paz civil y paz militar en el conflicto colombiano

OBREAL/EULARO specialist papers 2006
PAZ CIVIL Y PAZ MILITAR EN EL
CONFLICTO COLOMBIANO*
por
Jorge M. Battaglino
Profesor, Universidad Torcuato Di Tella
OBREAL/EULARO specialist papers
Buenos Aires, diciembre de 2006
*Trabajo preparado para el seminario “As Novas Realidades e o Potencial de Cooperacao
entre UE e América Latina”, organizado por el Observatorio de las Relaciones Unión
Europea-América Latina (OBREAL), San Pablo, 4-5 de septiembre de 2006.
Disclaimer: Esta publicación se ha realizado con la ayuda financiera de la
Comunidad Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva del autor y de la red
OBREAL/EULARO y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de
la Unión Europea.
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OBREAL/EULARO specialist papers 2006
PAZ CIVIL Y PAZ MILITAR EN EL
CONFLICTO COLOMBIANO
Por Jorge M. Battaglino1
La paz es una condición elusiva en Colombia. El país andino ha sufrido una sucesión de
conflictos internos que pueden contarse entre los más sangrientos de América Latina.
Primero fue la Guerra de los Mil Días entre conservadores y liberales (1899-1902), luego
el periodo de “La Violencia” (1948-1965) y, finalmente, la fase actual que se ha
extendido por más de 30 años. La persistencia de la violencia ha sido atribuida a diversos
factores, se ha analizado las características del proceso de construcción del Estado, la
naturaleza restrictiva del sistema de partidos, la geografía inaccesible, o las condiciones
sociales, en especial, los altos niveles de pobreza.2
La búsqueda de la paz se ha transformado en el principal objetivo de la sociedad
1
Profesor, Universidad Torcuato Di Tella. Este trabajo fue realizado gracias al apoyo del Observatorio de
las Relaciones Unión Europea-América Latina (OBREAL). Deseo agradecer los comentarios realizados
por Gelson Fonseca, Mónica Hirst, Helio Jaguaribe y Beatriz Padilla durante el seminario. El trabajo se
benefició también de los aportes de Alejandro Bonvecchi, Sebastian Etchemendy, German Lodola,
Roberto Russell y Javier Zelaznik.
2
La escasa presencia del Estado colombiano en el territorio es analizada en James Fearon and David Laitin,
“Ethnicity, Insurgency, and Civil War”, American Political Science Review 97, 1 (2003): 75-90. Fernando
Cubides, “Los bemoles del despeje”, Coyuntura Política 11, 1998. Alfredo Rangel Suarez, Colombia:
guerra en el fin de siglo, Bogota: Tercer Mondo, 1998 y del mismo autor, “Las FARC-EF: una mirada
actual”, en Malcom Deas y Maria Victoria Llorente, Reconocer la guerra para construir la paz (Bogota:
Editorial Norma, 1999), pags. 12-51. Maria Alejandra Velez, “FARC-FLN evolución y expansión
territorial”, CEDE Working Paper 2000-08, www.economia.uniandes.edu.co/esp/html/. Para una visión
histórica ver Fernando Lopez-Alves, La formación del Estado y la democracia en América Latina
(Colombia: Norma, 2003). La importancia del carácter restrictivo del sistema de partidos es analizada en
Jonatahn Hartlyn & John Dugas, “Colombia: The Politics of Violence and Democratic Transformation”, en
Larry Diamond (et.al), Democracy in Developing Countries: Latin America (London: Lynne Rienner
Publishers, 1999). Peter Waldmann, “Cotidianización de la violencia: el ejemplo de Colombia”, IberoAmerikanisches Archiv 23.3/4 (1997): 409-37. Fernando Cepeda Ulloa, “Colombia: The Governability
Crisis”, en Jorge I. Dominguez and Michael Shifter, Constructing Democratic Governance in Latin
America (Baltimore: The John Hopkins University Press, 2003). La relación entre pobreza y violencia es
analizada en L. Sigelman, and M. Simpson. “Cross National Test of Linkage Between Economic
Inequality and Political Violence”, Journal of Conflict Resolution 21, 1 (1977): 105-28. Edward Muller,
“Income Inequality. Regime Repressiveness. and Political Violence” American Sociological Review 1
(1995) 47-61. Edward Muller, and Mitchell Seligson, “Inequality and Insurgency”. American Political
Science Review 81, 2 (1997): 425-51. Terry Boswell & William Dixon, “Dependency and Rebellion: A
Cross-National Analysis, American Sociological Review 55, 4 (1999): 540-59. Kurt Schock, “A
Conjunctural Model of Political Conflict: The Impact of Political Opportunities on the Relationship
between Economic Inequality and Violent Political Conflict, Journal of Conflict Resolution 40, 1 (1996)
98-133.
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colombiana y de varios actores internacionales. Hasta principios de los 90, el interés
internacional por Colombia era escaso y se reducía a algunas políticas antidrogas de
Estados Unidos. A partir de 1995, la Unión Europa y la Naciones Unidas, comenzaron a
mostrar un creciente interés por la evolución del conflicto. Este trabajo analiza dos de las
principales estrategias internacionales de búsqueda de la paz que actualmente se están
desarrollando en Colombia. Los Estados Unidos, con el apoyo activo del gobierno
colombiano, han implementado el denominado “Plan Colombia”. La Unión Europea
(UE), por su parte,
impulsa un conjunto de iniciativas en las áreas del desarrollo
económico-social y del fortalecimiento institucional, la más novedosa de ellas son los
“Laboratorios para la Paz”.
Ambas estrategias suponen formas opuestas para alcanzar la paz. Si se parte de la
distinción analítica que acepta que los conflictos internos tienen causas y consecuencias,
puede argumentarse que el ciclo actual de la violencia en Colombia es el resultado de:
una estructura social caracterizada por la presencia histórica de poderosas fuerzas
centrifugas -principalmente sus partidos políticos-, que primero favorecieron un lento
proceso de centralización del poder estatal; y que más tarde establecieron un sistema de
partidos restrictivo (Frente Nacional) que fomentó la aparición de actores armados;
estos factores interactuaron con otras tres variables que contribuyeron a consolidar tales
fuerzas; la geografía inaccesible, la existencia de vastos recursos naturales en la
periferia y elevados índices de pobreza rural.
La combinación de estos factores dificultó la presencia del Estado en el territorio
nacional. Tal vacío de poder estatal fue reemplazado, en las distintas etapas de la historia
colombiana, por distintos actores privados que, favorecidos por la geografía, por la
disponibilidad de recursos naturales y la abundante mano de obra; pudieron construir y
consolidar espacios propios de poder completamente autónomos del gobierno de Bogotá.
Esos actores son en la actualidad los grupos guerrilleros, los paramilitares y los
narcotraficantes.
Los distintos periodos de violencia que ha experimentado Colombia se asocian con este
conjunto de factores que crearon fuertes incentivos para impedir un proceso exitoso de
monopolización de la fuerza. La centralización del poder político es una de las
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características salientes de los procesos de formación del Estado.3 El intento de un centro
político de superar la oposición de actores de la periferia no siempre es exitoso y, a
menos que se llegue a un acuerdo institucional (sistema unitario o federal), concluye, en
muchos casos, con secesiones de regiones o con conflictos similares a los que Colombia
ha experimentado en distintos momentos de su historia.
Las políticas implementadas en el marco del Plan Colombia se orientan, en forma
predominante, a abordar los efectos o las consecuencias del conflicto. Esto se ha
reflejado, desde el punto de vista político, en el intento por destruir o debilitar, por
medios principalmente militares, a los diferentes actores armados ilegales y a sus fuentes
de financiamiento. Por el contrario, el conjunto de propuestas políticas planteadas por la
UE supone un rechazo explicito a la solución militar y enfatiza, en cambio, una respuesta
al conflicto que privilegia el tratamiento de sus causas.
El objetivo principal de este trabajo es analizar los supuestos de ambas estrategias, sus
políticas principales y su estado actual. El argumento es que ambas aproximaciones a la
paz están experimentando dificultades para alcanzar sus objetivos y que esto se debe a la
naturaleza única del conflicto interno en Colombia.
EL PLAN COLOMBIA Y LA PAZ MILITAR
El consumo de drogas en Estados Unidos experimentó un fuerte aumento a partir de
1984; pocos años más tarde, en 1989, el presidente George Bush lanzó la “Iniciativa
Andina” para intensificar la lucha contra el tráfico de drogas.4
Desde el comienzo, la política de Estados Unidos hacia el consumo interno de drogas
adoptó como supuesto central que la disminución de la oferta de drogas, mediante
distintos tipos de restricciones a la producción, elevaría los precios y desalentaría a los
compradores.5 De esta manera, la primera aproximación de Estados Unidos a la
problemática de las drogas excluía cualquier referencia a los factores que habían
3
Fernando López-Alves, La formación del Estado y la democracia en América Latina, op.cit.
Maria Clerencia Ramírez, Kimberly Stanton y John Walsh, “Colombia: un circulo vicioso de drogas y
guerras”, en Coletta Youngers y Eileen Rosin (eds), Drogas y democracia en América Latina (Buenos
Aires: Biblos, 2005).
5
Ibid. pag. 15.
4
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transformado a Colombia en uno de los principales centros mundiales de producción de
drogas.
La erradicación de cultivos mediante programas masivos de fumigación aérea fue la
principal derivación política de aquel supuesto. A finales de 1993, el presidente Bill
Clinton firmó la Directiva Presidencial 14, que especificaba que la mayor parte de la
asistencia a las fuerzas de seguridad de la región se destinaría a la fumigación. Poco
tiempo más tarde, durante la presidencia de Samper en 1994, comenzó un programa
piloto que comprendió un total de 5.600 hectáreas de tierras cultivadas con hojas de coca.
Colombia se trasformó, de esta forma, en el primer país de la región en aceptar la
fumigación de cultivos de coca.6
La estrategia actual de control de narcóticos de los Estados Unidos mantiene el mismo
supuesto:
“Nuestros programas internacionales de lucha contra el narcotráfico se dirigen a
los tres primeros eslabones de la cadena de producción y consumo: el cultivo, el
procesamiento, y el transito. Cuanto más certero sea nuestro ataque a la fuente,
mayor será la posibilidad de detener de narcotráfico en general. El control de los
cultivos es, con mucho, el mecanismo menos costoso para reducir la demanda.
No se producirá el ingreso de drogas al sistema si se destruyen los cultivos o no
se permite su cosecha.”7
La presidencia de Samper se caracterizó por el fortalecimiento progresivo de los actores
armados ilegales y por la percepción, doméstica e internacional, de que el Estado
colombiano perdía capacidad para enfrentarlos.8 En este contexto, el nuevo presidente,
Andrés Pastrana (1998-2002), lanzó un amplio proceso de negociación con el principal
grupo guerrillero, las FARC, y comenzó a delinear en paralelo el “Plan Colombia” junto
a Estados Unidos.
El diseño original del Plan contemplaba una serie de políticas que buscaban atacar tanto
6
Ibid. pag.44
U.S. Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs,
“International Narcotics Control Strategy Report”, March 2006.
8
Julia Sweig, “What Kind of War for Colombia”, Foreign Affairs 81:5 (2002).
7
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las causas como los efectos del conflicto. Pastrana anunció el “Plan Colombia” como una
iniciativa tendiente a realizar una inversión social en los productores de coca para
compensar su carencia de alternativas económicas. El Plan fue concebido como un
programa económico social para consolidar la paz en Colombia que incorporaba
componentes de seguridad y sociales, como por ejemplo, el fortalecimiento de las
instituciones de gobierno, la ayuda económica para el desarrollo alternativo y la lucha
policial contra el tráfico de drogas.
Sin embargo, esta primera fase integral del Plan pronto entró en una etapa de
militarización caracterizada por la expansión del papel de las fuerzas armadas
colombianas y estadounidenses en el combate contra la droga y la guerrilla, en detrimento
de la ayuda para fines socioeconómicos o para el fortalecimiento institucional.9 En otras
palabras, se comenzó a favorecer un tratamiento de las manifestaciones del conflicto,
antes que de sus causas.
Desde finales de 1999, los gastos relacionados con ítems no estrictamente militares han
sido muy reducidos en comparación con las partidas militares.10 La ayuda militar ha
crecido considerablemente, en cambio, la destinada a fortalecer el desarrollo rural, las
capacidades del sector judicial o la protección de los DDHH se ha reducido
sistemáticamente. Entre el 2000 y el 2004, sólo el 15% de la ayuda de EEUU en el marco
del Plan fue empleada en programas económicos y sociales.11
Desde el punto de vista institucional, la militarización del conflicto se evidencia a través
de la expansión del papel del Comando Sur de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos y
en el retroceso de las agencias de cooperación económica y social, en especial de la
United States Agency for Internacional Development (USAID).
La nueva versión del Plan Colombia se presentó formalmente en septiembre de 1999, y
contenía
un
objetivo
antidroga
explicito
y
uno
contrainsurgencia
implícito.
Gradualmente, las fuerzas armadas colombianas, que hasta el gobierno de Pastrana
habían evitado participar en la lucha contra el narcotráfico, comenzaron a llevar a cabo
9
Maria Clerencia Ramírez, Kimberly Stanton y John Walsh, “Colombia: un circulo vicioso de drogas y
guerras”, op.cit., pag. 140.
10
Ibid., pag. 55.
11
Ibid., pag.143.
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acciones que combinaban el combate simultáneo contra las drogas y la guerrilla. En
diciembre de 1998, por ejemplo, se creó el primer batallón antinarcóticos del ejército para
garantizar los operativos de erradicación en Putumayo y Caquetá, dos de las principales
zonas de producción de coca y con fuerte presencia de las FARC.
Dos factores, uno externo y otro interno, contribuyeron a volcar aún más la balanza a
favor de una respuesta militar a la violencia en Colombia.
La elección de Álvaro Uribe combinada con la decisión de EEUU de embarcarse en una
guerra global contra el terrorismo luego del 11/9, favorecieron la confluencia de dos
visiones muy similares respecto a la naturaleza del conflicto colombiano.12 Las políticas
de “Seguridad Democrática” y de “Guerra Global contra el Terrorismo”, enfatizan una
respuesta militar a las consecuencias de conflictos antes que a sus raíces sociales,
económicas e institucionales. El Plan Colombia es el punto de convergencia de ambas
visiones.
A partir del 11/9, las guerrillas en Colombia se convirtieron en narcoterroristas y el
Congreso de EEUU autorizó el uso de recursos antidrogas con fines antiterroristas. En
Agosto del 2002, el Congreso concedió a Bush el pedido de autoridad ampliada para
desarrollar una campaña unificada contra narcotráfico y las organizaciones que pasaron a
ser denominadas “grupos terroristas extranjeros” (FARC, ELN y grupos paramilitares).13
Asimismo, Alvaro Uribe lanzó un vasto programa para fortalecer las capacidades
militares del Estado colombiano, se crearon zonas de guerra y se incrementó el tamaño
de las fuerzas armadas, que aumentaron sus efectivos un 35% entre julio de 2002 y
diciembre del 2005 (pasaron de 180 mil a 246 mil hombres). Se creó una nueva
división, 4 brigadas, 8 brigadas móviles y docenas de unidades menores. También se está
eliminando progresivamente el servicio militar obligatorio, en la actualidad hay más de
72.000 soldados profesionales y cuando se alcance la cifra de 100.000, se suprimirá el
sistema de reclutamiento obligatorio.14
12
Mónica Hirst, “La fragmentada agenda de la (in) seguridad regional”, en Mónica Hirst, Carlos Pérez
Llana, Roberto Russell, and Juan Tokatlian, Imperio, estados e instituciones. La política internacional en
los comienzos del siglo XXI (Buenos Aires: Altamira, 2004).
13
“Closing the Seams: US Security Policy in the Americas. NACLA Report of the Americas, May/Jun 2005.
14
Republica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, Logros y Retos de la Política de Defensa y
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Colombia y Estados Unidos han identificado al narcotráfico y a los grupos armados
ilegales que dependen de él, como la principal causa del actual ciclo de violencia. El
gobierno ha manifestado en reiteradas ocasiones que “las causas del conflicto son el
narcotráfico y el terrorismo”. Se ha definido el conflicto en términos de
“narcoterrorismo” y se ha intentado eliminar cualquier connotación política a los
reclamos de las organizaciones guerrilleras. Esta negación reduce a estos grupos a un
problema de seguridad pública, a simples criminales, y dificulta, por lo tanto, la
posibilidad de una solución política negociada.
Desde esta perspectiva, el combate contra el cultivo y el tráfico de drogas resuelve
simultáneamente dos problemas: por un lado, reduce el trafico de estupefacientes a los
EEUU –debido al aumento de su costo-; por el otro, disminuye la principal fuente de
ingresos de la guerrilla y de otros actores armados, haciéndolos más vulnerables a la
derrota militar o a una negociación.
El supuesto que subyace el Plan Colombia es que es posible una derrota militar de los
actores armados, ya sea superándolos militarmente o reduciendo sus fuentes de
financiamiento. La etapa de la reconstrucción institucional y el abordaje al resto de las
cuestiones estructurales, por ejemplo, la reforma agraria, son aspectos que sólo pueden
afrontarse una vez alcanzada la paz.15 De esta manera, el Plan Colombia, establece un
esquema secuencial para la resolución del conflicto, primero se monopoliza la fuerza y
luego se procede con la construcción institucional y el desarrollo socioeconómico.
En suma, el Plan Colombia no considera las complejas razones socioeconómicas que
favorecen tanto la perpetua presencia de actores armados ilegales en todo el país, como la
producción y el consumo de drogas; por el contrario, sólo intenta modificar por medios
militares el comportamiento de los mismos.
El Plan, por otra parte, ha tenido efectos negativos sobre los derechos humanos, las
libertades fundamentales y las prácticas democráticas.
Seguridad Democrática, Septiembre de 2006.
15
Julia Sweig, “What Kind of War for Colombia”, op.cit.
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Un reciente articulo señala que el Plan Colombia, y las políticas antidrogas de los Estados
Unidos que lo precedieron, han tenido una serie de efectos no buscados.16 En primer
lugar, han fortalecido a las FARC como actor armado. Las fumigaciones y los
desplazamientos que estas han producido han incrementado el apoyo de los campesinos a
la guerrilla. Asimismo, el traslado de cultivos de drogas a áreas dominadas por FARC ha
fortalecido sus finanzas. Por otro parte, el desmantelamiento de los carteles de Cali y
Medellín acabó con los principales oponentes militares de las FARC en muchas regiones
y debilitó la posibilidad de los pequeños grupos de traficantes que los reemplazaron de
resistir el pago de impuestos exigidos por las FARC. En segundo término, los grandes
carteles fueron reemplazados por alrededor de 400 mini carteles que dificultan su
represión o la posibilidad de un acuerdo.
El principal instrumento del Plan Colombia, la política de fumigación y erradicación de
cultivos, ha mostrado limitaciones importantes. A pesar de algunos éxitos iniciales, por
ejemplo, se redujo el cultivo de coca de más de 100.000 hectáreas a fines del 2002 a
cerca de 86.000 hectáreas a fines del 2003; el nivel de cultivos se ha incrementado
considerablemente en el 2005, a más de 140.000 hectáreas, un nivel no visto desde 2002.
Dicho aumento se debe a la aparición de 30.000 nuevas hectáreas de coca. Uno de los
objetivos fundamentales del Plan Colombia consistía en la reducción del 50% de los
cultivos hacia el 2005.17
Varios factores explican estos resultados. En primer término, el llamado “efecto globo”,
que implica el desplazamiento constante de los cultivos dentro de Colombia y hacia otros
países de la región. El número de departamentos donde se cultiva coca pasó de 12 a 22
entre el 2000 y 2003. Segundo, el tamaño promedio de las parcelas ha disminuido
considerablemente, una proporción importante de la coca se cosecha en parcelas que
tienen una hectárea o menos, esto reduce, considerablemente, la eficacia de la fumigación
aérea.18
La orientación del Plan Colombia fomenta un mayor rol de las fuerzas armadas en la
16
Mark Peceny & Michael Durnan, “The FARC´s Best Friend: U.S. Antidrug Policies and the Deepening
of Colombia´s Civil War in the 1990s”, Latin American Politics and Society”, 48:2 (2005).
17
Center for Internacional Policy (CIP), “Colombian coca cultivation in 2005”, Abril 15, 2006.
18
International Crisis Group, “Guerra y Droga en Colombia”, Informe sobre América Latina N°11, 27 de
enero de 2005.
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seguridad interna. Las fuerzas armadas en Colombia tienen la función legal de mantener
el orden público y aplicar las leyes nacionales antiterroristas. La autonomía creciente de
las fuerzas armadas y la respuesta militar a la violencia ha provocado un incremento en
las violaciones a los derechos humanos, por ejemplo, detenciones arbitrarias masivas, el
recrudecimiento de la tortura, ejecuciones extrajudiciales, masacres y desaparición
forzada de personas.19
A esto se agrega la ausencia de mecanismos efectivos de rendición de cuentas en casos de
violaciones de DDHH, actos de corrupción y delitos cometidos en el marco de
operaciones antidrogas y la obstaculización deliberada, tanto a familiares como a
organizaciones humanitarias nacionales e internacionales, en la labor de prestación de
asistencia humanitaria a las victimas. También se ha denunciado el sometimiento de los
organismos de control e investigación a los intereses y necesidades militares. La
existencia del fuero militar contribuye a consolidar la autonomía que disfrutan los
militares.
La política de “Seguridad Democrática” ha tenido algunos resultados positivos, en
especial, en lo referido a la mejora substancial de la seguridad publica en los principales
centros urbanos. Sin embargo, la confrontación militar se ha intensificado desde enero de
2006, al incrementarse los enfrentamientos con grupos guerrilleros, de 466 entre enero y
marzo del 2005, a 555 en el mismo período del 2006. Asimismo, el número de ataques
terroristas en el 2005 fue levemente inferior al del 2004 y el numero de oleoductos
volados en el 2005 (155) supera al del 2004 (98).20
El Plan Colombia no ha logrado, en lo esencial, resolver el problema de la violencia en
ese país. Sus planes originales para reducir la producción de coca en 50% hacia el 2005, o
las declaraciones voluntaristas más recientes que indicaban la destrucción de las FARC
para el 2006;21 han mostrado ser difíciles de alcanzar en un contexto donde las causas
estructurales del conflicto, que son las que alimentan y exacerban en forma permanente el
ciclo de la violencia, reciben escasa atención.
19
Ver informe anual de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ), 2006.
Republica de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, Logros y Retos de la Política de Defensa y
Seguridad Democrática, Septiembre de 2006
21
Declaración del Comandante del Comando Sur de los Estados Unidos, General James Hill.
20
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LA UNIÓN EUROPEA Y LA PAZ CIVIL
La UE ha intentando desempeñar un papel político y de seguridad más congruente con su
potencial comercial y económico desde la caída del Muro de Berlín. La Estrategia de
Seguridad Europea (ESE), publicada en el 2003, reconoce que durante la Guerra Fría la
UE fue una región “consumidora” de seguridad internacional, y que su actual rol debe
consistir en transformarse en “proveedora” regional e internacional.22 La ESE describe el
nuevo entorno de seguridad e identifica las principales amenazas a las que se enfrenta la
región: terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva, conflictos regionales,
estados fallidos y crimen organizado.
La intención de desempeñar un rol internacional más activo, condujo a la UE a
comprometerse con el conflicto interno en Colombia desde mediados de los noventa.
En numerosas ocasiones la UE ha señalado que “no hay solución militar que pueda
conducir a una paz duradera en Colombia”. La UE ha expresado que el diagnóstico de los
Estados Unidos sobre el conflicto implica “un serio peligro para la viabilidad del proceso
de paz y para el papel constructivo de la comunidad internacional en ello”.23
La crítica principal de la Unión es que el predominio de la respuesta militar que supone el
Plan Colombia, potencia y prolonga la confrontación entre los grupos armados y aleja
cualquier posibilidad de solución política negociada. La UE ha puesto en duda la eficacia
de las fumigaciones y ha denunciado el creciente número de violaciones a los derechos
humanos cometidas por organismos de seguridad del Estado.
La UE se resiste a considerar al conflicto en Colombia como una lucha entre grupos
criminales y el Estado y considera que es necesario analizar el conflicto en toda su
complejidad. Aunque el Consejo de Europa y la Comisión Europea han elogiado la idea
central de la “seguridad democrática” —la creación de un Estado moderno y efectivo con
presencia en todo el país— también reclaman más respeto de los derechos humanos, un
22
Unión Europea. Una Europa Segura para un Mundo Mejor. Estrategia Europea de Seguridad. Bruselas,
12 de diciembre de 2003
23
Declaración de la Presidencia Europea, 24 de octubre de 2000. Ver también “Colombia: Country
Strategy Paper”, Comisión Europea, Bruselas, 2002.
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programa amplio de mejoras económico-sociales, el diálogo con la guerrilla y el fin
definitivo de la connivencia entre las fuerzas armadas y los paramilitares.24
La visión de la UE sobre el conflicto ha quedado plasmada en diversos documentos
oficiales en los que predomina un interés por abordar las “causas subyacentes del
conflicto” y por la construcción progresiva de los “cimientos de la paz”. De esta forma,
en visión de la UE impera el supuesto de que la solución al conflicto depende de una
respuesta global y profunda a los problemas estructurales y económicos que han
sustentado históricamente los ciclos de la violencia.
En el documento Estrategia País (DEP) de la Comisión Europea para Colombia (20022006) la cooperación bilateral se enfoca en cinco sectores principales: a) desarrollo social
y económico y lucha contra la pobreza, b) desarrollo alternativo, c) apoyo a la reforma
del sector Justicia, d) apoyo a la promoción de los derechos humanos, e) atención
humanitaria a población víctimas del conflicto interno.
El componente militar en esta estrategia cumple un rol menor, por el contrario, son los
actores civiles, tanto en el Estado como en la sociedad, los que deben ser fortalecidos y
los principales responsables de liderar el proceso que conduzca a la paz.
En la actualidad, la Comisión Europea está finalizando su documento de Estrategia País
para Colombia, correspondiente al periodo 2007-2013. La información preliminar
disponible sobre el nuevo DEP, indica que sigue asignando especial importancia a
confrontar las raíces del conflicto y que identifica tres campos principales de
cooperación: apoyo a las iniciativas de paz y al desarrollo económico y social, incluido el
desarrollo alternativo; fortalecimiento del sector judicial y promoción y protección de los
derechos humanos y del DIH, en especial en lo referente grupos vulnerables como
mujeres, niños y grupos étnicos; y fomento a la productividad y competitividad
económica y a la expansión del comercio.25
Como en el caso del DEP 2002-2006, el nuevo documento supone una estrategia dual: de
24
Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM), “Documento Estratégico la Unión Europea y
Colombia: un enfoque alternativo”, Madrid, octubre de 2004.
25
Concept Note – Colombia: Documento de Estrategia País – DEP 2007 – 2013.
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fortalecimiento del Estado (con un especial énfasis en el poder judicial y en los
organismos de control de las acciones del ejecutivo) y de la sociedad civil. Esta estrategia
dual implica el reconocimiento de que el proceso de reconstrucción del Estado no es sólo
un asunto institucional, sino que es preciso también fortalecer a los actores sociales
interesados en la paz. En este contexto, los actores armados estarán cada vez más
deslegitimados y aislados, viéndose obligados a la rendición o a la negociación.
Una de los principales instrumentos que la UE está implementando en Colombia son los
“Laboratorios de Paz”. Los “Laboratorios” buscan apoyar procesos de recomposición
del tejido social que permitan crear las condiciones para una paz duradera basada en el
principio de la equidad social y una mejor condición de vida y oportunidades para la
población, así como en el fortalecimiento de las autoridades políticas democráticas de
base. Es un conjunto de procesos sociales de participación y fortalecimiento institucional
que, a nivel local y regional, buscan realizar, en medio del conflicto, transformaciones en
el orden económico, social, cultural y político, para construir colectivamente las
condiciones de una paz duradera.26
Los laboratorios han sido precedidos por programas regionales de desarrollo y paz. La
primera experiencia de este tipo tuvo lugar en la región del Magdalena Medio en el año
1997 en donde a partir de un acuerdo de la sociedad civil, se inicia la construcción de una
propuesta de desarrollo y paz desde un proceso participativo e incluyente con las
comunidades de la región. Esta iniciativa ha sido financiada a través de dos créditos por
parte del Banco Mundial entre los años 1998-2002 y posteriormente ha sido apoyada por
la Unión Europea en lo que se ha constituido como el Laboratorio de Paz del Magdalena
Medio.
El primero laboratorio de la UE abarcó 30 municipios, el objetivo declarado fue
“construir de manera colectiva las condiciones para una paz duradera y convivencia
pacífica basada en una vida con dignidad y oportunidades para todos los habitantes”. El
segundo laboratorio comprende un total de 62 municipios pertenecientes a los
departamentos de Antioquia, Norte de Santander, Nariño y Cauca. A mediados del 2006
se lanzó la convocatoria para el tercer Laboratorio.
26
Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM), “Documento Estratégico la Unión Europea y
Colombia: un enfoque alternativo”, op.cit.
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LA ESPECIFICIDAD DEL CONFLICTO COLOMBIANO
La persistencia del conflicto colombiano es, en perspectiva comparada, uno de sus rasgos
más distintivos. Algunos autores consideran que la fase actual comienza a finales de los
70, con el proceso de organización de los grandes carteles de la droga y la aparición de
las primeras autodefensas campesinas. Otros autores, en cambio, ubican el origen de la
violencia en el asesinato del caudillo del Partido Liberal Jorge Gaitán en Bogotá en 1948.
En cualquier caso, se trate de 30 o de 60 años de duración, es el conflicto interno más
prolongado.27
La continuidad del conflicto tiene una serie de consecuencias que han sido analizadas en
distintos trabajos.28 Desde el punto de vista de la eficacia del Plan Colombia y de los
programas de la UE, lo verdaderamente relevante son las causas que han prolongado el
conflicto. La fragmentación, la autonomía y la capacidad militar de los actores armados
ilegales son los factores que fomentan la inmutabilidad del conflicto y los que
condicionan y limitan la eficacia de ambas estrategias para la paz.
A su vez, la fragmentación, la autonomía y la capacidad militar son el resultado de la
interacción de factores que dificultaron la centralización del poder estatal y que fueron
examinados en la primera sección del trabajo. En primer término, desde el punto de vista
de la relación entre el Estado y la sociedad, Colombia se caracterizó por la presencia
histórica de partidos políticos fuertes de base regional que dispusieron, durante un
periodo considerable, de milicias armadas propias. Segundo, desde el punto de vista
social, el país se ha caracterizado por la persistencia de altos niveles de pobreza, sobre
todo rural. Dos factores estructurales son la geografía inaccesible y la existencia de
riquezas naturales en todo el territorio.
La fortaleza de los partidos políticos limitó históricamente la presencia del Estado en
todo el territorio nacional y favoreció su colonización por parte de distintos actores
27
Ver Jonatahn Hartlyn & John Dugas, “Colombia: The Politics of Violence and Democratic
Transformation”, op. cit; Fernando Cepeda Ulloa, “Colombia: The Governability Crisis”, op.cit.
28
Ver, por ejemplo, Gonzalo Sanchez Gómez, “Guerra prolongada y negociaciones inciertas en Colombia”,
en Malcom Deas and Maria Victoria Llorente, Reconocer la guerra para construir la paz (Bogota:
Editorial Norma, 1999.
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privados. La geografía inaccesible y la escasa integración territorial fomentaron su
fragmentación. La fragmentación fue una consecuencia tanto de la naturaleza del
territorio, como de decisiones de los distintos grupos armados. Las FARC, por ejemplo,
tuvieron desde principios de 1980 una estrategia de dispersión de frentes. Esto no hubiese
sido posible sin la ayuda de la geografía. La abundancia de recursos naturales en la
periferia les permitió prescindir de los recursos del centro, es decir, aumentó su
autonomía. Esto último también contribuyó a financiar la búsqueda privada de seguridad.
Finalmente, el campesinado pobre se trasformó en la base de apoyo político para los
partidos regionales y en la principal fuente de reclutamiento para los distintos grupos
armados privados; desde las milicias partidarias en el siglo 19 y 20, a las guerrillas y
paramilitares en la actualidad. El financiamiento propio y la facilidad para el
reclutamiento aumentaron considerablemente la capacidad militar de estos actores.
La creciente fragmentación de los actores armados
Los grupos armados ilegales en Colombia están fragmentados de tres formas distintas:
por el número de actores, por sus diferencias internas y por su presencia territorial.
La guerrilla colombiana ha estado dividida desde el comienzo en varios grupos. En los
80s existían ocho grupos guerrilleros, en la actualidad hay dos principales (FARC y ELN)
y dos más reducidos. Desde el punto de vista de una salida negociada al conflicto, el
problema no es la fragmentación de la guerrilla, sino su incapacidad para confluir en un
solo frente a la manera del FSLN (Frente Sandinista de Liberación Nacional) en
Nicaragua, el FMLN (Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional) en El
Salvador o la URNG (Unión Nacional Revolucionaria Guatemalteca) en Guatemala.29
La incapacidad de construir un frente único ha dificultado tanto la posibilidad de romper
la balanza del conflicto a favor de la guerrilla, como de establecer un acuerdo de paz
amplio con el gobierno. Esta fragmentación ha obligado a los sucesivos gobiernos a
realizar procesos de paz parcelados y escalonados. En tales condiciones, mientras se
negocia con unos grupos y se les ofrece condiciones para su reinserción, el Estado
29
Ana María Bejarano, “Conflicto y paz en Colombia: cuatro tesis con implicaciones para la negociación
en curso”, Ponencia preparada para la conferencia “Colombia in Context”, organizada por el Center for
Latin American Studies and the Colombia Working Group at the University of California, Berkeley, 2 de
Marzo, 2001.
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continúa, simultáneamente, combatiendo a los demás. Si bien tal política ha permitido
desactivar una serie de grupos, no ha logrado, en lo esencial, obtener una paz duradera.30
La fragmentación también es una característica interna de los grupos guerrilleros; en cada
uno de ellos hay facciones o fuertes divisiones. Al interior del ELN existen, por lo menos,
dos facciones con visiones distintas respecto a la posibilidad de negociación. Lo mismo
sucede en las FARC, con el agregado de que su estructura interna es cada vez más
descentralizada. En el caso de la que la conducción de las FARC decidiera lanzar una
iniciativa de negociación con el gobierno, es probable que algunos comandantes de
bloques y frentes la rechazaran.
Esta situación también se reproduce en los grupos de narcotraficantes y de paramilitares.
En el primer caso, los megacarteles de Cali y Medellín han sido reemplazados por más de
400 mini carteles que han adoptado un enfoque del negocio de las drogas estrictamente
empresarial, orientado a obtener el máximo de ganancias y a evitar la confrontación con
el Estado colombiano. Los nuevos carteles tampoco tienen pretensiones monopólicas, no
intentan controlar la cadena completa de producción, tráfico y distribución. Su número y
su falta de interés en enfrentar al Estado dificultan la represión. El Estado colombiano
tiene serias dificultades para identificar a todos los carteles y los carteles que logran ser
desarticulados son rápidamente reemplazados por otros nuevos.31
La fragmentación de los grupos paramilitares es también histórica. Recién en 1997
confluyeron en una federación nacional, las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). A
mediados del 2003, iniciaron un proceso de negociación con el Estado colombiano que ha
resultado en la desmovilización de más de 30.000 efectivos entre noviembre y abril del
2006. Sin embargo, la propia dinámica de la fragmentación ha limitado el proceso de
negociación. Varios comandantes paramilitares de alto rango, que no participaron en el
proceso de desmovilización, están llenando el vacío que dejaron los grupos
desmovilizados y otros grupos nuevos se están consolidando en muchas regiones, en la
30
Ibid,. pag.11.
Internacional Crisis Group, “Guerra y Droga en Colombia”, Informe sobre América Latina N°11, 27 de
enero de 2005, pags.18-23.
31
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mayoría de los casos a pedido de poblaciones locales.32
Capacidad militar y autonomía
Los grupos armados en Colombia tienen una alta capacidad militar en términos de la
disponibilidad de financiamiento y por la facilidad para reclutar nuevos miembros. Es
decir, poseen dos de los requisitos más importantes para la supervivencia de una
organización armada ilegal: dinero y combatientes. Estos factores se ven potenciados por
la geografía que dificulta los intentos de represión y favorece la consolidación
organizacional de los distintos actores armados.
Estos grupos han diversificado sus fuentes de financiamiento. Sus ingresos provienen
principalmente de cuatro fuentes. Las drogas, otros recursos naturales, el cobro de
impuestos a multinacionales, y los secuestros.33
La guerrilla y los paramilitares tienen fuentes de ingresos alternativas a la de la droga. En
el caso de las FARC, cada frente individual, incluso si participa fuertemente en
actividades de narcotráfico, destina sólo una fracción de sus combatientes al negocio de
la droga mientras los demás libran la guerra o se dedican a otras actividades de
recaudación. Por ello, el énfasis del Plan Colombia en la fumigación de los cultivos de
cocaína y heroína, como medio de reducir las fuentes de financiamiento de la guerrilla,
no necesariamente pondría fin a la lucha armada.
Alrededor del 50% de los ingresos de las FARC y los paramilitares provienen del negocio
de las drogas. En el caso del ELN, en primer lugar se ubica la extorsión a empresas,
sobre todo multinacionales, luego el secuestro y finamente las drogas, con alrededor del
20% del total de ingresos.34
En todos los casos, los actores armados ilegales reciben importantes ingresos de las
empresas multinacionales. Las guerrillas extraen recursos de estas empresas de cuatro
32
Ibid., pags.14-18.
Sobre las fuentes alternativas de financiamiento de los grupos armados ver Nazih Richani,
“Multinacional Corporations, Rentier Capitalism, and the War System in Colombia”, Latin American
Politics and Society, 47:3 (2006).
34
Internacional Crisis Group, “Guerra y Droga en Colombia”, op.cit.
33
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formas principales: 1) Impuestos directos para no atacar sus instalaciones. Este impuesto
es muy común en el caso de las empresas petroleras que buscan proteger sus oleoductos;
2) impuestos comunitarios mediante los cuales se fuerza a las compañías a invertir en
proyectos en localidades pobres; 3) contrataciones obligatorias, por las que se obliga a
empresas multinacionales a que subcontraten compañías controladas, o con vínculos con
la guerrilla para desarrollar proyectos; 4) secuestro o retención de empleados de alto
nivel de las empresas. 35
Un trabajo reciente indica que los frentes de las FARC, del ELN y la presencia de los
paramilitares, crecieron con más rapidez en aquellos departamentos con mayor densidad
de explotación de petróleo. En el caso del oro, se acusa a las multinacionales de contratar
a paramilitares para hostigar y asesinar mineros.36
Las contribuciones de las multinacionales permitieron, por ejemplo, el renacimiento de
grupos como el ELN, que casi fue destruido en Anori en 1973. El ELN obtuvo dos
millones de dólares por la liberación de empleados de la “Occidental Oil”, y 18 millones
por permitir la construcción de un oleoducto. Gracias a estos recursos, logró aumentar sus
frentes de 3 a 11 en 1986.37
El potencial militar de los grupos armados en Colombia también se refleja en la casi
inagotable capacidad para reclutar nuevos combatientes. A pesar de la fuerte ofensiva
lanzada por el Estado colombiano en los últimos tres años, la cantidad de efectivos de los
grupos guerrilleros no ha disminuido sustancialmente. El caso de las FARC es el más
notorio. Se calcula que efectivos sumaban 16.000 en el 2004; el Ministerio de Defensa de
Colombia reportó un total de 8000 bajas para la organización en el 2005 (4000
capturados, 1500 muertos, y 2500 desertores). Según fuentes oficiales, el número actual
de miembros de las FARC alcanza los 14.000. Es decir, reclutó 6000 nuevos
combatientes sólo en el 2005.
La creciente disponibilidad de recursos de todo tipo ha incentivado la autonomía de los
grupos armados con respecto a actores nacionales, regionales e internacionales. Ni los
35
Nazih Richani, “Multinacional Corporations, Rentier Capitalism, and the War System in Colombia”,
op.cit.
36
Ibid.
37
IbId.
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grupos paramilitares ni la guerrilla dependen de actores internacionales. Los grupos
paramilitares colombianos son muy distintos de sus similares en América Central en los
80s; no están subordinados ni a los Estados Unidos ni a ningún otro Estado; lo mismo
sucede con la guerrilla. También mantienen un alto nivel de autonomía respecto a actores
internos, a no ser aquellos que están directamente asociados como los hacendados,
narcotraficantes o campesinos cocaleros.
Tal autonomía inhibe los procesos de negociación y eleva las condiciones de los actores
armados ilegales para acceder o permanecer en los mismos. Asimismo, ni los actores
internacionales ni los internos tienen capacidad de presión sobre los actores armados
locales. Finalmente, la creciente disponibilidad de recursos favorece el divorcio de estos
grupos respecto a la sociedad, al no depender de su apoyo para sobrevivir y expandirse.
Esta situación profundiza su militarización, es decir, la tendencia a privilegiar las
acciones armadas sobre la construcción de vínculos (legitimidad) con la sociedad civil.
En suma, las tres características mencionadas del conflicto colombiano son un obstáculo
formidable para alcanzar la paz. La fragmentación limita la posibilidad de una
negociación global como en el caso de América Central, o mediante una victoria militar
decisiva por parte de alguno de los actores armados. La autonomía reduce la oportunidad
de que actores internos e internacionales presionen a los grupos armados para una salida
negociada. Finalmente, la capacidad militar favorece el fortalecimiento de las
organizaciones armadas y alienta la percepción de que la victoria militar es posible. En
este punto, la visión de los grupos armados ilegales se iguala a la estrategia del Estado
colombiano, paradójicamente, esta percepción común aleja aún más la opción por la
negociación.38
Por ello, puede esperarse en el futuro un proceso de negociación entre el Estado y los
grupos armados ilegales escalonado y parcelado, donde se negocie y se combata al
mismo tiempo. El futuro puede parecerse mucho al pasado, la paz fragmentada es igual a
conflicto prolongado.39 En este contexto, las estrategias del Plan Colombia y de la UE,
38
Sobre la percepción de empate en los conflictos internos ver William Zartman, “Ripeness: The Hurting
Stalemate and Beyond”, en P. Stern y Druckman (Eds.), International Conflict Resolution after the Cold
War, National Academy Press, Washington, 1999.
39
Sobre el concepto de “conflicto prolongado” ver: Gonzalo Sanchez Gómez, “Guerra prolongada y
negociaciones inciertas en Colombia”, op.cit.
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deberán contemplar la naturaleza específica del conflicto, que parece requerir del
tratamiento simultáneo de las causas y los efectos, de la violencia y de sus causas.
COMENTARIOS FINALES
El objetivo principal del Plan Colombia y de la estrategia de “Seguridad Democrática”,
es confrontar a los actores armados ilegales destruyéndolos militarmente y reduciendo
sus fuentes de financiamiento. Sin embargo, la escasa atención prestada a los factores
políticos, sociales y económicos que promueven la existencia de las organizaciones
armadas y que alimentan el ciclo de la violencia, limita considerablemente la eficacia de
la paz militar.
La falta de atención a estos factores causales es la que fortalece y amplia la
fragmentación, la autonomía y la capacidad militar de los actores de la violencia. En
efecto, el flujo de hombres y financiamiento a los grupos armados permanece constante,
lo cual profundiza la percepción de autonomía de estos grupos. La falta de una estrategia
de integración nacional, de mayor presencia del Estado en todo el territorio, continúa
favoreciendo la fragmentación.
Un ejemplo reciente que evidencia la falta de una estrategia de ocupación e integración
territorial es el Plan Patriota, el despliegue de más de 17.000 efectivos del ejército en las
selvas del sur del país, el corazón de las zonas históricamente controladas por la guerrilla
de las FARC. El objetivo de la ofensiva fue recuperar territorio y permanecer en él de
manera de evitar que la guerrilla lo ocupara nuevamente. Las tropas del ejército, más
numerosas y mejor equipadas, superaron ampliamente a las distintas fuerzas de las FARC
que intentaron oponerse a la ofensiva.
Sin embargo, diversas fuentes han señalado que aún es demasiado temprano para declarar
el éxito o fracaso del Plan Patriota. La respuesta predominante de las FARC no ha sido
enfrentar militarmente al ejército, sino que optaron por el repliegue estratégico con el fin
de eludir, desacelerar y desgastar la ofensiva de las fuerzas armadas. El ‘repliegue’ no
significa inactividad, por el contrario, el número de ataques de la guerrilla en los dos
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primeros años de Uribe es el mismo que el total de los cuatro años de Pastrana. A
diferencia de los ataques frontales de grandes grupos de guerrilleros de hace unos años,
las acciones recientes, efectuados por grupos más pequeños, han estado diseminados por
todo el territorio nacional, con el objetivo de dispersar a la FAA para impedir o
entorpecer su acción prioritaria en el sur.40
El objetivo principal del Plan Patriota, la ocupación territorial, no se ha cumplido.
Distintos reportes indican que las tropas del ejército se han limitado a expulsar a las
fuerzas guerrilleras, para luego retirarse de las zonas previamente ocupadas.41
La estrategia de paz civil de la UE acierta en el diagnóstico del conflicto, aunque carece
de una respuesta a la dimensión militar del mismo. Se ha señalado que los “Laboratorios
de la Paz”, por ejemplo, son desplegados en zonas donde no son necesarios, donde el
conflicto no es tan feroz, o donde los grupos armados lo permiten. De esta forma, la UE
no está presente en las regiones donde se producen los mayores niveles de violencia.
En suma, ambas estrategias sugieren que la paz en Colombia puede alcanzarse atacando
sus causas y consecuencias en forma independiente. La naturaleza del conflicto
colombiano, en cambio, parece reclamar una estrategia distinta, que integre en forma
equilibrada ambos aspectos del conflicto.
OBREAL/EULARO
Observatorio de las Relaciones Unión Europea – América Latina
European Union – Latin America Relations Observatory
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[email protected]
www.obreal.org
40
Daniel García-Peña Jaramillo, “Perspectivas para la paz en Colombia: la respuesta a la política de Uribe”,
Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM), 2006.
41
Ibid.
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