El Procede y el Piso en la incorporación del suelo de propiedad

E l Procede y el Piso en la incorporación del suelo
de propiedad social a usos urbanos en los municipios
conurbados de la Z M C M
L u c y N e l l y Maya González*
En este artículo se revisan los mecanismos de incorporación regulada del suelo de origen social al desarrollo urbano en el ámbito de los municipios conurbados de la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM). A diez años de las modificaciones al
artículo 27 constitucional se explora la forma en que los programas Procede y Piso han
participado en la regulación del cambio de uso de suelo de rural a urbano, los factores
que han influido en que los ejidatarios hayan decidido utilizar los nuevos mecanismos
de desincorporación del régimen de propiedad social y la posición de los distintos actores involucrados (ejidatarios, Sector Agrario, Corett, desarrolladores privados y municipios) ante estos mecanismos.
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Palabras clave: suelo, ejido, artículo 27 constitucional, Procede, Piso.
F e c h a de r e c e p c i ó n : 9 de e n e r o de 2003.
F e c h a de aceptación: 17 de m a r z o de 2004.
P r o c e d e a n d Piso i n t h e I n c o r p o r a t i o n o f Socially-Owned P r o p e r t y i n t o
U r b a n Uses i n M u n i c i p a l i t i e s i n t h e MCMZ C o n u r b a t i o n
This article reviews the mechanisms for the regulated incorporation of socially-owned
property into urban development in municipalities in the Mexico City Metropolitan
zone (MCMZ) conurbation. Ten years after the modifications to Article 27 of the Constitution, the author explores the role played by the implementation of the Procede and
Piso programs in the regulation of the change of land use from rural to urban, the
reasons why ejido owners have decided to use the new mechanisms for separating from
the social property regime and the position of the various actors involved (ejido owners,
Agrarian Sector, Corett, private developers and municipalities) vis-á-vis these mechanisms.
K e y w o r d s : l a n d , e j i d o , A r t i c l e 27 o f the C o n s t i t u t i o n , Procede, Piso.
* Profesora asistente de la División de Economía del Centro de Investigación y
Docencia Económicas, A . C . (CIDE). Correo electrónico: [email protected].
Se refiere indistintamente a las tierras de ejidos y comunidades.
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E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S , v o l . 19, núm. 2 (56), pp. 313-375
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Introducción
S o n tres los p r i n c i p a l e s objetivos d e l p r e s e n t e artículo: e l p r i m e r o es
p r e s e n t a r las t e n d e n c i a s actuales de los avances d e l P r o g r a m a d e Certificación de D e r e c h o s Ejidales y Titulación d e Solares U r b a n o s ( P r o c e d e ) e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s de l a Z o n a M e t r o p o l i t a n a d e l a
C i u d a d de M é x i c o , ya q u e los m e c a n i s m o s de i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a da d e suelo d e o r i g e n social están c o n d i c i o n a d o s e n b u e n a m e d i d a
p o r los resultados de este p r o g r a m a .
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E l s e g u n d o o b j e t i v o es a v e r i g u a r c o n q u é f r e c u e n c i a se h a n u t i l i zado l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o sobre tierras parceladas y l a a p o r t a c i ó n
de tierras de uso c o m ú n a sociedades i n m o b i l i a r i a s c o m o m e c a n i s m o s d e i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a d e l suelo al d e s a r r o l l o u r b a n o e n los
n ú c l e o s agrarios c e r t i f i c a d o s p o r e l P r o c e d e e n los m u n i c i p i o s seleccionados. Y el t e r c e r o es revisar e n qué m e d i d a se c u m p l i e r o n las metas
del P r o g r a m a de I n c o r p o r a c i ó n de Suelo Social a l D e s a r r o l l o U r b a n o
(Piso).
E l trabajo se d i v i d e e n c u a t r o secciones y se i n c l u y e n a d e m á s a l g u n a s r e f l e x i o n e s finales. E n l a p r i m e r a se p r e s e n t a n los a n t e c e d e n tes d e l a i n c o r p o r a c i ó n d e l suelo de p r o p i e d a d social e n l a ZMCM; e n
la s e g u n d a se e x p l i c a b r e v e m e n t e e l f u n c i o n a m i e n t o d e l P r o c e d e y se
p r e s e n t a su avance e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s h a s t a j u n i o d e 2003,
d i f e r e n c i a n d o los n ú c l e o s agrarios de a c u e r d o c o n su e t a p a e n e l p r o ceso d e certificación.
E n l a t e r c e r a s e c c i ó n se e x p l i c a n de m a n e r a g e n e r a l los m e c a n i s m o s legales d e i n c o r p o r a c i ó n d e l suelo de p r o p i e d a d social a usos
u r b a n o s : cuáles son las c o n d i c i o n e s e n q u e los e j i d a t a r i o s h a n o p t a d o p o r u t i l i z a r estos m e c a n i s m o s , cuál es l a m a g n i t u d d e l a s u p e r f i c i e
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E n 1998 la ZMCM se extendía sobre el Distrito Federal, 37 municipios conurbados
del Estado de México y uno del estado de Hidalgo (Conapo, 1998). E n el presente
trabajo de investigación se consideran como área de estudio 36 de los 37 municipios
conurbados del Estado de México, aunque nos hubiera gustado incluir toda la ZMCM.
Se excluyeron el municipio mexiquense NezahualcóyoÜ (porque desde el inicio del
Procede ya no contaba con superficie de propiedad social) y Tizayuca, del estado de
Hidalgo, para facilitar la obtención de la información. Tampoco se incluyeron los
núcleos agrarios del Distrito Federal, pues el Procede no se ha instrumentado en esa
entidad.
Los miembros de los núcleos agrarios son referidos en este trabajo como
ejidatarios aunque se trate de ejidatarios o de comuneros, ya que es factible aplicar
todas las disposiciones a las comunidades que prevé la Ley Agraria para los ejidos,
incluyendo el Procede y los mecanismos de incorporación de suelo de propiedad social que aquí se estudian, siempre y cuando no contravengan lo dispuesto expresamente en la misma ley.
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i n c o r p o r a d a y cuál h a sido el d e s t i n o de estos t e r r e n o s . E l análisis se
c e n t r a e n los datos de a p o r t a c i ó n de tierras a sociedades i n m o b i l i a rias y d e i n c o r p o r a c i ó n d e l suelo a l m e r c a d o m e d i a n t e e l d o m i n i o
p l e n o e n t r e e l a ñ o de 1993 y e l mes d e j u n i o de 2 0 0 1 , a u n q u e t a m b i é n se p r e s e n t a n datos actualizados d e estos dos m e c a n i s m o s h a s t a
j u n i o d e 2003.
D e b e advertirse q u e e n este artículo se a n a l i z a n las c o n d i c i o n e s
p o r las cuales los e j i d a t a r i o s h a n segregado l a s u p e r f i c i e d e sus e j i d o s ,
p e r o n o se e s t u d i a n las características d e a q u e l l o s q u e n o h a n h e c h o
uso de estos m e c a n i s m o s . P o r e l t i p o d e f u e n t e s de i n f o r m a c i ó n u t i l i zadas, t a m p o c o f u e p o s i b l e c u a n t i f i c a r e n q u é m a g n i t u d c o n t i n ú a
presentándose l a o c u p a c i ó n i r r e g u l a r d e l suelo de p r o p i e d a d s o c i a l .
E n l a cuarta sección se c o m p a r a la f r e c u e n c i a c o n q u e se u t i l i z a r o n
los mecanismos de i n c o r p o r a c i ó n e x p l o r a d o s e n l a sección a n t e r i o r
y los de l a e x p r o p i a c i ó n p r o m o v i d a p o r l a Comisión para l a R e g u l a r i z a c i ó n de l a T e n e n c i a d e l a T i e r r a ( C o r e t t ) , refiriéndose sólo a l o s núcleos agrarios considerados e n e l Piso respecto a las metas proyectadas
p o r este p r o g r a m a e n t r e 1996, fecha de su i n i c i o , y e l a ñ o 2000. I m p o r ta además observar la m a g n i t u d de l a i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a d e l suelo
de o r i g e n social p a r a l a c o n s t r u c c i ó n de v i v i e n d a de interés social
y c o m p a r a r l a c o n otros tipos d e p r o p i e d a d . E n este caso, e l p e r í o d o de
estudio se e x t i e n d e de 1999 a 2002 y abarca sólo aquellos n ú c l e o s q u e
habían a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o o habían a p o r t a d o sus tierras a u n a
sociedad i n m o b i l i a r i a antes de j u n i o de 2 0 0 1 . E l artículo finaliza c o n
algunas r e f l e x i o n e s sobre los resultados a q u e se llegó.
Para e l d e s a r r o l l o d e l p r e s e n t e t r a b a j o f u e necesario c o n s u l t a r y
analizar datos n o p u b l i c a d o s de l a Procuraduría A g r a r i a ( P A ) y d e l
R e g i s t r o A g r a r i o N a c i o n a l ( R A N ) , t a n t o d e sus delegaciones e n e l Est a d o d e M é x i c o c o m o d e sus o f i c i n a s c e n t r a l e s . Se t r a t a d e d a t o s
desagregados p o r n ú c l e o a g r a r i o . Estos se c o m p l e m e n t a r o n c o n i n f o r m a c i ó n p r o v e n i e n t e de los Tabulados básicos por municipio, Procede,
abril de 1992 a diciembre de 2003, Estado de México ( I N E G I , 2 0 0 4 ) , d e d o n de se o b t u v i e r o n las características p o r m u n i c i p i o de l a s u p e r f i c i e
m e d i d a de los n ú c l e o s agrarios e n q u e h a t r a b a j a d o e l I n s t i t u t o N a c i o n a l d e Estadística, Geografía e Informática ( I N E G I ) .
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También se utilizó i n f o r m a c i ó n n o p u b l i c a d a de l a d e l e g a c i ó n
m e x i q u e n s e de l a C o r e t t sobre l a s u p e r f i c i e e x p r o p i a d a e n t r e 1996 y
Esta superficie es la que ha medido el INEGI y no coincide necesariamente con
la que ha certificado el RAN.
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2000 p a r a l a regularización d e a s e n t a m i e n t o s h u m a n o s y l a c o n s t r u c ción de nueva infraestructura.
Las i n m o b i l i a r i a s q u e d e s a r r o l l a r o n u n i d a d e s h a b i t a c i o n a l e s d e
interés social sobre l a s u p e r f i c i e d e p r o p i e d a d social s e g r e g a d a e n tre 1999 y 2002 p r o p o r c i o n a r o n e l d a t o d e l n ú m e r o d e v i v i e n d a s q u e
c o n s t r u y e r o n e n esos años, e l c u a l f u e c o m p a r a d o c o n e l n ú m e r o t o tal d e viviendas d e este t i p o c o n s t r u i d a s e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s
d u r a n t e el m i s m o p e r i o d o de acuerdo c o n la información de la e m presa Softec ( 2 0 0 4 ) , c o n s u l t o r a e n proyectos i n m o b i l i a r i o s .
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Para c o n o c e r los esfuerzos i n s t i t u c i o n a l e s y l a f o r m a e n q u e h a n
v e n i d o t r a b a j a n d o las distintas d e p e n d e n c i a s q u e c o l a b o r a r o n e n los
trabajos de P r o c e d e , c o m o l a PA, e l RAN y l a C o r e t t , se entrevistó a
a l g u n o s de sus f u n c i o n a r i o s . E n j u n i o d e 2001 se a b o r d ó a los f u n c i o n a r i o s de la PA y d e l RAN, y d e n u e v o se les entrevistó e n j u l i o d e 2003
c o n l a f i n a l i d a d d e aclarar las dudas surgidas de u n p r i m e r análisis.
A d e m á s se c o n c e r t a r o n r e u n i o n e s c o n f u n c i o n a r i o s d e estas m i s m a s
d e p e n d e n c i a s q u e i n t e r v i n i e r o n e n l a aplicación de los m e c a n i s m o s d e
i n c o r p o r a c i ó n de suelos d e p r o p i e d a d social a usos u r b a n o s . Las p r e g u n t a s g i r a r o n e n t o r n o a las d i f i c u l t a d e s q u e se p r e s e n t a r o n d u r a n t e
los trabajos d e a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre l a s u p e r f i c i e p a r c e l a d a y l a aportación d e tierras d e uso c o m ú n a sociedades i n m o b i l i a rias, y se p i d i ó su o p i n i ó n sobre esos m e c a n i s m o s .
C o n e l fin d e i n d a g a r sobre las c o n d i c i o n e s q u e s u e l e n i n f l u i r e n
la decisión d e los ejidatarios a f a v o r d e u t i l i z a r los m e c a n i s m o s d e
i n c o r p o r a c i ó n d i s p o n i b l e s , se entrevistó a a l g u n o s i n t e g r a n t e s de los
14 n ú c l e o s agrarios q u e hasta j u n i o d e 2 0 0 1 habían a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas, d e los dos n ú c l e o s q u e a p o r t a r o n su
t i e r r a a sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales, y d e l n ú c l e o e n d o n d e se
u t i l i z a r o n los dos m e c a n i s m o s antes de esa fecha. E n j u n i o d e 2 0 0 1
se entrevistó a algunos ejidatarios d e c i n c o núcleos agrarios c o m o p a r t e
d e l a p r i m e r a etapa de investigación, y e n j u n i o de 2003 a ejidatarios d e
los o t r o s 12 n ú c l e o s .
Se refiere al suelo de propiedad social, que ha cambiado su régimen de propiedad para convertirse en privada mediante la adopción del dominio pleno o la aportación a sociedades inmobiliarias.
De acuerdo con las Estadísticas de Vivienda de 1999 a 2002 editadas por la
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y la Comisión Nacional de Fomento a
la Vivienda (Conafovi), el número total de viviendas financiadas durante ese periodo
en uno de los municipios del estudio (Coacalco) fue de poco menos de la mitad de las
viviendas construidas tan sólo en suelo de origen social, por lo que se decidió acudir a
otra fuente, Softec, para conocer este dato.
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Se c o n s u l t a r o n e n l a d e l e g a c i ó n d e l RAN e n e l Estado de M é x i c o
los r e g i s t r o s públicos de cada u n o de estos n ú c l e o s e n busca d e los
n o m b r e s y las d i r e c c i o n e s d e los r e p r e s e n t a n t e s d e los n ú c l e o s a g r a rios e n e l m o m e n t o de l a aplicación d e l P r o c e d e o de a l g u n o d e los
m e c a n i s m o s de i n c o r p o r a c i ó n ; también se b u s c a r o n los d a t o s d e
los actuales representantes.
S ó l o se l o g r ó entrevistar a o c h o e j i d a t a r i o s q u e habían o c u p a d o
algún c a r g o de representación; e n e l resto de los n ú c l e o s a g r a r i o s los
r e p r e s e n t a n t e s n o a c c e d i e r o n a l a entrevista o b i e n n o f u e p o s i b l e
localizarlos. D e las conversaciones c o n los q u e h a n d e s e m p e ñ a d o a l g ú n c a r g o de representación d e l e j i d o se o b t u v o l a i n f o r m a c i ó n más
a m p l i a , l o c u a l p o d r í a estar d i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d o c o n su m a y o r
c o n o c i m i e n t o sobre l a n u e v a L e y A g r a r i a y los p r o c e d i m i e n t o s r e q u e r i d o s e n l a i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a de tierras a l d e s a r r o l l o u r b a n o
p a r a p o d e r a c t u a r e n los ó r g a n o s d e decisión. E n e l resto d e l o s n ú cleos a g r a r i o s seleccionados se entrevistó a ejidatarios q u e n o h a b í a n
o c u p a d o algún c a r g o d e representación e j i d a l .
Antecedentes
C o m o r e s u l t a d o d e l acelerado c r e c i m i e n t o de l a C i u d a d de M é x i c o ,
desde m e d i a d o s d e l siglo pasado su área u r b a n i z a d a se e x t e n d i ó p r i m e r o s o b r e e l t e r r i t o r i o d e l D i s t r i t o F e d e r a l , después sobre a l g u n o s
m u n i c i p i o s d e l Estado de M é x i c o , y más r e c i e n t e m e n t e sobre e l m u n i c i p i o T i z a y u c a d e l estado d e H i d a l g o . A c t u a l m e n t e más d e dos terceras partes de l a ZMCM se e x t i e n d e n sobre los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s
d e b i d o e n p a r t e a l a restricción p a r a c o n s t r u i r e n e l D i s t r i t o F e d e r a l y
al d e s a r r o l l o de l a i n f r a e s t r u c t u r a vial h a c i a esa zona.
Este c r e c i m i e n t o h a i n c o r p o r a d o m e d i a n t e i n s t r u m e n t o s legales, y
también c o n formas ilegales, suelo de p r o p i e d a d p r i v a d a p a r a usos u r banos ( 6 3 % ) , además de suelo de p r o p i e d a d social ( 2 7 % ) , f e d e r a l ( 3 % )
y d e l ex Vaso de Texcoco ( 6 % ) ( C r u z , 1997: 17). E n particular, p a r a
q u e el suelo de p r o p i e d a d social pase a los usos u r b a n o s d e f o r m a r e g u l a d a se h a r e q u e r i d o c u m p l i r c o n dos c o n d i c i o n e s : d e s i n c o r p o r a r l o d e l
r é g i m e n de p r o p i e d a d e j i d a l o c o m u n a l y c o n t a r c o n los permisos de
uso de suelo y de construcción ( O l v e r a , 2002: 191).
Según l a L e y F e d e r a l d e R e f o r m a A g r a r i a v i g e n t e hasta antes d e
1992, l a t i e r r a d e p r o p i e d a d social n o se p o d í a vender, e m b a r g a r , n i
traspasar a terceros, p e r o cada e j i d a t a r i o p o d í a ceder sus d e r e c h o s
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ejidales a u n ú n i c o sucesor. Desde l a d é c a d a de los c u a r e n t a , los m e canismos legales p a r a l i b e r a r l a p r o p i e d a d social de tales r e s t r i c c i o nes y f a c i l i t a r d i s t i n t o s usos d e l suelo f u e r o n : l a c r e a c i ó n y a m p l i a c i ó n
de zonas u r b a n a s e j i d a l e s ; l a p e r m u t a , hasta antes de 1971 ( S c h t e i n g a r t , 1990), y l a e x p r o p i a c i ó n p o r u t i l i d a d pública, q u e c o n t i n ú a v i g e n t e . A l a p a r se d i e r o n procesos ilegales, e n t r e ellos l a c o m p r a v e n t a
y l a subdivisión de las tierras ejidales t a n t o p o r i n t e g r a n t e s d e los p r o pios n ú c l e o s agrarios c o m o p o r personas ajenas a éstos, a d e m á s d e l a
c e s i ó n de suelo e j i d a l a más d e u n m i e m b r o d e l h o g a r p o r c a d a
ejidatario (Aguado, 1998).
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A p a r t i r d e los setenta l a regularización d e a s e n t a m i e n t o s i r r e g u lares sobre tierra de p r o p i e d a d social se convirtió e n u n o d e los r e n g l o n e s más i m p o r t a n t e s d e l a política u r b a n a , d e b i d o a su p r o l i f e r a c i ó n . E n e l Estado de M é x i c o se c r e ó c o n t a l fin e l I n s t i t u t o d e A c c i ó n
U r b a n a e Integración Social ( A u r i s ) c o m o u n o r g a n i s m o d e s c o n c e n t r a d o d e l g o b i e r n o d e l estado. A l m i s m o t i e m p o e l g o b i e r n o f e d e r a l
c r e ó l a C o r e t t , q u e sufrió varias m o d i f i c a c i o n e s e n su e s t r u c t u r a y a l cances hasta q u e e n 1999 f u e sectorizada e n l a Sedesol.
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H a c i a p r i n c i p i o s de la década de los noventa ya se había asentado e n
la ZMCM, sobre suelo de p r o p i e d a d social, a l r e d e d o r de la tercera parte
de las colonias populares de las cuales u n g r a n n ú m e r o se f o r m ó m e d i a n t e asentamientos irregulares; asimismo se habían c o n s t r u i d o algunas u n i d a d e s habitacionales p r o m o v i d a s p o r institutos estatales sobre
terrenos expropiados de este t i p o de p r o p i e d a d (Cruz, 2 0 0 1 : 157 y 2 5 2 ) .
A p a r t i r d e las r e f o r m a s de 1992 al artículo 27 c o n s t i t u c i o n a l y l a
e x p e d i c i ó n de l a n u e v a L e y A g r a r i a , e x i s t e n dos vías jurídicas p a r a
r e g u l a r i z a r los a s e n t a m i e n t o s i r r e g u l a r e s e n suelo d e p r o p i e d a d social: l a e x p r o p i a t o r i a y e l r e c o n o c i m i e n t o d e l d e r e c h o de los avecindados y posesionarlos p o r p a r t e de l a A s a m b l e a e j i d a l . Esta asamblea
c o n s t i t u y e l a a u t o r i d a d m á x i m a d e l n ú c l e o a g r a r i o y l a ley le o t o r g a l a
f a c u l t a d de solicitar l a titulación de los p r e d i o s (solares u r b a n o s ) a f a v o r d e cada e j i d a t a r i o , a v e c i n d a d o y p o s e s i o n a r l o . A m b a s vías p u e d e n
ser aplicadas también a t e r r e n o s n o o c u p a d o s , p o r l o q u e c o n s t i t u y e n
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Aunque en muchas ocasiones fueron utilizadas para disfrazar la venta ilegal de
suelo ejidal (Cruz, 2001: 197-202).
Actualmente Auris ya no regulariza la tenencia de la tierra. Promueve, coordina y fomenta la construcción, el mejoramiento, la regeneración y la rehabilitación de
viviendas y fraccionamientos en el Estado de México (véase http://www.edomex.
gob.mx/auris/marco.html).
Que también sigue funcionando con el propósito de adquirir terrenos libres
para la creación de reservas y la construcción de infraestructura.
7
8
9
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
319
m e c a n i s m o s de i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a de tierras d e o r i g e n s o c i a l a l
desarrollo urbano.
D e a c u e r d o c o n esta ley, además de l a e x p r o p i a c i ó n es p o s i b l e
c a m b i a r e l r é g i m e n de p r o p i e d a d social a p r i v a d a m e d i a n t e o t r o s dos
esquemas: l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre parcelas, y l a a p o r t a c i ó n de tierras d e uso c o m ú n p a r a c o n s t i t u i r sociedades m e r c a n t i l e s .
A d e m á s estos m e c a n i s m o s p e r m i t e n i n c o r p o r a r e l suelo d e l o s n ú cleos a g r a r i o s a usos u r b a n o s e n f o r m a r e g u l a d a s i e m p r e y c u a n d o
dichas tierras estén consideradas d e n t r o de los planes y p r o g r a m a s
locales vigentes e n m a t e r i a u r b a n a de asentamientos h u m a n o s y p a r a
su f r a c c i o n a m i e n t o y v e n t a se e m p l e e n las disposiciones a p l i c a b l e s a l
suelo d e p r o p i e d a d p r i v a d a .
1 0
Por o t r a p a r t e , e n e l P r o g r a m a N a c i o n a l de D e s a r r o l l o U r b a n o
(PNDU) 1995-2000 se subraya l a n e c e s i d a d de d i s p o n e r de s u e l o sufic i e n t e p a r a satisfacer los r e q u e r i m i e n t o s de v i v i e n d a , sobre t o d o de
interés social, de e q u i p a m i e n t o u r b a n o y l a p r o p i a e x p a n s i ó n u r b a n a .
D e a c u e r d o c o n este p r o g r a m a , las ciudades d e l país c r e c e r í a n a l r e d e d o r d e 150 000 hectáreas hasta e l a ñ o 2000, y de éstas 6 5 % c o r r e s p o n d e r í a a suelo d e o r i g e n social, según los planes y p r o g r a m a s d e
d e s a r r o l l o u r b a n o locales.
E n este m a r c o y p a r a agilizar l a i n c o r p o r a c i ó n de d i c h o s u e l o a l
d e s a r r o l l o u r b a n o e l g o b i e r n o f e d e r a l c r e ó e n 1996 e l Piso. D e n t r o d e
este p r o g r a m a se h a n c o o r d i n a d o l a Sedesol, e l sector a g r a r i o y los
g o b i e r n o s de los estados y m u n i c i p i o s p a r a c o n c e r t a r l a i n c o r p o r a c i ó n d e suelo d e p r o p i e d a d social a l a o f e r t a legal al servicio d e las
i n s t i t u c i o n e s públicas, sociales y privadas de v i v i e n d a y al d e s a r r o l l o
i n m o b i l i a r i o ; a l a vez p r e t e n d e h a c e r partícipes a los e j i d a t a r i o s d e los
b e n e f i c i o s derivados d e su urbanización. L o s m e c a n i s m o s d e i n c o r p o r a c i ó n de suelo q u e p r o m o v i ó e l Piso f u e r o n los p e r m i t i d o s p o r l a
Ley A g r a r i a , i n c l u y e n d o los de i n c o r p o r a c i ó n de suelo l i b r e y l a exp r o p i a c i ó n p a r a regularízación.
E n e l P r o g r a m a N a c i o n a l de D e s a r r o l l o U r b a n o y O r d e n a c i ó n
d e l T e r r i t o r i o 2001-2006 ( P N D U - O T ) se c o n t i n ú a r e c o n o c i e n d o a los
ejidos c o m o los p r i n c i p a l e s s u m i n i s t r a d o r e s de t i e r r a p a r a e l c r e c i m i e n t o u r b a n o , p o r q u e dos terceras partes d e l a t i e r r a q u e r o d e a los
p o l í g o n o s u r b a n o s d e l país son de p r o p i e d a d social.
Para reforzar los cambios a la Ley Agraria en materia urbana, en 1993 se expidió una nueva Ley General de Asentamientos Humanos que establece la competencia
de las autoridades locales en materia de asentamientos humanos y fortalece la autoridad municipal en materia urbana (González y Vargas, 2000: 63).
10
320
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
E n c o n g r u e n c i a c o n e l P N D U - O T , e l P r o g r a m a Sectorial d e V i v i e n d a 2001-2006 i n c l u y e l a c o o r d i n a c i ó n d e l sector a g r a r i o , l a C o r e t t y
d e m á s entidades relacionadas c o n los p r o g r a m a s de suelo p a r a c o n t i n u a r l a p r o m o c i ó n de los m e c a n i s m o s de i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a q u e
c o n t e n í a el Piso. P e r o esta vez se p r e t e n d e r e f o r z a r l a c r e a c i ó n d e
reservas t e r r i t o r i a l e s acordes c o n l a n o r m a t i v i d a d de d e s a r r o l l o u r b a n o c o m o u n a estrategia p a r a i m p u l s a r e l sector v i v i e n d a . P a r a l l e v a r a
cabo este c o m e t i d o se planteó e l P r o g r a m a Suelo L i b r e ( S u l i ) q u e
o p e r a l a C o r e t t c o m o a u x i l i a r de l a administración f e d e r a l , estatal y
m u n i c i p a l . Su p r o p ó s i t o es f a c i l i t a r m e d i a n t e l a e x p r o p i a c i ó n c o n c e r tada, p r i n c i p a l m e n t e de ejidos y c o m u n i d a d e s , l a i n c o r p o r a c i ó n d e
tierras c o n uso a g r o p e c u a r i o consideradas p a r a l a e x p a n s i ó n de l a
c i u d a d p o r el p l a n de d e s a r r o l l o u r b a n o v i g e n t e , cuya o c u p a c i ó n i r r e g u l a r o cuya v e n t a sea i n m i n e n t e e n e l c o r t o p l a z o , a l a reserva t e r r i t o rial urbana para el desarrollo urbano.
E l avance del P r o c e d e e n los municipios conurbados de l a Z M C M
hasta j u n i o de 2003
El nuevo marco legal agrario ha r e q u e r i d o que u n a m p l i o c o n j u n t o
de actividades d é o p e r a t i v i d a d a las disposiciones q u e c o n t i e n e . A l g u nas d e ellas las h a r e a l i z a d o el P r o c e d e , p r o g r a m a q u e se p u s o e n
m a r c h a e n 1993 c o n e l o b j e t i v o de e x p e d i r y e n t r e g a r a sus b e n e f i c i a rios los certificados y títulos c o r r e s p o n d i e n t e s . E n p r i n c i p i o su a p l i c a c i ó n h a g e n e r a d o m e c a n i s m o s p a r a r e g u l a r las tierras de p r o p i e d a d
social al d e l i m i t a r l a s u p e r f i c i e de los núcleos agrarios, ya q u e m u chos d e los certificados ejidales entregados a los e j i d a t a r i o s hasta a n tes de la aplicación de este p r o g r a m a n o d e l i m i t a b a n c l a r a m e n t e las
s u p e r f i c i e s de los n ú c l e o s a g r a r i o s r e s p e c t o a o t r o s , o e n t r e los
e j i d a t a r i o s de u n m i s m o n ú c l e o . E n m u c h a s ocasiones éstos n o estab a n actualizados después de las d o t a c i o n e s , a m p l i a c i o n e s , e x p r o p i a ciones y segregaciones de los n ú c l e o s agrarios d e l país, así c o m o d e
sus divisiones y de sus superficies segregadas p o r o t r o s m e d i o s . E n
o t r o s casos los e j i d a t a r i o s n i s i q u i e r a c o n t a b a n c o n estos d o c u m e n t o s .
E n e l ámbito u r b a n o este p r o g r a m a h a p e r m i t i d o r e g u l a r i z a r ter r e n o s ya u r b a n i z a d o s y h a sido p a r t e d e l m e c a n i s m o de integración
de tierras libres de p r o p i e d a d social al d e s a r r o l l o u r b a n o d e f o r m a
r e g u l a d a , ya q u e , de a c u e r d o c o n l a L e y A g r a r i a , se r e q u i e r e q u e los
e j i d a t a r i o s c u e n t e n c o n d o c u m e n t o s q u e avalen los límites de sus t i e -
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
321
rras, y q u e se c o n o z c a c l a r a m e n t e l a asignación de sus parcelas y de
sus t i e r r a s de uso c o m ú n p a r a p o d e r segregarías d e l n ú c l e o a g r a r i o .
L a realización d e l P r o c e d e h a r e q u e r i d o e l t r a b a j o c o n j u n t o d e
varias e n t i d a d e s públicas y de los i n t e g r a n t e s de los n ú c l e o s a g r a r i o s .
P o r e l sector a g r a r i o h a n p a r t i c i p a d o l a Secretaría de l a R e f o r m a A g r a r i a ( S R A ) , l a PA y e l RAN; l a SRA h a f u n g i d o c o m o responsable d e l a
c o o r d i n a c i ó n d e l p r o g r a m a ; l a PA, c r e a d a a p a r t i r de las r e f o r m a s , h a
t e n i d o a su cargo l a o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a , l a resolución de c o n f l i c t o s
y l a p r o m o c i ó n d e l a e j e c u c i ó n d e l p r o g r a m a , así c o m o l a i n t e g r a c i ó n
de los e x p e d i e n t e s y e l c u m p l i m i e n t o e s t r i c t o de l a l e g a l i d a d ; y e l RAN
h a sido responsable d e l a formalización d e l a t e n e n c i a d e p r o p i e d a d
social d e r i v a d a de los a c u e r d o s de las asambleas, m e d i a n t e e l r e g i s t r o ,
catastro y certificación de p r o d u c t o s cartográficos y l a e x p e d i c i ó n de
c e r t i f i c a d o s y títulos.
E l I N E G I h a r e a l i z a d o los trabajos t é c n i c o operativos c o n d u c e n t e s
a l a identificación, u b i c a c i ó n geográfica y m e d i c i ó n de los l i n d e r o s y
s u p e r f i c i e s de las tierras de los n ú c l e o s a g r a r i o s , así c o m o d e l a g e n e ración d e los p r o d u c t o s cartográficos q u e a m p a r a n los r e s u l t a d o s de
las m e d i c i o n e s . Los g o b i e r n o s de los estados y m u n i c i p i o s h a n p a r t i c i p a d o e n las tareas d e c o o r d i n a c i ó n y p r o m o c i ó n d e l p r o g r a m a , al
i g u a l q u e otras d e p e n d e n c i a s q u e h a n c o a d y u v a d o a su e j e c u c i ó n ,
c o m o l a Sedesol y l a C o r e t t ; esta última se h a e n c a r g a d o d e i d e n t i f i c a r
las s u p e r f i c i e s segregadas d e l n ú c l e o a g r a r i o p a r a q u e n o sean c e r t i f i cadas.
11
A m e d i a d o s d e 2003 se r e c o n o c í a e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s
d e l Estado de M é x i c o q u e 240 n ú c l e o s agrarios se e x t e n d í a n sobre
3 8 % d e su s u p e r f i c i e t o t a l , cuya extensión es de a l r e d e d o r d e 3 6 3 000
hectáreas. D e a c u e r d o c o n los datos p r o p o r c i o n a d o s p o r l a PA d e l
Estado d e M é x i c o , h a c i a esa f e c h a 2 5 % d e los n ú c l e o s agrarios n o e r a
viable d e certificación, 3 % estaba e n p r o c e s o de certificación y e l 7 2 %
restante ya había sido c e r t i f i c a d o (véase e l c u a d r o A l e n e l a n e x o ) .
Como producto de este trabajo de medición, el INEGI generó mapas digitalizados
de casi la mitad de país, los cuales pueden servir como una herramienta valiosa para
identificar con bastante precisión el suelo que podría incorporarse a usos urbanos,
tomando en cuenta su ubicación y su infraestructura disponible, entre otras variables.
Estos mapas digitalizados son propiedad del RAN y hacia principios del año 2003 estaban siendo incorporados al Inventario de Suelo de la Sedesol.
11
322
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
Núcleos agrarios no viables de certificación
H a s t a j u n i o de 2003 las i n s t i t u c i o n e s coaligadas e n e l P r o c e d e h a b í a n
d e t e c t a d o d u r a n t e e l diagnóstico e j i d a l , p r i m e r a etapa d e l p r o c e d i m i e n t o g e n e r a l o p e r a t i v o d e l p r o g r a m a , varios p r o b l e m a s q u e i m p e dían su aplicación e n 61 de los n ú c l e o s agrarios aquí analizados. D e
a c u e r d o c o n l a i n f o r m a c i ó n d e l a PA d e l Estado de M é x i c o , los p r i n c i pales p r o b l e m a s f u e r o n :
—
L a o c u p a c i ó n i r r e g u l a r p o r invasiones de ejidatarios d e l m i s m o n ú c l e o a g r a r i o , de ejidatarios de otros núcleos y d e p r o p i e tarios privados. Este e r a e l caso de 20 núcleos, de los cuales
o c h o se u b i c a n e n e l m u n i c i p i o T l a l n e p a n t l a ( S a n J u a n Ixtacala,
San J u a n I x h u a t e p e c , San M i g u e l C h a l m a , S a n t a C e c i l i a
Acatitlán, San Andrés A t e n e o , L a L o m a , San Lucas Tepetlacalco
y T e q u e x q u i n a h u a ) , seis e n N a u c a l p a n (San J u a n T o t o l t e p e c ,
San Luis T l a t i l c o , San Rafael C h a m a p a , San Francisco C h i m a l p a ,
Santa María Nativitas y San M i g u e l T e c a m a c h a l c o ) , dos e n
Ecatepec (San Cristóbal Ecatapec y Santa María T u l p e t l a c ) , dos
e n Cuautitlán (San J u a n A d á m i c a y San Sebastián X h a l a ) ,
u n o e n Cuautitlán Izcalli (Plan de G u a d a l u p e ) y u n o más e n
Atizapán (San M a t e o T e c o l o a p a n ) .
—
Los c o n f l i c t o s p o r límites c o n o t r o s n ú c l e o s a g r a r i o s o c o n
p e q u e ñ o s p r o p i e t a r i o s . Esta situación se presentó e n siete n ú cleos agrarios; c u a t r o se u b i c a n e n N a u c a l p a n (Santa C r u z
Acatlán, San A n t o n i o Z o m e y u c a n , San Esteban H u i t z i l a c a s c o
y San B a r t o l o N a u c a l p a n ) , u n o e n I x t a p a l u c a ( T l a l p i z a h u a ) ,
u n o e n L a Paz (Los Reyes L a Paz) y o t r o más e n T e x c o c o (San
Jerónimo Amanalco).
—
Los p r o b l e m a s legales d e b i d o a ejecuciones p e n d i e n t e s e n
los T r i b u n a l e s A g r a r i o s , j u i c i o s agrarios e n trámite, c o n f l i c t o s
legales c o n p e q u e ñ o s p r o p i e t a r i o s y c o n otros n ú c l e o s agrarios. Este f u e e l p r i n c i p a l p r o b l e m a e n 11 n ú c l e o s a g r a r i o s ;
c u a t r o de ellos se u b i c a n e n I x t a p a l u c a ( T l a p a c o y a , A y o t l a ,
R í o Frío y Z o q u i a p a n ) , tres e n T l a l n e p a n t l a (San P a b l o J a l p a ,
Santa María N a t i v i t a s X o c o y a h u a l c o y San J e r ó n i m o
T e p e t l a c a l c o ) , u n o e n Cuautitlán I z c a l l i (Axotlán I I ) , u n o e n
C h a l c o (San L o r e n z o C h i m a l p a ) , u n o e n Chimalhuacán ( X o chiaca) y o t r o más e n Nicolás R o m e r o (Santa María M a g d a l e na Cahuacan).
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
323
—
Los p r o b l e m a s i n t e r n o s sociales c o m o son los c o n f l i c t o s e n tre los m i e m b r o s d e l p r o p i o n ú c l e o a g r a r i o y l a f a l t a d e i n t e rés de los ó r g a n o s de representación o su i n e x i s t e n c i a ; esto
i m p i d i ó q u e 10 n ú c l e o s más e n t r a r a n a l p r o g r a m a . D e éstos,
tres se u b i c a n e n H u i x q u i l u c a n (San Francisco A y o t u x c o , Santa
C r u z A y o t u x c o y H u i x q u i l u c a n ) , dos e n Nicolás R o m e r o (San
J u a n de las Tablas y Transfiguración), dos más e n C h a l c o (Santa
María H u e x o c u l c o y V i l l a d e C h a l c o ) , u n o e n C o y o t e p e c
( C o y o t e p e c ) , u n o e n C h i c o n c u a c (San P a b l i t o ) y o t r o m á s e n
T l a l n e p a n t l a (San B a r t o l o T e n a y u c a ) .
—
Los núcleos agrarios ya n o t i e n e n t i e r r a d e b i d o a q u e l a sup e r f i c i e e j i d a l se a c a b ó después de q u e se e j e c u t a r o n varias
e x p r o p i a c i o n e s . Es e l caso de n u e v e n ú c l e o s a g r a r i o s , d e los
cuales c u a t r o se u b i c a n e n T e o l o y u c a n (Santa C r u z T e o l o y u c a n , San J u a n T e o l o y u c a n , Santo Tomás y E l A n a l ) , u n o e n
Cuautitlán (Cuautitlán), u n o e n Chimalhuacán ( B a r r i o d e San
Agustín A t l a p u l c o ) , u n o e n L a Paz (San Sebastián C h i m a l p a ) ,
u n o e n N a u c a l p a n (San L o r e n z o T o t o l i n g a ) y o t r o m á s e n
Z u m p a n g o (San P e d r o d e l a L a g u n a ) .
—
Los ejidatarios de c u a t r o núcleos agrarios r e c h a z a r o n e n t r a r a l
p r o g r a m a . Se trata de núcleos alejados de l a m a n c h a u r b a n a y
podría pensarse q u e los ejidatarios d e estos núcleos n o h a n
c o n t a d o c o n información suficiente sobre e l p r o g r a m a o n o
confían e n las instituciones involucradas e n éste (véase e l m a p a
1). Estos núcleos se u b i c a n e n C h a l c o (San M a t e o H u i t z i l i n g o ) ,
N a u c a l p a n (Santiago T e p e t l a x c o ) , Nicolás R o m e r o (Nicolás
R o m e r o ) y e n Z u m p a n g o (San M i g u e l B o c a n e g r a ) . S e g ú n
Rodríguez (1998: 34) b u e n a p a r t e de los ejidatarios q u e e n u n
p r i n c i p i o r e c h a z a r o n e l p r o g r a m a , m o d i f i c a n su p u n t o d e vista
y l o aceptan p o s t e r i o r m e n t e , e n b u e n a m e d i d a p o r q u e los núcleos vecinos ya regularizados les m u e s t r a n l a c o n v e n i e n c i a de
e n t r a r a l p r o g r a m a . Pero debe recordarse es decisión exclusiva
de los ejidatarios e n t r a r a l p r o g r a m a .
A finales de l a década de los n o v e n t a , de a c u e r d o c o n l a i n f o r m a c i ó n d e l RAN, l a superficie t o t a l de estos núcleos n o viables de c e r t i f i cación ascendía a 35 510 hectáreas, l o q u e representa 2 4 % de l a p r o p i e d a d social de los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s (véase e l c u a d r o A 2 e n el
a n e x o ) . Se trata de u n a s u p e r f i c i e a p r o x i m a d a , d a d o q u e ésta n o p u d o
ser m e d i d a c a b a l m e n t e p o r e l INEGI d e n t r o de los trabajos d e l Procede.
324
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
L a m a y o r p a r t e de estos n ú c l e o s se localizaba e n m u n i c i p i o s c o n
u n a urbanización m u y i n t e n s a , a l m e n o s hasta p r i n c i p i o s d e l a d é c a da d e los n o v e n t a , y e n g e n e r a l están u b i c a d o s cerca d e c a r r e t e r a s
p r i n c i p a l e s (véase e l m a p a 1 ) .
Núcleos agrarios en proceso de certificación
Para m e d i a d o s de 2003 los trabajos d e l P r o c e d e n o habían c o n c l u i d o
en siete núcleos agrarios, a u n c u a n d o sus diagnósticos ejidales i n d i c a ban q u e era v i a b l e su certificación. Su extensión ascendía a p o c o más
de 10 320 hectáreas, equivalentes a 8 % de l a s u p e r f i c i e de p r o p i e d a d
social de los m u n i c i p i o s m e x i q u e n s e s c o n u r b a d o s (véase e l c u a d r o
A3 e n el anexo).
E n e l n ú c l e o a g r a r i o de San Francisco C u a u t l a l p a n ( N a u c a l p a n )
el p r o c e s o de certificación se d e t u v o después d e l d i a g n ó s t i c o e j i d a l .
E n o t r o s tres e l p r o c e s o n o avanzó después de l a s e g u n d a e t a p a :
H u e h u e t o c a ( H u e h u e t o c a ) , Santa C a t a r i n a d e l M o n t e ( T e x c o c o ) y
San F r a n c i s c o C h i l p a (Tultitlán); e n esta fase cada n ú c l e o a g r a r i o l l e v ó a c a b o u n a A s a m b l e a d e I n f o r m a c i ó n y A n u e n c i a d o n d e los
e j i d a t a r i o s a p r o b a r o n l a i n c o r p o r a c i ó n a l p r o g r a m a de certificación
e integraron u n a Comisión Auxiliar.
E n otros tres núcleos agrarios las comisiones respectivas j u n t o c o n
p e r s o n a l de la RA y d e l INEGI r e a l i z a r o n l a delimitación de sus parcelas,
de las áreas de uso c o m ú n y de los asentamientos h u m a n o s m e d i a n t e l a
elaboración de u n croquis p r e l i m i n a r ( a m a n o alzada), e i n t e g r a r o n las
listas d e los posibles sujetos de d e r e c h o c o m o parte de l a t e r c e r a etapa
del p r o c e d i m i e n t o . Después, e n l a c u a r t a etapa, los ejidatarios de los
núcleos I x t a p a l u c a ( I x t a p a l u c a ) y Santa María T e c u a n u l c o (Texcoco)
a p r o b a r o n los trabajos de l a Comisión A u x i l i a r y e l INEGI, y j u n t o c o n
ellos l o g r a r o n m e d i r de m a n e r a f o r m a l los terrenos ejidales, p e r o e n
dos d e los núcleos ya n o s i g u i e r o n c o n el proceso.
Cabe m e n c i o n a r q u e e l INEGI h a u t i l i z a d o t e c n o l o g í a q u e le perm i t e m e d i r y u b i c a r c o n g r a n precisión l a s u p e r f i c i e e j i d a l p o l í g o n o
p o r p o l í g o n o gracias a l a c u a l h a p o d i d o e l a b o r a r los planes generales e i n d i v i d u a l e s de cada n ú c l e o a g r a r i o c o n g r a n precisión.
1 2
Se pueden utilizar dos métodos: el directo consiste en determinar las coordenadas geográficas o geodésicas de puntos situados sobre la superficie terrestre por
medio del Sistema de Posicionamiento Global (GPS), y el método indirecto en
fotoidentificar los polígonos ejidales en el campo.
12
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
325
F i n a l m e n t e , e n el n ú c l e o a g r a r i o C o a t l i n c h a n (Texcoco) se llevó a
cabo la A s a m b l e a de Delimitación, D e s t i n o y Asignación de T i e r r a s
( A D D A T ) d o n d e los ejidatarios a p r o b a r o n los planos elaborados p o r e l
I N E G I , l a relación de sujetos de d e r e c h o y l a asignación de cada n ú c l e o
e n t r e sus m i e m b r o s , d u r a n t e l a q u i n t a etapa, p e r o ya n o s o l i c i t a r o n l a
inscripción y certificación de sus tierras n i e n t r e g a r o n sus e x p e d i e n t e s
al R A N , p o r l o q u e e l proceso d e certificación n o llegó a c o n c l u i r s e .
A l g u n o s de los p r i n c i p a l e s factores q u e h a n i m p e d i d o l a c e r t i f i c a c i ó n de estos n ú c l e o s son: l a f a l t a de acuerdos e n t r e los e j i d a t a r i o s
r e s p e c t o a los límites d e sus parcelas, l a p r o p o r c i ó n q u e les c o r r e s p o n d í a d e los b e n e f i c i o s d e sus tierras de uso c o m ú n o l a asignación
de los b e n e f i c i a r i o s ; los p r o b l e m a s legales c o m o a m p a r o s o j u i c i o s
p e n d i e n t e s q u e n o se c o n s i d e r a r o n e n los diagnósticos ejidales; y e l
c a m b i o e n los límites de los n ú c l e o s agrarios d e b i d o a o c u p a c i o n e s
i r r e g u l a r e s d u r a n t e e l p r o c e s o de certificación.
Núcleos agrarios
certificados
Desde e l i n i c i o d e l p r o g r a m a hasta j u n i o de 2003 f u e c e r t i f i c a d o u n
t o t a l de 172 n ú c l e o s agrarios e x t e n d i d o s sobre u n a s u p e r f i c i e a p r o x i m a d a d e 93 805 hectáreas, q u e r e p r e s e n t a n 7 2 % de l a s u p e r f i c i e de
p r o p i e d a d social (véase e l c u a d r o A 4 e n e l a n e x o ) , y b e n e f i c i a r o n a
a p r o x i m a d a m e n t e 4 1 300 posibles sujetos de d e r e c h o ( I N E G I , 2 0 0 4 ) .
Tras u n a c o m p a r a c i ó n de las características de los n ú c l e o s a g r a rios q u e f u e r o n c e r t i f i c a d o s c o n las de a q u e l l o s q u e aún n o h a n p o d i d o certificarse se e n c o n t r ó q u e , c o m o ya l o m e n c i o n a b a C r u z ( 2 0 0 1 ) ,
los m u n i c i p i o s q u e tenían u n a urbanización m u y intensa antes d e 1990
m u e s t r a n u n a m e n o r p r o p o r c i ó n d e núcleos agrarios c e r t i f i c a d o s . P o r
e j e m p l o , e n e l m u n i c i p i o de N a u c a l p a n sólo tres de sus 16 n ú c l e o s
agrarios f u e r o n certificados, y e n T l a l n e p a n t l a sólo u n o de 13. E l avance d e l P r o c e d e p o r m u n i c i p i o está r e l a c i o n a d o también c o n l a u b i c a c i ó n de los n ú c l e o s respecto a l a m a n c h a u r b a n a de l a ZMCM, ya q u e l a
m a y o r p a r t e de los c e r t i f i c a d o s se l o c a l i z a más lejos de las carreteras
p r i n c i p a l e s y de l a s u p e r f i c i e u r b a n a q u e los carentes de certificación,
c o m o se observa e n e l m a p a 1.
1 3
Son posibles sujetos de derecho porque se les registró durante los trabajos de
medición del INEGI, pero no necesariamente han obtenido sus respectivos títulos y
certificados.
13
326
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
D e a c u e r d o c o n los datos q u e p r o p o r c i o n a e l p e r s o n a l d e l a d e l e g a c i ó n m e x i q u e n s e d e l RAN, los trabajos de certificación m a s i v a e n el
Estado de M é x i c o i n c l u y e r o n solamente las tierras de uso c o m ú n y parceladas, ya q u e desde e l c o m i e n z o de los trabajos d e l p r o g r a m a e l gob i e r n o d e l estado a c o r d ó c o n e l Comité Estatal d e l Procede, y éste a su
vez c o n su Comité N a c i o n a l de d i c h o p r o g r a m a , q u e n o se titularían los
solares u r b a n o s d e l estado, y q u e sólo l a delegación de l a C o r e t t e n e l
Estado de M é x i c o continuaría r e g u l a r i z a n d o los asentamientos i r r e g u lares sobre tierras de p r o p i e d a d e j i d a l , sin q u e esta decisión p u e d a sustentarse jurídicamente.
Titulación d e solares
A pesar de d i c h o a c u e r d o , hasta j u n i o de 2003 se habían t i t u l a d o solares u r b a n o s e n tres núcleos agrarios d e l Estado de M é x i c o : Santa María
P a l a p a (San Martín d e las P i r á m i d e s ) , S a n t o T o m á s C h i c o n a u t l a
(Ecatepec) y San J e r ó n i m o C h i c a h u a l c o ( M e t e p e c ) . Este ú l t i m o n o
se l o c a l i z a e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s de l a ZMCM. E n e l p r i m e r
n ú c l e o m e n c i o n a d o se t i t u l a r o n 28 de los 33 solares q u e se habían
m e d i d o , c o n u n a extensión de 1.23 hectáreas; n o se c u e n t a c o n datos
d e los otros dos núcleos.
E n estos tres casos l a titulación se e x p l i c a p o r e l h e c h o d e q u e los
p r o p i o s ejidatarios p r e s i o n a r o n p a r a q u e los trabajos d e l P r o c e d e abarc a r a n t o d o e l n ú c l e o a g r a r i o , i n c l u y e n d o los solares. E n a ñ o s más r e cientes los e j i d a t a r i o s de o t r o s n ú c l e o s se h a n acercado a l a delegac i ó n estatal d e l RAN a solicitar l a titulación de sus solares.
A d i f e r e n c i a d e l p r o c e s o de regularización de l a C o r e t t e n q u e los
p o s e s i ó n a n o s d e suelo d e o r i g e n social o c u p a d o i r r e g u l a r m e n t e deb e n p a g a r dos veces p o r su l o t e p a r a p o d e r o b t e n e r su p r o p i e d a d ,
e n l a regularización p o r m e d i o d e l P r o c e d e e l trámite es g r a t u i t o ; s i n
e m b a r g o los e j i d a t a r i o s d e b e n c u b r i r gastos c o m o l a delimitación y l a
m e d i c i ó n de los solares, d a d o q u e e l INEGI sólo delimitó las g r a n d e s
áreas d e a s e n t a m i e n t o h u m a n o d e l estado (véase e l c u a d r o A 4 d e l
a n e x o ) . A d e m á s , los ejidatarios d e b e n gestionar ante las a u t o r i d a 1 4
1 5
E n este proceso de regularización se expropian primero los terrenos ocupados irregularmente a favor de la Corett y posteriormente los posesiónanos deben
pagar por su lote a este organismo, aunque ya lo hubieran pagado al ejidatario o
promotor.
Por lo general los ejidatarios contratan para hacer este trabajo a ex trabajadores del INEGI, que están capacitados para medir sus solares de acuerdo con las "Normas técnicas para la delimitación de las tierras al interior del ejido".
14
15
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
327
des m u n i c i p a l e s c o r r e s p o n d i e n t e s los p e r m i s o s y usos de suelo n e c e sarios p a r a la localización, d e s l i n d e y f r a c c i o n a m i e n t o de sus áreas de
asentamientos h u m a n o s .
1 6
E n los títulos de p r o p i e d a d de cada solar se especifican l a s u p e r f i cie, las m e d i d a s y las colindancias d e l m i s m o . C o n ellos cada u n o a d q u i e r e l a c a l i d a d de p r o p i e d a d p r i v a d a , es i n s c r i t o e n e l Registro Público d e l a P r o p i e d a d (RPP) y d e b e pagar los impuestos c o r r e s p o n d i e n t e s .
Ya se m e n c i o n a b a e n la p r i m e r a sección q u e l a titulación d e los
solares p o s i b i l i t a l a regularización d e los a s e n t a m i e n t o s h u m a n o s sob r e t i e r r a s ejidales, p o r q u e d e a c u e r d o c o n l a L e y A g r a r i a se p u e d e n
t i t u l a r t a n t o los solares ya o c u p a d o s c o m o los q u e aún están l i b r e s , y
los sujetos q u e p u e d e n ser b e n e f i c i a d o s c o n esta titulación s o n los
e j i d a t a r i o s , los c o m u n e r o s , los f a m i l i a r e s de los ejidatarios y las p e r s o nas ajenas a l n ú c l e o ( a v e c i n d a d o s ) , s i e m p r e y c u a n d o sean r e c o n o c i das p o r l a A s a m b l e a e j i d a l .
C o m o n o se t i t u l a r o n los solares de f o r m a masiva e n e l E s t a d o de
M é x i c o , se e v i t a r o n l a d u p l i c i d a d d e m e c a n i s m o s de regularización
de a s e n t a m i e n t o s sobre p r o p i e d a d social e n t r e e l P r o c e d e y l a C o r e t t ,
y los p r o b l e m a s q u e habrían p o d i d o presentarse si l a A s a m b l e a e j i d a l
h u b i e r a s o l i c i t a d o q u e le f u e r a n r e s t i t u i d o s los t e r r e n o s o c u p a d o s p o r
los avecindados e n vez d e r a t i f i c a r su asignación de los solares d e estos últimos ( C r u z , 2 0 0 1 ) .
Certificación d e s u p e r f i c i e p a r c e l a d a y d e uso c o m ú n
P o r m e d i o d e l P r o c e d e los sujetos de d e r e c h o , e j i d a t a r i o s y a v e c i n d a dos, también h a n o b t e n i d o certificados d e derechos sobre parcelas y
sobre s u p e r f i c i e de uso c o m ú n , a u n q u e d e b e aclararse q u e este p r o grama n o logró certificar 2 7 % de la superficie parcelada m e d i d a , n i
3 0 % d e l a de uso c o m ú n .
D e los 172 n ú c l e o s agrarios q u e se c e r t i f i c a r o n h a c i a m e d i a d o s
d e l a ñ o 2003, c i n c o n o c o n t a b a n c o n s u p e r f i c i e p a r c e l a d a : Atizapán
(Atizapán de Z a r a g o z a ) , Santiago Tepalcapa (Cuautitlán I z c a l l i ) , San
M i g u e l A g u a B e n d i t a ( H u i x q u i l u c a n ) , San J e r ó n i m o A m a n a l c o
( T e x c o c o ) y San Lucas P a t o n i ( T l a l n e p a n t l a ) . E n los o t r o s 167 núcleos a g r a r i o s f u e r o n e n t r e g a d o s casi 4 1 000 certificados p a r c e l a r i o s ,
c o r r e s p o n d i e n t e s a 7 0 % d e las 58 510 parcelas i d e n t i f i c a d a s . E n los
Aunque no se realizaron entrevistas a los nuevos propietarios en algunos de los núcleos donde se titularon solares, valdría la pena averiguar posteriormente si esta titulación
les resultó menos costosa que si hubieran regularizado sus lotes por medio de la Corett.
16
328
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s se especifica e l n ú m e r o de hectáreas, su u b i c a c i ó n , l i n d e r o s y c o l i n d a n c i a s , y se a n e x a u n p l a n o de c a d a p a r c e l a .
C a d a e j i d a t a r i o r e c i b i ó u n o o varios c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s , d e acuerd o c o n e l n ú m e r o de parcelas c o n q u e c o n t a r a .
Tras o b t e n e r este c e r t i f i c a d o , l a ley a g r a r i a p e r m i t e a l e j i d a t a r i o
r e n t a r o v e n d e r a m i e m b r o s d e l p r o p i o n ú c l e o a g r a r i o sus d e r e c h o s
p a r c e l a r i o s s i n q u e r e q u i e r a l a autorización de l a A s a m b l e a e j i d a l , o
b i e n a d q u i r i r l a p r o p i e d a d sobre sus parcelas, p o r l o q u e éstas d e j a n
de ser de p r o p i e d a d social y se v u e l v e n de p r o p i e d a d p r i v a d a s i e m p r e
y c u a n d o l o a u t o r i c e l a A s a m b l e a e j i d a l , c o m o se explicará e n l a siguiente sección.
D u r a n t e las entrevistas se e n c o n t r ó q u e a l g u n o s e j i d a t a r i o s v e n d i e r o n sus parcelas a personas ajenas a l n ú c l e o a g r a r i o e n e l m a l e n t e n d i d o de q u e sus c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s les g a r a n t i z a b a n l a p r o p i e d a d p r i v a d a sobre ellas. C o n e l fin de evitar este p r o b l e m a , a p a r t i r
d e l a ñ o 2000 los c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s e x p e d i d o s p o r e l R A N l l e v a n
la leyenda: " E l presente certificado sólo acredita la c a l i d a d de
e j i d a t a r i o " , o d e " p o s e s i o n a r í o " , según sea e l caso. N o se sabe si esta
aclaración h a l o g r a d o r e d u c i r e l p r o b l e m a de l a v e n t a i r r e g u l a r . O t r o s
e j i d a t a r i o s h a n v e n d i d o sus parcelas a personas ajenas a los n ú c l e o s
agrarios antes de s o l i c i t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre éstas, a u n c u a n d o
sabían q u e sus c e r t i f i c a d o s n o les g a r a n t i z a b a n l a p r o p i e d a d p r i v a d a
sobre sus parcelas, c o m o se explicará más a d e l a n t e . E n n i n g u n o de
los casos tales ejidatarios h a n r e c i b i d o sanción a l g u n a .
E l Sector A g r a r i o h a a p u n t a d o l a p o s i b i l i d a d de q u e e n e l Estado
de M é x i c o u n a p a r t e de los p o s e s i ó n a n o s de solares h u b i e r a a s i g n a d o
esta s u p e r f i c i e c o m o p a r c e l a d a p a r a p o d e r solicitar su certificación
p o r e l P r o c e d e . E n e l caso de los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s , l a g r a n c a n t i d a d de parcelas c o n extensión m e n o r a u n a hectárea ( 6 2 % ) p o d r í a
s u g e r i r q u e así f u e .
1 7
E n c u a n t o a l a s u p e r f i c i e de uso c o m ú n , de l a t o t a l i d a d d e n ú cleos agrarios c e r t i f i c a d o s sólo 131 c o n t a b a n c o n este t i p o d e t i e r r a y
ésta se e x t e n d í a sobre 25 771 hectáreas (véase e l c u a d r o A 4 e n e l
a n e x o ) . E n este caso e l RAN había e x p e d i d o hasta j u n i o d e 2003 p o c o
más d e 16 500 certificados de uso c o m ú n a i g u a l n ú m e r o de ejidatarios,
de los 19 418 q u e c o n t a b a n c o n d e r e c h o e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s .
C o m o se t r a t a de u n a s u p e r f i c i e i n d i v i s i b l e , e n los c e r t i f i c a d o s d e
d e r e c h o s se e s p e c i f i c a l a p r o p o r c i ó n q u e le c o r r e s p o n d e a c a d a
E n promedio, por núcleo agrario 15% de las parcelas mide menos de 0.5 hectáreas y 47% mide entre 0.5 y menos de una hectárea.
17
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
329
e j i d a t a r i o de los b e n e f i c i o s q u e p r o d u c e e l área de uso c o m ú n , t a n t o
e n especie c o m o e c o n ó m i c o s . D e a c u e r d o c o n l a ley a g r a r i a tal s u p e r ficie de uso c o m ú n p e r m a n e c e i n t r a n s f e r i b l e , i n e m b a r g a b l e e i n a l i e n a b l e , c o m o antes de las r e f o r m a s al artículo 27 c o n s t i t u c i o n a l d e
1992, p e r o a h o r a p u e d e segregarse d e l e j i d o m e d i a n t e su a p o r t a c i ó n
a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a ejidal.
L o s nuevos mecanismos de incorporación d e l suelo
a usos urbanos e n los municipios conurbados de l a ZMCM
La adopción del dominio pleno sobre tierras
parceladas
A p a r t i r de 1993 l a d e l e g a c i ó n d e l RAN e n e l Estado d e l M é x i c o com e n z ó a r e c i b i r las solicitudes de a l g u n o s ejidatarios q u e ya c o n t a b a n
c o n sus c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s , habían d e c i d i d o c a m b i a r e l r é g i m e n
de p r o p i e d a d de sus parcelas, y sus respectivas Asambleas e j i d a l e s los
habían a u t o r i z a d o p a r a q u e s o l i c i t a r a n l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o . D e s d e entonces y hasta j u n i o de 2003 l l e g a r o n a esta d e l e g a c i ó n
s o l i c i t u d e s de e j i d a t a r i o s d e 37 n ú c l e o s agrarios u b i c a d o s e n m u n i c i pios c o n u r b a d o s de l a ZMCM.
H a c i a j u n i o d e 2 0 0 1 se habían a u t o r i z a d o las p r i m e r a s s o l i c i t u d e s
de e j i d a t a r i o s d e 15 d e estos núcleos. Se u b i c a n e n los m u n i c i p i o s d e
C o a c a l c o , C o c o t i t l á n , Cuautitlán I z c a l l i , E c a t e p e c , H u i x q u i l u c a n ,
Tepotzotlán, T e x c o c o y Tultitlán. A través de los años u n m a y o r n ú m e r o d e m i e m b r o s d e tales n ú c l e o s h a m o s t r a d o interés e n a d o p t a r
e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas, p o r l o q u e l a s u p e r f i c i e segregad a de sus ejidos se i n c r e m e n t ó hasta 2 773 hectáreas a m e d i a d o s d e
2003, l o q u e r e p r e s e n t a 5 6 % d e su área p a r c e l a d a .
E n t r e j u l i o d e 2 0 0 1 y j u n i o de 2003 p o c o m e n o s de 800 e j i d a t a r i o s
de o t r o s 18 n ú c l e o s a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre 1 554 hectáreas d e área p a r c e l a d a . Se u b i c a n e n los m u n i c i p i o s d e A c o l m a n ,
A t e n e o , C h a l c o , Cuautitlán, I x t a p a l u c a , N a u c a l p a n y T e c á m a c , d o n d e hasta e n t o n c e s n o había s u p e r f i c i e p a r c e l a d a segregada, y e n
Ecatepec, T e x c o c o y Tultitlán.
E n t o t a l , p a r a m e d i a d o s de 2003 e n t r e los 2 290 e j i d a t a r i o s de los
33 n ú c l e o s ya m e n c i o n a d o s habían i n c o r p o r a d o 4 327.5 hectáreas
( 3 3 . 4 % d e l área p a r c e l a d a t o t a l de estos n ú c l e o s ) a l m e r c a d o f o r m a l
de tierras m e d i a n t e l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas
(véase e l c u a d r o 1 ) .
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332
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
P o r o t r a p a r t e , h a c i a j u n i o de 2003 q u e d a b a n p e n d i e n t e s las s o l i c i t u d e s de otros c u a t r o n ú c l e o s agrarios: T l a p a l a ( C h a l c o ) , O z u m b i l l a
y San P e d r o A t z o m p a ( T e c á m a c ) y Azotlán e n Tepotzotlán.
E l análisis q u e sigue se basa sólo e n los núcleos c o n a d o p c i ó n d e
d o m i n i o p l e n o hasta j u n i o de 2 0 0 1 , q u e f u e r o n los visitados.
E l p r o c e s o de a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o
U n a vez q u e los ejidatarios e n t r e g a n sus solicitudes a l RAN d e l estado,
éste c o m p r u e b a q u e l a s u p e r f i c i e q u e se p r e t e n d e segregar c o i n c i d a
c o n l a c e r t i f i c a d a y q u e los b e n e f i c i a r i o s q u e s o l i c i t a n l a a d o p c i ó n
sean e f e c t i v a m e n t e los registrados a n t e r i o r m e n t e . S ó l o si estas c o n d i ciones se c u m p l e n , e l RAN estatal c o n t i n ú a c o n e l trámite p a r a c a m b i a r e l r é g i m e n de p r o p i e d a d .
H a s t a antes d e 2002, a ñ o e n q u e desapareció e l Consejo N a c i o n a l
d e D o m i n i o s P l e n o s , las delegaciones d e l RAN requerían a d e m á s
q u e este consejo revisara p r i n c i p a l m e n t e q u e las parcelas n o h u b i e r a n s i d o ocupadas y q u e n o se e n c o n t r a r a n e n a l g u n a z o n a a r q u e o l ó gica o de reserva e c o l ó g i c a , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su d e s t i n o .
18
Después de l a revisión d e l Consejo, éste p e d í a a los g o b i e r n o s
locales q u e v e r i f i c a r a n si los usos q u e se pretendía d a r a las parcelas
c o r r e s p o n d í a n a los establecidos e n los planes y p r o g r a m a s d e desar r o l l o u r b a n o vigentes. E n e l caso d e las parcelas q u e serían d e s t i n a das a usos u r b a n o s , los g o b i e r n o s locales d e b í a n revisar q u e esta sup e r f i c i e estuviera c o m p r e n d i d a d e n t r o de las áreas declaradas c o m o
reserva de c r e c i m i e n t o .
U n o de los p r o b l e m a s q u e e n f r e n t a r o n las a u t o r i d a d e s d e los
m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s de l a ZMCM p a r a d a r c u m p l i m i e n t o a l o exp u e s t o f u e q u e n o todos los m u n i c i p i o s c o n t a b a n c o n u n p l a n de des a r r o l l o u r b a n o y d e los q u e sí tenían, e n l a m i t a d de ellos n o estaba
a c t u a l i z a d o ( I n d e s o l , 2 0 0 1 ) . P o r l o t a n t o l a emisión de d i c h a o p i n i ó n
p o d í a atrasarse, d i f i c u l t a n d o e l proceso de c a m b i o de d o m i n i o , o b i e n
el personal d e l gobierno m u n i c i p a l podía actuar discrecionalmente
para decidir cuándo opinar favorablemente.
A d e m á s , los responsables de las oficinas de d e s a r r o l l o u r b a n o
m u n i c i p a l e s n o estaban s u f i c i e n t e m e n t e capacitados, l o q u e atrasaba
e l trámite. T a l f a l t a de capacitación p u e d e deberse a q u e e n 8 0 % de
E n este consejo estaban representados la SRA, la PA, el RAN, la Sedesol, la Corett,
la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap, ahora
Semarnat) y el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), entre otros.
18
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
333
los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s este p e r s o n a l tenía m e n o s de u n a ñ o d e
antigüedad e n su p u e s t o , m u y p r o b a b l e m e n t e c o m o r e s u l t a d o d e l
c a m b i o de g o b i e r n o e n 2000 ( I n d e s o l , 2 0 0 1 ) , a u n q u e casi t o d o s los
responsables de esa área c o n t a b a n c o n estudios u n i v e r s i t a r i o s y casi l a
m i t a d h a b í a t r a b a j a d o ya e n e l g o b i e r n o m u n i c i p a l .
C o n t i n u a n d o c o n e l p r o c e s o , e l RAN d e l estado e j e c u t a b a l o s trám i t e s d e a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sólo c u a n d o e l c o n s e j o y los
g o b i e r n o s locales d e t e r m i n a b a n l a v i a b i l i d a d d e l c a m b i o d e r é g i m e n
de p r o p i e d a d sobre l a s u p e r f i c i e p a r c e l a d a .
P a r a c a m b i a r e l r é g i m e n de p r o p i e d a d , e l RAN estatal r e g i s t r a e n
c o n j u n t o la superficie parcelada a desincorporarse (parcial o t o t a l ) ;
i n d i v i d u a l i z a las solicitudes d e los e j i d a t a r i o s , y solicita a su vez a las
oficinas centrales d e l RAN las claves c o r r e s p o n d i e n t e s a l a c a n c e l a c i ó n
de los d e r e c h o s d e los c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s ; finalmente e l a b o r a los
títulos c o r r e s p o n d i e n t e s q u e m a n d a p a r a su inscripción a l RPP. C o n
estos títulos las parcelas d e j a n de ser de p r o p i e d a d social y q u e d a n
reguladas p o r el derecho c o m ú n .
H a s t a 2 0 0 1 , a pesar d e l a participación d e l Consejo y d e l o s gob i e r n o s locales e n este m e c a n i s m o , n o se p u e d e a f i r m a r q u e e l u s o de
suelo q u e se le haya d a d o a l a s u p e r f i c i e segregada sea e l d e c l a r a d o
p o r los e j i d a t a r i o s e n sus solicitudes. L o q u e sí q u e d a c l a r o es q u e ese
suelo, a h o r a de p r o p i e d a d p r i v a d a , n o p u e d e destinarse a l a c o n s t r u c c i ó n d e v i v i e n d a m i e n t r a s n o esté especificado e n los p r o g r a m a s de
d e s a r r o l l o u r b a n o m u n i c i p a l e s . E n caso c o n t r a r i o se trataría d e u n a
urbanización i r r e g u l a r .
Desde 2 0 0 2 , sin l a i n s p e c c i ó n d e l Consejo n i de los g o b i e r n o s
locales, algunas parcelas h a n p o d i d o ser segregadas m e d i a n t e ese
m e c a n i s m o a u n c u a n d o ya estaban ocupadas. P o r e j e m p l o , e n u n a
investigación r e c i e n t e se e n c o n t r ó q u e e n 2002 los ejidatarios d e Sant i a g o C u a u t l a l p a n ( T e p o t z o t l á n ) , j u n t o c o n las a u t o r i d a d e s m u n i c i pales, estaban n e g o c i a n d o p a r a q u e e n c u a n t o los ejidatarios o b t u v i e r a n e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus p a r c e l a s , l a C o m i s i ó n p a r a l a
Regularización d e l Estado d e M é x i c o ( C r e s e m ) , q u i e n hasta m e d i a dos de 2003 se e n c a r g a b a d e r e g u l a r i z a r a s e n t a m i e n t o s sobre suelo
de p r o p i e d a d p r i v a d a , r e g u l a r i z a r a e l a s e n t a m i e n t o h u m a n o q u e se
había f o r m a d o e n d i c h o n ú c l e o ( O l v e r a , 2002: 2 0 5 ) . E n este caso l a
C r e s e m escrituraría los lotes e n q u e cada p a r c e l a se f r a c c i o n ó a f a v o r
de cada p o s e e d o r y al m i s m o t i e m p o se regularizaría su uso de suelo
c o n la i n t e r v e n c i ó n d e l g o b i e r n o m u n i c i p a l .
334
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
C o n d i c i o n e s q u e i n f l u y e r o n p a r a q u e los ejidatarios
adoptaran el d o m i n i o pleno
D e a c u e r d o c o n e l análisis de l a i n f o r m a c i ó n d i s p o n i b l e y l a o b t e n i d a
m e d i a n t e las entrevistas a e j i d a t a r i o s , las p r i n c i p a l e s c o n d i c i o n e s q u e
i n f l u y e r o n e n su d e c i s i ó n de a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus parcelas f u e r o n : l a d e m a n d a de suelo e j i d a l y l a e x p e c t a t i v a d e o b t e n e r
m a y o r e s ganancias a l v e n d e r l o e n vez d e u t i l i z a r l o e n a c t i v i d a d e s agrícolas, ganaderas o p a r a l a e x p l o t a c i ó n d e m i n e r a l e s . A esto se s u m a n ,
a u n q u e e n m e n o r m e d i d a , l a b a j a p r o d u c t i v i d a d d e las p a r c e l a s ,
la avanzada e d a d de los e j i d a t a r i o s q u e n o les p e r m i t e s e g u i r t r a b a j a n d o l a t i e r r a , y e l h e c h o de q u e su a c t i v i d a d p r i n c i p a l n o sea l a
agropecuaria.
D u r a n t e l a última d é c a d a se i d e n t i f i c ó e n los m u n i c i p i o s con u r b a d o s de l a ZMCM u n a c r e c i e n t e d e m a n d a de suelo d e o r i g e n social p a r a usos u r b a n o s p o r p a r t e d e i n m o b i l i a r i a s y p a r t i c u l a r e s . H a s t a
j u n i o de 2 0 0 1 a l g u n o s ejidatarios de seis n ú c l e o s a g r a r i o s habían
c a m b i a d o e l r é g i m e n d e p r o p i e d a d sobre sus parcelas p a r a p o d e r
v e n d e r l a s a i n m o b i l i a r i a s c o n las q u e ya tenían c o n t r a t o s d e c o m p r a v e n t a , o a l m e n o s habían c o m p r o m e t i d o su v e n t a "de p a l a b r a " . E l
p r o b l e m a c o n estas transacciones es q u e , de a c u e r d o c o n l a L e y A g r a r i a , los d e r e c h o s p a r c e l a r i o s n o d e b e r í a n enajenarse a t e r c e r o s n o
e j i d a t a r i o s e n t a n t o las parcelas n o f u e r a n segregadas d e l n ú c l e o agrar i o . S i n e m b a r g o ésta es u n a práctica c o m ú n , c o m o p u d o c o r r o b o r a r s e
e n o t r a investigación r e c i e n t e ( C a ñ o , 2 0 0 3 ) .
19
E l suelo más d e m a n d a d o es e l q u e está cerca de las p r i n c i p a l e s
vías d e c o m u n i c a c i ó n , e n p a r t e p o r q u e las i n m o b i l i a r i a s se i n t e r e s a n
más p o r los t e r r e n o s q u e o f r e c e n m e j o r e s c o n d i c i o n e s de a c c e s i b i l i d a d . E n e l m a p a 2 se señalan los n ú c l e o s agrarios c o n e j i d a t a r i o s q u e
a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre su p a r c e l a h a c i aj u n i o de 2 0 0 1 y de
2003. Allí se p u e d e observar l a cercanía de los ejidos c o n s u p e r f i c i e
p a r c e l a d a segregada respecto a las p r i n c i p a l e s vías de c o m u n i c a c i ó n ,
c o m o son: e l e j i d o San Martín O b i s p o (Cuautitlán I z c a l l i ) u b i c a d o
m u y cerca de l a autopista M é x i c o Querétaro y de l a autopista C h a m a p a
L e c h e r í a ; e l e j i d o Coacalco (Coacalco) j u n t o a l a Vía L ó p e z P o r t i l l o , y
e l e j i d o Santo Tomás C h i c o n a u t l a (Ecatepec) e n t r e l a a u t o p i s t a y l a
c a r r e t e r a l i b r e M é x i c o Pachuca.
Coacalco (Coacalco), San Martín Obispo (Cuautitlán Izcalli), San Bartolomé
Coatepec y San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan), y Santa María Chiconautla y
Santo Tomás Chiconautla (Ecatapec).
19
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
335
P o r e l l a d o de l a d e m a n d a de suelo p a r a particulares, los ejidataríos
m a n i f e s t a r o n q u e su decisión de a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus
parcelas: f u e p a r a p o d e r r e p a r t i r l a s e n t r e sus h i j o s , d e b i d o a l c r e c i m i e n t o d e l a p r o p i a p o b l a c i ó n d e l n ú c l e o y a l a f o r m a c i ó n de n u e v a s
f a m i l i a s ; p a r a v e n d e r l a s a p a r t i c u l a r e s ; y p a r a d e f e n d e r s e m e j o r d e las
invasiones e n sus parcelas.
A l g u n o s ejidataríos o p i n a n q u e a l segregar sus parcelas d e l n ú cleo a g r a r i o evitarán las ventas i r r e g u l a r e s q u e f u e r o n r e c o n o c i d a s e n
al m e n o s l a m i t a d de los n ú c l e o s agrarios visitados. T a l es e l caso de
los ejidataríos d e San Martín O b i s p o (Cuautitlán I z c a l l i ) , q u i e n e s sol i c i t a r o n e l d o m i n i o p l e n o " p a r a a f r o n t a r l a presión d e l c r e c i m i e n t o
u r b a n o q u e les r o d e a y p o d e r i n c o r p o r a r sus tierras a l d e s a r r o l l o u r b a n o e n f o r m a c o n v e n i e n t e [ p a r a ellos] y n o m e d i a n t e a s e n t a m i e n t o s
h u m a n o s irregulares".
L a d e m a n d a t a m b i é n p u d o h a b e r a u m e n t a d o d e b i d o a q u e las
a u t o r i d a d e s m u n i c i p a l e s y d e l a e n t i d a d , y e l p e r s o n a l d e l a PA y d e l
RAN h a n i m p u l s a d o l a i n c o r p o r a c i ó n d e t i e r r a d e o r i g e n e j i d a l a p r o yectos d e u r b a n i z a c i ó n ; éste es e l caso d e l e j i d o Tultitlán y sus B a r r i o s (Tultitlán), d o n d e los ejidataríos e n t r e v i s t a d o s a s e g u r a r o n q u e
d i c h o n ú c l e o r e c i b i ó a p o y o d e l g o b i e r n o estatal p a r a a c e l e r a r e l p r o ceso d e a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o . M i e n t r a s q u e , de a c u e r d o c o n
los m i e m b r o s e n t r e v i s t a d o s d e l e j i d o S a n t o T o m á s C h i c o n a u t l a
( E c a t e p e c ) , p e r s o n a l d e l a PA platicó c o n los ejidataríos q u e n o q u e rían a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas r e s p e c t o a l a c o n veniencia de hacerlo y venderlas e n c o n j u n t o a u n a i n m o b i l i a r i a ;
t a m b i é n se les r e c o m e n d ó c o m p r a r t e r r e n o e n o t r o l u g a r d o n d e
p u d i e r a n s e g u i r c u l t i v a n d o si así l o deseaban. L o s ejidataríos d e este
n ú c l e o a c c e d i e r o n y a l g u n o s d e ellos c o m p r a r o n t e r r e n o s de c u l t i v o
en o t r o núcleo agrario.
Es i m p o r t a n t e aclarar q u e l a decisión d e c a m b i a r e l r é g i m e n sob r e las parcelas d e p r o p i e d a d social a p r i v a d a c o r r e s p o n d e exclusivam e n t e a los ejidataríos, sin e m b a r g o a l g u n o s de ellos, q u e n o deseab a n v e n d e r sus parcelas, f u e r o n p r e s i o n a d o s p o r los q u e sí q u e r í a n
v e n d e r , o los c o r r e d o r e s q u e c o n t r a t a n los p r o m o t o r e s i n m o b i l i a r i o s
los f u e r o n c o n v e n c i e n d o u n o p o r u n o ( C a ñ o , 2 0 0 3 ) .
C o m o c o m p l e m e n t o de la d e m a n d a , l a e x p e c t a t i v a de los
ejidataríos de o b t e n e r mayores ganancias a l v e n d e r sus parcelas e n
vez de seguir trabajándolas, d e s e m p e ñ ó u n p a p e l p r i m o r d i a l e n su
d e c i s i ó n de a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre éstas. A l g u n o s investigadores p l a n t e a r o n q u e los ejidataríos n o deseaban v e n d e r las tierras
336
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
ejidales p o r q u e m a n t e n í a n estrechas relaciones c o n ellas, s i n i m p o r tar s u p o c a o n u l a r e n t a b i l i d a d e c o n ó m i c a e i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e
q u e e l e j i d a t a r i o n o se d e d i c a r a p r i n c i p a l m e n t e a las a c t i v i d a d e s
a g r o p e c u a r i a s ( G o n t r e r a s y C r u z , 1997; E s q u i v e l , 1998; C r u z , 2 0 0 1 ) .
E n g e n e r a l , e n los n ú c l e o s c o n parcelas segregadas hasta j u n i o d e
2 0 0 1 , esta c o n d i c i ó n n o se presentó.
E n c u a n t o a l a p r o d u c t i v i d a d p o t e n c i a l d e las parcelas, n o se e n c o n t r ó u n a c l a r a relación e n t r e e l m a y o r p o t e n c i a l p r o d u c t i v o (parcelas c o n r i e g o ) y e l m e n o r interés d e los e j i d a t a r i o s p o r a d o p t a r e l
d o m i n i o p l e n o sobre ellas. P o r e j e m p l o , fue segregada l a t o t a l i d a d d e
la s u p e r f i c i e p a r c e l a d a d e l e j i d o Coacalco ( C o a c a l c o ) , a pesar d e q u e
8 2 % e r a de r i e g o ( I N E G I , 2 0 0 4 ) . D e a c u e r d o c o n las entrevistas e n este
n ú c l e o , los e j i d a t a r i o s r e c o n o c i e r o n q u e les c o n v e n í a más v e n d e r su
t i e r r a p a r a o b t e n e r u n a m a y o r g a n a n c i a q u e seguir trabajándola. E n
el m i s m o s e n t i d o , a l g u n o s de los e j i d a t a r i o s de Santa María T u l p e t l a c
(Ecatepec) d e c i d i e r o n segregar sus parcelas d e l n ú c l e o p o r q u e a u n q u e c u e n t a n c o n l a i n f r a e s t r u c t u r a p a r a e l r i e g o , ya n o les l l e g a e l
agua necesaria p a r a seguir trabajándolas.
D e l a m i s m a m a n e r a , de a c u e r d o c o n los e j i d a t a r i o s e n t r e v i s t a dos, los m o t i v o s q u e se asocian a l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sob r e las parcelas de t e m p o r a l son su baja p r o d u c t i v i d a d y los altos costos q u e les r e p r e s e n t a el c u l t i v a r o c r i a r g a n a d o e n este t i p o d e t i e r r a ,
p o r l o q u e p r e f i e r e n v e n d e r l a . A d e m á s los entrevistados i n f o r m a n q u e
el r o b o de sus cosechas p o r g e n t e q u e vive e n los a s e n t a m i e n t o s h u m a n o s cercanos p r o v o c a q u e d i s m i n u y a o desaparezca e l interés d e l
e j i d a t a r i o p o r t r a b a j a r su p a r c e l a y p o r t a n t o a u m e n t a su p r o p e n s i ó n
a v e n d e r l a o d e d i c a r l a a usos d i s t i n t o s al agrícola o a l g a n a d e r o .
D a d o q u e los datos sobre l a a c t i v i d a d p r i n c i p a l de los e j i d a t a r i o s
n o estaban d i s p o n i b l e s p o r n ú c l e o a g r a r i o , n o f u e p o s i b l e r e a l i z a r u n
análisis exhaustivo q u e los r e l a c i o n a r a c o n la decisión de los ejidatarios
d e a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas. E n los m u n i c i p i o s
t a m p o c o se e n c o n t r ó la c o r r e s p o n d e n c i a q u e se esperaba e n t r e las
a l t a s p r o p o r c i o n e s d e e j i d a t a r i o s d e d i c a d o s a las a c t i v i d a d e s
a g r o p e c u a r i a s y las bajas p r o p o r c i o n e s de s u p e r f i c i e p a r c e l a d a segregada. D e a c u e r d o c o n los e j i d a t a r i o s entrevistados, además d e la baja
p r o d u c t i v i d a d a g r í c o l a d e sus p a r c e l a s , m u c h o s y a n o p u e d e n
trabajarlas p o r su avanzada e d a d , o b i e n , a l m o r i r ellos, sus h i j o s ya n o
estarán interesados e n trabajar la t i e r r a , l o q u e p r o v o c a q u e d i s m i n u ya e l interés p o r conservar su p a r c e l a y t e r m i n e n p o r segregaría d e l
n ú c l e o p a r a después v e n d e r l a .
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
337
C a b e m e n c i o n a r q u e g r a n p a r t e d e los e j i d a t a r i o s e n t r e v i s t a d o s
está c o n s c i e n t e d e q u e la a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre sus p a r celas eleva su v a l o r p o r e l solo h e c h o d e q u e son d e p r o p i e d a d p r i v a da; a d e m á s , esto les p e r m i t e o b t e n e r e l m e j o r p r o v e c h o p o s i b l e e n
f o r m a i n d i v i d u a l . S i n e m b a r g o es i m p o r t a n t e a d v e r t i r q u e l a e x p e c t a tiva d e m a y o r e s ganancias p u e d e ser m u y e n g a ñ o s a e n e l l a r g o p l a z o .
E n a l g u n o s casos los e j i d a t a r i o s r e c i b i e r o n t a l c a n t i d a d d e d i n e r o p o r
sus t i e r r a s , a pesar de los bajos p r e c i o s de v e n t a , q u e h a n sido secuestrados. E n otros casos se g a s t a r o n e l p a g o q u e r e c i b i e r o n , de tal f o r m a
q u e se q u e d a r o n sin d i n e r o y s i n tierras.
D e s t i n o d e las parcelas segregadas
Después de q u e los e j i d a t a r i o s o b t i e n e n e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus
parcelas p u e d e n d e c i d i r conservarlas, cederlas, v e n d e r l a s , u t i l i z a r las p a r a o b t e n e r créditos o a p o r t a r l a s a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a ,
p e r o d e b e recordarse q u e e l d e s t i n o q u e deseen d a r l e a sus t i e r r a s ,
a h o r a d e p r o p i e d a d p r i v a d a , a u n q u e es decisión exclusiva d e los p r o pios e j i d a t a r i o s , d e b e ser avalada p o r l a reglamentación v i g e n t e .
D e a c u e r d o c o n las entrevistas a e j i d a t a r i o s , casi todos a q u e l l o s
q u e d e c i d i e r o n conservar sus tierras s i g u e n c u l t i v a n d o y c r i a n d o gan a d o c o n la m i s m a i n t e n s i d a d c o n q u e l o hacían antes de la a d o p c i ó n
de d o m i n i o p l e n o , a u n q u e e n a l g u n o s casos h a n c o n s t r u i d o viviendas
e n sus parcelas. U n e j e m p l o d e n ú c l e o c o n s u p e r f i c i e segregada d o n de se desea conservar las parcelas es e l e j i d o Santiago C u a u t l a l p a n e n
Tepotzotlán. H a c i a m e d i a d o s d e 2003 los e j i d a t a r i o s q u e hasta e n t o n ces n o habían a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o p l a n e a b a n h a c e r l o sobre l a
t o t a l i d a d de sus parcelas, a u n q u e deseaban conservar p a r t e d e sus
tierras y c e d e r e l resto a sus h i j o s , así c o m o m a n t e n e r e l uso agrícola.
E n este n ú c l e o los e j i d a t a r i o s a f i r m a r o n q u e les c o n v e n í a ser d u e ñ o s
de sus parcelas p o r q u e creían q u e era más fácil q u e les e x p r o p i a r a n
sus tierras o q u e las i n v a d i e r a n s i n q u e ellos p u d i e r a n d e f e n d e r s e si
seguían sujetos a l r é g i m e n de p r o p i e d a d social, a u n q u e deseaban
conservar l a m i s m a organización d e l e j i d o .
E n 2 0 0 1 los e j i d a t a r i o s d e c i n c o de los 15 n ú c l e o s c o n parcelas
segregadas hasta j u n i o de ese a ñ o v e n d i e r o n 1 245.1 hectáreas — q u e
era la s u p e r f i c i e c o n a d o p c i ó n de d o m i n i o p l e n o e n sus ejidos hasta
entonces— a promotores e inmobiliarias habitacionales, c o m o muest r a e l c u a d r o 2.
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E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
339
L o s ejidatarios de tres n ú c l e o s u b i c a d o s a l n o r t e d e l a Z M C M , v e n d i e r o n sus parcelas a l G r u p o Sadasi. E n las parcelas segregadas d e l
e j i d o Coacalco, este g r u p o construyó e n t r e 1999 y 2002 e l c o n j u n t o
h a b i t a c i o n a l L o s H é r o e s Coacalco, y sobre l a s u p e r f i c i e d e los e j i d o s
Santa María C h i c o n a u t l a y Santo Tomás C h i c o n a u t l a se e d i f i c a r o n
seis secciones d e l c o n j u n t o L o s H é r o e s Ecatepec; a m b o s d e d i c a d o s a
p o b l a c i ó n c o n ingresos m e d i o s .
L o s e j i d a t a r i o s d e San Cristóbal T e x c a l u c a n y San B a r t o l o m é
C o a t e p e c v e n d i e r o n l a t o t a l i d a d de su s u p e r f i c i e segregada a l C o n sorcio I n m o b i l i a r i o L o m a s S.A. ( C i l s a ) . Estos n ú c l e o s se u b i c a n a l
p o n i e n t e de l a ZMCM e n u n área q u e se caracteriza p o r e l d e s a r r o l l o
de g r a n d e s proyectos i n m o b i l i a r i o s p a r a estratos de altos i n g r e s o s . E n
estos t e r r e n o s c o m e n z ó l a c o n s t r u c c i ó n de Bosque Real C o u n t r y C l u b ,
p r o y e c t o q u e además d e l d e s a r r o l l o h a b i t a c i o n a l i n c l u y e u n c l u b de
golf. A m e d i a d o s de 2 0 0 1 e l p r e c i o p o r m e t r o c u a d r a d o a l p ú b l i c o i b a
de 450 a 600 dólares, d e p e n d i e n d o de su u b i c a c i ó n .
20
L o s ejidatarios de o t r o s tres n ú c l e o s h a n r e c i b i d o ofertas d e c o m p r a p o r p a r t e d e p r o m o t o r e s e i n m o b i l i a r i a s , s i n q u e hasta m a r z o d e
2003 se h u b i e r a f o r m a l i z a d o su venta. E n 2002 u n p r o m o t o r p r e s e n t ó
a los e j i d a t a r i o s de L a P i e d a d (Cuautitlán I z c a l l i ) u n p r o y e c t o i n m o b i l i a r i o h a b i t a c i o n a l p a r a d e s a r r o l l a r l o e n su s u p e r f i c i e p a r c e l a d a .
Desde e n t o n c e s los e j i d a t a r i o s y e l p r o m o t o r se h a n r e u n i d o p a r a adec u a r e l p r o y e c t o , a c o r d a r e l p r e c i o d e l suelo y l a f o r m a d e p a g o . A l g o
s i m i l a r h a o c u r r i d o e n San Martín O b i s p o (Cuautitlán I z c a l l i ) , d o n d e
se p r e t e n d e c o n s t r u i r viviendas, u n c l u b de g o l f y bodegas. E n a m b o s
casos e l a y u n t a m i e n t o n o había a u t o r i z a d o los respectivos usos d e l suelo. E n e l caso d e l e j i d o Santa María T u l p e t l a c ( E c a t e p e c ) , e l G r u p o
Sadasi o f r e c i ó c o m p r a r a los ejidatarios su s u p e r f i c i e p a r c e l a d a , p e r o
ellos n o e s t u v i e r o n de a c u e r d o c o n e l p r e c i o ( m e n o s de 100 pesos
p o r m e t r o c u a d r a d o ) y d e c i d i e r o n n o v e n d e r e n espera de u n a m e j o r
oferta.
D e l resto d e la s u p e r f i c i e segregada se h a v e n d i d o u n a p a r t e a
p a r t i c u l a r e s , a u n q u e se desconoce su m a g n i t u d . E n p a r t i c u l a r se d e tectó e n siete n ú c l e o s agrarios u b i c a d o s a l n o r t e y a l o r i e n t e de l a
ZMCM l a v e n t a d e esta t i e r r a a p a r t i c u l a r e s p a r a l a c o n s t r u c c i ó n de
viviendas, bodegas y c o m e r c i o s : Santiago C u a u t l a l p a n ( T e p o t z o t l á n ) ,
San L o r e n z o R í o T e n c o (Cuautitlán I z c a l l i ) , Tultitlán y sus B a r r i o s
Ocho ejidatarios de este núcleo no vendieron sus parcelas a Cilsa porque sus
certificados presentaban problemas; sin embargo dicho consorcio está interesado en
comprarlas.
2 0
340
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
(Tutltitlán), Santa MaríaTulpetlac (Ecatepec), Cocotitlán (Cocotitlán)
y M o n t e c i l l o s y San S i m ó n ( T e x c o c o ) . E n g e n e r a l los e j i d a t a r i o s d e
estos núcleos n o v e n d e n t o d a su t i e r r a , pues suelen c o n s e r v a r p a r t e
de las parcelas p a r a r e p a r t i r l a s e n t r e sus h i j o s , dinámica s i m i l a r a l a
q u e existía antes d e l a aplicación d e este m e c a n i s m o de a d o p c i ó n d e l
d o m i n i o pleno.
T a m b i é n es i m p o r t a n t e destacar q u e de los 15 n ú c l e o s a g r a r i o s
c o n s u p e r f i c i e segregada a j u n i o de 2 0 0 1 , n i n g ú n ejidatarío v e n d i ó
sus parcelas, a h o r a d e p r o p i e d a d p r i v a d a , a l g o b i e r n o estatal o a los
gobiernos municipales. De acuerdo c o n la Ley General de Asentam i e n t o s H u m a n o s y l a L e y A g r a r i a , c u a n d o los p r e d i o s c o m p r e n d i dos e n las zonas de reserva señaladas e n los planes y p r o g r a m a s d e
d e s a r r o l l o u r b a n o aplicables están e n v e n t a , las e n t i d a d e s federativas
y los m u n i c i p i o s t i e n e n e l d e r e c h o de p r e f e r e n c i a p a r a a d q u i r i r l o s
sobre c u a l q u i e r o t r o i n t e r e s a d o , p a r t i c u l a r o empresa i n m o b i l i a r i a .
S e g ú n d i j e r o n los e j i d a t a r i o s entrevistados, los g o b i e r n o s locales n o
les o f r e c i e r o n c o m p r a r sus parcelas. S i n e m b a r g o , a u n q u e d i c h o s gob i e r n o s e s t u v i e r a n interesados e n c o m p r a r l a s , c o m o los e j i d a t a r i o s
p u e d e n fijar a su t i e r r a e l p r e c i o q u e e l i j a n , si éste sobrepasa e l q u e
los g o b i e r n o s están dispuestos a pagar, s i m p l e m e n t e n o p u e d e n a d quirirla.
E n l o q u e toca a l a aportación, resultó q u e los e j i d a t a r i o s de u n
sólo n ú c l e o a g r a r i o , de los 15 c o n s i d e r a d o s , a p o r t a r o n p a r t e de sus
parcelas a u n a sociedad. Se trata d e l F i d e i c o m i s o I n m o b i l i a r i a S a n m o ,
S. A . d e C. V., c o n s t i t u i d o p o r más de l a m i t a d de los e j i d a t a r i o s de
San Martín O b i s p o (Cuautitlán I z c a l l i ) , p o r u n p r o m o t o r , y p o r los
d e s a r r o l l a d o r e s . Estos e j i d a t a r i o s a p o r t a r o n sus parcelas, a h o r a de
p r o p i e d a d p r i v a d a , a l fideicomiso, y h a n estado r e c i b i e n d o las g a n a n cias p r o v e n i e n t e s de l a r e n t a d e las b o d e g a s c o n s t r u i d a s p o r los
d e s a r r o l l a d o r e s . D e a c u e r d o c o n e l c o m i s a r i o e j i d a l de 1993, a ñ o e n
q u e e n t r ó e n v i g o r e l P r o c e d e y se a d o p t ó e l d o m i n i o p l e n o , ellos
p r e f i e r e n r e c i b i r p o c o a p o c o las ganancias d e l fideicomiso y n o perd e r esta t i e r r a , a u n q u e h a y a n v e n d i d o ya o t r a p a r t e de sus parcelas.
A d e m á s , h a c i a j u n i o de 2003 e l p r o m o t o r y los d e s a r r o l l a d o r e s estab a n p l a n e a n d o c o n s t r u i r viviendas, u n c l u b de g o l f y más bodegas,
p e r o aún les f a l t a b a o b t e n e r l a l i c e n c i a de uso d e l suelo.
341
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
P r e c i o d e v e n t a d e los t e r r e n o s p a r c e l a d o s segregados
D e l a i n f o r m a c i ó n p r o p o r c i o n a d a p o r a l g u n o s de los e j i d a t a r i o s se
c o l i g e q u e e n g e n e r a l los p r e c i o s e n q u e éstos v e n d i e r o n sus p a r c e l a s
a los p r o m o t o r e s y las i n m o b i l i a r i a s f u e r o n i n f e r i o r e s q u e a q u e l l o s e n
q u e solían venderse a p a r t i c u l a r e s . L o s e j i d a t a r i o s q u e v e n d i e r o n sus
parcelas a los p r i m e r o s r e c i b i e r o n e n t r e 110 y 160 pesos p o r m e t r o
c u a d r a d o a precios d e l 2000, m i e n t r a s q u e los p a r t i c u l a r e s p a g a r o n
e n t r e 180 y 3 300 pesos e n p r o m e d i o , c o m o se m u e s t r a e n e l c u a d r o 3.
Tal d i f e r e n c i a p u e d e deberse a q u e los p r o m o t o r e s y las i n m o b i l i a r i a s
n e g o c i a n u n m e j o r p r e c i o c o n los e j i d a t a r i o s p o r q u e les c o m p r a n u n a
m a y o r extensión de t e r r e n o , y también a q u e c o n s i d e r a n las c a r a c t e rísticas p r o p i a s d e los t e r r e n o s .
A l r e l a c i o n a r e l p r e c i o a l q u e se v e n d i e r o n las parcelas segregadas a las i n m o b i l i a r i a s y los p r o m o t o r e s y su u b i c a c i ó n e n la Z M C M , t a l
parece q u e ésta n o h a i n c i d i d o e n l a diferenciación de p r e c i o s . N o
sucede l o m i s m o c o n los t e r r e n o s q u e se h a n v e n d i d o a p a r t i c u l a r e s ;
así, e n Cocotitlán, n ú c l e o a g r a r i o u b i c a d o a l sur de l a ZMCM e n u n
área d e c r e c i m i e n t o m o d e r a d o ( C o n a p o , 1 9 9 8 ) , los e j i d a t a r i o s h a n
v e n d i d o u n a p a r t e de sus parcelas e n 180 pesos e l m e t r o c u a d r a d o ,
m i e n t r a s q u e los e j i d a t a r i o s de Tultitlán y sus B a r r i o s , a l n o r t e d e l a
ZMCM, e n u n área c a r a c t e r i z a d a p o r u n g r a n c r e c i m i e n t o d u r a n t e los
CUADRO 3
Precio de venta de las parcelas segregadas mediante la adopción
del dominio pleno a junio de 2001
Precio de venta
por m
2
Núcleo agrario
San Bartolomé Coatepec
San Cristóbal Texcalucan
Coacalco
Santo Tomás Chiconautla
Santa María Chiconautla
Cocotitlán
Montecillos
Santa María Tulpetlac
San Simón
Tultitlán y sus Barrios
Municipio
Comprador
Huixquilucan
Huixquilucan
Coacalco
Ecatepec
Ecatepec
Cocotitlán
Texcoco
Ecatepec
Texcoco
Tultitlán
Inmobiliaria
Inmobiliaria
Inmobiliaria
Inmobiliaria
Inmobiliaria
Particulares
Particulares
Particulares
Particulares
Particulares
(pesos de 2000)
FUENTE: Entrevistas a ejidatarios en junio de 2001 y marzo de 2003.
110
110
110
140
160
180
480
300
300
3 300
342
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
años más recientes, las h a n v e n d i d o hasta e n 3 300 pesos p o r m e t r o
cuadrado en p r o m e d i o .
D e n t r o d e u n m i s m o n ú c l e o l a d i f e r e n c i a de p r e c i o s d e las p a r c e las v e n d i d a s a p a r t i c u l a r e s d e p e n d e e n b u e n a p a r t e de su u b i c a c i ó n ;
existe u n a relación d i r e c t a e n t r e l a a c c e s i b i l i d a d y e l p r e c i o , d e m o d o
q u e e n t r e más cerca están los p r e d i o s de u n a vía d e c o m u n i c a c i ó n
p r i n c i p a l , m a y o r resulta su p r e c i o . O t r o f a c t o r i m p o r t a n t e a c o n s i d e r a r es q u e e n g e n e r a l e l p r e c i o a l q u e c o m e n z a r o n a v e n d e r s e f u e
i n f e r i o r a a q u e l e n q u e se están v e n d i e n d o r e c i e n t e m e n t e , c o m o p u d o
ser c o r r o b o r a d o e n o t r a investigación ( C a ñ o , 2 0 0 3 ) ; esta v a l o r a c i ó n
t i e n e q u e ver e n p a r t e c o n e l a u m e n t o d e la d e m a n d a d e l s u e l o y l a
h a b i l i d a d de los e j i d a t a r i o s p a r a n e g o c i a r p r e c i o s más altos c o n los
compradores.
D e b e m e n c i o n a r s e q u e los precios de las parcelas v e n d i d a s a los
p a r t i c u l a r e s y a los p r o m o t o r e s e i n m o b i l i a r i a s , e n g e n e r a l r e s u l t a r o n
s u p e r i o r e s a los precios fijados p o r l a C o m i s i ó n de Avalúos d e Bienes
N a c i o n a l e s ( C a b i n ) . P o r e j e m p l o , e n San Cristóbal T e x c a l u c a n e l p r e c i o final q u e l a i n m o b i l i a r i a p a g ó p o r las parcelas f u e casi 2 5 % super i o r a l fijado p o r l a C a b i n , y e n Tultitlán y sus B a r r i o s a l g u n o s p a r t i c u lares h a n p a g a d o e l d o b l e d e l p r e c i o v a l u a d o p o r esta c o m i s i ó n d e
- 1 7 0 0 p e s o s - p o r a l g u n o d e estos t e r r e n o s ; s i n e m b a r g o o t r o s
e j i d a t a r i o s de este m i s m o n ú c l e o o t o r g a r o n a u n p r o m o t o r u n c o n j u n t o de parcelas p o r 800 pesos e l m e t r o c u a d r a d o . Es p r o b a b l e q u e
los avalúos de estos t e r r e n o s d i c t a m i n a d o s p o r la C a b i n sean i n f e r i o res p o r q u e se d e t e r m i n a r o n de a c u e r d o c o n su uso o r i g i n a l , agrícola
p o r e j e m p l o , y n o c o n su uso final, c o m o p o d r í a ser e l h a b i t a c i o n a l .
L a plusvalía g e n e r a d a p o r e l c a m b i o de uso d e l suelo se r e p a r t e
e n t r e los e j i d a t a r i o s y los c o m p r a d o r e s y n o l l e g a al g o b i e r n o m u n i c i p a l . D e a c u e r d o c o n l a L e y A g r a r i a , l a p r i m e r a e n a j e n a c i ó n d e las
parcelas d e s i n c o r p o r a d a s d e l r é g i m e n de p r o p i e d a d social q u e d a l i b r e d e i m p u e s t o s o d e r e c h o s federales p a r a e l e n a j e n a n t e , p o r l o q u e
p o s i b l e m e n t e resulte difícil p a r a los g o b i e r n o s locales q u e n o c u e n t a n c o n l a s u f i c i e n t e c a p a c i d a d e c o n ó m i c a e l p r o v e e r de servicios a
esos nuevos c o n j u n t o s h a b i t a c i o n a l e s .
E n a l g u n o s casos los g o b i e r n o s locales n e g o c i a n c o n los d e s a r r o l l a d o r e s e l o t o r g a m i e n t o d e los p e r m i s o s p a r a l a c o n s t r u c c i ó n d e los
nuevos f r a c c i o n a m i e n t o s a c a m b i o de a l g u n o s beneficios p a r a e l m u n i c i p i o , c o m o p u e d e n ser obras viales, escuelas o p a t r u l l a s , p o r e j e m p l o . E n e l caso d e l g o b i e r n o m u n i c i p a l de H u i x q u i l u c a n , éste y e l
g o b i e r n o d e l Estado de M é x i c o a c o r d a r o n c o n los d e s a r r o l l a d o r e s
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
343
d e l B o s q u e Real C o u n t r y C l u b l a c o n s t r u c c i ó n de u n a n u e v a v i a l i d a d ,
L a B a r r a n c a de H u e y e t l a l c o . E l g o b i e r n o m u n i c i p a l a p o r t ó 2 2 % d e l a
inversión i n i c i a l y e l g o b i e r n o d e l estado o t r o 2 9 % ; e l resto p a r a esta
p r i m e r a etapa d e c o n s t r u c c i ó n l o a p o r t a r o n los d e s a r r o l l a d o r e s . Seg ú n los p r o p i o s d e s a r r o l l a d o r e s , se s u p o n e q u e esta o b r a va a b e n e f i ciar a más de 70 000 h a b i t a n t e s y p o d r í a a y u d a r a resolver u n o d e los
p r i n c i p a l e s p r o b l e m a s viales d e l a z o n a .
La aportación de tierras de uso común a sociedades
ejidales en los municipios conurbados de la ZMCM
inmobiliarias
C o m o ya se m e n c i o n ó , de a c u e r d o c o n l a nueva Ley A g r a r i a las tierras
de uso c o m ú n son inalienables, i m p r e s c r i p t i b l e s e i n e m b a r g a b l e s , y l a
única e x c e p c i ó n se presenta e n los casos e n q u e p o r manifiesta u t i l i d a d
los ejidatarios d e c i d e n t r a n s f e r i r su d o m i n i o a sociedades m e r c a n t i l e s
o civiles e n las q u e ellos m i s m o s p a r t i c i p a n . L a aportación l a realiza e l
e j i d o c o m o persona m o r a l y p r o p i e t a r i o de las tierras de uso c o m ú n ,
a u n q u e existe l a p o s i b i l i d a d de q u e las acciones de l a sociedad se e x p i d a n i n d i v i d u a l m e n t e a n o m b r e de cada u n o de los ejidatarios.
U n a vez q u e los ejidatarios c u e n t a n c o n el c e r t i f i c a d o e x p e d i d o
p o r el P r o c e d e — q u e asigna los derechos de uso c o m ú n a sus i n t e g r a n tes— y d e c i d e n a p o r t a r u n a p a r t e o l a t o t a l i d a d de esas tierras a u n a
sociedad c o n f o r m e las especificaciones técnicas d e l RAN, se r e q u i e r e
q u e : 1 ) existan u n p r o y e c t o de d e s a r r o l l o y u n o de escritura social; 2) l a
PA e m i t a u n a o p i n i ó n sobre esos proyectos; 3) se resuelva e n l a A s a m blea e j i d a l la aportación de tierras t e n i e n d o e n c u e n t a l a o p i n i ó n de l a
PA, a u n q u e l a asamblea p u e d e d e c i d i r q u e se realice l a aportación a u n
c u a n d o tal o p i n i ó n sea negativa y 4) se constituyan las sociedades i n m o biliarias ejidales al solicitar p o r escrito l a inscripción d e l acta d e asamblea de aportación a n t e e l RAN y se p r o t o c o l i c e e n escritura pública l a
aportación para su p o s t e r i o r inscripción e n e l RPP.
21
S ó l o e n tres de los n ú c l e o s agrarios c e r t i f i c a d o s , los e j i d a t a r i o s
habían f o r m a d o sociedades i n m o b i l i a r i a s hasta j u n i o de 2 0 0 1 . Se t r a Esta opinión se basa en la certeza de la realización de la inversión proyectada,
el aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales, y la equidad en los
términos que propongan. E n los casos en que el proyecto para el que se aportaría la
tierra de uso común no entre en los planes de desarrollo urbano municipales vigentes, la PA puede convenir con las autoridades municipales la realización de un plan
parcial específicamente para esa zona.
21
344
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
ta d e los ejidatarios de L a P i e d a d y San Francisco T e p o j a c o
en el
m u n i c i p i o d e Cuautitlán I z c a l l i , q u i e n e s a p o r t a r o n 275.3 hectáreas
p a r a proyectos i n m o b i l i a r i o s h a b i t a c i o n a l e s e n 1997, y los d e Santiago C u a u t l a l p a n e n T e x c o c o , q u e a p o r t a r o n 55.0 hectáreas p a r a u n
p r o y e c t o i n m o b i l i a r i o i n d u s t r i a l e n e l m i s m o a ñ o , a pesar d e q u e l a PA
o p i n ó n e g a t i v a m e n t e sobre su constitución.
22
N i n g u n o de los tres n ú c l e o s a g r a r i o s m e n c i o n a d o s solicitó e l
financiamiento que otorga el Fideicomiso Fondo Nacional de F o m e n t o
E j i d a l ( F i f o n a f e ) p a r a c o n s t i t u i r y sufragar los gastos p r e o p e r a t i v o s d e
las sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales, p o r q u e desde e l p r i n c i p i o d e los
p r o y e c t o s los inversionistas se h i c i e r o n cargo de éstos.
L a aportación a las sociedades i n m o b i l i a r i a s se realizó m e d i a n t e
c o n t r a t o de asociación c e l e b r a d o p o r l a sociedad i n m o b i l i a r i a e j i d a l y
los inversionistas; e l m o n t o de inversión de los ejidatarios se establec i ó d e a c u e r d o c o n e l v a l o r final d e las tierras aportadas a l a s o c i e d a d .
E n g e n e r a l l a decisión d e los ejidatarios de a p o r t a r su s u p e r f i c i e d e
uso c o m ú n a u n a s o c i e d a d i n m o b i l i a r i a e j i d a l se basó e n razones s i m i lares a las ya m e n c i o n a d a s e n l a s e c c i ó n a n t e r i o r : p r i n c i p a l m e n t e l a
d e m a n d a d e l suelo, además l a u b i c a c i ó n de los t e r r e n o s , y e n m e n o r
m e d i d a l a c a l i d a d d e l suelo.
San Francisco Tepojaco
L a s u p e r f i c i e d e uso c o m ú n a p o r t a d a p o r los ejidatarios d e este n ú cleo constituyó a l r e d e d o r de 3 0 % d e l v a l o r t o t a l de las acciones de l a
s o c i e d a d y e l restante 7 0 % p e r t e n e c i ó a los inversionistas. E l v a l o r d e
la s u p e r f i c i e d e San Francisco T e p o j a c o a l m o m e n t o de su a p o r t a c i ó n
a l a s o c i e d a d i n m o b i l i a r i a f u e de 47 pesos p o r m e t r o c u a d r a d o (a
pesos d e l 2 0 0 0 ) . E l t e r r e n o a p o r t a d o p o r este n ú c l e o n o se u b i c a m u y
cerca d e las p r i n c i p a l e s vías de c o m u n i c a c i ó n , c o m o se p u e d e observar e n e l m a p a 2; sin e m b a r g o los inversionistas c u e n t a n c o n q u e se
c o n s t r u y a u n a n u e v a v i a l i d a d q u e m e j o r e e l acceso desde l a a u t o p i s t a
M é x i c o Q u e r é t a r o . Las 220 hectáreas aportadas p o r este n ú c l e o agrar i o f u e r o n p r i n c i p a l m e n t e de m o n t e o agostadero de m a l a c a l i d a d ,
q u e solían usarse p a r a l a a g r i c u l t u r a y l a ganadería c o n u n a baja p r o ductividad.
E n 2000 c o m e n z a r o n los trabajos de urbanización d e los f r a c c i o n a m i e n t o s L o m a s de Cuautitlán y L o m a s de San Francisco T e p o j a c o
E n este núcleo la aportación se realizó aun cuando la superficie segregada del
ejido no había sido certificada por el Procede.
2 2
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
345
CUADRO 4
Características generales del suelo de uso común aportado a sociedades
inmobiliarias ejidales a junio de 2001
Núcleo agrario
Santiago
San Francisco
Tepojaco
La Piedad
Cuautlalpan
Municipio
Cuautitlán Izcalli
Cuautitlán Izcalli
Texcoco
Opinión de la PA
Positiva
Positiva
Negativa
55.2
55.0
136
21
Superficie aportada
(ha)
Valor por metro
cuadrado
(pesos del año 2000)
Objeto social
de la sociedad
inmobiliaria
220.1
47
Habitacional
Industrial
Inmobiliaria Ejidal
San Francisco
Tepojaco,
S.A. de C.V.
Fraccionamiento
L a Piedad,
S.A. de C.V.
Alcin,
S.A. de C.V.
Porcentaje de
acciones de los
ejidatarios
en la sociedad
27
40
30
Avance
de los proyectos
hasta junio de 2001
Venta de lotes;
construcción
y venta de vivienda
Construcción
y venta
de vivienda
Sin avance
Sociedad
propietaria
de las tierras
Habitacional
Núcleo agrario en Piso Piso
Piso
FUENTE: Cédulas informativas de aportación de tierras de uso común a sociedades mercantiles inmobiliarias (PA, 2001).
346
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
e n estos t e r r e n o s , y a l a ñ o s i g u i e n t e c o m e n z ó l a p r o m o c i ó n y v e n t a d e
11 0 0 0 lotes p o r p a r t e d e l a I n m o b i l i a r i a H i r , y l a c o n s t r u c c i ó n
de v i v i e n d a de t i p o social a cargo de la C o n s t r u c t o r a Profusa
Cuautitlán, l a C o r p o r a c i ó n F G y l a I n m o b i l i a r i a Carne. E n t r e estas
tres i n m o b i l i a r i a s p l a n e a b a n c o n c l u i r cerca de 6 000 viviendas e n 2004.
La Piedad
L a s u p e r f i c i e d e uso c o m ú n a p o r t a d a p o r L a P i e d a d se valuó e n 4 0 %
d e las acciones totales, o t r o 4 0 % p e r t e n e c e a los inversionistas ( P r o fusa, S.A. de C.V.) y e l 2 0 % restante a l p r o m o t o r d e l p r o y e c t o . A l g u nos d e los ejidatarios de L a P i e d a d h a n t e n i d o desacuerdos c o n e l
c o n s e j o de administración de l a s o c i e d a d d e b i d o a q u e los c o n t r a t o s
de asociación f u e r o n m o d i f i c a d o s , de ahí q u e , según m a n i f i e s t a n , h a n
estado r e c i b i e n d o m e n o s d i n e r o d e l q u e habían a c o r d a d o i n i c i a l m e n te. S i n e m b a r g o están c o n f o r m e s c o n su decisión de h a b e r a p o r t a d o
sus tierras e n l u g a r de haberlas v e n d i d o , ya q u e sólo t u v i e r o n q u e
i n v e r t i r sus tierras y h a n r e c i b i d o p a r t e de las ganancias a u n c u a n d o
todavía n o haya v e n t a de viviendas.
E l v a l o r a p r o x i m a d o de l a s u p e r f i c i e a p o r t a d a p o r este n ú c l e o
f u e d e 136 pesos p o r m e t r o c u a d r a d o a pesos de 2000. E l t e r r e n o se
u b i c a más cerca d e u n a vía p r i n c i p a l q u e e l de San Francisco T e p o j a c o ;
f u e p r i n c i p a l m e n t e de m o n t e y se usaba p a r a l a a g r i c u l t u r a y l a ganadería c o n u n a baja p r o d u c t i v i d a d . L a s u p e r f i c i e a p o r t a d a p o r este
n ú c l e o f u e v a l u a d a a m a y o r p r e c i o q u e l a de T e p o j a c o , l o c u a l p u e d e deberse e n p a r t e a su m e j o r u b i c a c i ó n respecto a las p r i n c i p a l e s
vías d e c o m u n i c a c i ó n o a q u e los ejidatarios l l e g a r o n a u n a c u e r d o
más c o n v e n i e n t e .
L a s u p e r f i c i e a p o r t a d a se destinó p a r a l a c o n s t r u c c i ó n d e l fracc i o n a m i e n t o L a P i e d a d . Desde 1999 c o m e n z ó l a edificación de v i v i e n das a cargo de l a c o n s t r u c t o r a A l t e q y, de a c u e r d o c o n los p r o m o t o r e s ,
este f r a c c i o n a m i e n t o se terminará a finales d e l año 2004 c o n u n t o t a l
de 4 500 viviendas p a r a p o b l a d o r e s de bajos y m e d i a n o s recursos.
Santiago C u a u t l a l p a n
E l t e r r e n o a p o r t a d o p o r este n ú c l e o a g r a r i o se valuó e n a l r e d e d o r d e
3 0 % d e las acciones de l a sociedad; e l o t r o 7 0 % p e r t e n e c e a A l c i n , S.A.
d e C.V., s o c i e d a d p r e v i a m e n t e c o n s t i t u i d a y ajena al e j i d o . C u a n d o se
firmaron
los c o n t r a t o s d e asociación, l a e m p r e s a i b a a p a g a r a los
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
347
e j i d a t a r i o s 21 pesos p o r m e t r o c u a d r a d o (pesos d e l a ñ o 2 0 0 0 ) . L a
s u p e r f i c i e a p o r t a d a i b a a ser d e s t i n a d a p a r a l a i n d u s t r i a , p e r o h a c i a
j u n i o d e 2001 l a asociación estaba p o r disolverse d e b i d o a q u e los
e j i d a t a r i o s y la e m p r e s a n o l o g r a b a n l l e g a r a u n a c u e r d o sobre e l val o r de las tierras aportadas. L o s e j i d a t a r i o s p e d í a n q u e se les p a g a r a e l
d o b l e p o r sus t e r r e n o s , a r g u m e n t a n d o q u e ya habían pasado c u a t r o
años desde la firma d e l c o n t r a t o de asociación; la e m p r e s a o f r e c í a
p a g a r s ó l o u n a y m e d i a veces l o q u e se había a c o r d a d o a l p r i n c i p i o .
E n e l a ñ o 2 0 0 1 esta m i s m a s u p e r f i c i e f u e e x p r o p i a d a p a r a c o n s t r u i r las obras c o m p l e m e n t a r i a s d e l n u e v o A e r o p u e r t o I n t e r n a c i o n a l
de l a C i u d a d de M é x i c o (DOF, 22 d e o c t u b r e de 2 0 0 1 ) , p e r o d e s p u é s ,
c o n l a c a n c e l a c i ó n de d i c h o p r o y e c t o , los ejidatarios e n t a b l a r o n u n a
d e m a n d a c o n t r a l a c o m p a ñ í a A l c i n p o r q u e ésta se negaba a p a g a r l e s
p o r sus tierras, y h a c i a j u n i o de 2003 esperaban llegar a u n a c u e r d o
p a r a q u e les f u e r a n devueltas.
A d i f e r e n c i a de los dos casos anteriores, d o n d e a l a a c c e s i b i l i d a d
parece c o r r e s p o n d e r l e u n p a p e l c e n t r a l e n e l valor de t e r r e n o , e n este
n ú c l e o e l v a l o r t a n bajo de l a s u p e r f i c i e a p o r t a d a p u e d e estar r e l a c i o n a d o c o n q u e la t i e r r a es salitrosa y n o tenía uso, sin i m p o r t a r q u e esté
u b i c a d a m u y cerca de u n a vía p r i n c i p a l , l a carretera f e d e r a l M é x i c o
T e x c o c o . A pesar de q u e éste e r a e l más bajo de los precios vistos e n los
m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s , superaba e n c i n c o veces a l q u e se pagaría p o r
la e x p r o p i a c i ó n e n 2 0 0 1 , de a c u e r d o c o n e l cálculo de l a C a b i n .
Incorporación de suelo de p r o p i e d a d social a l desarrollo
urbano e n e l marco d e l Piso
E l P r o g r a m a d e I n c o r p o r a c i ó n d e Suelo Social p a r a e l D e s a r r o l l o
U r b a n o (Piso) f u e c r e a d o e n 1996 c o n e l p r o p ó s i t o d e g a r a n t i z a r l a
o f e r t a d e suelo a p t o p a r a e l d e s a r r o l l o u r b a n o y l a v i v i e n d a , p e r m i t i e n d o l a t r a n s f e r e n c i a y e l a p r o v e c h a m i e n t o de t e r r e n o s d e p r o p i e d a d social c o n s i d e r a d o s e n los planes m u n i c i p a l e s de d e s a r r o l l o u r b a n o , e i m p u l s a n d o proyectos i n m o b i l i a r i o s c o n l a participación d e los
ejidatarios y la iniciativa privada.
L o s m é t o d o s de i n c o r p o r a c i ó n de suelo d e o r i g e n social a p r o y e c tos u r b a n o s y d e v i v i e n d a c o n t e n i d o s e n e l p r o g r a m a Piso e r a n :
1) l a a d q u i s i c i ó n de d o m i n i o p l e n o y c o m e r c i a l i z a c i ó n a u t o gestionaria o institucional;
348
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
2) l a a p o r t a c i ó n de tierras a sociedades i n m o b i l i a r i a s ; y
3) l a e x p r o p i a c i ó n c o n c e r t a d a p a r a áreas d e c r e c i m i e n t o d e p o blados e n regularización, o p a r a l a i n c o r p o r a c i ó n d e suelo
u r b a n o p a r a v i v i e n d a social y p o p u l a r .
A l c o m i e n z o d e l p r o g r a m a l a p r i o r i d a d d e los o r g a n i s m o s q u e e n
él intervenían e r a l a c r e a c i ó n de sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales,
p e r o d e b i d o a q u e este m e c a n i s m o resultó m u y c o m p l i c a d o p o r q u e
los e j i d a t a r i o s n o estaban dispuestos o n o deseaban e n t r a r e n u n n e g o c i o q u e requería t i e m p o y tal vez d i n e r o y c o n o c i m i e n t o s e m p r e s a riales, t o m a r o n l a d e c i s i ó n d e apoyar l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o
sobre la superficie parcelada para ofrecerla e n el m e r c a d o abierto.
P o r e j e m p l o , c u a n d o e l g r u p o de e j i d a t a r i o s de San Cristóbal
T e x c a l u c a n e n H u i x q u i l u c a n — q u e se d e d i c a n a l a e x p l o t a c i ó n de
a r e n a y diversos materiales r e l a c i o n a d o s c o n ésta e n sus t i e r r a s d e uso
c o m ú n — q u i s i e r o n f o r m a r u n a sociedad i n m o b i l i a r i a e j i d a l a p o r t a n d o su s u p e r f i c i e p a r c e l a d a , les p a r e c i ó q u e se requerían d e m a s i a d o s
trámites e inversión, p o r l o q u e d e c i d i e r o n q u e era m e j o r p a r a ellos
a d o p t a r e l d o m i n i o sobre ésta y v e n d e r l a . U n a a l t e r n a t i v a p a r a los
e j i d a t a r i o s q u e deseen v e n d e r su s u p e r f i c i e de uso c o m ú n y n o a p o r t a r l a a u n a s o c i e d a d i n m o b i l i a r i a es c a m b i a r p r i m e r o su t i p o d e t i e r r a
a p a r c e l a d a y l u e g o a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre ella.
E n 1996, l u e g o de diversos estudios, las instituciones q u e p a r t i c i p a b a n en. e l P i s o i d e n t i f i c a r o n e n e l m a r c o de este p r o g r a m a casi m i l
núcleos agrarios e n e l país, a los cuales de a c u e r d o c o n e l uso de sus
t e r r e n o s , l a clase de t i e r r a q u e los c o n f o r m a b a y las características de
los b e n e f i c i a r i o s , era más factible i n c o r p o r a r l o s al d e s a r r o l l o u r b a n o
q u e a otros e n e l curso de los años siguientes. D e éstos, 62 se u b i c a b a n
e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s de l a ZMCM y de ellos 40 f u e r o n certificados, dos estaban e n proceso de certificación y los 20 restantes n o e r a n
viables de certificación (véase los cuadros A l , A 2 y A 3 d e l a n e x o ) .
23
C o n e l o b j e t i v o de revisar q u é t a n t o f u n c i o n ó e l Piso e n l a i n c o r p o ración d e l suelo de o r i g e n social p a r a e l p e r i o d o c o m p r e n d i d o e n t r e
1996, c u a n d o c o m e n z ó e l p r o g r a m a , y e l a ñ o 2000, se calculó l a superficie parcelada segregada y l a a p o r t a d a a sociedades i n m o b i l i a r i a s sólo
de los núcleos considerados e n e l Piso. E n este caso nueve ejidos de los
E n la instrumentación del Piso la Corett participa como coordinadora operativa,
la Sedesol y la SRA (incluyendo la PA y el RAN) como dependencias normativas, y con
carácter estatal participan los gobiernos locales como coordinadores el programa
(Corett, 1997).
2 3
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
349
15 revisados e n l a sección a n t e r i o r p e r t e n e c e n a l Piso, a l i g u a l q u e dos
de los tres núcleos q u e a p o r t a r o n su área de uso c o m ú n (véase l o s cuadros 2 y 4 ) . Esta i n f o r m a c i ó n se contrasta e n e l c u a d r o 5 c o n l a s u p e r f i cie de o r i g e n social e x p r o p i a d a e n este m i s m o p e r i o d o p a r a su r e g u l a rización, a cargo d e la C o r e t t , o p a r a d e d i c a r l a a i n f r a e s t r u c t u r a .
L o s mecanismos de i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a d e l suelo de o r i g e n
social a usos u r b a n o s e n el p e r í o d o p e r m i t i e r o n q u e u n a m a y o r s u p e r ficie se destinara a uso h a b i t a c i o n a l , respecto a l a superficie r e g u l a r i z a d a p o r l a Corett. Los ejidatarios de nueve núcleos certificados y c o n s i derados p o r este p r o g r a m a a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre e l área
p a r c e l a d a y los dos núcleos agrarios q u e a p o r t a r o n su superficie d e uso
c o m ú n a sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales c o n o b j e t o h a b i t a c i o n a l hasta j u n i o de 2001 también están considerados e n e l Piso (275.4 hectáreas) . L a C o r e t t regularizó asentamientos sobre 1 193 hectáreas d e p r o p i e d a d social e n 14 núcleos agrarios considerados e n el P i s o .
24
Se observa q u e d e l t o t a l de l a s u p e r f i c i e p a r c e l a d a segregada, cerca d e l a m i t a d f u e d e s t i n a d a p a r a e l d e s a r r o l l o de proyectos h a b i t a c i o nales d e t i p o s o c i a l , p o c o más d e l a t e r c e r a p a r t e p a r a l a e d i f i c a c i ó n
de v i v i e n d a s residenciales y de u n c l u b de g o l f , y n o se t i e n e i n f o r m a c i ó n d e l d e s t i n o d e l resto d e l a s u p e r f i c i e .
25
26
O t r a s 67.5 hectáreas c o r r e s p o n d i e n t e s a c i n c o n ú c l e o s a g r a r i o s
c o n s i d e r a d o s e n e l Piso f u e r o n e x p r o p i a d a s c o n c e r t a d a m e n t e p a r a
los g o b i e r n o s estatal y m u n i c i p a l e s c o n e l p r o p ó s i t o de q u e f u e r a n
dedicadas a i n f r a e s t r u c t u r a .
27
A l m e n o s d u r a n t e este p e r i o d o los g o b i e r n o s m u n i c i p a l e s y estatales n o h a n o b t e n i d o espacios p a r a c o n s t i t u i r reservas t e r r i t o r i a l e s
de l a s u p e r f i c i e segregada de los n ú c l e o s agrarios i n c l u i d o s e n e l Piso.
E n p a r t i c u l a r , l a extensión i n c o r p o r a d a a usos u r b a n o s y d e s t i n a d a a l a c o n s t r u c c i ó n de v i v i e n d a d e interés social, i n c l u y e n d o l a sup e r f i c i e p a r c e l a d a segregada y l a a p o r t a d a a sociedades i n m o b i l i a r i a s ,
asciende a 3 3 % de l a c o n s i d e r a d a e n e l Piso e n t r e 1996 y 2000 e n e l
Atizapán de Zaragoza y San Mateo Tecoloapan (Atizapán), L a Piedad, San Francisco Tepojaco y Santiago Tepalcapa (Cuautitlán Izcalli), Villa de Chalco (Chalco),
Ayotla y Tlapacoya (Ixtapaluca), Los Reyes y sus Barrios Tecamachalco, L a Magdalena
Atlipac y Los Reyes L a Paz ( L a Paz), San Francisco Chimalpa (Naucalpan), San Juan
Ixtacala (Tlalnepantla), y Buenavista (Tultitlán).
P o r los ejidatarios de Coacalco (Coacalco), y Santa María Chiconautla y Santo
Tomás Chiconautla (Ecatepec).
Por los ejidatarios de San Bartolomé Coatepec y San Cristóbal Texcalucan
(Huixquilucan).
S a n Bartolomé Coatepec y San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan), Villa de
Chalco (Chalco), L a Magdalena Atlipac (La Paz), y Tultitlán y sus Barrios (Tultitlán).
24
2 5
26
27
350
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
CUADRO 5
Superficie incorporada al desarrollo urbano de los núcleos agrarios
considerados en el Piso por mecanismo, 1996-2000
Superficie incorporada
Porcentaje
por los núcleos
por mecanismo
Mecanismo de incorporación del Piso
agrarios en Piso (ha)
de incorporación
Total incorporado
2 987.6
100.0
Superficie con adopción de dominio pleno
1 451.7
48.6
702.0
23.5
543.1
206.6
18.2
6.9
275.4
9.2
1 260.5
42.2
1 193.0
39.9
67.5
2.3
Vendida a inmobiliarias habitacionales para
la construcción de vivienda de interés social
Vendida a inmobiliarias habitacionales para
la construcción de viviendas residenciales
y club de golf
Resto de la superficie*
Aportación a sociedades inmobiliarias ejidales
Expropiación
Para regularización (Corett)
Concertada por el gobierno estatal
o municipal para infraestructura
* U n a parte de esta superficie ha sido vendida a particulares, otra ha sido cedida
y el resto la conservan los ahora propietarios, pero se desconoce su magnitud.
FUENTE: Elaboración propia a partir del cuadro 1, el cuadro 4, Ejidos considerados
por Piso y centros urbanos (SRA, 2001) e Incorporación de suelo al desarrollo urbano por
promovente (Corett, 2001).
área d e e s t u d i o . E n esta s u p e r f i c i e se e d i f i c a r o n 8 100 viviendas e n los
c o n j u n t o s h a b i t a c i o n a l e s Los H é r o e s Ecatepec, e n Ecatepec; L a Pied a d , e n Cuautitlán I z c a l l i ; y L o s H é r o e s Coacalco, e n Coacalco, e n t r e
1999 y 2000, c u a n d o e m p e z ó l a e r e c c i ó n de c o n j u n t o s h a b i t a c i o n a l e s
sobre t e r r e n o s segregados de los n ú c l e o s agrarios c o n s i d e r a d o s e n e l
Piso. Estas viviendas r e p r e s e n t a n p o c o más de l a t e r c e r a p a r t e de las
c o n s t r u i d a s e n los tres m u n i c i p i o s e n estos dos años. A d e m á s , e n t r e
2001 y 2002 f u e r o n c o n s t r u i d a s otras 25 822 viviendas d e interés soc i a l c o m o p a r t e d e las nuevas etapas de estos m i s m o s c o n j u n t o s .
D e esta m a n e r a , a l m e n o s e n estos m u n i c i p i o s , b u e n a p a r t e de los
p r o y e c t o s h a b i t a c i o n a l e s de interés social h a n sido c o n s t r u i d o s e n
los últimos años sobre suelo de o r i g e n social, c u m p l i e n d o c o n dos
d e los objetivos d e l Piso: p r o v e e r suelo de este t i p o de p r o p i e d a d e
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
351
CUADRO 6
Vivienda de interés social construida entre 1999 y 2002 sobre superficie
ejidal segregada hasta junio de 2001. Núcleos agrarios en el Piso
Viviendas de interés social construidas
(b) Sobre superficie
(a)/(b)
ejidal segregada
porcentajes
8 100
1 000
700
6 400
35.8
42.8
41.8
36.3
Periodo y municipio
(a) Totales
1999-2000
Coacalco
Cuautitlán Izcalli
Ecatepec
22
2
1
17
619
335
676
608
2001-2002
Coacalco
Cuautitlán Izcalli
Ecatepec
42
19
16
7
508
137
059
312
25
13
8
4
822
113
300
409
60.7
68.5
51.7
60.3
1999-2002
Coacalco
Cuautitlán Izcalli
Ecatepec
64
21
17
24
127
472
735
920
33
14
9
10
922
113
000
809
52.9
65.7
50.7
43.4
FUENTES: Softec, S.C., Corporativo GEO, Grupo Sadasi e Inmobiliaria Alteq.
i n c o r p o r a r l o a b a j o costo. P e r o e n la m i s m a f o r m a se h a n d e s a r r o l l a d o f r a c c i o n a m i e n t o s residenciales p a r a personas de más altos i n g r e sos sobre u n a p a r t e d e los t e r r e n o s i n c o r p o r a d o s e n e l m a r c o d e l Piso
a costos similares, c o m o s u c e d i ó e n H u i x q u i l u c a n .
A d e m á s de Ecatepec, Cuautitlán I z c a l l i y Coacalco, los m u n i c i p i o s de Tecámac, I x t a p a l u c a , Nicolás R o m e r o y Tultitlán se d i s t i n g u e n
e n l a ZMCM p o r ser de los de m a y o r c a n t i d a d de v i v i e n d a d e t i p o social
c o n s t r u i d a e n e l p e r i o d o c o n s i d e r a d o . E n estos c u a t r o m u n i c i p i o s ,
hasta antes de 2002 los c o n j u n t o s se d e s a r r o l l a r o n e x c l u s i v a m e n t e
sobre s u p e r f i c i e de p r o p i e d a d p r i v a d a y reservas d e l g o b i e r n o estat a l o m u n i c i p a l , a u n q u e c o n t a b a n c o n s u p e r f i c i e de o r i g e n social seg r e g a d a (véase e l c u a d r o 1 ) .
28
L a finalidad d e l Piso es a b a t i r l a i n c o r p o r a c i ó n de suelo de p r o p i e d a d social a usos u r b a n o s p o r l a vía de l a i r r e g u l a r i d a d ; sin e m b a r g o e n
el p e r i o d o 1996-2000 n o se e n c o n t r a r o n claros i n d i c i o s de q u e sus esPor ejemplo, en el municipio Ixtapaluca se construyó el conjunto Los Héroes
Ixtapaluca sobre terrenos del Rancho Jesús María, Villas Geo San Jacinto sobre un
rancho lechero de propiedad privada, y la unidad habitacional San Buenaventura
sobre los terrenos de E l Canutillo (Vega, 2003).
28
352
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
fuerzos l o g r a r a n r o m p e r el ciclo ocupación-regularización. C o m o se
describió en la sección anterior, el c r e c i m i e n t o u r b a n o continúa
generándose de m a n e r a i r r e g u l a r sobre este t i p o de p r o p i e d a d , i n c l u y e n d o las tierras de los núcleos agrarios certificados p o r e l P r o c e d e .
N o se sabe si q u i e n e s a c c e d i e r o n a u n a v i v i e n d a d e interés social
e n a l g u n o de estos c o n j u n t o s sean los m i s m o s q u e p o d r í a n h a b e r a d q u i r i d o u n p r e d i o e n algún a s e n t a m i e n t o i r r e g u l a r sobre s u p e r f i c i e
de o r i g e n social. D e a c u e r d o c o n H e r n á n d e z ( 2 0 0 3 ) , e n u n e j i d o e n
e l m u n i c i p i o Los Reyes L a Paz, l a p o b l a c i ó n q u e t r a d i c i o n a l m e n t e h a
c o m p r a d o suelo d e p r o p i e d a d social d e f o r m a i r r e g u l a r , e n m u y p o cos casos p o d r í a acceder a u n crédito p a r a a d q u i r i r u n a v i v i e n d a e n
los c o n j u n t o s h a b i t a c i o n a l e s de t i p o social c o n s t r u i d o s , y p e r s o n a s
q u e sí habían o b t e n i d o algún c r é d i t o habían d e c i d i d o n o e j e r c e r l o y
prefirieron adquirir u n terreno en el mercado informal.
R e f l e x i o n e s finales
A d i e z años d e l i n i c i o d e los trabajos d e l P r o c e d e se había l o g r a d o
c e r t i f i c a r 7 2 % de los n ú c l e o s a g r a r i o s u b i c a d o s e n los m u n i c i p i o s
c o n u r b a d o s ; s i n e m b a r g o esta c i f r a n o r e p r e s e n t a l a v e r d a d e r a situac i ó n d e los n ú c l e o s de esta área, ya q u e , c o n las dos e x c e p c i o n e s ya
m e n c i o n a d a s , n o f u e r o n t i t u l a d o s sus solares u r b a n o s n i c e r t i f i c a d o s
p o r c o m p l e t o sus t e r r e n o s de uso c o m ú n y sus parcelas.
Parece m u y difícil q u e se l o g r e l a certificación de los núcleos i d e n t i ficados c o m o n o viables, pues presentan varios problemas q u e n o se h a n
p o d i d o allanar d u r a n t e l a existencia d e l Procede n i d u r a n t e más t i e m p o .
A p a r t i r de 2001 disminuyó e l personal e m p l e a d o e n los organismos
involucrados d i r e c t a m e n t e e n los trabajos d e l Procede, c o m o l a PA, el
RAN y e l INEGI, l o cual h a d i f i c u l t a d o aún más su aplicación, p o r l o q u e
p r o b a b l e m e n t e tales cuestiones serán resueltas e n su mayoría p o r la Corett
d e l estado, p a r t i c u l a r m e n t e e n el caso de los núcleos c o n invasiones.
E l P r o c e d e c o n c l u i r á su l a b o r e n 2006 y los o r g a n i s m o s i n t e r v i n i e n t e s dedicarán dos años a p a r t i r de 2004 a actualizar e l catastro
r u r a l o b t e n i d o hasta 2003. E n e l ámbito u r b a n o d i c h a actualización
servirá p a r a l o c a l i z a r t e r r e n o s q u e p o s i b l e m e n t e p u e d a n i n c o r p o r a r se a usos u r b a n o s e n e l m a r c o d e los planes de d e s a r r o l l o u r b a n o
c o r r e s p o n d i e n t e s , i n c l u y e n d o los q u e h a n sido segregados.
Q u e d a p e n d i e n t e investigar si l a i r r e g u l a r i d a d de o c u p a c i ó n de las
tierras de p r o p i e d a d e j i d a l q u e ya f u e r o n certificadas p o r e l Procede
E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O
353
alcanza l a m i s m a m a g n i t u d q u e se h a seguido p r e s e n t a n d o e n aquellas
que n o f u e posible certificar, y si e l c o n t a r c o n u n c e r t i f i c a d o e x p e d i d o
p o r e l p r o g r a m a h a p e r m i t i d o a los ejidataríos revaluar sus t e r r e n o s y
e n q u é m e d i d a l o h a n h e c h o . A l respecto sólo se e n c o n t r a r o n d u r a n t e
las entrevistas algunos datos q u e m o s t r a b a n q u e los precios de v e n t a
de las parcelas certificadas antes d e l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o e r a n
m e n o r e s q u e los de las parcelas ya segregadas d e l e j i d o .
A pesar de q u e se i n c o r p o r ó suelo de o r i g e n social a usos u r b a n o s
n o se h a d e t e n i d o l a i r r e g u l a r i d a d e n l a o c u p a c i ó n y e n e l d e s t i n o de
b u e n a p a r t e d e l suelo d e ese t i p o d e p r o p i e d a d . Esta i r r e g u l a r i d a d se
h a p r e s e n t a d o c u a n d o : 1) los ejidataríos h a n d i v i d i d o su p a r c e l a y l a
h a n r e p a r t i d o o v e n d i d o s i n seguir los p r o c e d i m i e n t o s necesarios q u e
f o r m a l i c e n l a cesión o l a c o m p r a y le d e n r e s p a l d o j u r í d i c o , tales c o m o
su r e g i s t r o ante e l RPP, o 2) los t e r r e n o s h a n sido i n c o r p o r a d o s a usos
u r b a n o s a l m a r g e n de las disposiciones g u b e r n a m e n t a l e s e n m a t e r i a
de urbanización. E n estos casos l a o c u p a c i ó n i r r e g u l a r d e s u e l o de
p r o p i e d a d social s i m p l e m e n t e se convirtió e n o c u p a c i ó n i r r e g u l a r
sobre p r o p i e d a d p r i v a d a , q u e h o y día d e b e r á ser resuelta p o r las a u t o r i d a d e s respectivas e n e l Estado de M é x i c o .
También se c o m e t e n i r r e g u l a r i d a d e s e n l a i n c o r p o r a c i ó n e n los
casos e n q u e : 3) la a u t o r i d a d m u n i c i p a l p e r m i t e el d e s a r r o l l o d e p r o yectos i n m o b i l i a r i o s a u n c u a n d o se l o c a l i c e n e n zonas d e reserva
e c o l ó g i c a (Caño, 2003) o de riesgo, c o m o son las cercanas a ríos o líneas de alta tensión, y sin n i n g u n a planeación u r b a n a , c o m o e l t r a z a d o
de calles (Jiménez, 2000: 1 0 5 ) , p r o d u c t o p o s i b l e m e n t e de l a f a l t a de
planes d e d e s a r r o l l o u r b a n o o de sus actualizaciones, y l a falta de u n
encargado d e l área de desarrollo u r b a n o o d e b i d o a su discrecionalidad;
4) l a v e n t a de parcelas a terceros n o ejidataríos se disfraza c o m o legal
sin antes h a b e r a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o sobre éstas. E n tales casos l a
A s a m b l e a ejidal debe r e c o n o c e r p r i m e r o a l a persona ajena a l n ú c l e o
a g r a r i o q u e ya c o m p r ó l a parcela c o m o avecindada, y después, e n e l
m a r c o d e l artículo 80 de l a L e y A g r a r i a , e l ejidatario validará l a enajenación d e sus derechos parcelarios al n u e v o avecindado; c o r r e s p o n d e
entonces a l n u e v o avecindado realizar los trámites p a r a a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre su parcela ( C a ñ o , 2 0 0 3 ) .
Respecto a los ejidataríos q u e h a n a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o
sobre sus parcelas y después las h a n v e n d i d o , y a aquellos q u e a p o r t a r o n sus tierras a sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales, a m b o s r e c o n o c e n
e n g e n e r a l q u e t o m a r o n l a m e j o r o p c i ó n , e n vez de seguir t r a b a j a n d o
sus tierras o dándolas a trabajar. E n 2 0 0 1 a l g u n o s f u n c i o n a r i o s de l a
354
E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S
PA destacaban l a i m p o r t a n c i a d e a p o y a r a los ejidatarios p a r a q u e n o
" m a l b a r a t a r a n " sus tierras. C o n t a l fin, esta procuraduría h a p r o m o v i d o talleres de capacitación p a r a e x p l i c a r a los ejidatarios cuáles s o n
las ventajas d e l a urbanización y cuáles las vías f u n d a m e n t a l e s p a r a
d e s i n c o r p o r a r e l suelo.
A u n q u e p o d r í a suponerse q u e si los ejidatarios e l e v a r a n los p r e cios las personas c o n m e n o r e s recursos ya n o p o d r í a n a c c e d e r a u n
suelo b a r a t o , los t e r r e n o s se h a n s e g u i d o v e n d i e n d o , l o c u a l p o d r í a
explicarse a r g u y e n d o q u e d e todas m a n e r a s e l suelo e j i d a l q u e se h a bía v e n d i d o a n t e r i o r m e n t e n o e r a t a n b a r a t o , y q u e n o s ó l o los más
p o b r e s s u e l e n a d q u i r i r estos t e r r e n o s ( S m o l k a , 2002: 4 ) .
A u n q u e las plusvalías de estas transacciones n o se c o m p a r t e n c o n
e l m u n i c i p i o , a éste sí le c o r r e s p o n d e p r o v e e r de servicios a los n u e vos d e s a r r o l l o s , p o r l o q u e cabe p r e g u n t a r s e ¿hasta q u é p u n t o c o n v i n o a l m u n i c i p i o , d e a c u e r d o c o n sus planes, t a l i n t r o d u c c i ó n ? , sobre
t o d o c u a n d o n o c u e n t a n c o n planes o c u a n d o éstos n o están a c t u a lizados.
E n a l g u n o s casos l a segregación de los t e r r e n o s ejidales h a p r o v o c a d o divisiones e n t r e los e j i d a t a r i o s , p o r e j e m p l o e n Cocotitlán, Santa María T u l t e p e c , M o n t é e n l o s y San S i m ó n , d o n d e a l g u n o s q u e n o
a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas n o estaban d e acuerd o e n q u e los demás ejidatarios l o h i c i e r a n , o c o m o e n e l caso d e
a l g u n o s de San Martín O b i s p o q u e n o a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o
sobre sus parcelas p o r q u e n o q u i s i e r o n venderlas p a r a e l d e s a r r o l l o
de u n p r o y e c t o i n m o b i l i a r i o q u e se construyó e n las de otros ejidatarios
d e l m i s m o n ú c l e o q u e sí a d o p t a r o n t a l d o m i n i o p l e n o . A d e m á s d e
q u e , c o m o e n e l caso de San Cristóbal T e x c a l u c a n , se p r e s e n t a r o n
p r o b l e m a s e n l a m i s m a f a m i l i a de los ejidatarios q u e a d o p t a r o n e l
d o m i n i o p l e n o p o r q u e sus m i e m b r o s n o l l e g a b a n a a c u e r d o s sobre l a
p r o p o r c i ó n de l a p a r c e l a q u e le c o r r e s p o n d í a a cada u n o .
T a m b i é n es i m p o r t a n t e m a n i f e s t a r q u e n i e l g o b i e r n o estatal n i
los m u n i c i p a l e s h a n a d q u i r i d o tierras segregadas d e l e j i d o p a r a const i t u i r reservas t e r r i t o r i a l e s , a u n q u e sí se advirtió u n esfuerzo d e l A u r i s
p o r p r o m o v e r u n desarrollo h a b i t a c i o n a l de t i p o progresivo sobre estos
t e r r e n o s p a r a personas de bajos recursos, p e r o e n m a r z o de 2003 aún
n o l l e g a b a n a acuerdos.
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