algunos aspectos sobre la creación de la autoridad reguladora de

BANCO CENTRAL DE COSTA RICA
DIVISIÓN ECONÓMICA
DEPARTAMENTO DE INVESTGACIONES ECONÓMICAS
DIE-EC-12-97
MAYO, 1997
ALGUNOS ASPECTOS SOBRE LA CREACIÓN DE LA
AUTORIDAD REGULADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS
Katia Vindas Sánchez
Melania Flores Pizarro
DOCUMENTO DE TRABAJO DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA, ELABORADO EN LA DIVISIÓN
ECONÓMICA, DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS
LOS CRITERIOS, ANÁLISIS Y CONCLUSIONES REPRESENTAN LA OPINIÓN DE LAS AUTORAS, CON LOS
QUE NO NECESARIAMENTE PODRÍA COINCIDIR EL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA
Resumen
El presente documento tiene como objetivo el dar a conocer algunos aspectos generales
de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Para ello, se realizó
un resumen de la Ley No.7593 y una recopilación de su funcionamiento en la fijación
de precios y tarifas de los bienes y servicios públicos regulados. Al contrastar los
objetivos propuestos con la evidencia empírica, se observa que la ARESEP ha cumplido
en buena medida las metas de trabajo propuestas, dentro de las que se encuentran la
fijación de las tarifas al costo, evaluación de las mismas con criterios técnicos,
resolución oportuna y consideración de la opinión de los usuarios, especialmente en
cuanto a la calidad de los servicios. Sin embargo, aún persisten una serie de problemas
que este ente debe resolver con el fin de mejorar su funcionamiento.
El 5 de setiembre del año 1996 se aprobó la Ley No.7593, correspondiente a
la “Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos”. Considerando la
importancia que ésta posee para el público en general, y por ser de interés para el
seguimiento de algunos precios de bienes y servicios regulados, se pretende en
este documento conocer algunos detalles sobre la misma, así como la evidencia
empírica de su aplicación.
El documento se divide en 3 partes. La primera comprende un breve resumen
de los principales capítulos de la Ley de creación de la ARESEP; en la segunda, se
recopilan algunas fijaciones de tarifas en las que ha participado. Finalmente, se
presentan una serie de observaciones finales en donde se contrastan los objetivos
generales de la institución con la evidencia empírica, detallada en la segunda parte.
Los comentarios que se realicen al respecto están fundamentados en la ley No.
7593, publicada en la Gaceta No.169, y de artículos publicados en el periódico La
Nación.
I. Ley de Creación de la ARESEP
Con la aprobación de la Ley No. 7593, se transformó al Servicio Nacional de
Electricidad (SNE) en una institución autónoma denominada Autoridad Reguladora
de Servicios Públicos (ARESEP), también conocida únicamente como Autoridad
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Reguladora (AR), la cual no está sujeta a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el
cumplimiento de sus atribuciones que se le otorgan en dicha ley.
A. Objetivos
Entre los principales objetivos de la AR están:
• Armonizar los intereses de los consumidores y usuarios y prestatarios
de los servicios públicos estipulados en la ley y los que se definan en el futuro.
• Procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los
intereses de los prestatarios de los servicios públicos.
• Asegurar que los servicios públicos se brinden al costo y que éste se
convierta en el principio que determine la forma de fijar las tarifas y los precios de
los servicios públicos, de manera que se contemplen únicamente los costos
necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y que
garanticen el adecuado desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que
establece el artículo 31 referido a la fijación de precios, tarifas o tasas.
• Formular y velar por que se cumplan los requisitos de calidad, cantidad,
oportunidad, continuidad y confiabilidad necesarios para prestar en forma óptima,
los servicios públicos sujetos a su autoridad.
• Coadyuvar con los entes del Estado competentes en la protección del
ambiente, cuando se trate de la prestación de los servicios regulados o del
otorgamiento de concesiones.
• Ejercer, la regulación de los servicios públicos especificados en la Ley.
B. Servicios públicos contemplados.
Se consideran dentro de esta ley los siguientes servicios públicos:
a) Electricidad en todas sus facetas.
b) La parte de telecomunicaciones que está regulada por ley.
c) Acueductos y alcantarillados en todas sus facetas.
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d) Combustibles derivados de hidrocarburos, incluidos los derivados del
petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en
planteles de distribución y los destinados al consumidor final,
e) Riego y avenamiento público o por concesión.
f) Transporte público, salvo el aéreo,
g) Servicios marítimos y aéreos en puertos nacionales,
h) Transporte de carga por ferrocarril,
i) Recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales.
La autorización para prestar los servicios públicos es otorgada para los
puntos a), c) y d) en la parte de los combustibles destinados al consumidor final por
el Ministerio del Ambiente y Energía. El riego y avenamiento, está supeditado al
MINAE. Los servicios correspondientes a f) y h) serán autorizados por el Ministerio
de Obras Públicas y Transportes. Y el g) además de la aprobación por parte del
MOPT requiere el de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo
Económico de la Vertiente Atlántica e Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.
Por último en cuanto al punto i) se requiere la aprobación de las municipalidades.
C. Obligaciones de la Autoridad Reguladora
La ARESEP tiene la obligación de regular y fiscalizar contable, financiera y
técnicamente a los prestatarios de servicios públicos, a fin de comprobar el correcto
manejo de los factores que afectan el costo del servicio. También debe realizar
inspecciones técnicas de las propiedades, plantas y equipos destinados a prestar el
servicio público cada vez que lo estime conveniente, con el objetivo de verificar la
calidad, confiabilidad, continuidad, costos, precios y tarifas de los servicios públicos.
Asimismo debe velar por el cumplimiento de las obligaciones en materia tributaria y
laboral, así como el pago de las cargas sociales en las empresas reguladas.
Además debe cumplir con cualquier otra obligación que las leyes le asignen. Cabe
mencionar que todas las disposiciones que la Autoridad regulatoria emita en cuanto
a estos temas, serán de acatamiento obligatorio.
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D. Otros aspectos contemplados en la ley
En dicha ley se especifica en el capítulo IV aspectos sobre el régimen de los
prestatarios de servicios públicos, como por ejemplo, la concesión o permiso para
ser prestatario de servicios públicos y el establecimiento del ámbito de competencia
del prestatario sus derechos y obligaciones. De la prohibición de la discriminación
en la prestación del servicio y de la creación de monopolios a excepción de los
estatales creados por la ley u otorgados en administración, entre otros. Asimismo,
en el capítulo V se detallan algunas condiciones para suministrar los servicios
públicos, en el VI se describen aspectos relacionados con la atención al público, y en
el VII y quizá uno de los más importantes, se menciona sobre las peticiones
tarifarias.
Se menciona en ese último capítulo que la Autoridad Reguladora formulará
las definiciones, requisitos y condiciones a que se someterán los trámites de tarifas,
precios y tasas de los servicios públicos los que serán promulgados por el Poder
Ejecutivo mediante reglamento. Esta Institución está obligada a recibir y tramitar las
peticiones de solicitudes de cambio de tarifas y precios únicamente cuando se
cumplan con los requisitos formales que el reglamento establece. En este sentido,
ella podrá modificarlas, aprobarlas o rechazarlas según lo considere.
E. Fijación ordinaria y extraordinaria
Existen dos tipos de fijaciones tarifas, de carácter ordinario y extraordinario.
La primera contempla factores de costo e inversión. Se menciona en la ley que los
prestatarios deberán presentar, por lo menos una vez al año, un estudio ordinario.
La ARESEP podrá realizar de oficio, modificaciones ordinarias y deberá otorgarles
la respectiva audiencia pública de acuerdo a la ley.
En tanto que la segunda consideran variaciones importantes en el entorno
económico, por caso fortuito o de fuerza mayor y cuando se cumplan las condiciones
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de los modelos automáticos de ajuste 1. La ARESEP realizará, de oficio, esas
fijaciones.
Es importante rescatar que se estipula claramente en la Ley que toda petición
sobre tarifas y precios deberá estar justificada. Las variaciones de tarifas y precios
rigen a partir de su publicación en la Gaceta y no tienen efecto retroactivo.
F. Audiencia Pública, funcionamiento
Esta Institución deberá convocar a audiencia, por medio de la publicación en
la Gaceta y en dos periódicos nacionales, entre otras, las solicitudes para la fijación
ordinaria de tarifas y precios de los servicios públicos, las solicitudes de autorización
de generación de fuerza eléctrica, la formulación y revisión de las normas técnicas
aplicables a los servicios públicos objeto de regulación y la formulación o revisión de
los modelos de fijación de precios y tarifas.
Posterior a la publicación se convoca a audiencia dentro de un plazo de 30
días naturales para la presentación de las oposiciones. Dichas oposiciones deben
ser formuladas con base en estudios técnicos y por escrito, además pueden ser
sustentadas oralmente. En dicha audiencia podrán hacer uso de la palabra quienes
hayan formulado las oposiciones, según lo estipulado en el reglamento.
La ARESEP deberá dar acceso de los estudios técnicos, en los que se
fundamenta la fijación realizada, a los consumidores y usuarios de los servicios
públicos regulados, a la Defensoría de los Habitantes y a los ministros rectores de
tales servicios.
Después de la audiencia la Autoridad Reguladora deberá resolver en
definitiva toda solicitud ordinaria para la fijación de los precios y tarifas, en un plazo
que no podrá exceder de 30 días naturales. En caso de no cumplirse, se sancionará
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Como en el caso de las rebajas en los precios de los combustibles presentadas en los meses de
febrero y marzo de 1997.
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al Regulador General con suspensión del cargo hasta por 30 días. A continuación se
muestra un diagrama general del procedimiento seguido en la fijación de tarifas:
Procedimiento seguido por la ARESEP
en la Fijación de Tarifas
Petición de incremento en tarifa y precio
Convocatoria por parte de la ARESEP a
audiencia por medio de la publicación
30 días plazo para presentar la oposición
por escrito
Audiencia
Resolución definitiva por parte de la
ARESEP en 30 días plazo
G. Multa impuesta
Se estipula en la Ley que la ARESEP podrá sancionar con una multa de cinco
a diez veces el valor del daño causado que ella determine, en caso de que: i) se
cobre un precio, tarifa, tasa o contribución diferente a los señalados por la Institución,
ii) cuando exista un mantenimiento inadecuado de equipos de trabajo del servicio
público regulado, que ponga en peligro personas o propiedades, iii) si ocurre un uso
fraudulento de bienes y servicios públicos para evadir el pago regulado, iv) si se da
una prestación del servicio público no autorizada, por levantamiento, sin la
autorización expresa del ente que otorgó la concesión de los equipos o las
instalaciones indispensables para prestar el servicio e incumplimiento de la
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obligación de asegurar a los trabajadores de la entidad prestataria ante la CCSS, y
el régimen de riesgos de trabajo.
Si no es posible estimar el daño se multará con el monto de 5 a 20 salarios
base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República.
H. Conformación administrativa de la Autoridad Reguladora
En cuanto a la conformación de la Institución, de acuerdo con el capítulo X, se
menciona que estará integrada por la Junta Directiva compuesta por cinco
miembros, un Regulador General y un Auditor Interno.
Los miembros de la Junta Directiva serán nombrados por todo el período de
la administración que los nombró y podrán ser reelegidos. Uno de ellos es el
Regulador General quien presidirá la Junta. La Junta será nombrada después de
abrirle expediente personal y de antecedentes a cada persona que se postule o sea
postulada para integrarla.
El Consejo de Gobierno, una vez que haya nombrado al Regulador General y
a los restantes miembros, envía todos los expedientes a la Asamblea Legislativa la
que dispondrá de un plazo de 30 días para objetar los nombramiento sino serán
ratificados.
I. Funciones de la Junta Administrativa
Entre las funciones de la Junta Directiva están la de definir la política y los
programas de la ARESEP, conocer y resolver los asuntos que el Regulador General
someta a su consideración, elaborar reglamentos para el funcionamiento de la
Institución, aprobar el estudio de cánones y el presupuesto de la Institución y sus
modificaciones, y comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, en
cuanto a política de precios.
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J. Financiamiento
Con respecto al financiamiento de la Autoridad Reguladora existe el cobro de
un canon para cada actividad regulada, adicionalmente existen ingresos de los
fondos que se le asignen en el Presupuesto Nacional, donaciones y subvenciones e
ingresos que obtenga mediante convenios y contratos con personas físicas,
jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras.
II. Evidencia empírica de su aplicación
Desde sus inicios la ARESEP enfrentó problemas de organización,
especialmente en el nombramiento de la Junta Directiva.
Además, desde que
empezó la ley en alguna medida era inoperante puesto que no habían audiencias
públicas y es que a pesar de estar estipulado en la ley, no estaba muy claro la forma
en que éstas iban a operar.
La primera audiencia pública llevada a cabo se realizó en el mes de
noviembre, para discutir el incremento de la tarifa de limpieza de calles, planteado
por la Municipalidad de Belén. Se observó en esa ocasión que era conveniente que
las audiencias se realizaran en los respectivos cantones, con horarios más
convenientes.
Con su creación se han hecho comentarios de que se pone fin a la
intervención política con respecto a la fijación de algunos bienes y servicios públicos,
se da el derecho a los ciudadanos de objetar el incremento de los precios y tarifas
de los bienes y servicios públicos y se les concede una consejera, la cual funciona
como fiscal, y es designada por la ARESEP.
No obstante, en el transcurso de su funcionamiento también ha recibido
críticas como la externada por el presidente de la Unión de Taxistas Costarricenses,
el cual menciona que “es un riñón más de la casa presidencial o no cumpliría con las
expectativas para las cuales se creó”.
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Asimismo, se interpuso un recurso de amparo ante la Sala IV contra la
ARESEP por parte de los directivos durante la vigencia del SNE, puesto que se les
destituyó automáticamente cuando la ley entró en vigencia.
Dicha acción fue
acogida por la Sala IV, quien ordenó suspender la ejecución del acto impugnado, lo
que significó dejar sin efecto las acciones de personal.
Luego de solucionar sus problemas organizacionales, la ARESEP ha tenido
que resolver una serie de consultas para incrementos o disminuciones en el precio
de algunos bienes y servicios básicos regulados. A continuación se presenta un
pequeño resumen de la evidencia empírica del ejercicio de la ARESEP. Asimismo
en el Cuadro No.1 presentan en forma breve las principales resoluciones que esta
entidad ha dictaminado.
A. Experiencia con incrementos en Autobuses y taxis.
Hasta el momento, las solicitudes de aumento en las tarifas del transporte
público y los taxis se basan en los estudios técnicos que para dicho efecto realiza el
MOPT a petición de los empresarios. Una vez que el MOPT entrega la solicitud y los
estudios probatorios a la ARESEP, esta notifica en los próximos tres días a la
población y realiza la audiencia pública. Cabe destacar que la oposición de algunos
usuarios y/o asociaciones hacia el aumento en las tarifas de algunas rutas ha sido
decisivo para su rechazo (por ejemplo, la de Hatillo y sus ramales).
B. Experiencia con combustibles
Los transportistas de combustibles y expendedores solicitaron un incremento
en el precio de los combustibles ante la ARESEP. La aprobación del mismo quedó
sujeta no sólo a que se cumpliera con la presentación de los estudios
correspondientes, sino también con los requisitos ambientales que exige el
Ministerio de Ambiente y Energía.
Por su parte, RECOPE también ha solicitado incrementos y disminuciones en
los precios de gasolina y diesel, por variaciones en el precio internacional del coctel
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de crudo y derivados, y por devaluación.
En este caso, se lleva a cabo un
procedimiento de ajuste tarifario extraordinario, por lo cual el proceso no pasa a
audiencia pública. Cuando la solicitud para variar el precio es hacia abajo, se ha
determinado una fórmula de ajuste automático, mediante la cual se ajusta el precio
de los combustibles cuando la variación negativa conjunta de los precios
internacionales y la inflación es mayor al 5%.
C. Experiencia en el Agua
Se han realizado dos audiencias públicas para evaluar la solicitud de
incremento en la tarifa de agua y la de alcantarillados, ambas presentadas por el
AyA. La justificación principal para dichas solicitudes ha sido el obtener recursos
financieros adicionales para poder dar continuidad a los diferentes proyectos de
inversión que dicha institución posee.
D. Experiencia en la electricidad
El Instituto Costarricense de Electricidad solicitó un aumento en el precio de
las tarifas eléctricas, y una disminución en el factor térmico, con el fin de “empatar”
las primeras entre las empresas distribuidoras de energía, y llevar el precio del
segundo a niveles reales.
E. Experiencia con el gas licuado
Este caso ha sido muy controversial, por cuanto con la entrada en vigencia de
la Ley No.7593, éste quedó sin precio pues vencía su decreto de fijación de precios
anterior.
Ante ello la Cámara Nacional de Distribuidores de Gas presentó un
Recurso Inconstitucional contra la ley de ARESEP, y las empresas expendedoras
incrementaron el precio del gas sin consultar previamente con dicho ente.
En respuesta a esta acción, la ARESEP notificó a tres empresas y dio un
plazo de diez días para presentar su solicitud formal de precio, puesto que de lo
contrario el mismo sería decidido por oficio. Una vez vencido el plazo, la ARESEP
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fijó el precio por oficio y sancionó a las empresas de acuerdo a lo estipulado por la
ley.
Cuadro No.1
Algunas resoluciones de la ARESEP
FECHA
SOLICITUD
A/R *
RAZONES
Combustibles
Octubre 96
Febrero 97
Marzo 97
Aumento por aumento en
precio de coctel de crudo y
derivados, así como del dólar
Disminución por baja en
precios internacionales mayor
al 5%
Disminución por baja en
precios internacionales mayor
al 5%
A
A
Fórmula de ajuste automático
A
Fórmula de ajuste automático
Aumento en 150 rutas de bus,
y taxis por estudios técnicos
del MOPT a petición de los
empresarios.
A
R
Solicitud de Revisión de 180
rutas y 44 ramales por parte
del MOPT
R
147 rutas
Hatillo, por mala calidad en
servicio.
Taxis, porque el estudio era viejo
y no tomaba en cuenta piratas.
2 veces, por deficiencia en detalle
de fijación de tarifas.
182 rutas, por actualización de
precios en el transporte público.
2 rutas, por deficiencias en
servicio y mal estado de
unidades.
Buses y Taxis
Noviembre 96
Diciembre 96
R
A
R
Electricidad
Enero 97
Enero 97
Disminuir el precio del factor
Térmico
Aumentar las tarifas eléctricas
para hacer converger las tarifas
entre empresas
A
Llevar las tarifas a niveles reales
A
Buscar equilibrio entre empresas
y abonados
A
Las empresas no presentaron
formalmente una solicitud de
tarifas, por lo que se realizó de
oficio.
R
AyA posee recursos suficientes
para operar.
Gas
Marzo 97
Definir precio del gas licuado
por vencimiento de decreto
sobre precio
Agua
Enero 97
Aumentar el precio del agua
para obtener recursos
* A: Aprobado, R: Rechazado
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III.Observaciones finales.
Consideramos que se está cumpliendo parcialmente con el objetivo de
armonizar los intereses y procurar el equilibrio entre las necesidades de los
consumidores, usuarios y prestatarios. A pesar de que existen reglas claramente
definidas sobre el procedimiento a seguir en la determinación de una nueva tarifa 2, y
que se ha dado la oportunidad a los usuarios de externar su opinión en cuanto a la
variación en las mismas, la participación en las audiencias ha sido poco
significativa, lo que aparentemente ha ocurrido por problemas de organización,
traslado y horario. Estos últimos son rasgos de una diferente cultura, en donde el
usuario puede exigir que el precio de los bienes y servicios esté acorde con la
calidad de los mismos.
Por tanto se requiere de una mejor organización,
coordinación y educación de la población a bien de que se aprovechen al máximo
las nuevas instituciones e instancias creadas para defender sus derechos.
Adicionalmente, se considera que para cumplir con el objetivo mencionado
hace falta informar más a la población sobre el funcionamiento de dicha entidad y
sus principales objetivos (publicidad informativa).
Con respecto al objetivo de asegurar que los servicios públicos se brinden al
costo y que sobre éste se base la fijación de sus tarifas y precios, consideramos que
éste se ha venido cumpliendo, puesto que se exige junto con la solicitud la
presentación de estudios técnicos, los que a su vez son evaluados por especialistas
de la Autoridad Reguladora. Esto, junto con la audiencias públicas, posibilitan que
también se cumpla el objetivo de formular y velar con los requisitos de calidad,
cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad de los servicios públicos.
2
Por ejemplo, los requisitos de presentación de una solicitud, la determinación de plazos máximos tanto
de presentación como de resolución.
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En cuanto a coadyuvar con los entes del Estado competentes en la protección
del ambiente, se observa que para prestar los servicios públicos se requiere la
autorización del Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Obras Públicas y
Transportes y otros. Por su parte, se ha presentado al menos un caso en donde no
se ha procedido con el ajuste tarifario hasta que no se cumpla con los requisitos
ambientales.
Finalmente, cabe destacar que en general la ARESEP ha venido
desempeñando su papel como directora en la toma de decisiones sobre los ajustes
en tarifas y precios de los servicios públicos según los plazos establecidos,
cumpliendo con la mayor parte de sus objetivos generales. No obstante, como toda
institución nueva, aún posee algunas dificultades que deberá superar para su mejor
desempeño.
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F:\...\EC\EC97\EC1297.DOC
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