Peters, Guy “Los dos futuros del gobierno: descentrando y

Studia Politicce se encuentra en los siguientes índices:
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Facultad de Genoa Mítica y Relaciones Intcrnacionaln
Universidad Católica de Córdoba
Fue evaluada por el Centro Argentino de Información Científica y Tecnológica
(CAICYT-C0N1CET). Calificación: Nivel 1 - Nivel superior de excelencia.
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\ g
invierno 2009
SUMARIO
Martin Lardone Editorial
[ 5 ]
Guillermo O'Donnell Conferencia Honoris Causa [ 7 ]
B. Guy Peters Los dos futuros del
Descentrando
procesos
gobierno:
y recenirando
de gobierno
[ 19 ]
Nora Sainz Gsell Asia Central en las
internacionales.
post-guerra
seguridad
relaciones
Veinte años de
fría: actores, política
y
[ 39 J
Federico Merke Identidades
'Otro'en
los
(in)válidas.
El uso del
Política Exterior [ 71 ]
Antonela Dutruel ¿Hacia la independencia teórica de
Francisco Urdinez las relaciones internacionales
subnacionales y su integración?
[ 89 ]
Pablo Alberto Bulcourf Dossier - Cincuentenario de la
Nelson Dionel Cardozo Facultad de Ciencia Política y
Virginia Errasti Relaciones Internacionales
[ 103 ]
A
ISSN I<.()')-7405
Apnio e in . \ n <• . pin min nioiln, in\ u n i d , y primavera-verano
l'ropuimio I Inivt'isutjiil ( nlólicn de Córdoba (U.C.C.)
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l i m i ini I .In.ni,il Ni'l'.ini ( instavo Specchia
II •
fa*
Algunas
reflexiones
[ 149 ]
Noticia de los autores
[157]
Noticias de la Facultad
[ 161 ]
Sumarios
anteriores
[ 167 ]
Noticia para los colaboradores
Mg. V. Gastón Mutti
[ 173 ]
Los dos futuros del gobierno:
Descentrando y recentrando los
procesos de gobierno*
B. Guy Peters **
Resumen
Las reformas del sector público han ayudado a crear un sector público
más eficiente y efectivo. Tanto las reformas de la "gobernanza" como las
de la "Nueva Gestión Pública" han contribuido a los problemas contemporáneos de gobierno. Estos problemas han sido en gran medida políticos, reflejando la tendencia a enfatizar valores administrativos en vez de
democráticos. Los gobiernos han empezado a reaccionar a los problemas
reales y percibidos dentro del sector público mediante el desarrollo de
instrumentos de "meta-gobernanza" que pueden ayudar a conducir las
organizaciones públicas pero que implican un control directo menor.
Este trabajo toma en cuenta las tareas contemporáneas de la gobernanza
de restaurar la dirección política y la coherencia de las políticas mientras
al mismo tiempo se apoya la autonomía de las organizaciones públicas y
el desarrollo de las redes de políticas en el gobierno.
Abstract
Reforms of the public sector have helped créate a more effícient and effective public sector, but also have created a number o f problems. Both
the New Public Management and "governance" reforms have contribut-
Conferencia dictada en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Universidad Católica de Córdoba el 14 de agosto de 2009. Versión original en inglés.
Traducida al español por Hernán Camps.
** Departamento de Ciencia Política. Universidad de Pittsburgh.
STUDIA POLITICA
Número 18 ~ invierno 2009
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
i.o
si i ii >i a i'oí n ú vi;
18 ~ invierno 2009
B. GUY PETERS
21
n l in tlit- contemporary problems in governing. These problems have
been political to a great extent, reflecting the tendency to emphasize administrative rather than democratic values. Governments have begun to
react to the real and perceived problems within the public sector by developing a number of "meat-governance" instruments that can help steer
public organizations but which involve less direct command and control.
This paper addresses the contemporary governance tasks of restoring political direction and policy coherence while at the same supporting the
autonomy o f public organizations, and the involvement o f policy networks, in governing.
bernanza" aumentó la dimensión participativa del cambio (Peters, 2005).
A l igual que la idea de "Nueva Gestión Pública", la "gobernanza", como
concepto, puede ser extremadamente vago (ver Pierre y Peters, 2000), y ha
sido sujeto de importante discusión académica. Habiendo dicho esto, la
mayor parte de las "reformas del estilo de la gobernanza" implementadas
por los gobiernos han enfatizado el rol de los actores sociales en crear e
implementar las políticas, especialmente enfatizando el rol de las redes y
estructuras análogas en el proceso de gobernar las sociedades.
L sector público ha cambiado significativamente en la mayoría de
nuestros países durante las últimas décadas. Ya sea que los cambios
sean definidos como "reforma", "modernización", "reinvención", o
como sea, la mayoría de los gobiernos son ahora muy diferentes de lo que
eran incluso algunos años atrás. Estos cambios han, en general, producido
gobiernos que son más eficientes y efectivos. Más aun, aunque la mayoría de
las reformas implementadas han sido concebidas primariamente dentro del
modelo de mercado (Peters, 2001) la administración pública es ahora más
abierta a la participación pública en muchos países, y también se ha abierto a
mayor participación en los escalones más bajos de la administración pública.
Aunque tanto el estilo de reforma de la "Nueva Gestión Pública" como el de
la "gobernanza" han hecho importantes contribuciones al desempeño del
sector público, también han creado una importante cantidad de problemas
dentro de los gobiernos. En particular, ambos estilos de reforma han tendido
a crear problemas de incoherencia y baja coordinación en el sector público
(ver Bakvis y Juillet, 2004) y, sumado a esto, las reformas han creado grandes problemas de "accountability" (Mulgan, 2000). Por lo tanto, como casi
todas las otras iniciativas de reforma antes de ellas, las reformas de la
"NGP" como las de la "gobernanza" han creado una gran cantidad de nuevas reformas, y el proceso de intentar "hacer que el gobierno trabaje mejor y
cueste menos" continúa constante . A l igual que el famoso argumento usado por Herbert Simón hace 60 años, la mayor parte de los adagios usados en
la administración pública (e igualmente en la administración privada) tienen
opuestos y son igualmente válidos en las circunstancias correctas.
E
El patrón dominante de reforma del sector público durante las últimas décadas ha sido discutido como la "Nueva Gestión P ú b l i c a " (Hood, 1991;
Christensen and Laegreid, 2001), o simplemente NGP. La idea básica de la
NGP ha sido que el gobierno debe ser m á s eficiente y efectivo, y que la
mejor manera de lograr estos objetivos es hacer que el sector público se
comporte como el sector privado. U n componente de estas reformas ha
sido aumentar la autonomía de los administradores y sus organizaciones,
bajo la suposición de que, si el talento administrativo no fuera restringido
por las normas internas entonces el sector público sería mucho más eficiente (Dilulio, 1994). Sumado a esto, esa autonomía sería aumentada mediante la creación de numerosas organizaciones autónomas (Ver Niskanen,
1971) como las "Next step agencies" en el Reino Unido.
Aunque la dimensión participativa del cambio ha sido discutida sotto voce
en muchos procesos de reforma, en los últimos tiempos se ha vuelto una
concepción m á s central de la reforma. En particular, mientras que muchas
de las etapas iniciales de la reforma fueron discutidas como la "Nueva
Gestión P ú b l i c a " , el creciente interés en los estilos de reforma de la "go1
2
Dada la discusión expuesta más arriba, estamos lidiando con varios futuros
alternativos para el sector público de la mayor parte de las democracias industrializadas. Estos futuros traerán cambios, y ambos requerirán que se
siga invirtiendo capital político para ser efectivos. M á s aún, el rasgo central de estos dos futuros es que uno no necesita hacer una decisión definitiva entre ellos. Ambos son realizables, y sus efectos serán complementarios.
La pregunta política central no es tanto hacer una elección entre los dos
sino encontrar una manera de hacer que los dos se combinen de una manera efectiva y democrática.
Un futuro: continuando ios patrones actuales de reforma.
Aunque he estado discutiéndolos como modelos alternativos del sector público, y de hecho lo son, los patrones de reforma que han dado forma a los
2
1
Este témiino fue y es extremadamente amplio y ha incluido ideas participativas como
así también el concepto de eficiencia de mercado. Ver Hood (1991).
Esta frase es por supuesto el subtítulo de la "National Performance Review" (Comisión A l Gore) en los Estados Unidos, pero representó una ambición general de los reformadores del sector público.
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18 ~ invierno ZUIW
gobiernos contemporáneos tienen varias cosas en común. Puesto de una
manera muy general, estas reformas han tendido a mover el proceso de gobernar fuera del centro del gobierno. Estas reformas han llevado a diferentes cambios en las formas de gobernar, incluyendo:
1. Desconcentración. Uno de los cambios más importantes asociados
con la NGP ha sido crear nuevas organizaciones autónomas o cuasi autónomas - normalmente referidas como agencias (Pollitt y
Talbot, 2004; Verhoest, Rubecksen y Humphreys, en prensa). Gran
parte de la toma e implementación de decisiones en los sistemas
políticos contemporáneos ha sido delegada en estas organizaciones, con la presunción de que organizaciones con un solo objetivo
y con autonomía administrativa permitirían que expertos administradores públicos mejoren la calidad de los servicios públicos. La
desconcentración también representa de algún modo una denigración de la política y los políticos en el proceso de gobernanza.
2. Descentralización. Una estrategia ha sido mover algunas de las
funciones del sector público hacia las organizaciones delegadas
dentro del gobierno central junto con la descentralización de actividades y la dotación de una mayor responsabilidad a los gobiernos
sub nacionales. La lógica de la descentralización es en parte mejorar la eficiencia, dada la presunción de que unidades más pequeñas
proveerán mejor los servicios. También la descentralización puede
ser justificada con argumentos democráticos, ya que el público tiene quizás una oportunidad aún mayor para involucrarse con los n i veles más bajos de gobierno.
3. Delegación. Una estrategia final para reformar el Estado ha sido delegar autoridad pública a otros actores (para modelos generales ver
Huber y Shipan, 2002). En el enfoque de gobernar proveniente del
mercado mucha de la delegación ha sido a contratistas y otros actores de mercado. En el modelo de gobernanza mucha de la delegación ha sido a redes y organizaciones sin fines de lucro. Ambos tipos
de delegación pueden ser pensadas para mejorar la eficiencia del
sector público, y el uso de redes de actores sociales se ha argumentado generalmente en pos de su importancia para mejorar el elemento democrático del gobernar.
Podríamos ampliar esta lista de descripciones del cambio, pero todas las
reformas mencionadas aquí involucran el "descentrado" del proceso de
gobierno (ver también Peters, 2004). Aunque obviamente diferente en término de otros detalles, y en términos de sus justificaciones, el impacto de
l\
todos los cambios en el sector público ha sido minimizar el control del
gobierno central —presidentes, primer ministro o incluso ministerios i n dividuales . Así, todas ellas tienen como premisa básica la asunción (explícita o implícita) de que el gobierno trabaja mejor si el centro político
es desvalorizado, que los administradores públicos y el sector privado
son m á s responsables a la hora de prestar los servicios.
3
De la reforma a los nuevos problemas creados por la reforma.
Los cambios en el sector público indicados m á s arriba son justificados
usualmente por la familiar lógica de "conducir, no remar" (Osborne y Gaebler, 1991) y asumen que los gobiernos son mejores para dar las directivas
de la política que lo que son en ejecutar esas políticas. En realidad, sin embargo, estas reformas han reducido la capacidad de conducir del sector público, y en particular han reducido la capacidad que los oficiales políticos
tenían en el pasado para ejercer el control sobre las políticas de los gobiernos. La reducción de la "primacía de la política " ha creado varios problemas de gobernanza:
4
1. Política y conducción. Como se ha explicado anteriormente, el énfasis en mover las actividades fuera del centro de gobierno ha reducido la capacidad de los oficiales electos para ejercer control sobre
estas políticas, aunque en la política democrática se supone que en
las elecciones se eligen políticas (ver Rose, 1974; Caplan, 2007). A
medida que toda esta actividad gubernamental es delegada, a los líderes políticos les quedan pocas palancas, y usualmente de poca calidad, con las que influenciar el curso de sus propios gobiernos. M u chos Primer Ministros han expresado su impotencia en el contexto
de los modelos contemporáneos de gobierno, pero pocos han hecho
algo para restablecer el balance (para una posición contrastante m i rar más abajo).
3
Este argumento aparece en contradicción directa con la afirmación usualmente encontrada en política comparada que enfatiza el declive de los gobiernos parlamentarios y de
gabinete en favor de un dominio por parte de los Primer Ministros —de manera incorrecta denominada la presidencialización de los regímenes parlamentarios (Ver Von Mettenheim, 1997; Heffernan, 2003). La discusión sin embargo se concentra más sobre el
control político de los procesos dentro del gobierno y en los cambios en los enfoques de
los mediáticos, que en la real capacidad de los ejecutivos en el centro del gobierno para
controlar la provisión de servicios de sus propios gobiernos.
4
Este término es usado comúnmente. Para uno de sus usos más tempranos ver Pollock
(1951).
24 STUDIA POLITICO
\V (¡UY PLTHKS
1« ~ invierno ZÜÜ9
2. Coordinación. Una segunda dificultad surgida de la descentración
del sector p ú b l i c o han sido los reducidos niveles de coordinación
entre las políticas y las organizaciones. La noción de, primero dividir una gran organización en pequeñas organizaciones, y después
dar a las mismas mayor autonomía ha sido central en la reforma, especialmente la creación de agencias. Las numerosas organizaciones
que operan en el sector público han tendido a exacerbar los problemas familiares de coordinación y coherencia. La proliferación de organizaciones, en cambio, también contribuye a las dificultades en
ejercer control político.
3. Complejidad. Mientras m á s grande es la cantidad de organizaciones involucradas en el gobierno y las múltiples maneras en que están relacionadas a las partes m á s convencionales del sector público, se incrementa a su vez la complejidad del gobernar. Mientras
que la complejidad no va, per se, en detrimento, puede llegar a
contrarrestar alguna de las ganancias de eficiencia generadas a través de los cambios en la administración. Esto es, al haber mayor
cantidad de puntos de veto en el sistema aumenta la dificultad en
ganar aceptación en todos estos puntos, reduciendo así las posibilidades de éxito. M á s aún la complejidad tiende a reducir la transparencia del sector público afectando así la accountability (ver m á s
abajo).
4. Captura. A l separar las organizaciones públicas de las conexiones
directas a la autoridad política, las reformas de descentramiento
tienden a dejar a estas organizaciones m á s vulnerables a la captura
por otros intereses. Es el problema clásico en el análisis de las
agencias regulatorias independientes en los Estados Unidos y en
otras partes: pero esta lógica puede ser extendida para cubrir un
amplio espectro de otras organizaciones que se han separado de la
política. La captura puede ser por intereses geográficos locales
(Whitford, 2002) o por intereses funcionales, pero la idea de despolitizar el gobierno tiende a llevar a otras formas menos deseables
de politización.
5. Accountability. Finalmente, y quizás lo más importante, las reformas en el sector público han generado grandes problemas de accountability. Una virtud de "la primacía de la política" es que identifica claramente una j e r a r q u í a de accountability en el sector
público y también identifica mecanismos para hacer cumplir esta
accountability. Cuando hay relaciones alternativas entre los políticos electos y la p r o v i s i ó n de servicios, y cuando muchos de los
proveedores de servicios suponen que ellos deben actuar a u t ó n o -
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m á m e n t e , identificar quién es responsable de las acciones es d i fícil.
Así, tanto desde la perspectiva de la teoría democrática como desde la
perspectiva de la capacidad política, las reformas asociadas con el enfoque
de la "Nueva Gestión Pública", así como aquellas provenientes del enfoque
de la "gobernanza", han generado una sustancial necesidad de mayores
cambios. Como destacaré m á s abajo, estos cambios no pueden ser un simple retorno al statu quo ante con un sector público dominante, aunque algunos académicos argumentan por una vuelta a formas más tradicionales
de administración pública (Olsen, en prensa). Demasiado ha cambiado y
los gobiernos han aprendido demasiado acerca de mecanismos alternativos
de provisión de servicios como para poder hacer un simple retorno al modelo de gobierno burocrático y jerarquizado (Ver Walsh y Stewat, 1992).
En parte, los cambios en el sector público asociados con estos dos movimientos de reformas han creado sustanciales mejoras en el funcionamiento
del sector público, por lo menos en los niveles más micro .
5
Habiendo dicho esto, el alejamiento de esta forma de gobierno ha sido exagerado, y mucho del viejo sistema se mantuvo en su lugar, aunque subsumido bajo la fachada de las nuevas formas de gobierno (Schofield, 2001).
Más aún, algunos académicos han discutido el retorno del estilo weberiano
de gobierno en muchos ambientes, con una percibida necesidad de revigorizar algunos de los mecanismos de control y honestidad que eran el componente de formas más tradicionales de gobierno. Esto no es reaccionario,
sino que representa la necesidad de recrear algunos valores que eran centrales para hacer los gobiernos más efectivos y responsables —en términos
de rendición de cuentas—, y que no han sido reemplazados adecuadamente por los productos de la reforma.
Dejando de lado el retorno a un estilo m á s weberiano de gobierno, la mayoría de los problemas generados por las reformas de la NGP y la "gobernanza" pueden ser encapsulados en el problema del gobierno democrático.
Si las elecciones son acerca de elegir tanto políticas como líderes, y si esos
líderes una vez electos se encuentran con que tienen menos influencia sobre las políticas de lo que ellos, y probablemente sus votantes, creen es
apropiado, entonces allí hay un problema democrático fundamental. A u n si
5
Por esto me refiero a que mientras más cerca se está de la provisión de servicios y especialmente las operaciones de las organizaciones individuales, más grandes serán los
beneficios de la reforma. Cuando se consideran factores sistémicos de gobierno los beneficios de las reformas pueden ser mínimos o incluso los costos pueden superar a los
beneficios.
U, M H U I A r U U J l C / h
B. CUY PH'I'KRS
18 - invierno 2009
los líderes electos son capaces de hacer algo de la "conducción" sin el "remar", su nivel de control sobre las políticas probablemente no es tan grande como se desea. Esta pérdida de control es cierta para la elección entre
diferentes políticas, pero es aún más cierta dado el rol crucial que juega la
implementación en determinar el verdadero significado de estas políticas
(Meyers y Vorsanger, 2004).
E l Centro contraataca.
Habiendo reconocido sus propias dificultades para ejercer control sobre el
sector público, algunos gobiernos han comenzado a intentar restaurar el
control sobre dicho sector público. En algunas instancias este cambio de
opinión acerca del modo de gobierno ha reflejado circunstancias políticas
particulares, incluyendo cambios en los partidos políticos que controlan el
sector público. En otros casos el intento para reimponer mayor control político ha reflejado cambios más fundamentales en las ideas acerca del gobierno. Estos cambios son una reacción a los problemas creados por la
NGP. No han tenido la generalidad ni de las ideas de la NGP ni de las de la
"gobernanza", pero reflejan la percibida necesidad de recapturar algo de la
conducción política que se ha perdido.
Algunos de los intentos de reimponer control sobre el gobierno han tendido a ir en contra de muchos de los cánones de la "buena gobernanza".
En particular, enfrentados con algunas organizaciones y programas sobre los que se perciben que se tiene poco control directo, los líderes políticos han tendido a politizar la administración de estos programas. A l gunos estudios del sector p ú b l i c o en las democracias industrializadas
(Peters y Pierre, 2004) han demostrado que los líderes políticos se han
encontrado en la situación de tener que tomar responsabilidad política
por programas que tienen poca capacidad de influenciar directamente,
generando una p o s i c i ó n extremadamente inconfortable para ellos. Uno
de los medios m á s sencillos para intentar alcanzar este control es tener
su propia gente administrando los programas, p. ej.: designar políticamente los escalafones m á s altos. A l g o paradójico, ya que la desregulación interna del empleo público impulsada por la NGP ha facilitado estos nombramientos .
6
Sumada a la politización, el descentramiento del Estado ha tendido a crear
la identificación de chivos expiatorios y la denegación de responsabilidades. Como se ha apuntado anteriormente, los líderes políticos pueden creer
que se los está responsabilizando injustificadamente intentando despojarse
de esta responsabilidad. Hasta cierto punto esta queja es justificada, dado
que la mayoría de las relaciones asociadas con la responsabilidad efectiva
y la accountability han sido debilitadas y la mayoría de las palancas de
control han sido eliminadas. De hecho, incluso algunos de los mecanismos
que son usados en un intento de crear responsabilidad por la provisión de
servicios pueden, al final, diluir esa responsabilidad. Por ejemplo, el uso de
"zares" por área de políticas del sector público tiende a desviar la atención,
y potencialmente la accountability de los líderes políticos en la dirección
del "zar".
7
No todas estas reacciones a la percibida pérdida de control político han
sido tan negativas como las que hemos discutido. Quizás de manera m á s
obvia, algunos gobiernos han intentado construir mecanismos para coordinar los numerosos programas y las organizaciones autónomas que se han
creado. Uno de los intentos más obvios ha sido el movimiento del "Joined
Up Government" en el Reino Unido, que ha tenido programas análogos en
otros países (Pollitt, 2005; Christensen y Laegreid, 2007; Gregory, 2004).
La idea básica ha sido intentar integrar al gobierno después de haber sido
desagregado por los regímenes anteriores. En algunos casos el intento fue
estructural, pero en otros fue más un empuje intelectual de intentar crear
un gobierno m á s holístico que pudiera proveer una red de servicios relativamente "sin costuras" (Liar, Setzler y Stoker, 2004).
Hasta cierto punto la noción de "Joining Up Government", aunque ciertamente una contribución valiosa a los modelos de gobierno, perdió algunos
de los elementos cruciales de las reformas de descentración. Los intentos
de mejorar la coordinación fueron, efectivamente "Joined Up Government", y aparentemente estuvieron menos interesados en unirse con otros
aspectos no gubernamentales del gobernar que se han vuelto importantes.
Esto es, simplemente, intentar unir las diferentes relaciones con actores sociales en un único formato, y/o reducir la autonomía, lo que puede eliminar
las ganancias de las anteriores reformas sin crear necesariamente beneficios medibles.
7
6
Es posible que estas designaciones sean de administradores perfectamente calificados,
pero queda muy claro que estas son designaciones políticas, y que estas designaciones
dan la apariencia de una politización del sector público en maneras que en muchos sistemas políticos era inaceptable.
.'/
El Gobierno de Blair en el Reino Unido ha sido uno de los usuarios más entusiastas
de los "Zares", para problemas tales como los ferrocarriles, varios aspectos del Servicio
Nacional de Salud, para servicios infantiles, entre otros. Este mecanismo le permite al
Primer Ministro, o al ministro, argumentar que algo ha sido hecho y por lo tanto (intentar) escapar a la accountability política de los resultados.
28 SI ULNA l'ULUIU/b
L a grieta.
La discusión hasta este punto revela la presencia de dos formatos distintos
para la gobernanza contemporánea. Como se ha destacado previamente, estos dos estilos, aunque distintos, también son en una gran parte complementarios. El estilo de gobernanza enfatiza la necesidad de aumentar la calidad de la prestación del servicio, la administración, las organizaciones
individuales y la democratización de esos servicios. Las reformas asociadas tanto con la NGP como con la "gobernanza" han sido exitosas en algunos casos, pero han creado la necesidad de un segundo patrón de cambio,
uno que enfatice la necesidad de coordinar, crear mayor coherencia y restaurar la primacía de la política. Cada uno de estos enfoques sobre el gobierno constituye una importante contribución a la capacidad de proveer un
mejor gobierno, pero son bastante diferentes. Una tarea importante en el
gobierno, por lo tanto, puede ser el "tejer" las dos alternativas.
Sumados a los asuntos prácticos del gobernar, estos dos enfoques de gobierno representan preocupaciones teóricas interesantes. De un lado, ha habido desarrollos teóricos importantes en el área de la "gobernanza" (Serenson y Torfíng, 2000; K l i j n y Koopenjan, 2005). Como se ha indicado m á s
arriba este término significa muchas cosas diferentes, pero quizás la corriente dominante ha enfatizado la necesidad de considerar el proceso de
proveer dirección a la sociedad proveyendo servicios públicos, ya que i n volucra actores muchos más allá de lo que nominalmente se asigna al sector público. Así, las reformas de la "gobernanza" mencionadas m á s arriba
toman el involucramiento de un amplio espectro de actores en hacer y
prestar los servicios, y este involucramiento es reflejado en un creciente
cuerpo de literatura científica.
Uno podría argumentar que la preocupación por la gobernanza es vino viej o en botellas nuevas dado que, especialmente en los países del norte de
Europa, distintas variedades de corporativismo y pluralismo corporativo
han existido por décadas o por centurias. La realidad del involucramiento
de los actores sociales con el sector público ha cambiado, hasta cierto punto, a medida que las redes se han fortalecido. M á s aun, la teoría que rodea
el involucramiento de los actores privados ha cambiado. Por ejemplo, más
que asumir que el involucramiento es motivado por el Estado en sí (aun en
el modelo de pluralismo corporativo), los modos de gobernanza contemporánea permiten mayor autonomía a los actores sociales, y una auto-organización más autónoma de las redes que deben proveer la gobernanza.
8
8
B. GUY PETERS
18 ~ invierno ZUÜ9
Habiendo dicho esto algunos académicos han destacado que el Estado es crucial para
establecer un marco bajo el cual a estos actores se les otorga poderes para hacer e imple-
29
Mientras que la teoría de la gobernanza, y su desarrollo dentro de la lógica
de las redes, ha hecho contribuciones a nuestro entendimiento del proceso
de conducción de la economía y la sociedad, también tiene varios problemas internos. Uno de los problemas más importantes ha sido la presunción
de la capacidad decisoria de las redes. El modelo de redes aparece bien
preparado para las condiciones en las cuales los actores principales están
de acuerdo en las metas y los medios, pero paradójicamente si existiese ese
nivel de acuerdo entonces no habría necesidad para las redes en primera
instancia. Mientras que las redes se proponen como alternativas a las formas convencionales de gobernar, les falta las reglas de toma de decisiones
predeterminadas que les permite tanto emprender las decisiones en las circunstancias más difíciles como también legitimar estas decisiones.
9
10
Sumado al problema de la toma de decisiones, la ausencia de reglas de decisión claras puede llevar a decisiones que posiblemente sean sub-óptimas.
A pesar de los argumentos de Fitz Scharpf (1988) acerca de la toma de decisiones en los sistemas de gobernanza multinivel, la necesidad de alcanzar
un consenso puede llevar a decisiones por el menor común denominador.
Si hay múltiples electorados con ideas potencialmente muy diferentes acerca de las políticas a ser implementadas, entonces la única manera de resolver estos conflictos puede ser encontrar los pocos puntos de acuerdo. Estos
cambios increméntales de este tipo de procesos de toma de decisiones pueden complacer los intereses establecidos dentro de las redes, pero agregar
poco a la capacidad de innovación y de lograr grandes cambios de política
(pero ver Dente, Bobbio y Spada, 2003). Habiendo dicho esto, asumiendo
que estas decisiones increméntales pudieran ser llevadas a cabo, la implementación se podría haber facilitado porque la oposición potencial al cambio habría sido cooptada dentro de la decisión.
Finalmente, y quizás más importante, la delegación de sustanciales porciones de autoridad ha llevado a grandes problemas para la democracia. Estos
problemas democráticos involucran no solo la accountability sino también
mentar políticas. De igual manera las redes pueden tener poca razón de ser si la autoridad estatal, aun si fuera delegada, estuviera disponible para la implementación de las decisiones tomadas. Estos factores son cruciales para los argumentos de la meta-gobernanza presentados más abajo.
9
El caso más obvio serían las comunidades epistémicas en las cuales existe un acuerdo
sobre un cuerpo común de conocimiento científico o profesional.
1 0
La regla de la mayoría en las legislaturas, por ejemplo, permite que las decisiones
sean tomadas incluso frente a conflictos, mientras que la lógica más consensual de las
redes puede hacer esa decisión más difícil. Más aún, ya que estas reglas de decisión
constitucional son conocidas de antemano, se tiende a legitimar estas decisiones, al menos en el sentido procedimental del término (Buchanan and Tullock, 1962).
30 S'I'UÜIA POLITICE
B. GUY PETERS
18 ~ invierno 2009
la representación de valores democráticos fundamentales. Esto es, por supuesto, bastante paradójico dado que la principal justificación, para al menos algunos aspectos de la delegación, ha sido aumentar la participación
pública. A pesar de estas buenas intenciones solo los miembros de ciertos
grupos pueden estar involucrados en las redes, y los "grupos potenciales"
con poco nivel de organización pueden no estar representados adecuadamente.
ti
Desarrollar una concepción de trabajo de la meta-gobernanza ayuda a cruzar la grieta entre los procesos desagregados dentro del sector público contemporáneo y el deseo de muchos directores políticos de restaurar algo de
control directo. En términos más directos, la meta-gobernanza estaría simplemente renegando de las delegaciones de poder y recentralizando los
controles en las estructuras asociadas con el sector público convencional.
Como se ha argumentado anteriormente, una respuesta tan simplista tiene
pocas posibilidades de ser exitosa y puede no ser políticamente viable .
Las reformas de las últimas décadas son populares con mucha gente dentro
y fuera del gobierno, y han creado sus propios electorados. M á s aún, la
ideología de la Nueva Gestión Pública continúa siendo ampliamente aceptada y esas ideas siguen motivando las elecciones de política concernientes
a la administración interna. El discurso que rodea la administración pública
ha sido alterado de una manera fundamental, por lo que es poco probable
que sea aceptable cualquier respuesta atávica simplista.
1 2
Los desafíos a la teoría de la gobernanza reflejan los problemas enfrentados por los gobiernos en el "mundo real" discutido más arriba. La delegación a redes, contratistas, gobiernos sub nacionales o cualquier otro actor
que pueda ser usado para hacer e implementar políticas crea problemas de
agencia, así que los directores políticos no pueden producir control efectivo (Huber y Shipan, 2002). Ya sea que los problemas sean expresados en
términos de directores y agentes o en términos de problemas de control
político, los críticos de la gobernanza han cuestionado la capacidad de estos modelos para explicar adecuadamente la selección y provisión de servicios, especialmente cuando son considerados dentro del marco democrático.
Cruzando la grieta: meta-gobernanza.
El desarrollo teórico en la gobernanza se ha extendido ahora a la idea de
"meta-gobernanza", en el sentido de la gobernanza de la gobernanza (Ver
O'Toole, 2007). La debilidad de la gobernanza como concepto abarcador
para describir lo que ocurre dentro de los procesos contemporáneos de gobierno se ha vuelto más clara, incluso para algunos de los que abogan por
este enfoque. Esta percepción ha generado la necesidad de pensar acerca
de los medios de construir controles m á s importantes dentro de los procesos de gobierno, permitiendo al mismo tiempo algo de autonomía para las
redes y otras formas de gobernar descentradas. Cualquier conceptualización razonable de los procesos de gobernanza contemporánea debe contener una importante cantidad de actividad descentrada y reconocer que es
imposible regresar al statu quo ante. A l mismo tiempo, la conceptualización debe reconocer también que todas las funciones requeridas para gobernar una sociedad no pueden ser llevadas a cabo por esos procesos descentrados.
Además de pensar acerca de la meta-gobernanza como una simple reacción
a los cambios en el sector público, y como un intento de recrear el pasado,
también debe ser entendido como una idea que busca crear condiciones
bajo las cuales los modelos de gobernanza pueden desempeñarse efectivamente. Por ejemplo, mucha de la literatura de la gobernanza asume que las
redes son auto-organizadas y autónomas, pero en muchos casos deben ser
creadas e impulsadas, a menudo desde el Estado. De igual manera, para ser
efectiva una red debe tener un punto de acceso al sector público que legitime y motive el involucramiento de sus miembros con las burocracias públicas, proveyendo muchos de estos puntos de acceso. Sumado a esto, las
acciones de cualquier red de política pública debe ser legitimada y las instituciones formales del sector público deben ser cruciales para la legitimación. Resumiendo, no importa cuan sustancial es la capacidad interna de la
red, no será tan efectiva sin el involucramiento activo del gobierno.
Los instrumentos de la meta-gobernanza.
Los gobiernos tienen a su disposición muchas de las mismas herramientas
para la meta-gobernanza que las que tienen para lidiar con otros proble-
1 1
tancia, saber lo que se debe hacer para gobernar ayuda a entender por qué las formas
descentradas de gobierno pueden ser inadecuadas.
1 2
" Sí, esta es una aproximación funcionalista a las políticas y el gobierno. Aunque a
menudo se ha denigrado a los enfoques funcionalistas, estos tienen la capacidad de identificar importantes problemas y también posibles soluciones. En particular, en esta ins-
La política establecida aquí es más probable que sea una política institucional que
defienda las prerrogativas de algunas organizaciones o programas más que las políticas
partidarias. Estos intereses institucionales pueden, por supuesto, ser conectados a los intereses sociales llevados a cabo por las organizaciones involucradas.
12 S m i M A 1'OUTIOE
18 ~ invierno 2009
mas de políticas, aunque estas herramientas están disponibles en diferentes mezclas. La mezcla ha cambiado en parte debido a las tareas específicas a realizar. La meta-gobernanza involucra el intento de dar forma a los
comportamientos de las organizaciones que tienen algo de legitimidad
política propia. Así, la relación usual de autoridad puede no ser tan viable. La mezcla de herramientas ahora es diferente para la meta-gobernanza porque ha habido movimientos generales hacia la "Nueva Gobernanza" (Salamon, 2001), implicando usar la negociación, el regateo y
diferentes niveles de obediencia que en los sistemas de intervención de
comando y control convencionales. Dadas las diferencias generales de la
meta-gobernanza con respecto a la gobernanza, es necesario considerar
un rango de alternativas o complementos a estos mecanismos convencionales.
Establecimiento de prioridades. Quizás la estrategia fundamental para la
meta-gobernanza es el establecimiento de prioridades, siendo éstas establecidas políticamente. Una debilidad fundamental en las formas de gobierno
de redes, y en todas las descentradas, es que todos los programas y objetivos son virtualmente iguales. La igualdad es largamente una función de delegar autoridad a las organizaciones, todas las cuales asumen que sus programas son al menos tan valiosos como los de los demás. De igual modo,
aún si las diferentes unidades de los gobiernos descentrados son las organizaciones autónomas y cuasi-autónomas, ellas aún asumen que se les ha
otorgado autonomía para perseguir sus propios objetivos, más que una serie de objetivos generales para el "todo del gobierno".
13
El establecimiento de prioridades puede lograrse de diferentes maneras. La
mayoría involucra aumentar la capacidad de los presidentes, premieres y
sus agencias centrales. Esta necesidad de fortalecer el centro puede aparecer algo irónica, dada la tendencia de los regímenes parlamentarios a discutir la "presidencialización" de la política, pero la concentración en el ejecutivo es usualmente un evento mediático m á s que un reflejo de la
capacidad de gobernanza (Peters, 2007). Hay algunos intentos reales de
fortalecer el centro y establecer prioridades. Por ejemplo, el gobierno finlandés ahora ha creado varios programas transversales como componentes
de los documentos de coalición para cada nuevo gobierno (Bouckaert, Or-
Este término ha sido usado por el gobierno australiano y otros gobiernos nacionales
para indicar la importancia de crear enfoques más abarcativos sobre el gobierno. Incluso
en esos casos, sin embargo, los lazos a las organizaciones del sector privado, e incluso a
los gobiernos sub nacionales prestadores de servicios públicos, muchas veces, no están
adecuadamente institucionalizados.
D.
VJVJ l
1 i - 1 JU1A>J
mond y Peters, 2000). Otros gobiernos han intentado restaurar algo de la
capacidad para gobernar desde el centro (Savoie, 2004), pero la capacidad
para gobernar desde el centro aparece aún más débil de lo que cabría esperarse.
Soft L a w . Si los usos convencionales de la autoridad no son apropiados
para las tareas de meta-gobernanza entonces algunas de las alternativas
"más blandas" pueden ser una respuesta necesaria. El cambio hacia la "soft
law" no ha sido evidente sólo para la meta-gobernanza sino que, como
otros elementos de la nueva gobernanza, ha sido aplicado a diferentes situaciones (Morth, 2003). La noción básica de esta aproximación al gobierno ha sido el usar instrumentos como los benchmarks, las directrices, marcos y otros mecanismos para lograr mayor obediencia, m á s que puntos
específicos que deben ser obedecidos. Más aún, estos instrumentos tienden
a ser los productos de discusiones y negociaciones más que una imposición
desde arriba.
La naturaleza de la "soft law" es establecer rangos de obediencia y proveer
dirección m á s que comandar la acción. La respuesta a los problemas de
meta-gobernanza refleja la necesidad de conducir, pero continúan haciéndolo a la distancia, permitiendo un abanico de respuestas desde las redes o
gobiernos locales. La "suavidad" de la ley puede variar dependiendo del
objeto que está siendo conducido. Por ejemplo, intentar controlar los gobiernos sub nacionales que tienen una base política propia puede ser m á s
desafiante que intentar controlar los miembros privados de una red. M á s
aún, la capacidad para usar la "soft law" efectivamente puede variar entre
áreas de política, con aquellas que involucran los poderes formales del estado estando menos dispuestas a estilos informales de conducción y gobernanza.
1 4
Manteniendo el hilo dorado.
Las estrategias de descentrar el gobierno y relajar los controles involucran
minimizar el control directo sobre las organizaciones y las redes. Para los
actores del centro, sin embargo, el reducir los niveles de control no significa abandonarlo totalmente, y algunas formas de control pueden, de hecho,
ser mantenidas mientras se permite simultáneamente autonomía en otras
áreas de actividad. Así, uno de los aspectos más interesantes de las discusiones contemporáneas sobre autonomía y control dentro del sector público
1 4
Por ejemplo, ver las discusiones de los mecanismos de gobernanza informal por
Helmke y Levitsky (2004).
IV CiUY PHTI'RS
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es la danza siendo danzada por las estructuras de control central o las agencias, organizaciones cuasi gubernamentales y gobiernos sub nacionales a
los que se les ha otorgado sustancial autonomía, al menos en teoría (ver
Yesilkagit, 2007).
Analíticamente nosotros (Bouckaert, Peters y Verhoest, 2007) hemos discutido en otros lados la autonomía de las organizaciones públicas tomando
tres dimensiones sustantivas; financiera, recursos humanos y políticas. Así,
a la organización se le puede dar la libertad para tomar sus propias decisiones sobre personal y gastos, pero el centro puede retener controles sobre
las elecciones de política de la organización. La evidencia disponible, aunque generalmente no expresada en términos de meta-gobernanza, es que
los gobiernos centrales tienen a mantener el control del monedero y usarlo
para asegurarse la obediencia adecuada (Wanna, Jensen y De Vries, 2004).
Aunque varía sustancialmente, el mantenimiento de controles desde el centro puede ser también estratégico u operacional. Esto es, las organizaciones
de control pueden intentar tanto controlar el marco de acción de la organización (presumiblemente) autónoma o pueden intentar una administración
más directa de las decisiones hechas día a día por las organizaciones. Lo
anterior puede aproximarse m á s claramente a la lógica de "manejar a la
distancia" pero ambas representan una disminución de la autonomía real de
las organizaciones.
El punto de esta discusión es que la autonomía y el control pueden no ser
tan incompatibles en la práctica como lo aparece conceptualmente. La lógica de la meta-gobernanza y del tejido al que aludía más arriba, es que estos
dos conceptos deben coexistir y están empezando a coexistir más efectivamente dentro de los sistemas políticos contemporáneos. Como se argumentaba en lo concerniente a la utilización de la "soft law" como un instrumento para la meta-gobernanza, la mezcla real de autonomía y control es
probable que sea contingente, y puede ser también dependiente del problema político particular. La tarea, tanto para el analista académico como para
el practicante, será identificar las mezclas que pueden proveer control político (democrático) efectivo y mantener las ganancias de eficiencia que han
resultado primariamente de muchas de las reformas de la NGP. Para cuadrar este círculo, mantener algunos controles básicos, usualmente el presupuesto, puede ser una estrategia efectiva de meta-gobernanza.
h
para controlar las organizaciones potencialmente autónomas (Ver OECD,
2007; Peters, 2007). Aunque el término puede ser usado en una amplia variedad de maneras, la idea fundamental es que mediante el uso de objetivos
medibles para los resultados de los programas públicos, las organizaciones
centrales de control pueden monitorear y controlar el comportamiento de
estas organizaciones. Esta técnica por lo tanto, cambia el mantra de la NGP
de "dejemos que los administradores administren" a "hagamos que los administradores administren", significando algo de la latitud inherente a las
ideas de administración de la NGP.
La administración por desempeño tiene algunos atributos en común con las
"soft law" como un instrumento para la meta-gobernanza. En particular,
este método descansa en los marcos de negociación y contratos para imponer control sobre las organizaciones de provisión de servicios, como así
también en los individuos involucrados en esos programas. Los objetivos
que son establecidos en la administración por d e s e m p e ñ o tienden a ser
flexibles, o tienden a ser progresivos, así la conducción es bastante suave,
y le permite a las organizaciones involucradas tener algo de latitud en
cómo alcanzan los objetivos de desempeño. Sumado a esto, los niveles de
obediencia tienden a ser progresivos para que los niveles en los que la organización debe desempeñarse tiendan a ser negociados año tras año, pudiendo afectar de manera continua los resultados de la administración.
La administración por desempeño puede ayudar a solucionar varios de los
problemas creados por las reformas anteriores del sector público. Por ejemplo, cuando las medidas de desempeño y administración son usadas internamente entre ministerios y sus componentes (incluyendo quizás los contratistas como así también las instituciones formales dentro del sector público)
son elementos importantes de la administración y conducción interna. Sin
embargo, cuando son aplicados de manera m á s directa por organizaciones
externas - parlamentos, auditores, agencias centrales- la administración del
desempeño puede ser un componente muy útil para la accountability. Especialmente cuando los estándares de desempeño son dados a conocer, estos
indicadores son importantes para la accountability, como así también para
establecer un marco democrático general para la acción.
Conclusión.
Administración del desempeño.
Finalmente, el uso de la administración del d e s e m p e ñ o en casi todas las
democracias desarrolladas, y muchos otros sistemas, provee de los medios
La gobernanza ha sido y continúa siendo una commodity escasa en la mayoría de los países. De muchas formas la capacidad para gobernar ha sido
aumentada significativamente en el curso de las últimas décadas mediante
la promoción de las ideas de tanto la NGP como así también de las ideas de
W. M U I >l;\ f U U l H
I
iv (,i IV n i ERS
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gobernanza. Estas aproximaciones al gobernar intentan aumentar la autonomía de los componentes de niveles m á s bajos del sistema de gobierno,
ya sean gobiernos sub nacionales, agencias o redes que vinculan a actores
privados y públicos. La capacidad de las organizaciones para hacer más de
sus propias acciones, y la capacidad de emplear técnicas de administración
infrecuentes en el sector público, han tendido a hacer al gobierno m á s eficiente y efectivo en la provisión de servicios.
A pesar de los éxitos de muchos aspectos de la reforma en el sector público, los problemas de accountability y control que son inherentes a estas reformas han creado una subsecuente ronda de cambio. Aunque es imposible
volver a los modelos de gobernanza que eran objeto de las reformas de la
NGP y de la "'gobernanza", son necesarios algunos mecanismos para enfrentar los problemas de accountability y otros problemas d e m o c r á t i c o s
fundamentales creados por la primera ronda de reformas. Las consecuencias negativas percibidas de las reformas han producido algunos nuevos t i pos de gobernar, discutidos aquí como meta-gobernanza.
La primera tarea de la gobernanza, como se ha presentado en este trabajo,
es por lo tanto tejer estos dos hilos de cambio dentro del sector p ú b l i c o .
Mientras que un hilo represente la eficiencia del gobierno el otro tiende a
representar mejor las aspiraciones políticas y especialmente las democráticas del gobierno. El punto fundamental aquí es que estos dos hilos pueden
tejerse efectivamente, pero este tejer d e p e n d e r á de una gran cantidad de
factores contingentes. La primera ronda de reforma (y especialmente la
NGP) tendía a asumir que un "talle le quedaba a todos", pero la habilidad
de usar las técnicas administrativas así como los tipos de meta-gobernanza
que son viables depende de factores políticos y de políticas que requieren
explicaciones adicionales. Así, la tarea de lidiar con la gobernanza contin u a r á requiriendo extensiva investigación y análisis, tanto por los practicantes como por los analistas académicos.
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El trabajo analiza la evolución de Asia Central en su calidad de región
periférica al final de la guerra fría a área generadora de conductas y de
aplicación de políticas en la actualidad. A tal fin, se ha sistematizado el
estudio abordando tres cuestiones. La primera hace mención de una serie
de características de las repúblicas que han determinado las relaciones
en la región —orden centroasiático— y de la región con el exterior, se
señalan particularidades geo-históricas y económico-estratégicas. La segunda, aborda desde las singularidades de la política interna, la política
internacional de las repúblicas en el sistema internacional contemporáneo. La tercera se centra, en función de las peculiaridades mencionadas,
en examinar las políticas que el área y cada estado ha generado en los
actores internacionales tanto regionales como mundiales en los últimos
veinte años.
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1
Este trabajo es una versión ampliada, revisada y actualizada de SAINZ GSELL, Nora
(2005) "Asia Central en un mundo en cambio: de región periférica a área generadora y
de aplicación de políticas. Actores, política y seguridad" en SAINZ GSELL, Nora (coord.)
(2005) "Asia Central: Área emergente en las relaciones internacionales", Afers Internacionals (monográfico), 70-71: 115-141.
* Profesora Titular de Relaciones Internacionales. Investigadora del Instituto Universitario de Estudios Internacionales e Interculturales. Universität Autónoma de Barcelona.
STUDIA POLITICA?
§2
Número 18 ~ invierno 2009
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.