TEMA 13 (2)

TEMA 13 (2)
I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: PRINCIPIOS QUE LA
INFORMAN.
I.1.- Fundamento constitucional de la potestad sancionadora.
Por sanción puede entenderse en un sentido amplio un mal infligido por el poder del Estado a un
ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal. En nuestro ordenamiento, tal como
reconoce nuestra Constitución, este mal puede ser impuesto tanto por el poder judicial como por
el ejecutivo, a diferencia del sistema judicialista, fundamentalmente anglosajón que, basado en
una estricta aplicación del principio de división de poderes, reserva a los jueces la imposición de
toda clase de pena y castigos.
En efecto, nuestra Constitución reconoce la potestad sancionadora de la Administración en el
artículo 25, que al establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a
la administrativa cuando afirma en su núm. 1 que “Nadie puede ser condenado o sancionado por
acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa según la legislación vigente en aquel momento” y en el número 3 cuando establece
que “La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privación de libertad”, lo que a sensu contrario significa que si puede imponer otro tipo
de sanciones.
De forma particular y con referencia al medio ambiente, en el artículo 45.3 prevé para quienes
violen lo dispuesto en la legislación respectiva y “en los términos que la ley fije, sanciones penales
o, en su caso, administrativas”.
Consecuentemente con estos preceptos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha
confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración en diversos
pronunciamientos, entre los que destaca la STC 77/1983, en la que se puede encontrar incluso el
fundamento de esta potestad, en la que dice que “No cabe duda que en un sistema en que rigiera
de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora
debería constituir un monopolio judicial y no podría estar en manos de la Administración, pero un
sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso
viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden
citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia,
como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia
al aparato represivo en este tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la
autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados”.
Luciano Parejo señala que con el reconocimiento constitucional de la potestad sancionadora de la
Administración, nuestra Constitución se inscribe en el sistema que rige hoy en la Europa
continental (con la particularidad de Francia que cuenta con tribunales específicos para las
sanciones administrativas) y que obedece fundamentalmente a razones organizativas y
funcionales que difícilmente pueden solucionarse con otras alternativas.
La doctrina se encarga también de señalar que la coexistencia del poder punitivo judicial con la
potestad sancionadora de la Administración, como manifestaciones del ius puniendi de la
Administración, no significa en modo alguno equivalencia entre ellas. Y así, se señala como
primera diferencia, que la Constitución veta la Administración, y reserva por tanto al poder judicial,
la posibilidad de imponer penas privativas de libertad, y como segunda que, mientras que el art.
25.2 de la Constitución atribuye a las penas la finalidad de “reeducación y reinserción social”, las
sanciones administrativas buscan una finalidad represiva más pragmática de restablecer el orden
jurídico infringido.
En todo caso, también coincide la doctrina al señalar que aunque las consecuencias de unas y
otras infracciones sean distintas, como lo es también el órgano administrativo titular de la potestad
de sancionarlas, no es posible diferenciar por su naturaleza entre ilícitos penales y administrativos.
Como se desprende de la propia Constitución (art. 45.3), es esta una opción que ha de hacer el
legislador, en cada momento histórico, por uno u otro instrumento de tutela más acorde con el
bien jurídico a proteger.
Puede concluirse, por tanto, que la histórica discusión sobre la legitimidad de la potestad
sancionadora de la Administración y su diferencia cualitativa con la punitiva penal, carece hoy de
mayor interés tras el reconocimiento constitucional de la cuestión. El estudio y debate doctrinal y
jurisprudencial se centra pues, más que en discutir estas cuestiones, en los límites y principios
que deben enmarcar su ejercicio.
I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora.
La doctrina señala que, precisamente por las razones pragmáticas que favorecieron el nacimiento
en nuestro Derecho de la potestad sancionadora de la Administración, su construcción ha
descansado en técnicas poco depuradas en relación a las que tiene el Derecho Penal.
La consagración por la Constitución, en sus artículos 24,25 y 26, de un conjunto de garantías
individuales construidas como derechos fundamentales aplicables tanto a penas judiciales como a
sanciones administrativas ha sido entendida como la corroboración de la identidad de naturaleza
entre sanciones administrativas y penales, que serían manifestaciones de un único ius puniendi
del Estado. Y de aquí que, primero la doctrina penalista, y posteriormente el Tribunal
Constitucional en la primera ocasión que tuvo de pronunciarse al respecto, declarase de
aplicación a las sanciones administrativas los principios que rigen en el orden penal.
En concreto, en la ya lejana STC 18/1981 declaró que “ha de recordarse que los principios
inspiradores del derecho penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo
sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y
como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una reiterada jurisprudencia
de nuestro Tribunal Supremo..., hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido
por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el
artículo 25.3...”, doctrina que ha sido mantenida en las STC 29/1989, 120/1994 y 3/1999, entre
otras).
La doctrina del Tribunal Constitucional ha sido tenido en cuenta por el legislador quien en la
LRJPAC dedica a esta materia el Capítulo I del Título IX, bajo el título de “Principios de la potestad
sancionadora”. Estos principios son: el de legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad,
proporcionalidad, non bis in idem, y el de garantías procedimentales, dentro de los que destacan
el del derecho a la defensa y el de presunción de inocencia.
I.2.1.- El principio de legalidad.
Este principio se encuentra recogido en el artículo 127.1 del la LRJPAC en el que se dice que “la
potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se
ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley”, lo que
supone que en ausencia de Ley formal la Administración no puede sancionar. La Ley formal no
sólo ha de reconocer la potestad sancionadora en relación con una determinada actividad, sino
que, además, debe configurar los elementos esenciales de la misma, por lo que el principio de
legalidad está directamente vinculado al de tipicidad, como después veremos.
Ahora bien, como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 15/1981, este principio “no incide
en las disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la
Constitución fue promulgada” ya que como añade el mismo Tribunal en sus sentencias 11/1981 y
42/1987, “no es posible exigir reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones
reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con
el derecho anterior a la Constitución”.
Debe hacerse notar, no obstante, que el principio de legalidad viene referido a la Administración
no al órgano administrativo, pues como se dice en el número 2 del artículo 127, su ejercicio
corresponderá a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por
disposición de rango legal o reglamentaria, pudiendo ser delegada en los términos establecidos
para la delegación, ya que la modificación de la LRJPAC efectuada por la Ley 4/1999, de 13 de
enero, ha eliminado la prohibición de su delegación en aras del principio de eficacia.
I.2.2.- Principio de tipicidad.
Este principio se encuentra recogido en el art. 129 de la LRJPAC, tanto por lo que respecta a la
infracción como a la sanción. Respecto de la primera, el núm.1 del referido artículo dice que “sólo
constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas
como tales infracciones por una Ley”, la cual, además las deberá clasificar en leves, graves y muy
graves, y respecto de la segunda, en su número 2 se dice que “únicamente por la comisión de
infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas
por la Ley”.
En el ámbito administrativo y como reconoce el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas,
la aplicación de este principio presenta “ciertos matices” con respecto a las exigencias del
Derecho Penal.
Así, por lo que se refiere al rango de la Ley, mientras que los delitos y penas, por afectar a un
derecho fundamental (la libertad), han de ser regulados por Ley orgánica, en el Derecho
Administrativo se requiere únicamente Ley formal.
La reserva de ley en el ámbito penal es estricta, mientras que en el administrativo se admite una
cierta virtualidad de la norma reglamentaria en la determinación de las conductas. Así lo admite el
Tribunal Constitucional en su sentencia 42/1987 cuando afirma que “la reserva de Ley establecida
en el artículo 25.1 CE no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y
sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto”
y ello fundado en “razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades
públicas y en el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas
materias”. De ahí que el artículo 129.3 de la LRJPAC establezca que “Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las
infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o
sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más
correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones
correspondientes”.
Como consecuencia de la aplicación del principio de tipicidad, la propia LRJPAC proscribe la
aplicación de la analogía en materia sancionadora al decir en su artículo 129.4 que “las normas
definidoras de las infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.
La reserva de Ley en la creación de infracciones y sanciones administrativas, como las
limitaciones del reglamento, únicamente operan respecto de las normas postconstitucionales, no
para las anteriores, donde es perfectamente aceptable que un reglamento establezca infracciones
y sanciones sin previa cobertura legal, si bien no es legalmente aceptable que después de la
Constitución se modifiquen tales normas por otras también reglamentarias para crear nuevas
infracciones o sanciones.
I.2.3.- El principio de irretroactividad.
El art. 9.3 de la Constitución proscribe la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos, de lo que se deriva que en materia sancionadora es de
aplicación el principio tempus regit actum, salvo que la nueva norma sea más favorable. Así se
dice también en el artículo 128.1 de la LRJPAC, según el cual “serán de aplicación las
disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan
infracción administrativa” , añadiéndose en el 128.1 que “las disposiciones sancionadoras
producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor”.
I.2.4.- El principio de culpabilidad.
Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, el principio de responsabilidad personal o
subjetiva, que es básica en el Derecho penal, también rige en el Derecho Administrativo
sancionador (STC 219/1988 y 76/1990), si bien en este último no impide la responsabilidad directa
de las personas jurídicas, es decir, la capacidad infractora de éstas (inexistente en el Derecho
penal). En consecuencia, queda excluida constitucionalmente toda responsabilidad estrictamente
objetiva.
Este principio ha sido recogido en el artículo 130.1 de la LRJPAC, cuando dispone que “sólo
podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas
y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia”,
entendiendo así que la culpabilidad en Derecho Administrativo no se exige sólo por dolo o culpa,
sino también por omisión de la diligencia exigible en el cumplimiento de la normativa
administrativa. A juicio de Luciano Parejo, esta última exigencia debe entenderse legítima siempre
que se contemple en relación con sujetos sobre los que pese, por su función, un específico deber
de conocimiento y aplicación de la normativa infringida.
El número 3 del propio artículo declara compatible con este principio la previsión de una
responsabilidad solidaria, siempre que la obligación dispuesta legalmente y cuyo incumplimiento
determine la infracción esté impuesta a varias personas conjuntamente. En la medida en que
dicho tipo de responsabilidad se acerca a la objetiva, ha de interpretarse que esta responsabilidad
no es exigible directamente desde las previsiones de la LRJPAC, sino desde el precepto legal que
lo habilite específicamente, y que presupone la culpabilidad en los términos expuestos.
Además de la solidaria, cabe también la responsabilidad subsidiaria cuando la infracción consista
en el incumplimiento de una obligación legalmente impuesta que comporte el deber de prevenir la
comisión de infracciones administrativas por terceros, pero siempre que así también lo determine
la correspondiente norma.
I.2.5.- El principio de proporcionalidad.
Este principio demanda la adecuación de los medios empleados a los fines perseguidos y es de
trascendental importancia en el Derecho Administrativo sancionador, por cuanto lo normal aquí es
que éste regule las sanciones de forma flexible, otorgando un cierto margen de apreciación la
Administración para la graduación de la sanción a la entidad de la infracción y de sus efectos.
La LRJPAC recoge este principio en el artículo 131.3 al disponer que “en la determinación
normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las
Administraciones públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes
criterios para la graduación de la sanción a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteración.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la
misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”.
Este mismo principio es el que se ha tenido en cuenta al decir en el artículo 131.2 que “el
establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones
tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas”.
I.2.6.- Principio de prescripción.
La LRJPAC establece en su artículo 132 un régimen general de prescripción de las infracciones y
sanciones que sólo es de aplicación en defecto de regulación específica al decir que las
infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan.
En el caso de que las mismas no fijen plazos de prescripción, las infracciones muy graves
prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses, desde el día
en que la infracción se hubiere cometido. La prescripción se interrumpirá por la iniciación, con
conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de
prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa
no imputable al presunto responsables. En el supuesto de que se produzca la prescripción, el
órgano competente deberá acordar la no iniciación del procedimiento y, de haberse iniciado,
deberá dictar resolución declarando la caducidad del procedimiento y el archivo de las
actuaciones.
En los mismos supuestos, o sea, en defecto de regulación específica, las sanciones impuestas por
faltas muy graves prescribirán a los tres años, por faltas graves a los dos años y por faltas leves al
año. El plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél
en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. La prescripción se
interrumpirá por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución,
volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no
imputable al infractor, debiéndose comunicar esta circunstancia al interesado por parte del órgano
competente.
I.2.7.- Los principio non bis in idem.
La tradicional autonomía de la potestad sancionadora de la Administración respecto del poder
punitivo del juez, condujo a la admisión de la posibilidad de la concurrencia perfecta entre sanción
administrativa y penal respecto de unos mismos hechos y responsables. Sin embargo, el Tribunal
Constitucional tempranamente declaró la aplicación del principio non bis in idem (interdicción de
doble sanción por unos mismos hechos a un mismo responsable) en las relaciones entre el orden
penal y administrativo, afirmando que este principio, aunque no esté expresamente recogido en el
art. 25.1 de la Constitución, es un principio general del Derecho, en directa conexión con los de
legalidad y tipicidad (STC 2/1981).
El contenido del principio incluye dos aspectos: de un lado, la no duplicidad de sanciones
administrativas y penales siempre que se cumpla la triple identidad de sujeto, hechos y
fundamento; y de otro que cuando exista previsión legal de dos procedimientos punitivos (penal y
administrativo) sobre los mismos hechos, tenga preferencia el primero, de manera que sólo
cuando la calificación penal de los hechos no conduzca a la imposición de una pena podría
producirse –respetando los hechos declarados probados en la sentencia penal- una sanción
administrativa por los mismos hechos (STC 77/1983), doctrina hoy día recogida como derecho
positivo en los artículos 133 y 137.2 de la LRJPAC.
Esta circunstancia es la que obliga a que en cualquier momento del procedimiento sancionador en
que los órganos competentes estimen que los mismos hechos pudieran ser constitutivos de ilícito
penal, lo deban poner en conocimiento del Ministerio Fiscal, acordando la suspensión hasta que
recaiga resolución judicial o comunicación del Ministerio Fiscal en contrario.
El principio del non bis in idem también es de aplicación en los supuestos en que pudiera existir
duplicidad administrativa, pero sin que en estos casos esté resuelto legislativamente la prelación
de uno sobre otro.
La aplicación de los principios examinados está dirigida a las relaciones que se producen entre la
Administración y los ciudadanos en general, no a las que se puedan derivar de una relación
especial, razón por la cual el artículo 127.3 de la LRJPAC dice que “las disposiciones de este
Título – principios de la potestad sancionadora y principios del procedimiento sancionador- no son
de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto
del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual”.
II.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
II.1.- Introducción.
A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo, la LRJPAC no regula un
procedimiento sancionador común, sino que en sus artículos 134 y siguientes, se contienen los
principios que deben informar los diversos procedimientos que legal o reglamentariamente puedan
aprobarse, pero no efectúa una regulación de los trámites procedimentales. Esta regulación
responde, como se dice en la Exposición de Motivos del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto,
por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora (en adelante RPPS), a la consideración de que este procedimiento se integra en el
concepto del procedimiento administrativo común previsto en la Constitución para garantía del
tratamiento común a los ciudadanos, plasmándose en los principios recogidos en la Ley que
deben ser respetados por las concretas regulaciones de los procedimientos específicos.
Por ello, analizaremos, primero, los principios informadores que se contienen en la LRJPAC, que
como se ha dicho son de aplicación a todos los procedimientos sancionadores y, posteriormente,
los aspectos principales contenido en el RPPS, el cual, según se dice en su artículo 1, se aplicará
en defecto total o parcial de procedimientos específicos, no sólo en la Administración General del
Estado, sino también en la Administración de las Comunidades Autónomas, respecto de aquellas
materias en que el Estado tiene competencia plena y de forma supletoria (art. 149.3 Constitución),
cuando no exista normativa concreta.
II.2.- Principios del procedimiento sancionador.
Al inicio del tema decíamos que los principios inspiradores del Derecho Penal también eran de
aplicación al Derecho Administrativo sancionador y ello no sólo en cuanto a su fundamento, sino
también a su procedimiento. Ahora bien, como también dijo el Tribunal Constitucional en las
sentencias citadas, la aplicación de dichos principios al procedimiento administrativo sancionador
debe efectuarse con la necesaria cautela, dadas las diferencias existentes entre uno y otro
procedimiento, de tal manera que la aplicación de las garantías allí establecidas a la actividad
sancionadora de la Administración “únicamente tendría lugar en la medida que fuera necesaria
para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto constitucional y que resulten
compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador” (STC 29/1982,
120/1994 y 56/1998, entre otras.)
II.2.1.-El principio de garantía de procedimiento.
El ejercicio de la potestad sancionadora, dice el artículo 134 de la LRJPAC, requerirá la
tramitación del procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Asimismo los
procedimientos que regulen el ejercicio de esta potestad deberán establecer la debida separación
entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. Ahora bien,
dada la confusión en que incurre la LRJPAC entre órganos y unidades administrativas, debe
indicarse que en la aplicación de esta garantía, el concepto de órgano no es asimilable al de
órgano administrativo meramente organizativo y jerárquico que recogen algunas normas, sino que
como se dice en el artículo 10 del RPPS, a efectos de la aplicación de este Reglamento, son
órganos administrativos competentes para la iniciación, instrucción y resolución de los
procedimientos sancionadores, las unidades administrativas a las que cada Administración
atribuya esas competencias.
Por otra parte, en aplicación de lo establecido en el artículo 35 de la LRJPAC, el procedimiento se
debe desarrollar de acuerdo con el principio de acceso permanente (art. 3 RPPS), teniendo
derecho los interesados a conocer, en cualquier momento, su estado de tramitación y a obtener
copias de los documentos contenidos en el mismo.
II.2.2.- El principio de aplicación de las garantías procedimentales de defensa.
La doctrina del Tribunal Constitucional, a partir del contenido del artículo 24 de la Constitución,
incluye entre las garantías aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores los
derechos a la defensa y a la actividad probatoria. A estos efectos, dice el Tribunal Constitución en
su sentencia 3/1999, de 26 de enero, efectuando una síntesis de su doctrina anterior que “este
Tribunal ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el ámbito
administrativo sancionador de un conjunto de garantías derivadas del contenido del artículo 24
CE, de las que, conforme se expuso en la STC 7/1998, conviene destacar ahora el derecho de
defensa, excluyente de indefensión (STC 95 y 143 de 1995) ...y, por ende, que la Administración
siga un procedimiento en el que el expedientado tenga oportunidad de aportar y proponer las
pruebas que estime pertinente alegar lo que a su derecho convenga (STC 56/1998), la vigencia
del derecho a la utilización de los medios pertinentes para su defensa (STC 83/1997), de lo que se
deriva que vulnera el artículo 24.2 CE la denegación inmotivada de una determinada prueba (STC
39/1997), así como la prohibición de utilizar pruebas obtenidas con vulneración de derechos
fundamentales (STC 127/1996). Igualmente, son de aplicación los derechos a ser informado de la
acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados (STC
120/1996) y a la presunción de inocencia (STC 45/1997), que implica que la carga de la prueba de
los hechos constitutivos de la infracción recaigan sobre la Administración (STC 197/1995 y
45/1997).
La LRJPAC, teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional dice en su artículo 135 que
“Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que
atribuya tal competencia.
A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento
jurídico que resulten procedentes.
Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley”.
II.2.3.- El principio de presunción de inocencia.
El Tribunal Constitucional ha reclamado reiteradamente la extensión de este principio al ámbito
administrativo, sobre la base de la interdicción de la indefensión contenida en el artículo 24 de la
Constitución (STC 13/1982, 37/1985, 42/1989).
Tal aplicación determina que únicamente se podrá imponer una sanción administrativa cuando
haya existido una actividad probatoria de cargo con todas las garantías, incumbiendo a la
Administración sancionadora la carga de la prueba, quién, además, habrá de motivar la resolución
sancionadora con la valoración otorgada a cada medio de prueba practicado.
El artículo 137.1 de la LRJPAC consagra este principio al disponer que “los procedimientos
sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa
mientras no se demuestre lo contrario”, añadiendo en el num. 4 que “se practicarán de oficio o se
admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la
determinación de hechos y posibles responsabilidades” y que “sólo podrán declararse
improcedentes aquéllas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la
resolución final a favor del presunto responsable”. El Tribunal Constitucional ha declarado a este
respecto que no serán pertinentes aquellas pruebas que nada tengan que ver con el objeto del
procedimiento, las que sean puramente reiterativas o dilatorias, o las obtenidas mediante lesión de
los derechos fundamentales de la persona.
Respecto al debatido problema del valor probatorio de las constataciones de hechos por
funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, que se formalicen en documento
público y con los requisitos pertinentes, el artículo 137.3 dispone que tendrán valor probatorio “sin
perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o
aportar los propios administrados”, con lo que no les atribuye el carácter de prueba plena o iuris et
de iure.
II.3.- Estructura del procedimiento sancionador general.
II.3.1.- Iniciación.
El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien
por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o
denuncia.
Con carácter previo a la iniciación, y con objeto de determinar la concurrencia o no de
circunstancias que justifiquen la iniciación, se podrán realizar actuaciones previas que deben
orientarse a precisar los hechos susceptibles de motivar la incoación, la identificación de la
persona o personas responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
La resolución por la que se inicie el procedimiento sancionador deberá tener el siguiente
contenido mínimo:
a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del procedimiento, su
posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de las que
resulten de la instrucción.
c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del
régimen de recusación de los mismos.
d) Organo competente para la resolución del expediente y norma que le atribuya tal
competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer
voluntariamente su responsabilidad.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para
iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se pueden adoptar durante
el mismo.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de
los plazos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciación debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones realizadas, y
también se notificará al denunciante y a los inculpados. En la notificación se advertirá a los
inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento
en el plazo de 15 días que se concede para alegaciones, la iniciación podrá ser considerada
propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada.
II.3.2.- Instrucción.
Dentro de la fase de instrucción, y al igual que sucede en el procedimiento administrativo común,
se comprenden las siguientes fases: alegaciones, prueba, propuesta de resolución y audiencia.
a) Alegaciones
A partir de la notificación de la iniciación del procedimiento, el o los interesados disponen de un
plazo de 15 días para la formulación de alegaciones, aportación de documentos o informaciones y,
en su caso, proponer prueba, concretando los medios de que intente valerse.
Por su parte, el instructor deberá realizar de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el
examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar,
en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción.
Si como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase modificada la determinación
inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones imponibles o de las
responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo ello al inculpado en la propuesta de
resolución.
b) Prueba
Concluido el trámite de alegaciones, el instructor podrá acordar la apertura de un período de
prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. La práctica de las declaradas
pertinentes debe realizarse en los términos previstos en el artículo 81 de la LRJPAC para el
procedimiento ordinario.
c) Propuesta de resolución.
Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor formulará la propuesta de resolución, la cual
deberá contener al menos:
a) Fijación los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta
calificación jurídica.
b) Determinación de la infracción que dichos hechos constituyan
c) Persona o personas responsables.
d) Sanción que se propone, medidas provisionales que se hubieran adoptado o bien
declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad.
Además de lo anterior, cuando como consecuencia de la instrucción del procedimiento resultase
modificado alguno de los hechos, sanciones o responsabilidades contenidos en la iniciación del
procedimiento, esta circunstancia se deberá incluir en la propuesta de resolución.
Igualmente, cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento
básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible en la
evaluación de los hechos, esta circunstancia también habrá de incluirse en la propuesta de
resolución.
d) Audiencia.
La propuesta de resolución se notificará a los interesados, acompañando a la misma una relación
de los documentos obrantes en el procedimiento, concediéndoles un plazo de quince días para
formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes.
Se podrá prescindir de este trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en
cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, salvo que
el escrito de iniciación del expediente se hubiese transformado en propuesta de resolución cuando
concurran los requisitos exigidos para ello
II.3.3.- Resolución.
El órgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la realización de las
actuaciones complementarias que considere indispensables para su resolución. En este caso, el
acuerdo se deberá notificar a los interesados, concediéndoles un plazo de siete días para formular
alegaciones. Estas actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a
quince días, quedando suspendido, en este caso, el plazo para resolver el procedimiento.
La resolución deberá dictarse en el plazo de diez días, desde la recepción de la propuesta de
resolución, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que se refiere el párrafo anterior.
En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de
instrucción del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las actuaciones complementarias,
sin perjuicio de su posible diferente valoración jurídica, en cuyo caso y de ser más grave la
sanción, se le deberá notificar este extremo al interesado para alegaciones por un nuevo plazo de
quince días.
La resolución del procedimiento sancionador, además de los requisitos generales que para las
resoluciones se contienen en el artículo 89.3 de la LRJPAC, incluirán la valoración de las pruebas
practicadas, especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión,
fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones
cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de
infracción o responsabilidad.
En el supuesto de que no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación,
excluidos los supuestos de interrupción por causas imputables a los interesados o de suspensión
por tramitarse otro procedimiento por los mismos hechos ante los Organos Comunitarios
Europeos o ante el orden jurisdiccional penal, se deberá declarar la caducidad del expediente.
La resolución que pongan fin al procedimiento sancionador habrá de ser motivada y resolverá
todas las cuestiones planteadas en el expediente y será ejecutiva cuando ponga fin a la vía
administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptarán las medidas cautelares
precisas para garantizar su eficacia hasta que sea ejecutiva.
Si las conductas sancionadoras hubieran causado daños o perjuicios a la Administración, la
resolución del procedimiento también podrá declarar:
a) La exigencia al infractor de la reposición a su estado original de la situación alterada
por la infracción.
b) La indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía haya
quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la indemnización se
determinará mediante un procedimiento complementario.
II.4.- El procedimiento simplificado.
Cuando el órgano competente para iniciar el expediente considere que puede calificarse la
sanción como leve, se tramitará el procedimiento simplificado, el cual debe resolverse en el plazo
de un mes desde que se inició.
En la iniciación del procedimiento deberá especificarse el carácter simplificado del procedimiento.
En este caso, en el plazo de diez días a partir de las comunicaciones y notificaciones, tanto el
órgano instructor como los interesados, efectuarán las actuaciones preliminares, la aportación de
cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, la
proposición y práctica de la prueba.
Transcurrido dicho plazo, el instructor formulará la propuesta de resolución, salvo que aprecie que
los hechos pueden ser constitutivos de infracción grave o muy grave en cuyo caso deberá
continuar por el procedimiento ordinario a partir de la fase de prueba, notificándolo a los
interesados para que, en el plazo de cinco días, propongan las pruebas que estimen conveniente.
Elevada la propuesta de resolución al órgano competente para resolver, éste deberá dictar la
resolución en el plazo de tres días en la forma y con los efectos previstos para el procedimiento
ordinario.