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UNAAPROXIMACION ALOS CONSEJOS COMUNALES
COMO MECANISMOS PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL
SOCIALDE LAACTIVIDAD ADMINISTRATIVA COMO
MANIFESTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Carol Parilli Espinoza*
I.
Introducción
El derecho que tienen los ciudadanos a participar libremente en los
asuntos públicos directamente o por medio de sus representantes, ha
sido consagrado en el artículo 62 del Texto Fundamental. Incluso, se
establecen los medios a través de los cuales se materializa dicha partici­
pación en lo político y en lo social’ .
Este principio constitucional se ha desarrollado en diversas Leyes,
concretándose la posibilidad de intervenir en forma mucho más directa
en las políticas públicas. Es el caso que diversos instmmentos normati­
vos, han previsto una especial forma de participación ciudadana: la par­
ticipación ciudadana como manifestación del control social de la activi­
dad administrativa.
En este sentido, se observa que con base en el referido derecho de
participación ciudadana se ha consolidado el llamado “control social”’ ,
reconociéndose la posibilidad de los ciudadanos de participar directa­
mente en la gestión de las políticas públicas, ya no sólo en el ámbito local
*
A bogado, Universidad Católica Andrés B ello (2005). Universidad Central de Vene­
zuela. Especialización en Derecho Administrativo (en curso). A bogado de Grau,
Hernández & M ònaco.
1 Sobre el derecho constitucional a la participación ciudadana y en particular, sobre la
participación social en el procedim iento de elaboración de normas por parte de la
Administración véase a Chavero Q Rafael, La p a rticip a c ió n so c ia l en la gestión
pú blica. Ley Orgánica de Administración Pública, Editorial Jurídica Venezolana, Cara­
cas, 2002, pp. 97 y ss.
2 Incluso la noción del control social ha sido utilizada en áreas de la sociedad tan
sensibles com o, por ejem plo, la Criminología. Al respecto, véase Gabaldón, Luis G,
C ontrol so c ia l y crim inología. Editorial Jurídica Venezolana, 1987.
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U n a a p r o x im a c ió n a l o s c o n se jo s c o m u n a l e s c o m o m e c a n is m o s p a r a e l b e r q c i o d e l c o n t r o l so c ia l . ..
-como tradicionalmente ha sido reconocido- sino además en la actividad
administrativa. Es precisamente, dentro de ese control social, que se
circunscribe la figura de los Consejos Comunales como instancias de
participación, articulación e integración de las organizaciones comunita­
rias con alcance nacional.
El objeto del presente estudio es aproximamos a la figura de los Con­
sejos Comunales como mecanismos para el ejercicio del control social de
la actividad administrativa, como manifestación de la participación ciuda­
dana. Dividiremos estas reflexiones en tres secciones. La primera sección
se dedica al análisis del fundamento del control social en el Estado Demo­
crático y Social de Derecho y de Justicia previsto en el Texto Fundamen­
tal, para posteriormente analizar los principales escenarios de participa­
ción de los Consejos Comunales y la Comunidad organizada previstos en
nuestro ordenamiento jurídico, y finalmente plantear en la última sección,
los principales vacíos de la Ley de los Consejos Comunales’ (“LCC”) y
algunos planteamientos sobre su funcionamiento en la práctica.
II. Breves consideraciones en torno al control social y su
objetivo en el estado social de derecho
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(“CRBV”)“ en su artículo 2 configura a Venezuela como un Estado
Democrático y Social de Derecho y de Justicia. Diversas normas del
Texto Fundamental establecen las bases constitucionales de la creación
de los Consejos Comunales como instancias de participación ciudadana
3
4
Publicada en Gaceta Oficial N ° 5.806 Extraordinaria de lO de abril de 2006.
La C R BV estableció las bases constitucionales de los m ecanism os de participación
ciudadana, entre los cuales encontramos -im plícitam ente- a los Consejos Comunales.
A sí, promulgada la CBRV, se dicta la Ley de los C onsejos L ocales de Planificación
Pública, la cual consagró en su artículo 8 el principio de la participación de la com uni­
dad organizada, a través de los llamados C onsejos Parroquiales y Com unales, promo­
vidos por el Consejo Local de Planificación Pública en cada uno de lo s espacios de la
sociedad civil. A sim ism o, destaca el régimen previsto en la Ley Orgánica del Poder
P úblico M unicipal (LO PPM ) cuyo objeto es desarrollar los principios constituciona­
les relativos al Poder Público M unicipal, para el efectivo ejercicio de la participación
protagónica del pueblo en los asuntos propios de la vida local. D e esta manera, el
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previstas en el consagrado Estado Social de Derecho. Nos referimos
principalmente a los artículos 5 (soberanía popular), 6 (gobierno demo­
crático), 62 (derecho a la participación), 70 (mecanismos y medios de
participación), 132 (responsabilidad social y participación solidaria), 158
(política de descentralización), 168 (incorporación de la participación ciu­
dadana en la gestión pública), 182 (creación del Consejo Local de Planiticación Pública) y 184 (mecanismos de descentralización y transferen­
cia de servicios).
Se observa que la consagración del Estado Democrático y Social de
Derecho trae aparejada un sistema de controles destinados a garantizar
que los Poderes Públicos actúen conforme a los valores superiores pre­
vistos en la CRBV y es que, en principio, los mecanismos de participa­
ción ciudadana, (vgr. los Consejos Comunales) nacen como instancias
de control de la actuación de la Administración e intervención de los
ciudadanos en la gestión de las políticas públicas.
Ahora bien, parte de la doctrina®, se inclina por establecer que el
Título IV de la LOPPM , se dedica a la participación protagónica en la gestión local.
A sí, se dicta la LCC, la cual consagra a los Consejos Com unales com o instancias de
participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones com unita­
rias, grupos sociales que permiten a la comunidad organizada ejercer la gestión de las
políticas públicas. Tales instancias están integradas por un órgan o ejecu tivo, formado
por los voceros, que reunidos conformarán los llam ados com ités de trabajo; una
un idad d e g estión fin an ciera com o órgano económ ico financiero denom inado Banco
Comunal y una un idad de contraloría so c ia l com o órgano de control, encargada de
fiscalizar, controlar y supervisar los programas y proyectos de inversión pública
presupuestados y ejecutados por el Gobierno nacional, regional y m unicipal. Es así
com o la LCC establece las disposiciones generales que rigen la integración, organiza­
ción, constitución y funcionamiento de los Consejos Com unales com o instancia de
participación ciudadana, estableciendo incluso que adquieren personalidad jurídica
m ediante la inscripción ante la Com isión Local Presidencial del Poder Popular. Final­
mente, destacam os que la acción de los Consejos Com unales se regirá conform e a los
principios de corresponsabilidad, cooperación, solidaridad, transparencia, rendición
de cuentas, honestidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad social, control social, equi­
dad, justicia e igualdad social.
Hernández, José Ignacio, La C ontraloría G eneral de la R epública y los p rin cip io s d el
régim en d e con tro lfisca l en Venezuela, Leyes del Poder Ciudadano, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, 2005, pág. 191. Compartimos la tesis de la vigencia constitucio­
nal del principio de desconfianza y la existencia de distintos controles.
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U n a a p r o x im a c ió n a l o s c o n se jo s c o m u n a l e s c o m o m e c a n is m o s pa r a el e je r q c io d e l c o n t r o l so c ia l . ..
principio de desconfianza sobre el cual pivota la actuación de los Pode­
res Públicos justifica la existencia de distintos controles. Siendo precisa­
mente, el control social, uno de tales controles previstos en nuestro orde­
namiento jurídico.
Por otra parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(“LOPPM”) en su artículo 269 define el control social como el meca­
nismo a través del cual todo ciudadano individual o colectivamente parti­
cipa en la vigilancia y control de la gestión pública municipal, en la ejecu­
ción de programas, planes y proyectos, en la prestación de servicios
públicos municipales, así como en la conducta de los funcionarios públi­
cos, para prevenir, racionalizar y promover correctivos. En tal sentido y
haciendo abstracción del término “municipal” estimamos que el referido
concepto resulta aplicable al contexto de participación de los Consejos
Comunales, siendo éstos, entidades asociativas con alcance nacional, si
bien nacieron circunscritos al ámbito municipal o local.
Lo anterior se complementa con la previsión de la ejecución del
control social que ejercen los ciudadanos solicitando la información y
documentación administrativa que sea de interés de la comunidad, es­
tando la Administración -d e acuerdo a lo previsto en el artículo 272
LO PPM - obligada a suministrarla. De esta manera, en virtud del princi­
pio constitucional a la participación en los asuntos públicos, los ciudada­
nos cuentan además con el derecho a organizarse en contralorías socia­
les y de este modo podrán controlar la actividad de la Administración a
través de diversos mecanismos.
Así pues, el fundamento del control social de la actividad adminis­
trativa tiene sus raíces en el tradicional control fiscal -control de gestiónprevisto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
del S istem a N acio n a l de C o n tro l F iscal (“L O C G R S N C F ” ),
específicamente al preverse el fomento de la participación ciudadana.
De esta manera, la LOCGRSNCF establece en el artículo 24 que los
ciudadanos -al lado de los órganos de control fiscal previstos en la Leyen el ejercicio de su derecho a la participación en la fiinción de control de
la gestión pública, integran el Sistema Nacional de Control Fiscal.
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En este sentido, y ensayando una definición, vemos que el control
social surge como un particular mecanismo de intervención que ej ercen
directamente los particulares o también llamada “comunidad organiza­
da”, sobre las actividades que desarrolla la Administración.
III. Escenarios de participación de los consejos comunales o de
la comunidad organizada previstos en el ordenamiento
jurídico venezolano. Especial referencia a los comités de
contraloría social para el abastecimiento
Previo a la promulgación de la LCC se encontraban previstos en
diversos instmmentos, especiales modos de participación ciudadana para
el ejercicio del control social, destacando la participación de estas Uni­
dades Comunitarias en distintos escenarios económicos.
Principalmente, nos referiremos a la participación de los Consejos
Comunales prevista en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación,
el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de alimentos
o productos sometidos a control de precios® (“LEAEB”)’ .
Decreto N° 5.1 9 7 de 16 de febrero de 2 007 publicado en Gaceta Oficial N° 38.6 2 9 de
21 de febrero de 2007.
Destaca la participación de la Comunidad organizada en la Ley del Régimen Prestacional
de Vivienda y Hábitat (“LRPVH ”) y en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Por su
parte, la LRPVH (publicada en Gaceta Oficial N° 38.1 8 2 de 9 de m ayo de 2005,
reformada parcialmente, sólo por lo que respecta a las D isp osicion es Transitorias, en
Gaceta O ficial N° 38.591 de 26 de diciembre de 2 0 0 6 ) en su artículo 91 prevé la
participación y el control social com o el derecho constitucional de las personas a
ejercer su poder de decisión, intervención y control de manera directa y con plena
autonomía e independencia en la formulación, planificación y regulación de las políti­
cas, planes, proyectos y acciones en vivienda y hábitat. En este sentido, se contem pla
la prom oción de la gestión del poder comunitario a través de la creación progresiva de
los C onsejos Parroquiales de Vivienda y Hábitat (artículo 77); O rganizaciones para la
Participación de los Usuarios y Control Social (artículo 92); Organizaciones Comuni­
tarias Integrales de V ivienda y Hábitat (artículo 94) y los C onsejos Com unitarios de
Vivienda y Hábitat (artículo 96). Por su parte, en la L ey de Tierras (D ecreto N ° 1.546
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U n a a p r o x im a c ió n a l o s c o n se jo s c o m u n a l e s c o m o m e c a n is m o s par a e l HERaCIO d e l c o n t r o l s c c ia l . ..
En primer término, la LEAEB* tiene por objeto establecer las ac­
ciones o mecanismos de defensa contra el acaparamiento, la especula­
ción, el boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los
alimentos y productos sometidos al control de precios y regular su apli­
cación por el Ejecutivo con la participación de los Consejos Comuna­
les.
De esta manera, se establece que los Consejos Comunales actua­
rán a través de los Comités de Contraloria Social para el Abastecimiento
(“CCSA”), quienes son responsables de promover en la comunidad la
defensa de sus derechos. Es decir, los Consejos Comunales a través de
los CCSA constituyen instancias de participación en la fiscalización den­
tro del ámbito empresarial, específicamente por lo que respecta al abas­
tecimiento de los alimentos y cumplimiento del control de precios por
parte de las empresas que se dedican a la producción, fabricación, im­
portación, acopio, transporte, distribución y comercialización de alimen­
tos y productos sometidos a control de precios. Es decir, en este caso el
control social se amplía, y los CCSA participan colaborando en las fun-
con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 9 de noviem bre de 2001 publi­
cado en Gaceta Oficial N° 37.323 de 13 de noviembre de 2001, reformado parcialmen­
te mediante Ley de Reforma Parcial publicada en Gaceta Oficial N" 5.771 Extraordina­
rio de 18 de m ayo de 2005) se prevé de manera genérica el establecim iento de organi­
zaciones colectivas económ icas para la producción, privilegiando el sistema coopera­
tivo, colectivo o comunitario. Posteriormente, el 4 de febrero de 2 0 0 2 se dicta el
Decreto N° 1.666 mediante el cual se inicia el proceso de Regularización de la Tenencia
de la Tierra en los Asentam ientos Urbanos Populares (publicado en Gaceta O ficial N°
37 .3 7 8 de 4 de febrero 2002. Posteriormente, se dicta la L ey Especial de Regulariza­
ción Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentam ientos Urbanos Populares
publicada en Gaceta Oficial N° 38.480 de 17 de ju lio de 2006), a través de la participa­
c ió n de las c o m u n id a d es o rgan izad as, procurando la d e b id a c o o r d in a c ió n
interinstitucional. D e este m odo, en el marco de las funciones de la O ficina Técnica
N acional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana se establece el
estím ulo de la participación ciudadana mediante la conform ación de los llamados
Com ités de Tierras Urbanas.
Previo a la figura de los CCSA destaca la regulación de los Com ités de Usuarios
previstos en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (artículo 73).
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ciones de la Administración y fiscalizando la actividad de los propios
particulares (empresas)®.
Entre las fiinciones de los CCSA -quienes actuarán en coordinación
con el Ejecutivo Nacional- destaca (i) comprobar el abastecimiento de
los alimentos sometidos a control de precios con las características de un
servicio público esencial y; (ii) fiscalizar, vigilar y exigir el cumplimiento
del régimen del control de precios de alimentos o productos'®. De esta
manera, se observa que la LEAEB reconoce la participación de los ciu­
dadanos a través de los Consejos Comunales para ejercer el control
social sobre las fimciones de la Administración -control de ilícitos previs­
tos en la Ley- y las actividades que desarrollan las empresas -públicas o
privadas" - dedicadas a la comercialización de alimentos y productos
sometidos a control de precios, que afecten el derecho de los consumi­
dores a adquirir tales productos. Sin embargo, conviene referir la falta de
precisión respecto al alcance de dichas fimciones de control social" que
la LEAEB le atribuye a los CCSA, lo cual podría generar posibles exce­
sos en la actividad de los Consejos Comunales.
Como parte del control social que ejercen los CCSA destacan ade­
más entre sus fimciones: (i) la posibilidad de llegar a soluciones amiga-
9
Destaca la sim ilitud de las funciones de los Com ités de Contraloría Social para el
Abastecim iento con los C onsejos de obreros, cam pesinos y soldados (“soviets”) en la
Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas (U .R .S.S). Véase: D iccionario Jurídico
O m eba, Editorial B ibliográfica Argentina, B uenos Aires, Tomo IV, pp. 717 y ss.
10 Es decir, en nuestro criterio, los CCSA podrán inspeccionar establecim ientos única­
mente para constatar el abastecim iento de alimentos som etidos a control de precio, y
para inspeccionar el cum plim iento de la regulación de precios, no así para acordar
medidas coactivas.
11 El articulo 3 de la LEAEB establece que quedan sujetos a aquella, las personas natu­
rales o jurídicas, venezolanas o extranjeras, que se dedican a la producción, fabrica­
ción, importación, acopio, transporte, distribución y com ercialización de alim entos o
productos som etidos a control de precios. N ótese que no se excluyen del ámbito
subjetivo de aplicación a las empresas públicas.
12 N ótese entonces, que el control social que ejercen los CC SA se circunscribe a la
colaboración en el control de las funciones administrativas, específicam ente tutelando
los bienes jurídicos protegidos por la Ley.
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U n a a p r o x im a c ió n a l o s c o n se jo s c o m u n a l e s c o m o m ecaj ^ism o s p a r a e l ejercicio d e l c o n t r o l s o c ia l . ..
bles mediante procedimientos de mediación y conciliación; (ii) informar
y capacitar a los ciudadanos sobre sus derechos; (iii) velar porque los
órganos y entes públicos hagan respetar los derechos e intereses de los
ciudadanos; (iv) hacer seguimiento a los procedimientos administrativos
y judiciales iniciados en aplicación de la Ley y (v) velar por la recta
ejecución de las medidas preventivas dictadas por los órganos o entes
competentes.
Es decir, los CCSA son instancias de participación ciudadana, que si
bien -bajo una interpretación estricta de la Ley- no pueden acordar me­
didas preventivas destinadas a reestablecer cualquier infracción al régi­
men de control de precios, ejercen el control social para proteger el de­
recho de los consumidores a adquirir los alimentos o productos someti­
dos a control de precio y, además, velan porque los entes y órganos
públicos lo respeten, a través de la labor de formación ciudadana y el
seguimiento a la recta ejecución de las medidas dictadas por el Ejecuti­
vo" .
Recapitulando, en nuestro ordenamiento jurídico se han establecido
diversos mecanismos de control social de la actividad administrativa e
incluso de la actividad que desarrollan los particulares, en m ateria de
protección al consumidor y al usuario, en el régimen de vivienda y hábitat
y en materia agraria. Asimismo, se ha previsto la participación comunita­
ria entre otras en: la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televi­
sión; Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable
y de Saneamiento; Ley de Personas con Discapacidad; Ley para Pro­
tección de Familias, la Maternidad y la Paternidad. Más recientemente,
en la Ley Contra los Ilícitos Cambiarlos y en la Providencia del Servicio
13 En la práctica, el Instituto Autónomo para la D efensa y Educaeión del Consumidor y
del Usuario (“IN D EC U ”) ha establecido los pasos para la conform ación de los Com i­
tés de Contraloría Social D efensores del Precio Justo contra el Acaparamiento y la
Especulación, siguiendo los lineamientos de la LCC, exigiendo adicienalmente el regis­
tro del Com ité ante la respectiva Coordinación Regional del IN DECU . Ello com o
manifestación de la actuación coordinada del Ejecutivo, en cabeza del IN D E C U y los
C C SA, que exige la Ley.
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Carol Parilli Espinoza
Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria N® SNAT/
20070890’“.
IV. Sobre los principales vacíos de la Ley de los Consejos
Comunales. Planteamientos sobre su funcionamiento en la
práctica
El análisis del contenido de la LCC nos permite detectar diversos
vacíos en su regulación, con algunas consecuencias en la práctica que
resulta de importancia analizar en tanto afectan la eficiencia y efícacia
de la participación de los Consejos Comunales. Nos referimos principal­
mente a:
14 Destacan además otros escenarios de participación de la comunidad organizada en (i)
Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión, que establece en el artículo 12
y siguientes la posibilidad de constituir “organizaciones de usuarios” cuyo objeto es
promover y defender sus derechos com unicacionales; (ii) Ley Orgánica para la Pres­
tación de los Servicios de Agua Potable y de Saneam iento, que prevé la participación
de los suscriptores a través de la figura de las M esas Técnicas de Agua; (iii) Ley de
Personas con Discapacidad publicada en Gaceta Oficial N° 38.598 de 5 de enero de
2007, que en su artículo 4 7 establece que los ciudadanos con discapacidad, sus fam i­
liares y otras personas podrán constituir organizaciones de con traloría so c ia l o de
cualquier índole, para expresar las m anifestaciones de su acción; (iv) L ey para Protec­
ción de las Fam ilias, la Maternidad y la Paternidad (publicada en Gaceta O ficial N°
38.773 de 20 de septiembre de 2 007), que dispone en el artículo 6 la participación de
los C onsejos Com unales, con el apoyo de organismos públicos y de la sociedad
organizada, en la elaboración, financiamiento y desarrollo de proyectos sociales de las
familias de su comunidad, en diversas aéreas, tendientes a promover el ejercicio de los
derechos consagrados en la Ley. Recientemente, destaca la participación comunitaria
prevista en la Ley contra los Ilícitos Cambiarios, publicada en Gaceta Oficial N° 5.867
Extraordinario de 28 de diciembre de 2007 que establece en el artículo 6, la participa­
ción de los C onsejos Comunales, auxiliando al IN DECU en el cum plim iento de debe­
res im puestos por la Ley, en el caso concreto, exhibir en los establecim ientos anuncios
indicando cuáles de los bienes y servicios ofertados, fueron adquiridos con divisas
autorizadas por CADIVI. A sim ism o, destaca lo previsto en la Providencia del Servi­
cio N acional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) N° SNAT/
2 0 0 7 0 8 9 0 publicada en Gaceta Oficial N o. 38.840 de 28 de diciem bre de 2 0 0 7 que
establece las D isp osicion es para que las comunidades organizadas coadyuven gratui­
tamente con el SENIAT, en el ejercicio de las facultades de verificación de deberes
formales conform e al C ódigo Orgánico Tributario.
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U n a a p r o x im a c ió n a lo s c o n se jo s c o m u n a l e s c o m o m e c a n is m o s pa r a e l ejercicio d e l c o n t r o l s o c ia l .. .
(i) Falta de un régimen sancionador que establezca las correspondientes
sanciones en caso de indebida administración de los recursos
financieros otorgados al Consejo Comunal'^. De manera genérica,
los artículos 26 y 27 de la LCC, establecen el manejo de recursos y
la responsabilidad civil, penal o administrativa en la que incurren los
integrantes del órgano económico financiero por los actos, hechos u
omisiones contrarios a las disposiciones previstas en la Ley. Sin
embargo, no está previsto el régimen sancionador que tipifique los
ilícitos y las correspondientes sanciones que se aplicarán a los
ciudadanos, pues se establece que el procedimiento para llevar el
registro de la administración -d e los recursos- se establecerá en el
Reglamento de la LCC (en adelante, el Reglamento). Ello, ha sido
una de las principales deficiencias en el funcionamiento de los
Consejos Comunales. Estimamos, en consecuencia, que la
responsabilidad p o r el m anejo de fondos-m ayoritariam entepúblicos, debe quedar claramente establecida, ello a fin de garantizar
el correcto uso del patrimonio público'®;
(ii) P o r lo que respecta a la fig u ra de la U nidad de Gestión
Financiera'^ únicamente se establece la estructura y funciones
15 Ahora bien, el artíeulo 4 de la Ley contra la Corrupción establece que se considera
patrimonio público, los recursos entregados a particulares por los entes del sector
público, m ediante transferencias, aportes, subsidios, contribuciones o alguna otra
m odalidad similar para el cumplimiento de finalidades de interés o utilidad pública,
hasta que se demuestre el logro de dichas finalidades. Los particulares que administren
tales recursos estarán som etidos a las sanciones y dem ás acciones y m edidas previstas
en dicha Ley y en la LOCGRSNCF.
16 Recordar que de acuerdo a lo previsto en el artículo 25 de la LCC, los Consejos
Com unales recibirán de manera directa los recursos transferidos por la República, los
Estados y ,los M unicipios; los que provengan de lo dispuesto en la Ley de Creación
del Fondo Intergubemamental para la Descentralización (PIDES) y la Ley de A signa­
ciones Económ icas Especiales derivadas de minas e hidrocarburos; los que provengan
de la administración de los servicios públicos; los generados de su actividad propia;
los recursos provenientes de donaciones. O bsérvese el carácter mayoritariamente
público de los recursos y de allí la necesidad de ejercer el control.
17 La LCC define el Banco Comunal como la forma de organización y gestión económ icofinanciera de lo s recursos de los Consejos Comunales. Añade que es una organización
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Carol Parilli Espinoza
del Banco Com unalhap la forma de cooperativa, y en este sentido,
la LCC dispone que se regirá por la Ley Especial de Asociaciones
Cooperativas, la Ley de Creación, Estimulo, Promoción y Desarrollo
del Sistema Microfinanciero, exceptuándolo de la regulación de la
Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Sin
embargo, estimamos que tratándose de un ente de inversión y crédito
encargado de realizar intermediación financiera con fondos
generados, asignados o captados, debería establecerse un régimen
especial debidamente regulado, para evitar incluso el solapamiento
entre las cooperativas y los Consejos Comunales. Sin embargo, la
regulación de este aspecto también se remite al Reglamento, aún no
promulgado'*. Lo anterior, necesariamente se relaciona con el
principio de tipicidad de las infiacciones en el Derecho Administrativo
Sancionador;
(iii) La n ece sid a d de una verdadera fisc a liz a c ió n , co n tro l y
supervisión de la actuación de los Consejos Comunales según
los propios principios y deberes establecidos en los artículos 3 y 5 de
la LCC. Ello se relaciona indisolublemente con la necesidad de
garantizar que el control social que ejercen los Consejos Comunales
se realice conforme a los principios de eficiencia y eficacia que
flexible, abierta, democrática, solidaria y participativa. N o compartimos la calificación
de organización flexible, pues se trata de un órgano de control financiero cuyas funcio­
nes repercuten determinantemente en la consecución de los fines de los C onsejos
Comunales.
18 En el Proyecto de Reglam ento de la LCC elaborado en el seno del M inisterio de
Participación Popular y D esarrollo Social, se establecen diversos aspectos que com ­
plementan la regulación de la Unidad de G estión Financiera establecida en la LCC.
N o s referimos a (i) la inclusión de definiciones relacionadas con la figura financiera
prevista, (ii) por lo que respecta a las fiinciones del B anco Comunal, se elim ina la
función de rendir cuenta pública anual o cuando le sea requerida por la A sam blea de
Ciudadanos, dejando únicamente la rendición de cuentas ante el Fondo Nacional de los
C onsejos Comunales; (iii) se incorporan nuevas funciones; (iv) se establece la estruc­
tura organizacional del Banco Comunal por instancias (administrativa, de control,
financiera y de educación), entre otros.
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U n a APROXIMAaÓN A LOS CONSEJOS COMUNALES COMO MECANISMOS PARA EL EJERaCIO DEL CONTROL SOCIAL...
deben orientar la actividad de los órganos del Poder Públicos, siendo
estos instancias de control de la actividad adm inistrativa";
(iv) Resulta determinante la categorización de dichas instancias de
participación ciudadana, afin de determinar el régimen jurídico
aplicable a su actuación. Es decir, definir si son sujetos de Derecho
Público; si ejercen potestades administrativas; si están sujetos al
control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aspectos estos
que resultan de vital importancia de cara a la impugnación de las
actuaciones llevadas a cabos por tales órganos de control. En este
sentido, el Proyecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -actualmente en discusión- establece que también
están sujetos al control contencioso administrativo los entes
institucionales, corporativos, fundacionales y asociativos de derecho
público que sean dependientes o vinculados al Estado; y los sujetos
que dicten actos de autoridad, las entidades populares de
planificación, control y ejecución de políticas y servicios públicos
y las entidades prestadoras de servicios públicos en su actividad
prestacional, de lo cual podemos inferir, preliminarmente, que la
actuación de los Consejos Comunales y de la Comunidad Organizada
en si, está sujeta al control de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, al ser éstos entidades populares de planificación,
control y ejecución de políticas, vinculados al Estado. Así, en efecto,
en la práctica y según lo expuesto en el presente trabajo se observa
que tales instancias de participación ejercen m aterialm ente
potestades administrativas, al controlar la actividad administrativa y
en ocasiones ejercer funciones atribuidas por la propia Administración
(vgr. fiinciones atribuidas a los Consejos Comunales en el marco de
19 D estaca en este sentido, la R esolución N° 0 1-0 0 -000292 de la Contraloría General de
la República publicada en Gaceta N° 5.854 Extraordinario de 1 de noviembre de 2007
por la cual se solicita a los Integrantes del Órgano Económ ico Financiero de los
C onsejos C om unales, la presentación de la declaración jurada de patrimonio.
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Carol Parilli Espinoza
la Ley contra los Ilícitos Cambiarios). Dilucidar las anteriores
interrogantes debe ser objeto de un nuevo estudio.
V.
Reflexiones finales
Pasamos de un régimen en el cual se establecían las bases para la
operatividad de los mecanismos de participación ciudadana a un recono­
cimiento expreso de la figura de los Consejos Comunales como instan­
cias de participación, Articulación e integración entre las diversas organi­
zaciones comunitaria^ que permiten a la comunidad organizada ejercer
la gestión de las políticas públicas e incluso vemos cómo se amplía dicho
control de cara a la actividad ejercida por los particulares.
De esta manera, y como reflexión fínal, consideramos pertinente la
reforma de la LCC y lá promulgación del Reglamento a fín de comple­
mentar el régimen prévisto actualmente y homogeneizar su funciona­
miento a nivel nacional. Estimamos que lo relevante es dotar a los Con­
sejos Comunales de mecanismos que permitan la eficiente y eficaz ges­
tión del control social de la actividad administrativa, cuyo último fín sea
convertirlos en verdadera manifestación del principio constitucional a la
participación ciudadana en el control de las políticas públicas y no en una
mera transferencia de poder a la comunidad organizada.
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