguridad y salud en el trabajo, recurrir a la autoridad
competente. En todo caso, lo que debe garantizarse es “la participación equilibrada” de los
representantes de los trabajadores que tengan una función específica sobre una serie de
cuestiones que explícitamente enumera en su artículo 11.2, donde el sistema de participación
podrá ser tan intenso como prevengan las legislaciones nacionales o en todo caso, “la
participación equilibrada” como sinónimo de órgano de consulta. Se deberá garantizar
igualmente el cumplimiento de sus funciones mediante la inmunidad de los representantes,
pues no podrán sufrir perjuicio a causa de sus actividades, así como garantizar los medios
necesarios, por ejemplo como establecer un crédito horario suficiente.
Por lo que respecta al ámbito de actuación contemplado en la Directiva Marco, abarca
tanto el ámbito privado como público, con excepciones según las particularidades inherentes a
determinadas actividades específicas de la función pública. Así mismo, prevé la posibilidad
de algunas modelizaciones para las pequeñas empresas, en la normativa mínima de seguridad
e higiene que habrá de aplicarse en todos los Estados miembros, remitiéndose en muchas
ocasiones a la normativa y prácticas nacionales para la determinación de esta categoría de
empresas. Pero lo que sí parece exigir en todo caso es la existencia de los representantes de
los trabajadores con funciones específicas, sea o no con carácter exclusivo en cualquier clase
de empresas, incluidas las de carácter público e incluso en las de carácter privado de pequeñas
dimensiones.
147
5. Ambigüedades de la Directiva Marco con respecto a la representación especializada
En la Directiva 89/391/CEE el Consejo de las Comunidades Europeas recoge entre los
considerandos que, para garantizar un mayor grado de protección, es necesario que los
trabajadores y sus representantes estén informados de los riesgos para su seguridad y su salud,
así como de las medidas necesarias para reducir o suprimir estos riesgos. Igualmente resulta
indispensable que puedan contribuir con su participación equilibrada, de conformidad con las
legislaciones y/o los usos nacionales, a que se tomen las medidas de protección necesarias.
Entre otros, destacamos aquel que estima necesario desarrollar la información, el diálogo y la
participación equilibrada en materia de seguridad y de salud en el trabajo entre los
empresarios y los trabajadores y/o sus representantes, por medio de procedimientos e
instrumentos adecuados, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales.
En general, el problema de las Directivas de desarrollo es la falta de eficacia directa. Esta
escasa funcionalidad material de la normativa comunitaria afecta a las competencias de los
órganos representativos responsables de seguridad e higiene en las empresas y se traduce en
una litigiosidad prácticamente nula en materia de exigencia del cumplimiento de las directivas
específicas, por lo que los conflictos colectivos motivados por esta cuestión son prácticamente
inexistentes. Esto aleja a los interlocutores de la realidad comunitaria en materia de seguridad
e higiene, en una deplorable relación causa efecto con el problema de la eficacia directa
horizontal de las directivas237.
Numerosos y consagrados iuslaboralistas han puesto de manifiesto cómo hasta la entrada
en vigor de la Ley de prevención, nuestro sistema legal entonces en vigor que ordenaba las
competencias de los representantes de los trabajadores en esta materia, se podía calificar de
insuficiente y disperso y desde luego, no alcanzaba a cumplir los mínimos comunitarios que
exigía la Directiva Marco238. Uno de los debates con más trasfondo económico de los que
237
Véase GÓMEZ MUÑOZ, J.M.: “Claves normativas del desarrollo de la Seguridad e Higiene en el trabajo en
la Unión Europea” en La reforma del mercado de trabajo y de la seguridad y salud laboral, XII Jornadas
Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Universidad de Granada, 1996. p.
632.
238
AGRA VIFORCOS, B.: Participación y representación de los trabajadores en materia de prevención de
riesgos laborales, óp. cit., p. 33; QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales, Valencia, Ed. Tirant lo Blanch, 1997, pp. 16 y 21, sobre la doctrina previa sentada por
148
enfrentó a las partes sociales durante los repetidos intentos de tramitar una Ley de salud
laboral, fue el de si se debía crear una representación nueva, como hubiese demandado la
importancia del tema239.
De alguna forma se podría decir que la transposición de la Directiva Marco a nuestro
ordenamiento provocó una auténtica conmoción y entre tantas novedades como introdujo, una
de las más señaladas, era la de los representantes específicos en materia de prevención de
riesgos laborales, los Delegados de prevención, a la vista del enorme déficit de
representatividad propio de los Comités de seguridad e higiene en el trabajo que instituyera el
Decreto de 11 de marzo de 1971. Además, apoyaba esa necesidad el propio Estatuto de
Trabajadores -artículo 19.5- al anunciar lo que habría de venir con dos menciones a los
órganos internos de la empresa competentes en materia de seguridad.
El sistema de designación de los representantes de los trabajadores en la Directiva Marco
es de lo más ambiguo, puesto que no se impone la exclusividad de los representantes en razón
de su especialización en el tema de la seguridad y salud, esta ambigüedad es trasladada a las
diferentes normas internas de los países miembros: refiere a “representantes de los
trabajadores con una función específica en materia de protección”, incidiendo en su
conceptuación como sujetos delegados de los trabajadores en tal ámbito -artículo 3. c)- de ahí
la dificultad de su exacto encuadramiento con nuestro anteriores Comités de seguridad e
higiene, dada la escasa representatividad de éstos, pero también con los representantes legales
de los trabajadores, Comités de empresa, Delegados de personal y órganos sindicales, en tanto
éstos representan y defienden los intereses generales de los trabajadores, careciendo de un
amplio elenco de competencias específicas en materia de seguridad y salud. Además de lo
CRUZ VILLALÓN, J.: “La representación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos
profesionales”, Temas Laborales, núm. 26, 1993, pp. 11-14; PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F.: “La
Directiva marco sobre medidas de seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo y la adaptación del
ordenamiento español (I y II)”, Relaciones Laborales, Tomo I, 1991, p. 1246; GONZÁLEZ-POSADA
MARTÍNEZ, E.: “El significado de la normativa comunitaria en materia de seguridad e higiene y salud en el
trabajo. La Directiva 89/391/CEE”, Actualidad Laboral, núm. 32, 1991, p. 396; FERNÁNDEZ MARCOS,
L.: “Reflexiones sobre la Ley de Seguridad e Higiene desde las normas de la OIT y CEE”, óp. cit., pp. 17 y
ss.; GARCÍA ROS, A.: “Análisis presente y futuro del contenido obligacional del derecho de la seguridad,
higiene y salud en el trabajo”, Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 71, 1995, pp. 349 y ss.
239
Para un estudio más en profundidad sobre el tema, véase CARDENAL CARRO, M.: “La representación de
los Trabajadores para la salud laboral, los Tribunales y el Derecho Comparado. Un buen momento para
evaluar la figura”, Aranzadi Social, núm. 22, 2000, pp. 361 y 362.
149
ambiguo sobre cual sea el margen en el que estos representantes especializados puedan
desarrollar sus funciones, ya sean las expresamente reconocidas, ya sean otras nuevas, la
existencia de una indeterminación que se extiende a qué debe entenderse por “medios
adecuados necesarios” o “crédito horario suficiente”, cual sea “el grado de participación y
colaboración” por la muy escueta regla de “participación equilibrada” o cual sea la función
que la Directiva Marco atribuye a este órgano de participación, correspondiendo a las
diferentes legislaciones nacionales diseñar la naturaleza y contenido de dicho órgano, es decir
si tiene la naturaleza de un órgano de información, de discusión y consulta o la de un
auténtico órgano de codecisión en estos temas240.
Los empresarios consultarán a los trabajadores y/o a sus representantes y permitirán su
participación en el marco de todas las cuestiones que afecten a la seguridad y a la salud en el
trabajo. Ello implica la consulta de los trabajadores, el derecho de los trabajadores y/o de sus
representantes a formular propuestas, la participación equilibrada de conformidad con las
legislaciones y/o los usos nacionales ex párrafo primero del artículo 11 DM. En el citado
artículo 11 se distinguen por lo tanto, dos mecanismos diversos y ambos obligatorios para el
empresario, la consulta y la participación sin ofrecer mayores datos que ayuden a interpretar
el sentido de ambos mecanismos, no obstante entendemos que el término participación remite
a instrumentos de intervención en la adopción de la decisión puesto que por otro lado, dispone
que los trabajadores o los representantes de los trabajadores que tengan una función específica
en materia de protección de la seguridad y de la salud participarán de forma equilibrada, de
conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales o serán consultados previamente y a
su debido tiempo por el empresario -párrafo segundo del artículo 11 DM- lo que permite una
interpretación reductiva del primero al presentar los mecanismos de participación y consulta
como alternativas por las que las legislaciones y/o usos nacionales han de optar241.
En el mismo sentido, el derecho de propuesta de los representantes de los trabajadores
240
AGUSTÍ JULIÁ, J.: Estudio de la Prevención de Riesgos Laborales, Cuadernos de Derecho Judicial,
Madrid, 1999, p. 222, y en el mismo sentido QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la LPRL,
óp. cit., pp. 27 y 28.
241
PEREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F.: “La Directiva Marco sobre medidas de seguridad de los
trabajadores en el trabajo y la adaptación al ordenamiento español”, óp. cit., p. 102.
150
plantea nuevos problemas de coordinación con el párrafo primero de la citada norma al
determinar el párrafo tercero del citado artículo 11 que los representantes de los trabajadores
que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de
los trabajadores tendrán derecho a solicitar del empresario que tome las medidas adecuadas y
a presentarle propuestas para paliar cualquier riesgo para los trabajadores y/o eliminar las
fuentes de riesgo. Parece deshacer la alternativa que, en principio, remitiría a los estados
miembros en orden a garantizar en todo caso el derecho a formular propuestas de los
representantes de los trabajadores. Parece en consecuencia que el derecho de propuesta debe
garantizarse, en todo caso, a los representantes de los trabajadores y cuando así lo establezcan
la legislación y/o los usos nacionales, a los trabajadores mismos.
Como garantía para los trabajadores y los representantes de los mismos que ejerzan las
funciones de participación o consulta -artículo 11.2- y para los representantes que ejerzan el
derecho de propuesta -artículo 11.3- la mencionada Directiva establece que “no podrán sufrir
perjuicios a causa de sus respectivas actividades”. Llama la atención que la garantía se
reduzca a estos supuestos y no se proclame con carácter general para todos los trabajadores y
representantes implicados en los mecanismos de consulta, participación y propuesta. De
cualquier forma entendemos que las repercusiones de tal restricción son irrelevantes, pues
nadie puede sufrir perjuicios por el cumplimiento de un deber legal o el ejercicio de un
derecho.
6. La existencia de diferentes instancias representativas
El giro introducido por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre es tal, que el propio título que la
define indica su aspiración a convertirse en el principal instrumento normativo de la nueva
política de protección de la seguridad y salud de los trabajadores. Lo que significa apostar por
la prevención de los riesgos frente a la pura reparación o indemnización del daño, lo esencial
es la instauración de un sistema preventivo que tenga como objetivo fundamental la evitación
de daños a la salud e integridad de los trabajadores, es al mismo tiempo una garantía de que el
trabajo se presta en las mejores condiciones de salubridad y bienestar.
151
Fruto del cambio operado en la normativa preventiva, la Ley de prevención crea la figura
del Delegado de prevención según las pautas fijadas en la Directiva Marco 89/391242 por
cuanto los órganos existentes no resultaban adecuados, al tratarse de órganos específicos
preconstitucionales -Comités de seguridad e higiene, Vigilantes de seguridad- e inespecíficos
-Delegados de personal, Comités de empresa, Secciones sindicales, Delegados sindicales- con
atribuciones en materia de seguridad y salud de los trabajadores, además de no ajustarse
ninguno de ellos, ni estructural ni funcionalmente, a las previsiones recabadas por la directiva
europea. A los Delegados de prevención los define la Ley preventiva como los representantes
de los trabajadores que ejercen los derechos de consulta y participación, en cuestiones de
salud laboral y cuya existencia se circunscribe a todas las empresas con más de cinco
trabajadores. Se crea por ende una representación especializada y autónoma que al no
depender de la elección del empresario, puede cumplir sus obligaciones de manera
independiente, además de contar con el derecho a disponer del tiempo necesario para ello.
Sin embargo, en aquellas empresas en las que no existen representantes generales de los
trabajadores, es poco probable que existan Delegados de prevención, resultando esto en una
de las más graves insuficiencias de la ley. Si se hace una interpretación literal del artículo 34
LPRL, se concluye que en todas las empresas con seis o más trabajadores ha de existir
necesariamente un Delegado de prevención con independencia de que ésta cuente con
Delegado de personal, el dilema entonces sería dilucidar el procedimiento de elección del
mismo, puesto que ley guarda silencio habrá que acudir por tanto a las posibilidades que
ofrezca la negociación colectiva. Entendemos se hubiera solventado este espinoso tema, si se
hubiese creado la figura del delegado territorial, como así propugnaban CCOO y UGT243.
242
Según había venido remarcando la doctrina iuslaboralista, PÉREZ DE LOS COBOS, F.: “La Directiva
Marco..., óp. cit., pp. 1225-1246; CRUZ VILLALÓN, J.: “La representación de los trabajadores en materia
de prevención de riesgos profesionales”, óp. cit., pp. 16-20; PURCALLA BONILLA, M.A.: “La regulación
convencional de la seguridad e higiene en el trabajo, Memoria de Grado de Licenciatura, Tarragona, 1995,
pp. 176-184; PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ R.: “Notas sobre la figura del
“Delegado de Prevención”, óp. cit., pp. 70-71.
243
Todos, ALMENDROS GONZALEZ, M.A. y DÍAZ AZNARTE, M.T.: “El delegado de prevención en la Ley
de Prevención de Riesgos Laborales”, en AA.VV.: La Ley de Prevención de Riesgos Laborales, “XIV
Jornadas universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales”, Ed. Preparada por el
Consejo Andaluz de Relaciones Laborales y coordinada por ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., Málaga, 1995,
p. 484; en el mismo sentido, GONZÁLEZ ORTEGA. S: La prevención en la pequeña empresa, La LeyActualidad, 1999. 1ª Edición, p. 71; PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ R.: “Notas
sobre la figura del Delegado de Prevención”, óp. cit., pp. 70-71.
152
A pesar de ello, los derechos y facultades con los que dota la Ley de prevención de riesgos
laborales a los Delegados de prevención, los convierten en elementos clave dentro de la
estructura de la prevención en la empresa. Incluso, el capítulo de la ley que expone los
derechos de los trabajadores a la consulta y la participación, expresa un fuerte apoyo a una
política preventiva negociada. Aunque las decisiones últimas las toman los empresarios en el
ejercicio de sus obligaciones, la ley recomienda el consenso y contempla el acuerdo entre las
partes como garantía de calidad y eficacia. Lo que la Ley persigue, de esa especialización
técnica de los representantes en materia preventiva, es que contribuya de una manera efectiva,
en colaboración con la dirección de la empresa, a una mejora continua y creciente de la acción
preventiva244.
La dimensión colectiva de tutela de los riesgos profesionales245, reclama de modo natural
la intervención de los interlocutores sociales, en orden hallar fórmulas de cooperación que
optimicen el objetivo de alcanzar unos razonables índices de seguridad y salud laboral o lo
que es lo mismo, la tutela integral de la salud del trabajador que como obligación contractual
es una condición de la prestación del trabajo y como obligación legal, se configura como un
deber público246, poniendo límites a los poderes del empleador, en particular el poder agresor
impuesto de forma unilateral247. Para ello nada mejor que la existencia de un órgano por un
244
SALIDO BANÚS, J.L.: Elementos jurídico-técnicos para la gestión de la prevención de riesgos laborales,
óp. cit., p. 165.
245
La salud del trabajador es un bien primario de la colectividad para PURCALLA BONILLA, M.A. y
RODRÍGUEZ SÁNCHEZ R.: “Notas sobre la figura del Delegado de Prevención”, óp. cit., p. 71; en el
mismo sentido, sólo en la medida que la protección jurídica del derecho a la protección eficaz, se vincule al
núcleo y médula del derecho a la vida se puede entender la salud como integración social a través de una
actividad de trabajo y de relación, GONZÁLEZ LABRADA M. y VALLEJO DACOSTA, R.: “Las
condiciones no materiales de trabajo y su incidencia en los poderes empresariales”, en La Ley de Prevención
de Riesgos Laborales, XIV Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones
Laborales, coordinado por ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., Edita el Consejo Andaluz de Relaciones
Laborales, Málaga, 1995, p. 180; la instrumentación colectiva que hace la ley de prevención del derecho a
participar en la materia, supone el lógico corolario de la dimensión colectiva del derecho a la protección
eficaz, VIDA SORIA, J., Director: Manual para la formación en prevención de riesgos laborales: programa
formativo para el desempeño de las funciones de nivel básico, Valladolid, Ed. Lex Nova, 2006, p. 348.
246
En este sentido GARRIGUES GIMÉNEZ, A.: “La prevención de riesgos laborales en el marco de la
Constitución Europea”, óp. cit., p. 366; y MORENO VIDA, Mª. N.: “La seguridad y salud en el trabajo: el
deber de prevención de riesgos profesionales”, óp. cit., pp. 555 y 556.
247
En el mismo sentido, GONZÁLEZ ORTEGA, S.: “La Seguridad e Higiene en el trabajo en la Constitución”,
Revista de Política Social, núm. 121, 1979, pp. 200 y 220.
153
lado, auténticamente representativo de los trabajadores como es el Delegado de prevención y
especializado en la materia y por otro, un órgano participativo y equilibrado como es el
Comité de seguridad y salud.
Fruto de un largo proceso de elaboración negociada248 surge un nuevo marco jurídico para
la seguridad y la salud laboral, donde la Ley preventiva se configura como el cuerpo básico de
garantías y responsabilidades preciso para establecer un adecuado nivel de protección de la
salud de los trabajadores, frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo,
finalidad que entendemos luego su articulado sólo cumple a medias, pues no aborda su
regulación en el marco del concepto europeo de la seguridad integrada, ya que no existe una
concepción de la seguridad y la salud interconectada con la protección del medio ambiente y
con la seguridad y salud del resto de los ciudadanos249. La propia ley delimita su objeto al
proclamarse como normativa sobre prevención de riesgos laborales y fija como destinatarios
de sus preceptos a los trabajadores y a los empresarios -artículo 2- aunque en el artículo 3
atribuye a estos términos un sentido más amplio que abarca a los funcionarios y a los socios
de cooperativas dentro de los trabajadores, e incluso a los fabricantes, importadores y
suministradores le otorga obligaciones específicas todo ello, sin perjuicio de los derechos y
obligaciones que puedan derivarse para los trabajadores autónomos.
A la vista de tales preceptos resulta evidente que el conjunto de relaciones que regula la ley
preventiva, no va mucho más allá del mero contrato de trabajo y del modelo típico tradicional
de empresa, de esta manera, la figura de la representación especializada presentaría grandes
dificultades para su adaptación a otras formas de relación laboral y de organización
empresarial, tales como Administración Pública, microempresas, grupos de empresas, etc. Sin
embargo, la ley salda esta dificultad, por cuanto la figura del Delegado de prevención viene a
estar determinada en función de los ámbitos de constitución de la representación unitaria,
salvo que se acuerde otra cosa mediante la negociación colectiva, en virtud del art. 35.4 Ley
248
Véase MORENO VIDA, Mª. N.: “La seguridad y salud en el trabajo: el deber de prevención de riesgos
profesionales...”, óp. cit., p. 546.
249
En este sentido véase JIMENEZ GARCÍA, J.: “La regulación española sobre la participación de los
trabajadores en la prevención de riesgos laborales en la empresa”, óp. cit., p. 2.
154
de prevención de riesgos laborales250.
De entre las distintas posibilidades que al legislador se le ofrecían a la hora de configurar
los órganos encargados de encarnar los derechos de representación, la definitivamente elegida
es la más conservadora, aún cuando probablemente es también la más razonable, puesto que
nuestro legislador primó el afán ahorrador de los empresarios y con ello, la representación
especializada de la que hablaran la Directiva Marco y el Estatuto de Trabajadores, se quedó
en una simple segregación de la representación legal251. Precisamente, la tardanza en nacer la
Ley de prevención se debió a las resistencias sindicales a nombrar a estos Delegados de entre
los representantes unitarios, pues deseaban dotarlo de independencia252. Solamente en un
sentido impropio o derivado cabe hablar, tal y como hace el artículo 34.1 de representación
especializada pero además, difícilmente se garantiza la especialización en materia preventiva,
dado que no siempre los representantes unitarios tienen la cualificación necesaria253, adjetivo
éste que corresponde con mayor propiedad, al ámbito funcional de la figura que al ámbito
subjetivo254. En cualquier caso, el reparto de funciones en materia de seguridad y salud
250
En este sentido, el legislador ha superado la problemática de la representación cuando se refiere
indistintamente al centro de trabajo o a la empresa, así como cuando se refiere a la articulación de las
funciones entre esos niveles, remite directamente en el primer párrafo del art. 35.2 al “ámbito de los órganos
previstos ”en ÁLVAREZ MONTERO, A.: El Delegado de prevención: estudio crítico de su régimen
jurídico, óp. cit., p. 390.
251
Véase VALDÉS DAL-RÉ, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos
laborales”, óp. cit., pp. 52 y 53. Sin embargo, para CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los
trabajadores para la salud laboral, los Tribunales y el derecho comparado”, óp. cit., p. 362; en el mismo
sentido, PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del Delegado
de prevención”, óp. cit., pp. 72-73.
252
Para un estudio más en profundidad véase GÓMEZ-HORTIGÜELA AMILLO, J.: “La Ley de Prevención de
Riesgos Laborales: Historia del proceso de debate y consenso”, Tribuna Social, núm. 73, 1997, pp. 16 y ss.
253
En el mismo sentido, JIMENEZ GARCÍA, J.: “La regulación española sobre la participación de los
trabajadores en la prevención de riesgos laborales en la empresa”, óp. cit., p. 9; por el contrario, defiende la
existencia de una auténtica especialización de la representación de los trabajadores en materia de prevención
de riesgos laborales, PEÑA OBIOL, S.: “Algunos aspectos más significativos de la reciente Ley de
Prevención de Riesgos Laborales. Una especial referencia a la nueva regulación del Comité de Seguridad y
Salud Laboral” en ESCUDERO RODRÍGUEZ R., Coordinador: XIV Jornadas Universitarias Andaluzas del
Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales. La Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Consejo Andaluz
de Relaciones Laborales, Sevilla, 1995, pp. 465-474.
254
La ley no crea un nuevo órgano de representación que entre en concurrencia con los ya previstos por la
legislación; más bien potencia las funciones de éstos mediante una particular identificación competencial de
algunos de sus miembros. El principio de especialización, bien que intenso, no es completo, VALDÉS DALRÉ, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos laborales”, óp. cit., pp. 52 y
53, En el mismo sentido, queda constatada la economía normativa con que se ha establecido el régimen
jurídico de la figura del Delegado de prevención en la LPRL, GONZALEZ ORTEGA, S. y APARICIO
155
laboral entre las representaciones unitarias y sindicales y los Delegados de prevención
precisará de un reparto equilibrado255 en el que, tanto la sindicalización de las demás
instancias representativas, como la propia negociación colectiva jugarán un papel importante.
En cuanto a la participación de los trabajadores en la empresa, reconocido como derecho
en el artículo 4 ET, junto al también legítimo derecho de los trabajadores a recibir
información por parte del empresario a través de sus representantes o lo que es lo mismo, la
intervención en materia preventiva específicamente reconocida y reiterada en el artículo 18
Ley de prevención de riesgos laborales, no es sino una manifestación singular. Se consagra
por la citada ley
un modelo en el que prima la participación indirecta en aras de la
efectividad, así como la intervención activa en la gestión empresarial, pero abarcando de
manera errónea, en un mismo paraguas conceptual los derechos de información, consulta y
participación256. La opción del legislador fue la de seguir la orientación comunitaria e instituir
un órgano genuinamente representativo y con funciones específicas en materia preventiva,
esto es, los delegados de prevención, pero sin llegar a apartar el esquema conocido y
desarrollado en nuestra tradición legislativa, de manera que permite la supervivencia, bajo
otra denominación, de los antiguos comités de seguridad e higiene. Pero además la Ley de
prevención de riesgos laborales ni ha derogado, ni ha modificado las competencias de las que
los representantes unitarios y sindicales venían disfrutando desde las normas que recogían
aquellas, pues tal es el expreso mandato del legislador257.
TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995 de prevención de riesgos laborales, Ed. Trotta, Madrid, 1996, p.
216.
255
Del “principio de complementación dinámica”, para MORENO VIDA, Mª. N.: “La seguridad y salud en el
trabajo: el deber de prevención de riesgos profesionales. Un análisis desde la perspectiva de la Directiva
89/391/CEE”, óp. cit., p. 602; en el mismo sentido, SALA FRANCO, T.: Derecho de la prevención de
riesgos laborales..., óp. cit., pp. 199-200.
256
En este caso, el derecho -art. 34 LPRL- deber -art. 18 LPRL- principio general -art. 2 LPRL-, alcanzará
virtualidad práctica a través de los representantes legales de los trabajadores siempre que existan, reservando
la actuación directa de los trabajadores mismos a los supuestos de ausencia de aquellos, AGRA VIFORCOS,
B.: “Participación y representación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos laborales.
Especial referencia a las previsiones al respecto contenidas en los convenios de Castilla y León”, óp. cit., pp.
21-24; resulta absolutamente erróneo asimilar o poner al mismo nivel, lo que es la finalidad o el objetivo, la
participación, con lo que no son más que fórmulas, entre otras posibles, de participación (información y
consulta), GARRIDO PÉREZ, E.: “La participación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos
laborales en la Ley 31/1995”, Relaciones Laborales, núm. 20, 1997, p. 35.
257
Todos, los representantes de los trabajadores con funciones en materia de seguridad y salud son también la
representación unitaria y la sindical, si bien ninguna con carácter de exclusividad, PURCAYA BONILLA,
M.A.: “Autonomía colectiva y prevención de riesgos profesionales”, Ed. Ibídem, Madrid, 1998, p. 145;
156
Es un hecho que la Ley preventiva admite la existencia de dos niveles de representación, el
general o de primer grado constituido por los representantes unitarios, como son los
Delegados de personal o Comités de empresa y los representantes de personal, en las
Administraciones Públicas, además de los representantes sindicales; junto al nivel
especializado o de segundo grado, los Delegados de prevención, definidos como
representantes de los trabajadores con funciones específicas en materia de prevención de
riesgos en el trabajo. Sin embargo, aunque disponga la creación de órganos especializados, no
les transfiere en exclusiva las competencias que en materia de seguridad y salud laboral, las
leyes postconstitucionales habían ido confiriendo a las instituciones de representación
general, tanto a las unitarias como a las sindicales. Tal es el terminante sentido del art. 34.2, el
de mantener en la esfera de los representantes genéricos las competencias relacionadas con la
seguridad y salud que el Estatuto de los Trabajadores, Ley de Órganos de Representación del
Personal al Servicio de las Administraciones Públicas y Ley Orgánica de Libertad Sindical les
reconoce en materia de información, consulta y negociación, vigilancia y control, ejercicio de
acciones ante las empresas y los órganos y tribunales competentes. Entendemos que la Ley
preventiva no ha llevado hasta sus últimas consecuencias el principio de especialización
funcional o lo que es lo mismo, no acabamos de comprender la declaración general del art. 34
a favor de la competencia de unos órganos representativos que la propia Ley no regula y que
contrastan con la leve referencia a los órganos especializados en materia de salud laboral
creados por ella para este fin258.
Consideramos que la ley no crea, por tanto, un nuevo órgano que entre en competencia con
la representación general de los trabajadores, más bien refuerza las tareas de ésta en el ámbito
de la seguridad laboral, mediante una particular identificación competencial de algunos de sus
componentes. Esto es así porque la representación especializada no es independiente de la
MORENO VIDA, Mª. N.: “La seguridad y salud en el trabajo..., óp. cit., p. 598; GONZÁLEZ DE LENA
ÁLVAREZ, F.: “La materia laboral de seguridad e higiene en las Directivas Comunitarias”, Relaciones
Laborales, Tomo II, 1989, p. 1305; SANCHO CUESTA, J.: La seguridad e higiene laboral en el
ordenamiento jurídico comunitario. Estudio y Código de Directivas, Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, Madrid, 1993, p. 191.
258
Véase VALDÉS VAL RE, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos
laborales”, óp. cit., pp. 53-60, y GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley
31/1995 de prevención de riesgos laborales, óp. cit., pp. 217-218.
157
primera sino una parte de ella, integrándose dentro de la general aunque sea con funciones
muy concretas pero formando parte de la misma estructura de representación. La Ley
preventiva no ha sido capaz de evitar la duplicidad en determinados ámbitos259, lo que la Ley
realiza es, sencillamente, la especialización de un segmento de la representación unitaria260
con lo que la representación especializada no pierde la condición de representante del
personal, ni la capacidad de ejercer las funciones propias del mismo, aunque la necesaria
especialización en la mencionada materia, determina que sean las específicas las que se
realizan de modo principal o exclusivo261.
259
AGRA VIFORCOS, B.: “Participación y representación de los trabajadores en materia de prevención de
riesgos laborales. Especial referencia a las previsiones al respecto contenidas en los convenios de Castilla y
León”, óp. cit., p. 30.
260
QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., p. 38.
261
MELLA MÉNDEZ, L.: “El delegado de prevención: algunos puntos críticos”, óp. cit., p. 59.
158
159
160
CAPÍTULO TERCERO: LA REPRESENTACIÓN ESPECIALIZADA, EL DELEGADO
DE PREVENCIÓN
161
162
1. Delimitación de la figura representativa con el carácter de especializada
Es sabido que el sistema de representación de los intereses de los trabajadores en la
empresa se realiza en el Derecho español a través de un sistema dual de representación, la
representación unitaria y la sindical, pero además es un sistema complejo, por cuanto a esto
hay que añadir el derecho de reunión en asamblea de los trabajadores262. Los Delegados de
prevención y el Comité de seguridad y salud son los órganos a través de los cuales se llevan a
efecto los derechos de representación y participación de los trabajadores en materia de
prevención de riesgos laborales263, sin perjuicio de las facultades reconocidas también a este
respecto a la representación unitaria y sindical como ya hemos visto en epígrafes anteriores.
No puede decirse lo mismo de los sindicatos en cuanto tales, en tanto no existe precepto
alguno en el que se les reconozca el derecho a participar en esta actividad cuando no
sobrepasa el ámbito de la empresa. No obstante, en la práctica cotidiana la estrategia sindical
alcanza habitualmente a los Delegados de prevención, quienes verán a menudo limitada su
autonomía real de forma indirecta, merced a la fuerte sindicalización de la representación
unitaria que es, al menos en el régimen legal, la encargada de designarles. No será extraño,
por tanto, que su actuación se vea condicionada de forma tácita o expresa, por parte del
órgano del cual surgen y de forma secundaria, por la de los sindicatos representados en
éste264.
262
Véase Sentencias del TC 74/96 fj 4 t y TC 95/96 fj 3.
263
Sentencias del TS de 3 de diciembre de 1997 (RJ 1997/8929), cifr. la sentencia de 1 de febrero de 1999 (RJ
1999/465).
264
Sentencias de AN, Sala de lo Social, de 5 junio 1998 (AS 1998/2607) y 1 febrero 1999 (AS 1999/465),
Sentencia del TS 6 mayo 1998 (RJ 1998/4099).
163
Por tanto, el sistema legal de participación de los trabajadores que la Ley de prevención de
riesgos laborales configura265 parte del respeto a la normativa legal ya existente, a la que ni
modifica ni deroga, recurriendo al cuadro general español de representación de los
trabajadores en la empresa para insertar en el mismo el específico mecanismo de
representación en materia de seguridad y salud laboral266. La existencia de Delegados de
prevención en nuestro sistema de participación en materia de prevención de riesgos laborales
está ineludiblemente ligada, salvo el en caso previsto en la disposición adicional 4ª LPRL, a la
existencia de representantes de los trabajadores en la empresa elegidos en el correspondiente
proceso electoral. Este sistema por el que opta nuestra legislación y aparentemente permitido
por la propia Directiva Marco, en tanto no exige exclusividad en la condición de representante
especializado267, permite que la creación de la figura del Delegado de prevención, aún
constituyendo una de las mayores novedades, en modo alguno en la práctica supone la
creación legal de otro órgano de representación de los trabajadores268. Entre otras cosas, esto
es así porque resultaría muy difícil e incluso inviable construir un modelo de atribución en
265
Sistema de designación prioritariamente endogámico o de cooptación, PURCALLA BONILLA, M.A. y
RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del “Delegado de Prevención”, Relaciones Laborales,
núm. 20, 1997, p. 80.
266
AGUT GARCÍA, C.: “Los derechos de información y consulta de los trabajadores. La representación de los
trabajadores para la prevención de riesgos laborales. El Comité de Seguridad y Salud”, en GARRIGUES
GIMÉNEZ, A., Coordinador y GARCÍA NINET, J.I., Director: Lecciones sobre la ley de Prevención de
Riesgos Laborales, Universitat Jaume I, 1997, p. 181.
267
CRUZ VILLALÓN, J.: “La representación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos
profesionales”, Temas Laborales, núm. 26, 1993, p. 17; VALDÉS DAL–RE, F.: ”La participación de los
trabajadores en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales”, Revista Tribuna Social, núm. 73, 1997, p. 29.
268
En este sentido, SALA FRANCO, T. Y ARNAU NAVARRO, F.: Comentarios a la Ley de prevención de
riesgos laborales, Ed. Tirant lo Blanch, 1996, p. 137. Por el contrario, “constituyen una entidad
representativa nueva con un amplio margen de autonomía y bien diferenciados de la representación unitaria,
aunque el legislador ha huido de las posibilidades que le ofrece la Directiva de crear un órgano representativo
específico, con vistas a no incrementar el número de trabajadores con funciones representativas”, ÁLVAREZ
MONTERO, A.: El delegado de prevención: estudio crítico de su régimen jurídico, óp. cit., pp. 72 y 76;
ROMERAL HERNÁNDEZ, J.: El delegado de prevención, óp. cit., pp. 74-76; ESCUDERO RODRÍGUEZ,
R.: “Las relaciones, subjetivas y competenciales, entre los representantes de los trabajadores, generales y
especializados, con competencias en materia preventiva”, Temas Laborales, núm. 50, 1999, p. 56;
PURCALLA BONILLA, M.A.: ”Delegados de Prevención y Comité de Seguridad y Salud: notas a propósito
de pronunciamientos judiciales recientes”, Revista de Derecho Social , núm. 6, 1999, p. 175; “una vez
designados en el seno de la representación unitaria se erigen en un órgano diferenciado y propio de
representación de los trabajadores, con funciones específicas en materia de seguridad y salud laboral”,
BALLESTER LAGUNA, F.: “Cuestiones de legalidad y de constitucionalidad implicadas en la designación
de los delegados de prevención”, Revista Derecho Social, núm. 18, 2002, p. 75
164
exclusiva de las funciones en materia de seguridad a los Delegados de prevención,
excluyendo toda intervención de los representantes unitarios. La seguridad en el trabajo es un
elemento más de las condiciones de prestación de la actividad laboral, difícilmente escindible
del resto de las condiciones de trabajo y del conjunto de decisiones adoptadas por la empresa,
la especialización lo que supone es una dedicación preferente a la materia preventiva.
Es claro que los Delegados de prevención son representantes de los trabajadores, empero
no tienen esa categoría por haber sido elegidos como tales puesto que ya eran representantes
con anterioridad a dicha elección269, sin embargo la derivación orgánica270 de los Delegados
de prevención elegidos de acuerdo con el sistema genérico previsto en la ley respecto de los
órganos unitarios, no debe dar a entender que el ámbito de aquellos, como representación
especializada, ha de coincidir con el del órgano unitario de representación del cual se
deriva271, la Ley preventiva potencia que a través de la negociación colectiva las
269
GONZALEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995 de prevención de
riesgos laborales, Ed. Trotta, Madrid, 1996, p. 222; en el mismo sentido, QUESADA SEGURA, R.: La
autonomía colectiva en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, pp. 3035; RODRÍGUEZ HIDALGO, J. G. y ÁLVAREZ CUESTA, H.: La participación de los trabajadores en el
ámbito preventivo, Universidad de León, León, 2004, pp. 37-38 . Por otra parte, evidentemente, los
Delegados de Prevención no son un órgano cuya única función sea la de integrarse en los Comités de
seguridad y salud, sino que son verdaderos representantes a los que corresponde la tutela de los intereses de
sus compañeros y, su existencia hoy día, es indudablemente fruto de la aplicación de la Ley y no una
creación convencional, CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los trabajadores para la salud
laboral, los Tribunales y el Derecho Comparado”, Aranzadi Social, número 22, 2000, pp. 362 y 363.
270
Rasgo básico del régimen jurídico del delegado de prevención, MELLA MÉNDEZ, L.: “Los delegados de
prevención: algunos puntos críticos”, Aranzadi Social, núm. 6, 2003, p. 59; GARRIDO PÉREZ, E.:
“Consulta y participación de los trabajadores en materia de salud laboral”, en AA.VV.: Cuadernos de
Derecho Judicial. “Estudio de prevención de riesgos laborales”, Consejo General del Poder Judicial,
Madrid, 1999, p. 231; RODRIGUEZ-SAÑUDO GUTIERREZ, F.: Consulta y participación de los
trabajadores en la seguridad y salud en el trabajo, Junta de Andalucía, 1999, p. 8; MORENO VIDA, Mª. N.:
“La Seguridad y Salud en el trabajo: el deber de prevención de riesgos profesionales. Un análisis desde la
perspectiva de la Directiva 89/39/CEE”, en La reforma del mercado de trabajo y de la seguridad y salud
laboral: XII Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, coordinado
por MONEREO PÉREZ, J.L., Universidad de Granada, 1996, p. 600; SALIDO BANÚS, J.L.: Elementos
jurídico-técnicos para la gestión de la prevención de riegos laborales, Foment del Treball Nacional,
Barcelona, 2005, p. 165; AGUT GARCÍA, C.: ”Los derechos de información y consulta de los trabajadores.
La representación de los trabajadores para la prevención de riesgos laborales. El Comité de seguridad y
salud”, en GARCÍA NINET, J.I.: Lecciones sobre la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, óp. cit., p.
182.
271
La Ley de prevención de riesgos laborales se apresura en diseñar un régimen jurídico propio, sin embargo,
tomó como referente el ámbito de los órganos de representación unitaria, QUESADA SEGURA, R.: “La
autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., p. 39; de hecho algunos convenios se expresan en este sentido, sin
tomar la literalidad de la Ley preventiva: “en las empresas en las que no exista Comité de seguridad y salud
por razón del número de los trabajadores, los representantes de los trabajadores asumirán las funciones de
165
competencias de los Delegados de prevención puedan desarrollarse en ámbitos más amplios
que el correspondiente a su propio centro de trabajo, avanzando así en el derecho de
participación más allá de la empresa272. Es por esto que compartimos la opinión de quienes
precisan que dentro de la representación general existe una especializada o de segundo
grado273, manteniendo cada una su propio carácter y naturaleza, de forma que la categoría de
Delegado de prevención no se limita a añadir un plus funcional a la representación unitaria,
sino que constituye una condición jurídica para el ejercicio de las competencias y de las
facultades atribuidas en el artículo 36 de la LPRL.
De la naturaleza independiente de la figura del Delegado de prevención deriva que los
órganos entre y en los que se produce su designación no tienen la facultad de acordar
libremente su constitución puesto que los derechos y facultades se reconocen ex novo en la
Ley, no se les impone el deber de rendir cuentas y en todo caso, los órganos de los que
derivan no pueden por decisión propia y autónoma sustraer las competencias del Delegado y
ejercerlas directamente274. Todo esto revierte en una mayor eficacia y efectividad de las
medidas adoptadas en materia preventiva, puesto que al ser sujetos especializados que se
dedican de forma principal o exclusiva a esta materia, se elegirán a los más idóneos275, salvo
excepciones en que por la propia dinámica, vaya surgiendo la necesidad de mediante la
negociación colectiva276 buscar fórmulas que complementen o incluso suplan la regulación
Delegados de prevención, así como sus competencias y responsabilidades, pudiendo asistir a los cursos en
materia de prevención que estimase necesario, abonando las empresas la totalidad de los salarios del
convenio”, no regulando empero nada nuevo, sino que asume, interpretando, lo establecido por la Ley,
Convenio colectivo del sector de Construcción y Obras Públicas del Principado de Asturias, Boletín Oficial
del Principado de Asturias de 16 de agosto de 2013; por su parte, la alusión que el artículo 35.2 LPRL efectúa
a los órganos de representación previstos en el art. 34 de la referida Ley, pretende determinar los ámbitos de
elección y funcionamiento de los Delegados de prevención que será el mismo que el de aquéllos, MELLA
MENDEZ, L.: “El delegado de prevención: algunos puntos críticos”, Aranzadi Social, núm. 6, 2003, p. 61.
272
Cifr. Sentencia del TS de 3 de diciembre de 1997 (RJ 1997|8929).
273
Sentencia del TSJ de Murcia de 16 de julio 1997 (AS 1997/2949) y Andalucía (Málaga) de 3 de marzo 2000
(AS 2000/666).
274
ÁLVAREZ MONTERO, A.: El delegado de prevención: estudio crítico de su régimen jurídico, óp. cit., p.
74.
275
Sentencia del TSJ Madrid de 17 de octubre 2000 (AS 2000/4318)
276
Incluida las normas de eficacia limitada según Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Social de 21 de
noviembre 2001 (JUR 2002/54519)
166
legal, máxime cuando voces autorizadas defienden la aplicación preferente de la negociación
colectiva por cuanto se concede una capacidad importante de actuación a las partes y,
consiguientemente, de flexibilidad a la materia277 e incluso se considera el sistema legal de
representación de los trabajadores en materia de seguridad y salud como una solución de
mínimos, de forma tal que en aquellas empresas con una especial capacidad y necesidad
admitirán la creación de órganos con auténtica autonomía orgánica y funcional respecto de los
sistemas de representación general y específico para la materia -artículo 35.4 LPRL278.
Por lo que respecta al juego de competencias y facultades de los diferentes órganos de
representación en materia preventiva, entendemos que a la representación unitaria, de forma
general, le corresponden todas aquellas competencias que faciliten su función más
reivindicativa, por el contrario, el núcleo de competencias que impliquen un mayor grado de
colaboración y participación con la dirección de la empresa, corresponde a la representación
especializada279. De esta forma y de acuerdo con cierta doctrina jurisprudencial, la
representación legal de los trabajadores podrá ejercer con exclusividad en esta materia las
funciones típicas de un órgano de confrontación280, las demás funciones que el artículo 64 ET
les atribuye en materia de información, de consulta y de vigilancia y control, continuarán
ejerciéndolas en cuanto que el propio artículo 34.2 LPRL se remite expresamente al mismo281,
pero con un carácter complementario respecto a las que con mayor importancia e intensidad
van a ejercer los Delegados de prevención282.
Por consiguiente, mientras que los representantes legales de los trabajadores ejercen sus
277
MELLA MENDEZ, L.: “El delegado de prevención: algunos puntos críticos”, óp. cit p.60.
278
El Convenio colectivo de la Kiabi España KSCE, SA, BOE de 20 de junio de 2011, define a los Delegados de
prevención como la representación autónoma de los trabajadores en materia de salud laboral.
279
“Dado que los órganos de representación en materia de seguridad y salud carecen de capacidad de
negociación”, Sentencia del TS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 3 de abril 2013, (RJ/2013/2835).
280
Es este el sentido que viene a confirmar la Sentencia del TSJ Galicia, Sala de lo Social, de 18 de julio de
2002, “la legitimación ad processum no viene atribuida por la Ley al actor en su condición de Delegado de
prevención y miembro de Comité de seguridad y salud, sino que existiendo Comité de empresa, a éste órgano
unitario de representación le correspondería la legitimación para promover el conflicto colectivo”.
281
Con total “falta de previsión para el ejercicio” de las mismas, Auto del TC 98/2000 de 6 abril.
282
“El principio de especialización, bien que intenso, no es completo”, Auto del TC 98/2000 de 6 abril.
167
competencias de información y consulta de forma pasiva, meramente receptora y con carácter
institucional e incluso semioficial, los Delegados de prevención asumen esas competencias
desde criterios de dinamicidad e inmediatez283, y dado que la misión que tienen encomendada
está presidida por el propósito de velar por la defensa de los intereses de los trabajadores, de
proteger a toda costa su seguridad y salud en el trabajo, los cometidos que los Delegados de
prevención desempeñan están dirigidos a concretar y hacer realidad el deber que el artículo
40.2 CE atribuye a los poderes públicos en orden a garantizar la seguridad e higiene en el
trabajo284.
2. Elección de los Delegados de prevención
Conforme a lo anteriormente expuesto, consideramos que no se está ante una figura
homogénea y, en todo caso, se deberían construir definiciones en función de los supuestos
legales que el artículo 35.2 LPRL regula para la elección de los Delegados de prevención
estableciendo varias posibilidades para ello. En primer lugar, la ley establece como genérica
la elección de los Delegados de prevención por y entre los representantes de los trabajadores Delegados de personal, Comités de empresa y Juntas de personal285- en este caso, las normas
de cómputo de trabajadores para determinar el número de Delegados de prevención a elegir
son idénticas a las establecidas para determinar el número de representantes de los
283
Los Delegados de prevención son interlocutores privilegiados que no únicos, del empresario en materia de
seguridad y salud laboral, es más, mediante negociación colectiva se puede atribuir las funciones de
promoción de la seguridad y salud en los centros de trabajo a los sindicatos firmantes del convenio colectivo,
atribuyéndoseles garantías de acceso al centro de trabajo a fin de observar las condiciones de seguridad y
salud, entrevistarse con los Delegados de prevención, proponiendo además al empresario medidas correctoras
que estimen oportunas, véase en este sentido el Convenio colectivo regional del Campo de Canarias, Boletín
Oficial de Canarias, de 3 de marzo de 2011.
284
Fundamento de Derecho Quinto de la Sentencia TSJ Madrid, Sala de los Social, Sección primera, núm. 275
de 31 de marzo de 2006.
285
De acuerdo con la proporción siguiente: en empresas de menos de seis trabajadores, no habrá Delegado de
prevención; en empresas con entre seis y treinta trabajadores, será elegido un Delegado de prevención, en
éste caso será el Delegado de personal existente;. en empresas de entre treinta y uno y cuarenta y nueve
trabajadores, un Delegado de prevención; entre cincuenta y cien trabajadores, dos Delegados de prevención;
entre ciento uno y quinientos trabajadores, tres Delegados de prevención; entre quinientos uno y mil
trabajadores, cuatro Delegados de prevención; entre mil y uno y dos mil trabajadores, cinco Delegados de
prevención; entre dos mil y uno y tres mil trabajadores, seis Delegados de prevención; entre tres mil y uno y
cuatro mil trabajadores, siete Delegados de prevención; de cuatro mil y uno en adelante, ocho Delegados de
prevención. Cifr. Sentencia del TS de 15 de junio de 1998 (RJ 1998/5702).
168
trabajadores286. Ya hemos puesto de manifiesto, en este caso, su clara dependencia orgánica
de la representación unitaria de la que proceden.
Por otro lado, la Ley preventiva permite mediante convenio colectivo o por acuerdo sobre
materias concretas -artículo 83.3 ET- establecer otros sistemas de designación de los
Delegados de prevención siempre que quede garantizado que la facultad de designación
corresponde a los representantes de personal o a los propios trabajadores. Incluso, permite
crear órganos específicos que ejerzan las competencias de los Delegados de prevención o
asumir, en los términos y conforme a las modalidades que se acuerden, competencias
generales respecto del conjunto de los centros de trabajo incluidos en el ámbito de aplicación
del convenio o del acuerdo, en orden a fomentar el mejor cumplimiento de la normativa sobre
prevención riesgos laborales -artículo 35,4, párrafos primero y segundo. En rigor si en el
convenio colectivo o en el acuerdo no se admite otro sistema de elección que el previsto con
carácter general, es decir que solo pueden ser electores y elegibles aquellas personas que
ostenten la condición de representantes de los trabajadores, este se convierte en norma
general, no pudiéndose elegir como Delegados de prevención entre trabajadores que no
ostenten la cualidad de ser representante de personal, es más, aún regulándose en convenio
colectivo un sistema de elección diferente del establecido con carácter general, el silencio de
la norma convencional sobre la determinación del colectivo elegible hace que por mor del
sistema de ordenación de fuentes que efectúa el artículo 3 ET se haya de acudir a las
disposiciones del apartado 2 del artículo 35 LPRL para cubrir el silencio de la norma
convencional al respecto287; no obstante, es el sistema de elección y no la misma existencia de
los Delegados de prevención lo que se podrá suplir en el pacto convencional288.
286
Los trabajadores vinculados por contratos de duración determinada superior a un año se computarán como
trabajadores fijos de plantilla; los contratados por término de hasta un año se computarán según el número de
días trabajados en el período de un año anterior a la designación. Cada doscientos días trabajados o fracción
computarán como un trabajador más, artículo 35.3, a), b) LPRL.
287
Sentencia del TSJ Comunidad Valenciana, Sala de los Social, Sección primera, núm. 164, de 24 de enero de
2012 (JUR/2012/216105).
288
CAMAS RODA, F.: “Las técnicas de articulación entre la ley y el convenio colectivo en la nueva Ley de
Prevención de Riesgos”, en “XIV Jornadas universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones
Laborales”, 1995, Ed. preparada por el Consejo Andaluz de Relaciones Laborales y coordinada por Ricardo
Escudero Rodríguez, p. 103.
169
En supuestos especiales -Disposición Adicional 4ª LPRL- tales como los centros de trabajo
en los que por falta de antigüedad no se hayan podido celebrar elecciones y carezcan de
representantes de personal, los trabajadores podrán elegir a un trabajador que ejerza las
competencias del Delegado de prevención con las mismas funciones, facultades, obligaciones
y garantías, pero con la peculiaridad de que su mandato se prolongará por el tiempo
indispensable hasta la celebración de elecciones de representantes de los trabajadores. Sin
embargo, a pesar de la concreción de la citada disposición adicional, nada dice la ley de cómo
habría de elegirse el Delegado de prevención para ese tiempo que podríamos considerar
transitorio. Compartimos la opinión de que en este caso concreto, la elección de un trabajador
como Delegado de prevención mediante procedimiento asambleario, habría de preverse que el
citado procedimiento fuera regulado reglamentariamente o a través de la negociación
colectiva, puesto que deberá realizarse por acuerdo entre la empresa y los representantes de
los trabajadores y esto difícilmente podrían encuadrarse en el derecho de reunión regulado en
el artículo 77 ET289.
2.1. Quienes son electores y elegibles
Determinar los electores que la Ley preventiva ex artículo 35.1 designa como
representantes de personal conlleva una dificultad inicial a la hora de precisar cual o cuales de
los órganos de representación de los trabajadores nombra de sus filas a los Delegados de
prevención290. Es obvio que por representantes de personal a estos efectos hay que entender
tanto los de carácter unitario -Comités de empresa y Delegados de personal- como los de
naturaleza sindical -Secciones sindicales y Delegados sindicales. No obstante, consideramos a
los órganos unitarios como la sede orgánica más idónea para la designación de los Delegados
289
AGUILAR DEL CASTILLO, M.C.: “Los derechos de participación directa de los trabajadores en la nueva
Ley 31/1995, de prevención de riesgos laborales”, en “XIV Jornadas universitarias Andaluzas de Derecho
del Trabajo y Relaciones Laborales”, diciembre 1995, Ed. Preparada por el Consejo Andaluz de Relaciones
Laborales y Coordinada por Ricardo Escudero Rodríguez, pp. 45.
290
El aspecto más debatido de cuantos componen la regulación legal del derecho de participación, VALDÉS
DAL-RÉ, F.: “Los derechos de participación en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales”, en AA.VV.:
Seguridad y salud en el trabajo. El nuevo derecho de prevención de riesgos profesionales, La LeyActualidad, Madrid, 1997, p. 87.
170
de prevención, donde la coincidencia entre el cuerpo de electores y el de elegibles es único291,
en tanto la previsible composición sindical de los Delegados de personal y de los Comités de
empresa permite garantizar la participación de los órganos sindicales en el nombramiento de
los órganos especializados292. Lo que no es óbice para que a través de los convenios
colectivos se puedan establecer otros sistemas de designación diferentes, al amparo del
apartado cuarto del precitado artículo 35 de la LPRL, lo que implica que puedan ser
designados como tales otras personas que no sean representantes293, eso si, siempre y cuando
se garantice que sean los representantes de los trabajadores o los propios trabajadores quienes
los elijan, de manera que el cuerpo de electores está legalmente determinado a diferencia del
cuerpo de elegibles que es susceptible de negociación pero siempre respetando los mínimos
establecidos por la LPRL, por eso entendemos que ciertas exigencias establecidas por la
291
En el mismo sentido, VALDÉS DAL-RE, F.: “Los derechos de participación en la Ley de Prevención de
Riesgos Laborales”, óp. cit., pp. 87-88.
292
AGUSTÍ JULIÁ, J.: Estudio de la PRL, Cuadernos de Derecho Judicial, Madrid, 1999, p. 231; ALVÁREZ
MONTERO, A.: El delegado de prevención: estudio crítico de su régimen jurídico, óp. cit., pp. 111 y 112;
MELLA MÉNDEZ, L.: Los delegados de prevención: algunos puntos críticos. óp. cit., p. 61; SALIDO
BANÚS, J.L.: “Elementos jurídico-técnicos para la gestión de la prevención de riesgos laborales”, Foment
del Treball Nacional, Barcelona, 2005, p. 166.
293
Esto es así en el Acuerdo para la determinación de las condiciones de aplicación de la Ley de prevención e
riesgos laborales en la Junta de Extremadura, DOE de 25 de abril de 2006, donde se establece que “la
designación de los Delegados de prevención podrá recaer en cualquier empleado público que preste sus
servicios en la Junta de Extremadura, en sus Organismos Autónomos y asimilados” o, “no serán
necesariamente designados entre los representantes del personal con presencia en los distintos órganos de
representación (Comité de empresa y Juntas de personal)” del Acuerdo sobre condiciones de trabajo
comunes al personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos,
Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid de 5 de noviembre de 2012; curiosa es la forma de elección de
los Delegados de prevención recogida en el Convenio colectivo de Construcción y Obras Públicas de la
Provincia de Barcelona, Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona de 27 de agosto de 2003, “los
miembros del Comité de seguridad y salud que representen a los trabajadores serán elegidos por los mismos,
debiendo ser, al menos, uno de ellos delegado del personal o miembro del Comité de empresa”; en el
Convenio estatal de la Madera, BOE de 27 de noviembre de 2012, “los Delegados de prevención deberán
tener la condición de representante de los trabajadores salvo que, por acuerdo mayoritario de dichos
representantes, elijan a aquel trabajador que consideren más adecuado para el desempeño de las funciones
vinculadas a la prevención de riesgos laborales” o, directamente podrán ser elegidos Delegados de
prevención, sin que les sea requerido para ser elegibles la condición de representantes de los trabajadores” en
el Convenio colectivo de Unión de Detallistas Españoles, Sociedad Cooperativa, Grupo Técnico, SA y
Coidec, SA, BOE de 27 de mayo de 2013; el Convenio colectivo estatal del sector de fabricantes de yesos,
escayolas, cales y prefabricados, BOE de 20 de marzo de 2013 y el Convenio colectivo estatal del Corcho,
BOE de 21 de septiembre de 2012, en ambos se acuerda la posibilidad de que por acuerdo mayoritario de los
representantes de los trabajadores, dichos representantes elijan un trabajador del centro que consideren más
adecuado para el desempeño de las funciones de prevención; en el Convenio colectivo general de la industria
química, BOE de 9 de abril de 2013, los Delegados de prevención serán elegidos de entre la plantilla del
centro de trabajo, por los representantes de los trabajadores.
171
regulación convencional están fuera de lugar, máxime cuando restringen las posibilidades de
elección en función de ciertos requisitos técnicos que no se exigen a los candidatos para la
representación unitaria294.
En el caso de que solo existan Delegados de personal en la empresa, es decir que no haya
Comités de empresa, la decisión deberá ser tomada por mayoría y no por unanimidad ya que
una solución contraria plantearía problemas difíciles de solucionar y la elección del Delegado
de prevención podría resultar imposible295.
2.2. El número a elegir de Delegados de prevención
Por lo que respecta al número de Delegados de prevención a elegir de entre los
representantes unitarios destinados a ocuparse de las tareas específicas en materia de
seguridad y salud viene establecido por la propia norma preventiva mediante una escala en
función del número de trabajadores del centro de trabajo o de la empresa, de esta manera la
294
Vid Sentencia del TSJ Cataluña de 7 de marzo de 2001 (AS 20001/1453). Es curioso el acuerdo alcanzado en
el Convenio colectivo de la Corporación de Medios Audiovisuales de la Sociedad Publica de Radiodifusión,
Diario Oficial de Extremadura de 1 de marzo de 2010 (pendiente de publicarse el nuevo Acuerdo firmado el
12 de mayo de 2015), llama la atención la exigencia negociada por las partes firmantes del convenio de que
la empresa, antes de la designación definitiva de los Delegados de prevención que no ostenten la condición
de representantes unitarios, tendrá conocimiento de los trabajadores que opten a ocupar dichas funciones y
emitirá el correspondiente informe no vinculante sobre la idoneidad de dicha designación; en el Convenio
colectivo de Logística Acotral SA, Transportes Consolidados Andaluces SL y Acotral Distribuciones
Canarias SA, BOE de 19 de diciembre de 2013, excepcionalmente en virtud de la formación, amplitud de
conocimientos, dedicación, experiencia, etc., en la materia, los Comités de seguridad y salud podrán designar
a un trabajador que no sea miembro del Comité de empresa o Delegado de personal para que desarrolle las
tareas de Delegados de prevención con las mismas facultades, garantías y obligaciones que si de un Delegado
de personal o miembro del Comité de empresa se tratara. Es interesante también el acuerdo alcanzado por el
Grupo Repsol, en el Acuerdo marco publicado en el BOE de 13 de noviembre de 2014, “las secciones
sindicales podrán designar, hasta un máximo de un 20 por 100, de entre los trabajadores que se consideren
cualificados, aún sin ser miembros de los Comités de Empresa o Delegados de Personal. Los así designados
no devengarán horas sindicales. En ningún caso podrá superarse por esta vía el número máximo establecido
por el mencionado artículo 35”.
295
En el sentido de establecer que la actuación mancomunada que define el art. 62.2 del Estatuto Trabajadores,
no significa que para ejercer una pretensión procesal tengan que comparecer todos los delegados de personal
a sostenerla, puesto que éstos deben actuar conjuntamente y de común acuerdo, pero adaptando la decisión
por el sistema de mayorías, ya que, otra solución, conduciría a una posible parálisis de funcionamiento de la
representación otorgada, por la oposición de uno solo de los delegados, si se tuviere que seguir la unanimidad
en la consecución de acuerdos y decisiones, Sentencia TSJ de Madrid de 24 de febrero de 1994
(AS/1994/877).
172
mencionada Ley determina un sistema prácticamente idéntico al establecido en el artículo 72
del ET, con la diferencia de que en la norma preventiva se omite la referencia a los
trabajadores fijos discontinuos lo que puede dar a entender, a pesar del silencio legal, sobre
todo desde la reforma operada por la Ley 12/2001, de 9 de julio296 que tales trabajadores sólo
pueden ser fijos -artículo 1.10- es decir, contratados mediante un contrato de duración
indefinida, en cuyo caso hay que contarlos como el resto de trabajadores con contratos
indefinidos, o bien son trabajadores con contratos de duración determinada y a tiempo parcial,
según la posibilidad establecida en el artículo 12.2 del ET, en cuyo caso ya está establecida la
fórmula de cómputo en función de que esa duración sea superior o inferior al año297.
Coincidimos con el sector de la doctrina que defiende que el número de Delegados de
prevención debería ser irrelevante para la Ley y quedar a la libre decisión de quienes lo
eligen, de esta forma, en lugar de apostar por parámetros exclusivamente cuantitativos que
atienden a criterios meramente objetivos y generales, al conjugar criterios relacionados con la
naturaleza del sector de la actividad laboral que se desarrolle o incluso con circunstancias o
condiciones en las que el trabajo se preste, el número de Delegados de prevención a elegir se
hubiese adaptado a circunstancias concretas y más acordes a las necesidades de la empresa o
del sector del que se trate; así, de igual forma, criterios tales como que la empresa contase con
un alto número de trabajadores temporales o estuviese dedicada a actividades que
comportasen riesgo por si mismas, debieran poder tenerse en cuenta a la hora de fijar el
número de Delegados de prevención, fundamentalmente porque ser elegido Delegado de
prevención no significa un incremento de prerrogativas, garantías o cargas para el empresario,
como tampoco se ven alteradas las competencias porque exista uno o más Delegados de
prevención, ya que las recogidas en el artículo 36 LPRL se atribuyen a la figura representativa
con independencia de su número298.
296
BOE de 10 de julio de 2001.
297
SALIDO BANÚS, J.L.: Elementos jurídico-técnicos para la gestión de la prevención de riegos laborales,
óp. cit., p. 168.
298
En el mismo sentido QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., pp. 42 y 43;
GONZÁLEZ ORTEGA, S.: La prevención en la pequeña empresa, La Ley Actualidad, Madrid, 1999, p. 71;
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995, de prevención de
riesgos laborales, óp. cit., p. 224; MELLA MÉNDEZ, L.: “Los delegados de prevención: algunos puntos
críticos”, óp. cit., p. 65.
173
Por otro lado, podemos interpretar el interés de la LPRL por fijar el número de Delegados
de prevención en función de la dimensión de la plantilla de trabajadores de la empresa o
centro de trabajo porque haya tenido en cuenta los casos en que este tema se regule por
convenio colectivo, puesto que es posible, en todo caso, incrementar el número vía
negociación colectiva299 pero nunca disminuirlo300. La escala cuantitativa y el método de
elección que regula la Ley puede resultar supletorio si el convenio colectivo, al que
expresamente se remite el artículo 2.2 LPRL dispone otra cosa301, en este sentido, no son
pocas las voces que sostienen lo insuficiente del número de los Delegados de prevención en
relación con el de los trabajadores representados y las competencias que tienen atribuidas302.
299
En este sentido véase Sentencia TSJ Madrid de 8 de julio 1998 (AS 1998/2910), Fundamento de Derecho
Primero, entiende que aunque la ley 31/1995 de prevención de riesgos laborales aumenta la protección de los
trabajadores con respecto al sistema preventivo que existía con anterioridad, dicho aumento de protección no
significa que tenga que aumentarse el número de trabajadores dedicados a la protección de los riesgos, lo que
supondría una carga económica para la empresa, sino que el aumento de protección vendría de la disposición
de instrumentos que comprueben la situación de instalaciones, máquinas y sustancias empleadas en el
sistema productivo, aunque admite que el número de Delegados de prevención puede aumentarse mediante
pacto alcanzado en convenio colectivo. Es el caso del Convenio colectivo de Fabricación de pastas, papel y
cartón de Gipuzcoa, Boletín Oficial de Gipuzcoa de 7 de marzo de 2013, prevé una escala diferente en la que
se reduce el número mínimo de trabajadores en plantilla para la elección de dos Delegados de prevención, a
40 trabajadores. También el Acuerdo marco del Grupo Repsol , BOE de 13 de noviembre de 2014, pudiendo
excepcionalmente superarse lo previsto en el artículo 35 LPRL para garantizar la presencia en los Comités de
seguridad y salud de Delegados de prevención pertenecientes a sindicatos firmantes del Acuerdo Marco, con
la excepción de que se trate de Delegados de prevención elegidos de entre los trabajadores más cualificados
sin ser miembros de la representación unitaria, entonces en ningún caso podrá superarse por esta vía el
número máximo establecido en el mencionado artículo 35; el Convenio colectivo general de la industria
química, BOE de 9 de abril de 2013, mejora el número de Delegados de prevención a elegir en el tramo de
cincuenta a cien trabajadores de dos a tres Delegados.
300
Es el caso del Convenio colectivo de Artes Gráficas e Industrias Auxiliares, Manipulados de Papel y Cartón
y Editoriales, Boletín Oficial de Guipúzcoa de 26 de septiembre de 2014, que acuerda en los centros de
trabajo de menos de 50 será elegido un Delegado de prevención; en el mismo sentido, el Convenio colectivo
del sector de Comercio de óptica de la provincia de Badajoz, Diario Oficial de Extremadura de 20 de
noviembre 2012.
301
GONZALEZ ORTEGA, S.: La prevención en la pequeña empresa, óp. cit., p.72, en igual sentido
PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del Delegado de
Prevención”, Relaciones Laborales, núm. 20, 1997, p. 77; PURCALLA BONILLA, M. A.: “Delegados de
Prevención y Comité de Seguridad y Salud: reflexiones a propósito de su interpretación judicial”, Revista de
Trabajo y de la Seguridad Social (CEF), núm. 204, 2000, p. 88; CAMAS RODA, F.: “Las técnicas de
articulación entre la Ley y el Convenio Colectivo en la nueva Ley de Prevención de Riesgos”, en XIV
Jornadas universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, diciembre 1995, p. 103.
302
GONZÁLEZ ORTEGA, S.: La prevención en la pequeña empresa,...óp. cit., pp. 71-72; AGRA VIFORCOS,
B.: Participación y representación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos laborales, óp.
cit., p. 37. PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del
‘Delegado de Prevención”, óp. cit., p. 77.
174
En otro orden de cosas, llama la atención dos silencios que se advierten en la LPRL
relacionados con la elección de los Delegados de prevención, de un lado, el relativo a la
determinación del momento en que debe producirse el cálculo para la elección de los
Delegados de prevención y de otro, si las modificaciones en el censo laboral podrían tener
repercusiones en la determinación del número de Delegados de prevención porque, a pesar de
su condición técnica, los mencionados Delegados no dejan de ser unos representantes de los
trabajadores.
En cierto modo, podría interpretarse el mencionado silencio de la norma preventiva,
atendiendo al principio de que el momento de la designación de tales representantes técnicos
depende exclusivamente de la voluntad de los representantes unitarios y de los trabajadores
por ellos representados, a fin de cuentas, la respuesta a las cuestiones más arriba planteada
habría que buscarla en la negociación colectiva, tomando como referencia analógica y
antecedente, el final del apartado segundo del artículo 67 del ET, “los convenios colectivos
podrán prever lo necesario para acomodar la representación de los trabajadores a las
disminuciones significativas de plantilla que puedan tener lugar en la empresa. En su defecto,
dicha acomodación debería realizarse por acuerdo entre la empresa y los representantes de los
trabajadores”, se comprende perfectamente que tanto, en aquel caso y con mayor motivo en el
ámbito de la prevención de riesgos, la acomodación pertinente sólo pueda producirse en tanto
en cuanto se modifique el órgano de representación ordinaria, entonces se podría modificar el
de carácter técnico, siendo además tres los elementos que deben concurrir para que pueda
darse la acomodación de referencia:
1. que la disminución de la plantilla sea significativa, es decir que suponga
necesariamente un cambio en el número de miembros del órgano de representación o
en su caso, el cambio de órgano.
2. que esa modificación se opere cuando el mandato de los representantes está en plena
vigencia, faltando tiempo para su expiración.
175
3. que se acuerde la acomodación vía convenio colectivo o mediante un acuerdo o pacto
de empresa con los representantes afectados al incluir el compromiso de un nuevo
proceso electoral.
Otra disposición de la norma preventiva que puede considerarse discutible es la parte de la
disposición recogida en el artículo 35.3 LPRL referida al cómputo de trabajadores temporales
a efectos de fijar la dimensión de la plantilla que por lo demás, reitera lo establecido en el
artículo 72.2 ET a efectos de determinar el número de representantes, “quienes presten
servicios en trabajos fijos discontinuos y los trabajadores vinculados por contrato de duración
determinada superior a un año se computarán como trabajadores fijos de plantilla. Los
contratados por término de hasta un año se computarán según el número de días trabajados en
el período de un año anterior a la convocatoria de la elección. Cada doscientos días trabajados
o fracción se computará como un trabajador más”. Podemos interpretar que el artículo 35.3
LPRL pretende dejar claro que la existencia de trabajadores temporales no es un factor
adicional a tener en cuenta en orden a aumentar el número de Delegados de prevención; ahora
bien, de estar ante un sistema de designación previsto por convenio colectivo, nada parece
impedir que éste modifique el sistema de elección303.
Entendemos que lo lógico sería realizar la designación de los Delegados de prevención
próxima a la elección de los representantes unitarios de los que proceden, por lo que, en este
caso, no tendría sentido hacer un nuevo cómputo de la plantilla de los trabajadores, sólo en el
caso de que la elección de los representantes específicos se realizara en un momento distante
posterior a la elección de los representantes de personal, tendría sentido realizarlo; sin
embargo, también en este caso como hay un cambio numérico en la plantilla de la empresa o
centro de trabajo, también debería llevar a una elección parcial de representantes unitarios
conforme a lo establecido en el artículo 13 del Reglamento de Elecciones a Representantes de
los Trabajadores en la empresa304. En el caso de aplicarse el apartado en cuestión, el momento
de referencia para el particular cómputo de los días trabajados “en el período de un año
303
En el mismo sentido MELLA MÉNDEZ, L.: “Los delegados de prevención: algunos puntos críticos”, óp.
cit., p. 62.
304
Real Decreto 1844/1994, de 9 de septiembre, BOE de 13 de Septiembre de 1994
176
anterior” no es el de elección del órgano de representación unitaria, sino, lo que es lógico si se
acepta el doble cómputo de la plantilla, el de la designación por los demás representantes de
los Delegados de Prevención305.
2.3. El número de electores. El supuesto especial de la Disposición Adicional 4ª LPRL
El hecho que condiciona la existencia de la representación específica es la falta de
representación de personal, bien porque se den las circunstancias que lo impidan ex lege o
bien porque los trabajadores no hayan acordado mayoritariamente la elección306. Dada la
equiparación entre Delegado de personal y Delegado de prevención para las plantillas de hasta
treinta trabajadores, en las empresas que cuenten con seis o más trabajadores, la participación
de éstos se canalizará a través de sus representantes y de la representación especializada. Se
produce una desconexión con la obligación establecida en el artículo 62 ET que considera la
elección de Delegado de personal como obligatoria a partir de diez trabajadores y voluntaria
en aquellas empresas de más de seis, siempre y cuando se acuerde por mayoría.
Algunos autores apuntan la posibilidad, dado que existe obligación de designar Delegado
de prevención a partir de seis trabajadores, que también a partir de dicha cifra habría que
considerar obligatorio elegir un Delegado de personal, incluso se puede considerar que desde
la Ley de prevención de riesgos laborales se incentiva estos cauces de participación y
representación307. Sin embargo, solo en el caso previsto en la disposición adicional 4ª LPRL,
esto es, la existencia de centros de trabajo sin representantes por falta de antigüedad de los
trabajadores para ser electores y elegibles en las elecciones para representantes, podrá ser
elegido un trabajador que ejerza las competencias del Delegado de prevención en proceso
305
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995 de prevención de
riesgos laborales, óp. cit., pp. 224-225.
306
Véase al respecto, ALMENDROS GONZALEZ, M.A. y DÍAZ AZNARTE, M.T.: “El delegado de
prevención en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales”, en Escudero Rodríguez, R., Coordinador: La Ley
de Prevención de Riesgos Laborales: “XIV Jornadas universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y
Relaciones Laborales”, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Málaga, 1995, pp. 475 y ss.
307
QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., p.45; y CARDENAL CARRO, M.:
“La representación de los trabajadores para la salud laboral, los tribunales y el Derecho Comparado. Un buen
momento para “evaluar” la figura, Aranzadi Social, núm. 22, 2000, p. 365.
177
asambleario y por mayoría de los trabajadores.
La actuación de los Delegados de prevención elegidos en asamblea cesará en el momento
en que se reúnan los requisitos de antigüedad necesarios para poder celebrar la elección de
representantes del personal, prorrogándose por el tiempo indispensable para la efectiva
celebración de la elecciones, mientras tanto, tendrán las facultades, garantías y obligación de
sigilo profesional de los Delegados de prevención. Es más, en empresas con varios centros de
trabajo dentro de una misma provincia, la existencia de Delegado de prevención en algún
centro de trabajo, no le faculta a arrogarse las autoridades que se aplicarían a otros delegados
que pudieran existir en los otros centros de trabajo. Es decir, las competencias y facultades de
ese Delegado de prevención existente se tienen que ceñir única y exclusivamente a su centro
de trabajo y nunca es posible que las extienda a otros, salvo que se acuerde en negociación
colectiva.
Por otra parte, no parece probable que el legislador hubiera pretendido derogar lo dispuesto
en el artículo 62,1 ET, “la representación de los trabajadores en la empresa o centro de trabajo
que tenga menos de cincuenta y más de diez trabajadores corresponde a los Delegados de
personal. Igualmente podrá haber un Delegado de personal en aquellas empresas o centros
que cuenten entre seis y diez trabajadores, si así lo decidieran éstos por mayoría”, sino que
simplemente hace referencia a la posibilidad de que puedan existir Delegados de personal y
por lo tanto, Delegados de prevención a partir de seis o más trabajadores, aunque sin entrar a
detallar que hasta diez, la designación es voluntaria y por mayoría308. Entendemos que la Ley
preventiva deja margen a la negociación colectiva para regular aquellos supuestos no
contemplados en la Ley, como pudiera ser el caso de las pequeñas empresas y empresarios
autónomos que por no contar con trabajadores suficientes no se celebra elección a
representante de personal, pero que existe la posibilidad de negociar, bien mediante convenio
colectivo o por medio de acuerdos o pactos, supuestos especiales para estas empresas con
características propias, ya sea debido a la temporalidad de las contrataciones o a las
dimensiones reducidas de sus plantillas309.
308
MELLA MÉNDEZ, L.: “El delegado de prevención: algunos puntos críticos”, óp. cit., p. 61.
309
Tal es el caso del Convenio colectivo para la Industria de Azulejos, Pavimentos y Baldosas Cerámicas de la
178
De acuerdo con lo anterior, consideramos como regla general que allí donde no existan
órganos de representación unitaria y se cumpla en la plantilla los requisitos subjetivos y
electorales y a pesar de ello no se hayan promovido elecciones para representantes de
personal, no cabría la interpretación extensiva del precepto, es decir no habría posibilidad de
designar directamente uno o varios Delegados de prevención310. No obstante, juzgamos
conveniente en orden a impulsar la representación y participación de los trabajadores en las
microempresas, al igual que otras voces autorizadas señalan, deberá ser la negociación
colectiva preferentemente la sectorial, la que contemple a efectos de seguridad jurídica tal
suerte de aplicación de la disposición adicional 4ª de la Ley, especificando el procedimiento
de designación empero garantizando siempre que la elección sea directa por los trabajadores;
el número de trabajadores que pudieran elegirse; la duración del mandato de estos
representantes; el crédito horario para el ejercicio de sus funciones311.
Por supuesto, en cualquier caso, las competencias, facultades y garantías de los
representantes especializados serían las contempladas en los artículos 36 y 37 LPRL, aunque
entendemos que configurada de esta forma, la figura del Delegado de prevención adquiriría
autonomía orgánica y funcional respecto de la representación genérica. Al margen de los
Comunidad Valenciana, Resolución de 21 de marzo de 2013, Diario Oficial de la Comunidad Valenciana de
12 abril de 2013, donde se dispone mediante el artículo 61 que en las empresas en las que no hubiera
representación unitaria, sin entrar a valorar los motivos, los Delegados de prevención serán elegidos
directamente por el conjunto de los trabajadores mediante el procedimiento previsto en el artículo 70 del ET
para los Delegados de personal. También en el Convenio colectivo del sector Mayoristas y Exportadores de
Pescados de Madrid, Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 22 de enero de 2015, que acuerda para
el caso de las empresas con menos de treinta trabajadores, en el caso de no existir Delegado de personal, el
Delegado de prevención será designado entre los trabajadores de plantilla, se les asigna un crédito horario de
15 horas mensuales para el ejercicio de sus funciones, sin especificar el procedimiento de elección,
entendemos que habrá que acudir al previsto en el ET.
310
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 3 diciembre 1997 (RJ 1997/8929), “en las empresas de
menos de seis trabajadores no podrá designarse Delegado de prevención, ya que la Ley de prevención de
riesgos laborales no ha previsto en este caso la posibilidad de que sean los trabajadores de forma directa los
que designen a un trabajador para que realice las tareas de un delegado de prevención y el artículo 63 del ET
no prevé la existencia en estas microempresas de Delegado de personal. Habrá que acudir, por tanto, a las
posibilidades que pueda dejar abiertas la Ley de prevención de riesgos laborales por la vía de la negociación
colectiva”.
311
PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ R.: “Notas sobre la figura del Delegado de
Prevención”, óp. cit., pp. 78-79; FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J.J.: “La Disposición Adicional 4ª”, en
Comentarios a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, Ed. Civitas, Madrid, 1997, p. 316.
179
efectos derogatorios que ésta regla especial produce sobre el modo legalmente establecido de
designación del Delegado de prevención, dicha regla también excepciona o modera el
principio general de vinculación entre la representación unitaria y los representantes de los
trabajadores con funciones especializadas en la materia. Se trata, en realidad, del único
supuesto contemplado en la Ley en el que el Delegado de prevención cuenta con un perfil
orgánico y no ya meramente funcional, autónomo y sustantivo312.
Cabe añadir como resultado final de lo hasta aquí expuesto que en aquellos centros con
menos de seis trabajadores, el caso de las microempresas, la norma preventiva contempla la
participación directa de los propios trabajadores, al tratarse de empresas pequeñas pudiera
interpretarse que el trabajador interviene directamente en la creación de condiciones de
trabajo seguras junto con el empresario, incluso se prevé la intervención directa del
empresario en las actuaciones técnicas preventivas sin contar con personal técnico
especializado, siempre y cuando se cumplan determinados requisitos, el primero de los cuales
sería el que se trate de empresas de menos de seis trabajadores313. Sin embargo, la falta de
formación e información en la materia, no sólo de los trabajadores en general sino de los
propios empresarios en particular, pudiera ser uno de los principales obstáculos para prestar
atención a la seguridad y salud en el trabajo314.
De cualquier modo, a partir de seis trabajadores y hasta diez, al mismo tiempo que la
LPRL dispone que la participación de éstos se canalizará a través de sus representantes y de la
representación especializada ex artículo 34.1, el artículo 62.1 ET deja la elección del
Delegado de personal a la voluntad mayoritaria de los propios trabajadores, de forma que sin
elección de representante de personal no hay Delegado de prevención, con lo que los
trabajadores no podrían participar en la empresa en las cuestiones relacionadas con la
prevención de riesgos en el trabajo, a menos que se supla el vacío legal a través de los
312
VALDÉS DAL-RÉ, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales”,
Revista de Derecho Social, Vol. 4, julio-diciembre 1996, p. 62.
313
Reglamento del los Servicios de Prevención, artículo 11 del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero.
314
Véase WALTERS D.: “Regulación de la gestión preventiva en la pequeña empresa: aproximaciones para
conseguir mejoras”, en Hacer lo que hay que hacer y hacerlo bien. III Foro ISTAS de Salud Laboral. La
gestión de la salud y seguridad en el trabajo, Palma de Mallorca, 2002, pp. 31 y ss.
180
convenios colectivos, vía negociación colectiva o los acuerdos contemplados en el artículo 83
ET.
Por su parte, en empresas o centros de trabajo con plantilla comprendida entre treinta y uno
y cuarenta y nueve trabajadores, uno de los tres Delegados de personal será al mismo tiempo
Delegado de prevención; así mismo, en empresas o centros de trabajo cuyo volumen de
plantilla oscile entre cincuenta y cien trabajadores van a concurrir Comité de empresa, Comité
de seguridad y salud y Delegados de prevención315; si la unidad productiva de referencia
ocupa a una plantilla comprendida entre ciento uno y quinientos trabajadores, hay que
diferenciar dos supuestos: en primer lugar, si no supera los doscientos cincuenta trabajadores,
concurrirán el Comité de empresa, el Comité de seguridad y salud y los Delegados de
prevención; si el umbral de trabajadores supera los doscientos cincuenta entrará en escena la
figura del Delegado sindical; a partir de quinientos trabajadores pueden coexistir en una
misma empresa o centro de trabajo las cuatro instancias participativas comentadas.
2.4. La elección de los Delegados de prevención en las Administraciones Públicas
La LPRL, fundamentalmente, a través de los artículos 31.1, 34.3 y 35.4 y la disposición
adicional cuarta del Reglamento de los Servicios de Prevención previeron en su momento la
necesidad de regular, a través de una normativa específica para las Administraciones Públicas,
determinadas cuestiones, tal y como en el caso que nos ocupa los derechos de participación y
representación, debido fundamentalmente a que las disposiciones aplicables al personal
laboral y al personal con vínculos de carácter administrativo no pueden ser iguales, porque si
bien la ley preventiva generaliza su protección a todo colectivo vinculado con la
Administración pública, también señala que el alcance de la protección se encuentra sometido
a las “peculiaridades que deriven bien de la propia legislación preventiva o bien de sus
normas de desarrollo” ex artículo 3.1 LPRL, esto es así porque cuando se trata de personal
que presta servicios en el marco de una relación de carácter administrativo, la regulación a la
315
Se mantiene la superposición orgánica, PURCALLA BONILLA, M. A.: Autonomía colectiva y prevención
de riesgos profesionales, Ed. Ibidem, Madrid, 1998, pp. 142-144.
181
que se somete a los sujetos está orientada a la consecución de intereses de carácter general y
predeterminada por los principios constitucionales del artículo 103 CE. En virtud de estas
particularidades se hace necesario adaptar la ley preventiva al ámbito de la Administraciones
Públicas y, de esta forma, serán las mencionadas particularidades las que muestren la
diferencia entre el personal al servicio de las Administraciones, sea cual sea su relación
contractual y el personal al servicio de entidades privadas316.
Dado que el personal al servicio de las Administraciones Públicas está sometido a
regímenes jurídicos diversos y que, en el mismo ámbito pueden existir distintos órganos de
representación, en el marco de la LPRL ex artículo 34, 3 b) y d) la designación de los
Delegados de prevención se llevará a cabo separadamente para cada uno de los colectivos
existentes, tanto para el personal funcionario y estatutario o para el personal laboral, es decir,
por un lado los miembros de la Junta de personal correspondiente y, por otro, los miembros de
los Comités de empresa o Delegados de personal, en su caso. El cómputo de los trabajadores,
para la determinación del número de Delegados de prevención a elegir, se hará igualmente por
separado para cada colectivo de trabajadores puesto que de hacerlo en su conjunto el número
de Delegados será inferior, según la escala del artículo 35.2 LPRL en la que proporción entre
el número de trabajadores y Delegados de prevención es decreciente.
Al igual que en el ámbito de la relación contractual de carácter laboral, la antes
mencionada regulación legal está abierta a la negociación colectiva de los funcionarios
316
El artículo 34.3 LPRL encomienda la adaptación de la LPRL al Gobierno y a este fin respondió el Real
Decreto 1488/1998 de 10 de julio, BOE de 17 de julio, que nació con vocación unificadora y de universalidad
en la consideración de la prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General como
una actuación única, indiferenciada y coordinada que llegara a todos los empleados públicos sin distinción
del régimen jurídico que rija su relación de servicios, de ahí que cuando delimita su ámbito de aplicación AGE y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella que tengan personal funcionario o
estatutario a su servicio- lo hace en referencia a ámbitos organizativos, no a la naturaleza jurídica de la
relación del personal con la administración, con la excepción de los ámbitos específicos de participación en
los que no exista personal funcionario o estatutario, que no serían de aplicación este instrumento normativo
sino el régimen común de la ley preventiva. El citado Real Decreto lleva a cabo la adaptación legislativa sin
grandes novedades, salvo la de establecer la posibilidad de crear mediante acuerdo, un órgano específico de
participación de las organizaciones sindicales representativas en el ámbito de aplicación del Real Decreto
para todo lo relacionado con la aplicación de la legislación en materia preventiva con las competencias,
funciones y composición que el acuerdo determine: el Acuerdo Administración-Sindicatos del mismo año,
crea la Comisión Paritaria de Salud Laboral. Hoy el citado Real Decreto ha sido derogado por el Real
Decreto 67/2010, de 29 de enero, BOE de 10 de febrero.
182
públicos y del personal estatutario317, en virtud del párrafo tercero del artículo 35 LPRL que
habilita a la negociación colectiva en la función pública para que pueda introducir, sin
diferenciar entre tipos de acuerdos, cambios en la designación de los Delegados de prevención
o bien, atribuir las competencias de éstos órganos a órganos específicos que dicha
negociación cree. De esta forma, en el ámbito de las Administraciones Públicas se podrán
establecer en los términos señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación
colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados
públicos, otros sistemas de designación de los Delegados de Prevención318 y acordarse que las
competencias que la Ley preventiva les atribuye puedan ser ejercidas por órganos específicos.
Ahora bien, la posibilidad que los artículos 34 y 35 LPRL da a la Administración Pública
para que en su ámbito disponga otra forma de elección de los Delegados de prevención se
limita al personal funcionario y estatutario, regidos ambos en sus relaciones con la
Administración Pública por normas de Derecho administrativo, no afectando al personal
317
La Ley 21/2006, de 20 de junio por la que se modifica la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de
representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las
Administraciones Públicas, creó la Mesa General de Negociación ampliada su regulación por el actual
Estatuto Básico del Empleado Público, para negociar materias y condiciones de trabajo comunes al personal
funcionario, estatutario y laboral, pudiendo constituirse tanto para el conjunto de las Administraciones
Públicas como para cada una de las Administraciones, está compuesta por los representantes de las
Administraciones y por las organizaciones sindicales más representativas en función de los resultados
obtenidos en las elecciones a los órganos de representación del personal funcionario y laboral en el
correspondiente ámbito de representación (artículo 36 del Estatuto Básico del Empleado Público), en su seno
por lo tanto, no solo se podrá negociar sistemas distintos de designación de Delegados de prevención, sino
que se podrá diseñar un sistema de designación conjunta de estos representantes para todo el personal del
servicio de la Administración, con independencia de su vínculo profesional. A este respecto, el Acuerdo de la
Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado (AGE) de 29 de octubre de 2012,
sobre asignación de recursos y racionalización de las estructuras de negociación y participación, publicado
por Resolución de 12 de noviembre, BOE de 14 de noviembre, se insta al Gobierno para que se proceda a la
modificación del Real Decreto 67/2010 de 29 de enero de adaptación de la legislación de prevención de
riesgos laborales a la AGE, a fin de que se considere la plantilla total correspondiente al centro de trabajo o
unidad de que se trate, “no por separado” para funcionarios y laborales a efectos de aplicar la escala del
artículo 35.2 LPRL, distribuyendo posteriormente, el número total que corresponda entre funcionarios y
laborales, proporcionalmente al volumen de cada colectivo.
318
Los Delegados de prevención serán elegidos, de conformidad con lo previsto en el artículo 35 LPRL por y
entre los representantes del personal, por excepción, cuando no hubiera suficiente número de representantes
de personal en el ámbito de que se trate para cubrir los puestos de delegados de prevención, los delegados
restantes podrán ser elegidos por las centrales sindicales entre delegados sindicales del ámbito
correspondiente, de manera proporcional a su representatividad, Artículo 7 del Acuerdo de la Mesa General
de Negociación de la AGE de 29 de octubre de 2012, sobre asignación de recursos y racionalización de las
estructuras de negociación y participación.
183
laboral que se regirá por su normativa propia laboral319. Empero, si el personal laboral presta
servicios para un ente sometido a normas de Derecho administrativo se les va a aplicar la
LPRL con determinadas modulaciones previstas en la misma, puesto que a pesar de ser una
relación laboral, existe una adaptación a los principios de Derecho público y a los fines que
éste persigue320. Con respecto a esto último y a pesar de que la Administración Pública en
relación con el personal funcionario y estatutario tiene unas facultades de configuración de la
participación y representación en salud laboral especiales y superiores a las que tiene en
relación con el personal laboral321, las mismas no llegan tan lejos como para impedir la
aplicación de ciertos principios que marca la Ley de prevención de riesgos laborales y que son
“que los Delegados de prevención sean elegidos por los representantes de personal o por los
propios trabajadores” y “en ningún caso la adaptación podrá afectar a las competencias y
facultades que se reconocen en la Ley de prevención de riesgos laborales”. En este punto, lo
que la Ley hace es remitir a los órganos de negociación propios de los funcionarios las dos
posibilidades contempladas en el párrafo tercero del punto 4 del artículo 35 LPRL322.
Así mismo, en el ámbito de las Administraciones Públicas se podrán establecer otros
ámbitos adecuados a la estructura organizativa de la Administración, aunque normalmente
319
“Toda la Ley de prevención de riesgos laborales es aplicable subsidiariamente a las Administraciones
Públicas, pero no aquello que sea inaplicable por afectar, por su misma naturaleza, sólo al personal laboral,
siendo de aplicación al personal laboral las normas generales de la Ley”, Sentencia 471/2012 del TSJ de
Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de 24 de noviembre de 2010
(RJCA/2011/85).
320
El Real Decreto 67/2010 de 29 de enero (BOE de 10 de febrero), por el que se adapta la legislación de
prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado, se declara aplicable, de forma
indistinta, al personal laboral y a quienes tengan una relación funcionarial o estatutaria con la administración,
previendo normas especiales en cuanto a la participación en los artículos 4 a 6, una orientación global que ha
seguido las normas autonómicas que se han dictado para los empleados públicos dependientes de esas otras
Administraciones Públicas. Adaptación que sigue los dictados del Estatuto Básico del Empleado Público por
cuanto va dirigido tanto a los funcionarios públicos como a los empleados por las Administraciones Públicas
con sujeción a un contrato laboral, Ley 7/2007 de 12 de abril, BOE de 13 de abril.
321
Para un estudio más en profundidad de este tema véanse PÉREZ CAMPOS, A.I.: “Ámbito de aplicación de
la Ley de Prevención de Riesgos Laborales: sujetos protegidos”. Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 53, 2004, pp. 57-84 y GONZÁLEZ ORTEGA, S. y CARRERO DOMÍNGUEZ, C.
Directores: Manual de prevención de riesgos laborales en las Administraciones Públicas, Ed. Instituto
Nacional de la Administración Pública, Madrid, 2012, 404 páginas.
322
Norma básica en el sentido previsto en el artículo 149.1.18º CE y según la disposición adicional 3ª, 2.c);
véase Sentencia 471/2012 del TSJ de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
2ª, de 24 de noviembre de 2010 (RJCA/2011/85), ratificada por Sentencia del TS, Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección 7ª, de 3 de abril de 2013 (RJ/2013/2835).
184
coincidirán con los de representación de personal al servicio de las Administraciones
Públicas, o bien podrán establecerse otros distintos en función de las características de la
actividad y frecuencia de los riesgos a que puedan encontrarse expuestos los trabajadores.
Cuestión importante a aclarar, en orden a la constitución de un Comité único de seguridad y
salud de un determinado ámbito administrativo es si las normas especiales previstas para los
funcionarios y el personal estatutario permiten que los representantes de los trabajadores
miembros de dicho Comité único sean designados por los sindicatos con una determinada
representación ya sea a nivel nacional o de comunidad autónoma, en lugar de que tales
representaciones les corresponda directamente a los propios Delegados de prevención en el
ámbito correspondiente.
La conclusión es negativa si se observa que cuando la Ley preventiva da normas para la
adaptación en el marco de la Administración General del Estado, en adelante AGE, establece
claramente mínimos, tal que “en ningún caso la adaptación podrá afectar a las competencias y
facultades que se reconocen en la Ley de prevención de riesgos laborales”, siendo una de ellas
participar en los Comités de seguridad y salud laboral o como cuando alude a los Comités, en
el párrafo segundo del artículo 34.3 LPRL, que deja claro que estarán integrados por los
Delegados de prevención designados en el ámbito correspondiente, tanto para el personal con
relación de carácter administrativo o estatutario, como para el personal laboral.
2.5. El procedimiento especial previsto en la Disposición Adicional 10ª LPRL
Queda claro que los electores y elegibles, salvo regulación convencional y con la única
limitación de que los electores sean los representantes de personal o los propios trabajadores,
son los correspondientes miembros de la representación unitaria323, sin que participe en
323
A quienes compete en exclusiva la designación, merced a la endogamia consagrada en el artículo 35.2 LPRL,
Sentencia de la AN, Sala de lo Social, 21 noviembre 2001 (JUR 2002/54519); Sentencia del TS, Sala de lo
Social, 15 junio 1998 (RJ 1998/5702) o Sentencias del TSJ Extremadura, Sala de lo Social,10 diciembre
2004 (AS 2004/3390); Andalucía / Sevilla 23 junio 2004 (AS 2005/292); Andalucía / Málaga, Sala de lo
Social, 11 febrero 2000 (AS2000/5347); Cataluña, Social, 19 julio 2001 (AS 2001/3642) o 16 abril 2004
(JUR 2004/195200); Madrid, Sala de lo Social, 17 octubre 2000 (AS 2000/4318) o Cantabria, Sala de lo
Contencioso Administrativo, 19 abril 2002 (RJCA 2002/485).
185
principio la representación sindical en la designación de los Delegados de prevención324,
como así ha sido reconocido por el propio Tribunal Constitucional325. De igual modo, no es
necesario que para su nombramiento cuenten con ninguna titulación especial326, así mismo es
obvio que si a la representación unitaria les compete la facultad de designación, también
pueden revocarlos327.
Por otra parte, la propia Ley establece -Disposición Adicional 10ª- un procedimiento
particular en el seno de las Sociedades Cooperativas incluidas por el art. 3 LPRL en su ámbito
de aplicación de conformidad con el cual cuando, además de los socios que prestan su trabajo
personal existen asalariados, la designación de los Delegados de prevención se realizará
conjuntamente por los socios que prestan su esfuerzo personal y los trabajadores o sus
representantes328; en este supuesto se computarán ambos colectivos para determinar el
324
Ampliamente reconocido por la doctrina, GONZÁLEZ ORTEGA, S.: La prevención en la pequeña empresa,
óp. cit., p. 70; SALCEDO BELTRÁN, Mª. C.: “Las garantías y obligaciones de los Delegados de
Prevención”, Tribuna Social, núm. 79, 1997, p. 40; GONZALEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.:
Comentarios a la Ley 31/1995 de Prevención de riesgos laborales, óp. cit., pp. 222-223; FERNÁNDEZ
MARCOS, L.: Comentarios a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (Salud Laboral), Dykinson,
Madrid, 1996, p. 89; FERNÁNDEZ MARCOS, L.: “Representación y participación especializada de los
trabajadores en materia de prevención de riesgos laborales”, Documentación Laboral, núm. 62, 2000, p. 108;
SALA FRANCO, T. y ARNAU NAVARRO, F.: Comentarios a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales,
óp. cit., p. 141; MUT GONZÁLEZ, F.: “La organización del servicio de prevención de riesgos laborales.
Obligaciones y responsabilidades. Competencias y facultades de la empresa y los trabajadores”, Relaciones
Laborales, núm. 20, 1997, p. 22; VALDÉS DAL-RE, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales”, óp. cit., p. 37; GARRIDO PÉREZ, E.: “La participación de los
trabajadores en materia de prevención de riesgos laborales en la Ley 31/1995”, Relaciones Laborales, núm.
20, 1997, p. 49; BALLESTER LAGUNA, F.: “Cuestiones de legalidad y de constitucionalidad implicadas en
la designación de los delegados de prevención”, óp. cit., p. 74; CABEZA PEREIRO, J.: “Artículo 35 LPRL”,
en CABEZA PEREIRO, J. y LOUSADA AROCHENA, J.F., Coordinadores: Comentarios a la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales, Ed. Comares, Granada, 1998, p. 264; MELLA MÉNDEZ, L.: “Los
delegados de prevención: algunos puntos críticos”, Aranzadi Social, núm. 6, 2003, p. 63-64. A salvo de que
en convenio colectivo, u otro tipo de pacto o acuerdo, se estableciera otro cauce de designación que incluyese
a los delegados sindicales, SEMPERE NAVARRO, AV.; GARCÍA BLASCO, J.; GONZÁLEZ LABRADA,
M. y CARDENAL CARRO, M.: Derecho de la Seguridad y Salud en el trabajo, Ed. Civitas, Madrid, 2001,
p. 279.
325
Auto núm. 98 del Tribunal Constitucional, de 6 de abril de 2000.
326
Estamos ante un órgano representativo especificado en función de la materia pero no un órgano cualificado a
priori por la especialización técnica de sus componentes en la materia de prevención, véase ALVAREZ
MONTERO, A.: El delegado de prevención..., óp. cit., p. 124.
327
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: “El contenido de la LPRL: Puntos críticos”, óp. cit., p. 829.
328
La solución incorporada en la disposición adicional décima LPRL ha sido calificada de “extraordinariamente
novedosa y asombrosamente inadecuada a la naturaleza de los socios de cooperativas” por CARDENAL
CARRO, M. y RUBIO SÁNCHEZ, F.: “La aplicación de la normativa sobre prevención de riesgos laborales
186
número de Delegados de prevención. Por el contrario, si no cuentan con trabajadores
asalariados, procederá atender a los estatutos o al pertinente acuerdo de la asamblea general.
Se quiso dar por parte de la LPRL una solución que respetase el objetivo de equiparar al socio
trabajador con el socio por cuenta ajena, con el propósito de que los Delegados de prevención
sean designados por ambos colectivos conjuntamente sin necesidad de constituir distintos
colegios electorales, de manera que ambos disfrutasen, al mismo nivel, de las ventajas de una
institución como la del Delegado de prevención que no deja de ser una figura representativa,
creando ciertos conflictos de intereses entre las condiciones de la actividad laboral del socio y
su participación en los órganos de la sociedad cooperativa329 entendemos en aras de dar
prioridad a la seguridad y salud de todos los trabajadores y es que efectivamente, se trata de
una protección que abarca a todo el grupo de trabajadores incluyendo a los socios sin
distinción con los asalariados, lo que supone una amplia asimilación de aquellos a los
trabajadores por cuenta ajena330 con el fin de asegurar la máxima protección. En este sentido,
es más fácil de entender lo dispuesto en la mencionada disposición adicional a la luz del
espíritu de la Ley preventiva, por cuanto prima la protección de la seguridad y salud por
encima de cualquier otro interés y es que el papel del Delegado de prevención aunque es un
representante de los trabajadores, defiende por encima de otras cosas que las condiciones de
trabajo no perjudiquen su salud.
Por el contrario, nada se dice sobre quién puede ser designado Delegado de prevención, sin
embargo, la intención de la disposición adicional 10ª LPRL no tiene la motivación de
modificar el cuerpo elegible sino el cuerpo electoral331, por consiguiente habrá de
en las cooperativas de trabajo asociado”, Revista de Estudios Cooperativos, núm. 69, 1999, p. 77. También
un análisis de la cuestión en CARDONA RUBERT, Mª. B.: “Prevención de riesgos laborales en las
cooperativas”, Aranzadi Social, Tomo V, 2001, p. 504 y ss. Así mismo véase ÁLVAREZ MONTERIO, A.:
El delegado de prevención..., óp. cit., pp. 140 y ss.
329
GARCÍA SALAS, A.I.: “Las Cooperativas de trabajo asociado bajo la normativa de prevención de riesgos
laborales: operaciones de ajuste en las figuras de empresario y trabajador”, Temas Laborales, núm. 47, 2004,
pp. 77-108.
330
En este supuesto, la asimilación a los trabajadores por cuenta ajena es, si cabe, más intensa, ya que los
derechos de participación y colectivos es el núcleo duro de la esencia de las relaciones laborales en
CARDENAL CARRO, M. y RUBIO SÁNCHEZ, F.: “La aplicación de la normativa sobre prevención de
riesgos laborales en las cooperativas de trabajo asociado”, óp. cit., p. 77.
331
ÁLVAREZ MONTERO, A.: El delegado de prevención..., óp. cit., pp. 141.
187
interpretarse que habiendo representantes del personal en el seno de la cooperativa, el futuro
Delegado de prevención saldrá de entre estos representantes. Si no se ha nombrado
representante de personal por no contar con suficientes trabajadores en plantilla o porque no
tengan la antigüedad necesaria, compartimos la opinión de que el órgano de representación
que surgiese de la aplicación de todas las reglas anteriores no sería exactamente un Delegado
de prevención propiamente dicho332, si bien tendría sus mismas competencias, prerrogativas y
garantías, aunque de naturaleza distinta y con distinto régimen de origen distinto333.
El procedimiento especial previsto en la disposición adicional 10ª pretende garantizar la
existencia de representación especializada en las organizaciones productivas o centros de
reciente constitución que, en atención a su número de trabajadores, deberían contar con
representación unitaria pero carecen de ella por faltar en la plantilla trabajadores por cuenta
ajena; en consecuencia y salvo otra previsión en convenio, no resultará aplicable a aquellos
supuestos en los cuales la ausencia se debe a otro motivo334.
3. Criterios para la designación de los Delegados de prevención por los representantes de
los trabajadores
Una de las cuestiones más polémicas en torno al régimen jurídico de los Delegados de
prevención ha sido, sin duda, la de los criterios para su designación por los representantes de
los trabajadores. A priori, parecía claro que eran los propios representantes del personal los
332
GONZÁLEZ ORTEGA, S. Y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995 de prevención de
riesgos laborales, óp. cit., pp. 225 y ss.
333
GARCÍA SALAS, A.I.: “Las Cooperativas de trabajo asociado bajo la normativa de prevención de riesgos
laborales: operaciones de ajuste en las figuras de empresario y trabajador”, óp. cit., p. 90.
334
Considerando que “donde no existan órganos de representación unitaria, aun cuando se cumplan en la
plantilla los requisitos subjetivo-electorales y no se promuevan elecciones, debe quedar abierta, por
interpretación extensiva del citado precepto, la posibilidad de designar directamente un delegado o varios
delegados de prevención con independencia de la convocatoria posterior del proceso electoral a órganos de
representación unitaria, en cuyo caso cesarían en sus funciones los delegados de prevención así designados”,
PURCALLA BONILLA, M. A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del Delegado de
Prevención”, óp. cit., p. 79, en el mismo sentido PURCALLA BONILLA, M. A.: “Delegados de Prevención
y Comité de Seguridad y Salud: reflexiones a propósito de su interpretación judicial”, Revista de Trabajo y
de la Seguridad Social, Centro de Estudios Financieros (CEF), núm. 204, 2000, p. 86.
188
que podían optar libremente por uno de los posibles criterios a seguir335, sin embargo ha
resultado asunto nada baladí el tema de la sindicalización de las elecciones para
representantes de personal en nuestro país, en tanto en cuanto puede significar en buen
número de ocasiones, una muestra del poder sindical en las organizaciones. En efecto, si se da
la circunstancia de que en el proceso electoral correspondiente las listas más votadas han sido
las presentadas por sindicatos alcanzando éstos la cobertura total de dichos órganos, con
mucha probabilidad conllevará un enfrentamiento entre los sindicatos presentes en dichos
órganos a la hora de designar a los Delegados de prevención, ya que la Ley silencia ese
extremo y no ofrece una fórmula para solventar sin dificultades la situación creada336.
La cuestión se ha centrado en determinar qué sistema resultaba más idóneo para la
designación de los Delegados de prevención por los representantes de los trabajadores en la
empresa o centro de trabajo337. Mientras que la jurisprudencia no aceptaba cualquier sistema o
procedimiento al efecto338, por su parte, la doctrina jurídica barajaba el criterio de
proporcionalidad339 al mismo tiempo que el criterio mayoritario, de acuerdo con el cual serían
335
QUESADA SEGURA, R.: “La autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., p 46; en el mismo sentido, MELLA
MÉNDEZ, L.: “Los delegados de prevención: algunos puntos críticos”, óp. cit., p. 63.
336
SALIDO BANÚS, J.L.: Elementos jurídico-técnicos para la gestión de la prevención de riesgos laborales,
óp. cit., p. 167.
337
Frente a una razonada doctrina de suplicación que casi unánimemente exigió la proporcionalidad en la
formación de esas secciones, el Tribunal Supremo siguiendo la interpretación sugerida previamente por la
Audiencia Nacional, optó por permitir sin ninguna cortapisa el juego de las mayorías. Para complicarlo aún
más, el Acuerdo Administración-Sindicatos de adaptación de la legislación de prevención de riesgos
laborales a la Administración General Estado (BOE 1 agosto 1998), surgido antes de la corrección de criterio
en la interpretación judicial, apostaba claramente por la proporcionalidad en su capítulo 4.1, advirtiendo que
“la designación se realizará de acuerdo con los criterios que cada órgano unitario determine que tratarán de
garantizar la presencia de Delegados de prevención de las organizaciones sindicales con representación en
dichos órganos”. CARDENAL CARRO, M.: La representación de los trabajadores para la salud laboral, los
Tribunales y el Derecho Comparado. Un buen momento para “Evaluar” la figura, Aranzadi Social, núm. 22,
2000, p. 362, y CARDENAL CARRO, M.: “Criterio del Tribunal Supremo acerca de la elección de los
Delegados de Prevención y el respeto a la proporcionalidad con la representación unitaria”, Aranzadi Social,
núm. 13 , 1998. pp. 2571-2574.
338
La designación de los Delegados de prevención se haría por acuerdo mayoritario de los representantes
unitarios, pero por vía de la negociación colectiva podrán arbitrarse otros sistemas de designación
garantizándose, en todo caso, que la facultad de designación corresponde a los representantes de personal o a
los propios trabajadores por votación mayoritaria de estos últimos. Sentencias de la AN 25 de septiembre
1998 (AS 1998/3448); Sentencias TSJ Cataluña 17 de febrero 1997 (AS 1997/2464), 3 de febrero 2000 (AS
2000/197); TSJ Andalucía/Málaga, Social, 16 junio 2000 (AS 2000/2420); TSJ Cataluña, Social, 7 marzo
2001 (AS 2001/1453).
339
La vinculación orgánica entre los representantes especializados y los representantes de personal permitiría ya
189
elegidos Delegados de prevención quienes tuvieran la mayoría en el Comité de empresa,
posibilitando de este modo la exclusión de grupos minoritarios340. La aplicación del criterio
de proporcionalidad va unido a la exigencia de no vulnerar la libertad sindical de aquellas
organizaciones que, con representación en el Comité de empresa, se ven excluidas de contar
con Delegados de prevención en los órganos de participación. Por otra parte, la aplicación del
criterio mayoritario presupone la normal actuación del Comité de empresa como órgano
colegiado que adopta sus decisiones por mayoría341. La norma de manera implícita apuesta
porque los criterios se determinen o concreten, fundamentalmente por motivos de seguridad
jurídica, remitiendo para ello a la negociación colectiva para designar el sistema de elección.
En consecuencia, la norma eleva a los convenios colectivos como el ámbito específico e
idóneo donde concretar el criterio de elección de los Delegados de prevención342.
En una primera etapa la doctrina jurisprudencial se decantó por el criterio de la
proporcionalidad343, aunque cabía admitir otras formas de elección cuando vinieran
establecidas en convenio colectivo344 o la designación, aún siendo no proporcional,
en sí mismo defender la extensión a los Delegados de prevención de determinadas reglas de elección que se
fijan para los órganos unitarios de representación, entre ellas concretamente la que fija los criterios para la
composición de los mismos en función de candidaturas presentadas, esto es, la regla de la proporcionalidad
en atención a los votos obtenidos por cada una de ellas. AGUSTÍ JULIÁ, J.: Estudio de la PRL, Cuadernos
de Derecho Judicial, Madrid, 1999, p. 231.
340
Dado el carácter técnico de la representación, será el de la mayoría y no el de la proporcionalidad en atención
a la representatividad sindical, SALA FRANCO, T.: Derecho de la Prevención de Riesgos Laborales.
Capítulo V. La consulta y la participación de los trabajadores y de sus representantes, Tirant lo Blanch,
Valencia, 2003, p. 135.
341
CÁMARA BOTÍA, A. y GONZALEZ DÍAZ, F.A.: “Derechos de participación y representación en materia
de seguridad y salud laborales: un estudio sobre su aplicación”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 53, 2005, p. 221.
342
De hecho, la determinación por convenio colectivo de los criterios de elección habría de obviar precisamente
la conflictividad que pudiera generar la elección de tales sujetos en el seno de los órganos de representación.
Una conflictividad que ha surgido con bastante frecuencia a la vista de convenios colectivos que no han
recogido expresamente ningún criterio aplicativo, abriendo con ello el paso a esos procedimientos o sistemas
que se han ido adoptando puntualmente en cada caso concreto sin que fueran unánimemente acogidos por los
sujetos implicados. AGUSTÍ JULIÁ, J.: Estudio de la Prevención de Riesgos Laborales, óp. cit., p. 232. Es
más, ningún problema habrá en el caso de que los dos criterios mencionados coincidan, lo que sucederá
cuando el de la mayoría del órgano de representación sea el de observar, precisamente, el de la
proporcionalidad de la representatividad sindical que nace del proceso electoral a representantes unitarios.
MELLA MÉNDEZ, L.: “El delegado de prevención: algunos puntos críticos”, óp. cit., p. 63.
343
Sentencias TSJ Cantabria, de 9 de abril de 1997, y Murcia, de 16 de julio de 1997.
344
Sentencia TSJ de País Vasco, de 30 de mayo de 2000 (AS 2000/3164).
190
respondiera a criterios razonables y objetivos345. Sin embargo, la aplicación del criterio de
proporcionalidad en la elección de los Delegados de prevención devenía matizado, puesto que
no implicaba que necesariamente todos los sindicatos y grupos presentes en el Comité de
empresa tuvieran opción a tener Delegados de Prevención, pero sí que pudieran intervenir en
los acuerdos para su designación. Del mismo modo, el citado criterio debía ir referido al
resultado de las últimas elecciones, esto es, a la composición producida en el Comité de
empresa y al número de votos obtenidos en aquellas346.
a) El criterio de la proporcionalidad
En defensa del criterio de la proporcionalidad fueron varios los argumentos empleados: en
primer lugar, el principio en cuestión es el inspirador de nuestro ordenamiento jurídicolaboral; en este sentido, es tradicional la doctrina del Tribunal Constitucional que ha venido
proclamando la vigencia del referido principio, siempre que se trate de elegir comisiones
delegadas de los Comités de empresa347. Sensu contrario, no sería necesario respetar la
proporcionalidad cuando se está ante órganos o comisiones sin vinculación orgánica o
funcional con el Comité de empresa.
En segundo lugar, otro argumento a favor del principio de la proporcionalidad es el de la
imposibilidad de subsumir la elección de los Delegados de prevención en las facultades
contempladas en el art. 64 ET, como podría pretenderse en aras a justificar como válido el
criterio mayoritario en la designación de quienes deben desempeñar tales funciones348.
Ciertamente, no se está ante una decisión tomada por el órgano de representación unitaria
345
Sentencia TSJ Cantabria, de 9 de abril de 1997 (AS 1997/1430).
346
Sentencia TSJ Aragón de 19 de marzo de 1997 (AS 1997/997).
347
Es cuando el principio de guardar la proporcionalidad de la representación sindical en los órganos de
participación se estima el más adecuado para asegurar la actividad sindical y posibilitar el juego de la distinta
representación de cada una de las formaciones sindicales en el ámbito empresarial. Sentencias del TC:
Sentencia 137/1991, de 20 junio; en sentido similar, Sentencias 7/1990, de 18 enero y 184/1991, de 30
septiembre.
348
MELLA MÉNDEZ, L.: “El delegado de prevención: algunos puntos críticos”, óp. cit., p. 63.
191
como órgano de confrontación al que el ET reconoce la función institucional de
representación, promoción y defensa de los intereses generales de los trabajadores frente a los
del empresario, sino de una cuestión interna de aquél que merece ser tratada y resuelta con
arreglo a parámetros y criterios diversos a los que diariamente presiden y regulan su
funcionamiento349. De aceptarse el criterio de la proporcionalidad, la manera de elegir a los
Delegados de prevención puede instrumentarse a través de un sistema electivo que observase,
por analogía, el mismo régimen electoral que rige para los representantes unitarios.
b) El criterio de las mayorías.
Frente a la posición anteriormente expuesta que defiende el criterio de la proporcionalidad
van a pronunciarse conocidas sentencias del Tribunal Supremo350 y posteriormente, algunas
de los Tribunales Superiores de Justicia, en sentido contrario, especialmente a partir de
supuestos relacionados con la composición del Comité de seguridad y salud351. Los
principales argumentos utilizados por los órganos jurisdiccionales para la inaplicación del
principio de proporcionalidad se hallan en la propia exposición de motivos de la Ley 31/1995,
de prevención de riesgos laborales la cual prevé, en su apartado sexto, que partiendo del
sistema de representación colectiva vigente en nuestro país, la ley atribuye a los denominados
Delegados de prevención el ejercicio de las funciones especializadas en materia de prevención
de riesgos en el trabajo, otorgándoles para ello las competencias, facultades y garantías
349
Así reconocido en la Sentencia del TSJ Murcia de 16 julio 1997 (AS 2949) y confirmado por el mismo
tribunal en sentencia de 7 de octubre de 2002 (AS 2847).El mismo razonamiento pero con otras palabras, en
la Sentencia del TSJ Cantabria de 1 octubre 1998 (AS 4257), a la hora de elegir el criterio de la mayoría o el
de proporcionalidad no hay que fijarse tanto en quién elige y bajo qué reglas actúa generalmente, sino en la
finalidad de la decisión que va a tomar el órgano de representación, esto es, qué tipo de órgano se va a crear,
cuál es su función y quién debe formar parte de su composición. Un criterio razonable es el que exige el
respeto a las minorías garantizando la presencia en el órgano de representación especializado en salud laboral
de las distintas tendencias existentes en el comité de empresa o delegados de personal, del que se nutre y en
proporción al número de miembros de cada candidatura sindical.
350
Sentencias del TS de 15 de junio de 1998 (RJ 1998\5702) 31 y de 14 de junio de 1999 (RJ 1999\6007).
351
Algunos TSJ se resisten a abandonar la exigencia del principio de proporcionalidad en base a “evidentes
razones de analogía con las competencias del Comité de empresa”, en este sentido Sentencia del TSJ
Comunidad Valenciana de 5 febrero 1999 (AS 1999/814), pues “en caso contrario, la representación de los
trabajadores en el Comité de seguridad y salud no responderá a la realidad”, STSJ Andalucía/Sevilla de 6 de
abril 1999 (AS 1999/2695).
192
necesarias. Junto a ello, el Comité de seguridad y salud continuando la experiencia de
actuación de una figura arraigada y tradicional de nuestro ordenamiento laboral, se configura
como el órgano de encuentro entre dichos representantes y el empresario para el desarrollo de
una participación equilibrada en materia de prevención de riesgos352, respecto de los cuales se
había rechazado la aplicación del principio de proporcionalidad en la designación de sus
miembros353. Así se reconocía que, aunque el principio de proporcionalidad inspira el
ordenamiento jurídico, el legislador establece diversos mecanismos que lo restringen dentro
de los límites que impone el respeto a la libertad sindical, en atención a diversas
consideraciones, sobre todo de operatividad funcional o eficacia representativa354. En relación
con la operatividad funcional, se reparaba en el carácter técnico de los Comités de seguridad e
higiene que los diferenciaba de las demás comisiones creadas en el ámbito de la empresa, lo
que impedía que quedasen sujetos al criterio de proporcionalidad en su composición355.
Un argumento más para el Tribunal Supremo a favor del criterio de las mayorías se
encuentra en el artículo 35.4 LPRL que autoriza la vía del convenio colectivo para
establecerse otros sistemas de designación de los Delegados de prevención. No obstante, aquí
también ha de tenerse en cuenta que la mencionada Ley establece una única salvedad a la
determinación de los convenios que es, precisamente, que la facultad de designación
corresponde a los representantes del personal o a los propios trabajadores. En este sentido,
dado el carácter paritario y abierto del Comité de seguridad y salud, en cuyas reuniones
pueden participar con voz pero sin voto los Delegados sindicales si así lo solicita alguna de
352
Sentencia del TS de 15 junio 1998 (RJ 1998\5702).
353
Sentencias del TS de 24 septiembre 1991 (RJ 1991\7182), de 24 diciembre 1992 (RJ 1992\10364) y de 6
abril 1993 (RJ 1993\2911), la ratio decidendi de estas sentencias consiste en que el Comité de seguridad e
higiene no es un órgano de representación del personal, sino un órgano técnico, por lo que no se aplica el
criterio de proporcionalidad. En el mismo sentido, Sentencia TS de 15 de junio 1998 (RJ 5702) y reiterando
su doctrina, por todas, Sentencias TSJ Madrid, Social, 17 octubre 2000 (AS 2000/4218); Murcia, Social, 17
abril 2000 (AS 2000/115); Aragón, Social, 15 febrero 2000 (AS 2000/5235); Andalucía/Málaga, Social, 11
febrero y 3 marzo 2000 (AS 2000/5247 y 666) o Cantabria, Cont.-administrativo, 19 abril 2002 (RJCA
2002/485).
354
Sentencias del TS de 24 septiembre 1991 (RJ 7182); de 24 diciembre 1992 (RJ 10364) y de 6 abril 1993 (RJ
2911).
355
Véase a este respecto a CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los trabajadores para la salud
laboral, los Tribunales y el Derecho Comparado. Un buen momento para evaluar la figura”, óp. cit., pp. 361380, donde hace una atenta observación de las resoluciones del Tribunal Supremo relacionadas con el tema.
193
las representaciones del Comité -artículo 38.2, párrafo tercero, LPRL, puede colegirse que la
genérica mención a los Delegados sindicales parece justificarse en la necesidad de oír a los
sindicatos que no estén presentes como miembros en los citados Comités, con lo que se
sobreentiende que no todos estarán representados en el banco social del Comité de seguridad
y salud. Por lo tanto, conviene separar Comités y Delegados como instituciones diferentes,
aunque en todo caso no deja de ser significativo que unos Delegados tengan voto y otros no;
evidentemente, la calidad en la que acuden a esas reuniones ha de ser manifiestamente
diferente de forma coherente con esa divergencia de régimen jurídico tan importante que los
rige, puesto que los elegidos para ser miembros de los mencionados Comités, lo son fruto de
la voluntad directa de los trabajadores aunque hayan sido elegidos por los representantes
unitarios, máxime cuando el procedimiento de elección les atribuye la representatividad. Así
mismo, entendiendo que carecen los Comités de seguridad y salud de capacidad negociadora
y siendo sus funciones técnicas y de asesoramiento y consulta, en coherencia con lo hasta aquí
mantenido, fundamenta que defendamos la opinión de que estas dos últimas afirmaciones del
Supremo son difícilmente conciliables356 a no ser que lo que se quiera es asegurar el interés
por la seguridad y salud de los trabajadores por encima de cualquier otro interés, igualmente
legítimo, pero independiente de la salud laboral.
Otro argumento a tener en cuenta por la doctrina jurisprudencial sería la habitualidad en la
utilización del criterio de la mayoría por parte del Comité de empresa a la hora de ejercer sus
competencias -artículo 65.1, ET- de ahí que la designación de los Delegados de prevención
por decisión mayoritaria se haya considerado el supuesto normal de designación por el
Comité de empresa. Defendemos, a la vista de los argumentos expuestos por la práctica
judicial357, las siguientes afirmaciones:
1. la no exigencia expresa del respeto al principio de proporcionalidad por la Ley
356
Véase CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los trabajadores para la salud laboral, los Tribunales
y el Derecho Comparado. Un buen momento para evaluar la figura”, óp. cit., pp. 362 y 363.
357
Sentencias del TS de 15 junio 1998 (RJ 1998\5702) y 14 junio 1999 (RJ 1999\6007). También Sentencias
TSJ -de 1998- Castilla y León de 10 diciembre (AS 1998\4657) y Murcia de 23 diciembre (AS 1998\4713) y
-de 2000-Andalucía (Málaga) de 11 febrero (AS 2000\5247), Aragón 15 febrero (AS 2000\5235) y Cataluña
de 12 mayo (AS 2000\2090) y 4 julio (AS 2000\3690).
194
preventiva ni en los artículos 34 y 35, por un lado, ni el artículo 38, por otro;
2. la posibilidad de que por convenio colectivo puedan establecerse otros sistemas de
designación de los Delegados de prevención -artículo 35.4, LPRL- los cuales pueden
obviar el cuestionado principio;
3. el carácter paritario y abierto del Comité de seguridad y salud, en cuyas reuniones
pueden participar con voz pero sin voto, aparte de los Delegados sindicales, los
responsables Técnicos de prevención de la empresa, los trabajadores que cuenten con
especial cualificación en las cuestiones tratadas e incluso, los Técnicos de prevención
ajenos a la organización empresarial, si así lo solicita alguna de las representaciones
del comité ex artículo 38. 2 LPRL.
En conexión con lo anteriormente expuesto respecto a la mención a las personas expertas
en esta materia, se pone de relieve la importancia tanto de tales conocimientos, como de
contar con la opinión de quienes los tengan, de ahí que al carecer el Comité de seguridad y
salud de capacidad negociadora y ser sus funciones fundamentalmente técnicas, de
asesoramiento y consulta, la exclusión de un sindicato de su seno se considera no atenta
contra la libertad sindical. De esta manera, la doctrina consolidada de nuestra más alta
instancia judicial ha contribuido a perfilar los aspectos sustanciales de esta institución, de tal
forma que ha delimitado la figura de los Delegados de prevención como algo diferente de lo
que la ley configuró en su redacción, pues si una cosa puede afirmase que pretendió la Ley,
fundamentalmente por razones económicas, fue precisamente que la representación específica
no fuese otra cosa que una sección de la ordinaria o legal. De igual manera, la Ley preventiva
apostó porque los mencionados Delegados constituyesen un órgano fundamentalmente de
representación, atribuyéndole determinadas facultades para el desarrollo de sus funciones,
siendo el desempeño de esas funciones las que vienen a modelar y completar la naturaleza de
la institución, máxime cuando es la negociación colectiva la que está llamada a cubrir los
vacíos dejados por la ley en su regulación.
En la práctica y fruto de la interpretación anteriormente expuesta, tal y como viene
195
reconociendo parte de la doctrina358 que la figura del Delegado de prevención ha sido
reconducida a una entidad eminentemente técnica debido a su consideración desde un aspecto
más especializado y menos representativo359, fundamentalmente, en cuanto a su tarea como
integrantes del Comité de seguridad y salud, considerados por voces autorizadas como
interlocutores privilegiados aunque no los únicos360. Así las cosas, parece que una elección
por unanimidad o mayoría, serían sistemas válidos para la designación de los Delegados de
prevención, aun sin atender a la proporcionalidad sindical, pues el carácter técnico de estos
Delegados determina que sean más relevantes otros criterios tal como el de su especialización
funcional.
4. La duración del mandato
Como quiera que en la concepción legal de la LPRL la condición de Delegado de
prevención viene ligada a la condición de representante de los trabajadores, es lógico que
silencie el extremo relativo a la duración del mandato de aquél por cuanto se puede colegir sin
dificultad, salvo contados supuestos que contemple la negociación colectiva que el mismo
está ligado al de los representantes ordinarios, de tal manera que cuando el mandato de éstos
expire lo hará igualmente el mandato de los Delegados de prevención. Es este el sentido de la
Sentencia TSJ de Andalucía de 15 de noviembre de 2002361 en la que se establece que el
mandato de los Delegados de prevención dependerá normalmente del tiempo del mandato del
Comité de empresa o Delegados de personal que los designan. Sin embargo, así como en el
cese o revocación de los representantes unitarios o incluso sus dimisiones, tienen que cumplir
358
CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los trabajadores para la salud laboral, los Tribunales y el
Derecho Comparado. Un buen momento para evaluar la figura”, óp. cit., pp. 362 y 363; GARRIDO PÉREZ,
E.: “Consulta y participación de los trabajadores en materia de salud laboral”, en AA.VV: Cuadernos de
Derecho Judicial. “Estudio de la Prevención de Riesgos Laborales”, Consejo General del Poder Judicial,
Madrid, 1999, p. 236.
359
Sentencia TSJ Andalucía (Málaga) de 3 marzo 2000 (AS 2000\666): “las personas que lo componen tiendan
a obtener lo legalmente prevenido con la mayor posibilidad de tino o eficacia”, y Sentencia TSJ Madrid de 17
octubre 2000 (AS 2000\4318) “de ahí que, lógicamente, sea más importante que la proporcionalidad, la
especialización en tales materias”.
360
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley de prevención de riesgos
laborales, óp. cit., p. 223.
361
JUR 2003/53495
196
con una serie de requisitos y formalidades para que se produzcan362, la revocación del
mandato de los Delegados de prevención puede ser incluso tácita como consecuencia del
nombramiento de un nuevo Delegado de personal363, circunstancia ésta que juega en contra de
la propia prevención de riesgos pero también de la seguridad jurídica de representantes y de
empresarios,
por
cuanto
puede
originar
prácticas
fraudulentas,
absolutamente
contraproducentes para la necesaria colaboración entre las partes afectadas. De ahí que
compartamos la opinión que defiende se establezca mediante negociación colectiva, en el
supuesto de crear órganos de participación distintos a los previstos en las normas preventivas,
el régimen jurídico de sus componentes o representantes364.
5. La regulación convencional de la figura del Delegado de prevención
La negociación colectiva resulta esencial para la seguridad y salud en el trabajo por cuanto
es un instrumento imprescindible para la regulación de las condiciones de trabajo en las
empresas, incluso la Constitución Española le encomienda la tarea de disciplinarlas, en tanto
en cuanto, debe ser objetivo fundamental mantener los derechos humanos y el bienestar social
al margen de la competencia económica, con el fin de evitar que las empresas o los países
busquen la consecución de ventajas competitivas a costa del empobrecimiento de sus
trabajadores y les obliguen a trabajar en condiciones peligrosas365. De la misma forma, en las
relaciones laborales de la Europa Comunitaria se tiende a una mayor profundización de la
autonomía colectiva, a más y mejores convenios colectivos, más y mejores procedimientos
extrajudiciales de solución de conflictos laborales366. En este sentido, determinadas políticas y
362
Artículo 67 del Estatuto de Trabajadores.
363
Fundamento de Derecho Segundo, Sentencia TSJ de Andalucía de 15 de noviembre 2002 (JUR
2003/534959).
364
SALIDO BANÚS, J.L.: Elementos jurídico-técnicos para la gestión de la prevención de riesgos laborales,
óp. cit., pp. 170 y 171.
365
Este debe ser el objetivo fundamental de los sindicatos en su defensa de la negociación colectiva. Véase a
este respecto WRIGHT, M.J.: “Negociación colectiva y salud laboral”, Enciclopedia de Salud y Seguridad en
el trabajo, Organización Internacional del Trabajo, (OIT), p. 19. Disponible en:
http://www.insht.es/portal/site/Insht
366
Véase SALA FRANCO, T.: “El derecho a la negociación colectiva y la función reguladora de la norma: de la
garantía legal al modelo negocial” en AA.VV.: Estado Social y Autonomía Colectiva: 25 años de
197
actitudes ya iniciadas deben continuar con el objetivo de potenciar la prevención de riesgos
laborales en la empresa367, el convenio colectivo se convierte así en el mecanismo idóneo para
adaptar las condiciones generales de seguridad y salud en el trabajo a las características del
sector de la producción o a las características y necesidades del ámbito empresarial en el que
será de aplicación.
Consideramos necesario que la negociación colectiva avance en la regulación de los
contenidos de la seguridad y salud laboral, concretamente se deberá profundizar en el crédito
horario de los Delegados de prevención, en la constitución de órganos paritarios en ámbitos
sectoriales, creación de delegados territoriales, en la formación a recibir por los Delegados de
prevención y los criterios de cooperación en la aplicación y fomento de las medidas
preventivas y protectoras adoptadas en la empresa. No podemos ignorar que tanto la Ley de
prevención de riesgos laborales como las normas reglamentarias que se derivan de ella son de
derecho mínimo indisponible, mejorables mediante la negociación colectiva ex artículo 2.2
LPRL; de la misma forma que la seguridad y salud en el trabajo es materia laboral ex artículo
2.2 d) ET, por tanto materia negociable, al mismo tiempo que se deduce ex artículo 84 ET368.
Negociación Colectiva en España. XVII Jornadas de Estudio sobre Negociación Colectiva, Informe y
Estudios Relaciones Laborales, Madrid, 17 y 18 de junio de 2004, p. 26.
367
Mientras que los Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva negociados hasta la fecha se han
ocupado de determinar cómo debería realizarse el reparto competencial en materia de seguridad y salud en el
trabajo entre los convenios de distintos ámbitos, los interlocutores sociales demuestran con los convenios
colectivos firmados hasta la fecha, la falta de interés y la desidia en la regulación de la condiciones de
seguridad y salud en el trabajo. En este sentido MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE, L.: “Obligaciones de
seguridad y salud y negociación colectiva”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 53,
2004, p. 125; MONEREO PÉREZ, J.L., Director: “La negociación colectiva en el sector energético,
Colección Informes y Estudios, Serie Relaciones Laborales, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm.
31, Madrid, 2000, p. 431; GOERLICH PESET, J.M., “Aproximación al estado de la seguridad e higiene en la
negociación colectiva”, Revista de Política Social, número 143, 1984, pp. 23 y ss.; VALDÉS DAL RÉ, F.,
“La prevención de riesgos profesionales en la negociación colectiva”, Relaciones Laborales, núm. 2, 1994,
pp. 1 y ss. VILA TIERNO, F. y MARTÍN RIVERA, L., “Análisis de la seguridad y salud en el trabajo en la
negociación colectiva anterior a la Ley de prevención de riesgos laborales”, en ESCUDERO RODRÍGUEZ,
R., Coordinador: La Ley de prevención de riesgos laborales: “XIV Jornadas Universitarias Andaluzas de
Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales”, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Málaga, 1996, pp.
533-568.
368
No obstante, habrá de tenerse en cuenta la Sentencia TS de 25 de julio de 2013 que ratifica la Sentencia TS
de 9 de marzo de 2011 (RC 118/2010) y dispone que el artículo 2.2 Ley de prevención de riesgos laborales se
refiere a la relación de suplementariedad entre la mencionada ley y el Convenio colectivo, siendo necesario
para ello que la norma suplementada sea objetivamente mejorable, como el caso analizado en la sentencia
que trata de sustituir un modelo legal, relativamente descentralizado (Delegados de prevención y Comités de
seguridad y salud de centros de trabajo) por un modelo convencional relativamente centralizado (Comité
198
En este sentido, entendemos que es obligación de los agentes sociales mejorar la Ley desde
los ámbitos funcionales y territoriales de la negociación colectiva, elemento fundamental que
persigue la adquisición de compromisos entre las partes para un periodo concreto de tiempo
que conlleva una elasticidad que resulta imprescindible en las relaciones laborales369.
A pesar de las ventajas que la negociación colectiva representa para la salud laboral no
deja de haber detractores que la consideran como un instrumento auxiliar, incluso defienden
que las relaciones laborales en nuestro país están excesivamente reguladas, no necesitando ni
siquiera de medios auxiliares. Esta parte de la doctrina defiende que la regulación de la
prevención de riesgos laborales es y debe seguir siendo sustancialmente de origen estatal, de
forma que si se advierte cualquier tipo de carencia e insuficiencia de la misma, lo oportuno no
es reclamar la actuación de los convenios colectivos en una labor de sustitución legal, sino
que lo que corresponde es reclamar una intervención de la norma estatal más completa y
perfecta si cabe370.
Por lo que respecta a las materias objeto de negociación colectiva, una de las más idóneas
la encontramos en la designación de los Delegados de prevención recogida en el artículo 35
LPRL, al que ya en su momento nos hemos referido; sin embargo y por lo que aquí interesa,
estatal, Delegados territoriales y Comités de seguridad y salud de grandes centros). En cuanto a los preceptos
35.4 y 38.3 ambos, si bien configuran un amplio margen de actuación del Convenio colectivo, en orden a la
regulación de la participación de los trabajadores en materia preventiva en la empresa, con la excepción de la
habilitación del artículo 38.3,2 LPRL sobre el acuerdo para constituir los Comités Intercentros, más aún,
estas remisiones en materia de organización de las formas de participación de los trabajadores han de
entenderse referidas a los Convenios colectivos estatutarios y no extraestatutarios.
369
DIAZ OJEDA, M., HERNÁNDEZ NIETO, A, y MONTILLA FERNÁNDEZ, A.M.: El punto de vista de los
agentes sociales sobre el futuro marco legislativo de la prevención de riesgos laborales, Revista Española de
Salud Pública, núm. 4, julio-agosto 1996, p. 457.
370
CRUZ VILLALÓN, J.: “La nueva hornada de Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva:
2002, 2003 y 2004, óp. cit., p. 142. “La prevención de riesgos laborales es considerada una materia muy
regulada legal y reglamentariamente, incluso sobredimensionada”, en PURCALLA BONILLA, M.A. y
RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del Delegado de prevención”, óp. cit., p. 65; en el
mismo sentido, “se muestra excesivamente reglamentarista y no deja demasiado margen a la autonomía
colectiva”, AGRA VIFORCO, B.: “Participación y representación de los trabajadores en materia de
prevención de riesgos laborales. Especial referencia a las previsiones al respecto contenidas en los
convenios de Castilla y León”, Revista de Investigación Económica y Social de Castilla y León, núm. 8,
2005, p. 79.
199
debemos resaltar que en el citado precepto se prevé que se puedan transferir a órganos
específicos de nueva creación, las facultades y competencias que le son reconocidas a los
Delegados de prevención por la propia norma, siempre que se lleve a cabo “mediante la
negociación colectiva ordinaria o acuerdos colectivos más amplios”, en tales términos se
expresa la Ley que pudiera considerarse una posición disyuntiva entre los acuerdos ex artículo
83.3 ET y la negociación colectiva, no obstante más bien al contrario, no son algo distinto ni
mucho menos opuesto, pues de ella nacen. En este sentido, compartimos la opinión doctrinal
que defiende como propósito de la Ley el abrir la modificación del régimen legal del
Delegado de prevención al par convenio colectivo/ acuerdo colectivo concertado en el marco
del art. 83.3 ET, en régimen de paridad. La expresa invocación por el párrafo segundo del
citado artículo de los acuerdos colectivos insinúa más que formula, un doble principio con el
que no se persigue imponer restricciones a la autonomía colectiva sino ofrecerle pistas o
criterios de orientación no normativizados371.
Por otro lado, entendemos que el artículo 35.4 de la LPRL autoriza solamente la vía del
convenio con eficacia frente a todos, lo cual explícitamente excluye la subsidiariedad del
pacto o acuerdo extraestatutario por tener eficacia limitada, pues de no ser así y admitir su
validez determinaría la aplicación de diferentes regímenes en los mismos ámbitos del
convenio. Por lo tanto, no cabe asimilar un posible protocolo suscrito por los sindicatos, pues
éste no puede considerarse un verdadero convenio a efectos de lo dispuesto en el artículo 35.4
LPRL, sino un simple acuerdo sindical carente de virtualidad para modificar el sistema legal y
jurisprudencialmente establecido de elección de los Delegados de prevención, no en vano, las
sentencias de suplicación razonan que la llamada a la negociación colectiva para alterar las
reglas legales de designación excluye, en este ámbito, la virtualidad operativa de un mero
pacto entre sindicatos, habida cuenta la ausencia de parte empresarial, requisito indispensable
para poder hablar de convenio, con el aval de un sector de la doctrina372.
371
En este sentido véase VALDÉS DAL-RE, F.: ”La participación de los trabajadores en la Ley de Prevención
de Riesgos Laborales”, óp. cit., pp. 64 y 65.
372
Recientes sentencias del TS refuerzan esta posición, Sentencia TS de 9 de marzo de 2011 (Recurso
118/2010) y Sentencia TS de 25 de julio de 2013.
200
En cuanto a qué convenios resultan más idóneos para regular según que materias,
entendemos va a depender de la materia en concreto, de esta forma los referidos a la
posibilidad de modificar los modos de designación de los Delegados de prevención resultaría
labor más apropiada de convenios colectivos de niveles descentralizados, ya se trate de
convenios de empresa o de sector, mientras que la alteración de los elementos más
estructurales del modelo legal, como la creación de órganos distintos del legal, resulta tarea
más apta para acuerdos o convenios a niveles centralizados, ya se trate de convenios a nivel
nacional o de comunidad autónoma.
En relación al alcance de la regulación convencional de la figura representativa
especializada, a nuestro modo de ver, la LPRL ex artículo 2.2 únicamente exige que la
negociación colectiva respete como mínimo de derecho necesario, los tramos de plantilla y el
número de Delegados de prevención asignado a cada tramo, más no vemos inconveniente
alguno a la posibilidad de, por un lado incrementar el número de Delegados de prevención por
medio de pacto o acuerdo373, incluso de que sean elegidos trabajadores que carezcan de la
condición de representantes de personal, por descontado, consideramos que exigir como
elegibles sólo a los representantes unitarios no es condición que mejore el contenido mínimo
de la norma preventiva374. En cualquier caso, dichos representantes aunque carezcan de la
condición de representantes unitarios gozarán de la condición de Delegados de prevención en
plenitud de efectos, esto es, ejercerán, ostentarán y disfrutarán, como mínimo, las
competencias, funciones y garantías legalmente establecidas, sea cual sea la fuente de
constitución del Delegado de Prevención, esto es así porque el artículo 37 LPRL tiene
carácter de norma de derecho necesario.
Más aún, con respecto al tiempo dedicado a las actividades preventivas por los Delegados
de prevención que carezcan de la condición de representantes de los trabajadores, existe un
373
PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ R.: “Notas sobre la figura del “Delegado de
Prevención”, óp. cit., p. 77; GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley
31/1995, óp. cit, p. 226; TUDELA CAMBRONERO, G. y VALDEOLIVAS GARCÍA, Y.: Ley de
prevención de riesgos laborales y normativa de desarrollo. Comentarios, Jurisprudencia, Concordancias y
Doctrina, Editorial Colex, Madrid, 2002, p. 407.
374
Sentencia TSJ Cantabria de 1 octubre 1998 (AS 1998/4257) y Sentencia TSJ Cataluña de 7 marzo 2001 (AS
2001/1453).
201
interés legal en asegurar que el ejercicio de las competencias específicas no suponga un
incremento del número de horas correspondientes según baremo que establece el artículo 68
ET. Sin embargo, la ley preventiva introduce un principio de flexibilidad, al considerar que
determinadas facultades de los Delegados no van a computar como crédito horario, afectando
a aquellas funciones de ejercicio esporádico, de carácter no habitual y que pueden tener lugar
de forma espaciada, concretamente las que no computan como crédito de horas previstas en el
citado artículo.
Por lo demás, cabe añadir que tampoco sería obstáculo para la negociación colectiva la
alteración de los ámbitos de actuación y representación de los Delegados de prevención, no
tendrían que coincidir con la empresa o centro de trabajo donde estuvieran elegidos los
representantes unitarios, se podrían establecer ámbitos superiores al centro de trabajo, en este
caso se trataría de Delegados Intercentros, incluso superiores al ámbito de la empresa, en cuyo
caso se trataría de Delegados supraempresariales. Así mismo cabría la posibilidad, vía
convenio colectivo, de creación de órganos de prevención de ámbito infraempresarial, de
centro de trabajo, por lo que en estos casos entendemos serían sustitutivos de los Delegados
de prevención, dado que de existir éstos ya no procedería la creación de la figura
especializada creada por la ley, como se evidencia al atribuirles las funciones propias de los
referidos Delegados, aunque podría considerarse la posibilidad de mantener la figura del
Delegado de prevención como una especie de coordinador del resto de los representantes
especializados.
En relación con esta última idea, inclusive es posible, aun existiendo los Delegados de
prevención en una empresa con varios centros de trabajo, la creación de un órgano específico
cuyo ámbito de representación abarcase a todos los centros de trabajo de la misma empresa e
incluso, ir más allá y crearse una figura específica con competencias generales respecto de
todas empresas incluidas en el ámbito de aplicación de un convenio o acuerdo, en orden a
lograr una mayor observancia y eficacia de la normativa de prevención de riesgos laborales.
En este sentido, nada impide que estos órganos específicos convivan, superponiéndose con los
Delegados de prevención dado que sus funciones son complementarias, tanto es así que su
virtualidad radica en dar cobertura protectora en materia de prevención de riesgos a todos los
202
trabajadores de pequeñas empresas en las que por ley no existen órganos propios.
Por lo tanto, habida cuenta de que la alteración vía negociación colectiva en el sistema no
sólo va referida a la designación de los Delegados de Prevención o alguno de los aspectos del
régimen jurídico, sino que procede incluso la creación de órganos ad hoc que asumirían las
competencias, facultades y garantías legalmente previstas para los Delegados de prevención,
entendemos que lo que pretende la norma preventiva, en definitiva, es promover la creación
de órganos específicos con la finalidad de asumir las tareas de representación y participación
en el terreno de la prevención de riesgos laborales. De esta manera, la Ley concede potestad
plena a la negociación colectiva tanto en el diseño de la nueva figura representativa como en
su composición interna y la forma de su elección. Las únicas exigencias de la Ley, en este
aspecto, son la necesidad de mantener la figura del representante especializado; que su
número esté en relación con la plantilla de la empresa; que sean elegidos por los
representantes de personal o por los trabajadores de forma directa, que se respeten todas las
competencias y garantías previstas en la Ley. Llegados a este punto, consideramos que la
negociación colectiva ha de servir para impedir que la normativa sobre prevención de riesgos
laborales pueda encontrarse con obstáculos en su debida aplicación.
5.1. La figura del Delegado Territorial y Sectorial de prevención
Una de las propuestas demandadas por los sindicatos y dirigida a paliar la escasa
representatividad de la figura del Delegado de prevención en las empresas de menos de treinta
trabajadores ha sido la figura del Delegado de prevención territorial, aunque se contemplaba
en borradores iniciales de la Ley de prevención de riesgos laborales desaparecieron y, aún en
la actualidad, cuenta con las reticencias de las organizaciones empresariales para incluir esta
figura en la negociación colectiva375. El sindicato Comisiones Obreras aportó datos a la
Comisión especial para la prevención de los riesgos laborales del Senado celebrada el 14 de
marzo de 2001 relativos a la baja representación en las empresas de entre treinta a cincuenta
375
Véase Diario de Sesiones del Senado. Comisión Especial para la Prevención de los Riesgos Laboral, VII
Legislatura. Comisiones núm. 100, pp. 10, 21 y 22.
203
trabajadores, representación que disminuye considerablemente en las empresas que cuentan
con un plantilla de trabajadores de entre seis y treinta, mientras que las que cuentan con entre
uno y seis trabajadores no existe porque no está contemplado en la Ley, como tampoco lo está
la figura alternativa del Delegado territorial. Con el mismo sentido, la Unión General de
Trabajadores, para reforzar el papel del Delegado de prevención en la pequeña empresa
propuso la creación del Delegado sectorial territorial. Incluso la doctrina ha estado dividida en
este tema, al entender por un lado que con la creación de la figura representativa de carácter
territorial, se solventa el tema de la carencia de los Delegados de prevención en los centros de
trabajo o empresas de reducidas dimensiones a través de la periódica presencia en dichos
centros de trabajo del referido Delegado territorial, por otro lado hay quienes piensan que la
introducción de la mencionada figura supondría la invasión de competencias públicas que
competen a la Inspección de trabajo376.
Como ya venimos señalando en reiteradas ocasiones, la norma preventiva contempla la
posibilidad de que los convenios colectivos establezcan órganos de representación con
competencias generales respecto del conjunto de centros de trabajo incluidos en su ámbito de
aplicación377, incluyendo así en su radio de acción a las pequeñas empresas sin opción a tener
Delegado de prevención propio, con ello se está permitiendo la posibilidad de ser designados
Delegados de prevención a personas, no solo que carezcan de la condición de representantes
sino incluso que no sean trabajadores en las empresas afectadas por el convenio. Es un hecho
que la figura del Delegado de prevención ha resultado ser un gran avance, fundamentalmente
porque ha provocado la especialización de la representación de los trabajadores en la materia
preventiva378, sin embargo, existen situaciones en que este cauce de participación no resulta
376
HORTIGÜELA AMILLO, J.: “La Ley de Prevención de Riesgos Laborales: Historia del proceso de debate y
consenso”, Tribuna Social, número 73, 1997, p. 16.
377
Sentencia de la AN de 21 de julio de 1998 (AR 1998/3006), “cuya actuación se desarrollará en el ámbito de
las empresas firmantes del convenio o acuerdo interprofesional respectivo”.
378
Resultado del estudio realizado por CC.OO llamado “Plan de choque contra la siniestralidad en Pymes”,
sabemos que los Delegados de prevención se consideran un elemento esencial en la empresa, no sólo porque
existe una normativa que cumplir, sino también se manifestaba la opinión de que, desde que los empresarios
de las PYMES saben que los delegados tienen una fuerte influencia y cuentan con el apoyo de la estructura
de los sindicatos, cumplen mejor con la normativa, “hazlo tú que a ti te harán más caso”, era una de las
peticiones habituales de los responsables de seguridad a los delegados de prevención cuando, por ejemplo,
necesitaban introducir correcciones en el plan de seguridad obligatorio en las obras...”, en CC.OO: Salud y
Seguridad en las Pymes. Hacia un sistema sostenible de participación y representación de los trabajadores,
204
operativo, tal es el caso de los sectores o actividades dominados por la precariedad, de las
empresas de reducido tamaño, incluso en aquellas en las que impera la desregulación de
hecho de las relaciones laborales por ser circunstancias que dificultan la representación
sindical en general y por tanto, las posibilidades de una actividad preventiva basada en dicha
representatividad.
Entendemos, por lo tanto, que la creación de la figura del Delegado sectorial y territorial
resulta necesaria y, dado que la Ley lo permite, consideramos lo más idóneo su creación por
medio de convenios sectoriales y de ámbito geográfico limitado. Eso si, se crea de esta forma
un sistema de representación distinto al que hemos visto hasta ahora y que se encuentra
regulado en la ley preventiva, caracterizado por su estrecha conexión con el centro de trabajo
o la empresa y porque exige la existencia previa de representantes unitarios de los
trabajadores. Consideramos la figura del Delegado de prevención sectorial y territorial muy
interesante, no solo porque se ocuparía de la representación y participación de los trabajadores
en el tema específico de la prevención de riesgos laborales en sectores productivos
excesivamente atomizados o con empresas de escasa dimensión, sino que además la figura
tendría especial interés en cualquier otro sector productivo a modo de coordinador entre
Delegados de prevención.
La figura del Delegado sectorial estaría encargada de representar conjuntamente dentro de
un mismo sector y en un ámbito geográfico determinado a los trabajadores que careciesen de
representantes propios. Por su parte, el Delegado territorial, inicialmente concebido como
representante sindical en materia preventiva, estaría encargado de representar de forma
conjunta a los trabajadores de empresas de cualquier actividad de reducido tamaño próximas
entre sí y, casi siempre, con un ámbito de actuación geográfico delimitado a nivel
autonómico, salvo los espacios en los que pudiera actuar el eventual Delegado sectorial. En la
práctica, a pesar de la escasa implantación de estas figuras especializadas, lo que ha sido
común en su creación ha sido el deseo expreso de los sujetos firmantes del instrumento
convencional de creación de respetar los respectivos niveles de actuación evitando la
European Trade Union Confederation, 2002, p. 96. Disponible en: http://www.istas.net/sl/ip/libropymes.pdf
205
superposición de instancias a modo piramidal, dado que el propósito es alcanzar unidades
productivas carentes de fórmulas participativas, no de reproducir fórmulas orgánicas con
atribuciones similares379.
Sin embargo, consideramos que dada la carencia de representación de un número elevado
de trabajadores en nuestro país y las también elevadas cifras de siniestralidad que
soportamos380,
no
está
siendo
suficientemente
utilizada
este
tipo
de
fórmulas
representativa/participativa, pese al interés sindical, efectivamente, son prácticamente nulas
las previsiones convencionales de este tenor, siendo contadas las excepciones, tales como el
Delegado de la Comunidad Foral de Navarra para la prevención de riesgos laborales, no
vinculado directamente a una empresa o centro de trabajo, creado mediante acuerdo de la
Comisión Mixta de Salud Laboral en Navarra con fecha de 31 de mayo de 2001. Se trata de
una figura eminentemente representativa que pretende suplir la falta de representación y
garantizar la participación de los trabajadores “en aquellas empresas en que o bien no hay
representación de los trabajadores o habiéndola, resulte inoperante”381.
Otra excepción es la de los Delegados de Prevención Territoriales del Principado de
Asturias, cuyo ámbito de actuación será la totalidad de las empresas y trabajadores cuyas
relaciones laborales se desarrollen en centros de trabajo ubicados en el Principado de
Asturias, con independencia del domicilio social de la empresa o empresas afectadas. Al
contrario que la anterior figura representativa de Navarra, ésta se crea como órgano
participativo y de asesoramiento, que actuarían en defecto de otras figuras que pudieran
crearse en los correspondientes acuerdos sectoriales, configurándose como instrumentos para
fomentar el mejor cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales,
379
Para un estudio más en profundidad a este respecto véase TUDELA CAMBRONERO, G y VALDEOLIVAS
GARCÍA, Y.: ”La seguridad y salud laboral en la negociación colectiva”, Colección Informes y Estudios,
Relaciones Laborales, núm. 8, Ministerio de Trabajo e Inmigración, Madrid, 2009, pp. 534-535.
380
Según la Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud en las empresas 2009, apenas el 40% de los
centros de trabajo de seis o más trabajadores cuentan con delegados de prevención, mientras que en un 21,5%
de los centros de trabajo se han materializado accidentes de trabajo con baja y/o enfermedades profesionales
en
los
dos
últimos
años.
Disponible
en:
http://www.oect.es/Observatorio/Contenidos/InformesPropios/Desarrollados/Ficheros/Informe_%20ENGE%
202009.pdf
381
Resolución de 15 de marzo de 2002, Boletín Oficial de Navarra de 10 de abril de 2002.
206
prioritariamente en aquellas empresas que carezcan de la figura del Delegado de prevención
regulado en el artículo 35 LPRL382.
A nivel sectorial y para el ámbito estatal, el II Convenio colectivo de instalaciones
deportivas y gimnasios crea la figura del Delegado sectorial ante lo problemático que supone
la aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales en este sector. El mencionado
Delegado no estaría vinculado directamente a una empresa o centro de trabajo y su actuación
se desarrollaría en el ámbito de las empresas firmantes del convenio. Estaría designado, de
entre los miembros de la representación sindical y en función de tal representación, por la
comisión paritaria sectorial de seguridad y salud y medioambiente que entiende como
prioritaria la constitución de la figura sectorial, para actuar en las empresas del sector con las
funciones propias de los delegados de prevención383.
Así mismo, el V Convenio Colectivo Marco Estatal de Servicios de Atención a las
Personas Dependientes y Desarrollo de la Promoción de la Autonomía Personal,
concretamente en el Capítulo V dedicado a la Salud Laboral, se creó la figura del Delegado
sectorial de prevención nombrados por las organizaciones sindicales firmantes del citado
convenio, figura que sigue recogida en el VI Convenio Colectivo con idéntica regulación: se
nombrarán hasta 5 delegados sectoriales de prevención, en proporción a su representación en
la comisión paritaria del convenio. Sus competencias y facultades son las atribuidas a los
Delegados de prevención, así como las que emanen de las decisiones del Comité central de
seguridad y salud y las que se acuerden en el reglamento del propio Comité. Su ámbito de
actuación serán todas las empresas afectadas por el presente convenio. En ningún caso, las
actuaciones de estos Delegados sectoriales de prevención prevalecerán sobre las de los
Delegados de prevención de las empresas. Donde no se hubiesen designado Delegados de
prevención en el ámbito empresarial, los Delegados sectoriales asumirán sus funciones y en
382
Creados mediante Acuerdo Interprofesional para el período 2013-2015 que crea también su Reglamento de
funcionamiento, Resolución de 11 de marzo de 2013, Boletín Oficial del Principado de Asturias de 2 de abril
de 2013.
383
Resolución de 19 de septiembre de 2014, BOE de 2 de octubre.
207
las empresas en las que existan, los Delegados sectoriales colaborarán con ellos384.
A nivel de empresa, el Acuerdo colectivo en salud laboral para la consulta y participación
de los trabajadores de BBVA en materia de prevención de riesgos laborales crea los
Delegados de prevención territoriales como figura de naturaleza representativa que actuará en
todos los centros de trabajo de la empresa, con excepción de aquellos lugares en que se
hubiese constituido Comité de seguridad y salud que disponen de sus propios Delegados de
prevención. Serán designados por la representación sindical en la empresa entre los Delegados
de personal, Delegados sindicales y miembros de los Comités de empresa de la territorial en
que vayan a ejercer sus competencias. Sus competencias y funciones serán las propias de los
Delegados de prevención contempladas por la ley preventiva en el artículo 36385. Entendemos
que, salvo los casos en que el Delegado de prevención territorial se configure como figura
eminentemente representativa, en el resto de los casos se corresponde más con funciones
eminentemente participativas y de análisis de aspectos preventivos.
Con todo, podemos encontrar en convenios colectivos sectoriales la creación de figuras
preventivas diferentes a los Delegados de prevención contemplados en la norma, por lo
general designados por las centrales sindicales firmantes del acuerdo a efectos de impulsar la
prevención de riesgos laborales en el ámbito del convenio, no siendo necesario que su
nombramiento recaiga en personal del sector como tampoco, en algunos casos, que gocen de
crédito horario a cargo de la empresa para la realización de dicha función preventiva386,
aunque en otros casos si se les atribuye el crédito horario necesario para desempeñar sus
funciones387.
384
Resolución de 25 de abril de 2012, de la Dirección General de Empleo, por la que se registra y publica el
Convenio colectivo marco estatal de servicios de atención a las personas dependientes y desarrollo de la
promoción de la autonomía personal, BOE de 18 de mayo de 2012.
385
Resolución de 18 de julio de 2011, de la Dirección General de Trabajo, BOE de 1 de agosto.
386
Convenio colectivo de laboratorio de prótesis dentales de Baleares, Boletín Oficial de las Islas Baleares de
22 de noviembre de 2001, delegado de prevención territorial sin crédito horario pero diseñado con todo
detalle.
387
Convenio colectivo de fabricación, venta y distribución de pan de Cantabria, Boletín Oficial de Cantabria de
12 de junio de 2012.
208
5.2. Las comisiones paritarias y otros órganos específicos sectoriales para la promoción
de la seguridad y salud en el trabajo.
Las comisiones paritarias en nuestro sistema de relaciones laborales son órganos
necesarios y de naturaleza permanente, en el sentido de que su creación o designación forma
parte del contenido mínimo del convenio colectivo, tal y como dispone el artículo 85.2 e) ET.
De igual modo, este tipo de órganos presenta una íntima conexión con el principio de
autonomía colectiva, aspecto este último que ha sido destacado por la doctrina del Tribunal
Constitucional388, puesto que son fruto del ejercicio de la autonomía colectiva y ejercen las
funciones que el propio convenio creador del órgano paritario determina, además de estar
integradas por representaciones de los sujetos colectivos a quienes el ordenamiento atribuye la
facultad de negociar colectivamente -artículo 37.1 CE- de manera que puede decirse que se
configuran como un verdadero órgano delegado de las comisiones negociadoras de los
convenios o que son, de alguna forma, una prolongación de los propios agentes negociadores.
En este sentido, las comisiones paritarias una vez constituidas son órganos permanentes y
estables, no meramente coyunturales o creados ad hoc para ejercer en cada caso concreto, al
contrario, el sentido de permanencia de las mencionadas comisiones les permite adaptarse a
las circunstancias concretas de las empresas y a la dinámica necesaria de las condiciones de
trabajo de los diferentes sectores productivos.
Se trata, además, de órganos de composición paritaria o mixta y de funcionamiento
colegiado que se integran por una representación de ambas partes negociadoras del convenio,
designada por éstas y de entre sus miembros, sin perjuicio de lo cual, es posible la presencia
en las mismas de terceros que, con toda probabilidad, no podrán formar parte en la adopción
de las decisiones y acuerdos, so pena de desvirtuar la naturaleza del propio órgano paritario,
ejerciendo un papel de mero asesoramiento o apoyo técnico o administrativo389. Cabe añadir
388
Entre otras sentencias, la Sentencia del TC 184/1991.
389
En el órgano paritario están llamados a estar presentes exclusivamente los firmantes del convenio, ni siquiera
los que hayan participado en las negociaciones si no han llegado a suscribir finalmente el texto del acuerdo,
Sentencia del TS de 28 de enero de 2000 (Recurso 1760/99) que se pronuncia sobre la legítima exclusión de
una comisión paritaria de un sindicato que, a pesar de haber participado en el proceso de negociación, no
llegó a firmar el convenio colectivo resultante, que remite a la doctrina constitucional en la materia
209
que tampoco es infrecuente que los convenios contengan reglas sobre composición e
integración de su estructura, matizando el criterio de proporcionalidad en la designación de
los integrantes del órgano paritario o garantizando la presencia de al menos un representante
por cada uno de los firmantes.
Cuestión también relevante que se viene suscitando con motivo de la articulación
convencional de la intervención de las comisiones paritarias es la referida a la naturaleza
normativa y obligacional de las cláusulas que se encarguen de ordenar la materia relativa a la
constitución y funcionamiento del órgano mixto. En este sentido, en sentencias del Tribunal
Supremo390 se afirma que las cláusulas de sometimiento previo de los conflictos a la comisión
paritaria viene siendo considerada por la doctrina científica como integrada no en la mera
administración del convenio, sino que establece normas de configuración -artículo 85.2 ET- o
estipulaciones de garantía, de manera que se convierte en un producto normativo del
convenio. Es pues una cláusula de naturaleza normativa sujeta a su vigencia prorrogada por
mandato del artículo 86.3 ET391.
En el marco de la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el trabajo 2007-2012
aprobada por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo en junio de 2007,
fruto de una iniciativa de la Mesa de diálogo social, en cada ámbito sectorial estatal por medio
de la negociación colectiva se debía discutir el establecimiento de un órgano u órganos
específicos sectoriales para la promoción de la salud y seguridad en el trabajo con el carácter
de paritarios, considerada ésta por la misma Estrategia, como una línea de actuación de
carácter preferente con el objetivo de fortalecer el papel de los interlocutores sociales en la
seguridad y salud en el trabajo. En este contexto y en coherencia con el carácter promocional
Sentencias del TC 9/1986, 39/1986, 184/1991 y 231/1991. En sentido inverso, pero complementario y
congruente con lo antes dicho, la Sentencia del TS de 27 de marzo de 2002 (Recurso 115/04) reitera doctrina
contenida en las sentencias de 9 y 24 de mayo de 2001 (Recurso 2197/00 y 3816/00) que afirma que el
sindicato que no esté legitimado para negociar un convenio tampoco lo estará para formar parte de las
subcomisiones creadas por el mismo.
390
Sentencia del TS de 28 de octubre de 1997 (Recurso 269/97) a la que alude la Sentencia del TS de 1 de
diciembre de 2003 (Recurso 138/02), y de 2 de junio de 1998 (Recurso 2740/97).
391
Con carácter incidental insiste en esta idea la Sentencia del TS de 26 de abril de 2007 (Recurso 84/2006)
cuando afirma el carácter normativo de las normas contenidas en el convenio que definan estructuras estables
para la gestión de las acciones previstas en el propio convenio.
210
con que en nuestro sistema se contempla o concibe el principio de autonomía colectiva, el
ámbito competencial quedaba por completo en manos de lo que decidan las propias partes
negociadoras del convenio o acuerdo en cuestión392.
De este modo, los criterios, orientaciones y recomendaciones de los Acuerdos
Interconfederales para la Negociación Colectiva alcanzados en 2007393 son recogidos, a partir
de entonces, en la mayor parte Convenios Colectivos de ámbito nacional, incluso se han
celebrado acuerdos específicos de carácter sectorial para la promoción de la seguridad y salud
en el trabajo con aplicación en todo el territorio nacional, dando lugar a la creación de órganos
paritarios sectoriales para la prevención de riesgos laborales, denominados en algunos casos
comisiones paritarias y en otros casos, órganos paritarios específicos para la promoción de la
salud y seguridad en el trabajo394 que con carácter general asumen todas las competencias
392
MARTÍNEZ MORENO, C.: “Las comisiones paritarias. Prevención y solución de conflictos. Regulación y
posibilidades”, Acercando soluciones a los problemas laborales. Estrategias sindicales para desarrollar la
mediación, Ed. Comisión Ejecutiva Federal de UGT, Madrid, 2007. Disponible en:
http://portal.ugt.org/campanas/mediacionsimaUGT.pdf.
393
Que fueron prorrogados para el año 2008, BOE de 14 de enero de 2008. Posteriormente, con la publicación
del II Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2012, 2013, 2014, BOE de 6 de febrero de 2012 y
las sucesivas reformas laborales que se han producido en España han afectado colateralmente a la seguridad y
la salud de los trabajadores porque como es obvio, el objetivo de las mismas no es la mejora de las
condiciones de trabajo en su ejecución, sino la creación y mantenimiento del empleo. Fundamentalmente,
tanto la Ley 35/2010, de 1 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo que
aprovecha la ocasión para trasponer la Directiva/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de
noviembre de 2008, relativa al trabajo a través de Empresas de Trabajo Temporal, campo donde la reforma
ha producido mayores cambios para la prevención de riesgos laborales, que se han agudizado con la Ley
3/2012 de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, permitiendo a este tipo de
empresas que puedan funcionar como agencias de colocación. A esto hay que añadir el fomento de la
flexibilidad interna que afecta inevitablemente a la seguridad y salud laboral porque cuanto mayor sea la
precariedad de la prestación del trabajo y menos se invierta en prevención, mayor será el nivel de accidentes
de trabajo o de enfermedades profesionales que se pueden actualizar, aumentando así los índices de
siniestralidad laboral. En la actualidad, firmado el Preacuerdo del III Acuerdo para el empleo y la
negociación colectiva 2015-2017, con fecha de 14 de mayo de 2015 (pendiente de su publicación), este
basándose en la confianza que ha generado la asunción de responsabilidades contenidas en el anterior
acuerdo , aún no habiéndose alcanzado todos los objetivos propuestos, incide en persistir, con mayor énfasis
aún, en los objetivos de los Acuerdos anteriores, al tiempo que se incorporan nuevos contenidos, entre otros,
impulsar el empleo de calidad y con derechos; la estabilidad en el empleo promocionando la contratación
indefinida; contribuir mediante la negociación colectiva a alcanzar los objetivos de formación estableciendo
criterios y prioridades; potenciar el uso de la suspensión de los contratos y reducción temporal de jornadas,
en momentos coyunturales, para el mantenimiento del empleo; respetar, desarrollar y facilitar los derechos
reconocidos legalmente en materia de información y consulta; en materia de seguridad y salud laboral, las
partes firmantes, consideran importante fortalecer el papel de los interlocutores sociales dentro del marco de
la nueva Estrategia Española de Seguridad y salud en el Trabajo.
394
Aunque en algún Convenio colectivo se le denomine Comité sectorial de seguridad y salud y se identifiquen
211
contempladas en la ya anteriormente mencionada Estrategia Española de Seguridad y Salud
en el Trabajo y disposiciones de desarrollo, en su caso, además de realizar cuantas
actuaciones acciones, planificación, visitas, proyectos, informes, sean precisos así como una
evaluación anual para analizar los efectos preventivos de los programas395.
sus funciones con las atribuidas a los Comités de seguridad y salud, es el caso del Convenio colectivo
sectorial de ámbito estatal de las administraciones de lotería, BOE de 8 de agosto de 2012. Incluso se le
denomina agente sectorial de prevención, Convenio colectivo general de ferralla, BOE de 3 de agosto de
2009, Acuerdo de Prórroga, BOE de 4 de enero de 2012.
395
Crean órganos paritarios para la prevención de riesgos laborales en el sector: Acuerdo para la promoción de
la seguridad y salud en el trabajo en el sector de la industria de alimentación y bebidas, BOE de 23 de
septiembre de 2009; Acuerdo para la promoción de la seguridad y la salud en el trabajo en el sector agrario,
BOE de 23 de septiembre de 2009; el Acuerdo entre las Organizaciones Profesionales Agrarias, ASAJA,
COAG Y UPA y las Federaciones Agroalimentarias de CCOO y UGT para la promoción de la seguridad y
salud en el trabajo en el sector agrario, BOE de 23 de septiembre de 2009; Acuerdo de constitución del
Organismo Paritario Sectorial en materia de prevención de riesgos laborales, de acuerdo con el artículo 49
del Convenio del sector de la madera, BOE de 27 de noviembre de 2009; Convenio colectivo estatal de
centros de asistencia y educación infantil, BOE de 22 de marzo de 2010; Convenio colectivo nacional de
universidades privadas, centros universitarios privados y centros de formación de postgrados, BOE de 22 de
abril de 2010; Acuerdo para la promoción de la seguridad y salud en el trabajo en el sector de las
autoescuelas, BOE de 6 de mayo de 2010; Acuerdo de constitución de la comisión de salud laboral del
Convenio colectivo de la industria de la producción audiovisual (técnicos), BOE de 31 de mayo de 2010;
Convenio colectivo estatal de transporte de enfermos y accidentados en ambulancias, Acuerdo de la
comisión negociadora para la constitución del órgano paritario para la promoción de la salud y seguridad en
el trabajo, BOE de 21 de junio de 2010; Acuerdo general del sector de transporte de viajeros por carretera
sobre la constitución del organismo sectorial en materia de riesgos laborales para el sector, BOE de 21 de
junio de 2010; Acuerdo general del sector de empresas de transporte de mercancías por carretera sobre la
constitución del organismo sectorial en materia de riesgos laborales para el sector, BOE de 21 de junio de
2010; Acuerdo laboral de ámbito estatal del sector de la Hostelería, BOE de 30 de septiembre de 2010;
Convenio colectivo marco estatal de ocio educativo y animación sociocultural, BOE de 8 de marzo de 2011;
Acuerdo de constitución del órgano paritario sectorial en materia de prevención de riesgos laborales del
Acuerdo marco sectorial estatal de limpieza de edificios y locales, BOE de 18 de julio de 2011; Acuerdo de
constitución del órgano paritario sectorial para la promoción de la salud y seguridad en el trabajo del
Convenio colectivo interprovincial de las empresas minoristas de droguerías, herboristería, ortopedias y
perfumerías, BOE de 25 de agosto de 2011; Acuerdo en materia de formación, cualificación, empleo,
negociación colectiva y prevención de riesgos laborales en el sector agroalimentario, BOE de 26 de octubre
de 2011; Convenio colectivo General de Ferralla, BOE de 3 de agosto de 2009, publicado el Acuerdo de
prórroga en el BOE de 4 de enero de 2012; Acuerdo Marco del Comercio, BOE de 2 de febrero de 2012;
Acuerdo para el fomento de la prevención de riesgos laborales, la formación y las cualificaciones
profesionales en el sector forestal, BOE de 9 de marzo de 2012; Convenio Colectivo General del Sector de la
Construcción, BOE de 15 de marzo de 2012; Convenio colectivo sectorial de ámbito estatal de las
administraciones de loterías, BOE de 8 de agosto de 2012; Convenio colectivo general del sector de
derivados del cemento, BOE de 9 de abril de 2013; el Acuerdo Estatal del Sector del Metal, BOE de 10 de
mayo de 2013; Convenio colectivo estatal de las industrias de captación, elevación, conducción, tratamiento,
distribución, saneamiento y depuración de aguas potables y residuales BOE de 21 de octubre de 2013;
Convenio colectivo estatal de gestorías administrativas, BOE de 24 de febrero de 2014; Convenio Colectivo
de Contratas Ferroviarias, BOE de 24 de febrero de 2014; Acuerdo de constitución de la Comisión de Salud
Laboral suscrito al amparo de lo prevenido en el Convenio colectivo estatal de instalaciones deportivas y
gimnasios, BOE de 2 de octubre de 2014; Convenio colectivo estatal del comercio minorista de droguerías,
herboristerías y perfumerías, BOE de 2 de octubre de 2014; Convenio colectivo da la industria del calzado,
BOE de 9 de octubre de 2014, en este caso el órgano paritario también tiene capacidad para designar a los
agentes sectoriales.
212
En efecto, en lo relativo a los aspectos funcionales de estos órganos paritarios hay que
partir de lo dispuesto en el artículo 85.2 e) ET, por el que se establece una fórmula genérica y
omnicomprensiva en relación con sus atribuciones, al decir que en el convenio colectivo
deberá designarse “una comisión paritaria de la representación de las partes negociadoras para
entender de cuantas cuestiones le sean atribuidas”. De este modo, los primeros órganos
específicos para la prevención de riesgos laborales de carácter sectorial se crean con el fin de
divulgar e informar de los riesgos profesionales existentes en el sector, de los derechos y las
obligaciones preventivas del empresario y de los trabajadores, además de promover
actuaciones preventivas. Los integrantes de estos órganos paritarios deben tener formación
específica sobre el sector y capacidad técnica adecuada en materia preventiva, con el mandato
expreso de que los contenidos concretos de los programas y actuaciones que desempeñen,
deben ser determinados de manera expresa y recogidos en el convenio colectivo de
aplicación.
En general, los mencionados órganos específicos creados al efecto tienen por finalidad
declarada el estudio de la siniestralidad y la elaboración de estadísticas propias de accidentes
graves y mortales; la divulgación e información de los riesgos profesionales existentes en el
sector; proponer la estrategia, los programas de actuación y formular planes a seguir para la
promoción de la seguridad y la salud en el sector; establecer programas formativos y
contenidos específicos en materia de prevención de riesgos laborales en el sector; elaboración
de una memoria anual; evaluación anual de los efectos preventivos de los programas y
actuaciones que se efectúen; organización y control general de visitas a las empresas con
plantillas comprendidas entre seis y cuarenta y nueve trabajadores396 que carezcan de
representación de los trabajadores397, en otros casos, las actuaciones del órgano paritario
396
Acuerdo de constitución del Organismo Paritario Sectorial en materia de prevención de riesgos laborales,
de acuerdo con el artículo 49 del Convenio del sector de la madera; Acuerdo general del sector de
empresas de transporte de mercancías por carretera; Acuerdo general del sector de transporte de viajeros
por carretera; Acuerdo de constitución de la comisión de salud laboral del convenio colectivo de la
industria de la producción audiovisual.
397
Aunque buena parte de los acuerdos señalan como objetivo las empresas con plantilla entre seis y cincuenta
trabajadores, a las que legalmente, según el artículo 35LPRL, les correspondería dos delegados de
prevención, empero en la práctica, por lo general, carecen de representación de los trabajadores: Convenio
colectivo estatal de transporte de enfermos y accidentados en ambulancias; Acuerdo para la promoción de
213
sectorial para la promoción de la salud y la seguridad en el trabajo se priorizarán en aquellas
empresas de menos de seis trabajadores y autónomos398; desarrollo de metodología adecuada
para la autoevaluación en aquellas empresas en que sea posible según legislación399; todas
aquellas actividades no contempladas específicamente en el acuerdo que redunden en una
mejora de las condiciones de seguridad y salud de las empresas y trabajadores del sector400; la
propuesta de soluciones para la disminución de la siniestralidad401.
En líneas generales, del resultado de la normativa convencional analizada extraemos la
conclusión de que la composición del órgano paritario sectorial es variada, sin embargo, la
mayor parte de los acuerdos vigentes regulan un órgano formado por ocho miembros402,
cuatro representantes empresariales y otros cuatro representantes sindicales, elegidos para un
periodo de cuatro años pudiendo ser reelegidos por periodos de igual duración. Los ceses
serán por cumplimiento del mandato, por libre revocación efectuada por la organización que
le designó, por renuncia expresa y por fallecimiento, en cualquiera de los supuestos de cese
previstos se procederá a la sustitución del miembro, por la organización empresarial o sindical
a quien corresponda su sustitución. Además, se designará un Presidente que en la mayor parte
de los acuerdos de creación se prevé sea de carácter rotatorio su nombramiento, ya sea cada
uno o cada dos años, recayendo alternativamente en un representante de la patronal y en un
la seguridad y salud en el trabajo en el sector de la industria de alimentación y bebida; Acuerdo para la
promoción de la seguridad y salud en el trabajo en el sector agrario; Acuerdo para el fomento de la
prevención de riesgos laborales, la formación y las cualificaciones profesionales en el sector forestal;
Acuerdo de constitución del órgano paritario sectorial para la promoción de la salud y seguridad en el
trabajo del convenio colectivo interprovincial de las empresas minoristas de droguerías, herboristería,
ortopedias y perfumerías; Convenio colectivo marco estatal de ocio educativo y animación sociocultural.
398
Tal es el caso del Acuerdo para la promoción de la seguridad y salud en el trabajo en el sector de las
autoescuelas.
399
Convenio colectivo estatal de transporte de enfermos y accidentados en ambulancias.
400
Acuerdo para la promoción de la seguridad y salud en el trabajo en el sector de la industria de alimentación
y bebidas.
401
Acuerdo de constitución del órgano paritario sectorial para la promoción de la salud y seguridad en el
trabajo del Convenio colectivo interprovincial de las empresas minoristas de droguerías, herboristería,
ortopedias y perfumerías.
402
En algunos casos hasta se compone de doce miembros como es el caso del órgano paritario del sector de
transporte de enfermos y accidentados en ambulancias y del órgano creado en el sector agrario. Incluso en el
sector de las autoescuelas, el órgano paritario está compuesto por dieciséis miembros.
214
representante de las organizaciones sindicales, además de un secretario elegido de entre sus
miembros.
En cuanto al régimen de sus reuniones, se contempla la celebración de reuniones ordinarias
con una periodicidad muy amplia, desde mensuales a cuatrimestrales, mientras que las
extraordinarias se convocarán cuando lo solicite la mitad más uno o cuando así lo estime el
Presidente. La reuniones para su validez requerirán la presencia de, al menos, la mitad más
uno de los miembros de cada representación, empresarial y sindical. En cualquier caso, las
decisiones que se adopten para ser validas, requerirán que se adopten por unanimidad de los
asistentes, presentes y representados; además los acuerdos y deliberaciones tendrán carácter
reservado. Las reuniones serán convocadas por el Presidente por escrito que deberá contener
el orden del día que se tratará en la reunión.
En cuanto a la función específica de visitas a empresas, como norma general, los acuerdos
de creación del órgano específico establecen que deberán ser planificadas bajo el principio de
paridad, debiendo ser comunicadas previamente a las empresas seleccionadas, debiendo ser
aceptadas por aquellas. La realización de las visitas se efectuará de manera conjunta, aunque
en algún caso se puedan realizar de forma separada, a consideración del órgano paritario403 y
por personas con formación específica sobre el sector y capacidad técnica adecuada en
materia preventiva. De cada una de las visitas se realizará el correspondiente informe,
debiendo estar, tanto las actuaciones como los informes sometidos al principio de
confidencialidad y sigilo establecido en el artículo 37.3 LPRL, en algunos casos, incluso se
hace mención expresa a la imposibilidad por parte de las personas que realizan las visitas de
inmiscuirse en las funciones representativas y técnicas que se desarrollen en la empresa404.
Consideramos importante mencionar que, en este tema, las visitas en el sector de la
construcción y desde la formación que se reclama a pie de obra a quienes las realizan, poseen
un componente de asesoramiento a pie de obra que puede ayudar a la mayor garantía del bien
jurídico a tutelar. Se trata de un mecanismo susceptible de suplir las carencias preventivas
403
Acuerdo de constitución del órgano paritario sectorial en materia de prevención de riesgos laborales del
Acuerdo marco sectorial estatal de limpieza de edificios y locales, BOE de 18 de julio de 2011.
404
Convenio colectivo General de Ferralla, Acuerdo de Prórroga, BOE de 4 de enero de 2012.
215
detectadas en el lugar de trabajo, invitando a subsanarlas antes de que sean objeto de sanción,
controlando, de esta manera, el cumplimiento de las medidas de seguridad anticipándose a la
actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuya intervención, en todo caso, es
independiente405.
Los órganos específicos estatales para la promoción de la seguridad y salud en el sector, en
un claro intento de dar respuesta a los problemas de déficit representativo existentes derivados
de la propia naturaleza del tejido empresarial y de la especialidad de sus procesos
productivos, supone una alternativa al modelo legal de naturaleza paritaria como apoyo a la
prevención de riesgos laborales. En este sentido entendemos que la posibilidad de creación de
órganos específicos mediante negociación colectiva supone una de las aportaciones más
importantes de la ley preventiva en materia de participación y representación de los
trabajadores, posibilitando ex artículo 35.4, párrafo segundo, que los agentes sociales
sustituyan la figura del Delegado de prevención por otra distinta de nueva creación, respecto
de la cual los negociadores disponen de una amplia libertad para fijar su ámbito de actuación,
tanto empresarial como supraempresarial, sectorial o interprofesional, así como de los sujetos
que lo integran. Lo que si parece quedar claro es que se trataría de un representación nueva
distinta de la legal o sindical, con funciones específicas en la materia, aunque por otra parte la
doctrina judicial exige que exista norma convencional que específicamente desarrolle dicho
precepto406.
En los últimos tiempos se ha incrementado la creación de órganos específicos sectoriales,
siendo esto comprensible por tratarse de un órgano que introduce un notable dinamismo en un
tema como el de la salud laboral que resulta tan cambiante como las condiciones laborales en
las que se presta el trabajo, consiguiéndose de esta forma un sistema permanente y abierto en
el que los agentes sociales se encontrarán en condiciones de afrontar los retos que cada día
presentan los riesgos derivados del trabajo. Además de la diversidad que esta posibilidad
405
El Convenio colectivo general del sector de la construcción, BOE de 15 de marzo de 2012, en vigor para la
prevención de riesgos laborales, entre otras materias, hasta 2016.
406
Sentencia del TS de 19 de octubre de 1998 (Rº 330/1998) que casa la Sentencia de la AN de 31 de octubre de
1997 (Procedimiento 146/1997); Sentencia del TSJ de Cataluña de 31 de octubre de 2001 (Recurso
8352/2000).
216
ofrece para crear otras comisiones o subcomisiones por razón de la materia o de la
diversificación territorial407. En este contexto, consideramos de interés hacer mención, dentro
del ámbito del mencionado Acuerdo Interconfederal para la negociación colectiva, en el
supuesto de que la negociación colectiva sectorial y de ámbito estatal no contemplara
actuaciones tendentes a la creación de órganos específicos de carácter sectorial, en estos casos
y con carácter subsidiario, se debían promover acuerdos en el ámbito de las Comunidades
Autónomas408. Nunca, en virtud del mencionado Acuerdo, se debían producir concurrencias
407
El Convenio colectivo provincial del sector de la Hostelería en Las Palmas, Boletín Oficial de la Provincia
de las Palmas de 1 de febrero de 2013, crea la Comisión Provincial de salud laboral en la Hostelería que se
mantendrá en vigor durante la vigencia del convenio, con la finalidad del estudio de la siniestralidad laboral
en el sector, la incidencia de las enfermedades profesionales, así como el estudio de las causas de absentismo
en las empresas. Asumirá las competencias que la Comisión estatal sectorial de seguridad y salud laboral en
el trabajo en el sector de la Hostelería le confiera en el mismo; al mismo nivel se crea la Comisión Provincial
de prevención de riesgos laborales en el sector de panaderías de Albacete, con funciones que van desde la
elaboración de un catálogo de riesgos y enfermedades profesionales del sector, elaboración de estadísticas de
siniestralidad en el sector, análisis de la mismas, estudio de las propuestas realizadas por los delegados de
prevención en sus empresas y que no hayan sido adoptadas, fijar los protocolos médicos que no hayan sido
elaborados por las autoridades sanitarias, sin regular régimen de funcionamiento interno, ni su composición,
Convenio colectivo provincial de industrias de panadería de Albacete, Boletín Oficial de la Provincia de
Albacete de 6 de marzo de 2013; las partes firmantes del Convenio colectivo del sector Mayoristas y
Exportadores de Pescados de Madrid, se comprometen a crear la Comisión sectorial de seguridad y salud
laboral, compuesta por delegados de prevención sectorial en número no inferior a seis, les atribuye un crédito
horario de 80 horas mensuales para el ejercicio de sus competencias. El coste salarial que suponga para cada
empresa el delegado sectorial será soportado por el total de las empresas del sector.
408
En el ámbito de la Comunidad Autónoma Valenciana para el sector de la Industria de Azulejos, Pavimentos y
Baldosas Cerámicas, se crea una Comisión paritaria sectorial con, entre otras competencias, aprobar normas
específicas de higiene y seguridad en el sector, coordinar las relaciones de las empresas y los trabajadores en
el gabinete provincial de seguridad y salud laboral y demás organismos competentes en la materia, asesorar
sobre determinación de trabajos excepcionalmente penosos, tóxicos y peligrosos, asesorar sobre cuestiones
de decidan plantear a los Comités de seguridad y salud de las empresas o las propias empresas, resolver los
puntos conflictivos que le plantee el comité de seguridad y salud, el comité de empresa, delegados de
personal, delegados sindicales o en su caso, los delegados de prevención, con capacidad de realizar visitas a
las empresas. Estas resoluciones tendrán carácter vinculante para las partes y en caso de incumplimiento,
valdrán como informe-denuncia para la Delegación de Trabajo. Para el ejercicio de estas competencias, la
comisión podrá realizar visitas a fin de ejercer una función de vigilancia y control del estado de las
condiciones de trabajo, previo aviso a la dirección de la empresa y siempre que haya sido requerido por el
comité de seguridad y salud o por el delegado de prevención o por las representaciones sindicales firmantes,
Convenio colectivo de la Comunidad Autónoma Valenciana para el sector de la Industria de Azulejos,
Pavimentos y Baldosas Cerámicas, Diario Oficial de la Comunidad Valenciana de 12 abril de 2013; al
mismo nivel territorial y en el sector de la madera, se prevé la creación de una Comisión Paritaria de
Seguridad y Salud Laboral, entre otras funciones destacamos la de interpretar y vigilar el cumplimiento de
los capítulos dedicados a la prevención de riesgos laborales en el convenio en cuestión, además de mediar en
las empresas, previa solicitud de las partes en materia preventiva, llamando la atención que los gastos
ocasionados por las actuaciones de la Comisión previstas en el presente artículo, serán sufragados por las
partes que insten la actuación. Los Acuerdos de la Comisión Paritaria se adoptarán, en todo caso, por mayoría
de las partes y aquellos que interpreten el presente capítulo tendrán la misma eficacia que la norma que haya
sido interpretada, Convenio colectivo para el sector de la Madera de Álava, Boletín Oficial del Territorio
Histórico de Álava de 12 de enero de 2007, ante la ausencia de acuerdo, decae el 7 de julio de 2013.
217
en una misma empresa entre los órganos especiales, puesto que el acta del acuerdo debía
marcar como criterio de actuación, las empresas cuyas plantillas se situaran entre seis y
cincuenta trabajadores que carecieran de representación de los trabajadores. Se debían aplicar
criterios de prioridad tales como tasas de siniestralidad, mayores dificultades para la acción
preventiva u otros criterios objetivos que por acuerdo se estimasen convenientes409.
Por último, hacer mención de una figura representativa original creada mediante
negociación colectiva como es la Comisión de Delegados Intercentros de prevención de
riesgos laborales con el fin de establecer cauces estables y permanentes de comunicación y
participación en materia de seguridad y salud laboral, configurándose como “el máximo
órgano de representación de los trabajadores con la representación de la empresa para todos
aquellos temas relacionados con la prevención de riesgos laborales en el ámbito estatal”,
debiéndose guardar siempre la proporcionalidad sindical de acuerdo a los resultados de las
elecciones generales consideradas globalmente. Entre sus funciones está la de designar de
entre sus miembros a los representantes de la parte social en el Comité de seguridad y salud,
guardando la proporcionalidad existente, supervisar y coordinar a la parte social en el Comité
Intercentros de seguridad y salud laboral, coordinar a los Delegados de prevención, la función
de vigilancia y control contemplándose la posibilidad de exigir la realización de
reconocimientos médicos periódicos en función de los riesgos a que estén expuestos los
trabajadores, así como la de paralizar los trabajos cuando se aprecie riesgo inminente para la
salud y seguridad de los trabajadores, siempre que la empresa no hubiese adoptado o no
hubiera permitido la adopción de medidas para garantizar la seguridad y salud de los
trabajadores. Asume las funciones de los Delegados de prevención en los centros carentes de
Delegados de personal, previéndose así mismo la aprobación de un Reglamento de
funcionamiento interno dentro de los tres primeros meses de su constitución legal, con la
atribución al Presidente de la comisión de la representación de la misma y al Secretario, la de
409
El V Plan de actuación de prevención de riesgos laborales en Extremadura, siguiendo fielmente la Estrategia
Española, en el objetivo dedicado a fortalecer el papel de los interlocutores sociales e implicarlos en la
mejora de la seguridad y salud en el trabajo, se comprometía a promover, en las grandes obras públicas cuyo
promotor fuera la Junta de Extremadura la creación, desde el inicio de ejecución de las obras, de comisiones
tripartitas: administración-empresa-representantes de los trabajadores, con vistas a favorecer una mejor
aplicación de las medidas de prevención y protección que hubieran de ser adoptadas. El VI Plan de actuación
para 2012-2015, no contempla esta medida.
218
custodiar la documentación que genere la comisión410.
6. Competencias y facultades de los Delegados de prevención
La tarea del Delegado de prevención consiste fundamentalmente en el control de las
condiciones de trabajo desde el punto de vista de la salud de los trabajadores, lo que exige
bastantes conocimientos técnicos y mucho entusiasmo. Al decir de muchos, el Delegado de
prevención debe ser un verdadero activista de la salud laboral411. Al mismo tiempo, para el
desempeño de sus tareas el Delegado de Prevención debe contar con las necesarias
competencias, que como es sabido están redactadas por la ley de forma muy amplia y general,
lo que conlleva que a la hora de su ejercicio se planteen algunos problemas con el empresario,
puesto que en términos de derechos suponen, no solo, el tener acceso a la información, sino la
posibilidad de visitar los puestos de trabajo, la capacidad para investigar los problemas y para
hacer propuestas de solución, canales de consulta y participación, etc. Al mismo tiempo, no
deben poder ser sancionados por el ejercicio de sus competencias, por lo que deben gozar de
todas las garantías previstas para los representantes de los trabajadores.
Por consiguiente, el Delegado de prevención no solamente debe poseer conocimientos
específicos en salud laboral, sino que también debe desarrollar habilidades para hacer bien su
papel, aunque esta formación debe correr a cargo de la empresa ya sea con medios propios o
utilizando recursos externos. Al mismo tiempo, los representantes específicos de los
trabajadores deben contar con medios y recursos materiales para desempeñar sus funciones,
en este sentido, la ley preventiva les asigna, además del tiempo del que disponen por ser
representantes unitarios, un tiempo reservado para desarrollar algunas tareas específicas412.
De la misma forma, la figura del Delegado de prevención requiere la existencia de vías de
comunicación en su trabajo, en primer lugar, con los trabajadores pero también con los
410
Artículo 71 del Convenio colectivo de la Fundación Diagrama Intervención Psicosocial, BOE de 4 de julio
de 2013.
411
CC.OO: Guía del delegado y delegada de prevención,...óp. cit., pp. 62 y 63.
412
Cifr. artículos 37.1 LPRL y 68 e) ET.
219
directivos y mandos de la empresa, con los prevencionistas o con los técnicos de los Servicios
de prevención y con la Inspección de trabajo413. Además, necesita apoyo sindical, así como
una estrecha relación con el conjunto de los representantes de personal para integrar la salud
laboral en la acción sindical global, asesoramiento técnico-sindical a través de la Federación u
organización territorial correspondiente, intercambios de experiencias sindicales con otras
empresas u otros Delegados414.
Como es sabido, las competencias delimitan la esfera de actuación de los Delegados de
prevención en la empresa o centro de trabajo, acotando así el ámbito específico a que ha de
circunscribir su actuación, siempre mancomunada en el caso de que sean varios, a imagen y
semejanza de los Delegados de personal en su ámbito de competencia, lo que permite
distinguirlo de otros ámbitos que competen a otros órganos representativos que coexisten en
la empresa o centro de trabajo, a saber, representación unitaria y sindical que se mueven en el
ámbito laboral general. Por otra parte, las facultades son los medios jurídicos que la ley pone
en sus manos para facilitar el pleno ejercicio de estas competencias y, en este sentido,
suponen un incremento de la participación de los trabajadores en la seguridad y salud laboral,
por cuanto constituyen manifestaciones del derecho de participación de los trabajadores
desenvueltas a través de sus representantes especializados. Mientras que la competencia en
cuanto derecho no es renunciable, las facultades son poderes que pueden o no ejercitarse415.
En todo caso, los Delegados de prevención responden del cumplimiento de sus
obligaciones ante los órganos de representación legal de los trabajadores -Comités de empresa
o Delegados de personal- que les ha designado y que por ello puede revocarlos, por cuanto
hay una acumulación de instancias representativas y participativas que intervienen en
determinadas cuestiones relativas a la seguridad y salud laboral que multiplican los trámites
informativos, consultivos y de control. En principio, donde existan Delegados de prevención
las facultades las ejerce la representación especializada, lo que no obsta para que su actuación
413
Cifr. artículos 31.2, 33, 36.2 a) y 40 LPRL.
414
Cifr. artículos. 38.2 y 39.3 LPRL.
415
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: “El contenido de la Ley de Prevención de riesgos laborales. Algunos puntos
críticos”, óp. cit., pp. 831 a 833.
220
sea resultado del juego de mayorías dentro del órgano de representación común al que
pertenecen, fundamentalmente porque la especialización funcional de los Delegados de
prevención no se ha culminado plenamente416.
Precisamente, la especialización en la materia preventiva que supone la existencia del
Delegado de prevención conlleva que el ejercicio de la representación participativa resulte
más intenso que el de los representantes ordinarios. En este sentido, el empresario debe
implicarse y colaborar con los Delegados de prevención en orden a facilitar información,
permitir el acceso al centro de trabajo durante la jornada laboral o incluso, debe escuchar sus
opiniones de manera previa antes de tomar decisiones, puesto que son los instrumentos a
través de los cuales los trabajadores pueden influir en el proceso de toma de decisiones en la
empresa. Precisamente, los incumplimientos empresariales respecto a los derechos de
información, consulta y participación o no proporcionar la formación y los medios adecuados
a los Delegados de prevención para el desarrollo de sus funciones son considerados por la ley
preventiva como infracciones graves417.
6.1. Competencias de los Delegados de prevención
A fin de cuentas, si el derecho de participación en materia de seguridad y salud laboral se
canaliza a través del Delegado de prevención y esto supone condición jurídica para el
ejercicio de las competencias y de las facultades atribuidas por el artículo 36 LPRL,
enunciado por cierto en términos muy generales, refleja la voluntad del legislador de
configurar la mencionada figura especializada como un instrumento de cooperación y
colaboración al servicio de la protección de la seguridad y salud de los trabajadores en el
ámbito de la empresa418, es más, han ser consultados por el empresario con carácter previo y
ejercer una labor de vigilancia y control sobre el cumplimiento de las normas de
416
TUDELA CAMBRONERO, G. y VALDEOLIVAS GARCIA, Y.: Ley de prevención de riesgos laborales y
normativa de desarrollo. Comentarios, Jurisprudencia, Concordancias y Doctrina, Ed. Colex, Madrid, 2002,
p. 411.
417
Cifr. artículos 47.11 y 47.12 LPRL.
418
Cifr. artículo 36, 1, a) y b).
221
prevención419, de ahí que a la hora de su ejercicio surjan problemas con el empresario, por lo
que consideramos conveniente su concreción mediante la negociación colectiva. Así mismo,
la norma atribuye a los Delegados de prevención un papel subordinado, cerca del empresario,
influyente pero nunca determinante, quedando fuera la decisión compartida, ni siquiera
cuando actúa como parte del órgano paritario y colegiado que es el Comité de seguridad y
salud420.
6.1.1. Competencia de colaboración con la dirección de la empresa en la mejora de la
acción preventiva
La atribución de la competencia de colaborar con la empresa en la mejora de la acción
preventiva es esencial, puesto que de nada sirve establecer innumerables medidas preventivas
si no son asumidas y acatadas por los destinatarios últimos de la protección, los trabajadores,
los cuales podrán ser sancionados disciplinariamente por los incumplimientos en la materia421.
En este sentido, con el fin de reforzar la integración de la prevención de riesgos en la empresa,
habida cuenta de la intención con la que se aprueba la Ley de reforma del marco normativo de
la prevención de riesgos laborales se establecen medidas de reforzamiento de la participación
por medio de la consulta a los representantes de los trabajadores sobre la implantación y
aplicación del plan de prevención de riesgos laborales, la evaluación de riesgos, la
planificación y la organización preventiva422, de ningún modo esto eximirá al empresario de
sus obligaciones que, incluso, habrá de soportar eventuales incumplimientos de sus
empleados423.
419
Cifr. artículo 36, 1, d).
420
Sentencia del TSJ de Cataluña, Sala de lo Social, Sección 1ª, de 20 de diciembre de 2006 (AS 2006/809),
Fundamento de Derecho cuarto, párrafo tercero.
421
La propia Ley de prevención de riesgos labores remite al artículo 58 ET, precepto que, tras reconocer la
potestad disciplinaria de la dirección de la empresa, señala que la graduación de faltas y sanciones será la
dispuesta en las disposiciones legales y en los convenios colectivos.
422
Ley 54/2003, de 12 de diciembre, BOE de 13 de noviembre y Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, por el
que se modifican el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los
Servicios de Prevención y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las
disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción. BOE de 29 de mayo de 2006.
423
Tal sería el caso del recargo de prestaciones económicas como indemnización al trabajador que haya sufrido
222
No obstante, con la atribución al Delegado de prevención de la competencia de colaborar
con la empresa en la mejora de la acción preventiva, nos encontramos ante una suerte de
declaración genérica de intenciones que puede tener mucho trasfondo, pues si se interpreta
como una asignación al empresario de la responsabilidad y por tanto, de la dirección y de la
capacidad de decidir en todos los temas de salud laboral, los Delegados de prevención sólo
tienen la posibilidad de actuar desde una posición subordinada, esto es, de mera colaboración,
entonces la acción de los Delegados se integraría en un proceso de toma de decisiones que
culmina con la decisión empresarial.
Desde otra perspectiva, la atribución de la mencionada competencia de colaboración
implica que los Delegados de prevención tengan una actitud activa y no meramente pasiva a
la espera de peticiones empresariales, lo que incluye una expresión de propuestas e iniciativas
al empresario con el fin de contribuir a la mejora de las condiciones de trabajo. Esto supone
una implicación tal de la representación de los trabajadores en todas las fases, desde el
proceso de diseño hasta la gestión de la prevención en la empresa que conlleva el resultado de
una actuación conjunta y compartida en materia de prevención de riesgos laborales424.
Es esta una nueva dimensión de las competencias, más participativas, encomendadas a un
segmento especializado de la representación unitaria que supone un grado de participación
mayor en cuanto, sin poner en discusión la titularidad exclusiva del empresario en la dirección
y organización de la empresa, va a suponer un límite a su ejercicio, al reconocerse a los
trabajadores a través de sus representantes la capacidad de manifestarse y de intervenir en
materia seguridad y salud en la empresa de forma más acusada que en otra425.
una lesión en su integridad física o su salud, siempre que haya una relación de causalidad efectiva entre los
incumplimientos del empresario y la producción de esas contingencias y no haya imprudencia temeraria del
trabajador, pues en el caso de imprudencia profesional, esta no excluye la calificación como riesgo
profesional, pese a que suponga un incumplimiento del trabajador.
424
En este sentido PURCALLA Y BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del
Delegado de prevención”, óp. cit., p. 89.
425
AGRA VIFORCOS, B.: “Participación y representación de los trabajadores en materia de prevención de
riesgos laborales”, óp. cit., p. 46.
223
6.1.2. Competencia de promover y fomentar la cooperación de los trabajadores en la
ejecución de la normativa sobre prevención
En la misma línea de colaboración o de participación se inserta la competencia de
promover y fomentar la cooperación de los trabajadores en la ejecución de la normativa sobre
prevención, es decir, una tarea de incentivación al cumplimiento correcto por parte de los
trabajadores, sus representados, de las normas creadas para su tutela. Con esta competencia,
de igual carácter genérico que la anterior, la ley pretende que los Delegados de prevención
contribuyan a estimular a los trabajadores, en orden a una permanente acción preventiva en la
empresa, de tal forma que participen mediante el cumplimiento de sus obligaciones y al
mismo tiempo, colaboren activamente con sus representantes, proponiendo iniciativas y
propuestas de mejora. En este sentido, la representación especializada, en una actuación
paralela al empresario, debe informar a sus representados de los riesgos existentes y las
medidas preventivas aplicables, así como contribuir a crear una cultura preventiva en la
empresa. Al mismo tiempo, es frecuente que mediante la negociación colectiva se incentive el
cumplimiento por parte de los trabajadores de la normativa interna de la empresa en
prevención de riesgos laborales, incluso incentivando las comunicaciones de riesgos
existentes en los lugares de trabajo, implicando para ello a la representación especializada
como cauce de comunicación con la empresa426.
6.1.3. Competencia de ser consultado por el empresario, antes de su puesta en práctica,
en todas las decisiones relacionadas con la seguridad laboral en la empresa
La consulta es un derecho del trabajador que se ve satisfecho mediante la preceptiva
426
En este sentido, el Convenio colectivo para el sector del transporte y trabajos aéreos con helicópteros,
mantenimiento y reparación, BOE de 18 de julio de 2012, acuerda que siempre que existan determinadas
condiciones que sean contrarias a la salud laboral y/o puedan producir riesgo de accidentes, los trabajadores
lo pondrán en conocimiento de los Delegados de prevención para que se adopten las medidas oportunas que
hagan desaparecer la situación de riesgo potencial.
224
audiencia por parte del empresario a sus representantes427. La Ley recoge la consulta entre las
competencias de los Delegados de prevención, entendemos, como una forma de delimitar la
esfera de actuación de estos representantes que conviven en el ámbito de la empresa o centro
de trabajo con los representantes unitarios y sindicales. En este sentido, la consulta a los
representantes especializados es, a la vez, consulta a la representación general de los
trabajadores en la empresa puesto que los especializados, como indica el artículo 35.2 LPRL,
forman parte de la segunda428.
Pero además, la consulta puede ser considerada una facultad de entre las reconocidas a los
Delegados de prevención, en el sentido de derecho de información activa o derecho a emitir
informes puesto que es un instrumento, a través del cual, se materializa el derecho de
participación de los trabajadores en la toma de decisiones no en vano el concepto de
participación engloba el concepto de consulta como una de sus manifestaciones429. El
mecanismo de la consulta tiene un carácter bilateral, por cuanto el empresario habrá de
recabar la opinión de los representantes de los trabajadores lo que conlleva el deber de
facilitarles información sobre las decisiones a adoptar, tal vez por eso el deber de consulta se
enuncia en el artículo 18 LPRL, pero se despliega en un precepto distinto, el artículo 33
LPRL, desgajado del derecho de información, ubicado en el capítulo de la participación de los
trabajadores. Por su parte, los Delegados de prevención tienen la facultad, entendemos que
no el deber, de manifestarla para que sea considerada aunque no sea obligatoria para el
empresario.
A) Requisitos de la consulta.
La competencia de consulta atribuida por la ley preventiva ex artículo 36.1 c) a los
427
Véase con respecto a esta cuestión lo ya expuesto en el Capítulo II, epígrafe segundo.
428
Véase lo ya expuesto en el Capítulo III, epígrafe primero.
429
A este respecto el RD 39/1997, de los Servicios de Prevención, considera la consulta como elemento
fundamental para la integración de la prevención en la empresa -artículo 1.2- en el que se profundiza con la
reforma introducida por RD 604/2006, de 19 de mayo en el Reglamento de los Servicios de prevención.
225
Delegados de prevención viene definida de forma genérica “con carácter previo a su
ejecución, acerca de las decisiones a que se refiere el artículo 33 LPRL” y de manera muy
amplia, no obstante, compartimos la opinión de quienes consideran necesario que deberán
darse una serie de requisitos para que el trámite de la consulta se considere válido. Por
descontado que el procedimiento de consulta a los representantes de los trabajadores requiere
que se cumpla por parte del empresario con el criterio de la debida antelación, requisito legal
que la ley constituye en estándar jurídico para delimitar temporalmente su correcto
cumplimiento. De esta manera, para saber si el preceptivo trámite de audiencia se ha atenido o
no a la observancia legal, habrá que atender a cada caso en concreto430.
En principio, habrá que valorar las circunstancias de la consulta, entre otras, la materia
sobre la que versa, la complejidad técnica de la misma, las características de las actividades y
procesos productivos de la empresa y el grado de incidencia de la decisión a adoptar sobre la
seguridad y salud de los trabajadores. Posteriormente, también será preciso ponderar si con el
plazo concedido la finalidad del derecho de consulta ha quedado razonablemente satisfecha.
Desde esta perspectiva, la consulta se habrá producido con la debida antelación, cuando las
ideas y pareceres hayan satisfecho su objetivo primero y esencial, integrándose realmente en
el proceso de decisión. Una consulta tardía equivale a una decisión no participada.
Sólo un análisis en conjunto de todos estos factores permitirá decidir si el plazo fijado por
el empresario para evacuar la consulta fue o no suficiente. En efecto, de esta manera la
consulta se convierte en una posible vía de influencia en la decisión empresarial, puesto que el
carácter previo a su ejecución marcado por la ley implica que sólo se tomará la decisión tras
haber oído la opinión de los representantes, es decir, debe poder permitir a los trabajadores
evacuar su respuesta antes de que la decisión empresarial se materialice. Máxime, cuando son
los trabajadores quienes, sin tener atribuida la facultad de tomar la decisión, sí son en cambio
los que han de aplicarla o los que sufrirán las consecuencias de ella en el terreno de la
seguridad laboral.
430
VALDÉS DAL-RE, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos laborales”,
óp. cit., p. 35.
226
En consecuencia con lo anterior, compartimos la opinión de que el procedimiento de
consulta debe configurarse como un trámite interno, inserto en el proceso mismo de
elaboración de las decisiones empresariales y no, pese a que la defectuosa redacción del art.
36.1 LPRL induce a confusión, como mero trámite de carácter externo al proceso de
elaboración de una decisión, que por lo demás, ya está prácticamente tomada por parte del
empresario431. Más aún, el requisito de consulta debe hacerse conforme a las exigencias de la
buena fe, a pesar de que la Ley no se refiera a ello de manera explícita, fundamentalmente
porque el empresario entendemos debe hacer uso de este procedimiento de manera habitual,
de forma que no solo permita el ejercicio del derecho sino que además fomente su uso,
haciéndolo operativo y eficaz, proporcionando una información completa, fidedigna,
comprensible y adecuada para los temas sometidos a dictamen, elementos técnicos y
materiales de apoyo para su manejo, siempre que la empresa esté en condiciones de
proporcionarlos. Incluso se podría ir más allá y establecer el mecanismo de consulta mediante
negociación colectiva, de esta forma y una vez pactada la validez de la misma junto a los
requistos necesarios para la producción de sus efectos, se habría ganado terreno en la
participación eficaz en prevención de riesgos laborales432
En cuanto al requisito de la forma que debe adoptar la consulta, todo aconseja que la
misma se haga por escrito; se dejará así constancia de haberla solicitado y del momento en
que se hizo. Por lo que respecta a la respuesta, es recomendable evacuarla por escrito, así se
fijarán las posiciones de cada uno de los interlocutores y podrá quedar prueba de las
objeciones, advertencias y desacuerdos de los representantes de los trabajadores con la
voluntad del empresario. Esto se hace especialmente recomendable sobre todo, si se tiene en
431
Todos MONEREO PÉREZ, J.L.: Los derechos de información de los representantes de los trabajadores, Ed.
Cívitas, Madrid, 1992, p. 111; PURCALLA BONILLA y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R: “Notas sobre la
figura del Delegado de prevención..., óp. cit.”, p. 85; Guía técnica para la integración de la prevención de
riesgos laborales en el sistema general de la gestión en la empresa, Ed. Instituto Nacional de Seguridad e
Higiene en el Trabajo, MTAS, Madrid, 2008, p. 20; ARAGÓN BOMBÍN, R.: Guía para delegados y
delegadas de prevención. La reforma del marco normativo, Tomo I, Comisión Ejecutiva Confederal de
UGT, Madrid, 2004, p. 123.
432
No encontramos casos prácticos en orden a este tema, pero un intento de ello aparece en el Convenio
colectivo regional del Campo para Canarias, Boletín Oficial de Canarias de 3 de marzo de 2011, Acuerdo de
prórroga publicado el 14 de mayo de 2013, impone la obligatoriedad para el empresario de consultar de
forma previa y en tiempo suficiente como requisito, sin embargo nada dice de la posible nulidad de la
decisión adoptada en el caso incumplimiento de esta obligación legal, aunque bien pudiera interpretarse.
227
cuenta que conforme al art. 39 g) de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social
(LISOS), la inobservancia empresarial de las propuestas de los Delegados de prevención
constituye un criterio de graduación de la posible sanción por incumplimiento por parte del
empresario de las normas en materia de prevención de riesgos laborales.
A tenor del artículo 36.3 c), apartado primero de la LPRL se dispone que los informes que
deban emitir los Delegados de prevención deberán elaborarse en un plazo de quince días o en
el tiempo imprescindible, cuando se trate de adoptar medidas dirigidas a prevenir riesgos
inminentes. Transcurrido el plazo sin haberse emitido el informe, el empresario podrá poner
en práctica su decisión. Como regla general, el plazo del que disponen los representantes
especializados para emitir el informe proporciona una garantía al empresario y le permite,
transcurrido el mismo sin respuesta, poner en práctica su decisión. Pero, a la vez, está
marcando la antelación mínima con la que el empresario, salvo casos de riesgos inminentes,
debe solicitar la consulta a los representantes. Compartimos la opinión de que sólo tras los
citados quince días, pero no antes, el empresario podrá poner en práctica su decisión, haya o
no respuesta a la consulta, de forma que los quince días son tanto un plazo máximo como
mínimo para la respuesta de los representantes433.
B) Materias sobre las que se debe consultar
En relación a las materias sobre las que debe establecerse el procedimiento de consulta
previa a los representantes de los trabajadores, el Tribunal Supremo ha marcado criterios de
actuación a este respecto: el sistema empleado no responde al sistema de materias cerradas o
tasadas, antes al contrario, se combina este criterio con el de una cláusula general, a tenor de
la cual, el empresario vendrá obligado a escuchar el juicio o parecer en cualquier otra acción
que pueda tener efectos sustanciales sobre las decisiones que tengan incidencia en la
seguridad y salud de los trabajadores434. Con el mismo sentido, el artículo 33 LPRL muestra
433
GONZALEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOBAR, J.: Comentarios a la ley 31/1995 de prevención de
riesgos laborales, óp. cit., p. 212.
434
Sentencia del TS, Social, 6 mayo 1998 (RJ 1998/4099).
228
la amplitud con la que la ley enuncia el objeto del derecho de consulta cubriendo
prácticamente todos los proyectos de gestión empresarial con significativa incidencia sobre la
seguridad y salud laboral, de ahí que la doctrina hable de una enumeración meramente
didáctica435.
Aunque para determinados temas la Ley es extraordinariamente taxativa, como cuando
exige que el empresario determine, previa consulta a los representantes de los trabajadores, la
relación de puestos de trabajo exentos de riesgos para el embarazo y la lactancia –artículo
26.2 LPRL- pese a que la consulta no sea vinculante y la determinación de la relación de
puestos exentos estará condicionada por la colaboración de los órganos encargados de la
prevención de riesgos y por los resultados de las preceptivas evaluaciones de riesgos436.
También es muy taxativa la relación del artículo 22 LPRL que establece excepciones a la
voluntariedad del consentimiento para la vigilancia de la salud de los trabajadores, previo
informe de los representantes de los trabajadores437. Precisamente, por la gravedad de los
temas sobre los que recae la consulta, la ley debería haber sido más rigurosa y concretar más,
no utilizando referencias amplias y abstractas. De la misma forma, el Real Decreto 171/2004,
de 30 de enero, de desarrollo del artículo 24 de la LPRL, dispone que los Delegados de
prevención en primer lugar o, en su defecto los representantes de los trabajadores de la
empresa titular del centro de trabajo cuyos trabajadores desarrollen actividades en el centro de
trabajo serán consultados sobre la organización del trabajo en el centro de trabajo derivada de
la concurrencia de otras empresas en aquel438.
Ahora bien, para que la voluntad de la Ley en este asunto quede suficientemente satisfecha,
435
QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., pp. 54-58; GONZALEZ ORTEGA,
S. y APARICIO TOBAR, J.: Comentarios a la ley 31/1995 de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p.
234; SEMPERE NAVARRO, A. V.; GARCÍA BLASCO, J.; GONZÁLEZ LABRADA, M. y CARDENAL
CARRO, M.: Derecho de la Seguridad y Salud en el Trabajo, óp. cit., p. 292.
436
Véase MELLA MÉNDEZ, L.: ”Situación de riesgo durante el embarazo: aspectos laborales y seguridad
social”. Aranzadi Social, Vol. V (Estudio), Pamplona, 1999, p. 4.
437
Para un estudio más en profundidad véase PEDROSA ALQUÉZAR, S.I.: “Los límites específicos a la
práctica de la vigilancia de la salud. La intervención de los representantes de los trabajadores”, en La
vigilancia de la salud en el ámbito laboral. Consejo Económico y social, 2005, pp. 102-104.
438
Cifr. artículo 15.2 del Real Decreto 171/2004 de 30 de enero, BOE de 31 de enero de 2004.
229
basta con tratar la cuestión en tanto no exige acuerdo previo entre la empresa y los
representantes de los trabajadores, bastando a tal fin con la consulta y participación439.
Semejante afirmación resulta extensible a cuantas materias deban ser objeto de consulta, de
tal forma que, en modo alguno, cabe considerar la opinión de los trabajadores como
vinculante440.
Es significativo, por otra parte, el llamamiento que hace el Reglamento de los Servicios de
Prevención al empresario para que consulte con carácter obligatorio a los representes de los
trabajadores en relación con materias tales como la elección del procedimiento de evaluación
a utilizar en la empresa o centro de trabajo –artículo 3.3 del Reglamento de los Servicios de
Prevención (RSP)-, necesitando además del acuerdo con los representantes de los trabajadores
para marcar plazo de revisión de las evaluaciones de riesgo –artículo 6 RSP- aspecto éste
relevante para la prevención de riesgos laborales, puesto que marcar un calendario de
actuaciones con el acuerdo de ambas partes compromete a todos los involucrados a realizar
las actuaciones programadas y en un plazo determinado.
Con el mismo sentido, el citado reglamento establece la obligación del empresario de
consultar a los representantes de los trabajadores, de manera previa, a la adopción de la
decisión de concertar la actividad preventiva con uno o varios servicios de prevención ajenos
–artículo 16 RSP- o para el acuerdo de constitución del servicio mancomunado que se deberá
adoptar previa consulta a los representantes de los trabajadores de cada una de las empresas
afectadas –artículo 21.2 RSP- de igual manera, la consulta a los representantes de los
trabajadores para la realización de la auditoria -artículo 30.5 RSP- tiene carácter obligatorio.
439
Sentencia de la AN, Social, 5 junio 1998 (AS 1998/2607), confirmada en Sentencia del TS, Social, 12 mayo
1999 (RJ 1999/4820), y Sentencia de la AN, Social, 1 febrero 1999 (AS 1999/465), confirmada en Sentencia
del TS, Social, 20 diciembre 1999 (RJ 2000, 976).
440
Sentencia de la AN, Social, 12 julio 2004 (JUR 2004/315502). Criterio recogido por la Guía técnica para la
evaluación y prevención de los riesgos presentes en los lugares de trabajo relacionados con los agentes
químicos, Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, Ed. Ministerio de Trabajo e Inmigración,
2006, p. 56, criterios y recomendaciones que pueden facilitar a los empresarios y a los responsables de
prevención la interpretación y aplicación del RD 374/2001, de 6 de abril, BOE de 1 de mayo: “la aplicación
de estas disposiciones no debe suponer ningún perjuicio del derecho del empresario a decidir las medidas que
deben ser adoptadas, ni un descargo de su responsabilidad en la prevención de los riesgos laborales”.
230
La normativa de carácter técnico y específico, referida a la protección de los trabajadores
contra agentes tales como ruido y vibraciones, dispone la obligatoriedad de consultar y dar
participación a los trabajadores o a sus representantes a la hora de adoptar medidas destinadas
a eliminar o reducir los riesgos derivados de la exposición a los citados agente, así como para
la elección de los equipos de protección individual441 o para la elaboración del plan de trabajo,
antes de comenzar cada trabajo con riesgo de exposición al amianto, el empresario deberá
consultar a los representantes de los trabajadores, incluso se recomienda la aportación del
documento acreditativo de la realización de esta consulta442.
Es significativo, por otra parte, el tratamiento que de la consulta y participación de los
trabajadores o sus representantes se hace en la Guía técnica para la evaluación y prevención
de los riesgos relativos a la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo, “se
recuerda” al empresario la obligación de constar y permitir la participación de los trabajadores
o sus representantes respecto a la elección de nuevos equipos de trabajo, a la adaptación, en su
caso, de los existentes y a sus condiciones y forma de utilización en la medida en que las
decisiones que se tomen influyan significativamente sobre los riesgos para la seguridad y
salud de los trabajadores443. Acaso tal recomendación se deba al criterio eminentemente
técnico de la citada guía que no se sería de obligado cumplimiento, en todo caso,
consideramos necesario la obligatoriedad de dichas prácticas participativas, por cuanto la
participación de los trabajadores a través de sus representantes permite sacar a la luz las
diferentes opciones que tiene la empresa a la hora de decidir y, de esta forma verificar que la
decisión adoptada resulta la más apropiada atendiendo a las condiciones reales de la empresa.
441
RD 286/2006, de 10 de marzo sobre la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores contra los
riesgos relacionados con la exposición al ruido, BOE de 22 de marzo; RD 1311/2005, de 4 de noviembre,
sobre la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores frente a los riesgos derivados o que puedan
derivarse de la exposición a vibraciones mecánicas, BOE de 5 de noviembre.
442
Real Decreto 396/2006, de 31 de marzo, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y
salud aplicables a los trabajos con riesgo de exposición al amianto, BOE de 11 de abril y Guía Técnica para
la evaluación y la prevención de los riesgos relacionados con la exposición al amianto, elaborada por el
Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, Ed. Ministerio de Trabajo e Inmigración, 2008.
443
Guía técnica para la evaluación y prevención de los riesgos relativos a la utilización de los equipos de
trabajo, elaborada por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, Ed. Ministerio de Trabajo
e Inmigración, 2011, proporciona criterios y recomendaciones que pueden facilitar a los empresarios y a los
responsables de prevención la interpretación y aplicación del Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, BOE
de 7 de agosto, modificado por RD 2177/2004, BOE de 13 de noviembre.
231
También de forma específica, se recogen en la ley -artículo 33.1 LPRL- una serie de
materias respecto de las cuales el empresario debe consultar a los trabajadores directamente,
sólo en ausencia de sus representantes antes de adoptar determinadas decisiones: la
planificación y la organización del trabajo en la empresa y la introducción de nuevas
tecnologías, la organización y el desarrollo de las actividades de protección de la salud, la
designación de los trabajadores encargados de las medidas de emergencia, los procedimientos
de información y documentación y el proyecto y la organización de la formación en materia
preventiva.
El no realizar el procedimiento de consulta previa por parte de la empresa a los
representantes de los trabajadores o a los trabajadores directamente, en el caso de que
carezcan de dichos representantes, entendemos conlleva la invalidez de las decisiones o actos
realizados sin el correspondiente requisito de consulta444 en cualquier caso, la empresa podría
alegar razones de urgencia, incluso falta de cooperación por parte de los representantes de los
trabajadores aportando datos que justifiquen la dejadez o falta de interés al respecto, en todo
caso, se considera infracción grave el incumplimiento de los derechos de consulta y
participación de los trabajadores –artículo 12, 11, LISOS sanciones en el Orden Social.
6.1.4. Competencia de vigilancia y control sobre el cumplimiento de la normativa de
prevención de riesgos laborales
Aunque el artículo 36 LPRL contempla las relaciones entre el empresario y la
representación especializada bajo el principio de cooperación recíproca, no es incompatible
con una actuación más reivindicativa de los Delegados de prevención al reconocerle la ley
competencias de vigilancia y control que le llevan a la posibilidad de denuncia, todo sin
contradecir que el poder de decisión corresponde en exclusiva al empresario, pero de esta
444
En el mismo sentido ESCUDERO RODRÍGUEZ, Coordinador: El Poder de dirección del empresario:
nuevas perspectivas, La Ley, 2005, pp. 328-329 y ROMERAL HERNÁNDEZ, M.J.: El Delegado de
prevención,...óp. cit., p. 281.
232
forma se posibilita un ámbito de actuación conjunto, en donde ambas partes ejerciten
derechos y obligaciones basados en la cooperación.
En este sentido, una interpretación sistemática del artículo 36.1.d) en relación con el
artículo 40.1 LPRL, brinda al Delegado de prevención la posibilidad de accionar denuncias y
quejas en vía administrativa ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, opción que
consideramos consustancial con la facultad de paralizar la actividad productiva en casos de
concurrencia efectiva de riesgo grave e inminente para la vida o salud de los trabajadores ex
artículo 21 LPRL y no resulte posible reunir con urgencia al órgano de representación unitaria
de los trabajadores445.
En el caso de que el Delegado de Prevención sea a su vez representante unitario la Ley
preventiva no le habrá atribuido nada nuevo, ya tenía atribuida la competencia de vigilancia y
control en su condición de representante en general446. Pero en el supuesto en que no sea
representante unitario, el Delegado de prevención ejercerá su actividad con independencia de
la que desempeñen el resto de órganos representativos en materia de seguridad y salud
laboral.
Resulta habitual relacionar las funciones de control ejercitadas por los representantes de los
trabajadores con la vigilancia de eventuales incumplimientos empresariales, sin embargo,
tampoco cabe pasar por alto su fundamental papel en la valoración de la actuación seguida por
los trabajadores, en tanto que la consecución de un entorno laboral seguro exige una
colaboración por parte de todos los implicados. Desde esta posición, también constituye
responsabilidad fundamental de los Delegados de prevención el poner en conocimiento del
empresario aquellos comportamientos apreciados entre los empleados que puedan significar
un riesgo laboral447.
445
Véase en el epígrafe 1.5.2.4.1. de este mismo Capítulo.
446
Cfr. artículo 64.1.9.a) y b) del Estatuto de los Trabajadores.
447
Tal es el caso resuelto por el Tribunal de Justicia de Castilla y León, cuando la entidad productiva procedió al
despido de un trabajador en habitual estado de embriaguez tras el escrito remitido por varios Delegados de
prevención integrantes, al tiempo, del Comité de seguridad y salud en el cual “expresaron su alarma por las
condiciones personales en que el actor desarrollaba sus funciones al no encontrarse en reiterados días de
233
6.2. Facultades de los Delegados de prevención
A diferencia de la generalidad con la que la ley menciona las competencias, las facultades
se enuncian en el art. 36.2 LPRL con un notable grado de concreción, a pesar de ello,
coincidimos con la doctrina en que la relación no es exhaustiva puesto que puede ampliarse
por medio de la negociación colectiva448. En general, las facultades de la figura especializada
se configuran como instrumentos o poderes de participación de los trabajadores en la gestión
de la empresa y en este sentido, suponen en mayor o menor grado, una limitación de los
poderes empresariales en temas tales como la introducción de nuevas tecnologías, el sistema
de organización y los métodos de trabajo449.
El conjunto de derechos o instrumentos de participación reconocido por la LPRL a los
Delegados de prevención pueden agruparse en función del carácter informativo –artículo 36.2
b) c) y d) LPRL–; de propuesta –apartados f) y g)–; de comunicación y actuación –apartados
a) y e)–.
6.2.1. El derecho de conocer y ser informados
El derecho de información al que alude la norma preventiva se concreta en la obligación
trabajo en las debidas condiciones para la realización del mismo, pudiendo repercutir sobre él y sobre los
demás trabajadores, instándole a la adopción de las medidas oportunas y correctoras en previsión de evitar
posibles accidentes y/o lesiones individuales y/o colectivas de los trabajadores, en el caso, no sólo posibles
sino probables, dada la actividad concreta del trabajador, vinculada al uso de maquinaria pesada. Sentencia
del TSJ Castilla y León/Burgos, Social, 25 noviembre 2003 (AS 2004/1947).
448
VALDÉS DAL-RE, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos laborales”,
óp. cit., p. 68; GARRIDO PÉREZ, E.: La participación de los trabajadores en materia de prevención de
riesgos laborales en la Ley 31/1995, óp. cit., p. 55, quien cita, para mayor detalle, su obra La información en
la empresa (Análisis jurídico de las potestades de información de los representantes de los trabajadores),
Madrid (CES), 1995, pp. 209 y ss.; GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la
Ley 31/1995 de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p. 232.
449
Por el contrario “hay mucho de información y consulta y poco o nada de verdadera participación” para
CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los trabajadores para la salud laboral, los Tribunales y el
Derecho Comparado. Un buen momento para ‘evaluar’ la figura”, óp. cit., p. 369.
234
del empresario de facilitar al Delegado de prevención toda la información y documentación
relativa a las condiciones de trabajo, especialmente la información previamente proporcionada
a los trabajadores sobre los riesgos existentes tanto en la empresa como en el puesto de
trabajo y las correspondientes medidas adoptadas, así como toda documentación que el
empresario debe elaborar y conservar a disposición de la autoridad laboral, además de la
relativa al resultado de los controles periódicos de las condiciones de trabajo, estado de salud
de los trabajadores, número de accidentes ocurridos y enfermedades profesionales. La
información es a la que se refiere en el artículo 18 y la documentación la descrita en el
artículo 23, pero el contenido de este derecho no se limita a una y otra porque, entendemos
que en un sentido amplio, comprende cuantos hechos, noticias y documentos afecten a las
materias de seguridad y salud en el trabajo, siempre que concurra un doble requisito que van a
definir los límites materiales del ejercicio de la facultad misma:
a) el primero, de carácter interno, consiste en que el acceso a la información y
documentación relativa a las condiciones de trabajo resulte obligado para poder ejercer
cualquiera de las competencias propias de los Delegados de prevención, de esta forma, el
derecho a informarse tendría un alcance muy amplio, con lo que se podría incidir en el
conocimiento de ciertas informaciones a las que no alcanzan las competencias directas de
información pasiva de las representaciones del personal unitarias y sindicales, tales como, la
introducción de nuevas tecnologías en la organización productiva, no en vano las
consecuencias de la decisión empresarial podría afectar a la seguridad y salud de los
trabajadores450;
b) el segundo, de carácter externo, extrae de éste derecho los datos relativos a la
450
Por el contrario, se plantea una posible reiteración con las competencias del comité de empresa, en cuanto “la
implantación o revisión de sistemas de organización y control del trabajo” es una de las materias respecto de
las que el ET atribuye al comité de empresa la competencia de emitir informe con carácter previo a la
ejecución por parte del empresario de las decisiones adoptadas por éste (art. 64.5.f ET), incluso con las
consultas en el procedimiento de modificación sustancial de condiciones de trabajo. Plantea la necesidad de
que cronológicamente se planteara la consulta a los delegados de prevención (art. 33.1.a LPRL), al comité de
empresa (art. 64.5.f ET) e incluso a las representaciones unitaria y sindical (art. 41 ET) de manera simultánea
puesto que el plazo ordinario para emitir informe son quince días, conforme al artículo 36.3 LPRL y 41.6 ET
en CAMPS RUIZ, L.M.: La participación de los trabajadores en la prevención de riesgos laborales, Ed.
Tiranch lo Blanch, Valencia, 2009, p. 30.
235
vigilancia de la salud de los trabajadores, de acceso reservado al personal médico y a las
autoridades sanitarias y, en relación a los cuales, la información que pueden obtener tanto el
empresario como los representantes se ciñe a las conclusiones que se deriven respecto de la
aptitud del trabajador para el desempeño del puesto de trabajo –artículo 22.4 LPRL- límite
que en realidad constituye una garantía del derecho a la intimidad del trabajador.
En efecto, la amplitud del derecho de los Delegados de prevención a estar informados ex
artículo 36.2c) LPRL se manifiesta en la obligación del empresario de facilitarles toda la
información de los daños producidos a la salud de los trabajadores, una vez que aquél hubiere
tenido conocimiento de ellos, considerando daño como “toda enfermedad, patología o lesión,
sufrida con motivo u ocasión del trabajo” ex art. 4.3 LPRL, la información no sólo obliga al
empresario a comunicar la ocasión de un accidente laboral, sino que además queda obligado a
comunicar la manifestación de una enfermedad profesional, esta información ha de ser
suministrada tan pronto como llegue a conocimiento del empresario, en realidad es lo
relevante de este derecho, la inmediatez en la comunicación de la información, máxime si se
tiene en cuenta que dicha información puede resultar instrumental para el eficaz ejercicio de
las funciones encomendadas, tales como la vigilancia y control de la normativa en materia de
prevención de riesgos o la consulta sobre la organización de las actividades preventivas.
Sin lugar a dudas, el derecho pasivo a recibir información va acompañado de la facultad
que tiene el Delegado de prevención de acceder sin restricciones a la documentación obrante
en la empresa en materia preventiva, libertad de acceso que debe servir para incrementar la
participación real del mencionado Delegado, no en vano debe intervenir en la identificación
de los posibles riesgos, en estimar su importancia o grado de prioridad, en decidir cuáles
deben ser abordados y cómo, en proponer las alternativas de prevención y en evaluar la
eficacia de las mismas451, de ahí que el Delegado de prevención pueda presentarse, aún fuera
de su jornada laboral452 en el lugar de los hechos para conocer las circunstancias de los
451
Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Social, Sección 1ª, de 1 de junio de 2005 (AS
2005/1191).
452
El tiempo empleado en realizar visitas de acompañamiento o para comprobar daños no consume crédito
horario del Delegado de prevención y es retribuido, al tener la condición de tiempo de trabajo efectivo,
admitiendo su sustitución por descanso compensatorio si la actividad se hubiera realizado fuera del horario
236
mismos -artículo 36.2 c) LPRL- lo que les permitirá actuar rápidamente, por ejemplo,
proponiendo la paralización de la actividad preventiva, además de recoger informaciones
mediante la observación directa o en comunicación con los trabajadores -artículo 36.2.e)
LPRL- sin trabas ni cortapisas, accediendo a cualquier zona de los lugares de trabajo y
comunicarse durante la jornada laboral con los trabajadores, sin alterar el normal desarrollo
del proceso productivo453.
Cabe añadir que el derecho de conocer alcanza a los datos obtenidos por el empresario
procedente de las personas u órganos encargados de las actividades de protección y
prevención en la empresa, como puede ser la memoria y programación anual de los Servicios
de prevención, la información técnica relativa a los riesgos derivados de la exposición durante
el trabajo a agentes químicos, los relativos a la maquinaria, a los equipos que deben ser
facilitados por los proveedores -artículo 41 LPRL- además de los documentos e informes que
aquellos emitan sobre condiciones de trabajo -artículo 39.2 LPRL-. Mas aún, el derecho de
conocer alcanza a los datos obtenidos por el empresario de los organismos competentes para
la seguridad y la salud de los trabajadores, con independencia de la que pueden haber llegado
directamente a los representantes específicos a través de la Inspección de Trabajo ex artículos
36.2 d) y 40.3 LPRL454.
Incluso, el derecho de conocer que tienen los Delegados de prevención abarca los datos de
la adscripción de trabajadores provenientes de empresas de trabajo temporal, en su calidad de
representantes de los trabajadores ex artículo 28.5 LPRL455, aspecto este que ha sido
reforzado por la Ley 54/2003 de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos
de trabajo, véase Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 27 de febrero de 2001
(Recurso 2960/2000).
453
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Social, Sección 1ª, de 7 de mayo de 2010
(AS 2010/2426).
454
No estamos ante un mero derecho a ser informados, sino ante la instrumentalización de la información como
herramienta para el ejercicio de la función esencial descrita a través de las competencias atribuidas a los
Delegados de prevención, véase Sentencia TSJ de Cataluña, Social, de 20 de diciembre de 2006 (AS
2006/809).
455
Real Decreto 216/1999, de 5 de febrero, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo en el
ámbito de las empresas de trabajo temporal, BOE de 24 de febrero de 1999.
237
laborales que modifica no sólo el texto de la norma preventiva, sino también la LISOS,
introduciendo un nuevo párrafo (f) en el apartado 2 del artículo 19 de la citada Ley, en virtud
del cual constituye una infracción de la empresa usuaria permitir el inicio de la prestación de
servicios de los trabajadores puestos a disposición sin tener constancia documental de que han
recibido las informaciones relativas a los riesgos y medidas preventivas, poseen la formación
específica necesaria y cuenten con un estado de salud compatible con el puesto de trabajo a
desempeñar.
Incluye también la información relativa a la celebración de contratos de prestación de
obras o servicios con otra u otras empresas ex artículo 15.1 del Real Decreto 171/2004 de
desarrollo del artículo 24 LPRL en materia de coordinación de actividades empresariales456,
conocer los planes de emergencia, lucha contra incendios y evacuación ex artículos 18 y 20
LPRL. Es más, el derecho de información de los representantes específicos de los
trabajadores se ve reforzado en materia de protección de los trabajadores jóvenes, menores de
dieciocho años, ya que una de las obligaciones impuestas al empresario va dirigida a informar
a sus padres o tutores acerca de los riesgos presentes para la salud y seguridad del joven
trabajador, así como de las medidas adoptadas para protegerles ex artículo 26 LPRL.
De cualquier modo, para que los Delegados de prevención puedan ejercer sus funciones de
manera eficaz deben tener acceso a una información veraz y completa sobre todas las
cuestiones relacionadas con la salud y seguridad en el trabajo. Es cierto que no queda
constancia en el texto legal del modo en que la información haya de transmitirse, no obstante,
si se hace patente la función que ha de poder desempeñar esa información. Los derechos de
los Delegados de prevención están vinculados entre sí de modo indisoluble de forma que
garanticen que puedan conocer la situación real sobre la seguridad y la protección de la salud
de los trabajadores en el centro de trabajo457, de ahí que el acceso a la información haya de
entenderse en el sentido más amplio, es decir, de la manera que se facilite la función y
atribuciones de los Delegados, puesto que carece de sentido pensar que, dada la variedad de
456
BOE 31 de enero de 2004.
457
Sentencia del TSJ de Cataluña, Social, Sección 1ª, de 20 de diciembre de 2005 (AS 2006/809), Fundamento
de Derecho Cuarto.
238
información que se puede recibir y el amplio alcance de la documentación elaborada, la
obtención y la transmisión de tales singulares y trascendentes datos deba confiarse a la mera
consulta y, si acaso, memorización. En concreto, la negativa empresarial a proporcionar copia
de los documentos reconoce el derecho a acceder, que interpreta de manera rigurosa y literal
la acción de llegar, pero restringe la consecuencia lógica de tal derecho, interpretable de
forma amplia porque los que está en juego es el mismo papel de los Delegados de prevención
en la empresa458.
En lo que no cabe duda es que la negativa del empresario a adoptar las medidas
preventivas propuestas por los Delegados de prevención deberá ser motivada ex artículo 36.4
LPRL, pues en caso contrario la función del Delegado se queda en una mera recomendación
de medidas al empresario que puede o no aplicar en función de su voluntad, por tanto, deberá
expresar formalmente la causa de la negativa, pero también la norma en la que basa su
decisión y el procedimiento para la ejecución de la medida, requisito que excede su condición
de mero formalismo, pues motivar un acto se ha dicho, con razón, que es reconducir la
decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autorice tal decisión.
Parece clara, por tanto, la intención del legislador de hacer de la información un deber de
protección para el empresario, en tanto en cuanto, la recepción de la información se integra
dentro del derecho de los trabajadores a una protección eficaz en materia de seguridad y salud
en el trabajo ex artículo 14 LPRL, de este modo, se configura al empresario como sujeto
obligado a cumplir con la obligación de informar a los trabajadores. No en vano, en los
Considerandos de la DM se establece como medio para obtener un mayor grado de
protección, que los trabajadores y sus representantes reciban una correcta información de los
riesgos para su seguridad y su salud, por tanto, reconoce que a través de la información se
eleva el nivel de protección de los trabajadores. En el mismo sentido, los artículos 12.4 y 13.2
LISOS tipifican como infracción grave el incumplimiento de las obligaciones en materia de
formación e información suficiente y adecuada a los trabajadores acerca de los riesgos del
puesto de trabajo susceptibles de provocar daños para la seguridad y salud.
458
Sentencia del TSJ de Cantabria, Social, Sección 1ª, de 1 de junio de 2005 (AS 2005/1191), Fundamento de
Derecho Primero.
239
Sin embargo y a pesar de lo hasta aquí expuesto, el derecho de información de los
representantes específicos de los trabajadores tiende a considerarse como un mero derecho
pasivo, al mismo tiempo que tiene la consideración de estar en un nivel inferior, formando
parte del derecho más amplio a la participación, de forma que no se entiende tanto como una
formula de intervención en las decisiones de la empresa y en los actos de gestión, sino como
un instrumento de control de los actos del empresario. Por el contrario, compartimos la
opinión de que además de tener sustantividad propia, actúa como soporte lógico y jurídico
para el ejercicio de otras fórmulas de participación más intensas, posibilitando a los
trabajadores influir en las decisiones patronales, permitiendo a los Delegados de prevención
comprobar, en cierta medida, la veracidad de los datos suministrados por el empresario459.
De otro lado, resulta destacable señalar que a pesar de regularse los aspectos a los que debe
dirigirse la información no se especifique nada sobre el momento en que debe suministrarse,
pudiendo ocurrir que a pesar de que el traslado de datos deba ser anterior a la toma de
decisión para que haya una auténtica participación, sin embargo, el derecho de información
pueda manifestarse con posterioridad a la decisión empresarial460, entendemos en cualquier
caso que la información debe estar actualizada y debe actualizarse. Una solución admitida por
la doctrina para salvar las posibles lagunas consiste en que la negociación colectiva y
concretamente, el convenio colectivo de cada empresa o sector, diseñe el instrumento idóneo
para desarrollar y especificar el cumplimiento de este deber empresarial461.
459
En el mismo sentido VALDÉS DAL-RÉ: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de
riesgos laborales...”, óp. cit., p. 56; PURCALLA BONILLA M.A y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: ”Nota
sobre la figura del Delegado de prevención”, óp. cit., p. 86; QUESADA SEGURA, R.: La autonomía
colectiva en la LPRL, óp. cit., pp. 51-54.
460
Cifr. Sentencia TSJ de Comunidad Valenciana, de 16 mayo de 2005 (AS 2005\2233), Fundamento de
Derecho Segundo, párrafo tercero.
461
En este sentido SEMPERE NAVARRO, A.V., GARCÍA BLASCO, J., GONZALEZ LABRADA, M. y
CARDENAL CARRO, M.: Derecho a la seguridad y salud en el trabajo, óp. cit., p. 176. Sin embargo
encontramos muy escasos ejemplos en el plano convencional como el Acuerdo marco del Grupo Repsol que
encarga a la Comisión de Seguridad y Salud establecida en el propio acuerdo marco, la creación de un grupo
de trabajo para la elaboración de un protocolo de información a los Delegados de prevención, con el
compromiso de presentar en el espacio de seis meses desde la firma del acuerdo un informe del trabajo
realizado; en el Convenio Colectivo de la Fundación Diagrama Intervención Psicosocial que acuerda la
necesidad de solicitud previa y previa firma del recibí correspondiente para la entrega de una copia de los
contenidos del Plan de prevención y Plan de Emergencia del centro, que sean necesarios para facilitar las
240
En cuanto al posible límite de transferencia de información, entendemos que el empresario
deberá remitirla a los Delegados de prevención, sin límite alguno, puesto que la ley no lo
establece. No consideramos legítima una censura empresarial de dicha información, si bien
será difícil de detectar cuando se produzca, máxime cuando los servicios de prevención sean
propios. Por ello, quizás hubiera sido más adecuado, para garantizar que la información llega
efectivamente a los representantes especializados establecer que el Servicio de prevención, ya
se interno o externo, deba remitir a los Delegados la misma documentación que hace llegar al
empresario. No ha sido así y nos posicionamos con el sector doctrinal que entiende cómo la
integridad de la información puede quedar por ello afectada, al no haber garantía suficiente de
transparencia y rapidez en el traslado de información cuando queda a la discrecionalidad del
empresario el suministro de una información que puede por ello resultar terciada462.
6.2.2. El derecho a proponer medidas de carácter preventivo
El derecho a proponer medidas de carácter preventivo que el artículo 11.3 DM reconoce a
los representantes de los trabajadores con funciones específicas en materia preventiva tiene el
sentido de posibilidad de presentar propuestas al empresario con la finalidad de paliar
cualquier riesgo para los trabajadores o eliminar las fuentes del mismo, aunque no es una
proposición de carácter vinculante para el empresario, si parece que no podría aceptarse una
negativa del empresario basada en consideraciones económicas, productivas o de interés
organizativo463 .
El derecho a formular propuestas viene regulado de forma muy escueta en el último
funciones de los Delegados de prevención, además indica una serie de actos contrarios al deber de sigilo
profesional tales como exposición en el tablón de anuncios, publicación, difusión pública por cualquier
medio y reparto de copias entre compañeros de trabajo, representantes de los trabajadores, organizaciones
sindicales, técnicos no autorizados, en relación con aquella información que la Fundación catalogue
expresamente como de alta confidencialidad.
462
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995, óp. cit., pp. 234-235;
QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., pp. 51-54.
463
QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., p. 59.
241
párrafo del artículo 18.2 de la LPRL, en el que se establece que los trabajadores tendrán
derecho a efectuar propuestas al empresario así como a los órganos de participación y
representación, a fin de que por aquél se adopten y por éste otro se discutan las medidas de
carácter preventivo. Si bien el precepto citado indica que se trata de un derecho de
participación de los trabajadores, sin embargo, de inmediato se canaliza el ejercicio del
mismo a través de sus representantes464. En este sentido, el artículo 36.2, f) de la LPRL
establece entre las funciones de los Delegados de prevención la de efectuar propuestas al
Comité de seguridad y salud para su discusión en el mismo, indudablemente después del
debate correspondiente la trasladará al empresario, quien en última instancia es el verdadero
receptor de la misma, de cualquier forma las medidas acordadas en el seno del Comité de
seguridad y salud son obligatorias de cumplir para ambas partes.
Sin embargo, son dos los requisitos exigidos para el efectivo ejercicio del derecho a
efectuar propuestas por parte de los representantes especializados, requisitos que por otro lado
acotan el citado derecho de manera muy relativa puesto que los Delegados de prevención
podrán intervenir en cualquier actividad del empresario que tenga por finalidad promover la
prevención de los riesgos laborales:
a) que la materia sobre la que se formule la propuesta sea relativa a la promoción,
prevención o protección de la seguridad o salud de los trabajadores;
b) que la propuesta vaya dirigida a la mejora de los niveles de protección de la
seguridad y la salud de los mismos -artículo 36.1 apartado f) LPRL.
Del mismo modo, en el supuesto de empresas que desarrollan simultáneamente actividades
en un mismo centro de trabajo, el Delegado de prevención de la empresa titular del centro de
trabajo está facultado para solicitar a su empresario la adopción de medidas de coordinación
de actividades preventivas entre los distintos empresarios, a tal fin podrán efectuar propuestas
al Comité de seguridad y salud para su discusión en éste. Incluso, los Delegados de
464
Sentencia del TSJ Castilla y León (Burgos) de 25 de noviembre e 2003 (AS 2004/1947).
242
Prevención podrán dirigirse a las personas encargadas de la coordinación de actividades
preventivas para que propongan la adopción de medidas para la prevención de los riesgos
existentes en el centro de trabajo que puedan afectar a los trabajadores de las empresas
concurrentes465.
Esta modalidad participativa no está sujeta a formas predeterminadas, por lo que puede
realizarse por escrito o de forma verbal, sin embargo, consideramos mas indicado realizarla
por escrito, es más, la falta de respuesta y la negativa empresarial, así como la carencia,
insuficiencia o inadecuación de motivación se deberían plantear, en su caso, en las reuniones
del Comité de seguridad y salud levantando la correspondiente Acta, puesto que no solo
constituyen una infracción administrativa grave como consecuencia de los incumplimientos
en materia de derechos de información, consulta y participación de los trabajadores, sino que
la inobservancia del empresario a las propuestas de los Delegados de prevención y del Comité
de seguridad y salud está considerada como un elemento agravante de la sanción a imponer
por incumplimientos de la normativa466.
6.2.3. Derecho de vigilancia y control
De acuerdo con el artículo 19.5, párrafo primero ET, los órganos internos de la empresa
competentes en materia de seguridad y, en su defecto, los representantes legales de los
trabajadores en el centro de trabajo que aprecien una probabilidad seria y grave de accidente
por la inobservancia de la legislación aplicable en la materia, requerirán al empresario por
escrito para que adopte las medidas oportunas que hagan desaparecer el estado de riesgo. Si la
petición no fuese atendida en un plazo de cuatro días, se dirigirán a la autoridad competente y
si apreciase las circunstancias alegadas, mediante resolución fundada, requerirá al empresario
para que adopte las medidas de seguridad apropiadas o que suspenda sus actividades en la
zona o local de trabajo o con el material en peligro.
465
Cifr. Artículo 15. 3, párrafos tercero y cuarto del Real Decreto 171/2004 de desarrollo del artículo 24 de la
LPRL
466
Cifr. Artículo 12 y 39.3 g) LISOS
243
Esta situación recogida en el citado artículo del ET además del procedimiento de actuación
en caso de que se produzca, entra dentro de la labor de vigilancia y control sobre el
cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales ex artículo 36.1,d) LPRL y,
en el marco de esta competencia, pueden requerir al empresario para que adopte las medidas
preventivas necesarias. En el caso de que el empresario no responda en la forma adecuada al
requerimiento, dichos representantes pueden denunciar este hecho. El artículo 40.1 LPRL
recoge el acto de denuncia ante la Inspección de trabajo de irregularidades o incumplimientos
en materia de prevención de riesgos laborales, así como los sujetos legitimados para
denunciar, refiriéndose expresamente a los trabajadores y sus representantes, entendiéndose
por representantes tanto los unitarios como los sindicales, además de los especializados en
prevención de riesgos laborales ex artículo 34.2 LPRL. La causa de la denuncia puede ser
cualquier situación de riesgo para la seguridad y salud de los trabajadores derivada de la
insuficiencia de las medidas adoptadas por el empresario467, no se exige por tanto una
situación de riesgo grave e inminente que legitima a los trabajadores y sus representantes a
paralizar la actividad.
Por su parte, la LPRL atribuye a los Delegados de prevención la capacidad de
acompañamiento según lo dispuesto en los artículos 36.2, a) y 40. 2, la capacidad de
personación ex artículo 36.2, c) y la capacidad de acceso y comunicación por propia iniciativa
ex artículo 36.2 e), si bien, desde una posición más próxima a la supervisión y corrección que
a la mera denuncia de incumplimientos.
La primera de las facultades se sustancia en el poder de acompañar a los técnicos
encargados de efectuar las evaluaciones periódicas del medio ambiente del trabajo, así como a
la Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en las visitas que éstos realicen al centro de
trabajo, a los que pueden formular las observaciones que estimen pertinentes ex artículo 36.2
a). Esta facultad de acompañamiento les permite a los Delegados de prevención tener
información directa y contrastada con especialistas sobre la situación real de la empresa, sus
467
Incluyendo los riesgos psicosociales a partir del Criterio Técnico 69/2009 de la Inspección de Trabajo, sobre
las actuaciones de la Inspección de Trabajo en materia de acoso y violencia en el trabajo.
244
deficiencias y de las medidas propuestas por personal técnico y especializado, además de
poder contrastar la información que ellos tengan previamente o descubrir problemas hasta
entonces inadvertidos.
Por lo que respecta a la facultad de acompañar a los mencionados Inspectores en las visitas
y verificaciones que realicen en los centros de trabajo, es un derecho que no puede ser
desconocido por el empresario y ha de entenderse en sentido amplio y flexible, si bien, puede
ser moderado por el funcionario actuante cuando, a su juicio, la comunicación con los
representantes de los trabajadores pudiera perjudicar el éxito de sus funciones. Así mismo, el
funcionario actuante deberá velar para que la participación de los representantes de los
trabajadores ocasione, no solo el menor perjuicio, sino incluso el menor trastorno o
interferencia en el desarrollo de la actividad del centro visitado468.
No obstante, como es notorio, el mero acompañamiento no alcanza la máxima utilidad si
no va unido a la posibilidad de que los representantes de los trabajadores puedan efectuar
observaciones o sugerencias, de hecho, en el artículo 15.3.a) del Real Decreto 141/2004, de
30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos
Laborales, especifica “ante los que podrán formular las observaciones que estimen
oportunas”. Por otra parte, el funcionario actuante deberá advertir a quienes les acompañen,
que se hallan sometidos al sigilo profesional respecto de los datos e información a la que
tuvieren conocimiento en el transcurso de la visita. Así mismo, se estima como buena
práctica, el que en el transcurso de la visita se haga uso de la función de asesoramiento
técnico por parte del funcionario a los representantes de los trabajadores469.
El segundo de los derechos de acceso y comunicación, de contenido claramente
instrumental, para el ejercicio de las labores de vigilancia del cumplimiento de la normativa
468
Criterio operativo sobre “la participación de los trabajadores, sus representantes y los peritos técnicos de la
empresa en las visitas de inspección”, Criterio Operativo 47/2006, de la Dirección General de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social.
469
Criterio operativo sobre “la participación de los trabajadores, sus representantes y los peritos técnicos de la
empresa en las visitas de inspección”, Criterio Operativo 47/2006. Dirección General de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social.
245
en materia de prevención y de control del estado de las condiciones de trabajo, consiste en
realizar visitas a los lugares de trabajo sin necesidad de pedir permiso o notificar al
empresario470, con la frecuencia y duración que consideren necesaria teniendo en cuenta las
circunstancias concurrentes y accediendo a cualquier zona de los mismos, comunicándose con
los trabajadores durante la jornada laboral, siempre y cuando no se altere el normal desarrollo
del proceso productivo -artículo 36.2 e) LPRL- circunstancias que puede aprovechar el
Delegado de prevención para hacerles entender a sus representados la necesidad de cooperar
en el cumplimiento de la normativa, en tanto que la consecución de un entorno laboral seguro
exige una colaboración de todos los implicados, en este sentido, puede entenderse esta labor
como de vigilancia y control en defensa del interés colectivo, frente a las conductas que
puedan adoptar los trabajadores que resulten perjudiciales para la seguridad y salud471.
Forma parte también de los derechos de acceso y comunicación, la capacidad de
personación aún fuera de la jornada laboral en el lugar de los hechos para conocer las
circunstancias que hubieran producido daños a la salud de los trabajadores ex artículo 36.2. c)
LPRL, ambas facultades, de personación y de realizar visitas, tienen un matiz claramente
preventivo cuya pretensión última es neutralizar el riesgo en el centro de trabajo, lo que
impediría al Delegado de prevención hacer uso de este derecho con fines distintos a los
propiamente preventivo472, precisamente porque tal labor de vigilancia debe anticiparse a
indagar posibles problemas o, incluso, a mejorar lo que ya existe y esto sólo se advierte en el
propio puesto de trabajo, tomando conciencia clara de la forma en que se desarrolla la
actividad laboral y de qué cuestiones podrían ser mejoradas y cuales otras evitadas, incluso
470
“Se trata de visitas a motu proprio a los centros de trabajo” para PURCALLA BONILLA M.A. y
RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del Delegado de Prevención”, óp. cit., p. 87.
471
Véase Sentencia del TSJ Castilla y León (Burgos) de 25 de noviembre de 2003 (JUR 2004/1947).
472
Pese a todo, los Delegados de prevención no constituyen un segundo canal de representación, en paralelo y al
margen de la representación legal de los trabajadores, sino que en la práctica aquellos suelen ostentar la
condición de delegado de personal e incluso, de delegado sindical, de ahí que si coincide la condición de
delegado de prevención y delegado sindical en la misma persona, el hecho en si tenga una repercusión
sindical propiamente dicha, desde el momento que tiene derecho a acceder a la misma información que los
representantes unitarios de los trabajadores, de modo que la lesión de sus derechos y garantías obtiene tutela
privilegiada, en tanto tales derechos y garantías se relacionan claramente con el derecho a la libertad sindical
consagrado en el artículo 28 CE, lo que sin embargo no sucede con los representantes unitarios no
sindicados, Sentencia del TSJ de Galicia de 7 de mayo de 2010 (AS 2010/2426).
246
los Delegados de prevención de la empresa principal podrán acceder a cualquier zona del
centro de trabajo y comunicarse durante la jornada con los delegados de prevención o
representantes legales de los trabajadores de las demás empresas concurrentes o, en su
defecto, con tales trabajadores473.
El ejercicio del derecho de vigilancia y control de las condiciones de trabajo debe ejercerse
de manera tal que no se altere el normal desarrollo del proceso productivo, aunque no hay
zonas de la empresa vedadas al acceso de los Delegados, ni prohibición ninguna de
comunicación con los trabajadores, cualquiera que sea la categoría o ubicación de éstos en la
empresa, sólo que el proceso productivo pueda seguir desarrollándose sin trabas y, aunque las
propuestas de los representantes específicos de los trabajadores no sean vinculantes para los
empresarios, su decisión negativa debe ser motivada y supone, como quedó señalado en su
momento, un criterio de agravamiento a las sanciones por los incumplimientos de la propia
Ley.
6.2.3.1. Actuación de los representantes de los trabajadores en los supuestos de riesgo
grave e inminente en el lugar de trabajo
De acuerdo con el artículo 19.5 párrafo segundo, ET si el riesgo de accidente fuera
inminente, la paralización de las actividades podrá ser acordada por decisión de los órganos
competentes de la empresa en materia de seguridad o por el 75% de los representantes de los
trabajadores en empresas con procesos discontinuos y de la totalidad de los mismos en
aquellas cuyo proceso sea continuo, tal acuerdo será comunicado de inmediato a la empresa y
a la autoridad laboral, la cual, en veinticuatro horas anulará o ratificará la paralización
acordada.
Las rígidas mayorías exigidas por el ET para el acuerdo de paralización hicieron
prácticamente inoperante esta competencia, además de que la jurisprudencia del Tribunal
473
De acuerdo con el artículo 15.3.b) del Real Decreto 141/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el
artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, de coordinación de actividades empresariales.
247
Supremo fortaleció la excepcionalidad del citado derecho de paralización de la actividad
empresarial por riesgo grave e inminente474. La LPRL se aparta un tanto de lo regulado
estatutariamente, existiendo algunas diferencias entre ambas dado que la Ley priva
absolutamente de esta facultad al Comité seguridad y salud y resta a los Delegados de
prevención la facultad de acordar la paralización de actividades en supuestos de riesgo grave e
inminente, solamente les reconoce la facultad de proponer esta medida extrema al órgano de
representación de los trabajadores, bien sea al Comité de empresa o a los Delegados de
personal, pudiéndose entender que dicha propuesta no es un trámite necesario, sino que si la
situación lo requiere los representantes unitarios pueden tomar la decisión motu propio,
aunque no se hubiera producida propuesta previa de los Delegados de prevención.
Dicho de otro modo, la regulación establecida por la LPRL conlleva la inaplicación de la
regla contenida en el ET475, con lo que la representación legal de los trabajadores podrá
decidir por mayoría simple la interrupción de la actividad o el abandono del los puestos de
trabajo afectados ex articulo 21.3 y 36.2 g) LPRL, pudiendo cuando no sea posible reunir al
órgano unitario antedicho, tomarse la decisión por la mayoría de los Delegados de
prevención, en ambos casos, no pudiendo mantener paralizado el trabajo cuando hayan
desaparecido las condiciones de trabajo que justificaban la existencia del riesgo grave e
inminente ex artículo 21.3, párrafo segundo LPRL.
Existe en nuestro ordenamiento jurídico laboral una clara dimensión colectiva del riesgo de
carácter inminente puesto que está concebida con un alcance general para el conjunto de los
trabajadores o para un grupo de ellos, siendo esto lo que determina que la decisión de
paralización sea una facultad propia de los representantes legales y que a ellos se le atribuya.
Se le considera como una facultad excepcional, de expresión máxima de una competencia de
474
Sentencia del TS de 30 de enero de 1989 con ocasión de la paralización colectiva de las actividades laborales
en la empresa Alumina-Aluminio de Lugo que dio lugar al despido de todos los miembros del Comité de
empresa que acordó la paralización. Los despidos se declararon procedentes en primera instancia y se
ratificaron por el TS en la mencionada sentencia, fundamentada en el hecho de prolongar la paralización una
vez desaparecida la situación de peligro.
475
A pesar de ello, algún que otro convenio colectivo sigue recogiendo la regulación contenida en el Estatuto de
los trabajadores, así sucede con el Convenio colectivo del sector de Harinas, Panificables y Sémolas, BOE de
26 de enero de 2012.
248
control sobre la empresa y más cercana a una facultad de policía y de tutela general de la
salud, en la que prima el carácter cautelar sólo que encomendada y en ello reside la
excepcionalidad, a los representantes de los trabajadores y no al propio empresario puesto que
no es titular del bien jurídico afectado. Lo que se persigue con la paralización no es tanto la
exigencia de una responsabilidad por la comisión de una infracción sino preservar la
integridad física, la salud e incluso la vida de los trabajadores, de forma urgente y eficaz,
haciendo cesar de inmediato el riesgo existente.
El riesgo grave e inminente viene definido en el artículo 4.4 LPRL como “aquel que resulte
probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño
grave para la salud de los trabajadores”. La gravedad del riesgo exige unas probabilidades
altas de que el accidente o la enfermedad se produzca y que se derive de él una grave lesión
para los trabajadores. La característica de inminente implica que el riesgo constituya una
amenaza temporal para el trabajador expuesto cuya materialización se muestra inmediata o
próxima, pero al mismo tiempo, es tal la gravedad de esta decisión de paralizar la actividad de
la empresa o de los trabajadores, completamente diferente a la decisión de interrupción de la
prestación de trabajo que es sólo individual, que para su legitimidad se hace necesario se den
una serie de circunstancias, recogidas todas ellas en el artículo 21.3 LPRL:
a) no sólo se tiene que dar un incumplimiento de la normativa de prevención de
riesgos laborales, sino que como consecuencia de dicho incumplimiento empresarial se haya
creado una situación de riesgo de la que se pueda derivar, en condiciones normales de
realización del trabajo, una lesión para el trabajador, de modo que la no producción del
accidente se deba al azar, a la pericia del trabajador y otras causas análogas,
b) además deben existir probabilidades altas de que, en las circunstancias anteriores,
la lesión que se pueda producir haya de ser calificada como grave para la salud o integridad
física del trabajador o trabajadores expuestos.
La inmediatez del riesgo no viene determinada sólo por el tiempo que puede transcurrir
desde que se incumple con la medida de seguridad hasta que se produce el incidente causante
249
del siniestro, sino que se da también cuando el riesgo es permanente y debe tenerse en cuenta
el tiempo de reacción de que se dispone para evitar el daño una vez que se produce el
incidente476.
Cuando, en el caso a que se refiere el apartado primero del artículo 21.3 LPRL, el
empresario no adopte o no permita la adopción de las medidas necesarias para garantizar la
seguridad y la salud de los trabajadores, los representantes legales de éstos, es decir la
representación unitaria aunque compartimos la opinión de que en caso de no existir ésta,
también la sindical477 por mayoría de la totalidad sus miembros, no de los que puedan
concurrir a una posible reunión convocada al efecto podrán acordar la paralización de la
actividad de los trabajadores afectados por dicho riesgo478.
En último término, la decisión puede ser adoptada por los Delegados de prevención por
acuerdo mayoritario de todos los que lo sean en la empresa o centro de trabajo y, sólo en el
caso de que sea imposible reunir con la urgencia requerida al órgano de representación del
476
Sentencia del TS de 3 de noviembre de 2003 (Recurso 4896/2000), sería adecuado paralizar la actividad
cuando se esté utilizando un equipo que carezca por ejemplo de resguardos de seguridad o dispositivos de
protección que resultaran necesarios para evitar el riesgo de atrapamiento que ya ha ocasionado un accidente
de trabajo, porque la inminencia en este caso ya se ha puesto de manifiesto. También en el caso de
exposición a agentes susceptibles de causar daños graves a la salud de los trabajadores, se considerará que
existe riesgo grave e inminente cuando sea probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato
una exposición a dichos agentes de la que puedan derivarse daños graves para la salud, aun cuando éstos no
se manifiesten de forma inmediata. Incluso existe una excepción a la regla general de la inmediatez en el caso
de exposición a riesgos biológicos (RD 664/1997, de 12 de mayo), cancerígenos (RD 665/1997, de 12 de
mayo), químicos (RD 374/2001, de 6 de abril y RD 379/2001, sobre almacenamiento), amianto (RD
396/2006, de 31 de marzo), para ellos, en orden a la paralización de la actividad por parte de la Inspección de
Trabajo, en su caso, la norma establece una excepción al requisito de la inmediatez cuando dispone que “aún
cuando estos no se manifiesten de forma inmediata”, aun cuando se sigue aplicando el requisito de la
gravedad, aunque es difícil determinar cuándo se da esta circunstancia de forma generalizada pues dependerá
de cada proceso productivo y de las medidas preventivas necesarias en ellos.
477
“Normalmente la representación unitaria, aunque también la sindical si la primera no existiera” para
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la ley 31/1995, óp. cit., p. 142-143, y
en el mismo sentido, PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL, F.: Ley de prevención de riesgos laborales.
Comentada y con Jurisprudencia, La Ley, 2008, p. 427. En contra “no podría tratarse de las secciones
sindicales ya que no son órganos representativos sino organizativos de los sindicatos en la empresa, pero
tampoco podría tratarse de los delegados sindicales, porque estaríamos hablando de empresas con más de
doscientos cincuenta trabajadores donde ya de por sí sería difícil reunir a un comité de trece o más
miembros”, OJEDA AVILÉS, A.: “La representación unitaria: EL FAUX AMI”, Revista del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 58, 2005, p. 354.
478
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995, óp. cit., p. 142-143.
250
personal479. Se trata, por tanto, de una facultad de intervención directa con la finalidad de
evitar accidentes dado lo extremo de las situaciones que han de afrontarse. En este sentido,
dicha decisión debe ser considerada como una orden de la representación de los trabajadores
dirigida a sus representados que actúan en lugar del empresario y que aquellos deben acatar en
el ejercicio de funciones de policía o de tutela de la salud y de la integridad de los
trabajadores480, en cualquier caso resulta una decisión de tipo subsidiario481 entendemos
consecuente con la consideración por la ley preventiva de la figura del Delegado de
prevención como una figura representativa de segundo grado que depende orgánicamente de
la representación unitaria, sólo así puede entenderse que la figura especializada deba adoptar
la decisión de paralización de la actividad toda vez que no haya podido reunir a la
representación unitaria, de primer grado. No en vano, el acuerdo de paralización supone para
los representantes de los trabajadores un poder decisorio sobre el ejercicio de las funciones
directivas del empresario, sustituyéndose de este modo, la voluntad empresarial por la
voluntad colectiva de la representación de los trabajadores sobre cuestiones que afectan a los
intereses de sus representados, ejerciendo así la facultad que la Ley les atribuye de control y
tutela de la salud.
En cuanto al acuerdo de paralización deberá ser comunicado de inmediato a la empresa y a
la autoridad laboral, la cual, en el plazo de veinticuatro horas anulará o ratificará la
paralización acordada. Pero de cualquier manera, los trabajadores o sus representantes no
podrán sufrir perjuicio alguno derivado de la adopción de las medidas a que se refieren los
apartados anteriores482, a menos que hubieran obrado de mala fe o cometido negligencia
479
“Los Delegados de prevención actúan en esta materia en defecto de y por razones de urgencia” para
FERNÁNDEZ MARCOS, L.: “El contenido de la LPRL: Puntos críticos”, óp. cit., p. 835. “Se requiere,
como presupuesto habilitante, la concurrencia de imposibilidad de reunir al órgano de representación
unitaria, que ostenta un derecho de primer grado o directo sobre la facultad de paralización” para
PURCALLA BONILLA, M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del Delegado de
prevención”, óp. cit., p. 85.
480
GARCIA NINET, J.I., Director y GARRIGUES GIMÉNEZ, A. Coordinador: Manual de Prevención de
Riesgos Laborales, Edit. Atelier, Barcelona, 2005, p. 380.
481
“En cualquier caso queda en manos de estos delegados determinar cuándo resulta imposible reunir con la
urgencia requerida al órgano de representación de personal, ya que la Ley no precisa un tiempo de espera en
este sentido”, ALVÁREZ MONTERO, A.: El Delegado de prevención, óp. cit., pp. 294 y 295.
482
El artículo 21.3 LPRL garantiza el derecho al salario de los trabajadores afectados por la orden de
251
grave483. En este caso, si queda demostrado que los representantes de los trabajadores se
extralimitaron en sus funciones o actuaron de mala fe quedarán sujetos a las responsabilidades
que se deriven de su actuación, desde la responsabilidad disciplinaria hasta la indemnización
de daños y perjuicios causados, incluso la responsabilidad penal484.
6.2.3.2. El derecho a ejercer las acciones legales oportunas
A efectos de la defensa de los intereses generales de los trabajadores, los órganos de
representación unitaria tienen reconocido el derecho a ejercer acciones administrativas o
judiciales en todo lo relativo a su ámbito de competencias donde queda incluida la materia
preventiva, competencia que a su vez les es reconocida de forma exclusiva por el artículo 34.2
LPRL. Por lo tanto, el derecho de ejercicio de las acciones legales correspondientes por el
incumplimiento empresarial de la normativa de prevención de riesgos laborales estaría
comprendido en el derecho que el artículo 65.1 ET le atribuye con carácter general de
ejercicio de toda acción administrativa o judicial al respecto. En este caso, el citado derecho
atribuido a la representación unitaria deviene del ejercicio de sus facultades representativas y
de defensa de los intereses de los trabajadores en general, donde se encuadraría la denuncia
del incumplimiento empresarial a los órganos administrativos, el ejercicio de acciones
judiciales en defensa de la seguridad y salud de los trabajadores y, en última instancia, la
paralización colectiva, lo que supone un trato incentivador diferenciado respecto al legítimo ejercicio del
derecho de huelga que, como causa de suspensión contractual, comporta, por el contrario, la pérdida del
salario y cotización correspondiente a los días de huelga, GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR,
J.: Comentarios a la Ley 31/1995, óp. cit., p. 144; “se facilita la adopción de la referida decisión colectiva de
paralización, al tiempo que se la dota de unas garantías con cierta solidez, de presunción de legitimidad de la
decisión, salvo que la Administración o los Tribunales, aprecien motivadamente la concurrencia de mala fe o
negligencia en tal proceder” para PURCALLA BONILLA M.A. y RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas
sobre la figura del Delegado de Prevención”, óp. cit., p. 89 y 92.
483
“Se establece la presunción iuris tantum de la buena fe en la actuación de los representantes de los
trabajadores, que sólo podrá ser destruida por la prueba en contrario”, QUESADA SEGURA, R.: La
autonomía colectiva en la Ley 31/1995, óp. cit., p. 68.
484
“Difícilmente podrá el empresario demostrar que el móvil que ha llevado a tal decisión ha sido contrario a las
reglas de la buena fe ya que ni el error en la existencia del posible peligro, ni en la evaluación correcta de la
gravedad del riesgo son cuestiones que ahora se discutan”, FERNÁNDEZ LOPEZ, M.F.: “Algunos
problemas de las sentencias del caso Alúmina-Aluminio”, Temas Laborales, núm. 13, pp. 85 y ss.
252
paralización de la actividad laboral en caso de riesgos grave e inminente, como ya hemos
visto.
En relación al derecho de ejercicio de acciones legales que pueda corresponder a los
Delegados de prevención como representantes específicos que son en materia preventiva,
compartimos la opinión de quienes manifiestan que el ejercicio de sus facultades tiene un
sentido más participativo con el objeto de hacer más operativas las medidas acordadas en la
materia, sin lugar a dudas se trata de un órgano de representación de los trabajadores por lo
que también se le reconocen competencias de denuncia ante el empresario y ante la autoridad
administrativa, de proposición de medidas concretas y de propuesta de acuerdo de
paralización de actividades, pero con carácter subsidiario respecto de la representación
unitaria, así como la más radical de decretar ellos mismos la paralización de tales actividades,
pero la representación unitaria es quien tiene la facultad de actuar ante los tribunales, lo que
pone claramente de manifiesto la verdadera especialización de esta figura representativa que
necesita, para su actuación, de un contexto de separación funcional de sus funciones
participativas y de colaboración, de las relaciones estrictamente de conflicto propias de la
representación unitaria y sindical485.
7. El deber de sigilo
El deber de sigilo se sitúa en el marco del conflicto entre el interés de los trabajadores o sus
representantes a la información y el interés del empresario a la reserva de las informaciones
concernientes a la empresa. En líneas generales, el acceso a la información y documentación a
que se refieren los artículos 18 y 23 LPRL no ha planteado discrepancias con los diversos
agentes con competencias y funciones en materia preventiva como pueden ser los trabajadores
designados por el empresario para el ejercicio de las referidas funciones o los miembros del
servicio de prevención, sin embargo, si han surgido conflictos con los Delegados de
prevención derivados de las restricciones que, en ocasiones, se le establecen por parte de la
485
VALDÉS DAL-RÉ, F..: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos laborales”,
óp. cit., p. 53 y ROMERAL HERNÁNDEZ, J.: El Delegado de prevención, óp. cit., pp. 91-92.
253
empresa: limitaciones en cuanto al contenido o al tiempo de examen de los documentos, la no
posibilidad de reproducir o disponer de copias para su examen fuera de las dependencias de la
empresa o, en estas, bajo la supervisión de un representante de la dirección de la empresa.
Este conflicto se resuelve en nuestro sistema legal mediante el establecimiento de una
solución intermedia que evite una divulgación imprudente e incluso desproporcionada para la
legítima protección de los intereses empresariales de los datos a ella concernientes486.
Centrándonos, por tanto, en el artículo 65.2 ET, se establece la obligación de los
representantes de los trabajadores de guardar sigilo profesional como contrapartida de las
funciones y competencias que éstos tienen reconocidas, en particular, de los derechos de
información tanto en su vertiente pasiva como en su vertiente activa. En concreto, los
Delegados de prevención en su calidad de representantes de los trabajadores están sujetos,
respecto de las informaciones a que tuvieren acceso como consecuencia de su actuación en la
empresa a la obligación de sigilo profesional. La propia LPRL ex artículo 22.4 impone la
limitación en el acceso a la información médica de carácter personal, pero existen otras
limitaciones basadas tanto en razones materiales como en el establecimiento de mecanismos
de salvaguarda de la confidencialidad, tales como aquellos datos que puedan comprometer el
secreto comercial o industrial, la seguridad de las personas o instalaciones e incluso la
seguridad patrimonial, en estos casos el incumplimiento del deber de sigilo representa una
falta laboral que puede ser sancionada por el empresario. Con el fin de evitar indefiniciones a
este respecto sería conveniente regular en convenio o mediante acuerdos las cuestiones objeto
de sigilo profesional de forma que no se obstaculice el derecho a difundir entre los
trabajadores la información sobre los riesgos laborales.
Del contexto del texto legal –el artículo 18.1 reitera lo ya enunciado en el artículo 14.1
486
A juicio de la Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, tales limitaciones carecen de justificación y
respaldo jurídico por cuanto no deben tener un trato diferenciado e injustificado respecto a otros agentes
preventivos tales como los integrantes de los servicios de prevención u otros miembros del Comité de
seguridad y salud. Tan solo excepcionalmente se puede compartir que determinados datos de la
documentación entregada a los Delegados de prevención sean omitidos de la misma, bien por no tener
transcendencia alguna en la implantación y desarrollo de las actividades preventivas, pudiendo ocasionar
consecuencias negativas a la empresa, bien por entrar en colisión con derechos fundamentales y libertades
públicas de terceros. Véase Criterio técnico sobre el derecho de los Delegados de prevención al acceso a la
documentación preventiva, CT- 43/2005.
254
LPRL- se deduce que la ley preventiva no se limita a configurar el derecho de información
como un derecho de titularidad individual. Resulta esclarecedora la obligación que le impone
al empresario para que adopte las medidas adecuadas a fin de que los trabajadores reciban las
informaciones en materia de prevención de riesgos laborales que resulten necesarias,
estableciendo que en las empresas donde existan representantes de los trabajadores, la
información deberá canalizarse a través de dichos representantes. En este sentido, desde el
momento en que no se deja a la elección de los representantes transmitir o no a sus
representados las informaciones recibidas por el empresario ex art. 18.1 LPRL, es atribuible
una dimensión colectiva al citado derecho, de tal forma que el deber de sigilo no debe
invocarse para moderar o restringir la comunicación de los representantes a sus representados,
es más, para que éste opere es condición necesaria una declaración de confidencialidad, en el
sentido de que ningún documento podrá ser utilizado para fines distintos de los que motivaron
su entrega, pues en caso contrario, el empresario podría reaccionar frente al incumplimiento
del deber de confidencialidad.
En esta misma línea, conviene recordar la doctrina vertida en torno al artículo 65.2 ET,
según la cual, la obligación de guardar sigilo no tiene alcance genérico sino que se limita a
determinadas materias y datos, si bien no podrán informar libremente en los casos en que la
dirección de la empresa hubiese señalado expresamente el carácter reservado de determinada
información, entendiendo que restringe la transmisión de datos no solo a terceros ajenos a la
empresa, sino incluso a los trabajadores mismos cuando se exceda, en atención a la naturaleza
de la materia, el derecho de aquellos a recibir información de sus propios representantes. A
contrario sensu el citado artículo autoriza a los Delegados de prevención a utilizar los
documentos que le entregue la empresa, referentes a temas no incluidos como confidencial,
razonablemente dentro de su ámbito y del ejercicio de sus funciones así como aquellos otros
no entregados por la empresa, siempre que su obtención no haya sido fraudulenta o ilícita487.
Entendemos que la empresa no puede ampararse en el mencionado artículo 65.2 ET para
evitar entregar copia de la documentación en materia preventiva, fundamentalmente, porque
487
Sentencia del TS de 13 de diciembre de 1989 (LCEur 2002, 802).
255
la finalidad de la normativa preventiva y la necesaria integración de la actividad preventiva en
los sistemas de gestión empresarial, no permite que la documentación entregada en bloque se
considere como reservada, sólo de forma excepcional, determinados datos de la
documentación entregada a los Delegados de prevención podrán ser omitidos de la misma,
bien por no tener trascendencia alguna en la implantación y desarrollo de las actividades
preventivas, pudiendo ocasionar consecuencias negativas a la empresa, bien por entrar en
colisión con derechos y libertades públicas de terceros.
En este sentido, conviene reseñar que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de
noviembre de 2002 tiene establecido que el derecho y el deber de información de los
Delegados sindicales a1 igual que el de los representantes unitarios de los trabajadores, entre
los que considera deben quedar incluidos necesariamente los Delegados de prevención, no
resulta ilimitado sino que se encuentra condicionado además de por la imposición legal del
deber de sigilo profesional del artículo 65.2 ET por la exigencia de la buena fe o de la especial
confianza recíproca entre trabajador y empresario inherente al vínculo contractual que les une.
Por otro lado, la facultad empresarial de sujetar determinadas informaciones a la observancia
por parte de sus destinatarios de una obligación de reserva o sigilo, destinada a salvaguardar
los intereses empresariales que podrían resultar perjudicados por el conocimiento general de
determinadas informaciones, no se configura ilimitadamente, sino con carácter restringido
respecto del límite del ejercicio de la función propia de los representantes de los
trabajadores488, sobre los que pesa un deber legal de informar a sus representados y desde
luego, no afecta a las opiniones que a consecuencia del acceso al conocimiento de aquellos
pueda llegar a emitir el Delegado de prevención489.
La mencionada Sentencia del Tribunal Constitucional se refiere a la Directiva
2002/14/CEE de 11 de marzo de 2002 por la que se establece un marco general relativo a la
488
Como puede ser que la información y documentación sirva de fundamento para acciones de reclamación que
los representantes de los trabajadores interpongan ante las instancias judiciales y administrativas
correspondientes, en cuyo caso no rige esa estricta prohibición de filtración ad extra.
489
En este sentido, el deber de sigilo no puede significar más que un comportamiento prudente y diligente de los
Delegados de prevención informando a sus representados sin cortapisas, pues la defensa de la salud como
interés colectivo no puede ser defraudado en aras de un interés ajeno, PURCALLA BONILLA, M.A y
RODRIGUEZ SÁNCHEZ, R.: “Notas sobre la figura del Delegado de prevención”, óp. cit., p. 93 .
256
consulta e información de los trabajadores en la CE, donde se exige que sea preceptivo para la
empresa la comunicación expresa del carácter confidencial de la información para que sobre
ella recaiga el deber de sigilo del representante. De otro lado, también se significa en la
referida Sentencia que existen normas como la Ley de 10/1997 sobre derecho de información
y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión
comunitaria que transpone la Directiva 94/45/CE, prevé ex artículo 22 que excepcionalmente,
la dirección central de la empresa no estará obligada a comunicar aquellas informaciones
específicas relacionadas con secretos industriales, financieros o comerciales cuya divulgación
pudiera, según criterios objetivos, obstaculizar el funcionamiento de la empresa u ocasionar
graves perjuicios en su estabilidad económica, pero incluso, en este caso, se matiza que esta
excepción no abarca aquellos datos que tengan relación con el volumen de empleo en la
empresa.
Además en la misma Sentencia del Tribunal Constitucional se concluye que la obligación
de sigilo no puede limitar el ejercicio de derechos fundamentales como el de libertad sindical
puesto que en nuestro Derecho tal deber tiene una configuración subordinada respecto de la
posición prevalente de los derechos fundamentales que el mismo reconoce y por tanto, debe
tener los límites que a su ejercicio puede imponer la satisfacción de los intereses
empresariales y en cualquier caso, con el fin de evitar exigencias abusivas y/o arbitrarias de
guardar sigilo, el posible daño al interés protegido debe ser confrontado caso por caso con el
interés ajeno a su divulgación o transmisión para ver cuál es el interés que prevalece.
Por otra parte, así ha de ser si se pretende conjugar este deber con la libertad de expresión,
en tanto, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional no coincide con libertad de
información, en este sentido, la libertad de información versa en torno a hechos o datos
conocidos y la de expresión alcanza a ideas, pensamientos u opiniones fundadas en
aquellos490, así pues, conviene observar que el deber de sigilo no puede considerarse de modo
aislado o genérico, sino que atañe a una serie de materias o datos objetivamente reservados y
confidenciales. Por el contrario, la posibilidad de acceder a cierta documentación e
490
Sentencias del TC 120/1983, de 15 de diciembre; 88/1985, de 19 de julio, y 6/1988, de 21 de enero, entre
otras.
257
información fuerza a imponerles cierta cautela en su utilización, pues en caso contrario, se
encontraría el empresario desprotegido respecto de unos conocimientos que son esenciales
para el funcionamiento de su empresa. Ahora bien, si en principio el artículo 37.3 LPRL
parece innecesario, por reiterativo, en tanto impone a los Delegados de prevención un deber
de sigilo que ya les era exigible en atención a su condición de representantes unitarios
conforme al art. 65.2 ET, no obstante, la duplicidad se justifica por la posibilidad de alcanzar
el estatus de representante especializado sin ser representante unitario.
Más compleja es la solución relativa a la posibilidad de trasmitir o no a la representación
unitaria y a las organizaciones sindicales la información obtenida por ser Delegado de
prevención. Respecto a la primera no surge mayor problema por cuanto concurre en los
representantes especializados duplicidad de cargos, sin embargo entendemos tampoco ha de
haberlo en caso contrario por cuanto, se debe favorecer la circulación interna de información
entre órganos representativos máxime cuando en la práctica nos encontramos con la
competencia de la negociación colectiva propia de los representantes unitarios o, incluso, la
frecuente conexión afiliativa de los representantes de los trabajadores con las organizaciones
sindicales externas a la empresa. Entendemos que el traslado de información entre las
diferentes instancias representativas evita duplicidades innecesarias en el esfuerzo
informativo, al mismo tiempo que contribuye a la finalidad última que impulsa el derecho de
información que no es otra que la información circule para controlar el cumplimiento de la
normativa, para denunciar incumplimientos, para proponer o negociar mejoras, para aumentar
el conocimiento de los trabajadores sobre los riesgos a los que están expuestos o para, de
cualquier otro modo, mejorar los niveles de protección existente.
8. Garantías y prerrogativas
El Convenio 135 OIT, relativo a la protección y facilidades que deben otorgarse a los
representantes de los trabajadores, ratificado por España mediante Instrumento de 8 de
noviembre de 1972 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 4 de julio de 1974, se
incorpora al ordenamiento español a través del artículo 1.5 CC. El Tribunal Supremo realiza
una interpretación del ámbito de aplicación de las medidas protectoras del mencionado
258
convenio y entre otras decisiones, determina que se comparta la necesidad de protección en
relación a la plena independencia del representante que quedaría limitada si la vinculación
laboral a la empresa y el propio mandato pudieran extinguirse como consecuencia de una
decisión no fundada en una causa disciplinaria suficiente y en segundo lugar, garantizar
también el derecho de los trabajadores a que sus representantes cumplan su mandato y actúen
con la necesaria autonomía durante la vigencia del mismo491.
Conceptualmente, si entendemos por prerrogativas los derechos que forman parte del poder
de representación legal que debe satisfacer el empresario con cargo al patrimonio de la
empresa y por garantías el respaldo ofrecido al representante de los trabajadores por cuanto el
empresario le debe respeto al libre desenvolvimiento del cargo, ambas tendrían su razón de
ser en la misión encomendada a los representantes de los trabajadores tanto en el sentido de su
actuación que en ocasiones puede ocasionar enfrentamientos con la dirección de la empresa,
como por la naturaleza de la función que realizan ya que representan los intereses generales y
no particulares que en ocasiones puede generarles problemas.
El ejercicio del derecho representativo está, sin embargo, sujeto a límites492. No en vano,
conlleva una confrontación de intereses que en ocasiones deben prevalecer sobre el derecho
representativo, lo que no significa que sobre su realización se pueda ejercer una fiscalización
absoluta por parte del empleador, en este sentido, la necesaria libertad para el desempeño de
las funciones de Delegado implica que no sea fiscalizada directa o indirectamente por la
empresa la conveniencia o la oportunidad de su efectivo ejercicio, obviamente, sin perjuicio
de que la empresa pueda utilizar otros medios, incluso los disciplinarios, para controlar y
evitar la desviación o el abuso en el ejercicio del derecho reconocido, pero sin una
fiscalización a priori de la actividad a desarrollar493. Desde esta óptica, las garantías de los
Delegados de Prevención se inscriben en un ámbito privilegiado para estos representantes que
lleva implícitos unos deberes, tanto en relación con los representados como en relación con la
491
Sentencia del TS de 15 de mayo de 1990 (RJ 1990/4331).
492
Como advierte la Sentencia del TS de 25 de octubre de 1999 (RJ 1999/8405).
493
Sentencia del TSJ de Madrid de 23 de enero de 2002 (AS 2002/1421).
259
empresa, pues es claro que estos cargos no pueden conferirse a los meros efectos de obtener
beneficios propios por las garantías que se les aplica ex LPRL lo que sería motivo de reproche
incluso penal a quien lo efectuara y/o aceptara494.
El artículo 37.1 LPRL parte de extender las garantías del artículo 68 ET a los Delegados de
prevención en cuanto representante de los trabajadores495 lo cual, cómo ya ha sido advertido,
sólo será necesario cuando se elija a Delegados de prevención que no sean representantes
unitarios, en cualquier caso resulta conveniente que también se regulen por convenio y de
forma expresa las garantías de los mencionados Delegados, además esta regulación resultaba
formalmente necesaria en cuanto vehículo de transposición de los arts. 11.4 y 5 y 12.3 DM
que constituyen régimen mínimo de garantías de estos representantes y que la ley preventiva
se ha limitado a traducir sin introducir beneficios en favor de estos representantes
especializados, no obstante siempre será posible introducir mejoras por medio de la
negociación colectiva.
En materia disciplinaria y en su condición de representantes de los trabajadores, los
Delegados de prevención tienen derecho a la apertura de expediente contradictorio ante
supuestos de faltas graves o muy graves en los que serán oídos, aparte del interesado, el
Comité de empresa o restantes Delegados de personal. Además, cuentan con la garantía de
prioridad de permanencia en la empresa o centro de trabajo respecto de los demás
trabajadores, en aquellos supuestos de suspensión o extinción de la relación laboral por causas
tecnológicas o económicas, sin ningún género de dudas la equiparación entre Delegados de
prevención y representantes de los trabajadores es total y absoluta en materia de preferencia
para la permanencia en el puesto de trabajo, en el caso de extinciones de contrato por causas
económicas, organizativas, tecnológicas o de producción reguladas en el art. 52 c) del ET, así
como en materia de traslados y desplazamientos496.
494
Sentencia del TSJ Andalucía (Sevilla) de 15 de noviembre de 2002 (JUR 2003/ 53495).
495
Sentencias del TSJ Cataluña de 4 mayo 1999 (AS 1999/2549) y TS de Cataluña de 18 de diciembre 2001 (AS
2002/684).
496
Sentencias del TSJ Cataluña, 997/2000, de 3 de febrero (AS 2000/197) Fundamento de Derecho Tercero; TSJ
Andalucía, 812/2000 de 3 de marzo, (AS 2000/3215) y 4881/2002 de 19 de diciembre (AS 2003/3220).
260
En relación con la inmunidad funcional, tienen derecho a no ser despedido ni sancionado
durante el ejercicio de sus funciones ni dentro del año siguiente a la expiración de su
mandato, siempre que el despido o sanción se base en la acción del trabajador en el ejercicio
de su representación, por el contrario, la extralimitación abusiva justifica la sanción e incluso
el despido, naturalmente esta inmunidad no se extiende a la exigencia de responsabilidades
disciplinarias por actuaciones ajenas a su función representativa497, así mismo, se aplica el
derecho de opción ante la declaración de improcedencia del despido. Por lo demás, tienen
derecho a la no discriminación en su promoción económica o profesional en razón
precisamente del desempeño de su representación.
Por otra parte, los representantes de los trabajadores, incluidos los Delegados de
prevención como representantes especializados están facultados para expresar libremente sus
opiniones sobre cuestiones preventivas498; a publicar en los tablones de anuncio o espacios
habilitados al efecto y a distribuir las informaciones que estimen pertinentes relacionadas con
la salud laboral; a conocer documentos de interés preventivo y a distribuir las publicaciones
en el centro de trabajo, comunicándolo a la dirección de la empresa, y sin perturbar la
actividad productiva.
Pero también la LPRL aporta algunas novedades tales como prerrogativas específicas
dirigidas exclusivamente a la representación especializada y no compartidas con el resto de la
representación unitaria que, en su conjunto, van a suponer un aumento del crédito horario en
determinadas circunstancias, en efecto, el tiempo utilizado por los Delegados de prevención
en participar en las reuniones del Comité de seguridad y salud y cualesquiera otras que
organice el empresario en materia preventiva, así como el empleado en acompañar a los
497
Sentencias del TSJ Cantabria, Social, 31 de diciembre 2001 (AS 2002/298) y 17 de enero 2002 (AS
2002/599).
498
Sentencia del TSJ Andalucía (Granada) de 27 de abril de 2000 (AS 2593), “aunque al actor no le sea
reconocida la condición de representante sindical, si quedase acreditado que su despido no ha respondido a
las razones expresadas por la empresa y sí a una reacción represiva, ante una actividad del trabajador
tendente a la defensa de su propia salud y de la de sus compañeros por falta en el centro de trabajo de
medidas de prevención de riesgos laborales, habría que afirmar que se ha conculcado el derecho fundamental
del trabajador a defender su propia integridad física lo que comportaría la calificación del despido como
nulo”.
261
técnicos en las evaluaciones de riesgos o los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en las
visitas que se realicen en los centros de trabajo, incluso las que se lleven a cabo por propia
iniciativa ante determinados sucesos, será considerado de trabajo efectivo, sin que pueda
imputarse el empleado en las mismas al crédito horario que les corresponda. De igual modo,
el tiempo invertido en la formación por el Delegado de prevención se considerará de trabajo
efectivo y no se aplicará el crédito horario según dispone el artículo 37.2 LPRL499.
No obstante, desde una perspectiva diferente, el miembro de la representación unitaria que
haya resultado elegido Delegado de prevención no sólo no ve aumentados los beneficios
reconocidos en el artículo 68 ET sino que incluso cabe entender que al ser encargado de
nuevas funciones se ha procedido, indirectamente, a su reducción al menos desde la
perspectiva del crédito horario, situación que pudiera considerarse en algunos casos
beneficiosa para la empresa puesto que ésta apenas ve aumentados los costes de la
representación de los trabajadores.
8.1. Los medios y la formación
El empresario tiene el deber de proporcionar a los Delegados de prevención los medios y la
formación en materia preventiva que resulten necesarios para el ejercicio de sus funciones, no
en vano resulta prioritaria esta obligación del empresario para que los Delegados puedan
desempeñar su labor, de esta manera, la ley reproduce de forma sustancial los términos en los
que está regulada la materia ex artículo 12.3 DM, no se fijan manifestaciones concretas de
cuales son los medios a suministrar por lo que coincidimos con aquellas voces que defienden
que serán todos aquellos, tanto materiales como personales sin que pueda descartarse los
medios de carácter técnico que contribuyan al ejercicio de sus funciones, con independencia
de la utilización de aquellos otros reconocidos legalmente a los representantes de los
trabajadores y de los que los Delegados de prevención, en su calidad de tales, puedan
499
Sentencia del TSJ País Vasco de 27 de febrero de 2001 (JUR 2001/299163), reconoce la procedencia del
descanso compensatorio por la asistencia a las reuniones del Comité de seguridad y salud y a cualesquiera
otras convocadas por el empresario en materia de prevención de riesgos laborales.
262
disponer500.
La formación se deberá facilitar por el empresario a los Delegados de prevención tan
pronto como ostenten dicha condición por sus propios medios o mediante concierto con
organismos o entidades especializadas en la materia, pero en todo caso será distinta a la
prevista con carácter general para todos los trabajadores, en ambos casos, deberá adaptarse a
la evolución de los riesgos, en relación con la aparición o adaptación de los riesgos en la
empresa o centro de trabajo y a la aparición de otros nuevos, repitiéndose periódicamente si
fuera necesario, lo que remite a una idea de formación permanente. Lo que no consideramos
una exigencia por parte de la LPRL es la necesidad de formación previa o de estudios previos
para poder ser designado Delegado de prevención, ni tan siquiera para los casos en que se
acuerde no sea necesario el requisito de ser representante de personal, sin embargo no es
infrecuente ver recogida tal exigencia de formación previa en algunos convenios colectivos en
vigor501
El contenido de la formación ha de guardar relación con las competencias y facultades
encomendadas a los Delegados de prevención. En este sentido, y dada la dimensión de las
funciones con las que la Ley ha dotado a la representación especializada, se puede entender
que el contenido de la formación obligatoria para el ejercicio de sus funciones será bastante
completa y especializada. No en vano, la formación de los representantes de los trabajadores
resulta un instrumento imprescindible para que su función especializada sea eficaz, como sólo
puede serlo la que se funda en un conocimiento sólido de las peculiaridades del proceso
productivo, por tanto, la formación deberá estar en consonancia con la gravedad de los riesgos
presentes en la empresa o centro de trabajo, así pues, a mayores riesgo mayor deberá ser el
conocimiento técnico de los Delegados de prevención de forma que su actividad resulte eficaz
ante los mismos, aunque coincidimos con algunos autores en la afirmación de que se echa en
500
QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la Ley de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p.
76 y ARAGÓN BOMBÍN, R.: Guía para delegados de prevención, óp. cit., p. 119.
501
Tal es el caso del Convenio colectivo interprovincial para la empresa pública Radio Televisión de Andalucía
y sus Sociedades Filiales Canal Sur Televisión SA, Canal Sur Radio SA y sus trabajadores, podrán ser
designados Delegados de prevención por los representantes de personal entre trabajadores que no ostenten
dicha condición siempre que acrediten una formación mínima de cuarenta horas.
263
falta un cierto control u homologación del tipo de formación impartida y de su contenido502.
El tiempo dedicado a la formación será considerado como tiempo de trabajo a todos los
efectos y su coste no podrá recaer en ningún caso sobre los Delegados de prevención. Por el
contrario, entendemos no tendrá esta consideración el tiempo que voluntaria y
unilateralmente, al margen de la obligación empresarial, desee dedicar el Delegado de
prevención a la mejora y perfeccionamiento de su propia formación ya sea en el ámbito de
actividades sindicales o de cualesquiera otras503. De cualquier forma, mediante negociación
colectiva de cualquier ámbito pero preferentemente sectorial se puede concretar el número de
horas de formación de los Delegados de prevención en función de la peligrosidad de la
actividad504.
502
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995 de prevención de
riesgos laborales, óp. cit., p. 244. En el mismo sentido “la parquedad de nuestra legislación contrasta con la
amplitud de las regulaciones de otros países”, CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los
trabajadores para la salud laboral, los Tribunales y el Derecho Comparado. Un buen momento para ‘evaluar’
la figura”, óp. cit., p. 375, así como SALCEDO BELTRÁN, M. C.: “Las garantías y obligaciones de los
Delegados de Prevención”, Tribuna Social, núm. 79, 1997, p. 48, que habla de “regulación parca y escueta”;
SALA FRANCO, T.: El Derecho de la Prevención de Riesgos Laborales, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003,
p. 142. Por el contrario, se considera que en materia de formación de los Delegados de prevención, tanto la
LPRL como los negociadores, muestran mayor interés que respecto a otros temas relacionados” AGRA
VIFORCOS, B.: “Participación y representación de los trabajadores en materia de prevención de riesgos
laborales. Especial referencia a las previsiones al respecto contenidas en los convenios de Castilla y León”,
óp. cit., p. 60.
503
En el mismo sentido, YANINI BAEZA, J.: Curso sobre prevención de riesgos laborales, Univesitat Jaume I,
Castelló, 1998, p. 507, aunque en la práctica es notable la falta de voluntarios para las tareas representativas,
así como la escasa formación de los representantes de los trabajadores, CARDENAL CARRO, M.: “La
representación de los trabajadores para la salud laboral, los Tribunales y el Derecho comparado, óp. cit., p.
370.
504
Así el Convenio colectivo estatal de tejas, ladrillos y piezas especiales de arcilla cocida, fija en 50 el número
de horas de formación, que como mínimo deberá proporcionar la empresa a los delegados de prevención; el
Convenio colectivo estatal del sector de fabricantes de yesos, escayolas, cales y sus prefabricados, entre 30 y
50 horas de formación básica; el Convenio colectivo del sector del corcho, establece que el empresario
garantizará que los delegados de prevención posean una cualificación equiparable al nivel básico según los
previsto en el Reglamento de los Servicios de Prevención, y a este respecto el crédito horario del que
disponen los delegados de prevención, se podrá acumular a petición de los mismos para la realización de
cursos de formación en materia de prevención y medio ambiente. Y en igual sentido se pronuncia el
Convenio colectivo general del sector de derivados del cemento y el Convenio colectivo estatal de tejas,
ladrillos y piezas especiales de arcilla cocida. el Convenio colectivo interprovincial de las empresas
minoristas de droguerías, herboristerías, ortopedias y perfumerías, para los delegados de prevención que
representen hasta cien trabajadores dispondrán para la asistencia a cursos de formación específicos de un
crédito horario mensual adicional que como máximo será de diez horas, los que representen a más de cien
trabajadores el crédito máximo será de veinticinco horas; el Convenio colectivo estatal de las empresas de
seguridad obliga a las empresas a proporcionar a los delegados de prevención un curso de 30 horas en la
materia preventiva, el Convenio colectivo estatal del sector de Contact Center (Telemarketing), recoge de
264
8.2. El crédito horario
Configurado por el ET como garantía instrumental concedida para atender las tareas
propias de la actividad representativa, el crédito de horas previsto ex artículo 68, tal como ha
sido mencionado anteriormente, no se verá incrementado por el hecho del desempeño de las
tareas como Delegados de prevención, lo único que la Ley establece al respecto es aceptar que
el tiempo que los Delegados de prevención utilicen para el desempeño de sus funciones será
considerado como de ejercicio de funciones de representación a efectos de la utilización del
crédito de horas y por ende, podrá atribuirse a él505, lo que significa que en principio, el
representante con funciones específicas en materia preventiva no tendrá más crédito de horas
laborales retribuidas que las que tuviera como representante legal de los trabajadores. Sensu
contrario, en el caso de que no fuera representante de personal o miembro de Comité de
empresa, entendemos no dispone del crédito horario establecido para ello en el Estatuto de
trabajadores, en tal caso sólo dispone de un crédito indeterminado para el ejercicio de unas
funciones definidas por la propia Ley preventiva ex artículo 37, párrafo segundo.
manera pormenorizada el contenido de la formación mínima que las empresas del sector deberán
proporcionar a los delegados de prevención, desglosándolo por módulos y horas, el Convenio colectivo
general de ferralla determina el contenido mínimo necesario a impartir por la empresa a los delegados de
prevención y fija la duración del curso entre 15 y 20 horas; el Convenio colectivo general de derivados del
cemento, fija la duración del curso básico para delegados de prevención en 50 horas, el Convenio colectivo
estatal para las industrias del curtido, coreas y cueros industriales y curtición de pieles para peletería, los
delegados de prevención dispondrán de un máximo de 40 horas anuales, cada uno de ellos, para asistir a
cursos de prevención de riesgos laborales impartidos por organismos públicos o privados competentes en la
materia, el Convenio colectivo estatal de la madera además de garantizar una formación equiparable al nivel
básico en función de supuesto de trabajo habitual, concede para los delegados de prevención, hasta 20 horas
anuales a añadir al crédito horario legal, para formación específica, el Convenio colectivo general del sector
de la construcción determina el contenido mínimo del módulo para los delegados de prevención y la
duración, también con el carácter de mínima de 70 horas; el Convenio colectivo estatal para las industrias
extractivas, del vidrio, cerámicas y las de comercio exclusivista de los mismos materiales, recoge el
contenido mínimo de los cursos a impartir para los delegados de prevención pero sin determinar mínimo de
horas. Finalmente encontramos el Convenio colectivo general de centros y servicios de atención a personas
con discapacidad, BOE de 9 de octubre de 2012, que dispone la concesión del crédito horario, sin imputar al
correspondiente del artículo 68 ET, el que sea necesario destinarlo a su formación, sin especificar crédito
horario ni contenido formativo mínimo.
505
Sentencia del TSJ Cataluña, Social, 3 de febrero 2004 (JUR 2004/91523), a sensu contrario, “sólo los que
fueron Delegados de prevención pero no pudieron disfrutar de la concesión de crédito horario por la empresa,
son los que estarían legitimados para, si a su interés conviene, reclamar una indemnización por el perjuicio
que les hubiera producido aquella privación”.
265
Consideramos este último aspecto una carencia de la LPRL, por cuanto debería haber
establecido un mínimo de crédito horario para los Delegados de prevención no vinculado al
establecido en el ET para los representantes de personal, una garantía específica no solo para
aquellos casos en que los Delegados de prevención resulten elegidos fuera de la
representación unitaria, sino también para los Delegados de personal y miembros de Comités
de empresa que ostenten a su vez el cargo de Delegados de prevención, en cualquier caso se
trataría de un mínimo legal mejorable siempre mediante la negociación colectiva, pero se
hubiera garantizado de esta forma un techo mínimo específico que hoy por hoy no existe..
Por otra parte, el ET cuantifica el crédito horario retribuido para el ejercicio de
representación en la empresa en función de su plantilla, no regulándose créditos diferenciados
en relación de la actividad empresarial o de la mayor peligrosidad de la misma, respondiendo
a un criterio puramente económico. También la LPRL, al decidirse por la regla general de no
duplicación del crédito horario responde al mismo criterio economicista en el uso del crédito
horario, suscitando dudas de ajuste con respecto a las previsiones del artículo 11.5 DM que
obliga al empresario a conceder a los representantes de los trabajadores, con una función
específica en materia de protección de la seguridad y de la salud, una dispensa laboral
suficiente en aras a conseguir el deseable equilibrio en la dedicación del Delegado de
prevención entre sus funciones específicas y de representación general, sin pérdida de salario
y a poner a su disposición los medios necesarios para que dichos representantes puedan
ejercer los derechos y las funciones resultantes de la presente Directiva506.
No obstante, la norma ex artículo 37.1 LPRL abre una pequeña puerta a un incremento
indirecto del total del crédito horario, en la medida en que entre las prerrogativas que le
atribuye en exclusiva a los representantes especializados, sin imputación al citado crédito
horario del artículo 68 ET, están el correspondiente a las reuniones del Comité de seguridad y
salud y a cualesquiera otras convocadas por el empresario en materia de prevención de
506
En el mismo sentido, GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley de
prevención de riesgos laborales, óp. cit, p. 242; SALCEDO BELTRÁN, M.C.: “Las garantías y obligaciones
de los delegados del prevención, óp. cit., p. 45; YANINI BAEZA, J.: Curso sobre prevención de riesgos
laborales, óp. cit., p. 509; VALDÉS DAL-RÉ, F.: La participación de los trabajadores en la Ley de
prevención de riesgos laborales, óp. cit., p. 70.
266
riesgos, así como el destinado a las visitas previstas en las letras a) y c) del número 2 del
artículo 36, es decir cuando acompañen a los técnicos en las evaluaciones de riesgos del
medio ambiente de trabajo, a los Inspectores de Trabajo en las visitas y verificaciones que
éstos realicen en los centros de trabajo para comprobar el cumplimiento de la normativa de
prevención de riesgos laborales, entendemos que tendrá el mismo carácter de garantía
específica el tiempo utilizado por el Delegado de prevención cuando se requiera su
comparecencia a solas o en compañía de representantes de la empresa en las dependencias de
la Inspección para completar una actuación inspectora en materia preventiva, incluso el
tiempo destinado en la visita a efectuar al lugar en que se hubiese producido un accidente de
trabajo para conocer las circunstancias del mismo, una vez hubiera tenido conocimiento de
ello. Se trataría en todos estos casos de garantías específicas atribuidas a los Delegados de
prevención en cuanto figura especializada, independiente de las garantías de las que pudieran
estar disfrutando en su condición de representantes unitarios de los trabajadores.
Empero para el resto de actuaciones ex artículo 36 LPRL los Delegados de prevención no
tienen atribuidas garantías específicas, para realizar visitas a los lugares de trabajo en aras de
ejercer una labor de vigilancia y control del estado de las condiciones de trabajo, para el
acceso a la información y documentación relativa a las condiciones de trabajo que precisen
consultar en beneficio del ejercicio de sus funciones o incluso, el tiempo preciso para recabar
del empresario medidas de carácter preventivo y para la mejora de los niveles de protección
de la salud de los trabajadores. Tampoco las celebradas entre los representantes especializados
con el fin de realizar trabajos preparatorios de reuniones o llegar a conclusiones comunes
entre ellos estarían comprendidas dentro del crédito de tiempo de trabajo efectivo, formarían
parte del elenco de competencias y funciones asignadas por la ley ex artículo 36 a efectos de
utilización del crédito de horas mensuales retribuidas al amparo de lo previsto en el artículo
68 ET507.
507
A este respecto, se consideran las reuniones informales como tiempo de trabajo efectivo, siempre y cuando se
puedan justificar ante el empresario, ALVAREZ MONTERO, A.: El Delegado de Prevención: estudio
crítico de su régimen jurídico, óp. cit., p. 316; por el contrario, las considera funciones usuales imputadas al
crédito horario del que dispone como representante de los trabajadores ROMERAL FERNÁNDEZ, J.: El
Delegado de Prevención, óp. cit., p. 320.
267
Por lo demás, como el régimen dominante es el correspondiente a la condición de
representantes de los trabajadores, el régimen expuesto puede ser objeto de variación
mediante convenio colectivo, tanto de naturaleza estatutario o extraestatutario siempre según
las condiciones establecidas en el propio convenio508 en particular, mediante la acumulación
del crédito horario en uno o varios representantes509, incremento de las horas o aumento de las
actividades no imputables al crédito horario sindical510, aunque no faltan convenios colectivos
que distinguen a los Delegados de prevención en función de que tengan o no la condición
previa de representante de personal para asegurar, en unos casos que los Delegados de
prevención que carecen de la condición de representante de personal o miembro del Comité
de empresa van a disponer de crédito horario para el ejercicio de las funciones que la Ley
preventiva les atribuye, en otros casos para asegurar que no van a disponer del crédito horario
sindical atribuido a la representación unitaria511.
508
Sentencia del TS de 19 de julio de 1996, (RJ 1996/6367), Sentencia del TSJ Galicia, Social, e mayo 2004
(AS 2004/2473), que resuelve según la letra del convenio colectivo aplicable.
509
“Los Delegados de prevención disfrutarán de cuatro horas mensuales para el ejercicio de su cargo. Estas
cuatro horas se disfrutan por el conjunto de los Delegados de prevención considerados como un órgano
unitario y no a título individual, es decir, si hay tres Delegados de prevención no se disfrutarán doce horas al
mes, sino de cuatro horas solamente”, Convenio colectivo del sector de industrias vinícolas, alcoholeras y
sus derivados para la Comunidad Autónoma de Extremadura, Diario Oficial de Extremadura de 27 de agosto
de 2014.
510
El Convenio colectivo del sector del corcho acuerda que los Delegados de prevención dispondrán del mismo
crédito horario que los representantes de los trabajadores, y en el mismo sentido se pronuncia el Convenio
colectivo estatal del sector de fabricantes de yesos, escayolas, cales y sus prefabricados; el Convenio
colectivo general del sector de derivados del cemento, los delegados de prevención dispondrán de un crédito
horario añadido de 1 hora semanal, dicho tiempo se podrá acumular a petición de los delegados; el Convenio
Colectivo estatal de pastas, papel y cartón, en el caso de que los Delegados de prevención sean elegidos
entre trabajadores no representantes sindicales, el crédito horario será el que le puedan ceder los
representantes legales; el Convenio colectivo estatal de tejas, ladrillos y piezas especiales de arcilla cocida,
el crédito horario añadido del que dispondrán los delegados de prevención será de 4 horas, y 5 horas el
Convenio colectivo estatal del ciclo de comercio de papel y artes gráficas; el Convenio colectivo de la
industria química, y el Convenio colectivo de perfumería y afines acuerdan que los delegados de prevención
elegidos entre los trabajadores no representantes sindicales, los delegados de personal o el Comité de
empresa que los designe, les cederán las horas sindicales necesarias para desarrollar sus funciones; el
Convenio colectivo de centros y servicios de atención a personas con discapacidad, remite al crédito horario
que corresponde a los representantes de los trabajadores, además del necesario para realizar las funciones que
la ley de prevención les atribuye en los artículos 36.2 y 37.1 de la LPRL; el Convenio colectivo estatal del
sector de fabricación de calzado artesano manual y ortopedia y a medida y talleres de reparación y
conservación del calzado usado y duplicado de llaves, acuerda atribuir a los delegados de prevención para el
desempeño de sus funciones un crédito horario de 36 horas bimensuales; el Convenio colectivo
interprovincial para el comercio de flores y plantas, acuerda un crédito adicional para los Delegados de
prevención según la plantilla de la empresa.
511
Véase en este sentido el Convenio colectivo general de la industria química, acuerda la cesión de las horas
sindicales necesarias para el ejercicio de las funciones a desarrollar por los Delegados de prevención elegidos
268
En cualquier caso, no hay que olvidar que el ejercicio de esas garantías le corresponde en
exclusiva a aquellos trabajadores que están ejerciendo el cargo representativo y no a los que lo
ejercieron con anterioridad512. Igualmente conviene recordar que tales garantías no impiden
que si el trabajador, aún actuando como Delegado de prevención, comete infracciones
estrictamente laborales en el puesto de trabajo puede ser sancionado por ello como advierte la
doctrina judicial513, de la misma forma reiterar que el ejercicio del derecho representativo y
también el derecho a la utilización del crédito horario están sujetos a límites514, pues no en
vano suponen una confrontación de intereses que, en ocasiones, deben prevalecer sobre el
derecho de representación515, lo que no significa que sobre su realización se pueda ejercer una
fiscalización total y absoluta por parte del empleador516.
9. ¿Hasta donde alcanza la responsabilidad legal de los Delegados de prevención?.
La figura del Delegado de prevención tiene como obligación genérica ejercer de manera
diligente sus funciones, lo que podría implicar una responsabilidad por daño, incluso si
de entre la plantilla de trabajadores del centro de trabajo, y el Convenio colectivo de Construcción y Obras
Públicas para la provincia de Córdoba, Boletín Oficial de la provincia de 10 de marzo de 2014, acuerda que
los miembros del Comité de seguridad y salud o los Delegados de prevención que no lo sean del Comité de
empresa o no que no ostenten la condición de Delegados de personal, dispondrán de un crédito horario
mensual retribuido sin merma de concepto salarial alguno, igual a aquellas que corresponden a los
representantes de los trabajadores. Para asegurar lo contrario se acuerda en el Convenio marco del Grupo
Repsol, BOE de 13 de noviembre de 2014, cuando se trate de Delegados de prevención elegidos de entre los
trabajadores más cualificados sin ser miembros de la representación unitaria, lo cual permite el convenio, los
así designados no devengarán “horas sindicales”, entendemos que en este caso no contarán con crédito
horario para el ejercicio de las acciones preventivas, con excepción de lo dispuesto en el artículo 37, párrafo
segundo LPRL, relativo a lo que hemos denominado “garantías específicas” de los Delegados de prevención,
con el mismo sentido el Convenio colectivo de industrias de panadería de la provincia de Albacete, Boletín
Oficial de la provincia de 6 de marzo de 2013, acuerda “cuando los delegados de prevención sean delegados
de personal dispondrán de un crédito horario adicional para la realización de las funciones específicas de 10
horas mensuales”.
512
Sentencia del TSJ de Cataluña de 18 de diciembre de 2002 (AS 2002/684).
513
Sentencias TSJ de Cantabria de 31 de diciembre de 2000(AS 2002/298) y 17 de enero de 2002 (AS
2002/599), entre otras.
514
Sentencia del TS de 25 de octubre de 1999 (RJ 1999/8405)
515
Según Sentencia del TSJ de Andalucía (Sevilla) de 4 de abril (AS 2000/3660).
516
Sentencias del TSJ de Madrid de 23 de enero de 2002 (AS 2002/1421) y Andalucía (Sevilla) 16 mayo 2000
(AS 2000/4282).
269
pusiese en peligro la vida de cualquier otro trabajador o miembro de la empresa con una
actuación negligente. El sentido de esta posición es que más que una facultad, entendemos, es
una obligación en beneficio de sus representados, implica una carga por la que deberá asumir
las consecuencias negativas derivadas de una falta de actividad.
Atendiendo a las concretas obligaciones que tienen atribuidas, según hemos detallado en
epígrafes anteriores, le corresponde colaborar con la dirección de la empresa en la mejora de
la acción preventiva -artículo 36.1 LPRL- entendida esta colaboración como una actitud
activa y no meramente receptiva o pasiva de recepción de información o documentación, es
decir, se entendería la actitud de petición de información, transmisión a los trabajadores,
recepción de documentación y emisión de informes, la emisión de propuestas a la dirección
de la empresa, exigencias o requerimientos de medidas, realización de visitas a los lugares de
trabajo, asistencia en las investigaciones de accidentes, asistencia en las visitas de la
Inspección de trabajo, etc.
También tiene atribuido el deber, de una parte, de vigilar y controlar el cumpliento de la
normativa preventiva por parte del empresario -artículo 36.1 d LPRL-, de tal manera que si
mediante su omisión coopera con el empresario y origina un daño a un trabajador, incurriría
en responsabilidad civil. De otra parte, tiene el deber de promover y fomentar la cooperación
de los trabajadores en la ejecución de la normativa sobre prevención de riesgos laborales artículo 36.1 b LPRL-, lo que significa influir en el trabajador para inducirle al cumplimiento
puntual de las medidas adoptadas y no mera tolerancia a las medidas propuestas por la
dirección de la empresa, entendemos que una actitud pasiva y despreocupada le haría incurrir
en responsabilidad en caso de daños.
Otra obligación que tienen los Delegados de prevención es la de proponer al órgano de
representación de los trabajadores, la paralización de las actividades a las que afecte un riesgo
grave e inminente, cuando el empresario no adopte o permita adoptar medidas que garanticen
la seguridad y salud. En este caso, como ya analizamos en su momento, es una obligación
subsidiaria.
270
Por último, el deber de sigilo constituye el límite más importante impuesto al representante
de los trabajadores, tanto legal como especializado, por cuanto se les exige confidencialidad
ajustada a la buena fe en el uso de cierta información, permitiendo crear un clima de recíproca
confianza entre la empresa y los representantes de los trabajadores. En particular, los
Delegados de prevención, como ya hemos analizado en el epígrafe correspondiente, están
sujetos respecto de las informaciones médicas de carácter personal, de aquellos datos que
puedan comprometer la seguridad de las personas o instalaciones, del secreto comercial o
industrial e incluso, de la seguridad patrimonial.
En relación con la responsabilidad penal en la que puedan incurrir los Delegados de
prevención, a la vista del artículo 316 CP, el primer requisito que habría de concurrir para que
los mencionados Delegados pudieran ser sujetos activos del delito contra la seguridad de los
trabajadores sería el que, estando legalmente obligados a facilitar los medios necesarios para
que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene
adecuadas, no los faciliten. En segundo lugar, es preciso que su conducta omisiva ponga en
peligro grave la vida, salud e integridad de los trabajadores. Por otra parte, contribuye a
fundamentar una posible responsabilidad penal de los Delegados de prevención por
incumplimiento grave de sus funciones, la literalidad del artículo 318 del CP, que preceptúa
que cuando los hechos previstos en los delitos contra los derechos de los trabajadores se
atribuyeran a personas jurídicas, se impondrá la pena, entre otros, a quienes conociéndolos y
pudiendo remediarlos, no hubieren adoptado medidas para ello. Esta omisión les posicionaría
como corresponsables, junto con el empresario y, en su caso, a otros sujetos.
271
272
273
CAPÍTULO CUARTO: EL ÓRGANO DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN
274
275
1. Elementos básicos de su configuración legal
Los derechos de participación y consulta de los trabajadores en materia preventiva tienen su
plasmación práctica en la creación de un órgano específico como es el Comité de seguridad y salud,
siendo la propia Ley preventiva la que lo define ex artículo 38 como “órgano paritario y colegiado
de participación, destinado a la consulta regular y periódica de las actividades de la empresa en
materia de prevención de riesgos”. El mencionado órgano participativo se nos presenta en la
exposición de motivos de la LPRL como el continuador del Comité de seguridad e higiene creado
en plena posguerra, logrando un gran arraigo en la escena laboral española517, sin embargo, como ya
ha sido advertido, ambas instituciones responden a concepciones ideológicas totalmente diferentes
puesto que difieren no sólo en su estructura sino también en su composición y funciones, lo único
que comparten es su carácter mixto que no coincide con el actual carácter de paritario518.
La regulación legal del Comité de seguridad y salud pretende garantizar la implantación y el
funcionamiento de una instancia que no es estrictamente representativa, aún formando parte de ella
sujetos que ostentan tal condición, sino de carácter participativo, no en vano es el órgano de
encuentro entre los representantes de los trabajadores y empresarios para el desarrollo de una
participación equilibrada, en términos de la propia exposición de motivos de la Ley preventiva. En
este sentido, como tal órgano de participación de los trabajadores mediante sus representantes
especializados está destinado a la consulta regular y periódica con el fin de llegar a acuerdos
517
Véase lo tratado al respecto en el apartado 1.6: Regulación normativa en la Dictadura de Franco, del Título I
epígrafe segundo, en el Capítulo I de este trabajo.
518
El carácter paritario entendido por la ley, no por cuanto el voto de cada representación tiene el mismo valor, sino por
estar compuesto a partes iguales por representantes de los trabajadores y del empresario, tal y como precisa
VALDÉS DAL-RÉ, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos laborales”, óp. cit.,
p. 72.
276
concretos en aquellas materias de especial interés para la seguridad y salud de los trabajadores, en
aras de compartir la toma de decisiones, por lo tanto entendemos que pretende ser un órgano de
cogestión de la prevención de riesgos laborales en la empresa, al menos en aquellas de un tamaño
igual o superior a cincuenta trabajadores.
Enlazando con lo anterior, si como acabamos de mencionar, el Comité de seguridad y salud está
configurado por la propia Ley preventiva como órgano de “consulta regular y periódica” de las
actuaciones de la empresa en la materia, se podría entender que se trata de una participación
atenuada o reductiva que no se corresponde con las más amplias competencias y facultades que la
propia Ley reconoce en el artículo 39 LPRL, al contrario, defendemos que es un auténtico órgano
de participación en la que la consulta es una más de entre sus funciones, ni siquiera la principal, un
auténtico órgano de discusión y confrontación de opiniones encaminado a llegar a posiciones
coincidentes que sirvan a la promoción de iniciativas y propuestas a la empresa para la mejora de
las condiciones de trabajo519.
El mencionado Comité se configura legalmente como la segunda instancia o último escalón de la
superposición de órganos participativos que caracteriza el ejercicio de este derecho en materia
preventiva, esto es así porque sobre el órgano de representación unitaria se asientan los Delegados
de prevención y sobre éstos últimos, el Comité de seguridad y salud. Es el órgano a través del cual
se canaliza el derecho de los trabajadores a participar en materia preventiva mediante sus
representantes lo que determina un inevitable nexo con los Delegados de prevención, derivado
además de su propia composición, lo que no obsta para que sus competencias y facultades revistan
caracteres bien diversos, haciendo del mismo, a nivel legal, un órgano de comunicación y debate
entre las dos partes implicadas, trabajadores y empresarios, con el propósito de coadyuvar a una
519
Reflejo de esto lo podemos encontrar en varios convenios colectivos en vigor, así el Convenio colectivo estatal de
aguas 2011-2014, BOE de 21 de octubre de 2013, recoge en su articulado la competencia del Comité de seguridad y
salud laboral para solicitar el cese de la persona responsable en la empresa de guardar la confidencialidad de los
datos médicos, en caso de que se demuestre el incumplimiento de dicha obligación; el Convenio colectivo de
estibadores portuarios Sociedad Estatal de estiba y desestiba del Puerto de Santander, SA, Boletín Oficial de
Cantabria de 26 de diciembre de 2012, destaca que los acuerdos adoptados por unanimidad de las partes en el
Comité de seguridad y salud tiene carácter vinculante y en el mismo sentido el Convenio colectivo general de
Ferralla, el Convenio colectivo de derivados del cemento, BOE de 9 de abril de 2013, recogen ambos el carácter
vinculante de los acuerdos adoptados; por su parte el Convenio colectivo de las Compañías ZARDOYA OTIS, S.A. y
A.E.S.A., BOE de 13 de diciembre de 2011, recoge entre sus acuerdos el carácter ejecutivo de las decisiones
adoptadas por unanimidad en las reuniones del Comité de seguridad y salud.
277
mayor eficacia del sistema preventivo de la empresa. Es, además, un órgano de carácter permanente
cuyo modelo en cuanto a funcionamiento es el propio Comité de empresa, de composición bilateral
y carácter paritario con unas reglas de funcionamiento diseñadas para que ninguna de las partes
obtenga una posición de dominio sobre la otra, lo que lleva a la “participación equilibrada” a la que
alude la propia exposición de motivos de la LPRL520.
Por lo demás, a tenor de lo previsto en el artículo 34.4 LPRL en el ámbito de la AGE, la
adaptación del derecho de participación en materia preventiva se ha concretado, en relación con esta
instancia, en la creación de un órgano conjunto en el que se integran los Delegados de prevención
que representan al personal laboral y los Delegados de prevención que representan al personal
funcionario, por un lado y, en un número no inferior a la suma de los anteriores, de representantes
de la administración por otro. Se le ha dado, por lo tanto, una perspectiva universal
independientemente de las actividades y funciones públicas que desempeñan en cada momento los
empleados públicos. Con carácter general, en cada provincia se constituirá un Comité de seguridad
y salud que dependerá de la Subdelegación del Gobierno521, debiendo los titulares de los servicios
no integrados prestar toda la colaboración que precisen los Subdelegados del Gobierno para facilitar
su constitución, sin embargo, se podrá constituir un Comité de seguridad y salud en un servicio no
integrado o delegación de un organismo público522 cuando cuente con cincuenta o más empleados
520
Funcionalmente se puede definir como un órgano de encuentro y de búsqueda de soluciones en común, como un
órgano de debate, Sentencia del TS, Sala de lo Social, de 3 de diciembre 1997 (RJ 1997/8929); Sentencia de la AN,
Sala de lo Social, de 7 de julio 2003 (JUR 2003/275549); Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Extremadura, Sala de lo Social, de 10 de diciembre 2004 (AS 2004/3390), Andalucía/Sevilla, Sala de lo Social, de
23 de junio 2004 (AS 2005/292), Cataluña, Sala de lo Social, de 16 de abril 2004 (JUR 2004/195200) y Sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo de 20 de noviembre 2002
(RJCA 2003/417) y no un órgano de negociación, en Sentencia del TS de 30 de abril de 2001 (RJ 2001/4618).
521
Comité provincial cuya composición y funcionamiento debe ajustarse a los siguientes criterios: debe estar
representado todo el personal dependiente directamente de las Delegaciones/Subdelegaciones del Gobierno, todos
los servicios integrados en la Delegación/Subdelegación del Gobierno, todas las delegaciones provinciales y/o
servicios no integrados que no tengan comité propio. Formarán parte del Comité provincial todos los Delegados de
prevención designados por los miembros de la Junta de personal que correspondan al personal funcionario
representado, los designados por los miembros de los Comités de empresa o Delegados de personal que
correspondan al personal laboral representado por el Comité. Entre sus funciones, además de las generales, deben
realizar, en el ámbito provincial, el papel de promoción y divulgación asignado a los Delegados territoriales en la
Estrategia Española de Seguridad y Salud en el trabajo, en la forma que el propio Comité establezca, debe actuar
como órgano de coordinación en el ámbito provincial, para lo cual, su presidente, a propuesta del Comité, deberá
convocar a los representantes del resto de Comités de seguridad y salud de la provincia, al menos una vez por año.
“Documento de medidas para el desarrollo de la prevención de riesgos laborales en la AGE”, aprobado por la
Comisión Técnica de prevención de riesgos laborales en su reunión de 31 de marzo de 2011. Disponible en:
www.vamue.com/documento.pdf
522
La decisión corresponderá a cada Departamento/Organismo Público implicado, pudiendo optar por hacerlo de forma
278
públicos en la provincia. En aquellas provincias en que existan edificios de servicios múltiples
podrá constituirse un único Comité de seguridad y salud por edificio523, correspondiendo a la
Dirección General de la Función Pública la elaboración de criterios aplicables a la constitución,
modificación y funcionamiento de los distintos Comités existentes en una provincia524.
2. Composición
El Comité de seguridad y salud responde a su naturaleza de órgano de participación y debate,
aunque bien pudiera considerarse un órgano de codecisión por el carácter mixto y paritario del
mismo además de por la índole de la materia a tratar, sin que por ello asuma ningún tipo de
responsabilidad en la toma de decisiones que siempre corresponde al empresario525. Se dan cita
miembros de muy diversa procedencia, junto a los componentes natos de carácter obligatorio con
voz y voto están los componentes con derecho a acudir a las reuniones con voz pero sin voto y los
componentes esporádicos, invitados por alguna representación. En este sentido, la no limitación en
autónoma o por constituir un Comité sectorial que agrupe a distintos organismos de un mismo ámbito o
Departamento, en “Documento de medidas para el desarrollo de la prevención de riesgos laborales en la AGE”.
523
No obstante, cuando el edificio de servicios múltiples coincida con el ámbito de representación del Comité
provincial, será este el que prioritariamente deba constituirse, en “Documento de medidas para el desarrollo de la
prevención de riesgos laborales en la AGE”.
524
Real Decreto 67/2010 de 29 de enero de adaptación de la legislación de prevención de riesgos laborales a la
Administración General del Estado y “Documento de medidas para el desarrollo de la prevención de riesgos
laborales en la AGE”, aprobado por la Comisión Técnica de prevención de riesgos laborales en su reunión de 31 de
marzo de 2011. Disponible en: www.vamue.com/documento.pdf. Sin embargo, en virtud del Acuerdo alcanzado en
la Mesa General de Negociación de 2012, en relación con la creación de los Comités de seguridad y salud en la
AGE, se acuerda hacer coincidir el ámbito de su constitución con el ámbito de los órganos de representación
unitarios y por consiguiente con el de las circunscripciones electorales a las que se refiere el artículo 12 del Real
Decreto-ley 20/2012, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestario y de fomento de la competitividad,
instando al Gobierno a que se promuevan las modificaciones que fueran oportunas, a este fin, en el RD 67/2012,
todo ello sin menoscabo de la posibilidad establecida en la propia LPRL de que se puedan constituir Comités de
seguridad y salud en otros ámbitos cuando las razones de la actividad y el tipo y frecuencia de los riesgos así lo
aconsejen, de acuerdo a los criterios que podrán ser establecidos en el ámbito de la Comisión Técnica de Prevención
de Riesgos Laborales dependiente de la Mesa General de Negociación de la AGE, Artículo 7 del Acuerdo de la
Mesa General de Negociación de la AGE de 29 de octubre de 2012, sobre asignación de recursos y racionalización
de las estructuras de negociación y participación.
525
A pesar de ello, algún que otro convenio colectivo le atribuye directamente no solo facultades, sino también
responsabilidades como es el caso del Convenio colectivo de fabricación de pastas, papel y cartón de Guipúzcoa,
Diario Oficial de Guipúzcoa de 7 de marzo de 2013, entre las que destaca la responsabilidad de transmitir a los
trabajadores afectados la información precisa relativa a las medidas de salud o investigación de riesgos o accidentes,
a través de los medios que estime más adecuados cuando, entendemos la obligación de informar a los trabajadores
corresponde al empresario o a la persona en la que éste delegue.
279
cuanto al número de asistentes a las reuniones del Comité no beneficia a la dinámica de actividades
del órgano paritario ya que una participación muy numerosa retrasa y perjudica la operatividad del
mismo, no obstante, entendemos puede cuestionarse por la presidencia del Comité la asistencia del
invitado en base a la ausencia de cualificación técnica o informativa que se le exige, a parte de que
defendemos que debería limitarse por el Reglamento de funcionamiento interno el número de
asesores a intervenir526.
El Comité de seguridad y salud, stricto sensu, no es un órgano de pura representación de los
trabajadores, se trataría de un órgano con estructura mixta y de carácter permanente527 en el que
toman asiento como miembros de pleno derecho tanto los representantes de los trabajadores como
los del empresario, rasgo que realza el carácter cooperativo del derecho de participación que el
Comité de seguridad y salud encarna, en cuanto que alude a su vertiente orgánica y no solamente
decisional. Por otra parte, la determinación de su composición viene dada por el número de
Delegados de Prevención a elegir en la empresa o centro de trabajo528, con lo que se ha llevado
hasta el extremo la idea participativa presente a lo largo de todo el texto legal, entendido como algo
opuesto a la representación, más adecuada para afrontar los temas de seguridad en el trabajo que se
caracteriza por la búsqueda de una solución común, siendo casi improcedente hablar de intereses
enfrentados en este contexto529.
526
Son numerosas las ocasiones que los miembros natos del Comité de seguridad y salud se hacen acompañar por
“asesores” que utilizan las reuniones para debatir cuestiones a veces enconadas por la personalidad de quienes las
discuten o incluso cuestiones relacionadas muy de lejos con la salud laboral. Véase a este respecto la Sentencia núm.
891 del TSJ de Cantabria de 4 de octubre de 2006, sobre el derecho a participar en las reuniones con voz pero sin
voto: “la norma no exige para dar acceso a dichos trabajadores -con voz pero sin voto- que se traten temas
específicos,...basta con que sea trabajador de la empresa, tenga una especial cualificación o información de las
cuestiones debatidas y que así lo solicite alguna de las representaciones del Comité”. A este respecto, en la
negociación colectiva encontramos, aunque en muy pocos casos, limitación en cuanto al número de asesores, es el
caso de el Convenio colectivo general de la industria química, BOE de 9 de abril de 2013 que limita el número de
asesores que las partes pueden llevar a las reuniones del Comité, a un máximo de dos por cada una de ellas.
527
Resulta discutible determinar si la ley ha pretendido crear un órgano interno a la empresa o es simplemente un
instrumento para propiciar la participación del delegado en forma reglada, ÁLVAREZ MONTERO, A.: El
Delegado de Prevención: estudio crítico de su régimen jurídico, óp. cit., p. 371.
528
Aunque por la vía convencional hay ejemplos que desvinculan la composición del órgano del número de Delegados
de prevención, así el Convenio colectivo del Grupo de empresas Gas Natural Fenosa, BOE de 24 de mayo de 2013,
limita el número máximo a 15 Delegados de prevención y un número igual de representantes de la empresa, que se
integran en un comité único de empresa.
529
Actúa como una comisión negociadora de condiciones de trabajo, ROMERAL FERNÁNDEZ, M. J.: El Delegado
de Prevención, óp. cit., pp. 205 y ss., también pretende ser un órgano de encuentro, de intercambio de opiniones, de
promoción de iniciativas, de asesoramiento, así como un órgano de elaboración de planes, programas, proyectos y
experiencias. En fin, un órgano que es la expresión típica de la participación, para GONZÁLEZ ORTEGA, S. y
280
La LPRL ex art. 38.2 párrafo primero, lo reclama para todas las empresas o centros de trabajo
que cuenten con cincuenta o más trabajadores, frente a los cien exigidos por la normativa
precedente para el Comité de seguridad e higiene en el trabajo, lo que por cierto consideramos un
acierto en beneficio de la seguridad y salud de los trabajadores en correspondencia con la propia
existencia de los Comités de empresa prevista en el ET, lo que provoca la consecuencia en su
momento citada de superposición orgánica: Comité de empresa, Comité de seguridad y salud y
Delegados de prevención, incluyendo también al Delegado sindical si el umbral supera los 250
trabajadores.
En este orden de cosas, voces autorizadas entienden que la Ley preventiva apuesta
decididamente por los Delegados de prevención, relegando a un segundo plano a los Comités de
seguridad y salud puesto que aunque potencia la participación en su estructura paritaria con respecto
a los tradicionales Comités de seguridad e higiene, sin embargo sus funciones quedan oscurecidas
en beneficio de los Delegados de prevención, considerando su carácter de órgano colegiado lo que
le resta en la práctica operatividad y eficacia, en tanto que el carácter de órgano unipersonal del
Delegado de prevención les otorga más agilidad y capacidad de respuesta530.
Con todo entendemos que ambos, tanto la figura representativa como el órgano de participación
son necesarias y cumplen sus cometidos, cada una en su esfera de actuación, puesto que si bien la
figura representativa gana en cuanto a agilidad y capacidad de respuesta, por su parte el órgano de
participación de los trabajadores en cuanto órgano de debate llega a acuerdos concretos sin alterar el
poder de decisión del empresario y aceptar la decisión tomada en su seno descarga en cierto sentido,
en cuanto corresponsabiliza al citado órgano de la misma, mientras que no aceptarla dificulta la
exoneración de la posible responsabilidad posterior, al recaer sobre el empresario la carga de la
prueba ex artículo 1.214 CC.
Por otra parte, como ya ha sido reseñado, entendemos que las dimensiones cifradas por la Ley
APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley a la Ley de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p. 248.
530
GONZÁLEZ ORTEGA, S.: La prevención en la pequeña empresa, Madrid (La Ley-Actualidad), 1999, pp. 83- 84,
en análogo sentido, FERNÁNDEZ MARCOS, L.: “Representación y participación especializada de los trabajadores
en materia de prevención de riesgos laborales”, óp. cit., p. 115.
281
preventiva, en cuanto a la plantilla necesaria para constituir obligatoriamente el Comité de
seguridad y salud, han marginado una realidad existente en un tipo de empresas que son frecuentes
en algunos sectores, tales como las que cuentan con una importante implantación de centros de
trabajo a nivel de comunidad autónoma o estatal pero en los que no es habitual alcanzar la cifra de
cincuenta trabajadores, con lo que la aplicación estricta de lo dispuesto en la Ley lleva a que exista
un solo comité a nivel de toda la empresa, cuando por el número de trabajadores no es extraño que
el ámbito habitual del desenvolvimiento de este género de relaciones sea el provincial. De lo que se
deriva la importancia de la distinción entre empresa y centro de trabajo en este ámbito, pues según
se atienda a uno u otro concepto puede surgir o no el derecho a constituir Comité de seguridad y
salud531. En todo caso, cabe la posibilidad de constituir un Comité de seguridad y salud conjunto en
el caso de que la empresa tenga varios centros de trabajo en los que no se alcance el número de
trabajadores suficiente para constituir uno propio, pero que sumando los trabajadores de todos ellos
alcance el número exigido532, incluso la creación de un Comité de seguridad y salud único para
todas las empresas del ámbito de aplicación del convenio colectivo533.
Por otro lado, las empresas que cuenten con varios centros de trabajo dotados de Comité de
seguridad y salud podrán acordar con sus trabajadores la creación de un Comité Intercentros con las
funciones que el acuerdo de constitución expresamente le atribuya ex artículo. 38.3 LPRL. En este
sentido, compartimos la opinión de que la referencia hecha por la Ley a un acuerdo de la empresa
con sus trabajadores deberá interpretarse como un convenio colectivo, no necesariamente
estatutario, informal por tanto y de contenido puntual y concreto534.
531
La Sentencia del TSJ Cataluña, Contencioso-Administrativo, 16 abril 2004 (JUR 2004/195200) referente a la
alegación sindical de la incorrecta constitución del Comité de seguridad y salud en una empresa que contando con
entre 50 y 100 trabajadores debía estar integrado por dos delegados de prevención; el pronunciamiento resuelve a su
favor, pese a que la contraparte establecía que ese número de empleados estaba distribuido en dos centros, ninguno
de los cuales alcanzaba los umbrales precisos, para lo cual el juzgador concluye que en realidad, existe un único
centro de trabajo y, por tanto, obligación de constituir el Comité con sendos Delegados de prevención.
532
Sentencia del TS de 3 de diciembre de 1997 (RJ 1997/8929); Sentencias del TSJ Cataluña, de 12 de mayo y 6 de
junio de 2000 (AS 2000/2090 y AS 2000/1939). Esta figura no ha despertado interés en la negociación colectiva que
prácticamente se reduce al caso del Convenio colectivo de las empresas Praxair España, SL, , BOE de 12 de enero
de 2015.
533
El Convenio colectivo del Grupo de empresas Gas Natural Fenosa, BOE de 24 de mayo de 2013.
534
Opinión defendida por SALA FRANCO, T.: El Derecho de la prevención de riesgos laborales, Ed. Tirant lo
Blanch, Valencia, 2007, así mismo, refrendada por Sentencia TS de 9 de marzo de 2011 (Recurso de Casación
118/2010), Fundamento Tercero, el mismo razonamiento ya recogido en Sentencia del TS de 1 de julio de 2007; no
obstante, este tipo de acuerdos viene recogido en la práctica por los convenios colectivos estatutarios sectoriales,
tanto provinciales y nacionales, además de convenios colectivos de empresas, siendo muy numerosos: el Convenio
282
En las pequeñas empresas con plantilla por debajo de cincuenta trabajadores no existe la
obligación de constituir Comité de seguridad y salud, no obstante, en empresas con mayor
peligrosidad en función de la actividad que desarrollan, cabe la posibilidad de su existencia cuando
así se establezca vía negociación colectiva ex art. 2.2.LPRL535. En cuanto a la composición,
colectivo para el sector de Comercio de óptica de la provincia de Badajoz, Diario Oficial de Extremadura de 22 de
noviembre de 2012, prevé para las empresas del sector en la provincia de Badajoz que cuenten con varios centros de
trabajo dotados de Comités de seguridad y salud, la posibilidad de acordar con sus trabajadores la creación de un
Comité Intercentros de seguridad y salud con las funciones que el acuerdo le atribuya; el Convenio colectivo de las
Compañías ZARDOYA OTIS, SA Y A.E.S.A, BOE de 13 de febrero de 2012 que recoge la regulación en cuanto a su
composición, reuniones y funciones; el Convenio colectivo interprovincial para la empresa pública Radio
Televisión de Andalucía y sus sociedades filiales Canal Sur Televisión SA, Canal Sur Radio SA y sus trabajadores,
Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 10 de diciembre de 2014; el Convenio colectivo de Importaco, SA, BOE
de 2 de abril de 2015, se crea el Comité Intercentros dada la dispersión geográfica de los centros de trabajo de la
empresa , se le atribuye la función de ser informado de todas las decisiones relativas a la tecnología y organización
de trabajo que tengan repercusión sobre la salud física y mental del trabajador; el Convenio colectivo del Grupo
Inportaco Frutos Secos, BOE de 2 de abril de 2015; el Convenio colectivo de Consum, Sociedad Cooperativa
Valenciana, BOE de 25 de abril de 2012; el Convenio colectivo de Air Nostrum Líneas Aéreas del Mediterráneo,
SA para su personal de tierra y tripulantes de cabina de pasajeros, BOE de 31 de octubre de 2011; el Convenio
colectivo de la empresa Kiabi España KSCE, SA, BOE de 17 de julio de 2014, prevé la posibilidad de su
constitución; el Convenio colectivo de 3M España, SA, BOE de 30 de julio de 2013; el Convenio colectivo de Cia.
Logística Acotral, SA, Transportes Consolidados Andaluces, SL y Acotral Distribuciones Canarias, SA, BOE de 19
de diciembre 2013, recoge una regulación amplia del Comité Intercentros; el Convenio colectivo de Exide
Technologíes España, SA, BOE de 7 de marzo de 2014, donde el Comité Intercentros de seguridad, salud y medio
ambiente tiene asignada la coordinación y directrices de los Comités de seguridad y salud; el Convenio colectivo de
Euro Depot España, SAU, BOE de 21 de diciembre de 2012, el Convenio colectivo estatal de Grandes Almacenes,
BOE de 22 de abril de 2013, recoge la posibilidad de su creación; el Convenio colectivo de la Fundación Diagrama
Intervención Psicosocial, BOE de 4 de julio de 2013, no solamente crea el Comité Intercentros de prevención de
riesgos laborales sino que crea, además, una Comisión de Delegados Intercentros de carácter estable y permanente
de comunicación y participación en materia de seguridad y salud laboral con funciones entre otras de supervisión y
coordinación de la parte social en el Comité Intercentros de seguridad y salud laboral; el Convenio colectivo de
Adidas España, SAU, BOE de 20 de abril de 2012, se acuerda la constitución de dos Comités Intercentros de
seguridad y salud; el Convenio marco de la Unión General de Trabajadores, BOE de 20 de abril de 2013, el Comité
Intercentros podrá asumir funciones en esta materia cuando concurran situaciones similares que afecten a más de un
centro de trabajo;
535
En este sentido destacar el acuerdo alcanzado en el Convenio colectivo de Exide Technologíes España, SA, al objeto
de desarrollar la participación de los trabajadores en los centros de trabajo que cuenten con un mínimo de treinta
trabajadores, de crear una Comisión de seguimiento de seguridad, salud y medio ambiente donde se garantiza la
presencia de las secciones sindicales que ostenten un 25% de representación sindical a nivel nacional en Exide
Technologíes, SA. En general, existen opciones convencionales diversas, aunque todavía poco frecuentes, dirigidas
a rebajar el requisito cuantitativo de cincuenta o más trabajadores como presupuesto para la constitución del órgano
de participación, de esta forma, en todas las empresas con plantilla superior a veinticinco de deberá constituir un
Comité de seguridad y salud, acuerdo recogido en el Convenio colectivo provincial de Limpiezas de Edificios y
Locales de Álava, Boletín Oficial de la Provincia de Álava de 28 de septiembre de 2011; la misma exigencia en el
Convenio colectivo provincial de Construcción y Obras Públicas de Segovia, Boletín Oficial de la Provincia de 12
de septiembre de 2012; en el Convenio colectivo provincial de Construcción y Obras Públicas de Córdoba, Boletín
Oficial de la Provincia de Córdoba de 5 de marzo de 2015, se acuerda que en los centros de trabajo con más de
treinta trabajadores se deberá constituir obligatoriamente un Comité de seguridad y salud; con idéntica exigencia el
Convenio colectivo provincial de Industrias de Panadería de Albacete, Boletín Oficial de la Provincia de Albacete
de 6 de marzo de 2013; se acuerda que en los centros de trabajo donde existan treinta o más trabajadores se
constituirá un Comité de seguridad y salud formado por al menos dos Delegados de prevención eigual número de
283
competencias y facultades del Comité que se cree en las pequeñas empresas, entendemos que
podrían modificarse por convenio colectivo siempre que se trate de mejorarlas y no para
empeorarlas, además consideramos asumible por la misma vía negociadora que a los Delegados de
prevención se le atribuya las competencias y facultades que tendría un Comité de seguridad y salud
en el caso de que no haya obligación de crearlo536.
Los Delegados de prevención y el empresario o sus representantes, en número igual al de
aquellos, forman el núcleo duro del Comité de seguridad y salud, pudiendo asistir a sus reuniones
con voz y sin votos los Delegados sindicales537, los Delegados de personal o miembros de la Junta
de personal en las Administraciones Públicas, los responsables técnicos de la prevención en la
empresa, siempre y cuando no formen parte como miembros natos del Comité en calidad de
representantes de la empresa; igual número se requiere en el Convenio colectivo provincial para el sector de
Servicios de Ayuda a Domicilio y Afines, Boletín Oficial del Principado de Asturias de 2 de junio de 2014; rebaja el
número hasta veinte trabajadores el Convenio colectivo provincial de Construcción y Obras Públicas de Barcelona,
Diario Oficial Generalitat de Catalunya de 27 de agosto de 2013; en el Convenio colectivo estatal de la Madera,
BOE de 27 de noviembre de 2012, a cuarenta trabajadores lo reduce el Convenio colectivo de Comunidad Autónoma
de Fabricación de pastas, papel y cartón, Boletín Oficial de Guipúzcoa de 7 de marzo de 2013. Es más, incluso
algunos convenios colectivos llegan a garantizar la existencia del Comité de seguridad y salud en todas las empresas
del sector independientemente del número de trabajadores en plantilla, es el caso de los Convenios colectivos
provinciales de Comercio y Manufactura del Vidrio Plano de Las Palmas, Boletín Oficial Provincial de Las Palmas
de 6 de febrero de 2009 y para el sector de Hostelería y Turismo de Huesca, Boletín Oficial Provincial de Huesca de
4 de noviembre de 2014; igualmente se acuerda constituir Comité de seguridad y salud “en todos los Organismos
independientemente del número de trabajadores en los mismos”, en el Convenio colectivo de Unión de Detallistas
Españoles, Sociedad Cooperativa, Grupo Técnico, SA y Coidec, SA, BOE de 27 de mayo de 2013.
536
Tal es el caso del Convenio colectivo de Limpiezas de Edificios y Locales de la Provincia de Ávila, Boletín Oficial
de la Provincia de Ávila, de 28 de septiembre de 2011; más aún el Convenio colectivo provincial de obradores de
industrias vinícolas, alcoholeras, licoreras y sidreras de Albacete y provincia, Boletín Oficial de la Provincia de
Albacete de 1 de enero de 2014, que prevé la posibilidad de que en los centros de trabajo donde no existan
Delegados de personal, asumirá las funciones el trabajador más antiguo, acordando que el trabajador y el empresario
se reúnan de manera periódica y a requerimiento de cualquiera de las partes. En este punto, nada dice el convenio de
elegir al representante entre y por los trabajadores, sino que directamente le encarga las funciones de Delegado de
prevención; por su parte, el Convenio colectivo de derivados del Cemento de la provincia de Cáceres, Diario Oficial
de Extremadura de 30 de marzo de 2015 y el Convenio colectivo estatal del Corcho, BOE de 21 de septiembre de
2012, en los centros de trabajo donde no hubiese obligación de constituir Comité de seguridad y salud se
programarán, obligatoriamente, reuniones periódicas mensuales con los Delegados de prevención; el Convenio
colectivo general de la industria química, BOE de 9 de abril de 2013, acuerda que en las empresas de menos de
cincuenta trabajadores, la empresa se reunirá al menos trimestralmente con el Delegado de prevención para analizar
los temas relacionados con la seguridad y salud laboral, permitiendo la participación de asesores sindicales siempre
que reúnan los requisitos que el propio convenio establece.
537
Excepción hecha en los establecimientos militares, como señala AGRA VIFORCOS, B.: “Participación y
representación de los trabajadores materia de prevención de riesgos laborales. Especial referencia a las previsiones
al respecto contenidas en los convenios de Castilla y León”, óp. cit., p. 70, y aunque los Delegados sindicales
mantienen el mismo nivel de participación que les atribuye el artículo 10.3.2º de la LOLS, a las secciones sindicales
no se les reconocen los derechos de información pasiva en materia de seguridad y salud, MORENO VIDA, Mª. N.:
“La seguridad y salud en el trabajo: el deber de prevención de riesgos profesionales”, óp. cit., p. 584.
284
representante de la empresa o como Delegados de prevención, finalmente, también pueden
participar en las discusiones del Comité aquellos trabajadores de la empresa que cuenten con una
especial cualificación o información respecto de las cuestiones que se debatan, así como técnicos en
prevención ajenos a la empresa si fuere solicitada su presencia por alguna de las representaciones
permanentes del propio Comité. Una práctica muy extendida en las empresas es la de nombrar
como representantes de la dirección en el Comité de salud y seguridad a técnicos o miembros del
Servicio de prevención, aunque en la letra de la ley no hay nada que lo contravenga, bien cierto es
que esta actitud comporta una doble perversión del espíritu de la ley, por un lado dificulta el
principio de integrar la prevención en la gestión empresarial, toda vez que deriva hacia técnicos
especializados responsabilidades de la dirección de la empresa. Por otro, inhabilita de hecho a los
miembros del Servicio de prevención para ejercer la función de asesoramiento a las partes que la ley
les encomienda y que presupone la imparcialidad538.
Con respecto a la cuestión de la presidencia del Comité de seguridad y salud, la LPRL la ha
omitido y entendemos que pudiera ser importante para impulsar su funcionamiento y garantizar una
cierta estabilidad y permanencia de su actuación, pues de sobra es conocida la inoperancia, en
muchos casos, de los mencionados órganos participativos por cuanto al corresponder en la mayoría
de las ocasiones la presidencia del Comité a la representación de la empresa, ésta no convoca ni tan
siquiera las reuniones periódicas y sólo aquellas de carácter extraordinario cuando interesa para
resolver algún tema bien relacionado con la Inspección de Trabajo o con la vigilancia de la salud y
la falta de aptitud de algún trabajador. Por otro lado, los mismos representantes de los trabajadores
538
La posibilidad de que los técnicos de prevención de la empresa formen parte del Comité de seguridad y salud con
voz y voto, es admitida por VALDÉS DAL-RÉ, F.: “La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de
riesgos laborales”, óp. cit., p. 72, y CARDENAL CARRO, M.: “La representación de los trabajadores para la salud
laboral, los Tribunales y el Derecho comparado. Un buen momento para evaluar la figura”, óp. cit., p. 364, pero con
la que no están de acuerdo otros autores, por no parecerles recomendables puesto que los Comités son órganos para
el contraste de opiniones y abiertos a enriquecer sus debates, no deben estar las partes constreñidas por ninguna
exigencia ajena a esta voluntad, cosa que sucede cuando los técnicos del servicio de prevención forman parte como
miembros natos en representación de la empresa, pues ven constreñida su opinión por la voluntad de a quien
representan, debiendo actuar como asesores especialistas en la materia, con un carácter más técnico y menos
voluntarista, RUIZ-FRUTOS, C. y OTROS: Salud laboral. Conceptos y técnicas para la prevención de riesgos
laborales, Ed. ELSEVIER, Barcelona, 2007, p. 138, en el mismo sentido CC.OO: Guía del delegado y delegada de
prevención, óp. cit., p. 75, denomina al modelo en cuestión «side-car», contrario al espíritu de la LPRL, al que
rechaza de plano. Opinión esta que compartimos, es más, compartimos las mismas consideraciones cuando los
mismos técnicos son nombrados Delegados de prevención. En el Convenio colectivo general de Ferralla, BOE de 4
de enero de 2012, se acuerda que los componentes del servicio de prevención, así como las personas que realicen
habitualmente sus labores en esta materia incluyendo el personal del servicio médico no podrán formar parte como
representantes de la empresa en el Comité de seguridad y salud, debiendo asistir a las mismas si las partes lo
consideran oportuna con voz pero sin voto y con el objeto de asesorar técnicamente al Comité.
285
pueden urgir a la presidencia a que convoque aportando puntos en el orden del día o inclusive
denunciar ante la Inspección de Trabajo la ausencia de convocatorias periódicas, sin embargo,
tampoco es infrecuente que los Delegados de prevención miembros del Comité de seguridad y salud
adopten una aptitud relajada que conlleva a la situación de inoperancia del citado órgano. De todas
formas es de entender que esta cuestión queda a la decisión de sus miembros ex artículo 38.3 LPRL
en cuanto que el Comité de seguridad y salud debe adoptar sus propias normas de funcionamiento,
incluso sería deseable que se acordara por medio de la negociación colectiva, a través de la
legítimas representaciones de las partes, se delimitaran todas las cuestiones que pudieran llevar a
conflicto y en último término, paralizar el funcionamiento del órgano paritario539.
2.1. Designación de los Delegados de prevención miembros del Comité de seguridad y salud
De conformidad con el artículo 38.2 párrafo segundo, LPRL y como máxima manifestación del
paritarismo presente en el Comité de seguridad y salud, éste estará formado por los Delegados de
prevención, de una parte y por el empresario y/o sus representantes en número igual al de los
Delegados de prevención, de la otra, lo cual no es óbice para previsiones dispares en determinados
sectores para los cuales la propia Ley prevé la elaboración de una normativa específica distinta pero
inspirada en ella, como es el caso de la exclusión generaliza e implícita del personal militar, donde
su exclusión del ámbito de la Ley de prevención se establece desde un criterio subjetivo que hace
irrelevante la actividad que realicen, resultando excluido el personal con condición de militar pues
no en vano la Guardia Civil como grupo militar queda excluido a pesar de desempeñar funciones
ajenas al ámbito militar como son las de seguridad ciudadana, propias de las Fuerzas y cuerpos de
Seguridad incluidos, salvo excepciones, en la normativa de prevención, sin embargo lo más correcto
539
Es significativo que cuando los convenios determinan la figura que se encarga de la presidencia del Comité, en la
inmensa mayoría de las ocasiones la presidencia corresponde a la empresa tal es el caso de el Convenio colectivo
provincial de Artes gráficas e Industrias auxiliares, Manipulados de papel y cartón y Editoriales de Guipúzcoa,
Boletín Oficial de Guipúzcoa de 26 de septiembre de 2014; Convenio colectivo provincial de Fabricación de pastas,
papel y cartón de Guipúzcoa, Boletín Oficial de Guipúzcoa de 7 de marzo de 2013; Convenio colectivo provincial
de Construcción y Obras Públicas de Segovia, Diario Oficial de la Provincia de Segovia de 12 de septiembre de
2012; el Acuerdo sobre condiciones de trabajo comunes al personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de
Madrid y sus Organismos Autónomos, Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid de 5 de enero de 2012; el
Convenio colectivo de Petróleos del Norte, SA (PETRONOR), BOE de 23 de mayo de 2013. Es del todo excepcional
que la previsión de cobertura del puesto de presidencia del Comité sea por periodos alternativos de un representante
de la empresa y de los trabajadores, tal es el caso del Convenio colectivo de la empresa Areva T&D Ibérica, SA,
BOE de 16 de agosto de 2007.
286
hubiese sido que una vez que los sujetos han quedado totalmente excluidos de la normativa común,
en consonancia con lo establecido en la DM se dictase una normativa específica, sin embargo años
después de la publicación de la LPRL sigue patente la falta de intención del legislador540.
La cuestión se vincula abiertamente con lo relativo a la designación de los Delegados de
Prevención, no en vano serán éstos quienes alcancen la condición de miembros del Comité de
seguridad y salud junto con los llamados a representar a la empresa. Este desplazamiento de la
polémica ha llevado a parte de la doctrina a entender que las competencias y facultades de los
propios Delegados de prevención pudieran llevar a reclamar el criterio de proporcionalidad para su
elección como miembros del Comité de seguridad y salud, además argumenta el citado sector
doctrinal, la propia vinculación de esta representación especializada con la unitaria, en cuyo seno en
principio surge541. Por el contrario, nos posicionamos con aquel sector doctrinal que opina que el
escaso número de Delegados miembros del Comité difícilmente podrá traducir en este ámbito el
criterio de la proporcionalidad y por lo tanto, podría producirse la exclusión de determinados
sindicatos que, pese a tener presencia en la representación unitaria, se les va a dejar fuera de la
composición del Comité de seguridad y salud que se constituye e integra por la totalidad de los
Delegados de prevención542. No obstante, ha sido admitido por parte de los Tribunales la aplicación
del criterio de proporcionalidad, siempre y cuando sea el convenio colectivo el así que lo
estipule543, también ha sido aceptado que el nombramiento de sus miembros recaiga en el Comité de
540
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha establecido una doctrina entorno a las exclusiones de la
Directiva Marco 89/391/CEE, configurada en sentencias como las de 3 de octubre de 2000 (Asunto SIMAP, C303/98) y de 5 de octubre de 2004 (Asunto Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403-01) y en el auto de 14 de julio de
2005 (Asunto Personal Feuerwehr Hamburg, C-52/04) y la mas reciente sentencia de 12 de enero de 2006 (Asunto
C-132/04) que reitera el criterio empleado para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva no está fundado
en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores contemplados en su artículo 2, sino “exclusivamente en
la naturaleza específica de ciertos cometidos especiales desempeñados por los trabajadores dentro de dichos
sectores, que justifica una excepción a las normas dictadas por la citada Directiva, en razón de la absoluta necesidad
de garantizar una protección eficaz de la colectividad”. Para un estudio más en profundidad ver PÉREZ CAMPOS,
A.I.: “Ámbito de aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales: Sujetos protegidos” . Disponible en
http://vlex.com/vid/prevencion-laborales-sujetos-protegidos-247814.
541
Véase a este respecto el epígrafe 1.3. Criterios para la designación de los Delegados de Prevención por los
representantes de los trabajadores, Capítulo III de este trabajo, Cifr. FUENTES RODRÍGUEZ, F.: “La composición
de los comités de seguridad y salud laboral y los criterios para la designación de los delegados de prevención”,
Temas Laborales, núm. 51, 1999, pp. 191-193, así mismo BALLESTER LAGUNA, F.: “Cuestiones de legalidad y
de constitucionalidad implicadas en la designación de los delegados de prevención”, Revista de Derecho Social,
núm. 18, 2002, pp. 73 y ss.
542
QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la Ley de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p. 47.
287
empresa, teniendo el mismo la libertad absoluta en cuanto a los criterios a aplicar, siempre y cuando
así sea prevista esta posibilidad en el convenio colectivo544.
Pese a los nuevos interrogantes planteados por esta opción que parece reabrir el debate, lo cierto
es que éste se encuentra al día de hoy zanjado, al menos en el orden social de la jurisdicción que
categóricamente admite el criterio de la mayoría Por lo tanto, se puede decir con total seguridad que
la pauta general respecto a la constitución del órgano paritario será la no obligatoriedad de respetar
el criterio de la proporcionalidad, aun cuando semejante regla de orden se verá alterada cuando los
convenios opten por reclamar la mentada proporcionalidad545 en tanto que, ninguna norma legal lo
exige y sus funciones, de no ser ampliadas por convenio colectivo, resultan ser de mero estudio y
asesoramiento, pero carecen de alcance decisorio546
Además, sin alterar el número de vocales dentro del Comité de seguridad y salud, por la via
convencional, cosa que iría en contra de la Ley preventiva547, es posible alterar el sistema de
designación de los miembros del órgano paritario e incluso, es posible prever en el propio convenio
colectivo que puedan ser miembros trabajadores de la empresa elegidos al efecto, aún sin la
543
Sentencia del TSJ del País Vasco de 10 de mayo 2005 (Rº 849/2005), sigue la sentencia del TS de 16 de junio de
1997 (Rº 1484/1996); es el caso del Convenio colectivo del Grupo de empresas Gas Natural, BOE de 24 de mayo de
2013, prevé la designación de los Delegados de prevención pertenecientes al Comité único para todas las empresas
del grupo, en proporción a la representatividad que ostenten en función del resultado de las elecciones a
representación unitaria de los trabajadores.
544
Sentencia del TSJ de Cantabria de 4 de mayo de 2005, (Rº 434/2005), es el caso del Convenio colectivo del Grupo
de empresas Gas Natural.
545
Sentencias del TS 24 septiembre 1991 (RJ 1991/7182), 15 junio 1998 (RJ 1998/5702) y 14 junio 1999 (RJ
1999/6007) o Sentencias del TSJ País Vasco, Social, 20 mayo 2000 (AS 2000/3164) y 10 mayo 2005 (AS
2005/1092); Castilla-La Mancha, Social, 30 abril 2002 (AS 2002/2799); Andalucía/Sevilla, Social, 23 junio 2004
(AS 2005/292); Madrid, Social, 14 febrero 2001 (AS 2001/1439); Cataluña, Social, 12 mayo 2000 (AS 2000/2090);
Murcia, Social, 17 abril 2000 (AS 2000/1115); Galicia, Social, 7 abril 2000 (AS 2000/978); Aragón, Social, 15
febrero 2000 (AS 2000/5235); Andalucía/Málaga, Social, 11 febrero y 3 marzo 2000 (AS 2000/5247 y 666) o
Cantabria, Cont.-administrativo, 19 abril 2002 (RJCA 2002/485).
546
Auto del TC 98/2000, de 6 de abril, o Sentencia de AN, Social, 21 noviembre 2001 (JUR 2002/54519). En los
Tribunales Superiores de Justicia, por todas, Sentencias de TSJ Cataluña, Social, 4 octubre 1999 (AS 1999/3343), 12
febrero y 4 julio 2000 (AS 2000/2090 y 3690) o 19 julio 2001 (AS 2001/3642); Madrid, Social, 6 julio 2000 (AS
2000/4720) o 18 julio 2001 (JUR 2002/63096); Murcia, Social, 17 abril 2000 (AS 2000/1115); Comunidad
Valenciana, Social, 7 marzo 2000 (AS 2000/2977); Aragón, Social, 15 febrero 2000 (AS 2000/5235) o
Andalucía/Málaga, Social, 11 febrero y 3 marzo 2000 (AS 2000/5247 y 666).
547
Caso del Convenio colectivo de Limpieza de Edificios y Locales de la provincia de Álava, prevé que en todas las
empresas con plantilla superior a 25 trabajadores se constituirá un Comité de seguridad y salud compuesto por un
representante de la empresa, un técnico de seguridad y tres Delegados de prevención, de los cuales, al menos uno
será Delegado de personal o miembro del Comité de empresa.
288
condición legal de representante548, siempre y cuando se respete el principio de elección por los
representantes de los trabajadores o por los trabajadores mismos, en caso contrario el acuerdo no
tendría valor549.
2.2. Algunas cuestiones derivadas del derecho a la libertad sindical en relación con la
atribución de competencias negociadoras de las condiciones de trabajo a determinadas
comisiones
Es numerosa la jurisprudencia que viene reiterando la posibilidad de que la atribución de
competencias a determinados órganos de origen convencional pudieran exceder de las de mera
ejecución, estudio o asesoramiento para alcanzar otras de naturaleza negocial o decisoria y conducir
de esta forma a la implantación de un régimen jurídico contrario a la legalidad vigente, en tanto que
la exclusión de determinadas organizaciones sindicales implicaría un atentado a la libertad sindical.
En este sentido, es claro que la exclusión de un sindicato de algunas comisiones o comités puede
llegar a constituir lesión del derecho de libertad sindical si ello implica un desconocimiento o al
menos una limitación del derecho a la negociación colectiva. En concreto, esta limitación
inconstitucional del derecho del sindicato a participar en una comisión determinada se produce
cuando concurren dos circunstancias, de una parte, que el sindicato esté legitimado para negociar y
548
Previsión recogida en el Convenio colectivo del Grupo de empresas Gas Natural, excepcionalmente, podrán ser
elegidos Delegados de prevención trabajadores que no sean representantes legales, por razón de su mayor
conocimiento y experiencia; el Convenio colectivo de Exide Technologíes España, SA, que prevé, al objeto de
desarrollar la participación de los trabajadores en los centros de trabajo, para aquellos centros de trabajo que cuenten
con un mínimo de treinta trabajadores, la constitución de una Comisión de seguimiento de seguridad, salud y medio
ambiente donde se garantiza la presencia de las secciones sindicales que ostenten un veinticinco por ciento de la
representación sindical a nivel nacional en Exide Technologíes SA.; en el caso del Convenio colectivo de Euro
Depot España SAU, se acuerda por las partes firmantes del acuerdo que la empresa accede a que las centrales
sindicales firmantes del convenio elijan a sus representantes en el Comité Intercentros entre los representantes de los
trabajadores de los distintos centros de trabajo; el Convenio colectivo de Cía. Logística Acotral, SA, Transportes
Consolidados Andaluces, SL y Acotral Distribuciones Canarias, SA, acuerda que la designación de los Delegados de
prevención miembros del Comité Intercentros se haga directamente por el Comité de centro o por los delegados de
personal de entre los miembros del mismo, no obstante excepcionalmente, en virtud de una formación, amplitud de
conocimientos, dedicación, experiencia, etc. en la materia, los comités de centro podrán designar a un trabajador que
no sea miembro del comité o delegado de personal, llegando a tener los mismos derechos y garantías que los
representantes unitarios.
549
Cifr. el artículo 57 del Convenio colectivo de Centrales Nucleares Almarz-Trillo, AIE, BOE de 23 de mayo de 2012,
acuerda la elección de cuatro representantes de los trabajadores elegidos por acuerdo mayoritario del Comité de
empresa de entre sus miembros, en el caso de no ser miembros del Comité de empresa, por motivos organizativos
habrá de ser previamente propuesto de manera conjunta por la Dirección de Recursos Humanos de la Empresa y los
representantes de los trabajadores y posteriormente designado por el Comité de empresa del centro respectivo.
289
de otra, que se trate de comisiones con función negociadora, entendiendo por tal la capacidad de
establecer modificaciones del convenio o nuevas normas no contenidas en el mismo550.
La doctrina y la jurisprudencia distinguen así entre comisiones negociadoras y comisiones
aplicadoras, mientras que las primeras se constituyen para la modificación o creación de reglas
nuevas, las segundas tienen por objeto la aplicación o interpretación de alguna de las cláusulas del
convenio colectivo o la adaptación de alguna de ellas a las peculiares circunstancias de un caso
concreto. Siendo así que en las comisiones negociadoras tiene derecho a integrarse cualquier
sindicato que esté legitimado para negociar, la participación en las segundas puede restringirse a los
firmantes del acuerdo en función de la mayor implantación o representatividad de las
organizaciones sindicales, sin que tal limitación suponga merma de los derechos de libertad sindical
reconocidos en el artículo 28 CE y la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical551.
Por su parte, el Tribunal Constitucional señala lo que impide a las partes del convenio colectivo
es que puedan establecer comisiones con función de modificación o regulación de condiciones de
trabajo no abiertas a otros sindicatos legitimados. Desde esta óptica, la no suscripción de un
convenio colectivo no puede suponer para el sindicato disidente quedar al margen durante la
vigencia del mismo en la negociación de cuestiones nuevas no conectadas, ni conectables
directamente con dicho acuerdo. Más allá de este límite las partes del convenio colectivo pueden
crear, en uso de la autonomía colectiva una organización común de encuentros o la previsión de
comisiones ad hoc, en tanto que no tengan funciones reguladoras en sentido propio, pero sin que
hayan de restringirse tampoco a la mera función de interpretación o administración de las reglas
establecidas en el convenio colectivo. La dinámica conflictual que está en la base de la relación
negocial colectiva no es incompatible con la posibilidad de crear desde el convenio colectivo
mecanismos de cooperación y colaboración más allá de la esfera de la coerción y el consenso
puntual que han caracterizado a nuestra contratación colectiva e incluso a esas formas de
participación creadas a través de la contratación colectiva pueden encontrar su apoyo constitucional
550
Sentencia del TSJ Madrid, Social, 11 abril 2005 (AS 2005/895), citando las Sentencia del TSJ Madrid, Social, 10
diciembre 1992, 15 febrero 1994, 9 julio 1999 (RJ 1999/6161), 12 diciembre 2000 (RJ 2001/809) o 5 abril, 9 mayo y
30 octubre 2001 (RJ 2001/4886 y 5201 y RJ 2002/2381), también, 18 julio 2001 (RJ 2002/63096); así mismo,
Sentencias de TSJ Castilla-La Mancha, Social, 30 abril 2002 (AS 2002/2799); Cataluña, Social, 4 octubre 1999 (AS
1999/3343), 4 julio 2000 (AS 2000/3690) y 19 julio 2001 (AS 2001/3642).
551
Sentencia del TSJ Madrid, Social, 5 julio 2004 (JUR 2004/225919).
290
en los artículos 9.2 y 129.2 CE552.
Si atendemos a las competencias del Comité de Seguridad y Salud se advierte que ninguna de
ellas tiene carácter negociador, en el sentido de que en ninguno de los casos se produce la creación
de normas nuevas sobre condiciones de trabajo ni modificar o suprimir las existentes, por lo tanto,
no cabe entender que suponga una vulneración del derecho de libertad sindical el acuerdo de los
sindicatos para restringir la participación en tales órganos a aquellos sindicatos que alcancen un
determinado umbral de representación entre el personal. En este sentido, el Tribunal Supremo
interpreta que una decisión tiene contenido normativo cuando introduce una ordenación general que
como tal nova el conjunto de las reglas aplicables en el ámbito de la unidad de negociación,
mientras que es un mero acto de administración cuando aplica una regla ya existente o simplemente
se prevén determinadas vías de colaboración sin asunción de competencias normativas553.
El Tribunal Constitucional, sin embargo, interpreta que la creación de una comisión de seguridad
y salud laboral para la elaboración de un plan de seguridad y salud en el trabajo con el carácter de
paritaria, designada por las partes firmantes no puede ser calificada como comisión de
administración y ejecución del convenio colectivo, ni tampoco como una mera comisión de estudio
y seguimiento, sino que en cuanto destinada a la mejora de las condiciones de seguridad en el
trabajo dentro de la empresa afecta de forma inmediata a la regulación de esas condiciones de la que
552
Fundamento Jurídico sexto Sentencia del TC 184/1991, de 30 de septiembre 1991. Para un estudio más en
profundidad sobre este tema ver NICOLÁS FRANCO, A: “Comisiones paritarias de los Convenios Colectivos:
competencias, composición. Vulneración de la Libertad Sindical”, Aranzadi Social, núm. 17, 2002 y MARTÍNEZ
MUÑOZ A: “Comisión paritaria: competencias. Diferencia entre facultades de administración y facultades de
negociación”, Aranzadi Social, Vol. II, 1999.
553
Sentencia del TS, Social, 10 junio 2003 (RJ 2003/6008); STS, Social, 15 diciembre 1994 (RJ 1994/10097); STS,
Social, 19 octubre 2004 (RJ 2004/7153). Tal es el caso del Convenio colectivo de Exide Technologíes España, SA,
prevé para los centros de trabajo que cuenten con un mínimo de treinta trabajadores, la constitución de una
Comisión de seguimiento de seguridad, salud y medio ambiente donde se garantiza la presencia de las secciones
sindicales que ostenten un veinticinco por ciento de la representación sindical a nivel nacional en Exide
Technologíes SA.; del Convenio colectivo de Finanzauto, SA, BOE de 25 de julio de 2012 que prevé la creación de
una Comisión delegada de prevención de riesgos laborales integrada en el Comité de seguridad y salud y creada por
el Comité de empresa; el Convenio colectivo de la empresa Kiabi España KSCE, SA, prevé la creación de una
Comisión sectorial de seguridad y salud integrada por las organizaciones firmantes del convenio, de composición
paritaria y competencias de consultas y participación en materia preventiva. El Convenio colectivo de Hostelería de
Santa Cruz de Tenerife, Boletín Oficial Provincial de Santa Cruz de Tenerife de 18 de enero de 2013, acuerda
constituir la Comisión provincial para coordinar el cumplimiento de la Ley de prevención de riesgos laborales y
atender a las diferentes denuncias que en dicha materia se presenten a la comisión por los Delegados de prevención
de las diferentes empresas del sector. Los integrantes sindicales en dicha comisión serán los designados por las
centrales sindicales firmantes del convenio.
291
no puede haber exclusión del sindicato no firmante del convenio colectivo, más bien se trataría de
una comisión prevista para acordar y negociar cuestiones nuevas distintas del pacto mismo,
previendo el convenio colectivo mediante el establecimiento de esta comisión la posibilidad de fijar
para el futuro las condiciones efectivas de seguridad y salud en la empresa y las medidas
consiguientes o, lo que es lo mismo, las condiciones de trabajo que no han sido reguladas en el
convenio colectivo, el cual tampoco prefijó en el mismo sus bases o reglas dejando plena libertad a
los integrantes de la comisión que goza de plena libertad para regular ex novo el plan de seguridad y
salud previsto554.
3. Funcionamiento del Comité de seguridad y salud
Como órgano colegiado que es, las reglas de funcionamiento y de adopción y formalización de
acuerdos han de ser las propias de órganos de esta naturaleza, de ahí que todo el procedimiento
colegial se halle ordenado al resultado final de las deliberaciones y en virtud de la fórmula de la
mayoría, el derecho entiende que hay acuerdo en los casos en que en el seno de la colectividad ha
surgido realmente un desacuerdo, imputándose tal voluntad y sus eventuales resultados al ente y
obligando a disidentes o ausentes555.
Poco aporta la LPRL al funcionamiento interno de Comité de seguridad y salud lo que en cierta
medida es lógico dado su carácter paritario y las funciones de debate que ha de cumplir, pues de
fijarse una estructura determinada podría impedir el plano de igualdad que se requiere en su
funcionamiento. A este respecto, sólo establece ex artículo 38.3 que se reunirá trimestralmente y
siempre que lo soliciten algunas de las representaciones, añadiendo que el mencionado Comité
adoptará sus propias normas de funcionamiento, sin que se advierta nada para los supuestos de
negativa de una de las partes a la comparecencia, remitiendo a la autorregulación o a la
improvisación el resto del funcionamiento. No obstante pueden fijarse unas normas o criterios
mínimos de funcionamiento mediante la negociación colectiva556, en cualquier caso, a nivel de
554
Sentencia del TC 184/1991, de 30 de septiembre 1991.
555
Véase a este respecto FERNÁNDEZ LÓPEZ, M. F.: “El sindicato. Naturaleza jurídica y estructura”, Ed. Civitas,
Madrid, 1982, p. 191.
556
No es lo general pero encontramos normas de funcionamiento en Convenios colectivos como el Convenio de 3M
España, SA, que regula el régimen de reuniones y los puntos a incluir en el orden del día de las reuniones ordinarias
292
empresa las partes deberán acordar por escrito, como mínimo, cuestiones fundamentales como son:
•
la distribución de los cargos de presidente y secretario entre las partes, pudiendo tener
carácter rotatorio,
•
el carácter mixto de la representación del Comité de seguridad y salud con presencia de,
al menos, un miembro de cada una de las partes,
•
la convocatoria de las reuniones por escrito, con orden del día y con suficiente
antelación para poder prepararlas.
Aunque, una vez constituido el Comité de seguridad y salud y aprobado el reglamento de
funcionamiento, el problema es conseguir que funcione y que sea operativo, para ello consideramos
de vital importancia las cuestiones siguientes:
● en todas las reuniones que como mínimo deberán celebrarse trimestralmente557, la empresa
deberá presentar un informe sobre la evolución del plan de prevención, incluyendo los
resultados de los controles ambientales o de la vigilancia de la salud, las estadísticas sobre
accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, así como sobre la incidencia de
enfermedades que han ocasionado bajas laborales
a celebrar trimestralmente cuya convocatoria por escrito deberá hacerse con 72 horas de antelación como mínimo,
entre otros puntos resulta obligatorio tratar, en cada reunión de carácter ordinario, el nivel de aplicación del Plan de
prevención y los resultados del mismo. En otros casos, se acuerda un número de reuniones por debajo del mínimo
legal, como es el caso del Convenio colectivo de Cía. Logística Acotral, SA, Transportes Consolidados Andaluces,
SL y Acotral Distribuciones Canarias, SA, , que fija un mínimo de tres reuniones al año del Comité de seguridad y
salud del centro. Otros convenios, por el contrario, acuerdan reuniones ordinarias mínimas anuales, como es el caso
del Convenio colectivo de las Compañías ZARDOYA OTIS SA y AESA, y el Convenio nacional del Corcho, BOE de
21 de septiembre de 2012, y el Convenio colectivo general de Ferralla, que incluso prevén reuniones
extraordinarias en el plazo de veinticuatro horas ante hechos graves a solicitud de cualquiera de las partes; el
Convenio marco del Grupo Repsol, contiene adjunto como disposición adicional, el Reglamento de funcionamiento
de los Comités de seguridad y salud de Repsol, aunque los distintos Comités deban aprobar sus normas de
funcionamiento interno, respetando siempre los criterios generales contemplados en el mencionado Reglamento.
557
Si bien, se introducen mejoras mediante la negociación colectiva como es el caso del Convenio colectivo de las
compañías ZARDOYA OTIS S.A. Y A.E.S.A., Convenio colectivo de Artes gráficas e Industrias Auxiliares,
Manipulados de Papel y Cartón y Editoriales de Guipúzcoa, Convenio colectivo Ford España, SA; Convenio
colectivo del Comercio de Ópticas de la provincia de Badajoz, Convenio colectivo de derivados del Cemento de la
provincia de Cáceres, programando reuniones periódicas mensuales como mínimo.
293
● además de las reuniones trimestrales reglamentarias, se convocarán reuniones
extraordinarias ante circunstancias como:
▪ Accidentes o daños graves.
▪ Incidentes con riesgo grave.
▪ Sanciones por incumplimientos.
▪ Denuncias por problemas medioambientales.
▪ Tareas puntuales especialmente peligrosas.
▪ Reunión anual extraordinaria para hacer balance del plan de
prevención y de las actividades preventivas e informar la
memoria y programación del servicio de prevención
● se deberá levantar acta de cada reunión recogiéndose todos los asuntos tratados, los
acuerdos adoptados con los puntos y motivos de discordancia así como los plazos y
responsables de llevar a cabo las tareas acordadas
● se deberá dar publicidad entre los trabajadores a las reuniones y los acuerdos del Comité,
de tal forma que cualquier trabajador pueda hacer llegar sus quejas y propuestas, bien
personalmente o por escrito
● contemplar la posibilidad de constituir grupos de trabajo para abordar problemas
específicos en las mismas condiciones que se fijan para las reuniones del Comité ex
artículo 38.2, párrafo tercero de la LPRL.
● compromiso de la empresa de dotar de recursos propios al Comité según las necesidades
tales como financiación, sala de reuniones, medios informáticos, etc.558.
558
En algunos casos viene establecido en el convenio colectivo de empresa como en el Convenio marco del Grupo
Repsol, en el que la empresa se compromete a “aportar los recursos tanto humanos como materiales necesarios para
la elaboración de las actas, la preparación y circulación de la información necesaria para las reuniones del Comité,
además de todo lo que la ley prevé se ha de facilitar a los miembros del Comité”.
294
4. Competencias y facultades
El Comité de seguridad y salud laboral contemplado en la LPRL carece de las competencias y
facultades que poseía el antiguo Comité de seguridad e higiene en el trabajo, como son las de
vigilancia y control, las de informe y consulta, las de investigación y formación, aunque siempre
queda la posibilidad de otorgárselas por vía de la negociación colectiva559. La mayoría de éstas
competencias y facultades, actualmente, están atribuidas junto con otras a los Delegados de
prevención con un carácter eminentemente ejecutivo, restando así competencias ejecutivas al
Comité de seguridad y salud y profundizando en su carácter de órgano de debate, sin que esto,
entendemos, sea justificación suficiente para incumplir la obligación de constituir el Comité cuando
proceda. De cualquier forma, los Delegados de prevención en el caso de ser miembros de los
Comités de seguridad y salud trasladan a éste todas las competencias y facultades que como
representación especializada la Ley preventiva le asigna560.
Al igual que el artículo 36 LPRL respecto a los Delegados de prevención, el artículo 39 LPRL
establece una distinción entre las competencias y las facultades del Comité de seguridad y salud. No
se entiende muy bien por qué la Ley utiliza esa doble expresión de competencias y facultades que,
de acuerdo con la doctrina, resulta artificiosa y carece de efectos prácticos, salvo que como algún
autor interpreta, se haga en clave prevencionista en el sentido de competencias como actuaciones
generales que se pueden realizar porque se tienen atribuciones legales para ello, en tanto que por
facultades cabría entender los medios de que se sirven los representantes de los trabajadores para la
realización de la primeras561.
559
El Convenio colectivo de Hostelería de Santa Cruz de Tenerife, Boletín Oficial de la Provincia de Santa Cruz de
Tenerife de 18 de enero de 2013, se le otorga la responsabilidad de la vigilancia y el seguimiento del cumplimiento
de todo lo dispuesto en las leyes vigentes sobre seguridad laboral; el Convenio colectivo interprovincial para el
comercio de flores y plantas, BOE de 2 de mayo de 2012, acuerda que los Delegados de prevención y los Comités
de seguridad y salud son los órganos competentes para la vigilancia, control y desarrollo de la LPRL en los ámbitos
funcionales y geográficos donde tengan sus respectivas competencias de representación y el que se establezca en los
respectivos reglamentos de funcionamiento de los que se puedan dotar.
560
Si bien los Delegados de prevención y el Comité de seguridad y salud cuentan con competencias y facultades
distintas, RODRÍGUEZ HIDALGO, J. G. y ÁLVAREZ CUESTA, H.: La participación de los trabajadores en el
ámbito preventivo, Ed. Universidad de León, León, 2004, p. 35; sin embargo, existen importantes dificultades
hermenéuticas para delimitar, en la práctica, aquellas correspondientes a los primeros de las otorgadas al segundo,
PURCALLA BONILLA, M. A.: “Autonomía colectiva y prevención de riesgos profesionales”, Revista del Trabajo
y de la Seguridad Social, núm. 161-162, 1996, p. 40.
561
SALIDO BANÚS, J.L.: Elementos jurídico-técnicos para la gestión de la prevención de riesgos laborales, óp. cit.,
p. 177.
295
El citado artículo 39 LPRL describe dos competencias del Comité de seguridad y salud con una
amplia generalidad, una supone participar en la elaboración, puesta en práctica y evaluación de los
planes y programas de prevención de riesgos en la empresa y otra, la realización de propuestas de
mejora o de corrección de las condiciones de salud y seguridad en la empresa. De estas dos
competencias se desprende la verdadera naturaleza de este órgano que carece absolutamente de
competencias decisorias y ejecutivas, quedando limitado a la propuesta y al debate.
No obstante todo lo anterior, podemos afirmar que la operatividad del Comité de seguridad y
salud creado por la Ley preventiva en vigor no reside en las competencias que la citada norma le da
ex artículo 39, sino en su capacidad de convertirse en un órgano verdaderamente independiente.
Esta afirmación viene avalada por la propia LPRL que le atribuye la competencia de dictar su
propio reglamento de funcionamiento, limitándose a señalar la periodicidad trimestral de sus
reuniones y siempre que lo solicite alguna de las representaciones en el mismo ex artículo 38.3
LPRL562.
De la misma forma, su operatividad se afianza en la solvencia técnica que le caracteriza dada su
composición y por lo ponderado en sus respuestas, desde el momento que se necesita el acuerdo de
sus miembros, por cierto, a este respecto nada dice la ley sobre el modo de adopción de acuerdos,
por lo que cabe, en primer lugar, que el Comité tome sus decisiones por mayoría de sus
miembros563, pero también cabe que la mayoría se predique de los componentes de cada una de las
representaciones estables564. De la misma manera, la operatividad del Comité vendrá avalada por lo
riguroso en sus exigencias, sólo así se convertirá en la instancia real de elaboración de la política
562
En contra, la ley le resta operatividad real desde el momento que considera que su poder queda limitado a recibir
información y el análisis de la misma, JIMENEZ GARCÍA, J.: La regulación española sobre la participación de los
trabajadores en la prevención de riesgos laborales en la empresa, óp. cit., pp. 10-11.
563
“Los acuerdos se adoptarán por mayoría de los miembros asistentes a la reunión”, artículo 10.5 del Reglamento de
funcionamiento del Comité de seguridad y salud de la Universidad de Extremadura.
564
Reglamentos de funcionamiento de los Comités de seguridad y salud de las Áreas Preventivas del Servicio
Extremeño de Salud -artículo 7- que aplican la fórmula de la mayoría simple de ambas partes en el Comité, siendo el
valor del voto de los Delegados de prevención presentes en la Mesa Sectorial de Sanidad proporcional a la
representatividad obtenida por su organización en el último proceso de elecciones sindicales. Esta fórmula estaría
completamente en contra de lo defendido por VALDES DAL-RÉ, F.: “La participación de los trabajadores en la
LPRL”, óp. cit., p. 72, puesto que “la naturaleza participativa y de especialización del Comité de seguridad y salud
pugna con ésta formula de ponderación del voto del banco social”.
296
empresarial en la materia565.
4.1. Competencias de participación
Las competencias de participación se atribuyen con carácter consultivo por cuanto su misión es
de trámite previo, no exigiéndose el acuerdo previo entre la empresa y los representantes de los
trabajadores para la puesta en práctica de actuaciones en materia de prevención de riesgos, no
obstante de existir, la exigencia de acuerdo, sería más formal que real puesto que su carácter
paritario impide un acuerdo con el que discrepe la empresa566. Entendemos que la necesidad de
participar se traduce en provocar la discusión y el debate en el seno del comité, negociando de
buena fe567 para que llegue a conocimiento del empresario cuales serían las posiciones de los
trabajadores, que por otra parte, no tiene por qué secundar, sin embargo, podrán influir en la
clasificación del grado de las posibles sanciones que se apliquen a la empresa en el supuesto de que
ésta no haya observado las propuestas que el Comité hubiera efectuado previamente en relación con
incumplimientos legales568.
La competencia especificada en primer lugar por la ley como de participar en la elaboración,
puesta en práctica y evaluación de los planes y programas de prevención de riesgos en la empresa,
abarca todo un conjunto de propósitos de obligado cumplimiento para el empresario que conforman
la deuda de seguridad que tiene para con sus trabajadores. En primer lugar y en lo referente a su
incidencia en la prevención de riesgos y con el fin de potenciar los Comités de seguridad y salud, la
565
Especialmente es foro idóneo para que el empresario pueda cumplir las obligaciones que establece el art. 33 LPRL
sobre consulta previa con los trabajadores antes de adoptar las decisiones que se enumeran relativas a la prevención
de riesgos laborales, FERNÁNDEZ MARCOS, L.: “El contenido de la LPRL: Puntos críticos”, óp. cit., p. 831.
566
La obligación empresarial, lógicamente, es la de someter a debate del Comité las cuestiones correspondientes sin
quedar formalmente vinculado a sus acuerdos, pero si lo que hace el empleador es prescindir de la intervención del
Comité estaríamos ante una decisión susceptible de anulación por no haber respetado el procedimiento marcado por
la ley, SEMPERE NAVARRO, A.V.: “Aspectos laborales de las leyes sobre libre acceso a los servicios”, Aranzadi
Social, núm. 2, 2010, pp. 155-186.
567
Sentencia de la AN de 1 de febrero de 1999, (AS 1999/ 465).
568
Esta misma situación se produce si las propuestas hubieran sido efectuadas por algún Delegado de personal de la
empresa, RUIZ-FRUTOS, C. Y OTROS: Salud laboral. Conceptos y técnicas para la prevención de riesgos
laborales, Ed. Masson, Barcelona, 2007, pp. 137-138.
297
novedad introducida por la ley 25/2009, de 22 de diciembre569, podemos entender que consiste en la
necesidad de debatir la elección de la modalidad organizativa de la empresa, siempre que no vengan
exigidas previamente por imperativo legal o reglamentario570. Así mismo se debatirán y, en su caso,
se acordarán los criterios a tener en cuenta para la selección de la entidad con la que se vaya a
concertar dicho servicio, así como las características técnicas del concierto571. Igualmente, en su
caso, se debatirá la gestión realizada por las entidades especializadas encargadas de la realización
de las actividades preventivas por si hubiera que modificarlo. En aras de este debate, la LPRL ex
artículo 39.2 d) propone que se facilite al Comité de seguridad y salud la memoria anual sobre las
actividades del Servicio de prevención.
Como bien se explica en la exposición de motivos de la Ley 25/2009 de reforma del marco
normativo, se tiene como primer objetivo el de combatir la siniestralidad laboral y el segundo, el de
fomentar una auténtica cultura de la prevención de riesgos laborales que asegure el cumplimiento
efectivo y real de las obligaciones preventivas y que proscriba el cumplimiento meramente formal o
documental de tales obligaciones. De ahí la necesidad de involucrar al Comité y provocar el debate
en su seno desde el mismo momento en que el empresario se plantea la modalidad organizativa de
la empresa, esto es, decidir los medios tanto materiales como humanos y los recursos de los que va
a disponer para desarrollar las actividades preventivas que les son preceptivas. Ya la anterior
reforma del marco normativo realizada por Ley 54/2003, de 12 de diciembre modifica el párrafo a)
del apartado primero del artículo 39, aunque no se estableció de manera expresa la referencia al
plan de prevención, genéricamente, se remite a las actividades preventivas del artículo 16 LPRL,
por lo que en todo caso entendemos que afectará a todas las reguladas en dicho artículo, incluyendo
por tanto también a la participación del Comité de seguridad y salud respecto de dicho plan, pues de
569
Ley Ómnibus, BOE de 23 de diciembre de 2009.
570
Cfr. el artículo 21.2 del Reglamento de los Servicios de Prevención para la constitución del Servicio de Prevención
Mancomunado, previo al acuerdo de constitución, requiere la consulta de los representantes de los trabajadores de
cada una de las empresas afectadas, que de tratarse de empresas con Comités de seguridad y salud deberá ser
debatido en su seno. Por otra parte, el artículo 39.1 a) LPRL, las condiciones en que dicho servicio de prevención
debe desarrollarse deberán debatirse y en su caso ser acordadas, en el seno de cada uno de los Comités de las
empresas afectadas.
571
En este mismo sentido, en el V Plan de actuación para la prevención de riesgos laborales en Extremadura se
contempla que cuando la modalidad organizativa preventiva de las empresas de más de 50 trabajadores y la elección
de Servicio de prevención ajeno fueran acordadas en el seno del Comité de seguridad y salud, éstas empresas serán
tenidas en cuenta en los programas de incentivación económica a que se refiere el art. 5.3 de la LPRL y se ampliará
el plazo establecido para la realización de auditorías.
298
no ser así no tendría sentido la modificación572.
De conformidad con lo anterior, la relación de proyectos que deberán ser debatidos con carácter
previo a su elaboración e implantación en la empresa estarán incluidos además del plan de
prevención de riesgos laborales que debe abarcar la estructura organizativa, las responsabilidades,
las funciones, las prácticas, los procedimientos, los procesos y los recursos necesarios para realizar
la acción preventiva en la empresa, al mismo tiempo se consideran ex artículo 16 LPRL
instrumentos esenciales para la gestión y aplicación del plan de prevención, los planes relativos a la
evaluación inicial de los riesgos y su actualización, así como los relativos a la planificación de la
actividad preventiva. Resulta necesario, por lo tanto, debatir con carácter previo en el seno del
Comité aquellas cuestiones no sólo relativas a los riesgos existentes en función de la naturaleza de
la actividad, de las características de los puestos de trabajo y de los trabajadores que deban
desempeñarlos, sino que además resulta preceptivo el debate y la discusión, con ocasión de la
elección de equipos de trabajo, de sustancias o preparados químicos y del acondicionamiento de los
lugares de trabajo, debiendo además actualizarse cuando cambien las condiciones de trabajo y en
todo caso, con ocasión de los daños a la salud de los trabajadores que se hayan producido.
Para facilitar el cumplimiento de tales obligaciones la ley autoriza a programar fases para la
aplicación de las medidas tendentes a eliminar o reducir y controlar tales riesgos. Dichas medidas
serán objeto de planificación por parte del empresario incluyendo plazo, designación de
responsables y de los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución, de lo que se
deduce que como paso previo a la planificación, el empresario deberá provocar el debate en el seno
del Comité acerca de dichas medidas. Así mismo, ex artículo 39 a) LPRL determina la competencia
del mencionado Comité a participar en el debate antes de su puesta en práctica de los proyectos
relativos a la formación de los trabajadores, a la adopción de medidas en casos de emergencia, a la
introducción de nuevas tecnologías o a la organización del trabajo, pero de ninguna manera es ésta
una relación exhaustiva, sino que se entienden incluidos todos aquellos proyectos que tengan que
ver con la seguridad y salud de los trabajadores. De tal forma que, el Comité de seguridad y salud se
entendería como un foro estable de diálogo ordenado en el que si los representantes de la empresa
572
Para un estudio más en profundidad sobre este tema véase ALEGRE LÓPEZ, J.: La reforma de la Prevención de
Riesgos Laborales, (Ley 54/2003, de 12 de diciembre y Real Decreto 171/2004, de 30 de enero), Tirant lo Blanch,
Valencia, 2004.
299
tienen capacidad decisoria es más factible establecer una verdadera negociación en su seno y, en su
caso, llegar a compromisos efectivos sin perjuicio de una ratificación posterior de los acuerdos por
parte de quienes conforme a lo establecido en el ET tienen capacidad para negociar y obligarse a
nivel de empresa, esto es, el empresario de una parte y los representantes de los trabajadores o las
secciones sindicales, de otra.
Por último, en el ejercicio de sus funciones consultivas el Comité de seguridad y salud se
configura como un órgano, no de control externo al procedimiento de elaboración de los planes y
proyectos sobre los que formula dictamen sino de control interno, cuya intervención queda
incorporada al proceso de adopción de la correspondiente decisión empresarial. En consecuencia,
compartimos la opinión de quienes defienden que la omisión del trámite de consulta constituye una
irregularidad jurídica que afecta a la eficacia de la decisión misma573.
4.2. Competencias de promover iniciativas
En segundo lugar, la competencia de promover iniciativas sobre métodos y procedimientos para
la efectiva prevención de los riesgos, proponiendo a la empresa la mejora de las condiciones o la
corrección de las deficiencias existentes, junto con la anteriormente analizada de participación
determinan al Comité de seguridad y salud como un órgano encargado del asesoramiento al
empresario en los asuntos relativos a la seguridad y salud laboral, auténtico órgano de debate y de
emisión de propuestas y pareceres. En este sentido, entendemos como ha señalado con anterioridad
algún autor, que la competencia de promover iniciativas sobre los métodos y procedimientos para la
efectiva prevención de los riesgos, proponiendo a la empresa la mejora de las condiciones o la
corrección de las deficiencias existentes, tiene un carácter activo y no de mera consulta, por lo que
es la que consideramos de mayor relevancia e importancia en seguridad y salud laboral puesto que a
través de esta connotación se le dota de una actividad permanente, de control para que las acciones
propuestas aceptadas y acordadas se lleven a cabo.
573
VALDÉS DAL-RÉ, F.: La participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos laborales, óp. cit.,
p. 73 y SEMPERE NAVARRO, A.V.: “Aspectos laborales de las leyes sobre libre acceso a los servicios”, óp. cit.,
pp. 155-186.
300
4.3. Competencias de información
Siempre entendidas como derechos de información activa con los que poder influir en las
decisiones de la empresa y en los actos de gestión de la misma, estarían comprendidas:
•
La realización de las oportunas visitas a los centros de trabajo y en concreto, a los puestos de
trabajo para hablar con los trabajadores y realizar la inspección directa que les permita
conocer la situación real de la seguridad y salud laboral ex artículo 39.2 a) LPRL. Es a
través de estas visitas donde los representantes de los trabajadores pueden detectar
fehacientemente las deficiencias y problemas relativos a la prevención de riesgos laborales.
Se trata de una toma de contacto in situ e intercambio de opiniones con los propios
trabajadores, que podrían realizarse a través de comisiones creadas a tal fin, a pesar de que
nada impediría que las visitas se pudieran realizar en pleno, pero resultarían menos
operativas y más entorpecedoras.
•
El cotejo de la documentación obrante bien en la empresa, bien en poder del Servicio de
prevención sobre las condiciones de trabajo existentes ex art. 39.2 b) LPRL. Entendemos los
documentos incluidos en el artículo 23.1 LPRL, así como aquellos que tengan relación
directa con las condiciones de trabajo recogidas en el artículo 31 del Reglamento de los
Servicios de Prevención574.
•
El conocimiento y análisis de los daños producidos en la salud y en la integridad física de
los trabajadores, a efectos de proponer las mejoras preventivas oportunas ex artículo 39.2 c)
LPRL. Esta información relativa a los accidentes de trabajo ocurridos y las enfermedades
profesionales sufridas por los trabajadores que debe proporcionarse al Comité se caracteriza
por su cadencia temporal y su carácter estadístico, al contrario de las previsiones
convencionales que se reconocían a los anteriores Comités de seguridad e higiene, esto es la
574
Así mismo estarían comprendidos los mismos derechos de conocer y ser informados, recogidos por el art. 36.2 b), c)
y d) LPRL, para ello nos remitimos al epígrafe XX de este trabajo relativo al derecho de los Delegados de
prevención de conocer y ser informados. Con este sentido se recoge en el Convenio colectivo de industrias textilpiel, químicas y afines, BOE de 14 de agosto de 2012, la obligación de la empresa de facilitar al Comité de
seguridad y salud las fichas de seguridad de los productos y sustancias peligrosas utilizados en el proceso productivo
que, de acuerdo con el artículo 41 LPRL, ha de proporcionar los proveedores de dichos productos a los empresarios.
301
facultad de conocer los accidentes y enfermedades que se produzcan en el centro de trabajo,
presumiéndose en una información directa e inmediata de los mismos, con lo que en la
actualidad se funcionaliza directamente la actividad del Comité en aras de una actividad
investigadora sobre sus causas y la adopción de medidas de prevención que como función
específica se les atribuyen respecto de tal materia575.
•
El conocimiento y la emisión de informes respecto a la memoria y programación anual de
los Servicios de prevención ex artículo 39.2 d) LPRL., si bien el Reglamento de los
Servicios de Prevención ex artículo 15.5 atribuye al empresario la elaboración anual de una
memoria de las actividades realizadas por el Servicio de prevención, el artículo 20.2 del
referido Reglamento atribuye dicha obligación a las Servicios de prevención ajenos, al
mismo tiempo que se les obliga a ponerla en conocimiento del empresario, a fin de que sea
conocida por el Comité de seguridad y salud.
•
Como contrapartida se atribuye al Comité ex artículo 39.2.d) LPRL la obligación de emitir
un informe referente a los documentos puestos en su conocimiento, configurándose como un
traslado preceptivo y previo a la acción preventiva entendemos sin el cual no puede llevarse
a cabo, lo que no implica vinculabilidad576.
4.4. Competencias de denuncia
El artículo 40 LPRL atribuye a los trabajadores y a sus representantes el derecho a recurrir ante
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social si consideran que las medidas adoptadas y los medios
utilizados por el empresario no son suficientes para garantizar la seguridad y salud de los
trabajadores en el trabajo. La facultad de denuncia la tienen por lo tanto los trabajadores, cada uno
de ellos individualmente considerados y sus representantes generales o especializados, esto es los
575
Con este sentido se recoge en el Convenio de Perfumería y Afines para los años 2012 y 2013, BOE de 8 de octubre
de 2012, como función del Comité de seguridad y salud la de realizar un seguimiento específico de los accidentes de
trabajo y las enfermedades profesionales detectadas en la empresa para proponer las medidas adecuadas para su
eliminación.
576
Véase en este trabajo el epígrafe 1.6.2.2 correspondiente al derecho a proponer medidas de carácter preventivo de
los Delegados de prevención.
302
Delegados de prevención. Entendemos que esta potestad encuentra su base, en primer lugar, en el
artículo 24 CE como derecho reconocido a todas las personas a obtener la tutela efectiva de los
jueces y tribunales y, en segundo lugar, dada la consideración de acción pública, al hecho de
denunciar el incumplimiento de la legislación social577.
Coincidimos en señalar, tal y como lo hacen autores reconocidos578, que ninguna novedad existe
en esta alternativa legal que ya era posible antes de la Ley con los artículos 64.1.8.b) y 19.3 del ET
que les concedía competencias en materia de prevención de riesgos laborales, conforme al primer
precepto, una labor genérica de control y vigilancia y de acuerdo con el segundo, una más
específica de requerimiento al empresario de medidas ante un riesgo inmediato, si no cuenta con
órganos competentes por razón de la materia y que, entendemos, actualmente la norma preventiva
incorpora para dar cumplimiento expreso y literal al mandato establecido en el artículo 11.6 DM
que literalmente establece que “los representantes de los trabajadores deberán tener la posibilidad
de presentar sus observaciones durante las visitas y verificaciones efectuadas por la autoridad
competente”, puesto que el mero acompañamiento al funcionario actuante de la Inspección no tiene
sentido, a menos que pueda efectuar observaciones o comentarios al Inspector actuante. En este
sentido, la comunicación por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social al Comité de
seguridad y salud de las visitas a los centros de trabajo para la comprobación del cumplimiento de
la normativa sobre prevención de riesgos laborales ex artículo 40.2 LPRL, introduce una matización
consistente en dejar al criterio del Inspector actuante la oportunidad de dichas comunicaciones, por
considerar que pueden perjudicar el éxito de sus funciones579.
En un análisis más en profundidad, podemos observar que la referida facultad de acompañar a la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se articula como un derecho atribuido por especialidad y
en cascada por cuanto debe ser atribuido al Comité de seguridad y salud en primer lugar, como
órgano especializado en la materia, con preferencia en el acompañamiento de la inspección y
577
Véase en este trabajo el epígrafe 1.6.2.3 correspondiente al derecho de vigilancia y control de los Delegados de
prevención.
578
GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la Ley 31/1995 de prevención de riesgos
laborales, óp. cit., p. 257.
579
Véase en este trabajo el epígrafe 1.6.2.3 correspondiente al derecho de vigilancia y control de los Delegados de
prevención.
303
debido a su composición, Delegados de Prevención y representantes de la empresa. Y en segundo
lugar, por cuanto a falta del referido órgano le sustituirá los siguientes miembros que se señalan en
el artículo 40.2 LPRL, esto es Delegado de prevención o en su ausencia, a los representantes legales
de los trabajadores. La obligación del Inspector de Trabajo y de Seguridad Social de informar a los
Delegados de prevención sobre los resultados de las visitas y sobre las medidas adoptadas como
consecuencia de las mismas, debe darse de forma inmediata al finalizar la visita, de forma verbal o
mediante diligencia en el Libro de Visitas580.
4.5. Competencias de coordinación: los Comités Intercontratas
El deber de cooperación establecido ex artículo 24 LPRL en la aplicación de la normativa sobre
prevención de riesgos laborales en los centros de trabajo que desarrollen actividades trabajadores de
dos o más empresas, es entendido por algún autor como misión cognoscitiva de traslado de toda la
acción preventiva, recayendo en la empresa principal toda la responsabilidad581, consideramos que
con el citado artículo se pretende una coordinación global de la acción preventiva, en el sentido de
que todas las medidas adoptadas tengan una visión de conjunto y las adoptadas para unos no
lesionen a los otros582.
El Capítulo VI del Real Decreto 171/2004, de 30 de enero que desarrolla el artículo 24 de la Ley
31/1995, en materia de coordinación de actividades empresariales insiste en los derechos de los
representantes de los trabajadores en materia de prevención de riesgos laborales en los concretos
supuestos de concurrencia de actividades empresariales en un mismo lugar de trabajo, especificando
580
En especial cuando se refieran a derechos colectivos, se formulen requerimientos, o resulte previsible que vayan a
extenderse actas de infracción, Criterio Técnico número 47/2006 sobre la participación de los representantes de los
trabajadores en las visitas de inspección. Instrucción Tercera: Información posterior. Dirección General de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2006.
581
MONTEBLANCO MONTESINOS, S.: “Las competencias y facultades del Comité de Seguridad y Salud”, óp. cit.,
p. 844.
582
La opción legal recogida en el artículo 24 LPRL a favor de la colaboración preventiva empresarial derivada de muy
diferentes supuestos de interacción entre las empresas, de la que puede derivarse en unos casos concurrencia
espacial de actividades empresariales y/o trabajadores de estas empresas y en otros estar ausente la concurrencia o
coincidencia espacial propiamente dicha, pero en todo caso tiene una proyección general hacia todas las situaciones
de concurrencia empresarial, sin perjuicio de las particularidades que establezcan otras normas sobre la materia,
PÉREZ DE LOS COBOS, F.: Ley de prevención de riesgos laborales: comentada y con jurisprudencia, Ed. La Ley,
Madrid, 2008, p. 470.
304
numerosos aspectos obviados por la LPRL. En concreto, la empresa en cuyos centros de trabajo
desarrollen actividades trabajadores de otras empresas auxiliares, de servicios, contratas y
subcontratas, realizará un seguimiento regular de la aplicación a estos trabajadores de las normas de
seguridad y salud correspondientes a las actividades que realizan, presentando el resultado de este
seguimiento en su Comité de seguridad y salud con la misma periodicidad que la presentada en el
Comité de la empresa principal. A estos efectos y para lograr un adecuado seguimiento de la
aplicación de la normativa preventiva, las empresas concurrentes en un mismo centro de trabajo
previa consulta en el Comité de seguridad y salud, deberán acudir a alguno de los medios de
coordinación en los términos establecidos en el artículo 11 del anteriormente citado Real Decreto de
coordinación de actividades empresariales.
Los representantes legales de los trabajadores de la empresa principal y de las empresas
contratistas y subcontratistas, cuando compartan de forma continuada centro de trabajo, podrán
reunirse a efectos de coordinación entre ellos y en relación con las condiciones de ejecución de la
actividad laboral. La coordinación, en definitiva, estaría dirigida al intercambio de información y la
utilización de la información recibida, entre otros fines discutir posibles medidas y medios de
protección y/o prevención, además deberían fijarse plazos para la celebración de reuniones
periódicas entre los representantes legales de las empresas concurrentes. La capacidad de
representación y el ámbito de de actuación de los representantes de los trabajadores, así como su
crédito horario, vendrán determinados por la legislación vigente y, en su caso, por los convenios
colectivos de aplicación583.
Por lo que respecta a los Comités de seguridad y salud de las empresas concurrentes o, en su
defecto, los empresarios cuando carezcan de dichos Comités y los Delegados de prevención podrán
acordar la realización de reuniones conjuntas que vienen a justificarse por los riesgos existentes en
el centro de trabajo en función de las actividades concurrentes, considerándose necesaria la consulta
para analizar la eficacia de los medios de coordinación establecidos por las empresas concurrentes o
bien, proceder a su actualización. De lo expuesto, cabe preguntarse quién o quiénes deben
considerar la necesidad de la consulta y por ende, quien o quienes convocarán las reuniones
conjuntas de los Comités de las empresas concurrentes, consideramos la negociación colectiva
583
Cifr. artículo 42.7 ET.
305
como la fórmula idónea para regular dichas reuniones584.
De esta manera y de conformidad con el artículo 2.2 LPRL, los convenios colectivos podrán
incluir disposiciones sobre las materias reguladas en el Real Decreto 171/2004, por lo que la
creación de Comités de seguridad y salud intercontratas pude venir regulada en un acuerdo marco o
un Convenio general de sector, incluso en un Convenio colectivo para determinadas empresas585.
Una vez constituido el Comité intercontratas de acuerdo con las condiciones del propio convenio, el
mencionado comité elaborará su propio reglamento de funcionamiento, en cualquier caso, se trataría
de un órgano al que no se le reviste de competencias específicas de carácter decisorio en materia de
coordinación de actividades empresariales, al contrario, sus funciones vendrían limitadas al análisis
de los problemas que presentan las medidas de coordinación adoptadas para la seguridad y salud del
conjunto de los trabajadores que desarrollan su actividad en el ámbito de la empresa principal con
quien mantendrá reuniones periódicas a tal efecto.
El Comité intercontratas que se cree a tal efecto tendría naturaleza mixta y carácter paritario a
modo y semejanza del Comité de seguridad y salud de centro de trabajo, con competencias de
control permanente dirigido a la búsqueda de la consecución de la utilidad de las medidas
preventivas establecidas, con funciones vinculadas a la realización de un análisis continuado de la
eficacia de las medidas preventivas adoptadas en relación a los problemas de seguridad y salud que
se vayan presentando en el desarrollo de la concurrencia y con facultades dirigidas al otorgamiento
de la capacidad para proponer al Comité de seguridad y salud de la empresa principal la adopción
de concretas medidas de actuación, en el caso de que se detecten fallos en los mecanismos de acción
preventiva existentes.
584
El Convenio colectivo de Repsol Petróleo SA, BOE de 13 de junio de 2012, acuerda para la coordinación interna de
las empresas del grupo, la celebración de reuniones periódicas entre los representantes de la empresa y los
representantes de los trabajadores, preferentemente Delegados de prevención que se designen en el seno de los
Comités de seguridad y salud de los centro, uno por cada sindicato más representativo en su ámbito correspondiente;
en relación con la coordinación externa necesaria para evaluar el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud
y analizar las medidas de coordinación de actividades a adoptar en el ámbito de la empresa principal y proponer las
medidas correctoras oportunas, en aquellas sociedades que por el número de empresas contratistas se dificulte la
constitución de un Comité intercontratas, se realizarán las reuniones necesarias con los Delegados de prevención y
los Gerentes de dichas empresas.
585
El Acuerdo Marco del Grupo Repsol, BOE de 13 de noviembre de 2014 y el Convenio General de la industria
química, BOE de 9 de abril de 2013.
306
A pesar de carecer de la potestad de tomar decisiones al respecto, consideramos su creación
fundamental en aquellas actividades caracterizadas por una elevada presencia de concurrencia y por
la naturaleza especialmente peligrosa que reviste su producción, de ahí su función dirigida a servir
de instrumento de búsqueda de la utilidad de las medidas adoptadas y lograr garantizar la eficiencia
de los medios de coordinación adoptados mediante el otorgamiento de facultades de control para
lograrlo y la capacidad para proponer medidas concretas de actuación al Comité de seguridad y
salud de la empresa principal. Entendemos además que puede ser utilizado como instrumento para
solventar muchos de los problemas de participación que se presentan en el ámbito preventivo para
las empresas concurrentes y superar las dificultades de aceptación que, en su caso, pudiera plantear
las distintas empresas concurrentes en el momento de constituir nuevos medios de coordinación o
de modificar los ya establecidos586.
5. Los Comités de seguridad y salud Intercentros
Cuando en una empresa existan varios centros de trabajo en los que haya Comités de seguridad y
salud, la propia Ley preventiva contempla la posibilidad de creación de un Comité Intercentro, lo
que algunas voces autorizadas interpretan como falta de intencionalidad del legislador de configurar
imperativamente este órgano, dejando a la voluntad de las partes su conveniencia587. La
constitución de estos Comités Intercentros necesariamente requieren de un acuerdo588 con los
586
Paulatinamente la norma laboral toma conciencia de su falta de adaptación a las nuevas formas de organización
empresarial y concretamente, de los fenómenos de descentralización productiva y de fragmentación de las
estructuras empresariales, de los problemas que se generan para articular la protección de los trabajadores a través
de representaciones colectivas a nivel de empresa debido a los obstáculos a los que se enfrentan dichas estructuras
en su versión tradicional para adaptarse a esos fenómenos. En este sentido las líneas de adaptación se han movido en
primer lugar en reforzar los derechos informativos de los representantes de los trabajadores, acompañándolos de
determinadas exigencias documentales y de tutelas administrativas; en segundo lugar, el legislador opta por redefinir
el espacio de actuación de los representantes de los trabajadores que no han participado en su elección, pero que o
bien están sometidos al poder de dirección de su empresario o que, sin estarlo, presentan servicios en su círculo
organizativo. En tercer lugar, se establecen reglas para favorecer la coordinación de actividades entre los
representantes de los trabajadores de diferentes empresas, MARTÍNEZ GAYOSO, M.N.: “Novedades sobre
derechos de información y facilidades para los representantes de los trabajadores en supuestos de subcontratación”,
Revista de Dirección y Administración de Empresas, núm. 14, 2007, pp. 131-132.
587
AGUSTÍ JULIÁ, J.: Estudio de la PRL, Cuadernos de Derecho Judicial, Madrid, 1999, p. 226.
588
Corresponde al acuerdo llenar de contenido sustantivo y adjetivo al Comité Intercentros, sin que a mi juicio pueda
invocarse una mimética aplicación de las reglas normativas que rigen el otro Comité Intercentros del art. 63.3 ET,
según la cual en su constitución se ha de guardar la proporcionalidad de los sindicatos según los resultados
electorales considerados globalmente, pero esta regla, no conviene al comité de la LPRL, cuyo perfil representativo,
acusado en aquél, cede en beneficio de un componente más participativo y especializado. VALDÉS DAL-RÉ, F.: La
307
representantes legales de los trabajadores en el que se delimitarán sus funciones y deberán versar
sobre la políticas preventivas globales de la empresa, sin vaciar de contenido a los Comités de
centro de trabajo en lo que son sus funciones propias y específicas en este campo589.
Por lo que respecta a la composición del Comité Intercentros nada se dice en la ley al respecto,
por lo tanto quedan sin regular cuestiones tales como el número de miembros que lo constituyan o
cual sea la fórmula de su designación, de forma tal que procederá estar a lo establecido en el
acuerdo de constitución. En cuanto a la constitución de los Comités Intercentros, la cuestión que
consideramos pudiera resultar más conflictiva estaría en determinar el instrumento de creación. El
artículo 38.3 de la LPRL utiliza el término genérico de acuerdo, que además ha de concertarse con
los trabajadores, entendemos que la decisión de constituir este Comité está abierta si atendemos a la
literalidad de la ley, al acuerdo de empresa y al convenio colectivo590. Sea cual fuere el instrumento
de constitución el mismo deberá suscribirse con los representantes de los trabajadores tanto
unitarios como sindicales591.
La existencia del Comité Intercentros tiene sentido en cuanto que es en estos donde se podrá
unificar la política preventiva que se acuerde en la empresa, las decisiones y las actuaciones y
donde se normalizará el ejercicio de poder de decisión empresarial, haciendo más efectiva la
participación de los trabajadores a través de sus representantes, superándose los inconvenientes y
limitaciones de una representación parcelada592. No en vano, este Comité está considerado de
participación de los trabajadores en la Ley de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p. 72.
589
Véase a RODRÍGUEZ-SAÑUDO GUTIÉRREZ, F.: Consulta y participación de los trabajadores en la seguridad y
salud en el trabajo, Andalucía (Junta de Andalucía), 1999, p. 13, en la práctica se le atribuyen al menos funciones
de coordinación de las tareas de los comités de centro de trabajo y también de atención a las cuestiones generales y
comunes a todos ellos, sin eliminar los órganos existentes en el ámbito inferior.
590
Mas restrictivo resulta el artículo 63.3 ET que requiere el convenio colectivo para la creación de los comités de
empresa intercentros.
591
En el mismo sentido, “no por una inorgánica representación de los mismos”, VALDÉS DAL RÉ, F.: “La
participación…”, óp. cit., p. 72, también GONZÁLEZ ORTEGA, S. y APARICIO TOVAR, J.: Comentarios a la
Ley de prevención de riesgos laborales, óp. cit., p. 251.
592
En la práctica se le atribuyen al menos funciones de coordinación de las tareas de los comités de centro de trabajo y
también de atención a las cuestiones generales o comunes a todos ellos, sin eliminar los órganos existentes en el
ámbito inferior, QUESADA SEGURA, R.: La autonomía colectiva en la LPRL, óp. cit., pp. 81 a 85.
308
segundo grado a partir de la existencia de Comités de seguridad y salud en los distintos centros de
trabajo593.
593
AGUSTÍ JULIÁ, J.: Estudio de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, óp. cit., p. 225.
309
310
311
CONCLUSIONES
El nacimiento del Derecho del Trabajo en España, más tardío que en los países de nuestro
entorno, es consecuencia de un proceso histórico de formación de los derechos sociales, aparición
que no fue natural y espontánea como consecuencia del desarrollo de los derechos individuales,
sino que el origen del mismo está fuertemente enraizado en el conflicto social existente ante el
desequilibrio que imperaba en la sociedad decimonónica, el temor frente al movimiento obrero y las
amenazas contra el sistema establecido. En los inicios del intervencionismo del Estado, las reformas
legislativas iban orientadas a proteger y tutelar a los trabajadores y armonizar su relación con la
empresa, al mismo tiempo que trataban de amortiguar la cuestión social obrera. Esto supuso un
cambio en las relaciones entre el sistema político y la sociedad, donde la democratización se
presentó como un proceso imparable.
No obstante, defendemos que fue el reconocimiento pleno en nuestro país a la libertad sindical lo
que dio el empujón definitivo para la instauración de la democracia en nuestra sociedad,
favoreciendo una amplia difusión de sus ideas y valores, generándose un clima de opinión pública
proclive a exigir que en todas las esferas de la vida social, incluida la laboral, se implantaran
procedimientos democráticos para la toma de decisiones. No en vano, el trabajador no solo es titular
de los derechos específicos que le corresponden como tal, sino que le corresponden aquellos ligados
a su persona, derechos individuales, civiles y políticos que no caducan por la celebración del
contrato de trabajo. La democracia industrial no deja de ser una manifestación más de la lucha por
la representación de los grupos sociales alejados del poder, correlato de la democracia política, con
su reconocimiento se permitió la incorporación de los trabajadores al sistema de producción
capitalista a través de órganos de representación específicos, los sindicatos, de forma que no sólo se
integró el sindicalismo en el sistema sino que esta incorporación permitió introducir un factor de
estabilidad al mismo, una pieza más del engranaje para su funcionamiento.
En suma, el Derecho colectivo del trabajo es resultado del reconocimiento de la representación
colectiva de los trabajadores, tras la experiencia acumulada de que el poder individual de un
trabajador es débil comparado con el de la empresa, canalizándose el conflicto capital-trabajo
312
mediante la negociación entre la representación de trabajadores y empresarios. Por otro lado,
históricamente, las relaciones laborales en España se han caracterizado por un fuerte
intervencionismo estatal en su configuración y en la regulación de las condiciones de trabajo, si
bien en un primer momento, el intervencionismo del Estado se manifestó permitiendo la legalidad
de las representaciones de trabajadores y empresarios, otorgándoles a ambos capacidad para regular
las condiciones de trabajo, posteriormente tras la Constitución de 1978, el Estado interviene fijando
la existencia de unos sindicatos y asociaciones más representativas y dando prevalencia a la
negociación colectiva estatutaria frente a otras negociaciones.
De todo lo expuesto en este trabajo de investigación, podemos extraer las siguientes
conclusiones:
I.- Como antecedente mediato de las instituciones de participación de los trabajadores de cara a
conseguir una mejora en su calidad de vida y de trabajo, encontramos el Instituto de Reformas
Sociales, creado en los albores del siglo XX, considerado un órgano consultivo puramente técnico
que para llevar a cabo su labor ejecutiva utilizó la red de Juntas locales y provinciales ya creadas
con anterioridad, ejerciendo funciones de inspección y asesoramiento con el fin de velar por el
cumplimiento de la Ley. En las Juntas estaban representados tanto próceres de la vida social y
administrativa, como representantes de patrones y obreros, sin embargo por diversos motivos
fracasaron en su intento puesto que su nivel de participación fue escaso y en la mayoría de los casos
inexistentes, sobre todo fracasaron en el objetivo fundamental que no era otro que el
establecimiento de un sistema legal de relaciones laborales.
Los Comités de seguridad e higiene en el trabajo creados en el año 1941, en plena dictadura para
las industrias pertenecientes a los sectores mas importantes de la época, constituyen el germen de
los actuales Comités de seguridad y Salud laboral, regulados como instrumentos participativos de
composición mixta dentro de la empresa pero sin el carácter de representativos puesto que los
vocales en su totalidad eran designados y dirigidos por el empresario. Era un órgano eminentemente
técnico por sus funciones y por su composición, atribuyendo a sus miembros una participación
integradora y de colaboración, nunca conflictiva, por cuanto el bien jurídico a proteger, el
trabajador, quedaba en manos del Estado, auténtico protagonista de su defensa. Posteriormente, los
Jurados de empresa ejercieron las funciones asignadas a aquellos y vinieron a cubrir la ausencia de
313
representatividad de los Comités técnicos, en un primer momento con el compromiso de colaborar y
asesorar con fines productivos y de armonía social, posteriormente tras la Ley de Convenios
Colectivos de 1958 los vocales jurados se erigieron en la representación proporcional y exclusiva
del personal de la empresa y no meros representantes sindicales en la empresa, aumentando la
posibilidad de poder negociar las condiciones laborales, actuando sus miembros colegiadamente sin
opción de atribuir funciones separadas a los vocales jurados. La labor de unos y otros en el orden
técnico se mostró claramente inadecuada para cumplir su tarea de órgano especializado debido por
un lado, a la falta de formación especializada de sus miembros representantes de los trabajadores y
por otro, a la misma falta de técnicos especialistas.
Fue a raíz del Decreto de 11 de marzo de 1971 con el fin de mejorar las condiciones de bienestar
de los trabajadores en el trabajo y con base en la nueva filosofía de organizar la seguridad e higiene
no sólo desde el Estado sino también desde la propia empresa, cuando a los Comités de seguridad e
higiene en el trabajo se le atribuyen funciones especializadas de prevención de riesgos laborales
separadas de las funciones reivindicativas de los Jurados de empresa. En su composición se primaba
la cualificación de sus miembros sobre la representatividad que era escasa, de composición mixta
aunque no siempre paritaria pues era reflejo fiel de la época dictatorial, caracterizada por la negativa
a institucionalizar la representación de los trabajadores. Constituye, sin embargo, un verdadero
órgano especializado con competencias y régimen de funcionamiento autónomos por lo que
defendemos que es antecedente inmediato del vigente Comité de seguridad y salud.
En las empresas no obligadas a constituir un Comité de seguridad e higiene por no contar con
número suficiente de trabajadores, el empresario debía designar un Vigilante de seguridad entre los
técnicos más cualificados o, en su defecto, al trabajador que acreditara una formación mínima en
seguridad en el trabajo. Estaba considerado un órgano especializado en la materia e instrumento de
participación pero no representaba a los trabajadores, por lo tanto y según el texto de la norma no
puede ser considerado antecedente de la figura representativa del Delegado de prevención, no
obstante, el funcionamiento en la práctica de esta figura participativa nos muestra tales similitudes
que es innegable ver en ella antecedente inmediato del Delegado de prevención, por cuanto el
Estatuto de los Trabajadores de 1980 les llegó a conferir carácter prioritario en el ejercicio de las
funciones preventivas al considerarlo al nivel de los Comités técnicos, órganos internos de la
empresa con competencias en la materia y en muchas ocasiones mediante convenios colectivos, se
314
pacta que fueran elegidos por los representantes de personal o por los propios trabajadores reunidos
en asambleas, con el fin de asegurar su representatividad y ecuanimidad, primando este carácter por
encima de la cualificación.
II.- La Directiva Marco 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación
de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo,
incorpora una decisión de extraordinaria novedad en el funcionamiento de la Unión Europea que no
es otra que la obligación de establecer un procedimiento de consulta y participación de los
trabajadores, aunque sin llegar a concretarla, es más cuenta con el problema que es común a todas
las Directivas de desarrollo, la falta de eficacia directa, además de estar redactada en términos muy
imprecisos. Lo que si dispone la Directiva Marco es la existencia de un órgano de representación de
los trabajadores “delegados de los trabajadores” con cierta especialización en sus funciones pero no
con el carácter de exclusivas, aunque debiendo garantizarse la “participación equilibrada” de estos
representantes y pudiendo ser tan intensa como prevengan las legislaciones nacionales o en todo
caso, como sinónimo de consulta. De alguna manera, esto provocó una auténtica conmoción en
nuestro Ordenamiento, a la vista del enorme déficit de representatividad propio de los Comités de
seguridad e higiene en el trabajo que instituyera el Decreto de 1971.
Otra consecuencia de la aprobación de la Directiva Marco y su adaptación a la legislación
nacional es que el poder de dirección del empleador se acota y equilibra al considerar en el mismo
nivel los derechos del empresario, como organizador de la actividad empresarial y los derechos de
los trabajadores a su integridad física en el ejercicio de tal actividad. De esta forma, el nuevo
sistema introducido por la Ley de prevención de riesgos laborales está basado en parámetros de
seguridad integrada y seguridad participada, busca soluciones conjuntas a problemas comunes
mediante el intercambio de información, de opinión, de sugerencias y propuestas, también por
supuesto mediante el reparto de responsabilidades, en orden hallar fórmulas de cooperación que
optimicen el objetivo de alcanzar unos razonables índices de seguridad y salud laboral o lo que es lo
mismo, la tutela integral de la salud del trabajador, como condición de la prestación del trabajo y
como deber público que pone límites a los poderes del empleador.
III.- La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de riesgos laborales sigue las pautas
marcadas en el Derecho español de priorizar la participación indirecta a través de un doble canal de
315
representación: unitaria y sindical, en la medida en que mantiene las competencias en materia
preventiva a ambas representaciones y pese a buscar cierto reparto competencial se produce un
enramado de funciones, al mismo tiempo que instaura para la participación en materia preventiva la
figura del Delegado de prevención según las pautas fijadas en la Directiva Marco, de tal forma que
establece una estructura piramidal en la que en la cúspide están los órganos de representación
unitaria, seguidos de la representación especializada y en la base, los delegados sindicales.
Fundamentalmente, la primacía de la representación general sobre la especializada se da porque los
Delegados de prevención emanan directamente de los propios representantes de los trabajadores
existentes en los centros de trabajo y en las empresas, más aún si tenemos en cuenta que los
representantes legales de los trabajadores son los que eligen a los Delegados de prevención. La
supremacía de la representación especializada sobre la sindical está basada en que son los
Delegados de prevención los miembros natos y de pleno derecho de los Comités de seguridad y
salud, mientras que los Delegados sindicales pueden estar presentes en los mencionados comités
con voz pero sin voto. Las secciones sindicales pasan prácticamente a estar relegadas en materia de
prevención de riesgos laborales, máxime si tenemos en cuenta que la Ley Orgánica de Libertad
Sindical no les atribuye competencia alguna en este tema. No obstante, aunque en teoría el sistema
de participación elegido resulte ser claramente unitario, sin embargo en la práctica funciona como
un modelo sindicalizado, por cuanto la presencia del sindicato en la empresa para representar y
defender los intereses de los trabajadores se garantiza, de forma indirecta, a través del control de las
representaciones unitarias.
IV.- La Ley de Prevención de riesgos laborales en cierto modo resulta contradictoria, en realidad
no crea un nuevo órgano, sino que más bien afianza las tareas preventivas de la representación
general de los trabajadores, especializando a algunos de sus componentes, stricto sensu la
representación especializada no es independiente de la representación legal sino que forma parte de
ella, con funciones especializadas atribuidas a título principal pero no en exclusiva. No obstante la
derivación orgánica de los Delegados de prevención, no determina que el ámbito de la
representación especializada ha de coincidir con el del órgano unitario de representación del cual se
deriva, la Ley preventiva potencia que a través de la negociación colectiva las competencias de los
Delegados de prevención puedan desarrollarse en ámbitos más amplios que el correspondiente a su
propio centro de trabajo, apostando así por el derecho de participación más allá de la empresa. Es en
este sentido en el que afirmamos que dentro de la estructura de la representación general existe una
316
especializada, con naturaleza y carácter propios, de forma que la creación del Delegado de
prevención no solo conlleva una ampliación de las funciones de la representación unitaria, sino que
constituye una condición jurídica para el ejercicio de las competencias y de las facultades atribuidas
por la norma a la figura especializada.
De su naturaleza independiente deriva que los órganos entre y en los que se produce su
designación no tienen facultad de acordar libremente su constitución, puesto que los derechos y
facultades se reconocen ex novo en la Ley, tampoco les impone el deber de rendir cuentas y en todo
caso, los órganos de los que derivan, no pueden por decisión propia y autónoma, sustraer las
competencias del Delegado y ejercerlas directamente. Todo esto debería revertir en una mayor
eficacia y efectividad en su funcionamiento, puesto que al ser sujetos especializados con una
dedicación principal y exclusiva deberían elegirse a los más idóneos, máxime cuando por la propia
dinámica de la actividad surja la necesidad de, mediante la negociación colectiva, buscar fórmulas
que complementen o incluso suplan la regulación legal, posibilidad contemplada por la propia
norma preventiva que concede una capacidad importante de actuación a las partes y de flexibilidad
a la materia, además de considerar el sistema de representación especializada una solución de
mínimos, de forma que en aquellas empresas con una especial capacidad y necesidad, admitirán la
creación de órganos con auténtica autonomía orgánica y funcional respecto de los sistemas de
representación legalmente previstos.
V.- La Ley de Prevención de riesgos laborales regula un sistema genérico de elección de los
Delegados de prevención por y entre los representantes de los trabajadores -delegados de personal,
comités de empresa y juntas de personal- cuya existencia se circunscribe a todas las empresas con
más de cinco trabajadores, por lo tanto, en aquellas empresas en las que no existen representantes
legales de los trabajadores es poco probable que existan Delegados de prevención, resultando esto
una de las más graves insuficiencias de la Ley, mientras que una interpretación literal del artículo
34 de la norma concluye que en todas las empresas con seis o más trabajadores ha de existir
necesariamente un Delegado de prevención con independencia de que ésta cuente con Delegado de
personal, el dilema entonces sería dilucidar el procedimiento de elección del mismo y puesto que la
Ley guarda silencio habrá que acudir a las posibilidades que ofrezca la negociación colectiva.
317
Pese a la tradición del sistema, resulta necesaria una adaptación del modelo representativo a la
realidad actual de las empresas marcada por procesos de cambios que necesitan diseños menos
rígidos que asuman la diversidad de modelos productivos existentes y avanzar en la regulación de
los contenidos de la seguridad y salud laboral por medio de la negociación colectiva, con el fin de
adquirir compromisos entre las partes del diálogo social para un periodo concreto de tiempo, lo que
implica una elasticidad que resulta imprescindible en las relaciones laborales, máxime cuando la
Ley de prevención no persigue poner restricciones a la autonomía colectiva sino que tiene el firme
propósito de abrir la modificación del régimen legal del Delegado de prevención tanto al convenio
colectivo como a los acuerdos amparados en el artículo 83.3 del Estatuto de los Trabajadores.
En este caso, si en el convenio colectivo, o incluso en el acuerdo, no se admite otro sistema de
elección que el previsto con el carácter general, éste se convierte en norma general, no pudiéndose
elegir Delegados de prevención entre trabajadores que no ostenten la cualidad de representantes de
personal. Más aún, regulándose en convenio colectivo un sistema de elección diferente del
establecido como general, el silencio de la norma convencional sobre la determinación del colectivo
elegible, hace que por mor del sistema de ordenación de fuentes que efectúa el artículo 3 del
Estatuto de Trabajadores, se haya de acudir a las disposiciones del apartado 2 del artículo 35 de la
Ley de Prevención de riesgos laborales para cubrir el silencio de la norma convencional al respecto.
En todo caso, es el sistema de elección y no la misma existencia del Delegado de prevención lo que
se podrá suplir mediante pacto convencional.
La posibilidad de designar al Delegado de prevención directamente por los trabajadores está
recogida en la Disposición Adicional cuarta de la norma pero con alcance muy reducido, se trataría
de centros de trabajo que careciendo de representantes de los trabajadores, por no existir con
antigüedad suficiente para ser electores y elegibles en las elecciones a órganos de representación de
personal, los trabajadores podrán elegir en proceso asambleario y por mayoría, a uno de ellos como
Delegado de prevención por un tiempo limitado, sólo hasta que reúnan los requisitos precisos para
la referida elección.
VI.- Una vez analizada la normativa convencional existente sobre el tema, observamos que el
grado de atención concedido a las cuestiones de seguridad y salud laboral está directamente
relacionado con el tamaño de la empresa y la existencia de representantes legales de los
318
trabajadores. Precisamente, es en las pequeñas y medianas empresas donde la participación de los
trabajadores encuentra enormes dificultades frente a la posición de supremacía de los empresarios.
Dada la estructura del mercado de trabajo español con un dominio abrumador de este tipo de
empresas, la falta de participación de los trabajadores condiciona la aplicación de la legislación
vigente, siendo así que la creación de la figura del Delegado territorial y sectorial resulta
imprescindible, fundamentalmente se ocuparía de la representación y participación de los
trabajadores en este tema en sectores productivos excesivamente atomizados o con empresas de
escasa dimensión. No obstante, a pesar del interés sindical por estas figuras representativas, son
contadas las excepciones recogidas, pero altamente significativo es que todas las fórmulas
empleadas para su creación han coincidido en señalar el respeto a los respectivos niveles de
actuación, evitando la superposición de instancias a modo piramidal, puesto que el propósito es
alcanzar a las empresas que carecen de fórmulas participativas, no de reproducir órganos con
atribuciones similares.
La normativa convencional sí ha sido proclive a crear Comisiones paritarias u otros órganos
específicos sectoriales con el carácter de paritarios para la promoción de la seguridad y salud en el
trabajo, primordialmente para aquellas empresas de menos de seis trabajadores y de entre seis y
cuarenta y nueve que carezcan de representación. Entendemos esto como un guiño a la
participación conjunta, en tanto el órgano paritario actúa de manera conjunta y de común acuerdo y
las competencias estarían atribuidas al órgano y no a las partes, mientras que el órgano unitario de
representación tendría sus propias competencias y funciones, sin actuar colegiadamente con la
representación de la empresa. En la práctica, las visitas realizadas en las empresas por las personas
designadas por estos órganos específicos, fundamentalmente del sector de la construcción, poseen
un componente de asesoramiento a pie de obra que ayuda a garantizar la protección de la salud de
los trabajadores. Se trata de un mecanismo susceptible de suplir las carencias preventivas detectadas
en el lugar de trabajo, invitando a subsanarlas antes de que sean objeto de sanción. Resulta, por lo
demás, muy apropiada la creación de órganos de este tipo, por cuanto introduce un notable
dinamismo en un tema tan cambiante como son las condiciones laborales, consiguiéndose de esta
forma un sistema permanente y abierto, en el que los agentes sociales se encontrarían en
condiciones de afrontar los retos que cada día presentan los riesgos derivados del trabajo.
319
VII.- Debido a ciertas particularidades en la relación contractual que las Administraciones
Públicas tienen con sus trabajadores, amén de las características especiales de los fines que aquellas
persiguen, se hace necesario adaptar la Ley de prevención de riesgos laborales a su ámbito de
actuación. A pesar de que la Administración tiene unas facultades de configuración de la
participación y representación en salud laboral especiales e incluso superiores al resto de los
empleadores, las mismas no llegan tan lejos como para impedir la aplicación de ciertos principios
que marca la Ley preventiva y que son que los Delegados de prevención sean elegidos por los
representantes de personal o por los propios trabajadores y que en ningún caso la adaptación podrá
afectar a las competencias y facultades que la mencionada norma reconoce a los Delegados de
prevención. Guardando estos principios la regulación legal está abierta a la negociación colectiva de
los funcionarios públicos y del personal estatutario en los términos señalados en la Ley 7/1990, de
19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de
trabajo de los empleados públicos, no afectando al personal laboral que se regirá por su propia
normativa laboral, no obstante si este personal presta servicios para un ente sometido a normas de
Derecho administrativo se le aplicará la Ley de prevención de riesgos laborales con determinadas
modulaciones previstas en la misma, puesto que, a pesar de ser una relación laboral, existe
adaptación por perseguir fines de carácter público.
VIII.- El número de Delegados de prevención a elegir de entre los representantes legales de los
trabajadores viene recogido en la Ley, mediante una escala en función del número de trabajadores
del centro de trabajo o de la empresa y siguiendo un sistema idéntico al establecido en el Estatuto de
los Trabajadores para la representación legal. Consideramos la cantidad insuficiente, sobre todo en
relación con la plantilla de trabajadores a los que representan y con las competencias que tienen
atribuidas. También es cierto que la escala cuantitativa recogida por la Ley pueda resultar supletoria
si el convenio colectivo dispone otra cosa, pudiéndose incrementar el número de Delegados a elegir
pero nunca disminuirlo. Es más, consideramos que el número de Delegados a elegir debería quedar
a la libre decisión de quienes los eligen, puesto que deberían tenerse en cuenta a la hora de fijar el
cuanto, variables como que la empresa cuente con un alto número de trabajadores temporales o se
dedique a actividades que comporten alto riesgo. Sin embargo, en la práctica, existen
condicionantes en su contra porque al alterarse el sistema genérico de designación recogido en la
ley, por ejemplo al nombrarse delegados de prevención entre trabajadores de la plantilla sin la
320
condición de ser representantes legales, la representatividad del sindicato en la empresa también se
vería reducida, perdiendo protagonismo sindical y el control indirecto que le asegura la
representación legal, entendemos por tanto la falta de disposición sindical a este respecto en la
negociación colectiva.
IX- En relación al tiempo dedicado a las actividades preventivas por los Delegados de
prevención, máxime cuando carecen de la condición de representantes de trabajadores por haberse
regulado convencionalmente el régimen de elección, existe un interés legal en asegurar que el
ejercicio de competencias específicas no supongan un incremento del número de horas
correspondientes según el baremo que establece el Estatuto de los Trabajadores. Sin embargo, la
norma introduce un principio de flexibilidad al considerar que determinadas facultades de los
Delegados no van a computar como crédito horario, afectando a aquellas funciones de ejercicio
esporádico, no habituales, que pueden tener lugar de forma espaciada, concretamente las que no
computan como crédito horario de horas previstas en el mencionado Estatuto de los Trabajadores.
Consideramos de cualquier forma este último aspecto una carencia de la Ley, por cuanto debería
haber establecido un mínimo de crédito horario para los Delegados de prevención no vinculado al
establecido en el Estatuto de los Trabajadores para los representantes de personal, una garantía
específica no solo para aquellos casos en que los Delegados de prevención resulten elegidos fuera
de la representación unitaria, sino también para los Delegados de personal y miembros de Comités
de empresa que ostenten a su vez el cargo de Delegados de prevención, en cualquier caso se trataría
de un mínimo legal mejorable siempre mediante la negociación colectiva, pero se hubiera
garantizado de esta forma un techo mínimo específico que hoy por hoy no existe.
X.- Los Delegados de prevención, como representantes de los trabajadores que son, no solo
desarrollan en la práctica funciones técnicas sino también sindicales que les van a permitir negociar,
esta mezcla de funciones que corresponde a la representación especializada en la realidad de
nuestras empresas y que apenas se refleja en la Ley, empaña muchas veces el fin último de la
mencionada figura, puesto que en su día a día están creando exigencias para la movilización,
facilitando la intervención sindical y con ello utilizando, en ocasiones, la salud laboral como baza
en la negociación. No obstante, la otra cara de la moneda nos enseña como los sindicatos y los
representantes legales de los trabajadores, en la práctica, son los principales impulsores de la
321
prevención en el ámbito de las empresas. Por ello, consideramos importante abordar las
mencionadas
cuestiones
desde
el
diálogo
social
compartiendo
protagonismo
ambas
representaciones, pero con cometidos bien diferenciados, de forma que queden delimitadas las
competencias: a la representación unitaria de forma general le corresponderían todas aquellas
competencias que faciliten su función más reivindicativa y el núcleo de competencias que
impliquen un mayor grado de colaboración y participación con la dirección de la empresa a la
representación especializada, de esta manera la representación legal de los trabajadores podrá
ejercer con exclusividad en esta materia las funciones típicas de un órgano de confrontación, las
demás funciones que el Estatuto de Trabajadores les atribuye en materia de información, de
consulta y de vigilancia y control continuarán ejerciéndolas en cuanto que la Ley de prevención se
remite expresamente al mismo pero con un carácter complementario respecto a las que con mayor
importancia e intensidad van a ejercer los Delegados de prevención. Dicho de otra forma, mientras
que los representantes legales de los trabajadores ejercerían sus competencias de información y
consulta de forma pasiva, meramente receptora y con carácter institucional e incluso semioficial, los
Delegados de prevención asumen esas competencias desde criterios de dinamicidad e inmediatez
anteponiendo la salud de los trabajadores por encima de cualquier otro interés.
XI.- De la experiencia aplicativa de la norma deducimos que la jurisprudencia y la doctrina
judicial han ido reconduciendo la figura del Delegado de prevención a una entidad eminentemente
técnica rebajando su carácter representativo. Por lo tanto, la formación del Delegado de prevención
requiere, en mayor medida, de un plus de conocimientos para que el ejercicio de sus competencias
sean efectivas por cuanto supone reforzar la figura especializada, profundizando en los aspectos
más técnicos por cuanto la especialización no está suficientemente garantizada en la práctica, dado
que no siempre los representantes especializados tienen la cualificación técnica necesaria,
fundamentalmente porque no es exigible para su elección, ni siquiera su dedicación es preferente en
esta materia. A nuestro entender, este tema no es asunto baladí, puesto que la formación técnica
supone una herramienta imprescindible a la hora de proponer propuestas o redactar informes,
garantizando de esta forma la calidad de sus intervenciones.
La Administración laboral debería facilitar y potenciar la actuación de los Delegados de
322
prevención, incluyendo la labor de los Delegados sectoriales y territoriales, apoyando las
advertencias que pudieran efectuar a los empleadores que no cumplan con la normativa,
reforzándolos con posteriores visitas de los Inspectores de Trabajo. No cabe duda de que una
participación de los trabajadores en la gestión de los riesgos laborales a través de sus representantes
especializados, siempre y cuando estén dotados de un contexto apropiado donde actuar, combinada
con un fuerte compromiso de la dirección de la empresa en la materia, se traduce en una gestión
más eficaz de los riesgos laborales.
XII.- El principio de cooperación recíproca no es incompatible con una actuación más
reivindicativa de los Delegados de prevención, al reconocerle la Ley competencias de vigilancia y
control que le llevan a la posibilidad de denuncias y quejas ante la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social. La causa de la denuncia puede ser cualquier situación de riesgo para la seguridad
y salud de los trabajadores derivada de la insuficiencia de medidas adoptadas por el empresario, no
exigiéndose por tanto que la situación sea de riesgo grave e inminente que por lo demás, legitima a
los trabajadores y a sus representantes a paralizar la actividad. Por otra parte, la capacidad de los
Delegados de prevención de acompañamiento en las labores de supervisión e inspección tanto por
parte de los Técnicos del Servicio de Prevención, como de los Inspectores de Trabajo y Seguridad
Social en las visitas que estos realicen a los centros de trabajo, así como la capacidad de acceso y de
comunicación, incluso la capacidad de personación aún fuera de la jornada laboral en el lugar de los
hechos para conocer las circunstancias que hubieran producido daños a la salud de los trabajadores,
tienen un matiz claramente preventivo, próximo a la supervisión y corrección, de mejora de lo que
ya existe, más que de mera denuncia de incumplimientos.
XIII.- El mecanismo de consulta y participación impuesto por la Directiva Marco no ha sido
concretado por la Ley de prevención que lo regula de manera excesivamente genérica, sin precisar
el momento de la consulta ni las materias que resultan obligatorias consultar, defendemos que debe
configurarse como un procedimiento interno, pudiéndose utilizar incluso la negociación colectiva
para establecer dicho mecanismo, debiendo estar inserto en el proceso mismo de elaboración de las
decisiones empresariales y no como mero trámite de carácter externo al proceso decisorio, que se
cumpla por parte del empresario con el criterio marcado por la Ley de "la debida antelación" y
creemos imprescindible, la necesidad de actuar conforme a las exigencias de la buena fe, en el
323
sentido de que el empresario debe hacer uso de este procedimiento de manera habitual, fomentando
su uso y haciéndolo operativo, proporcionando información completa y veraz.
El no realizar el procedimiento de consulta previa por parte de la empresa a los representantes de
los trabajadores o a los trabajadores directamente, en el caso de que carezcan de dichos
representantes, consideramos que conlleva la invalidez de las decisiones o actos realizados sin el
correspondiente requisito de consulta, en cualquier caso y aunque la empresa pueda alegar razones
de urgencia, falta de cooperación aportando incluso datos que justifiquen la falta de interés al
respecto, se considera infracción grave el incumplimiento de los derechos de consulta y
participación según la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
XIV.- Para que los Delegados de prevención puedan ejercer sus funciones de manera eficaz,
deben tener acceso a una información veraz y completa sobre todas las cuestiones relacionadas con
la salud y la seguridad en el trabajo. Es cierto que no queda constancia en el texto legal del modo en
que la información haya de transmitirse, no obstante, si se hace patente la función que ha de poder
desempeñar la información que no es otra que la de facilitar las funciones y atribuciones de estos
Delegados, como fórmula para intervenir en las decisiones y en los actos de gestión de la empresa y
no como un simple instrumento de control de los actos del empresario de manera que se eleva el
nivel de protección de los trabajadores. Siendo así que dada la variedad de información y el amplio
alcance de la documentación de la que se puede disponer, la negativa empresarial a proporcionar
copia de los documentos cumpliendo con el derecho al acceso, restringe sin embargo la
consecuencia lógica del tal derecho.
Nada dice la Ley sobre el momento en que debe proporcionarse la información, pudiendo ocurrir
que a pesar de que el traslado de datos deba ser anterior a la toma de decisiones para que haya una
auténtica participación, sin embargo el derecho de información pueda manifestarse con
posterioridad a la decisión empresarial. Una solución factible para salvar las posibles lagunas
consiste en que la negociación colectiva, concretamente mediante convenio colectivo de empresa o
sector, diseñe el instrumento idóneo para desarrollar y especificar el cumplimiento de este deber
empresarial.
324
XV.- El derecho a proponer medidas de carácter preventivo, que tanto la Directiva Marco como
la Ley de prevención reconocen a los representantes de los trabajadores con funciones específicas
en materia preventiva, abarca a las que se puedan hacer al empresario como a los órganos de
participación y representación, a fin de que aquel adopte y por éste se discutan las medidas
propuestas con la finalidad de paliar cualquier riesgo para los trabajadores o eliminar las fuentes del
mismo. Las medidas propuestas no son vinculantes para el empresario, sin embargo consideramos
que no puede aceptarse una negativa empresarial basada en consideraciones económicas o
productivas, incluso de carácter organizativo. De cualquier forma, las medidas acordadas en el
Comité de seguridad y salud son obligatorias para ambas partes, debiendo recogerse en el Acta de la
reunión donde se adopten, no hay que olvidar que la inobservancia del empresario a las propuestas
de los Delegados de prevención y del citado Comité es considerada por la Ley de Infracciones y
Sanciones en el Orden Social un elemento agravante de la sanción a imponer por incumplimientos
de la normativa.
XVI.- La actuación de los representantes de los trabajadores en los supuestos de riesgo grave e
inminente en el lugar de trabajo, viene a regularse por la Ley de prevención de manera restringida
para los representantes especializados y se aparta un tanto de lo regulado estatutariamente, al privar
absolutamente de la facultad de paralización de las actividades al Comité de seguridad y salud y
restar a los Delegados de prevención de la facultad de acordar la paralización en estos casos,
solamente les reconoce la facultad de proponer esta medida extrema al órgano de representación de
los trabajadores, bien sea la Comité de empresa o a los Delegados de personal, propuesta que no
constituye un trámite necesario sino que los representantes unitarios pueden tomar la decisión motu
propio, aunque no se hubiera producido la propuesta de los Delegados de prevención. Es más, la
regulación establecida por la Ley de prevención de riesgos laborales conlleva la inaplicación de la
regla contenida en el Estatuto de los Trabajadores que establece como prioritario el acuerdo por
decisión de los órganos competentes en materia de seguridad, sin marcar mayoría alguna y solo en
segundo lugar y con mayorías cualificadas se atribuye la facultad del acuerdo a los representantes
legales de los trabajadores. Entendemos que es éste un criterio adecuado en cuanto a la naturaleza
de las competencias que por ley tienen atribuidas, de colaboración y participación con la dirección
de la empresa.
325
XVII.- El ejercicio de acciones legales que pueda corresponder a los Delegados de prevención
como representantes específicos tiene un sentido participativo más que reivindicativo, con el objeto
de hacer más operativas las medidas acordadas en la materia. Al tratarse de un órgano de
representación de los trabajadores se le reconocen competencias de denuncia, de proposición de
medidas y de propuesta de acuerdo de paralización de actividades, pero siempre con carácter
subsidiario respecto de la representación unitaria, incluso se le atribuye la más radical de decretar
ellos mismos la paralización de tales actividades, no obstante la representación unitaria es quien
tiene la facultad de actuar ante los tribunales, lo que pone claramente de manifiesto la verdadera
especialización de esta figura representativa. Se necesita, por lo tanto, de un marco de actuación que
permita ejercer de manera separada las funciones participativas y de colaboración de estos
delegados, de aquellas de conflicto propias de la representación unitaria y sindical.
XVIII.- Los Delegados de prevención, en cuanto representantes de los trabajadores, están sujetos
al deber de guardar sigilo profesional regulado en el Estatuto de los Trabajadores, incluso la Ley de
prevención impone la limitación de acceso a determinada información como son los datos médicos
de carácter personal, además de otras limitaciones basadas tanto en razones materiales como en el
establecimiento de mecanismos de salvaguarda de la confidencialidad. Es común que en el ejercicio
de sus funciones los Delegados de prevención surjan conflictos con la empresa cuando esta
establece determinadas limitaciones en cuanto al contenido o al tiempo del examen de los
documentos, la no posibilidad de realizar copia para su examen fuera de las dependencias de la
empresa o incluso en estas y bajo la supervisión de un representante de la dirección. Tales
limitaciones carecen de justificación y respaldo jurídico por cuanto no deben tener trato
diferenciado e injustificado respecto de otros agentes preventivos, como los miembros del Servicio
de prevención u otros integrantes del Comité de seguridad y salud, incluso de los trabajadores
designados para actividades preventivas, tan solo aquellos datos de la documentación entregada
deberán ser omitidos cuando no tengan transcendencia alguna para la implantación y el desarrollo
de las actividades preventivas o pudieran tener consecuencias negativas para la empresa o incluso
entrar en colisión con derechos fundamentales y libertades públicas de terceros.
XIX.- La Ley de Prevención de riesgos laborales extiende las garantías reconocidas en el
Estatuto de los Trabajadores a los Delegados de prevención, entendemos solo indispensable cuando
326
estos representantes no lo sean también unitarios. De cualquier forma, resulta necesario y
conveniente que las garantías de estos Delegados se regulen también por convenio colectivo de
forma expresa, fundamentalmente como vehículo de trasposición del articulado de la Directiva
Marco referente a este tema, por cuanto constituye régimen de mínimos y que la Ley preventiva se
ha limitado a reproducir sin introducir beneficios ni mejoras a favor de estos representantes
especializados. Lo que sí ha introducido la norma son determinadas garantías específicas dirigidas
exclusivamente a la representación especializada y no compartidas con el resto de la representación
unitaria que en su conjunto va a suponer un aumento del crédito horario en determinadas
circunstancias, en efecto, el tiempo utilizado por los Delegados de prevención en participar en las
reuniones del Comité de seguridad y salud y cualesquiera otras que organice el empresario en
materia preventiva, así como el empleado en acompañar a los técnicos en las evaluaciones de
riesgos o a los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en las visitas que se realicen en los centros
de trabajo, incluso las que se lleven a cabo por propia iniciativa ante determinados sucesos, así
como el dedicado a su formación como Delegado de prevención, será considerado tiempo de trabajo
efectivo y no se aplicará al crédito horario. Desde la perspectiva del Delegado de personal que
resulte elegido Delegado de prevención resulta diferente, por cuanto no solo no ve aumentados los
beneficios reconocidos en el Estatuto de los Trabajadores sino que incluso cabe entender que al ser
encargado de nuevas funciones se ha procedido a una reducción de los mismos, al menos desde la
perspectiva del crédito horario, situación que pudiera considerarse en algunos casos beneficiosa
para la empresa puesto que ésta apenas ve aumentado los costes de la representación de los
trabajadores.
XX.- El empresario debe proporcionar a los Delegados de prevención los medios y la formación
en materia preventiva que resulten necesarios para el ejercicio de sus funciones, sin haberse fijado
legalmente manifestaciones concretas de cuales son los medios a suministrar, debemos entender por
lo tanto que son todos, tanto los de carácter material, personal y de carácter técnico que contribuyan
al ejercicio de sus funciones con independencia de la utilización de aquellos otros reconocidos
legalmente a los representantes unitarios de los trabajadores y de los que los especializados puedan
disponer en su calidad de tales. Lo que no es una exigencia legal es la necesidad de formación
previa o de estudios previos para poder ser designado Delegado de prevención, ni tan siquiera para
los casos en que se acuerde que no sea necesario el requisito de ser representante de personal, sin
327
embargo no es infrecuente ver recogida tal exigencia de formación previa en algunos convenios
colectivos en vigor.
Dada la dimensión de las funciones con las que la Ley ha dotado a la representación
especializada, se puede entender que el contenido de la formación obligatoria para el ejercicio de
sus funciones debería ser bastante completa y especializada. No en vano, la formación de los
representantes de los trabajadores resulta un instrumento imprescindible para que su función
especializada sea eficaz, como sólo puede serlo la que se funda en un conocimiento sólido de las
peculiaridades del proceso productivo, por tanto, la formación deberá estar en consonancia con la
gravedad de los riesgos presentes en la empresa o centro de trabajo. Así pues, a mayores riesgo
mayor deberá ser el conocimiento técnico de los Delegados de prevención de forma que su
actividad resulte eficaz ante los mismos, aunque coincidimos con algunas voces autorizadas en la
afirmación de que se echa en falta un cierto control u homologación del tipo de formación impartida
y de su contenido.
XXI.- El Comité de seguridad y salud, stricto sensu, no es un órgano de pura representación
de los trabajadores, sino que se trata de un órgano con estructura mixta y de carácter permanente en
el que toman asiento tanto los representantes de los trabajadores como los del empresario, rasgo que
realza el carácter cooperativo del derecho de participación que el Comité de seguridad y salud
encarna. Por otra parte, la determinación de su composición viene dada por el número de Delegados
de Prevención a elegir en la empresa o centro de trabajo con lo que se ha llevado hasta el extremo la
idea participativa presente a lo largo de todo el texto legal, entendido como algo opuesto a la
representación, más adecuada para afrontar los temas de seguridad en el trabajo que se caracteriza
por la búsqueda de una solución común, siendo casi improcedente hablar de intereses enfrentados
en este contexto. De ahí que consideremos que es un órgano de cogestión de la prevención de
riesgos laborales en la empresa a pesar de que el Comité como tal no asume ninguna
responsabilidad en la toma de decisiones que siempre corresponderá al empresario.
En su composición tienen cabida miembros de muy diversa procedencia. Así, junto a los
componentes natos de carácter obligatorio con voz y voto están los componentes con derecho a
acudir a las reuniones con voz pero sin voto y los componentes esporádicos, invitados por alguna
328
representación. En este sentido, la no limitación en cuanto al número de asistentes a las reuniones
del Comité no beneficia a la dinámica de actividades del órgano paritario ya que una participación
muy numerosa retrasa y perjudica la operatividad del mismo, no obstante, entendemos puede
cuestionarse por la presidencia del Comité la asistencia del invitado en base a la ausencia de
cualificación técnica o informativa que se le exige, a parte de que defendemos que debería limitarse
por el Reglamento de funcionamiento interno el número de asesores a intervenir.
XXII- Podría pensarse que la Ley de prevención apuesta decididamente por los Delegados de
prevención, ya que el órgano paritario carece de las competencias y facultades que poseía el antiguo
Comité de seguridad e higiene, como son las de vigilancia y control, las de informe y consulta, las
de investigación y formación, relegándolo a un segundo término al quedar sus funciones
oscurecidas en beneficio de los representantes especializados. Consideramos que ello no es
justificación suficiente para incumplir la obligación de constituir el Comité cuando proceda,
además, por su carácter colegiado pudiera pensarse que le resta operatividad y eficacia, en tanto que
el órgano unipersonal le otorga agilidad y capacidad de respuesta. Sin embargo, las esferas de
actuación de cada órgano son propias y tienen cometidos bien diferenciados, sin olvidar que el
Comité técnico como órgano de participación y de debate llega a acuerdos concretos sin alterar el
poder de decisión del empresario, amén de que aceptar la decisión tomada en su seno descarga en
cierto sentido, en cuanto que corresponsabiliza al citado órgano de la misma, mientras que no
aceptarla dificulta la exoneración de la posible responsabilidad posterior, al recaer sobre el
empresario la carga de la prueba.
XXIII.- El Comité de seguridad y salud tiene atribuidas por Ley dos competencias muy
generales: de un lado, participar en la elaboración, puesta en práctica y evaluación de los planes y
programas de prevención de riesgos en la empresa; y, por otra parte, la realización de propuestas de
mejora o de corrección de las condiciones laborales. De las características de estas competencias se
desprende la verdadera naturaleza de éste órgano que carece absolutamente del perfil decisorio y
ejecutivo, quedando limitado a la propuesta y el debate. Consideramos que la operatividad del
Comité no reside en las competencias que le Ley de atribuye, sino en su capacidad de convertirse en
un órgano verdaderamente independiente, tanto es así que la norma le atribuye la competencia de
dictar su propio reglamento de funcionamiento interno, señalando únicamente que las reuniones
deben ser trimestrales como mínimo. Su operatividad se afianza con la solvencia técnica que le
329
caracteriza, dada su composición y lo ponderado en sus respuestas, desde el momento que necesita
el acuerdo de sus miembros, así mismo su funcionalidad vendrá avalada por lo riguroso en sus
exigencias. Solo de esta manera se convertirá en la instancia real de elaboración de la política
empresarial en prevención de riesgos laborales.
XXIV.- Para que el Comité de seguridad y salud funcione y sea operativo consideramos de vital
importancia una serie de cuestiones:
● en todas las reuniones de carácter ordinario que se celebren, la empresa deberá presentar un
informe sobre la evolución del plan de prevención incluyendo los resultados de los
controles ambientales o de la vigilancia de la salud, las estadísticas sobre accidentes de
trabajo o enfermedades profesionales, así como sobre la incidencia de enfermedades que
han ocasionado bajas laborales;
● además, de las reuniones trimestrales reglamentarias, se deberían convocar reuniones
extraordinarias ante circunstancias como:
▪ Accidentes o daños graves.
▪ Incidentes con riesgo grave.
▪ Sanciones por incumplimientos.
▪ Denuncias por problemas medioambientales.
▪ Tareas puntuales especialmente peligrosas.
▪ Reunión anual extraordinaria para hacer balance del plan de prevención y de las
actividades preventivas e informar la memoria y programación del servicio de
prevención
● se debería levantar acta de cada reunión, recogiéndose todos los asuntos tratados, los
acuerdos adoptados con los puntos y motivos de discordancia así como los plazos y
responsables de llevar a cabo las tareas acordadas
● se deberá dar publicidad entre los trabajadores a las reuniones y los acuerdos del Comité,
de tal forma que cualquier trabajador pueda hacer llegar sus quejas y propuestas, bien
personalmente o por escrito.
330
● contemplar la posibilidad de constituir grupos de trabajo para abordar problemas
específicos en las mismas condiciones que se fijan para las reuniones del Comité ex
artículo 38.2, párrafo tercero de la LPRL.
● compromiso de la empresa de dotar de recursos propios al Comité según las necesidades
tales como financiación, sala de reuniones, medios informáticos, etc.
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LISTADO DE ACUERDOS Y CONVENIOS COLECTIVOS
380
ACUERDOS PARA LA PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD Y SALUD LABORAL
_ Acuerdo para la determinación de las condiciones de aplicación de la Ley de prevención de
riesgos laborales en la Junta de Extremadura, Diario Oficial de Extremadura de 25 de abril de
2006.
_ Acuerdo entre la Universidad de Extremadura y las Organizaciones Sindicales sobre la
aplicación de la Ley de prevención de riesgos laborales en la misma, Diario Oficial de
Extremadura de 24 de febrero de 2009.
_ Acuerdo entre las Organizaciones Profesionales Agrarias, ASAJA, COAG Y UPA y las
Federaciones Agroalimentarias de CCOO y UGT para la Promoción de la Seguridad y Salud en el
Trabajo en el sector Agrario, BOE de 23 de septiembre de 2009.
_ Acuerdo para la Promoción de la Seguridad y Salud en el Trabajo en el sector de la Industria de
Alimentación y Bebidas, BOE de 23 de septiembre de 2009.
_ Acuerdo para la Promoción de la Seguridad y Salud en el Trabajo en el sector Agrario, BOE de
23 de septiembre de 2009.
_ Acuerdo de constitución del Organismo Paritario Sectorial en materia de Prevención de Riesgos
Laborales, de acuerdo con el artículo 49 del III Convenio del sector de la Madera, BOE de 27 de
noviembre de 2009.
_ Acuerdo para la Promoción de la Seguridad y Salud en el Trabajo en el sector de las
Aautoescuelas, BOE de 6 de mayo de 2010.
_ Acuerdo de Constitución de la Comisión de Salud Laboral del II Convenio colectivo de la
Industria de la Producción Audiovisual (técnicos), BOE de 31 de mayo de 2010.
381
_ Acuerdo de constitución de la Comisión de Salud Laboral suscrito al amparo de lo prevenido en
el II Convenio colectivo estatal de Instalaciones Deportivas y Gimnasios, BOE de 21 de junio de
2010.
_ Acuerdo de Constitución de la Comisión de Salud Laboral, suscrito al amparo del convenio
colectivo estatal de Instalaciones Deportivas y Gimnasios, BOE de 21 de junio de 2010.
_ Acuerdo general del sector de empresas de Transporte de Mercancías por Carretera sobre la
Constitución del Organismo Sectorial en materia de Prevención de Riesgos Laborales para el
sector, BOE de 21 de junio de 2010.
_ Acuerdo general del sector de Transporte de Viajeros por carretera sobre la constitución del
Organismo Sectorial en materia de Riesgos Laborales para el sector, BOE de 21 de junio de 2010.
_ Acuerdo de Constitución del Órgano Paritario Sectorial en materia de Prevención de Riesgos
Laborales del Acuerdo marco sectorial estatal de Limpieza de Edificios y Locales, BOE de 18 de
julio de 2011.
_ Acuerdo de Constitución del Órgano Paritario Sectorial para la Promoción de la Salud y
Seguridad en el Trabajo del Convenio colectivo interprovincial de las empresas Minoristas de
Droguerías, Herboristería, Ortopedias y Perfumerías, BOE de 25 de agosto de 2011.
_ Acuerdo en materia de Formación, Cualificación, Empleo Negociación Colectiva y Prevención
de Riesgos Laborales en el sector Agroalimentario, BOE de 26 de octubre de 2011.
_ Acuerdo para el Fomento de la Prevención de Riesgos Laborales, la Formación y las
Cualificaciones Profesionales en el sector Forestal, BOE de 9 de marzo de 2012.
_ Acuerdo de la Comisión Negociadora para la Constitución del Órgano Paritario para la
Promoción de la Salud y Seguridad en el Trabajo, BOE de 24 de agosto de 2012.
382
ACUERDOS Y CONVENIOS COLECTIVOS ESTATALES
_ Convenio colectivo estatal de Centros de Asistencia y Educación Infantil, BOE de 22 de marzo de
2010.
_ Convenio colectivo nacional de Universidades Privadas, Centros Universitarios Privados y
Centros de Formación de Postgrados, BOE de 22 de abril de 2010.
_ Convenio colectivo marco estatal de Ocio Educativo y Animación Sociocultural, BOE de 8 de
marzo de 2011.
_ Convenio colectivo general de Ferralla, Acuerdo de Prórroga, BOE de 4 de enero de 2012.
_ Acuerdo Marco del Comercio, BOE de 2 de febrero de 2012.
_ Convenio colectivo general del sector de la Construcción, 2012-2016, BOE de 15 de marzo de
2012.
_ Convenio colectivo marco estatal de Servicios de Atención a las Personas Dependientes y
Desarrollo de la Promoción de la Autonomía Personal, BOE de 18 de mayo de 2012.
_ Convenio colectivo sectorial de ámbito estatal de las Administraciones de Loterías, BOE de 8 de
agosto de 2012.
_ Convenio colectivo estatal de Transporte de Enfermos y Accidentados en Ambulancias, BOE de
24 de agosto de 2012.
_ Convenio colectivo estatal del Corcho, 2011-2014, BOE de 21 de septiembre de 2012.
_ Convenio colectivo general de centros y servicios de atención a personas con discapacidad, BOE
de 9 de octubre de 2012.
383
_ Convenio colectivo estatal de la Madera, BOE de 27 de noviembre de 2012.
_ Convenio colectivo estatal del sector de Fabricantes de Yesos, Escayolas, Cales y sus
Prefabricados, 2012-2014, BOE de 20 marzo de 2013.
_ Convenio colectivo general de la Industria Química, 2013-2014, BOE de 9 de abril de 2013.
_ Convenio colectivo general del sector de Derivados del Cemento, 2013-2016, BOE de 9 de abril
de 2013.
_ Convenio colectivo estatal de Grandes Almacenes, 2013-2016, BOE de 22 de abril de 2013.
_ Acuerdo estatal del sector del metal, BOE de 10 de mayo de 2013.
_ Acuerdo de prórroga de la ultraactividad del Convenio colectivo estatal para las Industrias del
Curtido, Correas y Cueros Industriales y Curtición de Pieles para Peletería, BOE de 19 de agosto
de 2013.
_ Convenio colectivo estatal de pastas, papel y cartón,BOE de 23 de agosto de 2013.
_ Convenio colectivo estatal de las aguas 2011-2014, BOE de 21 de octubre de 2013.
_ Convenio colectivo de ámbito estatal de Gestorías Administrativas, 2013-2015, BOE de 24 de
febrero 2014.
_ Convenio colectivo general de la Industria Textil y de la Confección, BOE de 24 de mayo de
2014.
_ Convenio colectivo estatal para las Industrias Extractivas, Industrias del Vidrio, Industrias
Cerámicas y para las del Comercio Exclusivista de los mismos materiales para 2014 y 2016, BOE
de 5 de junio de 2014.
_ Convenio colectivo estatal de las Empresas de Seguridad, BOE de 12 de enero de 2015.
384
_ Convenio colectivo nacional Taurino, BOE de 15 de enero de 2015.
_ Convenio colectivo estatal para las Empresas de Publicidad, Acuerdo de prórroga, BOE de 10 de
febrero de 2015.
_ Acuerdo laboral de ámbito estatal para el sector de la Hostelería, 2015-2019, firmado el 25 de
marzo de 2015 (pendiente de publicación).
385
CONVENIOS COLECTIVOS DE COMUNIDAD AUTÓNOMA, INTERPROVINCIALES Y
PROVINCIALES
_ Convenio colectivo de Comunidad Autónoma de Fabricación de Pastas, Papel y Cartón, Boletín
Oficial de Guipúzcoa de 7 de marzo de 2013.
_ Convenio colectivo para Industria de Azulejos, Pavimentos y Baldosas Cerámicas de la
Comunidad Valenciana, Diario de la Comunidad Valenciana de 12 de abril de 2013.
_ Convenio regional del Campo para Canarias, Acuerdo de prórroga, Boletín Oficial de Canarias
de 14 de mayo de 2013.
_ Convenio colectivo interprovincial para el Comercio de Flores y Plantas, BOE de 2 mayo de
2012.
_ Convenio colectivo provincial de Comercio y Manufactura del Vidrio Plano de Las Palmas,
Boletín Oficial Provincial de Las Palmas de 6 de febrero de 2009.
_ Convenio colectivo de Limpiezas de Edificios y Locales de la Provincia de Ávila, 2012-2014,
Boletín Oficial de la Provincia de Ávila, de 28 de septiembre de 2011.
_ Convenio colectivo de Limpieza de Edificios y Locales de la provincia de Badajoz, Diario Oficial
de Extremadura de 20 de abril de 2012.
_ Convenio colectivo provincial de Construcción y Obras Públicas de Segovia, Boletín Oficial de la
Provincia de 12 de septiembre de 2012.
_ Convenio colectivo del Comercio de Ópticas de la provincia de Badajoz, Diario Oficial de
Extremadura de 20 de noviembre de 2012.
_ Convenio colectivo del sector de Hostelería de la provincia de Santa Cruz de Tenerife para los
386
años 2012-2015, Boletín Oficial de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife de 18 de enero de 2013.
_ Convenio colectivo provincial de Industrias de Panadería de Albacete, Boletín Oficial de la
Provincia de Albacete de 6 de marzo de 2013.
_ Convenio colectivo de Fabricación de pastas, papel y cartón de Guipúzcoa, Boletín Oficial de
Guipúzcoa de 7 de marzo de 2013.
_ Convenio colectivo de Talleres de reparación de vehículos de la provincia de Albacete, Boletín
Oficial de la Provincia de Albacete de 13 de mayo de 2013.
_ Convenio colectivo de Transportes de Mercancías por carretera de la provincia de Badajoz,
Diario Oficial de Extremadura de 29 de julio de 2013.
_ Convenio colectivo del sector del Comercio del Papel de Jaén, Boletín Oficial de la Provincia de
Jaén de 31 de julio de 2013.
_ Convenio colectivo del sector de la Construcción y Obras Públicas del Principado de Asturias,
Boletín Oficial del Principado de Asturias de 16 de agosto de 2013.
_ Convenio colectivo del Campo de la provincia de Albacete, Diario Oficial de la Provincia de
Albacete de 23 de agosto de 2013.
_ Convenio colectivo provincial de Construcción y Obras Públicas de Barcelona, Diario Oficial
Generalitat de Catalunya de 27 de agosto de 2013.
_ Convenio colectivo del sector de Fabricación, Venta y distribución de Pan de Cantabria, Boletín
Oficial de Cantabria de 11 de diciembre de 2013.
_ Convenio colectivo provincial de Industrias Vinícolas, Alcoholeras, Licoreras y Sidreras de
Albacete y Provincia, 2014-2015, Boletín Oficial de la Provincia de Albacete de 1 de enero de
2014.
387
_ Convenio colectivo provincial para el sector de Servicios de Ayuda a Domicilio y Afines, Boletín
Oficial del Principado de Asturias de 2 de junio de 2014.
_ Convenio colectivo provincial de Limpiezas de Edificios y Locales de la provincia de Álava,
Boletín Oficial de la Provincia de Álava de 16 de julio de 2014.
_ Convenio colectivo del Sector de Industrias Vinícolas, Alcoholeras y sus derivados para la
Comunidad Autónoma de Extremadura, Diario Oficial de Extremadura de 27 de agosto de 2014.
_ Convenio colectivo de Derivados del Cemento de la Provincia de Cáceres, Diario Oficial de
Extremadura de 22 de septiembre de 2014.
_ Convenio colectivo de Artes Gráficas e Industrias Auxiliares, Manipulados de Papel y Cartón y
Editoriales de Guipúzcoa, Boletín Oficial de Guipúzcoa de 26 de septiembre de 2014.
_ Convenio colectivo para el sector de Hostelería y Turismo de Huesca, Boletín Oficial de la
Provincia de Huesca de 4 de noviembre de 2014.
_ Convenio colectivo de la empresa Agencia Pública Empresarial de la Radio y Televisión de
Andalucía y sus Sociedades filiales, Canal Sur Radio, SA y Canal Sur Televisión, SA, Boletín
Oficial de la Junta de Andalucía de 10 de diciembre de 2014.
_ Convenio colectivo provincial de Construcción y Obras Públicas de Córdoba, Boletín Oficial de
la Provincia de Córdoba de 5 de marzo de 2015.
_ Convenio colectivo de derivados del Cemento de la provincia de Cáceres, DOE de 12 de febrero
de 2008, última modificación de 30 de marzo de 2015.
388
CONVENIOS COLECTIVOS SECTORIALES
_ Convenio colectivo del sector de Harinas, Panificables y Sémolas, BOE de 26 de enero de 2012.
_ Convenio colectivo para el sector del Transporte y Trabajos Aéreos con Helicópteros y su
Mantenimiento y Reparación, 2012-2014, BOE de 3 de agosto de 2012.
_ Convenio colectivo de Perfumería y Afines para los años 2012-2013, BOE de 8 de octubre de
2012.
_ Convenio colectivo sectorial de limpieza de edificios y locales, BOE de 23 de mayo de 2013.
_ Convenio colectivo de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, Acuerdo de prórroga, BOE
de 13 de junio de 2013.
_ Convenio colectivo de Contratas Ferroviarias, BOE de 24 de febrero de 2014.
_Convenio colectivo de la Industria del Calzado, 2014-2015, BOE de 9 de octubre de 2014.
_ Convenio colectivo del sector Mayoristas y Exportadores de Pescados de Mercamadrid, 20142015, Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 22 de enero de 2015.
389
CONVENIOS COLECTIVOS DE EMPRESAS
_ Convenio colectivo de Air Nostrum Líneas Aéreas del Mediterráneo, SA para su personal de
tierra y tripulantes de pasajeros, BOE de 31 de octubre de 2011.
_ Acuerdo sobre condiciones de trabajo comunes al Personal Funcionario y Laboral del
Ayuntamiento de Madrid y sus Organismos Autónomos para el periodo 2012-2015, Boletín Oficial
del Ayuntamiento de Madrid de 5 de enero de 2012.
_ Convenio colectivo de las compañías ZARDOYA OTIS, SA y A.E.S.A., BOE de 13 de febrero de
2012.
_ Convenio colectivo Adidas España, SAU, BOE de 20 de abril de 2012.
_ Convenio colectivo Consum, Sociedad Cooperativa Valenciana, BOE de 25 de abril de 2012.
_ Convenio colectivo de Centrales Nucleares Almnarz-Trillo, AIE, BOE de 23 de mayo de 2012.
_ Convenio colectivo de Finanzauto, SA, BOE de 25 de julio de 2012.
_ Convenio colectivo de Euro Depot España, SAU, 2012-2016, BOE de 21 de diciembre de 2012.
_ Convenio colectivo de estibadores portuarios Sociedad Estatal de estiba y desestiba del Puerto de
Santander, SA, Boletín Oficial de Cantabria de 26 de diciembre de 2012.
_ Convenio marco de la Unión General de Trabajadores, BOE de 20 de abril de 2013.
_ Convenio colectivo de Petróleos del Norte, SA (PETRONOR), BOE de 23 de mayo de 2013.
_ Convenio colectivo del Grupo de empresas Gas Natural Fenosa, 2012-2015, BOE de 24 de mayo
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de 2013.
_ Convenio colectivo de la Fundación Diagrama Intervención Psicosocial, BOE de 4 de julio de
2013.
_ Convenio colectivo de 3M España, SA, BOE de 30 de julio de 2013.
_ Convenio colectivo de Cia. Logítica Acotral, SA, Transportes Consolidados Andaluces, SL y
Acotral Distribuciones Canarias, SA, Acuerdo de Prórroga de 19 de diciembre de 2013.
_ Convenio colectivo de Exide Technologíes España, SA, 2013-2016, BOE de 7 de marzo de 2014.
_ Convenio colectivo de Kiabi España KSCE, SA, 2014-2016, BOE de 17 de julio de 2014.
_ Convenio colectivo nacional de Scheweppes, SA, 2014-2015, BOE de 11 de septiembre de 2014.
_ Convenio colectivo de Unión de Detallistas Españoles, Sociedad Cooperativa, Grupo Técnico, SA
y Coidec, Acuerdo de Prórroga, BOE de 12 de septiembre de 2014.
_ Acuerdo marco del Grupo Repsol, BOE de 13 de noviembre de 2014.
_ Convenio colectivo de Consum, Sociedad Cooperativa Valenciana, BOE de 2 de diciembre de
2014.
_ Convenio colectivo de Praxair España, SL, BOE de 12 de enero de 2015.
_ Convenio colectivo del Grupo Importaco Frutos Secos BOE de 2 de abril de 2015.
_ Convenio colectivo de la Corporación Extremeña de Medios Audiovisuales, de la Sociedad
Pública de Radiodifusión Extremeña, SAU y de la Sociedad Pública de Televisión Extremeña, SAU,
firmado el 12 de mayo de 2015, pendiente de su publicación.
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