Administración y - Instituto Nacional de Administración Pública, AC

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA
EN LA HISTORIA DE MÉXICO
ROMEO R. FLORES CABALLERO
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA
EN LA HISTORIA DE MÉXICO
D R ©1988, Instituto Nacional de Administración PúbUca
Av. Country Club 208, México, D.F.
D R. ©1988, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA S^A. D E C . V.
Av de la Universidad, 975; 03100 Me«co, D. F.
ISBN 968-16-2985-X^
Impreso en México
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN
N 1988, la constante en el mundo sigue siendo el cambio.
Las decisiones de los países industrializados tendientes a resolver sus serios problemas internos afectan, sin duda alguna,
las economías de los países en vías de desarrollo y los del tercer mundo. Así lo demuestra el incremento de las tasas de interés, la baja de
los precios del petróleo y la sofisticación de las tecnologías que dejaron de ser un problema técnico para convertirse en un problema político que origina explosiones sociales.
E
La deuda externa se ha convertido en el principal centro de atención de las relaciones internacionales. Estamos ahora frente a un colonialismo financiero dominado por los países altamente desarrollados.
A nadie debe extrañar, por tanto, que México padezca de una manera
dramática, las repercusiones de estos elementos en su economía. La
crisis en nuestro país tiene explicaciones tanto de carácter interno,
como de carácter externo.
Vivimos en un mundo cada vez más interdependiente. Las economías nacionales otrora autárquicas, son actores de la expansión del
comercio internacional, el crecimiento de las transacciones financie-
II
ROMEO R. FLORES CABALLERO
ras y los intercambios de la ciencia y la tecnología que dominan los
poderosos.
La interdependencia económica nos lleva a compartir vivencias de
diversa índole. La Administración Pública no escapa a los cambios
que se dan en otras latitudes. De hecho, se enriquece y obliga a la modernización del aparato administrativo y político, para responder con
eficiencia a las exigencias de la sociedad contemporánea.
De aquí que el análisis de la administración como la política, constituyan una tarea inacabable. El libro, en consecuencia, es un intento
más por actualizar un problema que debe ocuparnos y preocuparnos
a todos los mexicanos. La Administración Pública es tan cambiante,
que parecería que su estudio es una historia que no termina. Sin embargo, lo que se hace, debe entenderse y comprenderse en el esquema
del proyecto nacional, enmarcado en nuestro sistema político.
En los últimos años, se han implementado mecanismos para hacer
de esa administración, un elemento cada vez más eficaz para alcanzar
las metas del desarrollo del país. Por eso, fue indispensable revisar y
actualizar este libro. Ello nos permitirá tener una visión general de
lo que se ha realizado en esta parte medular del gobierno de México.
El examen detallado de las causas que dieron lugar a la renovación
administrativa a partir de 1976 hasta hoy día, así como su contextualización y efectos, permite dar un panorama completo del por qué de
la situación predominante en la época actual.
En esta edición, completamos el capítulo VIII, "La administración
yla planeación en el desarrollo compartido", y agregamos uno nuevo
con el título "La administración de la crisis y el temblor en la renovación y la recuperación".¿El primero, tiene por objeto concluir el análisis de la administración del presidente José López Portillo, con quien
de hecho se iniciara la reforma administrativa y quien terminara en
condiciones dramáticas. En él, intentamos precisar las causas que originaron la nacionalización de la banca y sus efectos en la vida económica, política y social del país. V,
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
\
III
El segundo, es un capítulo que comprende la etapa de diciembre
de 1982 a marzo de 1988. En él, tratamos de mostrar los esfuerzos
del gobierno mexicano para corregir los desequilibrios económicos,
recuperar la confianza de la población en las instituciones y fortalecer
el sistema político.
Se hace referencia a la situación económica del país, la nueva organización del sistema bancario y financiero, la reprivatización de la
banca y la reestructuración del sector paraestatal. Se destacan las tesis rectoras de la política gubernamental, las reformas constitucionales y las medidas como el PIRE, el PND, el PAC y el Pacto de Solidaridad. Así como los avances de la descentralización y el fortalecimiento
del federalismo y el municipio; la importancia de la renovación moral,
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la creación de
nuevas secretarías, la Reforma Política y el nuevo Código Electoral.
Esta edición continúa con la misma metodología de la primera.
Aquí se corrigen algunos errores de impresión y se actualiza la bibliografía.
Un trabajo de esta naturaleza se hace con el esfuerzo de muchos.
Alentaron la actualización de la obra miembros del INAP, el licenciado Ignacio Pichardo, presidente; el doctor Alejandro Carrillo Castro,
vicepresidente, y el licenciado Gustavo Martínez Cabanas, director
del CEDAM. Con el mismo interés participaron el doctor Víctor Bravo,
secretario ejecutivo y la licenciada Victoria Flores, coordinadora de
relaciones internacionales. Sin embargo, se quiere dejar especial
constancia de agradecimiento a Claudia A. Dorantes Heredia, quien
estuvo al pendiente en la recopilación de información y en la redacción de la segunda edición, junto con el propio autor.
PRESENTACIÓN
J
USTO en el momento en que se publica este libro, se libra una
discusión inquietante, que afecta al estudio y la enseñanza de la
historia, relativa al contenido y al sentido de la investigación
histórica, polémica que, en última instancia, representa un cuestionamiento del lugar que esta actividad ocupa en el conjunto de las ciencias
sociales.
Las preguntas que han surgido de esta discusión, y que la hacen fructífera y positiva, atañen a la referencia política que tiene la actividad
del historiador, referencia que va desde la elección del objeto a investigar, pasa por la selección del dato histórico y culmina en la postura
metodológica.
Como puede verse, se plantean problemas que afectan al conjunto de
las ciencias sociales, las cuales, para reforzar sus estructuras l«-p-<:as y
plasmarlas en análisis, requieren un apoyo histórico indispensable.
Por otra parte, lo político nos permite apreciar la existencia de diversas "historias" —oficiales, liberadoras, conservadoras, etcétera— en torno
de los mismos hechos o procesos. La relevancia del factor político en el
análisis histórico sirve, pues, para diferenciar los planos, bajo los que la
realidad social es analizada en un momento dado. La historia se constituye en un diilogo del presente con el pasado, diálogo cuyos términos
establece el historiador.
Este ambiente teórico de consecuencias decisivas para la administración pública hace que la obra editada por el INAP, en esta ocasión,
pueda aspirar a ser una contribución muy importante para la estructuración de un estudio de la historia administrativa mexicana: los aparatos
estatales y sus métodos de gestión, en el contexto de los sucesivos proyectos políticos que les han dado sentido operativo, tarea que refleja
una perspectiva de análisis particularmente original.
Luis García Cárdenas
CONTENIDO
Introducción a la segunda edición
I
Presentación
7
Introducción
13
I. Del centralismo primitivo al ilustrado en la Colonia
21
II. Mucha política y poca administración
1821-1854
45
III. La definición política y administrativa
1854-1874
93
IV. Mucha administración y poca política
1876-1910
121
V. La administración personalizada en los regímenes de
la Revolución
1911-1928
151
VI. La administración institucionalizada en la unidad
nacional y el desarrollo industrial
1928-1958
197
VII. La administración de la economía mixta en el desarrollo estabilizador
1958-1976
241
VIII. La administración y la planeación en el desarrollo
compartido
1976-1981
277
IX. La administración de la crisis y el temblor en la renovación y la recuperación
311
Fuentes informativas de la segunda edición
363
Bibliografía
371
A: Consuelo Meyer, Víctor L. Urquidi,
Daniel Cosío Villegas (en memoria),
John P. Harrison y Nettie Lee Benson que me abrieron las puertas de
la Academia. Y Alejandro Carrillo,
Jorge Eduardo Navarrete, Elíseo
Mendoza y Francisco Javier Alejo
que me abrieron las puertas de la
Administración.
A: Alfonso Martínez Domínguez
INTRODUCCIÓN
L
A IDEA de realizar este trabajo nació en 1978, cuando el autor
colaboraba en la Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República y fungía como Coordinador de Investigación del Instituto Nacional de Administración Pública.
Tiene por objeto principal presentar una visión panorámica de la Administración Pública Mexicana, desde la Colonia hasta el segundo tercio
del gobierno del presidente José López Portillo.
En el análisis histórico de la administración pública de nuestro país
se advierte una gran flexibilidad y capacidad de adaptación del sistema
ante los notables avances económicos y sociales. Esto explica la evidente respuesta efectiva a las crisis generadas por factores internos y
externos, aunque se advierten cambios de énfasis o de estilo de los diferentes gobernantes, que se explican por las transmisiones de poder a
diferentes generaciones políticas de militares y civiles.
''A lo largo del trabajo se percibe que la administración es consecuencia y reflejo de los cambios políticos y que sirve dé base para consolidar
los proyectos de cada régimen. Con frecuencia, sobre todo en el siglo
xix y en lo que va del presente, el aparato administrativo ha permitido
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
la coherencia de los planes y programas de acción política de los cambiantes gobiernos.
Asimismo, con frecuencia casi cíclica, notamos como los gobiernos
de la Revolución han puesto a prueba la flexibilidad y la eficiencia del
sistema en la medida en que la expansión de la economía, la modernización de la política y la agudización de los problemas sociales han acusado
crisis coyunturales, que han exigido correcciones de rumbo, mediante
mecanismos e instrumentos que el propio sistema propicia, en orden a
su solución. De aquí se desprende la constante de índole político-administrativa expresada en los intentos por conciliar el crecimiento sostenido
con la distribución del ingreso, que constituye un reiterado objetivo en
los programas políticos de los diferentes gobiernos.
Por otra parte, se advierte que la administración pública de nuestro
país ha descansado, en gran medida, en las dependencias encargadas de
formular el presupuesto público: la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, y la Secretaría de Programación y Presupuesto. En la primera,
cuya influencia en la administración pública parte de la Colonia, se han
gestado, por virtud de la ejecución del gasto, la gran mayoría de las
Secretarías que conforman la Administración Central. Muchas de ellas
se iniciaron como dependencias de la propia Secretaría de Hacienda y,
con el tiempo, adquirieron su funcionamiento autónomo. Tal fue el
caso por ejemplo, entre otros, de la Secretaría de Patrimonio Nacional
que se iniciara como Departamento de Bienes Nacionales.
Aunque se hicieron varios intentos desde el gobierno de Plutarco
Elias Calles por atenuar el predominio de la Secretaría de Hacienda
sobre las demás dependencias federales, su primer modificación de
importancia se dio en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado
en 1958, particularmente con la creación de las Secretarías de la Presidencia y de Patrimonio Nacional. Con estas dos dependencias, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público integró el llamado triángulo
de la eficiencia cuya responsabilidad consistía en programar el gasto
público y desempeñar las funciones de planeación, coordinación, control
y vigilancia del sector parestatal en su conjunto. Sin embargo, el hecho
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
15
de que la Secretaría de Hacienda continuara ejerciendo la política de
egresos, ocasionaba incficiencias en la opcratividad del triángulo que,
cuando se deformaba, como dice el licenciado José López Portillo,
hacía padecer al resto de la administración pública.
A partir de 1976, con la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cedió responsabilidades de planeación, programación y control, así como la ejecución
del gasto público en favor de la Secretaría de Programación y Presupuesto, que se convirtió en el símbolo más acabado de la modernización
de la administración del actual régimen.
Podríamos insistir en otros ejemplos. Esperamos, sin embargo, que en
el transcurso de la obra el lector los descubra por sí mismo. El trabajo
pretende llegar a un público amplio y despertar en los estudiosos el interés por esclarecer algunos pasajes que no han sido cubiertos en su totalidad y aun profundice en este campo de la investigación social que
ofrece enormes perspectivas.
Esta edición carece de notas al pie de la página con el propósito de
facilitar su lectura. No obstante, los reconocimientos pertinentes se
incluyen en el texto y en la bibliografía.
'
Asimismo, este trabajo se ha dividido en ocho capítulos: el primero
Del centralismo primitivo al ilustrado en la Colonia, comprende el diseño
del aparato administrativo y la organización territorial como consecuencia natural del descubrimiento, conquista, exploración y colonización.
Esta etapa, que cubre el siglo xvi, es seguida por otra que muestra los /
resultados de la administración de virreyes, adelantados, gobernadores,
audiencias, corregidores y alcaldes, durante el siglo xvn y principios del
xvi 11 y que termina con las reformas administrativas, políticas y económicas de la Corona para recuperar el poder que había perdido a causa
de la delegación de poderes en personas e instituciones, cuyo uso y abuso
les llevó incluso a cuestionar la legitimidad de la autoridad real. Esta
última etapa corresponde a la distensión del esquema centralizado y
está determinada por las ideas de la Ilustración y los principios del liberalismo económico que condujeron a la Independencia.
18
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Kl segundo capítulo: Mucha política y pina administración intenta
analizar los primeros problemas de una economía de guerra, los intentos
de definición política e ideológica de los bandos contendientes y la
consumación de la Independencia. Luego los esfuerzos de organización
económica y política, hasta la elección del primer presidente y la
expedición de la Constitución de 1824, que puso las bases al federalismo mexicano cuyos principios serían debatidos los siguientes treinta
años.
En esta época se luchaba por definir la república en sus modalidades
federalista y centralista, y las facciones se mostraban incapaces de
sacrificar los intereses personales o de grupo a los intereses de la patria.
Pocos fueron los momentos de reposo que tuvo el país en este periodo:
levantamientos, asonadas, divisiones, cuartelazos, sublevaciones, planes
de gobierno, documentos constitucionales, golpes de estado, invasiones,
saqueos, pillaje, movimientos separatistas y, en todo ello, la incapacidad
de los gobiernos para establecer el orden y la organización administrativa. Sólo entre 1824 y 1835, hubo dieciséis presidentes, treinta y nueve
ministros de Relaciones, treinta y cuatro ministros de Justicia, cuarenta
y ocho ministrosde Guerra y treinta y siete ministros de Hacienda.
Kl tercer capítulo: La definición política y administrativa, cubre la
época de la Reforma, la frustración del intento conservador para
importar a un príncipe europeo que se hiciera cargo del país, corresponde a la época de Juárez, que se inicia propiamente con el Plan de Ayutla
y culmina con el advenimiento al poder de Porfirio Díaz. Los gobernantes de la Reforma fueron los más brillantes de la historia de México. La
mayoría, jóvenes de treinta y cuarenta años, nacidos después de consumada la Independencia.
/ L a Constitución de 1857, habría de definir la naturaleza de la política, la economía y la administración pública. En ella se reconocen los
derechos del hombre como la base y el objeto de las instituciones sociales. La libertad se coloca por encima de todo: se nace libre; libre es la
enseñanza; libres son las profesiones y las posibilidades de empleo; y,
libre era la manifestación de las ideas. Había libertad para escribir,
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17
publicar y viajar. Se eliminaron los títulos de nobleza y los fueros, y se
consolidaban las garantías individuales. La Reforma sentaba las bases
de la modernización de México y establecía que los logros políticos no
podían consolidarse si no se acompañaban de la reforma administrativa
correspondiente."
El capítulo cuarto: Mucha administración y poca política, cubre en
esencia el Porfiriato. Porfirio Díaz tardó diez años, después de su primera incursión política, en 1867, para llegar al poder. En un principio
dictó medidas para consolidar este poder. Su plan de gobierno, una vez
reconocida la autoridad política, consistía en establecer el orden, lograr
el progreso económico y, procurar las libertades dentro del orden y la
disciplina. Estaba persuadido de que todos sus actos deberían avalarse
por las ideas liberales y el orden constitucional.
El l'orfiriato tuvo su sostén ideológico en el positivismo, que entre
sus postulados consideraba necesario sacrificar las libertades políticas,
asegurar la paz y el orden, ejecutar planes para desarrollar la infraestructura económica y fomentar la industria. Díaz lo cumplió tal cual. El
país experimentó un extraordinario auge económico y la administración
se reformó en todas las áreas. Sin embargo, el crecimiento económico
benefició a pocos y contra ellos se rebelaron los obreros, los campesinos
y la clase media. Entre todos, prepararon el camino de la Revolución
Mexicana.
• El capítulo quinto: La administración personalizada en los regímenes
dv la Revolución Mexicana, cubre desde los inicios del movimiento
armado hasta el fin del maximato. Una vez más se trata de analizar la
administración en la economía de guerra. Se estudian los planes políticos de los diferentes gobiernos, incluyendo a Huerta, con su consecuente
aparato administrativo y se analiza la Constitución de 1917, como
esquema de definiciones políticas y fundamento para reformas económicas y administrativas obligadas por las decisiones jurídicas fundamentales sobre todo en materia agraria y laboral así como la transformación
del Estado de gendarme en promotor del bienestar social en base a los
artículos 3, 27, 123, 127 v 130. \
II
"
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Este capítulo cubre también los esfuerzos de los regímenes emanados
de la Revolución por establecer la administración financiera, primer
requisito de supervivencia, mediante la creación de un sistema bancario
que consolidara la reforma agraria, fortaleciera al Estado y cancelara la
administración personalizada de los caudillos.
El capítulo sexto: La administración institucionalizada en ¡a unidad
nacional y el desarrollo industrial, se inicia cuando el presidente Calles
declara que había "llegado el momento de pasar, de una vez por todas,
de la condición histórica de un país de hombres a la de instituciones y
leyes'V
Este paso se inició con la institucionalización de la política en la creación del Partido Nacional Revolucionario y la organización de masas en
torno al Estado, con su transformación en Partido de la Revolución
Mexicana, continúa con la organización del sistema financiero, la reorganización de algunas secretarías y una más acentuada intervención del
Estado en la economía, en base a los planes sexenales. Incluye la incorporación de una nueva generación a la vida política e inaugura el paso
del militarismo al civilismo.
La crisis mundial de fines de los treintas, la Guerra Mundial y la de
Corea, así como la disidencia de la familia revolucionaria obligaron
a fotalecer los planes dé unidad nacional y a sentar las bases de la
industrialización, que se convirtió en la tesis central de la política
económica de los diferentes gobiernos fundamentalmente el que concluía en 1958. En este periodo aumenta también la intervención del
Estado mediante la creación de un buen número de instituciones como
Petróleos Mexicanos y el Instituto Mexicano del Seguro Social, y la
expedición de la Ley para el Control de Organismos Descentralizados
y Empresas de Participación. Estatal. Además, cubre la política financiera y administrativa con las que el país afrontó la crisis económica
de la postguerra en su expresión de inflación-devaluación-inflación.
El capítulo séptimo: La administración de la economía mixta en el
desarrollo estabilizador, describe los problemas económicos y financieros
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
U
que orillaron a los gobiernos a definir políticas y desarrollo con estabilidad monetaria y política. Continúa con un análisis de la política para
fortalecer el régimen de economía mixta, delimitando las esferas de
acción del sector público y privado y la expedición de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado que creaba las Secretarías del Patrimonio Nacional y la de la Presidencia en 1958.
En este apartado se alude al funcionamiento del llamado triángulo
de la eficiencia y se destacan programas para calmar la inestabilidad
social, mediante el reparto de tierras y una reforma a la Ley Federal del
Trabajo. Asimismo, se destacan las actividades para modernizar la administración pública, especialmente las de la Comisión de Administración
Pública, cuyos estudios constituirían el marco de referencia básica para
la reforma administrativa del siguiente sexenio.
El último capítulo: La administración y la planeación en el desarrollo
compartido, destaca los objetivos y estrategias del régimen actual con
énfasis en el Programa de Reforma Administrativa, sus etapas, objetivos,
instrumentos y mecanismos, dentro de la cual sobresale la importante
función de planeación, instrumento de gobierno. Incluye también un
breve análisis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
bajo la consideración de que en ella se encuentra el fundamento normativo más importante del actual proceso de reforma.
La historia de la administración pública está por hacerse. Este trabajo
apenas representa un modesto esfuerzo que se ha beneficiado de los
documentos publicados por la Dirección General de Estudios Administrativos de la Secretaría de la Presidencia, encabezada por Alejandro
Carrillo Castro y José Chanes Nieto, así como de la gran variedad de
documentos publicados por la actual Coordinación General de Estudios
Administrativos de la Presidencia de la República.
De Carrillo Castro han sido valiosos sus numerosos trabajos sobre la
reforma administrativa que se iniciaron en 1967. Entre ellos La reforma
administrativa en México y Las empresas públicas en México. Asimismo,
la serie de documentos del Instituto Nacional de Administración Públi-
20
ROMEO R. FLORES CABALLERO
ca, especialmente los de Ignacio Pichardo Pagaza: Diez años de planificación de administración pública en México y de José Florencio Fernández Santillán: Política y administración pública en México. Igualmente valiosa ha sido la obra de José Francisco Ruiz Massieu y Wilfrido
Lozano Hernández:i\ ucva administración pública federal. Crítica, análisis y evaluación. Así. como la colección de México a través de los informes presidenciales, editada por la Secretaría de la Presidencia y los tres
tomos de La Administración Pública en la época de Juárez, en la que
colaboraron José Luis García y Primitivo Rodríguez.
El autor desea dejar constancia de su agradecimiento, en primer lugar,
a Alejandro Canillo Castro, quien mostró un interés especial en la elaboración de este estudio desde sus inicios y proporcionó el estímulo
necesario. A Luis García Cárdenas por aceptar que el trabajo se; iniciara
como parte de los programas de investigación del Instituto Nacional de
Administración Pública-, a Gabriela Franco Palafox y Margarita I?osa
Rosado por su colaboración en todas las etapas de este trabajo; a Genaro Pérez Rocha e Ignacio Ortega Becerra, por sus observaciones en el
desarrollo del mismo, a Argentina Argelia Santa Ana por su contribución en la edición de la obra y ú Leticia Morales, Julieta Castañeda y
Cristina Trejo por su excelente disposición al realizar el trabajo mecanográfico.
DEL CENTRALISMO PRIMITIVO AL ILUSTRADO
EN LA COLONIA
E
L DESCUBRIMIENTO de América tomó a los españoles por
sorpresa, a pesar de las teorías y evidencias esbozadas sobre la
existencia de nuevas tierras. La Corona, por lo tanto, independientemente de que había conseguido la empresa de unificación, y había
logrado consolidar el poder del Estado y que se iniciaran programas de
integración y expansión económica, no contaba con la infraestructura
necesaria para emprender, por su cuenta, el reto que significaba la administración de los nuevos hallazgos.
Esto explica que la monarquía española, en las primeras etapas de la
Colonia, delegara amplísimas facultades con el fin de interesar a sus
subditos para que asumieran, por su cuenta y riesgo, las empresas que
demandaban el descubrimiento, la conquista y la colonización de
América.
El primer contrato firmado por los reyes de España se otorgó a
Cristóbal Colón. En él, la Corona se aseguraba los beneficios de la
expedición y la soberanía de Castilla sobre las tierras descubiertas. Las
tierras se consideraban, durante la época colonial, como propiedad
exclusiva del Reino de Castilla. Sin embargo, al firmarse el contrato,
Colón recibió entre otros beneficios, el título de Virrey de las tierras
que descubriese, así como los grados de Gobernador, Capitán General
y Adelantado.
24
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Con estos títulos, Colón adquirió entre otros privilegios, el derecho
de decidir controversias relacionadas con el comercio y de recibir la
décima parte de todos los ingresos provenientes de los Productos de las
Indias, así como presentar las ternas de los funcionarios que trabajarían
bajo sus órdenes, para la ulterior aprobación de la Corona. Privilegios
semejantes fueron otorgados a otros conquistadores, adelantados y
gobernadores de América y de la Nueva España.
Sin embargo, la magnitud de los descubrimientos y, en consecuencia,
la importancia que adquiriría esta clase de nuevos empresarios, por su
riqueza y privilegios frente a la autoridad real, hizo que ésta se enfrascara en una larga estrategia, política, administrativa, judicial y religiosa,
para retirar o reducir los beneficios otorgados a los intrépidos españoles
en los primeros contratos. Se iniciaba así una larga disputa entre los
intereses público y privado que culminaría con la consolidación del
Estado español y su gobierno en la Colonia.
un principio, los asuntos relacionados con los descubrimientos
fueron tratados por el Consejo de Castilla. Posteriormente, la reina
Isabel la Católica, otorgó al clérigo Juan Rodríguez de Fonseca la
responsabilidad de representar a la Corona en la solución de los problemas
coloniales. El clérigo en funciones sentó las bases del segundo viaje de
Colón y del establecimiento de la Casa de Contratación, que se encargaría de administrar los asuntos derivados del comercio.
Al aumentar los descubrimientos y complicarse la organización de los
nuevos territorios, particularmente después de 1524, la Corona, apoyada en el Consejo de Castilla, integró un nuevo organismo llamado
Consejo de Indias. Este se convirtió en el brazo ejecutor de la política
de la monarquía real en las colonias y el principal medio, si no el único,
para la administración colonial en los primeros doscientos años.
-— El Consejo tuvo a su cargo la administración, supervisión y reglamentación de todos los asuntos del gobierno colonial; era el único capacitado
para resolver problemas operativos en las áreas financiera, judicial,
política, militar, eclesiástica y comercial. Nada escapaba a su control y
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN I.A HISTORIA DE MÉXICO
25
supervisión y su influencia determinante condicionó la administración
colonial de esta primera etapa. Por la naturaleza de los negocios que
trataba, el Consejo incorporó a geógrafos, historiadores, relatores,
matemáticos, contadores y cronistas, cuyo número, influencia y funciones aumentaban de acuerdo con las complicaciones de la administración
y los avances y retrocesos de la Corona en su política europea.
Una vez diseñado el esquema centralizado de gobierno y creado el
Consejo de Indias, como la unidad responsable de la ejecución política,
la Corona inició la administración jerarquizada del territorio mediante
la creación de los virreinatos y de los funcionarios que se encargarían de
su organización: virreyes, capitanes generales, gobernadores y, junto
con ellos, los oidores. La gran mayoría españoles, seleccionados en base
a sus servicios y lealtad a la Corona.
Los virreyes y los capitanes generales eran representantes del Rey.
Habían sido escogidos y nombrados por él, y le debían absoluta lealtad.
Eran los ejecutores de la política real. Tenían a su cargo la administración y control de todos los asuntos civiles y militares, y la supervisión
de los asuntos financieros, de la justicia y los asuntos regulares de la
Iglesia. Gozaban de gran prestigio e influencia y manejaban con frecuencia, a su arbitrio, la distribución de cargos públicos, las encomiendas y
la reglamentación del trabajo. Su misión principal consistía en aumentar
los envíos de fondos a la Corona y eran cambiados a voluntad del
monarca. La excesiva discrecionalidad en su interpretación y ejecución
de órdenes, leyes y decretos, fue origen de constantes disputas y motivo de frecuentes rebeliones contra la Corona.
Las Audiencias tenían a su cargo la elaboración e interpretación de
asuntos legislativos y judiciales. Eran una especie-de Corte de Apelaciones. Estaban subordinadas jurídicamente al Consejo de Indias. Asumían
las funciones del virrey en caso de ausencia o enfermedad. Con frecuencia impedían abusos y podían agilizar o limitar la administración de
acuerdo con el temperamento y capacidad de los virreyes o capitanes
generales que las presidían. Sin embargo, el rasgo más distintivo estaba
determinado por el hecho de que sus miembros, los oidores, que tam-
21
ROMEO R. FLORES CABALLERO
bien desempeñaban funciones de inspección y supervisión, tenían una
permanencia mayor a la de los virreyes como cuerpo y, en consecuencia, mantenían la continuidad de las acciones y su influencia en el
gobierno colonial.
Para la administración regional y subregional, la Corona designó a
gobernadores, corregidores y alcaldes mayores, que mantenían en sus
provincias una autoridad tan importante como la de los virreyes y
capitanes generales, a veces mayor porque agregaban a sus funciones
administrativas las correspondientes a adelantados y capitanes generales
de los ejércitos.
.... La administración y organización de la Colonia no fue uniforme. Con
frecuencia había indefiniciones en las actividades de los funcionarios y
los límites y jurisdicciones de sus cargos no estaban precisados con
claridad. Además, el hecho de que la gran mayoría fueran españoles,
nombrados por la Corona o por el Consejo, y que no pudieran removerse sin su aprobación, les otorgaba una gran independencia de acción, lo
cual si bien podía servir para impedir los abusos de los grupos de
presión y de poder que se fueron creando y organizando en las nuevas
tierras, conducía a la formación de cacicazgos ajenos a la administración
y alejados de los principios de la política general de la monarquía.
De todos los funcionarios de la Colonia, el corregidor era el más
conocido por su asociación con los Ayuntamientos y los Cabildos.
El corregidor mantenía en su jurisdicción regional —según Haring— la
misma posición que tenían los virreyes y los capitanes generales con
sus respectivas audiencias.
En la base de esta pirámide administrativa estaba el Ayuntamiento o
Cabildo. Esta era la autoridad local y a través de ellas los vasallos
conocían la autoridad real. Estaba integrada, principalmente, por
alcaldes ordinarios y regidores, aunque sus miembros variaban de
acuerdo con el tamaño de las ciudades, villas o pueblos, e incluían, para
propósitos de atención de problemas locales y representación, a síndicos, procuradores, inspectores, mayordomos y alguaciles.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
27
Finalmente, para resolver asuntos de gravedad imprevistos, que afectaban a todos los pobladores de la ciudad, se constituían cabildos
abiertos, en los que participaban los miembros más notables de las
comunidades.
Esta organización se mantuvo más o menos inalterada hasta fines del ••
siglo xvm, cuando la situación económica y política de la Corona
cambió radicalmente, obligándole a realizar ajustes y reestructuraciones
a fin de mantener unidos sus dominios. Esto explica la creación de las
Intendencias y las Subdelegaciones, diseñadas con la intención de
terminar con la corrupción administrativa acumulada en los trescientos
años de vida colonial, controlar mejor el comercio, evitar el contrabando y mejorar los sistemas de recaudación.
Junto a esta estructura formal y para responder a los innumerables
abusos de poder, así como para satisfacer quejas de los colonos, la
monarquía organizaba acciones de control y supervisión conocidas
como Residencias y Visitas. La Residencia era un juicio público al que
se sometían todos los funcionarios al terminar su gestión y constituía
la oportunidad propicia para que todos los pobladores presentaran sus
quejas y demandas en busca de la restitución de daños. La Visita, que
se hacía en forma reservada, servía por su parte para supervisar el
funcionamiento de la administración en toda una región específica.
La intrincada estructura administrativa de la Colonia se complicaba
aún más por la distancia con la metrópoli, la dificultad en las comunicaciones, la diversidad y aislamiento de las regiones, el nombramiento
exclusivo de españoles para los principales puestos, la tardanza en el
trámite y solución de los asuntos oficiales, la falta de definición y delimitación de autoridades y la excesiva corrupción. Esto obligó al desarrollo de un sistema basado en la desconfianza, que impedía la buena
marcha de la administración y que, con el tiempo, sería un elemento
importante en la pérdida del imperio.
De acuerdo con el sistema mercantilista, adoptado por la monarquía
para fortalecer su poderío. La Corona requería de un mecanismo que
2t
ROMEO R. KLORKS CABALLKRO
sirviera para controlar el comercio con las colonias. Esto era de particular importancia porque no sólo se trataba de proteger la incipiente
industria española, sino también de evitar que las materias primas
provenientes de América, especialmente los metales preciosos, sirvieran
para fortalecer las economías de otros países europeos. En esta empresa, sin embargo, la Corona española tendría que asociarse con el poderoso grupo de comerciantes formado a raíz de la revolución comercial,
que había contribuido al descubrimiento.
La Casa de Contratación, fundada en 1503, se convirtió en la institución encargada de ejercer el monopolio de todas las transacciones
comerciales con las colonias. Era una especie de .Secretaría de Comercio
integrada, de acuerdo con sus actividades, con un contador, un factor,
un correo mayor, un piloto mayor, un tesorero y un fiscal, cuyas funciones se sofisticaron a medida que se consolidaba el sistema. Además,
incluía un Tribunal de la Acordada y una Sala de Justicia para resolver
controversias entre los comerciantes y entre éstos y la administración.
La Casa de Contratación se convirtió con el tiempo, en la oficina más
poderosa de la Corona porque, además de organizar los viajes de expedición, llevar las estadísticas, diseñar y manejar en exclusiva mapas y
rutas de los programas de exploración y descubrimiento, era la responsable de cobrar los impuestos destinados a la Corona y de administrar
los fondos reales.
Para controlar el comercio, en el esquema monopolista, era necesario
que todo se realizara a través de puertos exclusivos, tanto en la Península como en la Colonia. Para el comercio español se seleccionaron los
puertos de Sevilla y Cádiz y para América, Veracruz, Cartagena y Puerto Bello, en el Istmo de Panamá. En ambos lados del Atlántico se
formaron asociaciones de comerciantes para usufructuar el tráfico.
La Casa de Contratación, sin embargo, no podía operar eficientemente sin la ayuda de los propios comerciantes y, por ello, tuvo que hacer
verdaderos esfuerzos para armonizar los intereses privados y los de la
Corona. Esto explica que, con frecuencia, más que organizar, sancionara
16740
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
2t
los viajes programados por las influyentes asociaciones de comerciantes
del Consulado de Sevilla y Cádiz.
Establecidos los consulados y seleccionados los puertos, el comercio
se organizó mediante un sistema de flotas que permitía controlarlo y
reglamentarlo mejor y que servía de protección contra los ataques y las
incursiones de comerciantes y piratas de los países competí dores
europeos que, a medida que transcurría la Colonia, amenazaban la
permanencia exclusiva de España en América.
Las flotas se integraban con cincuenta barcos aproximadamente, dos
veces por año, para llevar los productos manufacturados de Kuropa,
especialmente equipo para la explotación de materias primas y armas
para la defensa. De América regresaban cargados con metales preciosos
cuya acumulación, y no la satisfacción de la demanda del mercado,
servía para cumplir con el principio mereantilista.
Era natural que un comercio de esta naturaleza requiriera de orden y
protección. Mientras que aumentaba el número de participantes aumentaban los riesgos y el costo de la flota. La contratación de una fuerza
marítima que protegiera las flotas, especialmente al regreso de América,
para vigilar que el oro y la plata llegaran a su destino, hacía aún más
oneroso el sistema.
A pesar del monopolio ejercido y de la posición privilegiada de
España en el comercio indiano, el gobierno español y sus comerciantes
no fueron capaces de invertir, en el monto necesario, sus ganancias para
desarrollar una industria que les permitiera competir con éxito, frente
a las políticas expansionistas del resto de las potencias europeas. Esta
importante limitación, con el tiempo, convirtió a los comerciantes
españoles y a la propia Corona en simples intermediarios de los productos manufacturados de Kuropa y los primarios de América. Con frecuencia, los comerciantes españoles eran agentes de compañías inglesas,
holandesas y francesas e inclusive prestaban sus nombres para representar sus intereses en los propios consulados.
30
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Al mismo tiempo que se daba esta flagrante violación a las reglas del
sistema monopolista español, los comerciantes y productores de América habían aprovechado las ventajas de esta práctica comercial y establecían relaciones, cada vez más frecuentes y más productivas, con
comerciantes de otros países, particularmente con las colonias inglesas,
francesas y holandesas establecidas en América del Norte y en el Caribe.
Esta libertad de acción para negociar con otras potencias, especialmente en tiempos en que España era incapaz de abastecer el mercado
de sus colonias, permitió que se desarrollara una competencia entre los
comerciantes americanos y los españoles. Esto, a su vez, permitió que
florecieran las ideas de liberalismo económico que habría de condicionar los esquemas económicos, políticos y administrativos del futuro.
- El control hacendarlo también fue objeto de estricta vigilancia y su
organización refleja las complicaciones y urgencias de la propia administración colonial. La Corona resolvía sus problemas recurriendo al fácil
expediente de exigir el aumento de la producción de metales preciosos
y aumentar y diversificar el pago de impuestos. El cobro de los impuestos descansaba en los oficiales reales de Hacienda: un tesorero y un
contador, quienes se encargaban de recibir los dineros derivados de las
transacciones comerciales en que se involucraban los intereses de la Corona, un veedor para vigilar que se pagara la proporción real de la
explotación de las minas y un factor con funciones de inspector.
Estos oficiales reales eran responsables de la administración de los
tributos indígenas y del pago de cruzadas, alcabalas, servicio postal,
arriería, mesada y de los principales monopolios de la Corona. Incluyendo en ello los de la plata, oro, sal, naipes," timbres y tabaco. Con el
poder que les otorgaban sus funciones, era natural, a pesar de la subordinación a los virreyes, audiencias y demás funcionarios, que se manejaran con independencia y, a veces, en contra de los intereses de los
propios virreyes y capitanes generales.
Para administrar las finanzas de la Colonia, el Consejo de Indias
contaba con un Consejo de Hacienda. Este se encargaba de resolver los
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
31
problemas fiscales, nombrar funcionarios y diseñar los impuestos
especiales como la mesada y media anata, así como el pago de los
salarios a empleados de la Corona y aun la venta de los puestos públicos.
Un sistema impositivo como el colonial español, tan libre y alejado'
de la metrópoli, se prestó con facilidad a la corrupción, a la venalidad
y peculado al grado de no poder distinguir entre un pago ilícito y otro
lícito. Los puestos públicos llegaron a ser usufructo personal de los
funcionarios que manejaron en su beneficio la especulación en los mercados y el contrabando. La corrupción, en síntesis, llegó a considerarse
como práctica normal inherente al cargo público.
Otro elemento fundamental para comprender la evolución de la
administración pública en la Colonia está determinado por la actuación
de la Iglesia. Su indiscutible papel en el descubrimiento, conquista y
colonización, así como su influencia en la sociedad y la economía
coloniales habrían de condicionar la naturaleza del gobierno colonial.
La Iglesia fue el brazo transmisor de la cultura española y, sin duda,
a ella se debe la conquista espiritual, la conversión, la civilización y la
educación de la sociedad indígena. La libertad de acción que ejerció en
sus funciones, le llevó a modelar desde las expresiones más elementales
del culto y la familia hasta las complicadas del pensamiento filosófico,
la política y la economía. Nada escapaba a su dominio y, en consecuencia, por la dificultad de fijar los límites entre lo material y lo espiritual,
con frecuencia entraba en disputas yrivalidadescon las otras instituciones coloniales para mantener su posición predominante.
Desde el punto de vista institucional, la Iglesia dependía directamente del gobierno español. Estaba subordinada al Estado y éste ejercía el
control de sus actividades, excepto en asuntos relacionados con el
ejercicio de la doctrina y la religión. La monarquía era, en estricto rigor,
la cabeza de la Iglesia.
La Corona ejerció el control sobre la Iglesia a través del Patronato
Real, que reunía la base jurídica de los derechos y obligaciones conce-
32
ROMEO R. FLORES CABALLERO
didos por el Vaticano. La Iglesia era otro instrumento de gobierno y se
le concebía como medio para imponer su política y ejercer control
sobre sus subditos. En teoría nada podía hacer la Iglesia sin el permiso
del monarca y, de acuerdo con el principio absolutista y centralizado
del gobierno, los nombramientos de todos los clérigos regulares y
seculares, los programas de evangelización y la construcción de templos,
monasterios y escuelas sólo podían efectuarse mediante aprobación
real.
Sin embargo, el énfasis espiritual y humanista que caracterizó la
actuación de la Iglesia, en los primeros años de la conquista, habría de
decaer con el tiempo, tanto por la competencia entre la administración
secular y regular de las órdenes religiosas, cuya variedad llegaba a
superar a las doscientas, porque con el tiempo fueron adquiriendo
grandes riquezas materiales en administración de haciendas y en las
finanzas, obligándole* a participar más directamente en los asuntos
estrictamente civiles.
Su influencia fue tal, que a menudo los eclesiásticos eran nombrados
para puestos públicos desde donde la Iglesia llegaba a ejercer control de
la economía, la sociedad y la política. La evangelizaeión e incorporación de nuevas tierras y sociedades quedaba principalmente en manos
de los miembros del clero regular y de las misiones.
A la diferencia de enfoque entre las administraciones del clero
regular y del secular, integrado por españoles en su mayoría, se sumarían las aspiraciones de los sacerdotes nacidos en América, cuya
participación en la distribución de la riqueza acumulada era pequeña,
comparada con la de sus compañeros de la Península. La transformación de la Iglesia, de avanzada espiritual, basada en el trabajo misionero,
a institución económica, la condujo a convertirse en competidora del
Estado y estableció con ello una rivalidad que mucho afectaría a la
organización del gobierno en la Independencia, porque era, de hecho,
un Estado dentro de otro Estado.
El descubrimiento, conquista y colonización de América tuvo, como
ADMINISTRACIÓN Y POLITKA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
33
se ha visto, un carácter popular impulsado por auténticos deseos de
aventura, .enriquecimiento y difusión de la fe, sancionados por la
Corona. La recompensa al éxito de estas empresas se basó en la concesión, reparto y distribución de tierras y mano de obra. Para organizar
la tierra y la fuerza del trabajo se creó la encomienda, que sirvió como
núcleo de la organización económica y social de la vida colonial.
La encomienda era una concesión temporal que se había desarrollado
durante la reconquista en España, pero que se adaptó en América para
explotar a los indígenas que se encomendaban a los españoles para
trabajar las tierras y minas, o para exigirles tributos. Esta institución
creció más o menos sin control durante la primera etapa de la Colonia
y llegó a consolidarse de tal manera que los encomenderos, antiguos
conquistadores, se convirtieron en un poderoso grupo de presión que
amenazaba la preponderancia de la Corona.
La explotación de la encomienda correspondía a los conceptos de
honor y riqueza heredados del medioevo, que halagaban a los conquistadores haciéndoles sentir señores de la tierra. La encomienda se organizó como una Colonia de explotación intensiva y, para que fuera
efectiva, requería de la existencia de grandes extensiones de tierra y de
grandes cantidades de mano de obra. Esto exigía sumisión de la población, en un sistema de división del trabajo estratificado de tal manera
que sólo beneficiaba al encomendero.
Las condiciones de explotación infrahumana, a que estaba sometida
la población indígena, siempre fueron motivo de controversia porque
los encomenderos, si bien podían utilizar la mano de obra discrecionalmente, tenían la obligación de proveer los mecanismos e instrumentos
convenientes para la cristianización, aculturación, civilización y educación de los indios, quienes siempre fueron considerados vasallos del
Rey. En un principio, el tamaño de las encomiendas correspondió a
la magnitud de las hazañas. Los primeros en llegar acapararon las
mejores tierras y los mejores pueblos. Con el tiempo, sin embargo, la
Corona decidió conceder encomiendas a subditos sin el requisito de
haber participado en las empresas de conquista. A partir de entonces,
34
ROMEO R. FLORES CABALLERO
la encomienda se consideró como un premio a la prestación de cualquier tipo de servicio a la Corona, y la clase de encomenderos se integró
con eclesiásticos, oficiales reales y militares.
La encomienda propició —como señala Charles Gibson— la transición
del estado de guerra, caracterizado por la conquista, al estado de paz de
la Colonia. Con ello se creó la aristocracia terrateniente que se mantuvo
en la cúspide de la sociedad y cuya tarea se facilitaba por la estructura
de la explotación de las masas existentes en la cultura y civilización
azteca.
El fortalecimiento de los encomenderos, como clase, preocupó seriamente a la Corona durante los primeros siglos. En este tiempo, el
gobierno español empleó todo tipo de estrategias para disminuir el poder
de los encomenderos. Primero, retirándoles las concesiones y luego
limitándolos en la herencia para evitar su supervivencia. Después,
cuestionaba, desde el punto de vista jurídico, si cumplían con los propósitos para los que fueron creados, particularmente a través de la
Iglesia en lo relativo al vasallaje y cristianización de los indios y, finalmente, exigían el pago de mayores cantidades de impuestos por el
disfrute de sus privilegios.
Los encomenderos, por su parte, dieron una verdadera batalla para
mantener sus privilegios e inclusive lograr que las encomiendas se
concedieran a perpetuidad. La Corona usó todo el poder y la influencia
del Estado y de la Iglesia para lograr su propósito de neutralizar el poder de los encomenderos, cuya influencia se redujo considerablemente
al disminuir la población indígena que le servía de elemento fundamental.
La Nueva España fue el primer virreinato que se formó en América.
En él se ensayaron los primeros esquemas de organización colonial y de
ella derivarían los principios generales de la organización colonial
española. El primer gobierno de la Nueva España fue una Audiencia; se
constituyó después de la conquista de México ante la negativa de la
Corona para otorgar a Hernán Cortés el gobierno civil, por temor a que
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
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actuara con independencia de la Corona. Sin embargo, la Audiencia,
integrada por cinco miembros, presidida por Ñuño de Guzmán, fue un
fracaso en virtud de que sus miembros se preocupaban más por enriquecerse que por sentar las bases de la administración. Esto obligó a la
Corona a formar una segunda Audiencia que sirvió de transición hasta la
llegada del primer virrey.
Antonio de Mendoza gobernó a la Nueva España de 1535 a 1550. A
él se debe la organización de las autoridades civiles y el control de un
territorio que incluía, además, las Antillas, América Centr&i, Nueva
Galicia y posteriormente las Filipinas. Cada una de ellas, con excepción
de la Nueva España, se organizaron en capitanías generales y contaban
con Audiencias presididas, de acuerdo con lo expuesto en páginas
anteriores, por los capitanes generales o los gobernadores de dichas
provincias.
En el caso de la Nueva España, el arribo del virrey obligó a la subordinación de la Audiencia y las autoridades eclesiásticas y militares, cuyas
actividades cubrían ya una gran parte del actual territorio de Estados
Unidos. No obstante, la Audiencia de la Nueva Galicia se mantuvo más
o menos independiente del virreinato al ejercer un control político y
jurídico sobre el occidente de México y propiciar los viajes de exploración hacia el norte.
Por otra parte, en el virreinato de la Nueva España se plantearon y
autorizaron los viajes que servirían de base para la organización de las
provincias de la Nueva Vizcaya (1562), Nuevo León (1579), Nuevo
México (1598) y Coahuila (1687). La administración de estas regiones
se facilitaba tanto por el reconocimiento de la autoridad central, que
sancionaba sus viajes, como por la naturaleza de la geografía y la
población que obligaba a una organización diferente a la establecida en
el altiplano, como resultado de la explotación de las tierras y las minas
por la abundancia de mano de obra.
Sin embargo, no sucedía lo mismo con el resto de los territorios. Las
ocupaciones de los territorios del sur, y los correspondientes a América
M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Central, se habían organizado desde Santo Domingo aun antes del
establecimiento del virreinato en la Nueva España. En consecuencia,
existían serías rivalidades en cuanto a los límites de las unidades administrativas y las autoridades encargadas de la supervisión y control
público de la región, ya que en ocasiones, su dependencia se determinaba
por una Audiencia especialmente creada para la región de América Central, o se le subordinaba indistintamente a Nueva España o a Santo
Domingo. La situación se aclaró un poco, ante un esfuerzo de desconcentración administrativa, con la creación de la Capitanía General de
Guatemala que incluía parte de Tabasco, Chiapas y la Península de Yucatán.
x _ Puede decirse que al finalizar el gobierno de los Habsburgos, la
Colonia está debidamente conformada y la vida política, económica y
social establecida de acuerdo a los esquemas impuestos por la administración colonial. Las ciudades de México, Puebla, Oaxaca, Guadalajara
y los puertos de Veracruz y Acapulco eran centros importantes de la
economía y la cultura. Se habían fundado los centros agrícolas del
Bajío y establecido los principales centros mineros y ganaderos del norte de Zacatecas, Fresnillo, Celaya, Aguascalientes, Guanajuato, Mazapil
y Durango, entre otros.
Todo estaba bien comunicado por una amplia red de caminos que
propiciaba el desarrollo de la arriería, considerada como la infraestructura comercial de la economía, y el surgimiento de pequeños establecimientos textiles y artesanales para abastecer la demanda de la población.
Esta, que no sumaba los cinco millones, permanecía estratificada
siguiendo el modelo de una colonia de explotación, caracterizado por
una organización piramidal en cuya cúspide estaban los aristócratas,
mineros y terratenientes, y los principales funcionarios de las autoridades civiles y eclesiásticas, y en la base, la gran masa de la población indígena. Se encontraban las llamadas República de los Españoles, por una
parte, y la República de los Indios, por la otra. Ambas divorciadas en lo
esencial y respondiendo a su particular concepción del mundo y de la
vida. Y, en medio, la formación de un grupo de presión, encabezado por
los criollos que, como clase, reclamaban su posición en la sociedad, y
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
37
por los mestizos, cuyo incremento e importancia comenzaba a inquietar
a las autoridades.
Al iniciarse el siglo xvm, el mundo occidental estaba en medio de
un proceso de transformaciones estructurales que obligaban a rediseftar
la concepción de la organización económica y política de la Colonia.
Los avances de las. revoluciones en la agricultura y el comercio ocasionaban el surgimiento de nuevas ideas y esquemas. La incorporación de
nuevas regiones a la economía mundial y el advenimiento de nuevos
miembros a los grupos aristócratas tradicionales. Nuevas asociaciones de
países, derivadas de alianzas monárquicas y económicas, exigían una
mayor participación en el comercio de América. Ya para 1700 era
evidente la presencia de Francia, Inglaterra y Holanda en el Caribe, y evidente también era su deseo de intervenir abiertamente con el objeto de
obtener ventajas en las relaciones con los comerciantes y productores
de las colonias americanas.
Hasta entonces, la estructura administrativa y política, diseñada en el transcurso del siglo xvi, había conseguido su propósito. Las principales
instituciones mantuvieron su independencia de acción entre sí y su
relación formal con la metrópoli para disfrutar de los privilegios de la
Colonia. Mientras esta relación se mantuvo en equilibrio, la Corona
podría descansar tranquila y contar con su imperio. Las diferencias
entre los grupos coloniales, por más serias que fueran, podían resolverse
ante la amenaza de la pérdida de poder de los grupos económicos. La
monarquía hacía su juego y utilizaba indistintamente a los administradores públicos a su servicio, de cualesquiera de las instituciones, para
mantenerlos vigilados y en suspenso, en espera de una acusación violatoria de los principios por ella establecidos.
Este sistema de supervisión y control, basado en la desconfianza, tenía
su razón de ser. La consolidación administrativa de la Colonia y el
entendimiento entre los miembros de la aristocracia, a pesar de enconadas diferencias, ocasionó que, con el tiempo, los vasallos del monarca se
preocuparan más de su beneficio personal que por el de la Corona que
lo permitía.
38
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Esto se facilitaba porque la burocracia se improvisaba y no existía un
sistema de recursos humanos que permitiera la selección e incorporación
de los mejores hombres. La selección de funcionarios de mayor nivel
se basaba en el rango nobiliario, en el favoritismo cortesano y en los
contactos con políticos influyentes ante la Corona o el Consejo de
Indias.
En un principio los virreyes fueron hombres de prestigio, leales al
Rey, pero su calidad fue disminuyendo con excepciones notables a fines
de la Colonia. En la época de los Borbones, la selección de los virreyes
provino de militares y marinos y aun once obispos de los setenta y dos
virreyes. Además, el hecho de que estos funcionarios fueran destituidos,
cambiados o eliminados, sin previo aviso, los incitaba a medrar en sus
puestos.
Era evidente la administración para beneficio personal de los virreyes
o su ejercicio y, cuando se prestaba a interpretaciones erróneas, se recurría al enfrentamiento abierto entre los dirigentes de los grupos de poder
hasta llegar a cuestionar la legitimidad del poder, especialmente entre el
clero y los funcionarios reales, e inclusive entre los miembros de uno y
otro, como fue la constante pugna entre el clero regular y el secular,
entre los virreyes, las audiencias y demás autoridades regionales.
El problema, sin embargo, era estructural. El sistema económico,
político y administrativo resultaba inoperante frente al orden internacional del siglo xvm. La petrificación de la sociedad y de las instituciones,
la falta de recursos para reformar la política económica, el monopolio
del comercio y la administración en manos de españoles, la inamovilidad
en los cargos públicos y la corrupción, en todos los niveles, impedían
realizar los cambios requeridos.
Junto a todo ello, preocupaba a la Corona la formación de una clase
media de administradores, clérigos y letrados que manifestaban su
poder y su importancia en los momentos coyunturales. Más aún cuando
la dependencia de la Corona de sus colonias era cada vez más necesaria
para mantener su prestigio y poder imperial.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
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Esta situación hizo crisis en la segunda mitad del siglo xvm. La
metrópoli comenzó a perder el control administrativo. España había
sido seriamente afectada por la paz de Utrecht, al verse obligada a
aceptar la participación de Inglaterra y Francia en el comercio de
América. Esta relación de fuerzas exigía cambios de política colonial
para recuperar lo perdido y mantener la hegemonía en América.
El esquema rígidamente centralizado y patrimonial imposibilitaba el
cambio. Era necesario, en consecuencia, iniciar la reforma a fondo. Las
medidas debían de tomarse con cautela. Se requería liberar los controles
en la economía y descentralizar la administración. Junto a ello, emprender una campaña moralizadora y eficaz, mediante la renovación de
funcionarios que permitieran cumplir la nueva política e incrementar
los envíos de recursos a la Corona.
El sistema diseñado constituía una especie de nacionalización económica de las actividades comerciales. Esto implicaba —según Stanley
Stein— la recuperación de las concesiones económicas otorgadas con
manga ancha a otras potencias europeas, especialmente a Inglaterra,
Francia, Holanda y también a Estados Unidos; eliminar los contactos
Comerciales directos entre Europa y las colonias, elaborando medidas
para evitar el contrabando y permitir el tráfico lícito y el cobro de
impuestos; ampliar el número de puertos y grupos de comerciantes en
los negocios trasatlánticos y procurar la recuperación mediante un
intenso desarrollo de la agricultura y la industria. Y quizá lo más
importante, el establecimiento de una nueva política y administración
que permitiera la incorporación de nuevos funcionarios de la misma
Colonia en este proceso, lograr su identificación con el Estado español y
fortalecer el gobierno en ambos lados.
Para cancelar el sistema de excesivo proteccionismo y rígida centralización, sin causar grandes inquietudes, la Corona trató con cautela de
aprovechar en un principio el statu quo de las actividades comerciales y
pasarlo lentamente de Sevilla a Cádiz e iniciar, con ello, la destrucción
del monopolio de Andalucía. Sin embargo, en un sistema dependiente,
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
esta decisión, aparentemente muy simple, tenía serios efectos en la
Colonia.
Las relaciones económicas y políticas de la Península tenían su
contraparte en el monopolio ejercido por los consulados de la Nueva
España. La liberación del comercio abría la puerta a la creación de
nuevos grupos de comerciantes y de consulados que demandaban
independencia de acción fuera del esquema tradicional.
Los efectos de esta decisión no se hicieron esperar. El consulado de
comerciantes de la ciudad de México hubo de aceptar, a finales del
siglo xvm y principios del xix, la. creación de los consulados de Veracruz, Guadalajara y Puebla, además, los españoles, usufructuarios
exclusivos del comercio, se vieron obligados a aceptar como miembros
de los consulados a criollos, y éstos imbuidos del nuevo espíritu reformista, forzaron la creación de sucursales de los nuevos consulados en
Orízaba, Valladolid, Oaxaca, Querétaro y Guanajuato.
Para estimular el comercio y establecer su esquema reformista, la
Corona decidió fortalecer al sector minero, integrado por familias
poderosas de criollos. Para ello se crearon un Tribunal y un Colegio de
Minería que inició los análisis y estudios del ramo, principió la difusión
de los adelantos técnicos y científicos sobre la materia, sentó las bases
para dirimir conflictos legales y logró que se estimulara su desarrollo,
mediante la reducción del pago de impuestos a la importación de materias primas, especialmente mercurio, maquinaria y equipo.
En el aspecto político, el paso más trascendente se dio cuando la
Corona dictó una serie de medidas para neutralizar y subordinar el
enorme poder que había adquirido la Iglesia frente al Estado.
Para lograr su propósito, el gobierno prohibió la fundación de nuevos
conventos, la incorporación de novicias y decretó la expulsión de los
jesuítas. Posteriormente, dictó medidas para eliminar fueros y privilegios
y sometió a los clérigos obligándoles a cumplir sentencias en cárceles
civiles.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
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El golpe decisivo para la Iglesia se dio en 1804, con la expedición de
la Real cédula sobre enajenación de bienes y raíces y cobro de capitales,
capellanías y obras pías para la consolidación de vales reales. La cédula
afectaba los intereses económicos y políticos de la Iglesia porque, al
administrar los fondos, actuaba como institución financiera de los
poderosos, quienes en las épocas de crisis recurrían a ella para recapitalizarse, hipotecando sus propiedades y negocios.
Su ejecución afectaba también a la oligarquía terrateniente, al tener
que cubrir el monto de las hipotecas en un momento en que no había
fondos. Por ello, los miembros de la Iglesia y los terratenientes se
unieron y encabezaron las más enconadas protestas contra las autoridades de la metrópoli.
Para neutralizar a la antigua burocracia, ordenar las reformas y lograr
el éxito buscado, la Corona emprendió la reorganización administrativa
de la Nueva España. La tarea se encomendó a José de Calvez, uno de los
mejores técnicos y administradores malagueños, cuya experiencia en la
administración colonial la adquirió como visitador y ministro de las
Indias. En esencia se trataba de terminar con la dicotomía entre el
poder real y el formal, entre la teoría y la práctica, entre el mundo
moderno y el primitivo, entre el poder espiritual y el poder temporal,
entre los peninsulares y los indianos y entre la República de los Indios y
la República de los Españoles. En suma, de unir los intereses de la
oligarquía terrateniente, los comerciantes, la Iglesia y el Estado, en uno
solo dependiente de la Corona, de tal manera que se procurara su
fortalecimiento y recuperar el poder que había perdido frente a sus
competidores europeos.
La creación del sistema de intendencias fue la respuesta adoptada por
el gobierno para descentralizar el poder concentrado en el virreinato. La
organización provincial se cambió por doce intendencias: Durango,
Guadalajara, Guanajuato, México, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí,
Sonora, Michoacán, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. Estas se gubdividieron, a su vez, en partidos. A la cabeza de estas unidades político-administrativas estaban los intendentes o gobernadores; funcionarios con
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
el puesto de subdelegados se encargaban de administrar los partidos y,
a nivel local, se crearon los alcaldes mayores.
Los intendentes eran los responsables de la administración, de las
fíqanzas, la justicia y los asuntos militares. Su tarea principal consistía
en revitalizar el orden político y, en materia económica, fomentar la
industria, el comercio, la agricultura y, sobre todo, procurar el aumento
de los ingresos a la hacienda pública.
La operación de una estructura como ésta no era empresa fácil,
especialmente si se toma en cuenta que se mantenían inalterables los
puestos del virrey y de las Audiencias. Estos, como era de esperarse, se
oponían a los intendentes y obstaculizaban su tarea. A pesar de ello, la
reforma y reestructuración administrativa fue un éxito. La buena
administración logró sus mejores frutos en la reorganización de la
hacienda. Se logró entonces formalizar los informes y envíos de la recaudación y la cuenta pública; se clausuraron los desfalcos, se aceleraron
los trámites de expedientes, se agilizaron los mecanismos de vigilancia y
control, se incrementaron los salarios, se estableció el sistema de partida
doble, se procuraron nuevos métodos de recaudación y se crearon
nuevos impuestos a pulperías y al comercio. £1 Estado se probó y
justificó como buen administrador en el manejo de los monopolios
como el mercurio, la sal, los naipes, la lotería y el tabaco. Y se ordenó
la publicación de la Historia general de. la Real Hacienda, que contenía
las explicaciones teóricas y prácticas sobre la legislación y la política
seguida en todas las ramas de la hacienda, cuyo valor sería incalculable
para el manejo de estos asuntos después de consumada la Independencia.
Asimismo, a pesar de las restricciones de la política económica
española, en sus deseos de proteger a su incipiente producción industrial
y la del Caribe, se logró desarrollar la industria del azúcar, la fabricación
de hilados y tejidos de lana y algodón y las artesanías. La agricultura
experimentó enormes progresos, especialmente en el Bajío que, con sus
casi mil haciendas y ranchos, se convirtió en el granero de la Nueva
España. La ganadería, por su parte, había florecido en los ranchos y
haciendas del norte.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
43
El resurgimiento económico de la Colonia era un éxito. Las reformas
de los Borbones se habían ejecutado a través de una administración
eficiente. Era —como dice Luis Villoro— la época de oro de la sociedad
colonial.
El ejército, que había llegado en estas fechas, ya había adquirido
experiencia en los asuntos coloniales y había ejecutado la expulsión de
los jesuitas. Además, puso en claro la supremacía del Estado sobre las
demás instituciones, mantuvo el orden y los ánimos calmados; al advertir su poder, se transformó en grupo de presión reclamando para sí el
tratamiento y los fueros especiales que le correspondían en tribunales
de su jurisdicción. Con el tiempo se sumaría a la élite del poder.
Aires libertarios, sin embargo, soplaban por todos los confínes y
amenazaban con llevar los cambios y progresos logrados más allá de las
intenciones de los reformadores españoles. El principio de lo que era
bueno para el Estado debía ser bueno para los subditos y el pacto
divino que le daba justificación al Estado español, se habían desgastado
considerablemente en trescientos años.
Por todas partes los mexicanos se replanteaban este principio y se
empezaba a cambiar su sentido. Lo que era bueno para el individuo, se
decía, lo sería para el Estado, y éste habría de cumplir mejor su función
como vigilante en un orden armónico en que se afirmara la libertad
individual frente al mismo Estado. Los principios del liberalismo
comenzaban a echar raíces en México.
Esta nueva concepción de la política llegó a la Colonia a través de las
reformas económicas y floreció entre las clases medias sin llegar a
las grandes mayorías. Lo verdaderamente notable de las transformaciones políticas, económicas y administrativas, es que descubrieron las
contradicciones estructurales del sistema español y se agudizaron
las rivalidades entre los miembros más destacados de la oligarquía
colonial, especialmente entre las autoridades eclesiásticas, militares y
civiles; sobre todo —como lo explica claramente E. Florescano e I. Gil—
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
se provocó un desajuste en las estructuras sociales que no encontraron
solución institucional por el camino de la política.
~" En rigor, las reformas desencadenaron un proceso desestabilizador.
Por una parte, éstas no habían tenido otro fin que el fortalecer las
relaciones de dependencia con la metrópoli; paradójicamente, era
evidente la dependencia económica de España con su Colonia, probada
por el auge de los últimos cincuenta años. Por otra parte, empezaron a
desarrollarse nuevos e influyentes grupos en el ejército, el comercio, la
minería, la agricultura, la administración pública y la Iglesia, que exigía
un lugar y una participación en la toma de decisiones.
—Para el pueblo en general el problema estaba aún más personalizado.
Los peninsulares ocupaban los principales puestos administrativos,
políticos, eclesiásticos y militares. Entre ellos el virrey y su equipo
principal, el mayordomo, el regente de la Audiencia, la mayoría de los
oidores, los alcaldes de la Corona, los fiscales, los intendentes, el director de Minería, los alcaldes ordinarios, el colector de la alcabala, el
capitán general del ejército, los mariscales de campo, brigadieres,
comandantes, coroneles, capitanes y oficiales. Para el pueblo llano,
únicamente quedaba constatar la profundización de las desigualdades
sociales y un mayor desequilibrio en el desarrollo económico regional.
A la frustración social ocasionada a criollos y mestizos, que integraban una incipiente clase media de administradores públicos, pequeños
comerciantes, abogados, mayordomos y los cuadros medios del ejército
y la Iglesia se acompañó —como lo señala E. F'lorescano— una frustración política. Al descontento general sólo le faltaba un detonador. Este
se dio en 1808, cuando el ejército francés obligó la abdicación de Carlos
IV. En adelante el pueblo español y la Nueva España reclamaron la
participación directa en la defensa de la Corona, iniciando en ambos
lados una nueva etapa de la historia.
II
MUCHA POLÍTICA Y POCA ADMINISTRACIÓN
18211854
L
A INVASIÓN de la Península Ibérica por el ejército francés y
la abdicación al trono de Carlos IV, plantearon a los españoles,
de ambos lados del Atlántico, el problema de dilucidar el origen
y la legitimidad del poder. Al mismo tiempo, abrieron las puertas de la
participación política a los grupos que habían sido marginados en
la Colonia. El primer efecto de la invasión francesa se manifestó en la
división del grupo.español que detentaba el poder económico y político. Muchos españoles estaban convencidos déla Corona y no estaban
dispuestos a arriesgar su posición privilegiada. Los principales grupos
económicos advertían que sus intereses personales se afectaban seriamente y como mecanismo de defensa, desarrollaron una hipersuspicacia contra las autoridades coloniales, especialmente contra la persona
del virrey, de quien desconfiaban profundamente.
Las autoridades eclesiásticas también se habían dividido frente a las
exigencias de aportaciones económicas en beneficio de la Corona.
Y los comerciantes, ganaderos y agricultores, por su parte, no estaban
dispuestos a pagar el incremento de los impuestos destinados a cubrir
los gastos de guerra de la metrópoli.
Había confusión, la autoridad legítima estaba en manos del virrey
José de Iturrígaray, pero la desconfianza que le profesaban los españoles
les obligó a pedirle que se subordinara a la Junta de Sevilla, una de las
41
ROMEO R. FLORES CABALLERO
tantas que organizó el pueblo español para defender a la Corona. Por su
parte, los líderes criollos de la Nueva España consideraban que, como
vasallos de España tenían derecho a organizar una Junta similar a la de
Sevilla. Esta decisión fue auspiciada por el Ayuntamiento de la ciudad
de México, donde radicaba el poder de los criollos. El hecho de que
el virrey hubiera aceptado con anterioridad que los criollos se organizaran espontáneamente para defender a la Corona fue suficiente para que
el partido español encabezado por oidores y comerciantes, lo considerara traidor y, con ello, justificar el primer golpe de Estado en el México
del siglo xix.
El virrey fue apresado y la Iglesia aceptó que su lugar lo cupara
Pedro Garibay, con el apoyo del ejército. Las primeras medidas del
nuevo virrey consistieron en suspender la ejecución de las sanciones
económicas que afectaban a la Iglesia, a los comerciantes y a los latifundistas. Roto el orden, por quienes deberían respetarlo, el camino quedó
abierto para quienes deseaban luchar por la Independencia. Miguel
Hidalgo y José María Morelos se convirtieron en los líderes de las ideas
libertarías o, si se quiere, eran quienes interpretaban la esencia ideológica de la emancipación.
Las ideas liberales, que se manifestaron en repetidas ocasiones en el
Ayuntamiento y en la elección de los diputados a las Cortes de Cádiz,
fueron la mejor arma para que la clase media y el pueblo lucharan para
tomar el poder. La lucha en los siguientes diez años sería difícil y
enconada. Nuevas alianzas y rupturas llevarían a uniones y quebrantos.
Se comenzaba a fraguar la definición ideológica y política, en base a las
aspiraciones de los mexicanos.
¿La administración de los asuntos públicos durante la Revolución de
Independencia, se hacía de acuerdo con los principios de un estado
de guerra. Todo se administraba en condiciones extraordinarias; el
éxito sería de quienes lograran obtener mejor financiamiento;el apoyo
financiero forzado por los poderosos y aceptado por las contribuciones
de la Iglesia, permitió el pago de los emolumentos del ejército real. Por
su parte, los insurgentes recurrían al apoyo popular, supliendo con
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
4S
hombres lo que no podían aportar en dinero por carecer de grandes
fortunas para mantener la lucha.
. El transcurso de la guerra permitió la definición de las ideologías, la
precisión de intereses y la identificación de los grupos rivales. En un
principio, el conflicto se circunscribió a la esfera de los criollos y
españoles y se encaminó a pedir la eliminación o defensa de los españoles en la administración pública. El grupo de los españoles aceptó como
autoridad superior a la Regencia, controlada por los comerciantes de
Cádiz y, en MéxicoMa unión entre la Iglesia, los comerciantes y el
ejército para aceptar «1 nombramiento del arzobispo como nuevo virrey,
hasta el arribo del que nombraría la Regencia. Su principal preocupación consistía en conservar el statu quo que les era provechoso. El otro
era partidario del cambio, particularmente después de que probaron su
ascendencia en la población, que los eligió para representarlos ante las
Cortes de Cádiz A^a celebración de las elecciones y el triunfo del partido
de los criollos aumentó las diferencias. La Constitución de Cádiz los
radicalizó, por incluir principios liberales que aceptaban el libre comercio, el libre cultivo, la libre distribución del azogue, la eliminación de
los fueros eclesiásticos y militares, la libertad de imprenta y la transformación del virrey en jefe político de la provincia de México.
La aprobación de la Constitución de Cádiz, significó un fuerte golpe
para los partidarios del antiguo orden, particularmente, si se toma en
cuenta que había sido promulgada ante las autoridades españolas cuya
legalidad aceptaban. Por ello diseñaron una estrategia tendiente a
neutralizar sus efectos en la población y se concentraron en fortalecer al
ejército realista para procurar la exterminación del ejército insurgente,
especialmente su líder, el general José María Morelos, quien había
recogido las genuinas aspiraciones de los grupos progresistas de la clase
media y del pueblo en general.
Para realizar esta tarea escogieron como virrey a Félix María Calleja.
La Iglesia no había probado su eficacia en el gobierno civil. Era el turno
del ejército. Una vez más los ricos hacendados y comerciantes se encargaron de su financiamiento, aunque tuvieron que aceptar con enojo la im-
N
ROMEO R. FLORES CABALLERO
plantación de algunos impuestos y la imposición de préstamos forzados.
Sin embargo, los problemas ideológicos, administrativos y políticos
que tanto preocupaban a los españoles y condicionaban las acciones de
Calleja, habrían de terminar al regresar Fernando VII al poder en 1814.
Este, olvidándose del sacrificio del pueblo en favor de su gobierno,
decretó la abolición de las Cortes de Cádiz y de sus principios. Restauró
el absolutismo e inclusive persiguió a distinguidos miembros de las
Cortes, entre ellos a Miguel Ramos Arizpe y a Joaquín Maniau.
Era natural que una reacción de esta naturaleza devolviera el optimismo perdido al grupo conservador y que delimitara con mayor
claridad la división ideológica y política de los vasallos de la Colonia.
El virrey pudo desempeñar su oficio de militar, culminando su campaña
con la ejecución de Morelos, en 1815. Sin embargo, los insurgentes,
bajo el liderazgo de Morelos, habían logrado definir el verdadero sentido de su lucha ante los titubeos de las autoridades coloniales. Así, en
Chupancingo, en su discurso Sentimientos de la Nación, pronunciado
ante el Congreso de Anáhuac, Morelos aclaró, de una vez por todas,
la esencia de la lucha: "México es libre e independiente de España y la
soberanía radica en el pueblo". En esa misma ocasión se aprobaba el
Acta de Independencia.
La aprobación del Decreto Constitucional para la libertad de la
América Mexicana, la Constitución de Apatzingán, planteó la ideología
y posible organización del país independiente —al decir de Luis González- "exhibe la fe católica, nacionalista, republicana y federal. Establece
que la soberanía, radica en el pueblo, es por su naturaleza, imprescriptible, inajenable e indivisible; que el Estado es el resultante de la voluntad
popular de los ciudadanos, que la Ley es la expresión de la voluntad general en orden a la felicidad común y que la felicidad del pueblo consiste
en disfrutar la igualdad, seguridad, propiedad y libertad'1.
De acuerdo con estos principios, el nuevo país tendría características
de un Estado dividido en diecisiete provincias: México, Puebla, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Oaxaca, Tecpan, Michacán, Querétaro, Guadala-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
51
jara, Guanajuato, San Luis Potosí, Zacatecas, Durango, Sonora, Coahuila
y Nuevo, León. Además, establecía la división de poderes con la supremacía del Poder Legislativo o Supremo Congreso Mexicano del que
dependería el Supremo Gobierno y el Supremo Tribunal de Justicia, y
aun el ejército estaría en condiciones de subordinado.
Este Congreso estaría compuesto por diecisiete diputados; uno por
cada provincia, elegidos entre los ciudadanos de buena reputación,
patriotismo acreditado... y luces no vulgares. Durarían sus funciones
dos años. El Congreso tenía las facultades de aprobar, sancionar,
interpretar las leyes, elegir a los principales miembros del Poder Ejecutivo, el cuerpo diplomático y los generales del ejército, y acordar los
asuntos financieros relacionados con la acuñación de moneda, fijar los
impuestos y proteger la libertad de imprenta.
El Supremo Gobierno, por su parte, estaría integrado por un triunvirato, que se alternaría cada cuatro meses en la presidencia y estaría
apoyado por tres secretarías: Gobernación, Hacienda y Guerra. Las
secretarías cambiarían cada cuatro años y todos los funcionarios
serían sometidos a juicio de residencia.
El Supremo Tribunal de Justicia se formaría de cinco miembros para
ventilar casos de juicio civil y criminal, así como juicios contra funcionarios de primer nivel y habría siete jueces para oír el resultado de las
residencias.
Desde el punto de vista administrativo, el país estaría gobernado por
intendentes en las provincias, jueces en los partidos y en las jurisdicciones menores, se mantedrían provisionalmente gobernadores y ayuntamientos.
José María Coss, José María Morelos y José María Liceaga se encargaron del Poder Ejecutivo y se autorizó a José Manuel de Herrera para
realizar las funciones de consultor e iniciar contactos diplomáticos con
Estados Unidos.
52
ROMEO R. FLORES CABALLERO
La Constitución no llegó a tener vigencia. Sin embargo, por ella,
sabemos lo enraizado de las ideas de fuerte esencia popular y democrática de quienes la firmaron y la proyección del modelo de república a la
que aspiraban. Era natural que el gobierno español la condenara a las
llamas y redoblara los excesos y la violencia contra sus partidarios y
castigara a quienes no los delataran. La represión y la tiranía se convirtieron en práctica normal y obligada.
La muerte de Morelos y la disolución del Congreso de Anáhuac
habían costado a la administración virreinal el sacrificio de la economía.
Todas las actividades productivas se realizaban en condiciones extraordinarias. El comercio exterior no lograba normalizarse y ya se notaba
un incremento de comerciantes extranjeros, fuera de control de los
monopolios peninsulares, y aumentaba el número de productos manufacturados en Europa.
El comercio interior dependía del ejército y se prestaba a especulaciones de los militares.- Estos, que habían saboreado las mieles del poder
civil, ahora se incorporaban al económico, al asociarse con los comerciantes. En la economía de guerra, el tráfico de mercancías lo manejaban
los comandantes del ejército, quienes controlaban las rutas de acceso
a los puertos y además de vigilar el transporte de las mercancías, especulaban con los precios. Este negocio tan pingüe, hacía sospechar a Lucas
Alamán que los militares no deseaban concluir la guerra por temor a
perder sus negocios.
Para 1820 la Colonia estaba en aparente calma, derrotada la clase
media y reprimido el pueblo, la Corona se sintió generosa y ofreció
indultos y amnistía a los miembros del ejército insurgente. Sólo Guerrero se mantenía en pie de lucha y Victoria estaba oculto, sin armas y sin
ejército. En adelante los conflictos se localizaron una vez más en la clase
dominante.
Así las cosas, se dio un acontecimiento en España que cambiaría, una
vez más, el destino de la Colonia. Un movimiento liberal encabezado
por Rafael Riego obligó a Fernando VII a restablecer la Constitución de
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
53
Cádiz y obligó también a la oligarquía española de la Colonia a cambiar
su actitud frente a la Independencia. Por encima de todo era necesario
mantener el statu quo. Buscarían la Independencia, sin alterar la administración colonial y sin cambiar los principios económicos y políticos
que sirvieron de fundamento a la Colonia.
Los más connotados miembros del ejército y la Iglesia escogieron a
Iturbide para simular una lucha contra la insurgen cía; posteriormente,
de acuerdo los jefes, pedirían al pueblo su sometimiento al Plan de
Iguala y después del arribo del último virrey, a los Tratados de Córdoba.
Diez años de lucha habían causado la muerte de medio millón de
hombres, la paralización del comercio, la reducción al mínimo de la
actividad minera, la agricultura en ruinas, una deuda de setenta y seis
millones y un fondo de cuarenta y dos mil pesos para iniciar las actividades del nuevo gobierno.
/^La organización del primer gobierno independiente, por lo tanto,
concentraría sus esfuerzos en resolver tres problemas: A. Conseguir los
fondos necesarios para hacer funcionar la administración pública;
B. Definir el tipo de Estado que se adoptaría en la Independencia; y,
C. Lograr la pacificación del país mediante el principio de unión entre
europeos y mexicanos. La solución al primer problema se logró parcialmente con las aportaciones de la oligarquía hispanocriolla que había
llevado a Iturbide al poder. El segundo, en que estarían de acuerdo los
financieros, era el establecimiento de una monarquía, y el tercero, se
veía fácil de lograr en el grupo dominante, pero casi imposible en el
nivel de clases medias y el pueblo en general que estaba ajeno a las
componendas de la cúspide. La aristocracia prefería una monarquía
conservadora y los letrados de la clase media una república liberal.
Los únicos instrumentos aprobados con que contaba el nuevo gobierno eran el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba y, de ellos, el
cumplimiento de las tres garantías: unión, religión e independencia. £1
Plan, además, creaba expectativas a los ciudadanos al brindarles acceso
a los puestos públicos, ofrecer protección a personas y propiedades,
54
ROMEO R. FLORES CABALLERO
conservar los tueros del clero regular y secular, y mantener la burocracia
inalterable y todos los empleados, políticos, eclesiásticos, civiles y
militares en el estado que existían en el día..
Iturbide también era responsable de las penurias del erario puesto
que, para congraciarse con los poderosos, había reducido el derecho de
alcabala del dieciséis al seis por ciento, suprimió los impuestos que
pagaban sobre el alquiler de las casas, así como los que había adoptado
el gobierno español para mantener la guerra con los insurgentes. El
nuevo gobierno se iniciaba con un déficit en el presupuesto que aún no
se definía.
Para ello se integró un Congreso Constituyente en 1822. Este resultó
ser de progresistas que dificultaban la creación del imperio que presidiría
Iturbide. Los diputados monárquicos fueron muy pocos y, de ellos,
algunos favorecían la candidatura de un descendiente o familiar de
Fernando VII para que los gobernara.
El desconocimiento de la Independencia por la Corona, precipitó las
acciones y la coronación de Agustín I. El gobierno del imperio se
administraría mediante un Poder Ejecutivo encabezado por el emperador, cuya persona era sagrada e inviolable y tenía como atribuciones
proteger la fe católica, hacer cumplir la ley, defender la patria, su
independencia y unión, conservar el orden interior y exterior, comandar
las fuerzas de mar y tierra, declarar la guerra, hacer tratados de paz,
dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales, establecer los tribunales y nombrar los jueces, ejercer las funciones del patronato, aprobar
todos los empleos civiles y militares, conceder honores, indultar delincuentes y cuidar la acuñación de la moneda. Sin embargo, estaba
impedido para enajenar o traspasar su autoridad imperial, salir de las
fronteras án conocimiento de la Junta Nacional, realizar alianzas
ofensivas, ceder el territorio o bienes nacionales y privar a alguien de su
libertad.
La administración se haría a través de cuatro ministerios: Interior y
Relaciones Exteriores, Justicia y Negocios Eclesiásticos, Hacienda
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
55
y Guerra y Marina. En las provincias habría un jefe político nombrado
por el emperador y bajo la jefatura del ministro del Interior. La Justicia
se impartiría por el Supremo Tribunal integrado por nueve ministros
que, entre otras funciones, juzgaría a los miembros del gabinete y al
cuerpo legislativo. Las diputaciones provinciales, no obstante, mantendrían sus atribuciones de acuerdo con la Constitución de 1812.
El efímero imperio fue incapaz de resolver la caótica situación
política así como de mantener la paz y la unión que pretendía. Los
españoles abandonaban el país y los empleados sus puestos. Al mismo
tiempo, se abrían oportunidades para quienes deseaban convertirse en
intendentes, empleados en las aduanas, en los ministerios de Justicia y
Hacienda, tesoreros de factorías, de rentas de tabaco, escribanos y mucho más. Estos, por supuesto, dispuestos a cooperar en contra de la
corrupción, especialmente por las quiebras y descubiertos escandalosos,
acaecidos no sólo durante la Colonia sino también durante la guerra de
emancipación. Mientras tanto, una porción del ejército español se
rebelaba contra Iturbide en Toluca y San Juan de Ulúa, y los capitalistas españoles se iban con todo y sus pertenencias. Los militares que
permanecían, por su parte, no estaban satisfechos. La mayoría de los
principales puestos en la corporación fueron otorgados a quienes pelearon en las filas del ejército realista, además, no recibían sueldo.
La situación se tornó insostenible y el Emperador abdicó en L823, no
sin antes reinstalar el Congreso que había disuelto y que, en congruencia con la ideología del Plan de Casa-Mata, obligado por las presiones de
las provincias que se apresuraban a formar gobiernos autónomos,
convocó a un nuevo Congreso Constituyente.
La abdicación de Iturbide obligó a los grupos militares a oiganizarse
en dos bandos. Ahora en tomo al modelo de república que habría de
definirse. Unos favorecían al sistema federal y otros al central. En torno
a éste estaban el alto clero, los jefes más prominentes del ejército, ios
comerciantes más ricos, los grandes terratenientes y i03 españoles. Eran
partidarios de una república a la francesa, Lucas Aiamán fue su ideólogo
más distinguido.
SI
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Por la república federal estaban los miembros de la clase media, que
se habían distinguido por su espíritu nacionalista y que habían manifestado sus ideas liberales, desde la época de la Constitución de Cádiz y la
de Apatzingán. Eran partidarios de una república a la norteamericana y
ya habían experimentado su poder en las juntas provinciales, al grado
de formar cacicazgos en las diferentes regiones. Poder que, por supuesto, no estaban dispuestos a ceder. Sus líderes más prominentes fueron
Miguel Ramos Arizpe, Lorenzo de Zavala, Valentín Gómez Farías y
José María Luis Mora.
El Congreso Constituyente estuvo impregnado de un espíritu federalista inspirado, en teoría, por la Constitución de 1812 y la Constitución
de los Estados Unidos. En la práctica era resultado de la presión ejercida
por los grupos de las provincias cuya influencia había crecido desde
1810 y sólo estaban dispuestos a ceder los poderes políticos y económicos que habían consolidado, ante una solución federalista. Actitud que,
por otra parte, hacían ostentosos, con amenazas de separación de la
nueva república. Por ello, mientras el Congreso Constituyente diseñaba
el modelo de la república, las provincias empezaban a autonombrarse
estados soberanos y así lo hacían sentir a sus representantes. Los
constituyentes no podían dejar de reconocer esta realidad política y
económica al grado de que, de no haber respondido a estas presiones,
hubieran sido desconocidos o derrocados, como lo advertía Justo Sierra.
La Constitución de 1824 refleja la realidad política de México en ese
momento. Así lo confirman los miembros del supremo Poder Ejecutivo
al declarar que "nada pudo contener el grito de las provincias: ninguna
tenía superioridad sobre la otra, y la nave del estado se habría visto
sumergida entre la borrasca más deshecha, si la cordura y la sensatez
con que obedecieron los pueblos la convocatoria del anterior Congreso,
no hubiera dado a la nación una nueva existencia". Asimismo, recalcaban las diferencias entre los habitantes de Veracruz y los de Nuevo
México y de otras provincias para asegurar que el sistema federal permitiera éstas; la facultad de diseñar gobiernos y leyes de acuerdo con sus
costumbres y economías, así como impulsar el desarrollo que les facilitara su organización, forma de gobierno local con sus propios funcionarios y la organización administrativa que respondiera a los intereses
locales sin descuidar los del país.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
57
La Constitución de 1824 definía al Estado como república representativa, popular y federal integrada por veinte estados: Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Texas, Durango, Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán,
Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa,
Toluca, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas y los cinco territorios de Alta California, Baja California, Colima, Santa Fe de Nuevo
México y Tlaxcala. Estableció la existencia de tres poderes: El Ejecutivo,
el Legislativo y el Judicial y reconocía sólo a la religión católica, apostólica y romana.
El Poder Legislativo estaría dividido en las Cámaras de Diputados y
Senadores. Los primeros serían elegidos por los estados en base a una
población de ochenta mil, durarían en el poder dos años. Deberían ser
nativos del estado que los eligiera o tener por lo menos dos años de
residencia, quedando excluidos los nacidos fuera de México, antes de
1810, y los funcionarios de más alto nivel, como el presidente, el
vicepresidente, los miembros de la Suprema Corte de Justicia, los
secretarios de Estado, los empleados de Hacienda, los gobernadores,
los comandantes generales de Hacienda y Guerra, quienes en caso de
que desearan participar en las elecciones, deberían renunciar a sus
cargos con seis meses de anticipación. Los senadores, por su parte,
eran elegidos por las legislaturas locales y renovados cada dos años.
Los abusos de poder de los gobernantes de la Colonia determinaron
que el Congreso tuviera, en la nueva Constitución, facultades económicas y políticas muy superiores a las del Poder Ejecutivo. Sus actos
tenían por objeto: sostener la independencia de los estados y promover
la realización de obras; fomentar la construcción de caminos, correos y
apoyar a los inventores; proteger la libertad de imprenta; arreglar
problemas de límites entre estados y acordar la creación de nuevos; fijar
los gastos generales; establecer las contribuciones necesarias para
cubrirlos; cobrar deudas y reconocer las anteriores; realizar acuerdos
comerciales; celebrar concordatos con el Vaticano; aprobar los tratados
de paz; habilitar puertos; determinar la ley, peso y valor de las monedas;
decretar la guerra; designar la fuerza armada de mar y tierra; dictar
reglas para conceder patentes de corso y dictar reglamento para organizar y armar al ejército; crear y suprimir empleos públicos; conceder
permisos y recompensas; dar amnistías; apoyar leyes uniformes a todos
S>
ROMEO R. FLORES CABALLERO
los estados, así como dar leyes y decretos para la administración de
territorios. El Congreso tendría sesiones una vez por año.
El Poder Ejecutivo estaría en manos de un solo individuo en su
carácter de presidente de los Estados Mexicanos, con un vicepresidente.
Para ambos cargos se requería ser mexicano, mayor de treinta y cinco
años y podría reelegirse al cuarto año de haber ejercido sus funciones.
Su elección se haría por las legislaturas locales que tenían derecho a
nombrar dos, pero uno de ellos debería ser de otro estado. El de la
mayoría de votos sería presidente y si dos tuvieran mayoría, presidiría
el que tuviera más votos, quedando de vicepresidente el que tuviera el
segundo lugar. En otros casos, el Congreso se reservaba el derecho de
elegirlo o de dictar el procedimiento para su elección.
Para seguir con el espíritu suspicaz y borrar cualquier vestigio que
recordara la autoridad de los virreyes, mientras al Congreso se le definían facultades, al presidente se le concedían atribuciones y se le
marcaban restricciones. Entre las primeras, publicar y archivar leyes y
decretos; dictar reglamentos, decretos y órdenes para cumplir la Constitución; poner en ejecución leyes y decretos para conservar la integridad
de la federación y mantener su independencia, unión y libertad; nombrar y remover a los secretarios del despacho; cuidar la recaudación,
nombrar a los jefes de oficinas federales de Hacienda, comisarios generales, enviados, diplomáticos, comandantes del ejército, con la aprobación
del Senado, y miembros de la Suprema Corte de Justicia; disponer de la
fuerza armada; declarar la guerra (previo decreto del Congreso); dirigir
negociaciones diplomáticas; convocar al Congreso y suspender y privar
de sueldos a los empleados de la federación. Entre las restricciones
estaban el no poder mandar, en persona, las fuerzas de mar y tierra sin
consentimiento del Congreso; no privar a nadie de la libertad; no
imponer pena alguna, aunque podía expedir orden de arresto cuando lo
exigiera la seguridad del país; no podría ocupar las propiedades de
ningún particular o corporación, sin previa autorización del Senado,
cuando fuese necesario; no podría impedir la celebración de elecciones,
ni salir del territorio sin permiso del Congreso.
En los períodos de receso del Congreso se establecería un Consejo de
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
59
Gabinete integrado por un senador, por cada estado y presidido por el
vicepresidente de la república. Este Consejo velaría por la observancia
de la Constitución; haría observaciones al presidente para el mejor
acoplamiento de la Constitución; acordaría los periodos de sesiones
extraordinarias del Congreso; prestaría su conocimiento para el uso de
la milicia local para la seguridad y defensa de la nación; aprobaría el
nombramiento de empleados y daría su consentimiento para el envío de
tropas de mar y tierra, sin previo acuerdo del Congreso.
El Poder Judicial residiría en la Suprema Corte de Justicia, en los
Tribunales de Circuito y en los Juzgados de Distrito. La primera estaría
integrada por once ministros distribuidos en tres salas y un fiscal. Para
ser miembro era necesario "estar instruido en la ciencia del derecho y
ser mexicano de treinta y cinco años". Se elegiría a perpetuidad y
estaban facultados para decidir disputas entre estados, sobre contratos,
negociaciones, así como dirimir las competencias entre tribunales.
La ley determinaba la organización de los estados en la misma forma
que de la república, con la obligación de organizar sus gobiernos y
administración interior, así como las restricciones normales en actas o
acciones que contravinieran leyes de la república, tales como imponer
contribuciones, tener una tropa permanente, negociar con una potencia
extranjera y declarar la guerra.
La Constitución de 1824 inaugura la etapa federal de la república que
duraría hasta 1835. Es un modelo de Constitución y refleja madurez de
sus autores y el empeño por conjugar las voluntades más diversas
de acuerdo con la experiencia colonial, el pensamiento más avanzado
del momento y las características particulares de México. Sin embargo,
podrían advertirse algunas debilidades tanto en las limitaciones del
presidente, en términos de sus relaciones con el Congreso, como en su
ejercicio de cuatro años, particularmente frente a las facultades que se
otorgaban al vicepresidente, cuya elección o selección automática,
derivada del apoyo brindado por legislaturas locales, podría convertirse
en reto y obstáculo a la vez, para la actuación del mismo presidente.
10
ROMEO R. FLORES CABALLERO
La actuación de los vicepresidentes fue lamentable en este periodo,
todos sin excepción usaron su puesto para atacar al presidente y en
ello utilizaron la ayuda de sus partidarios. Este cargo, en lugar de servir
de apoyo, se convirtió en foco de disidencia y de subversión contra el
orden establecido. Problemas similares se derivaron al conceder perpetuidades a los miembros del Poder Judicial, por no eliminar los fueros
y someter a la Iglesia y a sus autoridades al Estado.
Aprobada la Constitución se procedió a las elecciones. El resultado
favoreció a Guadalupe Victoria como presidente y a Nicolás Bravo
como vicepresidente. Esta elección, sin duda, complació a los viejos
liberales de los tiempos de insurgencia. Victoria, junto con Guerrero,
eran el símbolo de la resistencia. Ambos gozaban de prestigio en el
pueblo y su gobierno prometió estabilidad, particularmente después de
que integró en su gabinete a Lucas Alamán, ideólogo del centralismo y
a Miguel Ramos Arizpe, líder del federalismo.
En un principio, sin embargo, el optimismo habría de condicionarse
al hecho de que la economía del país seguía en ruinas. El gobierno
heredaba los problemas financieros del imperio, el ministro de Hacienda
anunciaba que no se habían cubierto los sueldos de la burocracia ni déla
aduana de Veracruz, de donde provenían los mayores ingresos, sólo
producía entre veinte y treinta mil pesos; ya que no se recibían ingresos
del tabaco y la pólvora, que habían disminuido los ingresos de la
minería y, en consecuencia los de la Casa de Moneda; lo mismo sucedía
con los correos y la lotería.
Los gastos de administración de la cuenta de México y de la Casa de
Moneda ascendían a casi ciento cincuenta mil pesos mensuales, y
tampoco había posibilidades de cubrirlos, porque la administración
pública era un completo desorden y ya no era fácil recurrir al préstamo
forzoso. La situación se agravó aún más porque, para obtener fondos,
había que comenzar por remover la deuda heredada que ascendía a casi
cuarenta y cinco millones de pesos y que, para lograr respeto y confianza, el gobierno debía manifestar su buena fe pagando, por lo menos,
aquellas que se consideraban privilegiadas y atendibles, como la conducta
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
61
tomada por Agustín de Iturbide —poco antes de consumar la Independencia—, cuya deuda ascendía a un millón doscientos mil pesos. Junto
a ello era necesario eliminar los malos manejos, la corrupción y asegurarse de la lealtad de los empleados públicos que, a falta de sueldo,
vivían de componendas extralegales.
Las angustias del nuevo gobierno habrían de calmarse cuando se
recibió noticia del préstamo inglés por tres millones doscientas mil
libras esterlinas. Así, se garantizaba el pago de la burocracia y el ejército
y, con ello, la tranquilidad necesaria para dirigir al país. Sin embargo,
este préstamo no resolvía el problema de un aparato burocrático
deficiente y la malversación de fondos; todo ello, aunado a la presencia
de tropas españolas en San Juan de Ulúa y las noticias de una invasión
de reconquista, sirvió para crear intranquilidad política, en particular
entre los aspirantes a los puestos políticos y los enemigos de los españoles.
La organización del gobierno de Victoria se realizó de acuerdo con
el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Sepretarías
de Estado y del Despacho Universal, expedido por la Junta Soberana
Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, el 8 de noviembre de
1821, en la que todos estaban conformes, resolvió las preocupaciones
esenciales de la nueva república.
La consolidación de la independencia en lo interior, procurando la
unión y obediencia de los mexicanos a la Constitución y a la búsqueda
del reconocimiento de la independencia y la soberanía nacionales,
configuró la creación de la Secretaría de Estado y del Despacho de
Relaciones Interiores y Exteriores. Para asegurar que los objetivos y
propósitos de esta Secretaría se cumplieran, evitar las acciones de los
enemigos del nuevo orden en el interior y disuadir las pretensiones de
invasión del exterior, se creó la Secretaría de Estado y del Despacho
de Guerra y Marina.
La Secretaría de Relaciones Exteriores e Interiores se encargaría, de
acuerdo con el decreto del 8 de noviembre de 1821, de atender los
62
ROMEO R. FLORES CABALLERO
contactos diplomáticos, la Dirección General de Correos, la conservación y mantenimiento de caminos, avenidas y puertos, así como el
manejo de los asuntos políticos internos y de control de los jefes
políticos de las provincias, estados, ayuntamientos y la suspensión de
todos los empleados de su área.
A la Secretaría de Guerra y Marina correspondía despachar los
asuntos del orden interior y apoyo al gobierno y todo lo relacionado
con las armas y guerra de mar y tierra. Por su parte, la Secretaría de
Hacienda se encargaría de recaudar y administrar todas las rentas
pertenecientes a la federación, la administración de correos y la lotería,
la Casa de Moneda, la elaboración de los presupuestos, el ordenamiento
de la Tesorería General, así como la elaboración de cuentas generales
del ejército y el examen y glosa de la cuenta pública a través de la
contaduría mayor integrada por las secciones de Hacienda y Crédito
Público.
La supervivencia de un orden jurídico confuso, administrado a través
de más de cuarenta tribunales de los distintos fueros, que mantenían
militares, eclesiásticos, universitarios, profesionales y gremiales, entre
otros, y en particular aquellos que administraba la Iglesia (incluida la
educación pública), originó la creación de la Secretaría de Estado y del
Despacho de Justicia y Negocios Eclesiásticos, que atendería los negocios de los consejos, tribunales supremos, jueces, así como los asuntos
eclesiásticos, la presentación de los arzobispos, obispados, canonjías,
curatos y demás empleados, incluyendo las órdenes seculares y regulares. Además, todo lo relacionado con las juntas supremas de cirugía,
medicina y farmacia.
Y para organizar las finanzas y cambiar el sistema administrativo
colonial, en particular para eliminar la tesorería y contaduría del
ejército, la contaduría de aduanas, pólvora, lotería y el tribunal de
cuentas, retirar las facultades que tenían los consulados para cobrar
impuestos y centralizar la dirección en una sola unidad, se creó la
Secretaría de Estado y del Despacho de Hacienda.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
63
Esta estructura administrativa se mantuvo con pocos cambios después
de la creación de la Secretaría de Fomento, Colonización e Industria y
Comercio, por los siguientes cien años. Refleja como es natural, imprecisiones y duplicaciones en áreas de competencia. Quizá la falla más
importante se observa en la falta de definición política en un área,
como era la de Justicia y Negocios Eclesiásticos, que requería profundas modificaciones, incluyendo en ello los aspectos educativos.
La falta de precisión se deriva del hecho de que la Iglesia no estaba
dispuesta a subordinarse al Estado ni a ceder en el disfrute de sus
fueros, ni a dejar el control de la educación ni a compartir su riqueza
con el Estado, si no era en su beneficio.
El gobierno de Guadalupe Victoria pudo ejercer con tranquilidad y
hacer funcionar su aparato administrativo por contar con los fondos
del préstamo inglés. Esta estabilidad económica duraría hasta 1827, en
que las casas londinenses dejaron de enviar fondos a México. En consecuencia, la falta de recursos financieros agudizó las diferencias entre los
grupos políticos y las instituciones que no estaban dispuestas a disciplinarse al orden republicano.
Los mexicanos resentían la presencia de los españoles en el comercio,
el ejército y en los puestos que ocupaban, y sus bienes despertaban
celos y codicia. El asunto se consideraba de extrema importancia para
la política en las contiendas electorales de 1828, se resolvió parcialmente
al decretarse la expulsión de los españoles el 20 de diciembre de 1827.
La preparación para las elecciones de 1828 propició la agitación. El
grupo en el poder se dividid entre los partidarios de Gómez Pedraza y
los de Vicente Guerrero. Y, mientras éstos preparaban su campaña en
los estados, el vicepresidente Nicolás Bravo decidió rebelarse en contra
del gobierno. Este fue derrotado y exiliado. Sin embargo, con él se
inauguraban las deslealtades de todos los vicepresidentes en la historia
de México.
Las elecciones terminaron con once votos en favor de Gómez Pedraza
64
ROMEO R. FLORES CABALLERO
y nueve votos para Guerrero. De acuerdo con el mecanismo aprobado
en la Constitución, el primero sería Presidente y el segundo Vicepresidente, pero los partidarios de Guerrero no aceptaron la derrota ni
acataron la decisión del Presidente, a quien acusaban de parcial, Santa
Anna encabezó, en 1822, una sublevación, esta vez en favor de Guerrero y la expulsión de los españoles, hasta lograr que el Caudillo del Sur
ocupara la Presidencia.
Los primeros cuatro años de la República sirvieron para definir el
Estado y poner a prueba la administración y gobierno. El primer Presidente pudo cumplir con su mandato presidencial porque, a pesar del
desorden económico y financiero, se logró un préstamo internacional
que suplió al nacional y por lo menos se pagó a la burocracia y al
ejército. Este hecho, no volvería a repetirse sino hasta la época de
Juárez.
En este régimen, sin embargo, se pusieron a prueba instituciones y
hombres, y éstos, el vicepresidente primero y uno de los candidatos a
presidente en las elecciones en 1828, después, se encargaron de romper
el orden constitucional y, al rebelarse, sentaron las bases de una práctica
que se haría común y corriente para tomar el poder. No obstante, el
país pudo acreditarse internacionalmente al establecer relaciones y
lograr el reconocimiento de su independencia por parte de Inglaterra,
Estados Unidos, Francia y los países latinoamericanos.
La expulsión de los españoles y la derrota del ejército español que
invadió a México en 1829, sirvieron para afirmar la soberanía nacional,
aunque después se formalizó la entrada de comerciantes y capitales
extranjeros con un alto costo para el país.
La política se convirtió en deporte nacional y parecía que era lo
único que interesaba a los de la clase media y alta. Los problemas
económicos se mantenían sin solución y el desarrollo cultural no
progresaba. Las logias masónicas divididas entre yorkinos y escoceses
dominaban la política. La Constitución, excelente en teoría, no parecía
sobrevivir a la realidad. Era necesario establecer la congruencia entre la
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
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teoría y la práctica. Era la época de. la mucha política y poca administración.
Durante la primera vigencia del sistema federal en el período comprendido entre' 1824 y enero de 1835 el Poder Ejecutivo Federal
cambió de titular en dieciséis ocasiones. Los ministros de Relaciones
cambiaron o fueron ratificados, en treinta y nueve ocasiones; los de
Justicia, treinta y cuatro; los de Guerra, cuarenta y ocho y los de Hacienda, treinta y siete. Es difícil que en estas circunstancias se pudiera
establecer una administración pública eficaz. No obstante, por debajo
de los cambios, los ministros intentaban crear instituciones que perduraran.
Quizás el esfuerzo más notable se dio en la organización de la Hacienda
Pública, que se inició logrando al cabo de multiplicados esfuerzos vestir,
alimentar y aumentar el ejército y la marina, acallar los clamores de los
empleados de la república atrasados en sus sueldos. Y después continuó
con la creación de la Contaduría Mayor, sus respectivos reglamentos y
la Ley de Aduanas Marítimas.
Sin embargo, no hubo oportunidad de probar la eficacia del aparato
administrativo. Ningún gobierno fue capaz de integrar y ejecutar un
presupuesto basado en la ortodoxia administrativa. Los ingresos provenientes de los monopolios del tabaco tendieron a disminuir, la deuda
pública, que se calculó en setenta y seis millones, creció a niveles
incontrolables, con los tres millones de libras esterlinas. El gobierno
aumentaba su descrédito al no poder cubrir siquiera los intereses de los
préstamos. Las aduanas marítimas, de donde provenían los fondos más
importantes, estaban hipotecadas.
El finanáamiento de la Hacienda Pública estaba, de hecho, en manos
de loa agiotistas y de la Iglesia, quienes sólo prestaban en condiciones
onerosas para el pago de los ejércitos, que llegaban a consumir hasta el
ochenta por ciento de los ingresos.
La minería, que estaba paralizada, recibió apoyo del gobierno al
N
ROMEO R. FLORES CABALLERO
eliminar el cargo fiscal y autorizar la libre importación de mercurio. La
difusión de la existencia de grandes riquezas atrajo a inversionistas
ingleses, franceses y alemanes, aunque la gran mayoría no tuvo éxito
por el abandono e inundaciones en que se encontraban las minas. Su
explotación requería, por lo tanto, de fuertes inversiones para maquinaria y equipo especial que se tenía que importar a costos demasiado
altos.
La organización industriad del país necesitaba modernizarse. La
industria textil, la más importante, era artesanal y manufacturera y
dependía del mercado interior. Los gobiernos del sistema federal
intentaron modernizarla, estimulando a los inversionistas privados
mediante la libre importación de artículos de lana y algodón, hasta
entonces considerados de ilícito comercio.
No obstante, el esfuerzo mas notable de la época en este ramo de la
administración pública lo constituye la creación del Banco de Avío.
Este nadó como un proyecto del gobierno porque, dado el desorden
político y administrativo, los capitalistas no querían arriesgar sus inversiones en negocios productivos. Para estimularlos era necesaria la
intervención del Estado y la participación de los principales latifundistas y empresarios en la dirección del Banco. La idea fue de Lucas
Alamán y el proyecto se financió con el veinte por ciento del pago de
los impuestos de importación de artículos de algodón y lana, cuya
importación estaba prohibida según el arancel de 1829.
El Banco de Avío nacía del supuesto real de que en México se carecía de
capitalistas interesados en invertir en la industria y de que era necesaria
la participación del Estado y de los principales latifundistas y empresarios en la dirección del Banco como garantía para la inversiones. Lucas
Alamán asumió como ministro de Relaciones, el control directo de sus
operaciones.
A pesar de los buenos deseos, el Banco se encontró con una variada
cantidad de opositores. Los liberales y los enemigos del régimen de
Bustamante fueron los primeros en presentar sus críticas. Para José
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
17
María Luis Mora, no había diferencia entre la protección ofrecida por
el Banco de Industria Algodonera y su modernización tecnológica.
Lorenzo de Zavala, por su parte, lo consideraba de "incierta utilidad,
por no decir una pérdida segura" y ni siquiera consideraba importante
este proyecto, el cual descartaba implícitamente al sugerir que el
liberalismo debería ser integral en lo económico, lo social y lo político.
Otros consideraban que las naciones nuevas, como México, no podrían
aspirar sino a ser agrícolas.
El Banco tuvo también sus defensores. Esteban de Antuñano lo
consideraba "el pensamiento más grande que (había) ocurrido desde
que México (era) nación". Agregaba, entre otras cosas, que el Banco
aería la "beneficencia pública de México, la palanca poderosa" que
separaría "la pobreza y la revolución"; era además decidido partidario
del sistema proteccionista, el cual, sin duda, favorecía la industria
textil. Su fábrica, "La Constancia Mexicana", ejemplo de organización
industrial y los quinientos panfletos que publicó, lo colocan como el
más destacado' industrial y el más ferviente propagandista del fomento
de la industria nacional en esa época.
Lo cierto es que, independientemente de opiniones partidarias, el
Banco sólo podía derivar sus éxitos y fracasos de la estabilidad política
y financiera del país, y ésta fue irregular. La institución tuvo que cerrar
sus operaciones al iniciarse la década de 1840. Sus dificultades habían
ido en aumento, principalmente por su incapacidad para alcanzar sus
objetivos de financiamiento del fomento industrial, por la poca
seriedad de algunos empresarios que administraron equivocadamente los
fondos habilitados y por la ausencia de inversionistas audaces y dispuestos a acudir en respaldo de la política gubernamental.
Un resumen somero de las actividades del Banco muestra que concedió ayuda financiera o proporcionó maquinaria a treinta y una empresas,
y que cumplió con sus objetivos originales de contribuir al desarrollo de
la industria textil.
Entre las empresas fomentadas por el Banco se incluyen algunas de
H
ROMEO R. FLORES CABALLERO
tipo agrícola como despepitadoras de algodón, sericultura, apicultura y
plantíos de lino; además se apoyaron empresas textiles de algodón y lana,
fabricación de vidrio, fundidoras y talleres mecánicos, fábricas de papel
y aserraderos.
De las treinta y una empresas mencionadas, fracasó el diez por
ciento; el resto llegó a la etapa de producción. De éstas, siete cerraron
antes de 1845 y las catorce restantes, que recibieron el sesenta por
ciento del capital invertido, continuaron sus operaciones. De las doce
empresas textiles de algodón y lana apoyadas por el Banco, nueve
llegaron a ser negocios productivos.
El Banco, precursor de la Nacional Financiera, inició sus operaciones con entusiasmo y dinamismo. A un año de haberse fundado,
Esteban de Antuftano recibió un préstamo por treinta mil pesos con lo
que fundó su fábrica "La Constancia Mexicana", la cjual se convirtió en
la primera fábrica moderna de algodón en México. Y muy pronto se
crearon catorce compañías con un capital que llegaba a más de cien
mil pesos.
En 1832, la Junta directiva del Banco informaba que habían ingresado
a sus arcas cuatrocientos sesenta y cuatro mil seiscientos tres pesos,
correspondientes a lá quinta parte del monto de los derechos de importación de artículos de algodón y lana, y que se habían invertido
doscientos cincuenta y tres mil quinientos sesenta y tres pesos por
concepto de créditos a inversionistas mexicanos e importación de
maquinaria. Esta última consistía en máquinas para hilados y tejidos,
trilladoras, molinos, despepitadoras, arados y una fábrica de papel.
Asimismo, con tan avanzada tecnología, hubieron de contratarse los
servicios de técnicos extranjeros, especialmente norteamericanos y
franceses, que se encargarían de montar las fábricas y capacitar a los
obreros en el manejo de la moderna maquinaria.
La fundación del Banco de Avío tenía un doble propósito. Por una
parte, permitía la intervención del Estado en la economía y, por la
otra, intentaba resolver un problema político al permitir el acceso de
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
N
la clase industrial hacia los grupos privilegiados. Eira —según Jesús Reyes
Heroles— la conjugación de la fórmula colonia con industria.
Finalmente, es justo hacer notar —como lo hace Robert Potash en su
excelente obra— que se consiguió el propósito de introducir técnicas y
métodos avanzados y que, "si bien sobrevinieron errores inevitables,
esta institución pública abrió el camino a la iniciativa privada y propició
la formación de un nuevo grupo de empresarios mexicanos".
El comercio también reflejaba la falta de definición política. £1 debate entre los partidarios del libre cambismo y el proteccionismo se
prolongó durante este periodo sin lograr, en realidad, esclarecerlo.
La revolución industrial exigía la adopción de una política liberal que
sólo podría tener éxito en un país con una economía desarrollada y no
como la de México, basada en la explotación de materias primas. El
debate en realidad se reducía a un pequeño grupo de industriales y
artesanos, principalmente de la industria textil.
En un país con población aislada, de geografía accidentada, sin un
mercado interno importante y donde los arrieros constituían la infraestructura económica del transporte, resultaba demasiado ocioso
ocuparse del problema desde el punto de vista teórico. El comercio
era la actividad más importante de la economía y quienes la practicaban
constituían un grupo influyente. Los gobiernos estaban comprometidos
con ellos, en virtud del pago de impuestos y por sus préstamos que
permitían financiar la administración. Además, los comerciantes eran
los únicos que podían transferir capitales a otras actividades en la
industria y agricultura.
Por ello, resultaba ocioso que se intentaran soluciones teóricas a un
problema dominado por intereses especíñcos cuya meta consistió en
aumentar sus ingresos sin importar el modelo que se adoptara. Sin
embargo, prevaleció el libre cambio y México pudo establecer relaciones de paz, comercio y amistad con las principales potencias del mundo.
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
El ejército -como institución y como grupo de presión— se formó,
como se ha visto, desde fines de la Colonia; adquirió una enorme
importancia durante la guerra de emancipación al pasar de nueve mil
hombres que había encontrado Humboldt a más de setenta mil, al
consumarse la Independencia. Los primeros gobiernos habían tratado
de reducirlo a treinta y cinco mil hombres, pero ya se había convertido
en el recurso obligado para alimentar los supuestos ejércitos que surgían
de todos colores, al grado de que la milicia era una de las principales
fuentes de empleo para los miembros de la clase media y de la clase
popular, a través de la leva. La importancia y tamaño del ejército se
justificaba por los temores de que el país fuera invadido por España.
Cuando el temor se hizo realidad al invadir la costa de Veracruz, en
1829, una porción del ejército español; la milicia de México se cubrió
de gloria y se vendió como indispensable para la defensa de la independencia y la soberanía nacional en el resto del siglo. En adelante, los
altos jefes añadían, a su condición de comerciantes y soldados, la de
arbitros de la política o de sus actores principales al incorporarse a los
grupos políticos en pugna.
El ejército se organizó como cualquiera de su época. En 1823 se creó
el Estado Mayor General, se nombraron generales, eliminando grados
superiores a éstos, y se formó una academia militar. Los generales
tenían sueldos de cuatro mil y seis mil pesos anuales, los capitanes mil
quinientos, los tenientes ochocientos y los sargentos trescientos setenta.
Estos sueldos eran superiores a los de los administradores públicos,
incluyendo el sueldo de los gobernadores. Muy pocos ejércitos pudieron
cumplir con las exhortaciones del primer Presidente del país de que
prestaran "ciega obediencia a las leyes", que su escudo fuera "la paz y
felicidad de la república", que fueran "un modelo de virtudes", que la
Constitución se mantuviera intacta a costa de sus vidas y de sus incesantes desvelos". El soldado, que había conquistado la libertad del país, la
conservaba y mantenía para su beneficio.
La tenencia de la tierra, en este período, correspondía a la de principios del siglo xix. En 1810, según Fernando Navarro y Noríega, había
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
71
en México diez mil cuatrocientas treinta y ocho fincas rústicas; tres mil
setecientas cuarenta y nueve haciendas y seis mil seiscientos ochenta y
nueve ranchos. De ellos cuatrocientos treinta y ocho pertenecían a la
Iglesia. Enrique Florescano, en sus excelentes investigaciones, ha
calculado para la región del Bajío cuatrocientas cuarenta y cinco
haciendas y cuatrocientos dieciséis ranchos; en Guadalajara trescientas
setenta haciendas, ciento dieciocho estancias ganaderas y mil quinientos
once ranchos; en Michoacán trescientas once haciendas y setecientos
ocho ranchos; en Durango y Nuevo México doscientas haciendas,
quinientos cuarenta ranchos y cincuenta estancias; en México ochocientas veinticuatro haciendas, ochocientos setenta y un ranchos y cincuenta y siete estancias; en Puebla cuatrocientas setenta y ocho haciendas y
novecientos once ranchos; en Oaxaca ochenta y tres haciendas y doscientos sesenta y nueve ranchos; en Mérida quinientas setenta y tres
haciendas y trescientos doce ranchos y en Veracruz sesenta haciendas,
ciento cincuenta y siete ranchos y ciento once estancias ganaderas.
Salvo excepciones, la organización de las haciendas era autosufíciente
y, sin embargo, en los años buenos, los excedentes eran enviados fuera
de la región productora. Por otra parte, a pesar de los esfuerzos para
hacer más productivo y competitivo al campo, los rendimientos, como
el mismo Florescano lo ha demostrado, padecían los vaivenes de los
ciclos de las crisis agrícolas, determinadas por factores meteorológicos
que provocaban la desigualdad de las cosechas.
Sin embargo, a los efectos de los designios del cielo, se unieron los
designios de la economía de guerra que ocasionó la desolación en el
campo, por «1 saqueo de ranchos y haciendas, el pillaje y el abandono
de la mano de obra por ingresos como leva a las filas del ejército. En el
período federalista, la producción agrícola disminuyó considerablemente
y muchos agricultores pusieron en venta sus propiedades; en otras
ocasiones el gobierno realizó expropiaciones y nacionalizaciones.
Resulta irónico —como lo señala Joseñna Vázquez— que en México
se presentaran problemas de tenencia de la tierra cuando los casi siete
millones de mexicanos estaban concentrados en el altiplano y estaba
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
por poblar y colonizar todo el norte de la república. Contra las invasiones y el pillaje, los rancheros tuvieron que organizar sus propios grupos
de choque.
La Iglesia, por su parte, no había estado tranquila durante este
periodo. Estaba claro que los gobiernos federalistas intentaban someterla al Estado y eliminar sus fueros. Por ello siempre estuvo dispuesta
a brindar ayuda financiera a loé jefes del ejército que le prometían
respeto.
La Iglesia era la institución más rica y poderosa, dominaba la economía, la sociedad y la política. Someterla resultaba una tarea casi
imposible. Para administrar sus asuntos, la Iglesia dividió al país en diez
diócesis con diez obispos y ciento setenta y siete canónigos. Había mil
parroquias y trescientos conventos y monasterios. Sus miembros
pertenecían al clero secular y al clero regular. El número de sacerdotes
había disminuido desde que las reformas borbónicas decretaron la
expulsión de los jesuítas e impidieron la incorporación de nuevos
sacerdotes.
Para la época del federalismo había tres mil trescientos sacerdotes en
el clero secular y más de mil en el regular en ciento cuarenta y cuatro
. monasterios de agustinos, carmelitas, dominicos, mercedaríos, franciscanos y dieguinos. Además existían mil quinientos monjes, cien novicias y
quinientos alumnos internos. La riqueza de la Iglesia se calculaba
—según José María Luis Mora— en ciento ochenta millones de pesos.
Esta riqueza —de acuerdo con Jan Bazant— era producto de los ingresos
provenientes de diezmos, primicias, aniversarios, fiestas para conmemorar a los mártires, derechos parroquiales y misas. Los fondos de estos
conceptos se destinaban al clero secular, que tenía pocos inmuebles.
Los miembros del clero regular, además, administraban bienes raíces y
préstamos hipotecarios. Los monasterios recibían limosnas y obvenciones.
Las monjas dotaban al convento de tres a cinco mil pesos como renta
perpetua comprada a los mismos conventos, mediante hipotecas que
pasaban a poder de éstos a la muerte de las monjas. Además, la Iglesia
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
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era dueña de casi quinientas haciendas que administraba como empresas
privadas y conservaban la misma estructura que las particulares;
asimismo, rentaba la gran mayoría de ellas a comerciantes o profesionistas que las explotaban como latifundio para exportar sus productos.
Sin embargo, la verdadera riqueza de la Iglesia estaba en las zonas
urbanas y se basaba en la administración financiera. Era la institución
bancaria por excelencia y prestaba sus caudales a un cinco por ciento o
seis por ciento de interés anual. La mayoría de los hacendados y rancheros tenían sus propiedades comprometidas con la Iglesia y los réditos,
con el tiempo, eran considerados como un gasto fijo de operación. Al
ser rentista —como bien lo señala el profesor Bazant - estaba desligada
de la producción y era vulnerable a los principios del liberalismo.
En el periodo federalista se aclararon paulatinamente las diferencias
entre el Estado y la Iglesia. Era evidente que en la falta de entendimiento entre ellos radicaba la explicación de la inestabilidad política del
país. Los ideólogos del liberalismo trataron de reducir el poder de la
Iglesia, argumentaban que, a partir de la Independencia, el Patronato
que reglamentaba la subordinación de la Iglesia a la Corona española
sería en adelante ejercido por el Estado Mexicano. De igual manera, se
realizaron intentos por retirarle el monopolio de la educación al establecer el sistema lancasteriano apoyado por el gobierno y expedir una
ley de Instrucción Pública "para que la enseñanza elemental mejore
la generación que nace y difunda, con las máximas de la virtud, los
principios de libertad de nuestro dócil y afortunado pueblo". Asimismo,
se creó un Museo Nacional y se organizó el Archivo General de la
Nación.
Estas decisiones políticas obligaron a la creación de la Dirección
General de Instrucción Pública, para generalizar en el pueblo las diversas
profesiones y oficios, sobre todo, para sustituir un vano aparato de
ilustración incompatible en el estado de la sociedad naciente. Esta
misma idea fue expuesta por Mora cuando declaraba que la educación
que impartía el clero, así como sus principios y organización, se
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
oponían a la modernización del país y estaban en contra de la idea
misma del sistema representativo que se intentaba establecer.
Si la creación del Banco de Avío tenía por objeto impulsar el desarrollo
industrial sobre bases diferentes a la Colonia y procurar la formación e
incorporación de la clase industrial, como elemento dinámico en la
sociedad, la Dirección General de Instrucción Pública procuraría
convertirse en el instrumento del gobierno para transformar la sociedad. Se trataba, en síntesis de establecer las bases de una educación
laica para cambiar la mentalidad de la sociedad dominada por la Iglesia,
por otra civil, donde predominara el estudio de todas las ciencias,
particularmente las económicas y las políticas. A tal grado llegó el celo
transformador, que fue suprimida la Universidad por pontificia en
lugar de transformarla en liberal o nacional, como lo indicaban las
circunstancias.
No obstante, la decisión más trascendente y la que más inquietó a los
prelados y sus partidarios se realizó en el periodo 1833, al intentarse la
supresión de los fueros reservados para la Iglesia, la creación del Registro Civil, la supresión de los ministerios, la eliminación de la coacción
civil para tomar los votos eclesiásticos, la eliminación de cofradías y el
pago de diezmos y, sobre todo, los intentos por lograr la desamortización de los bienes de la Iglesia, con el fin de promover una explotación
más racional de la tierra.
La reacción no se hizo esperar. La Iglesia y sus partidarios acusaban
al gobierno de intentar destruir a la religión y a los sacerdotes, para que
el pueblo careciera de la protección divina. La eficacia de las protestas
hizo dudar también a los propios liberales. Estos se dividieron en puros
y moderados. La misma duda se resintió entre aquellos que consideraban las decisiones como represalia a los excesos del poder del grupo
que encabezara Lucas Atamán, durante el gobierno de Bustamante, de
1830 a 1832, y cuya justificación encontraban en la aplicación de la
Ley del Caso, usada para eliminar a prominentes liberales partidarios de
la oposición al régimen.
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El gobierno de 1833 contaba con el apoyo de las milicias de los
estados y con los cívicos, que inclusive estaban dispuestos a enfrentarse
al ejército regular, cuyos privilegios también habían sido objeto de
consideración por el Congreso. Como las reformas se identificaban con
Gómez Farías, los grupos políticos decidieron pedir a Santa Anna que
lo derrocara. Este, amigo de la libertad por convencimiento y por
inspiración como él mismo se calificaba, pero amigo del borlote, como
lo calificaba Luis González, encabezó la oposición a las reformas que
culminaron en 1834 con la disolución del Congreso y el destierro de
Gómez Farías.
Santa Anna llamó a gobernar al grupo conservador que se encargó de
destruir las milicias, disolvió las legislaturas de los estados y, considerando que todos los males del país se debían al esquema federal, planteó
un nuevo sistema de gobierno dominado por el centralismo, apoyado
por el ejército que haría posible la elección de un nuevo Congreso
Constituyente.
La ideología del grupo en el poder del sistema central, que cubre el
período 1835-1847, la resu nía su ideólogo Lucas Alamán poco después
en los siguientes principios: A. Conservar la religión catób'ca, único lazo
común de los mexicanos, y sostener el culto con esplendor; B. Defender
los bienes eclesiásticos; C. Arreglar todo lo relacionado a la administración eclesiástica con el Papa, sin el aparato de la inquisición; D. Otorgar
al gobierno la fuerza y el poder necesarios para cumplir con sus deberes;
E. Eliminar el régimen federal y el sistema representativo a favor de las
elecciones; F. Crear una división territorial "que confunda enteramente"
y facilite la administración "para que la federación no retoñe"; y
G. Reorganizar el ejército aumentando su número para perseguir a los
bárbaros y dar seguridad en los caminos.
Quienes así pensaban intentaron el proceso de racionalización
correspondiente, consideraron indispensable cambiar el orden constitucional, y con ello, el sentido de la administración pública. La prisa por
cambiarlo todo los llevó en octubre de 1835 a aprobar las bases constitucionales. En ellas se estipulaba la religión católica como única, el
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
régimen republicano, representativo y popular; la división de poderes en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial; dos cámaras, de diputados y senadores;
la elección del presidente de manera indirecta; división del territorio
en departamentos; el nombramiento de gobernadores y la elección de
juntas departamentales, los primeros en calidad de Poder Ejecutivo y las
segundas como consejo del gobernador; el Poder Judicial se ejercía en
los departamentos de todas las instancias, por jueces y tribunales residentes, aunque las leyes y reglas para la administración serían las
mismas en todo el país; la sistematización de la hacienda política, en
todas sus ramas, mediante el método de cuenta y razón; el tribunal de
revisión de cuentas; y el arreglo de la jurisdicción económica y contenciosa en el ramo. La supervisión del cumplimiento de las bases y el
mantenimiento del equilibrio de los poderes se hacía por el Supremo
Poder Conservador.
Estas bases estarían contenidas en las Leyes Constitucionales de
1836, conocidas como las Siete Leyes. En la primera se definían las
garantías individuales, los derechos y obligaciones de los mexicanos.
No podían ser aprehendidos sin orden de autoridad competente, ni
privados de su propiedad, a menos que así lo acordaran el presidente
y sus cuatro ministros, ni cateadas sus casas, ni juzgados por tribunales que no fueran establecidos por la Constitución. Además, podían
expresar sus ideas con absoluta libertad.
La segunda ofrecía una verdadera innovación al crear un Supremo
Poder Conservador integrado por cinco individuos, cuyas atribuciones
incluían declarar la nulidad de leyes, decretos o actos del Poder Ejecutivo y de la Suprema Corte de Justicia, o declarar la incapacidad del
presidente para gobernar. De igual manera podía suspender las sesiones
del Congreso, cambiar al gabinete, negar la sanción a reformas constitucionales y calificar las elecciones de los senadores. Sólo era responsable ante Dios y ante la opinión pública. Sus integrantes no podrían
ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones.
La tercera ley correspondía a la organización del Poder Legislativo
que, en: esencia, a pesar de los deseos de los extremistas de derecho,
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
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mantuvo la estructura liberal. Para ser diputado era requisito ser mexicano, tener un capital físico o moral que produjera mil quinientos
pesos anuales, mayor de treinta años y duraría en ejercicio dos años.
Su elección era en base a una población de ochenta mil habitantes de
los departamentos. La Cámara de Senadores, difería con la Constitución
de 1824. Estaría integrada por veinticuatro senadores y en su elección
participaban la Cámara de Diputados, los ministros y la Suprema Corte,
quienes elaboraban listas para remitirse a las juntas departamentales
para que, en base a ellas, se procediera a la selección. Las juntas enviarían la lista de los resultados de la elección al supremo Poder Conservador que se encargaría de declarar senadores a los que hubieran reunido
el mayor número de votos de las juntas. Para ser senador era necesario
reunir los mismos requisitos que los diputados, con un capital de dos
mil quinientos pesos anuales.
La cuarta ley establecía que el Poder Ejecutivo estaría en manos de
un supremo magistrado (Presidente de la República), cuya gestión
duraría ocho años y su elección se haría de una terna elaborada por el
Consejo de Ministros, el Senado y la Alta Corte de Justicia, para después enviarla a la Cámara de Diputados que, a su vez, repartiría las
ternas a todas las juntas departamentales para que escogieran a su
candidato y enviaran su nombre a la Cámara de Diputados. Reunidos
los votos de los departamentos se daría a conocer el nombre del presidente.
Para ser presidente se requería ser mexicano, mayor de cuarenta
años, tener un capital físico o moral de cuatro mil pesos anuales y
haber tenido un cargo superior en la milicia o en la administración
pública. Sería auxiliado por el Consejo de Gobierno seleccionado por él
e integrado, cuando menos, por dos eclesiásticos y dos militares. La
organización administrativa se haría con cuatro ministros: del Interior,
Relaciones Exteriores, Hacienda, y Guerra y Marina.
La quinta ley se destinaba al Poder Judicial. Este se integraría por la
Corte Suprema, los tribunales superiores de los departamentos, los
tribunales de hacienda y por los juzgados de primera instancia. La Corte
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
se integraría por once ministros y un fiscal. La Suprema Corte juzgaría
los actos del Supremo Poder Conservador, al presidente y todas las
alta* autoridades civiles. Sin embargo, para juzgar los actos de los
militares debería asociarse con generales del ejército y no juzgaba a los
eclesiásticos. Establecía tribunales superiores en cada departamento,
jueces de primera instancia y reconocía la existencia de los fueros
personales para los miembros de la Iglesia y del ejército. Los cargos eran
a perpetuidad.
La sexta ley establecía la división territorial: departamentos, distritos
y partidos. Los primeros estarían administrados por gobernadores,
quienes serían nombrados por el Gobierno Central de una terna presentada por las juntas departamentales. Estas se integrarían por siete
individuos elegidos por los mismos electores de los diputados, se renovarían cada cuatro años y auxiliarían al gobernador en el desarrollo de
la educación, agricultura, industria y comercio; formular las ordenanzas
municipales y los reglamentos, examinar las finanzas e intervenir en la
elección del presidente, el Supremo Poder Conservador y en los gobernadores.
Cada cabeza de distrito tendría un prefecto y un subprefecto, un
ayuntamiento en los poblados de cuatro mil habitantes y, en el resto,
jueces de paz. Los ayuntamientos se integrarían como máximo con
seis alcaldes, doce regidores y dos síndicos que se encargarían de la
policía, seguridad, beneficencia, hospitales, educación, construcción de
caminos, puertos y calzadas, la promoción de la agricultura, el comercio
y la industria e intervenir en la solución de escritos jurídicos. Los jueces
de paz tendrían las mismas funciones en los poblados menores de
cuatro mil habitantes.
Finalmente, la séptima ley tenía por objeto determinar que la Constitución permaneciera inalterable y que los cambios que se le presentaran
fueran de acuerdo a las muy estrictas modalidades del Supremo Poder
Conservador, en cuanto que se reservaba el dar o negar la sanción a las
reformas que acordase el Congreso.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
79
La ley reflejaba las diferencias ideológicas de las cuatro facciones o
grupos políticos contendientes en la arena política del momento. Los
centralistas en la extrema derecha, que sólo concebían al país organizado de acuerdo a las Siete Leyes; los federalistas en la extrema
izquierda, que intentaban llevar a fondo la solución de la soberanía del
Estado frente a la Iglesia. Entre ellos los federalistas moderados que
intentaban regresar al orden de 1824 y, finalmente, los centralistas
que sólo pedían reformas para hacer menos rígido el sistema de la
Constitución de 1836.
•
El problema de México no era sólo un problema de definición
política, sino que en ella se reflejaban problemas económicos, sociales y
estructurales que, como hemos visto, afectaban a los grupos poderosos
del centro y de la provincia. Por ello, aun con el nuevo orden, el país
tuvo que enfrentarse a problemas insolutos en el periodo anterior,
consecuencia de la lucha de facciones.
La sociedad mexicana, de siete millones de habitantes, estaba concentrada en el altiplano, franja que se extendía de Veracruz a Acapulco y
que incluía el Bajío. El resto, salvo núcleos pequeños de Oaxaca y Yucatán, estaba demasiado disperso como para poder participar en los
vaivenes de la política. Basta decir que todo el norte estaba prácticamente deshabitado y, por consecuencia, despertaba los apetitos expansionÍ8tas de los Estados Unidos.
La ausencia de pobladores mexicanos en el norte había sido preocupación constante de los gobiernos desde la Independencia. Las imprecisiones del Tratado de 1819 habían dejado sin definir la frontera norteña
y, desde entonces, se habían otorgado concesiones para colonizar
regiones como Texas. Permisos que, por otra parte fueron confirmados
en 1822 a Moisés Austin, quien se había instalado con trescientas
familias católicas con la posibilidad de importar cuanto fuera necesario
para desarrollar su colonia. La lejanía de la colonia ocasionó que Texas
pronto fuera escenario de especulación de tierras, asilo de disidentes
políticos, refugiados, aventureros y campo propicio para el contrabando.
La invasión fue de tal magnitud, que había un mexicano por cada ocho
N
ROMEO R. FLORES CABALLERO
extranjeros de los veinticuatro mil pobladores. Por ello el general
Manuel Mier y Terán, que había tenido el encargo de establecer y
negociar los límites entre México y Estados Unidos, recomendaba la
emigración de mexicanos para neutralizar los peligros que advertía.
Para 1830, después de la invasión española de 1829, el gobierno
advirtió lo vulnerable de su posición en el norte y expidió una ley
que prohibía la inmigración de norteamericanos al territorio, al tiempo
que lo fortalecía pon milicias. Aunque esto condujo a la rebeldía de
los colonos y, como los asuntos relacionados con la colonización
de esta zona fueron retirados del estado de Coahuila y Texas para
administrarse por el gobierno central, los colonos pidieron la creación
de un nuevo estado independiente. Este era el paso lógico de una
estrategia separatista que se iría condicionando a la lucha de facciones
y de loe grupos políticos del centro.
Por ello, dentro del sistema federal, Austin insistió en lograr acuerdos
que permitieran fortalecer su posición en el sistema mediante la exención en el pago de impuestos, cierre de aduanas, títulos de propiedad
para los paracaidistas y legalización de los inmigrados. La negativa del
. gobierno mexicano en otorgar el carácter de estado a Texas, por no
reunir los requisitos mínimos de población, exasperó a Austin, quien
pidió a los pobladores que procedieran a organizar el estado y a formar
un ayuntamiento, independientemente de la decisión del gobierno
federal.
Una nueva ley expedida en 1835, que prohibía la venta de tierras
para evitar la especulación, se convirtió en el detonador del movimiento
separatista. La justificación ideológica, sin embargo, estaba determinada
por el cambio del sistema federal al central. Los texanos decidieron
separarse de México hasta en tanto no se restableciera la Constitución
de 1824. La República de Texas nació en 1836, después de que el ejército mexicano dirigido por Santa Anna fue derrotado en San Jacinto.
Esto sucedía porque en la arena política las facciones contendientes
eran incapaces de sacrificar sus intereses personales o de grupo, a los de
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
81
la patria. Pugnas que tampoco pudieron posponer cuando el país era
invadido por las tropas francesas en 1838, con el pretexto de cobrar
los dafios de que había sido víctima un pastelero francés durante el
motín del Parían. Esta Guerra de los Pasteles encontró al país con un
alzamiento en San Luis, un movimiento separatista en Yucatán, una
invasión en Nuevo México, una guerra civil en Michoacán, y propiciaba
al Humillado de 1837 regresar a la arena para perder una pierna en
defensa de la República. Y con esta actitud heroica sólo bastaba, como
decía Justo Sierra, "un requiebro romántico, y la nación estaba a los
pies de aquel don Juan del pronunciamiento, del te deum y del préstamo forzoso".
Por otra parte, era evidente que los Estados Unidos no habían
considerado como definitivo el Tratado de 1819, tanto por la crisis
política que envolvía a España, como por la incertidumbre de los
acontecimientos en vísperas de la Independencia de México. Esta
posición fue confirmada por Joel R. Poinsett, quien primero como
oficioso y luego como embajador, planteó la posibilidad de que los
límites se cambiaran a favor de los Estados Unidos. De tal manera
que los acontecimientos texanos favorecían su política expansionaste,
la compra de Texas, intensificar el número de ilegales, incitar a la
rebeldía, proponer la separación de Texas y Coahuila, y agudizar las
divisiones de los grupos políticos del Centro.
Esto era parte de un objetivo más general enmarcado dentro del
destino manifiesto, aprovechando la inestabilidad política. Estrategia
que no habría de cambiar hasta 1854 y en la que jugaron un papel
determinante los embajadores estadounidenses desde Poinsett, quienes
no se distinguieron por su delicadeza diplomática.
^
En 1821, los Estados Unidos y México tenían más o menos la misma
extensión territorial y la misma población de alrededor de siete millones.
Esta situación, sin embargo, cambiaría después de 1836. En estos quince años, mientras los gobiernos mexicanos fracasaban en sus intentos
por colonizar el norte, los mexicanos encontraban dificultades en salir
del altiplano, manteniendo una población de ocho millones. Los Esta-
12
ROMEO R. FLORES CABALLERO
dos Unidos, habían desarrollado una intensísima campaña colonizadora
que les Uevó en 1845 a tener casi veinte millones de habitantes, por el
flujo migratorio de Europa: Missouri creció de veinte mil habitantes, en
1820, a cuarenta mil, en 1840. Michigan y Wisconsin aumentaron su
población de cincuenta y un mil a casi tres millones, Kentucky, Tenessee,
Alabama y Mississippi llegaron a dos y medio millones, y Arkansas y
Louisiana superaron a los trescientos cincuenta mil habitantes.
Por su parte los estados del norte de México, a pesar de sus leyes de
colonización, no lograron aumentar sino a sesenta mil en los estados
de Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua, Sonora y California.
En veinticinco años México había aceptado solamente la inmigración de
quince mil extranjeros.
Las diferencias también se dieron en el campo de la administración
pública. Los Estados Unidos tuvieron una estabilidad política en la que,
a pesar de las diferencias ideológicas de los grupos políticos, el cambio
de poderes se realizó pacíficamente y hubo continuidad en los planes
y programas de gobierno.
En el caso de México, además de los cambios registrados en el periodo 1824-1835 debemos agregar que de febrero de 1836 a junio de
1848, la etapa centralista tuvo veintiséis cambios de presidente, setenta
y cinco del titular de Relaciones; noventa del titular de Justicia; cincuenta y siete del titular de Guerra y setenta y nueve del titular de
Hacienda; es decir, que los presidentes duraban en promedio seis meses,
los ministros de Relaciones poco más de dos meses, los ministros de
Justicia, mes y medio, los ministros de Guerra, cuatro meses y los
de Hacienda dos meses.
Aún sin recuperarse de ese desorden, la inteligencia mexicana intentó
en 1840 darse un nuevo orden constitucional que, en esencia, consistía
en volver al federalismo mediante la desaparición del Supremo Poder
Conservador. Sin embargo, no se resolvía el problema a fondo. De
hecho las reformas eran simuladas para calmar los ánimos exaltados de
los federalistas. En septiembre de 1840, después de un Proyecto de Re-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
H
forma en que se decretaba la desaparición del Poder Conservador e
incorporaban algunas reformas de carácter liberal, se convocó a un
nuevo Congreso Constituyente para reorganizar y definir la República
como mejor conviniera.
Las elecciones favorecieron a la facción radical del grupo liberal, a los
puros y, como era de esperarse, los conservadores podían estar seguros
del espíritu de la Nueva Constitución. Santa Anna, asesorado por los
conservadores, decidió neutralizar al nuevo Congreso exigiendo sumisión
a las bases del Plan de Tacubaya, que lo había llevado al poder. Nuevamente el gobierno se divorciaba del pueblo y habría de imponerle un
centralismo ilustrado, en apariencia, para impedir que llegaran al poder
los líderes de la reforma de 1828 y 1833.
Las bases orgánicas de la República Mexicana centralizaron el poder
en Santa Anna/ ahora calificado como benemérito de la patria. La
República comprendía lo que antes fue el virreinato de la Nueva España,
la capitanía general de Yucatán, las comandancias de las antiguas
provincias internas de Oriente y Occidente, Baja y Alta California y
Chiapas. El territorio mantenía la organización en departamentos
divididos en distritos, partidos, municipalidades y territorios.
En rigor esta nueva ley mantenía el espíritu de su antecesora, aunque
permitió la eliminación de Supremo Poder Conservador, origen de los
conflictos. Incorporaba explícitamente en el Poder Legislativo, al
presidente en relación con la sanción de las leyes y permitía al Senado
integrarse en dos terceras partes por elección de las Asambleas Departamentales y el resto por la Cámara de Diputados, el presidente de la
República y la Suprema Corte de Justicia.
El Poder Ejecutivo estaría depositado en un magistrado, por cinco
años, quien como presidente, sería responsable de la administración
general de la República, con facultades dictatoriales para establecer el
orden y tranquilidad en lo interno y externo, autorizar decretos
conciliares y bulas; declarar la guerra; conceder patentes de corso;
14
ROMEO R. FLORES CABALLERO
disponer de la fuerza de mar y tierra conforme a los objetivos de su
institución.
ji La administración se desempeñaría a través de cuatro ministerios:
Relaciones Exteriores, Gobernación y Policía; Justicia, Negocios
Eclesiásticos, Instrucción Pública e Industria; Hacienda y Guerra y
Marina. La inclusión de Gobernación y Policía era consecuencia del
deseo de buscar un mayor control de las actividades políticas y una
mayor vigilancia en las actividades del crecido número de desempleados
del ejército, que habían hecho de la intriga una profesión. Por otra
parte, el Ministerio de Justicia continuaba reflejando la indefinición de
un problema de fondo que implicaba la supremacía del Estado y, ante
la imposibilidad de crear un nuevo órgano que comprendiera la parte
educativa independiente de la Iglesia, éste, por agregación, se incorporaba al mismo ministerio.
Además de los cuatro ministerios, el presidente se auxiliaría de un
Consejo de Gobierno integrado por diecisiete personas nombradas, a
perpetuidad, por el propio presidente. Este Consejo constituía una
innovación porque, entre sus facultades, estaba la de presentar dictamen
sobre los asuntos de gobierno y "proponer los reglamentos y medidas
que le parecieran útiles para el mejor servicio público en todas las ramas
de la administración". El Consejo tendría como supernumerarios a los
expresidentes, exsecretarios que hubieran ejercido su cargo por más de
un año, los ministros jubilados de la Suprema Corte de Justicia y los
jefes superiores de Hacienda.
El mismo centralismo se reflejaba en los departamentos, cuyos
gobernadores eran nombrados por el presidente para un periodo de
cinco años. Aunque se intentaba incorporar, en el proceso electoral,
algunos principios de participación popular, semejantes al modelo
norteamericano del poder electoral, que se iniciaba con la celebración
de juntas primarias; para que de allí surgieran los funcionarios que
integrarían el colegio electoral de cada departamento, para que se hiciera, a su vez, la elección de los diputados y las asambleas departamentales.
Lo más importante en las reformas administrativas fue la creación de
la Dirección General de Industria que, en rigor, iniciaba una reforma
trascendente en la administración mexicana. Esta nueva institución
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
|i
nació bajo el supuesto de que si los industríales no recibían ayuda
financiera directa para sus empresas, por lo menos se beneficiarían con
la protección arancelaría y comprometerían así al gobierno en intensificar su lucha en contra del contrabando. Uno de los primeros pasos en
esta nueva orientación consistió en agrupar a todos los dueños, gerentes
y empleados principales de todas la empresas que tuvieran más de veinte
trabajadores, en las industrias textiles, loza de barro, hierro, papel, y
vidrio, así como los agricultores dedicados al cultivo de algodón, seda,
lino o cáñamo, y a los ganaderos que tuvieran más de cuatro mil cabezas
de ganado bovino.
Es necesario observar, en este caso, la incorporación de actividades
agrícolas y ganaderos en los proyectos de industrialización. Esto obedecía —según lo concebía Alamán— a que existía una interdependencia
entre la prosperidad agrícola de un país, por una parte, y su capacidad
industrial para transformar materias primas, por la otra. Esto mismo, a
su vez, propiciaba la creación de fuentes de trabajo, aumentaba el
mercado de consumidores y el poder de compra de la población en
general.
De las memorias presentadas por la Dirección General de Industria se
desprende que, entre sus facultades, estaba la de promover la organización de Juntas de Industrias Regionales; informar y documentar a los
miembros sobre los avances tecnológicos y científicos logrados fuera del
país; crear un sistema educativo para los operarios; establecer cajas de
ahorros, de socorro mutuo y de beneficencia, combatir el contrabando;
crear un banco nacional de datos estadísticos de la producción nacional
y del estado general de la industria y realizar periódicamente exposiciones industriales.
Uno de los puntos más sobresalientes de la Dirección consistía en
"organizar, democráticamente, a todos los industriales del país" a través
de Juntas de Industrias Regionales que se adaptarían a los reglamentos
de la Junta Central. Cada unidad regional elegiría a sus directivos y
éstos, a su vez, a sus representantes ante la Asamblea General de la
Junta General de la Industria, que se reuniría cada dos años en la
ciudad de México. En esta reunión elegía a la Junta Directiva integrada
18
ROMEO R. FLORES CABALLERO
por un director, un subdirector, tres representantes y cuatro suplentes.
En realidad, la designación directa del director y del subdirector lo
hacía el Presidente de la República, basado en una terna que le presen*
taba la Junta General. Los demás integrantes eran electos por miembros
de la asamblea. La función principal de los directivos era servir de
enlace entre la Junta Central y las Juntas Regionales, Lucas Alamán,
quien había sido el fundador y primer presidente del Banco de Avío,
fue designado también primer Director General de la Industria Nacional.
El financiamiento de las operaciones de la Dirección quedaría a cargo
del gobierno, mediante captación de ingresos derivados de una franca
política proteccionista. La Dirección recibiría una tercera parte de los
impuestos cobrados sobre husos y de dos a cinco centavos por vara
sobre los artículos tejidos de importación permitida. Además, recibiría
las multas que se impusieran a los empresarios que pretendían engañar
al gobierno mediante la importación, distribución y venta de artículos
extranjeros prohibidos, que colocaban en el mercado nacional como
productos de sus industrias.
Este esfuerzo, al igual que el realizado por el Banco de Avío, también
contó con serios opositores. El Semanario de la Industria Mexicana
atacaba indirectamente los esfuerzos de la Dirección al publicar que la
creación de industrias ocasionaría una fuente perenne de agitación de
donde nacerían nuevas conmociones políticas. Agregaba que el establecimiento de grandes industrias operaría en contra de las pequeñas,
especialmente en la producción y en el aumento de los salarios; consideraba que la reunión de los trabajadores, en un solo lugar, ocasionaba
no sólo la natural agitación social, sino el aumento de los precios y de
las rentas. Asimismo, insinuaba que se propiciaba un desorden en la
producción porque se producía más de lo que se consumía, resultando
un embarazo en los mercados. Finalmente, agregaba a las tristes consecuencias de la implantación de los nuevos métodos industriales, entre
otros, la desunión de los trabajadores, la relajación de la unidad familiar
y la degradación social.
Por su parte, Esteban de Antuñano, el defensor incansable de la
ROMEO R. FLORES CABALLERO
17
industrialización del país, publicaba por su cuenta, en esta misma
época, una propuesta airosa en favor del establecimiento de fábricas en
todos los lugares donde esto fuera posible. No le importaba la ideología
de los gobiernos para exigirles que fomentaran la creación de industrias.
Le preocupaba la importación costosa de herramientas y maquinaria y
proponía que se fabricaran en el país. Consideraba, además, que si
México no conseguía su independencia industrial, jamás dejaría de ser
una colonia dependiente de la industria extranjera.
A pesar de sus críticos y de sus partidarios, el éxito de la Dirección
General de Industria, como antes lo fue el Banco de Avío, también
estaba condicionado por la estabilidad política y el equilibrio presupuestal, que no lograron mantenerse durante su existencia. Sin embargo.
se logró parte de los objetivos. La institución consiguió poner en
contacto a los industriales del país; intentó, con energía, la creación de
escuelas vocacionalés para desarrollar la agricultura y las artesanías e
inició con éxito la recopilación y publicación de las estadísticas industriales. Sobre todo, permitió que Lucas Alamán formulara las bases en
que se apoyaría la política industrial de México en el futuro.
Ante la disyuntiva planteada en el sentido de que México se convertiría en un país esencialmente agrícola y minero, como lo suponían
algunos, o si lograría abastecerse a sí mismo de productos industriales,
Alamán consideraba que "cualquiera que fuera la solución de este
problema, debía basarse en las circunstancias reales y peculiares de la
nación". Es decir, atendiendo a la conformación física de sus territorios al monto de su población y al modo como estaba distribuida, a los
consumos y productos generales y a los "propios de cada localidad".
La conclusión a la que llegó después de examinar la situación de) país
fue la siguiente: "si, pues, no puede pagar los efectos que recibe del
extranjero con los productos de su agricultura; si no puede contar con
otro consumo para éstos que el que ella misma hace de ellos; si de
esto depende la constitución física de su territorio y de la distribución
de la población en la superficie de éste, cosa que no está en el arbitrio
de los hombres variar; si los productos de la minería no pueden enrique-
M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
cerla por sí solos, preciso es recurrir al fomento de la industria como
única fuente de una prosperidad universal".
Sin duda, durante los primeros treinta años de vida independiente
fueron los gobiernos los encargados de promover la industrialización y,
a causa de las luchas partidarias, fueron ellos mismos los encargados de
destruir lo que se creaba. A la inestabilidad política le siguió siempre
un constante desequilibrio financiero y, cuando el país estaba en una
de sus peores crisis, el fomento de la industria recibió uno de los golpes
más duros con la invasión norteamericana y la derrota del ejército
mexicano.
La invasión norteamericana no sólo ocasionó la enorme pérdida del
territorio del norte, sino la desorganización de todas las actividades
económicas. Permitió la libre importación de mercancías, a través de las
zonas ocupadas y, con ello, el desquiciamiento de las actividades
industriales y comerciales. La industria se paralizó y su fomento por
parte del Estado quedó interrumpido por la ineficiente organización
hacendaría.
Una vez más la teoría no coincidía con la realidad y, como era más
urgente defender la integridad territorial y la soberanía, que coincidir
en teoría con un proyecto constitucional, pronto el país fue testigo del
reconocimiento de la independencia de Texas por Francia y Gran
Bretaña y ya se presionaba para que México hiciera lo mismo. Como
el gobierno mexicano no aceptaría esta alternativa, los texanos, apoyados por los Estados Unidos, optaron por recurrir a amenazas, expresadas
en su deseo de ampliar las fronteras hasta Coahuila, Sonora, Sinaloa y
California. El triunfo de James Polk en las elecciones afirmó el espíritu
expansionista al declarar las pretensiones de su gobierno por incorporar
a la Unión los estados de Oregon y Texas, basado principalmente en
derechos históricos.
Las tensiones entre los dos países culminaron en 1845, cuando Texas
declaró su anexión a los Estados Unidos. Es obvio que en la anexión los
Estados Unidos estaban violando un principio de derecho internacional
ROMEO R. FLORES CABALLERO
19
y, por supuesto, deliberadamente agrediendo al Estado Mexicano que
había hecho cuestión de honor al considerar que cualquier intervención
de los Estados Unidos, en este asunto, llevaría a la ruptura de relaciones.
Tomada la decisión, aprovecharon la división interna y procedieron a la
invasión. Antes ofrecieron adquirir el territorio por treinta millones de
dólares.
Aunque no es materia de este trabajo analizar los pormenores de esta
guerra, la más productiva de la historia de los Estados Unidos. Sí es
conveniente señalar las cinco escuelas que lo explican en Estados Unidos. La primera la atribuye a una conspiración de los esclavistas para
aumentar su poder en el Congreso y el gobierno. Otra la explica por los
intereses comerciales de los empresarios de la Nueva Inglaterra. La
tercera considera determinante la tesis imperialista, consecuencia del
destino manifiesto. Otra.más supone que se debió a las ambiciones
personales del presidente Polk y la quinta, comprende a todas, aún no
decide el origen de la culpa. Los investigadores mexicanos, por su
parte, han atribuido la derrota fundamentalmente a la inestabilidad
política y económica del país.
La guerra de 1847 terminó con la firma del Tratado de Paz, Amistad
y Límites, celebrado en la Villa de Guadalupe Hidalgo, el 2 de febrero
de 1848. México fue despojado de la mitad de su territorio incluyendo
Texas, Nuevo México, Alta California y con la nueva línea divisoria, el
sacrificio de porciones de territorio de Tamaulipas, Sonora y Baja
California: dos millones cuatrocientos mil kilómetros cuadrados y un
pago de indemnización por quince millones de pesos.
Esta ha sido la experiencia más traumática de la historia de México.
La división interna, cuyo mejor ejemplo lo proporciona un general que
se lanza a dar un golpe de Estado en el momento mismo de la invasión,
demostró la falta de principios de los contendientes, la supremacía de
los intereses personales a los de la patria, la vulnerabilidad del gobierno
y la incapacidad de las clases dominantes para defender a la nación.
Los mexicanos daban la impresión de ser incapaces de gobernarse a sí
90
ROMEO R. FLORES CABALLERO
mismos. México era un país en bancarrota económica y moral. Una
clase dirigente frustrada que intentaba una vez más, organizarse pensando en soluciones jurídicas y políticas, pero un pueblo pobre, un gobierno
inestable, una economía en ruinas, una definición del Estado que no
lograba consolidarse, un orden que no llegaba y una administración
pública inoperante.
En medio de la invasión, los diputados decidían modificaciones al
orden constitucional, los conservadores se dividían entre sí, los polkos
se levantaban en contra del gobierno y esto explicaba, en boca del
ministro de Relaciones, que el armisticio permitiera el restablecimiento
del orden constitucional en todas las ramas, el reconocimiento de sus
derechos a los ciudadanos que permanecerían en los territorios ocupados, la represión de las tribus bárbaras, la indemnización de quince
millones, el reconocimiento del pago que el gobierno mexicano tenía
que hacer por las reclamaciones hechas por ciudadanos de Estados
Unidos y la promesa de que la línea divisoria cambiaría.
El que quisiera calificar de deshonroso el Tratado, decía el ministro,
no resolvería nunca cómo termina una guerra desgraciada, porque "el
decoro de los gobiernos y de los pueblos tenía otras reglas invariables y
otro carácter muy diverso del que le dan las pasiones, muchas veces
nobles; pero generalmente bastardas y ruines... Los territorios que se
han cedido por el Tratado no se pierden por la suma de quince millones
de pesos, sino por recobrar nuestras puertas y ciudades invadidas; por la
cesación definitiva de loda clase de males de todo género de horrores;
por consolar a multitud de familias... que ya están sufriendo o están
impuestas a sufrir la mendicidad y, en fin, por aprovechar la ocasión
que nos presente la providencia de organizar un pueblo que no ha
cesado de sufrir durante un periodo de treinta y siete años".
Ante la inminencia de la toma de la capital por las tropas ¡nvasoras, el
Congreso aprobó un dictamen en el que se establecía la Constitución
de 1824 como la única Constitución legítima del país, hasta en tanto
no se incluyeran las reformas que aprobara el Congreso y sobre las
cuales Mariano Otero adelantaba algunas necesarias que requerían la
ROMEO R. FLORES CABALLERO
91
estabilidad y vigencia, entre ellas, las garantías individuales, los derechos
del hombre y la eliminación del cargo de vicepresidente.
La calma, sin embargo, no llegó a México como se esperaba. Apenas
salió el ejército invasor se desató una guerra civil en Querétaro, hubo
sublevaciones en Aguascalientes, Lagos, Guanajuato, Yucatán, Sierra
Gorda, Guerrero y Durango. En 1849 se iniciaron las campañas para la
presidencia y continuaron los problemas: Sonora invadida por Gastón
Rousset de Boulbon, Tehuantcpec amenazada de invasión por el presidente Fillmore, de Estados Unidos, Chihuahua invadida por comanches,
Tamaulipas amenazada por bandas mercenarias para crear la República
de Sierra Madre y Michoacán víctima de un cuartelazo.
En 1852 se levantó en armas José María
gobernador de Jalisco, Jesús López Portillo.
Santa Anna, proclamó el Plan de Hospicio,
Presidente, la eliminación de la Constitución
Santa Anna.
Blancarte en contra del
Blancarte, apoyado por
pedía la destitución del
de 1824 y el regreso de
III
LA DEFINICIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA
1854 1874
E
NTRE 1848 y 1853 no hubo momento de reposo: levantamientos, asonadas, divisiones, cuartelazos, sublevaciones, planes de
gobierno, proyectos de constitución, golpes de Estado, invasiones o amenazas de invasiones, saqueos, pillaje, movimientos separatistas
y, frente a ello, la incapacidad de los gobiernos y del Congreso para
establecer el orden y organizar la administración pública. Esta, que
presentaba señales del desorden profundo, funcionaba sólo en base al
préstamo y vivía del agio de manera regular, a tal grado que —como
decía Justo Sierra— "había entrado el orden en el caos". Mientras
tanto, México volvía los ojos a Santa Anna, que bien sabía cómo sacar
dinero para pagar a la tropa y a los empleados federales, y que regresaba
con renovados bríos para beneplácito de los agiotistas.
Una de las primeras medidas del gobierno dictatorial fue la expedición
de las Bases para la Administración' de la República, al mismo tiempo
que autorizaba a un grupo de conservadores para buscar en Europa
clientes interesados en establecer una monarquía en México.
Las Bases reflejaban el deseo de los ministros para organizar al país
de acuerdo a los principios centralistas pero, por el trauma de la pérdida
del territorio y los constantes deseos de promover las actividades
industriales, crearon un nuevo ministerio, el de Fomento, Colonización,
Industria y Comercio, que absorbía las funciones de la antigua Dircc-
M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
ción de Industria y Colonización, con atribuciones para integrar estadísticas generales, industriales, agrícolas, mineras y mercantiles; promover
la colonización, fomentar la industria y el comercio, expedir patentes,
promover exposiciones industriales, agrícolas y mineras y cuidar las
vías de comunicación.
Asimismo, se formaría un Consejo de Estado integrado por veintiún
personas, de los cinco ministerios, para realizar labores de asesoría.
Como los asuntos de política interna inquietaban al Presidente y a su
gabinete, se decidió crear la Secretaría de Gobernación para tratar todo
lo relativo al gobierno interior de la república: policía, montepíos y
beneficencia, cárceles, penitenciarías, correccionales, libertad de imprenta, festividades públicas, así como distribuir los negocios entre las
otras secretarías. Además, por primera vez, se creaba un tribunal de lo
contencioso administrativo, para resolver las controversias suscitadas
por actos ejecutados por el gobierno, en todas las ramas.
Junto con ello, se tomaron otras medidas de acuerdo con la ideología
del gabinete: aumento de los efectivos militares a noventa mil y estudiar
la posibilidad de importar tres regimientos suizos, expedición de una
ley de conspiradores, restablecimiento de la Compañía de Jesús, derogación de la ley de votos monásticos, exhumación de la Distinguida Orden
Mexicana de Guadalupe, venta de la Mesilla, destierro de liberales,
imposición de contribuciones a ventanas, caballos, perros, coches, y,
sobre todo ello, un Presidente prepotente que declaraba no ser culpable
de la situación y que la aceptó "como se encontraba y (recibió) el poder
en los términos en que se (le) confirió" y que, además, aseguraba no ser
"ludibrio de las facciones ni de persona alguna" y para confirmarlo se
autonombraba Alteza Serenísima.
Pronto, en este clima de locura, que hubiera enardecido al mismo
Lucas Alamán de no haber muerto al poco tiempo de iniciado este
régimen, Santa Anna comenzó a recibir la animadversión de sus mismos
partidarios. Quienes lo habían Llevado al poder estaban arrepentidos y
pronto se enemistó con los pocos que podrían respaldarlo cuando
emprendió una campaña en contra de los empleados públicos, al tiempo
ROMEO R. FLORES CABALLERO
17
que cobraba fuerza el grupo de Juan Alvarez y encontraba respaldo el
Plan de Ayutla proclamado en 1854.
El Plan de Ayutla resultó atractivo para la mayoría del pueblo,
logrando que los gobiernos de los estados de Tamaulipas, San Luis
Potosí, México y Nuevo León se sumaran a la Revolución. Los exiliados
en Nueva Orleáns regresaron y un plebiscito sirvió para llevar a Juan N.
Alvarez a la Presidencia. La era de Santa Anna había terminado.
Una nueva generación, la más brillante de la historia de México,
llegaba al poder. La mayoría eran jóvenes de treinta y cuarenta años
nacidos después de 1820. Eran profesionistas del derecho, de la medicina, del periodismo y de la cátedra. Nacidos después de consumada la
Independencia, veían más hacia el futuro. Aspiraban a conformar una
sociedad igualitaria y no concebían otro imperio que el de la ley. Su
actividad fue política y sus principios los del liberalismo en sus variantes
pura y moderada. Los líderes: Benito Juárez, Ponciano Arriaga, Isidoro
Olvera, Melchor Ocampo, Joaquín Cardoso, León Guzmán, Francisco
Zarco, José María Iglesias, Miguel Lerdo de Tejada, Ignacio Luis Vallarta, Antonio Escudero, Ignacio Mariscal, Guillermo Prieto, Ignacio
Ramírez, José María Mata, Santos Degollado y José María Lafragua.
Los puros, encabezados por Valentín Gómez Farías, símbolo de esta
tendencia desde 1824, Ocampo y Juárez, jugaron un papel preponderante en la elección del caudillo Juan N. Alvarez con excepción de
Ignacio Comonfort. No obstante, la influencia de éste sobre el presidente Alvarez y sus propios méritos en campaña, hicieron que predominaran
sus ideas al grado de obligar las renuncias de Ocampo, Juárez y Prieto,
principalmente por diferencias relacionadas con el Estatuto Orgánico
de la República. Melchor Ocampo explicaba que compartía con Comonfort los mismos objetivos aunque, agregaba, "en la administración una
ves definidos los objetivos los medios son el todo" y en esto difería
fundamentalmente con el ministro de Guerra.
En diciembre de 1855 el presidente Alvarez, esgrimiendo motivos de
salud, dejaba la presidencia en manos de Comonfort, quien, como él lo
M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
reconocía, había sido "compañero de fatigas... partícipe de mis peligros
y de mis sacrificios, en la empresa que ambos acometimos contra la
tiranía." Al mismo tiempo que garantizaba a "los verdaderos amigos de
la libertad" que Comonfort no se apoyaría en un partido vencido y
de que no se olvidarían los principios de la revolución que lo habían
llevado al poder. Pidió finalmente, que cesara la división entre las dos
facciones de la revolución, que predominara la unión y buena inteligencia entre ellos y se procurara justicia y moderación con los vecinos.
Ignacio Comonfort gobernó hasta enero de 1858. La política de su
gobierno tuvo como propósitos conservar la integridad del territorio,
mantener la unidad y convocar al Congreso Constituyente. Anunció que
normaría su administración con un Estatuto Orgánico que serviría de
definición para su gobierno y en el cual se fijarían las garantías individuales, se evitarían abusos en la Ley de Imprenta, se garantizaría la
propiedad y la seguridad en los caminos, se abreviarían los trámites
administrativos en el poder judicial, se organizaría la milicia nacional,
se crearía la Inspección General de Beneficencia Pública, se arreglaría
la Administración Municipal y se crearía un presupuesto de la nación,
con facultades para supervisar los presupuestos estatales; se cancelaría
la corrupción introduciendo el orden, la moralidad y la economía de
la administración; se mejoraría el método para el manejo de la contabilidad de las rentas públicas; se amortizaría la deuda; se continuaría
formando la estadística nacional; se dictarían medidas para gravar
capitales impuestos a censo en propiedades rústicas y urbanas y se
facilitaría su división y su enajenación parcial, así como, la adquisición
de inmuebles por extranjeros; se mejorarían las ordenanzas de minería
y se estimularía a los inventores. El ejército, por su parte, se reduciría
y se protegería la frontera.
Advertía que, si la guerra civil, que se asomaba por varias partes de
la república, evitaba poner en marcha los planes de gobierno, entonces
se limitaría a "conservar la unión nacional, a calmar las pasiones políticas, a reprimir los excesos de las facciones o partidos y a conservar, en
fin, el orden social hasta en la reunión del Congreso".
ROMEO R. FLORES CABALLERO
H
El nuevo gobierno luchaba en el fondo por lo que sería propósito
fundamental de los gobiernos liberales: establecer las bases de una
sólida administración pública, sabedor de que contaba con el apoyo
popular y de que podía colocarse por encima de la lucha de facciones.
Para lograr su propósito dividió el gabinete en seis Secretarías: Relaciones Exteriores, Gobernación, Hacienda, Justicia, Fomento y Guerra,
para dirigirlas seleccionó a liberales de la facción de los moderados.
Sin embargo, antes del 11 de diciembre, aceptó la Ley de Administración de Justicia Orgánica de los Tribunales de la Nación del Distrito
y Territorios, expedida el 23 de noviembre de 1855, mejor conocida
como Ley Juárez.
Con ella se iniciaba la definición del Estado Moderno y, por supuesto,
se planteaba la solución a fondo de un problema que se había venido
soslayando por todos los gobiernos anteriores: la supremacía del
Estado sobre cualquier otra institución, aunque mantenía alguna
reserva, porque planteaba la supresión de los tribunales especiales y
conservaba las más poderosas: Iglesia y Ejército, que ya no conocerían
negocios civiles.
Asimismo, consideraba como renunciable el fuero eclesiástico en los
delitos comunes. Poco después, el gobierno expidió la Ley de Desamortización de Fincas Rústicas y Urbanas, propiedad de las corporaciones
civiles y religiosas, el 25 de junio de 1856, mejor conocida como LeyLerdo, que no llevaba más mira que el beneficio público por los beneficios económicos y financieros que acarrearía al gobierno la división y
libertad de la propiedad, para hacerla pasar de manos muertas a manos
vivas; de la administración de las corporaciones a las individuales. Esta
ley planteaba, en términos económicos, los beneficios que recibiría la
Iglesia con la desamortización.
Posteriormente se aprobaron las Leyes Orgánicas del Registro Civil
y la de Obvenciones Parroquiales. La primera permitía al Estado o al
gobierno en este caso, conocer a través de los jueces civiles, la naturaleza
de la población, desde su nacimiento hasta su defunción; y la según-
1M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
da conocida como Ley Iglesias, prohibía a la Iglesia cobrar derechos
sobre casamientos, bautismos, amonestaciones y entierros de los pobres, entendiendo, por ellos, a quienes no dispusieran más que de la
cantidad diaria para su subsistencia.
Además, se expidieron otras leyes y se dictaron disposiciones igualmente importantes como la Ley de Imprenta, la Ley Orgánica de la
Guardia Nacional, la Ley de Presupuestos Generales, el arreglo de
la deuda pública, la Ordenanza General de Aduanas Marítimas y Fronterizas y el arregUxdel Ejército y de la Marina.
Los liberales demostraban estar conscientes de que, junto a la necesaria definición política, era indispensable promover el desarrollo de la
administración pública. Con las Leyes de Reforma se definían, de una
vez por todas, la naturaleza del Estado Mexicano, su filosofía política
y su Constitución. Con las reformas administrativas se armaba la estructura y el andamiaje que haría posible el tránsito de la reforma política.
El Congreso se reunió impregnado de un espíritu progresista. Después
de acalorados debates, donde brillaron los más grandes representantes
del mundo intelectual del momento y donde las ideas se manifestaban y
definían con la mayor libertad y honestidad, se aprobó el 5 de febrero
la nueva Constitución de 1859. En ella, se reconoce que los derechos
del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. La
libertad se coloca por encima de todo: se nace libre, libre es la enseñanza, libres son las profesiones y las prerrogativas de empleo y libre es
la manifestación de las ideas. Había libertad para escribir y publicar,
viajar, portar armas y asociarse.
Se eliminaban los títulos de nobleza. Nadie podría ser juzgado por
leyes privativas ni por tribunales especiales; nadie tenía fueros, nadie
podría ser molestado en su persona, familia o domicilio, si no era por
mandamiento de autoridad competente; nadie era preso por deuda de
carácter civil. No habría detención por más de tres días, sin que se
justificara el auto de formal prisión; ningún juicio criminal tendría
más de tres instancias. Las garantías individuales sólo podrían suspen-
ROMEO R. FLORES CABALLERO
101
derse en caso de invasión, o perturbación grave de la paz pública o
cualquiera que pusiera la sociedad en peligro. Esto lo haría el presidente
por tiempos limitados de acuerdo con el Consejo de ministros y la
aprobación del Congreso.
Si la libertad era el valor más preciado, el pueblo sería la razón de
la patria. En el pueblo residía la soberanía nacional, del pueblo surgía
el poder; por voluntad del pueblo se constituía la república representativa, democrática, federal compuesta de estados libres y soberanos; el
pueblo, en fin, ejercía su soberanía mediante los Poderes de la Unión.
La república estaría formada por veinticinco estados y un territorio:
Aguascalientes, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango,
Guanajuato, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Nuevo León,
Oaxaca, Puebla,, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala, Valle de México, Veracruz, Yucatán, Zacatecas
y el territorio de Baja California Norte.
Había tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Primero
depositado en el Congreso de la Unión, compuesto por diputados
elegidos cada dos años, uno por cada cuarenta mil habitantes. Con
facultades para: crear territorios y resolver límites entre estados;
aprobar el presupuesto; dictar las bases para celebrar empréstitos;
expedir aranceles; dictar las bases de la legislación mercantil; crear o
suprimir empleos públicos: ratificar nombramientos del poder Ejecutivo;
aprobar tratados y convenios; declarar la guerra; dictar leyes sobre
naturalización, colonización y ciudadanía, vías generales de comunicación, casas de moneda, pesas y medidas; y, fijar reglas para la ocupación
y enajenación de terrenos baldíos y nombrar su diputación permanente.
El Ejecutivo, por su parte, recaería en el presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, cuya elección sería indirecta, en primer grado y en
escrutinio secreto. Este sería sustituido en caso necesario por el presidente de la Suprema Corte de Justicia que haría funciones de vicepresidente. Entre sus facultades estaban las de promulgar y ejecutar leyes;
nombrar y remover los secretarios del despacho y a los agentes diplo-
182
ROMEO R. FLORES CABALLERO
máticos; nombrar, con aprobación del Congreso, a los coroneles y
demás oficiales del ejército; disponer de la armada para la defensa;
declarar la guerra, previa autorización del Congreso; dirigir las negociaciones diplomáticas; convocar al Congreso; habilitar puertos de aduanas;
conceder indultos y nombrar a los miembros del gabinete.
El Poder judicial se depositaba en la Suprema Corte de Justicia y en
los Tribunales de Distrito y de Circuito. Los miembros lo serían por
seis años y deberían ser abogados o estar instruidos en la ciencia del
derecho. Deberían ser mayores de treinta años.
Además dictaminaba el régimen que deberían observar los gobiernos
de los estados en sus asuntos internos y ofrecía el apoyo correspondiente dé) gobierno central. En prevención, señalaba que ningún individuo
podría desempeñar dos cargos de elección popular; aclaraba que los
poderes podían intervenir, de acuerdo con las leyes, en materia de culto
religioso y disciplina externa y decretaba la eliminación de las aduanas
interiores.
El resto de las garantías y libertades estaban asignadas en la Constitución de 1824 y en las Leyes Orgánicas. Para dejar en claro la continuidad
de las ideas, así como la perseverancia, la comunicación liberal y el
espíritu de la lucha desde la independencia, se nombró a Valentín
Gómez Farías para que presidiera el acto de la proclamación de la
nueva Constitución, que se hizo coincidir con el aniversario de la publicación del Plan de Ayutla, el 11 de marzo. Hecho el juramento, el texto
de la Constitución fue entregado al presidente Comonfort.
La Constitución era el resultado del entendimiento y de la negociación de los liberales puros y moderados. Ambas facciones habían
cedido sus posiciones originales para lograr la aprobación final. La
Constitución fue —como dice Reyes Heroles— un documento de transacción parala influencia de Comonfort. Era natural que los debates
más acalorados se dieran en la definición del poder del Estado frente a
la Iglesia. En ello, se alcanzó el programa mínimo porque —como lo
ROMEO R. FLORES CABALLERO
103
explica Felipe Tena Ramírez— los puros hubieran preferido "en lugar
del patronato, la separación total de la Iglesia y el Estado; en lugar
de la coacción civil de los votos religiosos, suprimir los conventos".
La Constitución, al decir de don Emilio Rabasa, había sido un
trabajo de cincel, "como si se tratase de una obra de arte puro". La
teoría y la experiencia desde 1824 exigían la creación de una república
representativa, popular y federal; los constituyentes crearon un modelo
ideal con un poder ejecutivo subordinado al legislativo, como había
sido en la primera Constitución, pero ahora reducido a una sola cámara,
la de Diputados, representantes directos del pueblo. La ley era el medio
para lograr los fines. Con la Constitución se sentaban las bases de la
organización de los negocios públicos y, con ello, la transformación de
la sociedad. Nunca —dice Justo Sierra— los derechos del hombre se
habían definido con tanta precisión.
Pronto los conservadores organizaron su oposición en Puebla, estimulada por Antonio Haro y Tamariz y apoyados por su discípulo Antonio
de Labastida y Dávalos. Luego hubo levantamientos guerrilleros en el
sur, en Sierra Gorda y en los llanos de Apan y en Cuernavaca. El gobierno hacía sus mejores esfuerzos por mantener la situación y lo logró en
Puebla, aun contra un ejército bien organizado, encabezado por Joaquín Orihuela, Miguel Miramón y Francisco Vélez. La lucha se explicaba
por la oposición de dos tesis: religión y fueros por una parte o Constitución y Reforma por la otra.
"La situación del país era realmente espantable —nos dice Justo
Sierra—, nada podía volver a sus quicios; conciencias, hogares, pueblos,
campos y ciudades, todo estaba profundamente removido. Como las
inmensas polvaredas que anuncia en nuestras comarcas las tormentas
próximas, así no había ni hacienda, ni aldea, ni ciudad que no estuvieran amagados por la guerrilla, el pronunciamiento o por el salteador de
caminos..." No había reposo. Por doquier se comentaba la caída inminente del gobierno. En estas circunstancias no era posible cumplir y
hacer cumplir la Constitución. El Plan de Tacubaya, encabezado por
104
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Félix Zuloaga, surgió en medio de esta situación. Su plataforma se
concretaba a declarar la abolición de la Constitución de 1857.
Comonfort se amedrentó y, olvidándose del juramento de Juan N.
Alvarez al entregarle el gobierno, continuó en la presidencia y se unió
a los disidentes. Suspendió las garantías individuales y encarceló a
Juárez. Después, al racionalizar la magnitud del autogolpe y de advertir
que Zuloaga no permitiría la supervivencia de los moderados en el
gobierno, decidió liberar a Juárez, quien asumió la presidencia en base
al artículo 79 de la Constitución. El presidente de la Suprema Corte de
Justicia, se señalaba, ejercería el poder del presidente en sus ausencias
temporales y absolutas mientras se celebraban elecciones. Juárez
restablecía de esta manera el orden constitucional, pero no resolvía la
guerra. El respaldo popular y la ideología de la nueva generación
estaban a prueba.
Juárez asumió el liderazgo de la legitimidad contra la usurpación. Su
lucha sería, al mismo tiempo, por la defensa de los principios de la
ideología liberal en la política y en la economía. Para hacerlo efectivo
era necesario que saliera de la ciudad de México. Más tarde, en Querétaro, anunció estar encargado del Poder Ejecutivo por virtud de un
precepto Constitucional y no por la lucha de facciones, y declaró que
su gobierno sería el "protector imparcial de las garantías individuales,
el defensor de los derechos de la nación y de las libertades públicas".
Zuloaga, por otra parte, era designado presidente por los representantes de los estados. Su gobierno revivió la ideología de 1843 con una
fórmula muy sencilla opondría a un plan que todo lo destruye, otro que
lo conserva todo. El país entero se dividió, la lucha era sin tregua y sin
contemplaciones. Por la constitucionalidad se declararon los estados
de Guanajuato, Querétaro, Michoacán, Nuevo León, Coahuila, Tamaulipas, Colima y Veracruz. Por la religión y los fueros: México, Puebla,
San Luis Potosí, Chihuahua, Durango, Jalisco, Tlaxcala, Chiapas,
Sonora, Sinaloa y Yucatán.
1859 fue un año de victoria para los conservadores. Los profesionales
ROMEO R. FLORES CABALLERO
IOS
Luis Gonzaga Osollo, Leonardo Márquez, Tomás Mejía y Miguel Miramón derrotaron a los improvisados Santos Degollado, Ignacio Zaragoza
y Jesús González Ortega, Juárez se desplazaba por toda la República.
De Querétaro a Guadalajara, donde fue hecho prisionero. De allí a
Colima, a Manzanillo, a Panamá, a Estados Unidos y vuelta a Veracruz.
Los triunfos dividieron a los conservadores. Los jóvenes generales
Miramón y Mejía decidieron rebelarse contra Zuloaga y, apoyados
en el Plan de Navidad, llevaron a Miramón a la presidencia de los
conservadores.
Mientras tanto Juárez, ratificaba en Veracruz, en julio de 1859. La
esencia de su lucha era el manifiesto del Gobierno Constitucional a
la Nación, que resumía los principios del liberalismo radical; la ni forma
política, las bases de la organización del país y la reforma administrativa.
Destacaban, entre ellos, adoptar la más perfecta independencia entre la
Iglesia y el Estado; suprimir todas las corporaciones de regulares del
sexo masculino; acabar con las cofradías, archicofradías y hermandades;
cerrar los noviciados en los conventos de monjas; declarar que los bienes
administrados por el clero regular y secular eran propiedad de la nación;
y, declarar que las remuneraciones por los servicios sacerdotales serían
libres. Estas eran, entre otras, las ideas del régimen liberal para asegurar
el orden y la paz en la república. Después, el 12 de julio se expidió la
Ley de Nacionalización de los bienes eclesiásticos. El 23 del mismo
mes se publicó la Ley del Matrimonio Civil; el 28 la Ley Orgánica del
Registro Civil; el 31 el decreto que cesa toda intervención del clero en
los cementerios y camposantos; el 11 de agosto, un decreto que declara
los días que debían tenerse como festivos y prohibe la asistencia oficial
a las funciones de la Iglesia y en diciembre de 1859, la Ley sobre la
Libertad de Cultos.
En la medida que se tomaban estas decisiones en el año de 1859, el
ejército improvisado ganaba terreno, defendía la República y derrotaba
a los profesionales. La lucha era a vencer o morir entre el clero y el
ejército por un lado, y los abogados por el otro, como informa Justo
Sierra. Para lograr la victoria se requerían fondos. Triunfaría el que
tuviera mayores recursos y éstos escaseaban cada vez más. La guerra
IN
ROMEO R. FLORES CABALLERO
civil había destruido los campos y la economía del país. Ambos bandos
recurrieron al expediente de los préstamos extranjeros. Miramón contrató con el suizo Jecker la emisión de bonos por quince millones y el
Tratado Mont-Almonte que, por tener el reconocimiento de España,
firmó Miramón comprometiéndose a pagar adeudos de 1853. El gobierno constitucionalista, por su parte, celebró el tratado de Mac-Lane por
cuatro millones a cambio del paso por Tehuantepec, que no llegó a
consumarse.
Para fines de 1859, Zaragoza, González Ortega, Santos Degollado y
Leandro Valle habían reducido a Miramón, Márquez y Mejía. Para 1860
los conservadores, perdidos, sólo tenían partidarios en México y Puebla.
La derrota se consumó el 25 de diciembre, fecha en que las fuerzas de la
Constitución y la Reforma entraron a la ciudad de México.
, La Colonia había sido derrotada. Surgía un nuevo orden y llegaba al
poder una nueva clase, provincianos que se habían formado en las aulas
laicas y que habían logrado vencer el temor de la religión, caprichosamente usada en su contra por el clero. Por aquellos, católicos todos, que
entendieron en la lucha aldeana la diferencia entre la religión, que todos
aceptaban, y el clero, que había mostrado más preocupación por lo
terrenal que por lo espiritual. De ellos surgieron los líderes del ejército,
de la administración pública, la política y la economía.
La Reforma inauguraba la modernización de México. En sólo tres
años el país se había transformado radicalmente. El triunfo del liberalismo era un proceso irreversible. Las clases populares habían hecho
congruente su apoyo al Plan de Ayutla y a la Reforma. "Lo que era una
minoría, al día siguiente de la invasión americana —dice Justo Sierraera la mayoría de la población en vísperas de la invasión francesa".
Juárez llegó triunfal a la capital el 11 de enero de 1861. El Presidente
era interino y, a pesar de la gloria, la autoridad moral y el poder adquirido, convocó a elecciones de acuerdo con la ley, para el último domingo
de enero de ese año, y para diputados la siguiente semana. Juárez salió
victorioso en las elecciones y fue declarado Presidente Constitucional
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
117
el 11 de junio para el período 1861-1865. Todo parecía indicar que,
resuelto el problema político, México estaría en la etapa de la institucionalización y de la reorganización social.
La nueva administración se inició con la difusión del plan de gobierno que repetía, en esencia, a los anteriores del grupo de la Reforma.
Destacó, sin embargo, el especial empeño por realizar una reforma administrativa a fondo. El gobierno estaba decidido a lograr el equilibrio
entre la política y administración. "La necesidad de reorganizar la
administración pública y de sacar al país del caos en que lo ha hundido
la anarquía —decía el gabinete de entonces— reclama medidas prontas,
severas y enérgicas, pero nada afectan la cuestión política". El gobierno
las dictaría en el orden económico y administrativo para evitar la disolución social y sólo ejercía aquellas señaladas por la Constitución.
Para hacer realidad el lema Constitución y Reforma, se sujetaría al
orden constitucional y se reorganizaría a la administración porque se
descubrirían, a cada momento "inequidades, nuevos atentados, y
preciso es llamar las cosas por su nombre, nuevos robos de todas clases,
desde el asalto con factura... hasta el hurto furtivo, ratero y miserable,
y, como esto repercutía en la administración de la justicia, se exigiría
que los jueces conocieran las causas de responsabilidad de los funcionarios para depurar la administración".
El objeto primordial de las reformas en la administración de la justicia consistía en simplificarla y hacerla expedita. El juicio de los jurados,
además concebía como complemento de los derechos políticos. El fin
de la administración consistía en combinar el orden con la libertad de
donde habría de surgir el progreso. El mensaje era dirigido a todo el país,
con la intención de atraer a sus causas a los habitantes de la capital que
habían sido víctimas del desorden. Y, por ello, se daría una nueva
organización al Distrito Federal.
El nuevo gabinete estaba persuadido de que era necesario llevar la
reforma administrativa a sus últimas consecuencias. Aclaraba que no era
original y que no hacía otra cosa que "formular oficialmente el instinto
IOS
ROMEO R. FLORES CABALLERO
de reorganización, de moralidad, de economía, que de tiempo atrás se
ha ido desarrollando en la mayoría de los mexicanos". Además, agregaba
que el pueblo había "regado con su sangre" todos los principios políticos y que en vano había hecho una revolución tan honrosa como la
guerra de la independencia. Por ello, aseguraba, que el "instinto de
la nación, ilustrado por las decepciones y las esperanzas frustradas, ha
comprendido que las revoluciones serían estériles, y que los elementos
conquistados en el terreno político y social no darían fruto, mientras
no se corone la obra con la revolución administrativa".
La revolución, en consecuencia, debería cumplir una nueva etapa:
la orgánicahi de poderío orgánico y, puesto que la nación estaba por la
libertad y el progreso habiendo desparecido la tiranía y el fanatismo,
la reforma pone el pie en el terreno de la administración.
En el gobierno todo era optimismo. Se trataba de impulsar las
mejoras materiales, proteger a las empresas útiles; abrir vías de comunicación, deslindar terrenos baldíos; asegurar las garantías individuales;
garantizar una prensa libre; mantener y secularizar todos los establecimientos de enseñanza, de beneficencia y caridad; emancipar a los
indígenas y aumentar la población y la producción, impulsar el sistema
de dejar hacer; fortalecer la justicia y la moralidad; fíjar un presupuesto
invariable procurando economías; fortalecer el libre cambio en el
comercio, disminuir y abolir las alcabalas y los impuestos interiores y
eliminar los ascensos a militares, particularmente a los héroes de. antesala, limitar el número de soldados y restablecer el Colegio Militar.
El optimismo del gobierno se enfrentaría, sin embargo, a la oposición
de los conservadores que no se resignaban a perder, y al estado de la
Hacienda Pública que, según su titular Guillermo Prieto, estaba en total
desorganización. Los ingresos de la Aduana de Veracruz, los más importantes del erario, estaban comprometidos. El ochenta y cinco por ciento
en el pago de empréstitos al extranjero y el quince por ciento restante
se destinaba a compromisos de pronto pago. Muchas deudas se originaron antes de 1860.
ADMINIStRAClON Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
1M
Los ingresos del resto de las aduanas del Golfo y del Pacífico, también
estaban comprometidos. Kl producto del papel sellado se había consumido en la guerra civil y el servicio de correos estaba distraído. Además,
el gobierno se enfrentaba al problema de pagar las deudas contraídas
por los ejércitos usurpadores durante la guerra civil.
Por ello, el producto de la desamortización se consumió. Pero como
la guerra no terminaba, puesto que continuaban los combates contra los
opositores al régimen de Guadalaraja, San Luis Potosí, Guanajuato,
Querétaro y Puebla, el gobierno se enfrentó a la necesidad de aumentar
los impuestos, crear otros o recurrir al viejo expediente de solicitar
nuevos empréstitos nacionales o extranjeros. Y, sobre estas urgencias
—como lo señala Guillermo Prieto— los grupos de poder "todos los que
empeñaron sus fortunas para sostener al usurpador y fueron sus banqueros, todos los que traen en sus carteras órdenes contra las aduanas,
pagos privilegiados de fondos especiales, contratos de vestuarios y
armamentos y concesiones de gracia... asediaban al gobierno para
exigirle el pago inmediato como presión para aumentar la tensión y
entorpecer la reorganización que se proyectaba".
Las primeras medidas que tomó el gobierno, para eliminar gastos,
consistieron en reducir las Secretarías de Estado a cuatro; Relaciones
Exteriores y Gobernación; Justicia, Fomento e Instrucción Pública;
Hacienda y Crédito Público y de Guerra y Marina. Disminuir el número
de empleados y de miembros del ejército; crear la Lotería Nacional, con
veinticuatro sorteos, para allegarse.fondos, y finalmente asegurarse que
todos los ingresos de las aduanas y de las oficinas recaudadoras de rentas
entraran íntegros en la Tesorería General, para saber con qué se contaba
realmente y estructurar un presupuesto que le permitiera cumplir con
los planes de reforma y con el pago de la deuda. Esto significaba, sin
embargo, suspender el pago de la misma.
Esta última decisión se convirtió en el detonador para que los enemigos, del interior y del exterior, enfocaran sus ataques contra México.
Los de adentro, por una parte, decidieron asesinar, esa es la expresión
correcta, cazar y fusilar —dice Luis González— a los líderes más promi-
110
ROMEO R. FLORES CABALLERO
nentes del liberalismo; así cayeron Melchor Ocampo, Santos Degollado
y Leandro Valle. Y, por la otra, revivieron las fantasías, de crear un
imperio en México, idea que alimentaban desde 1840 y que consideraban encontraría eco en algún país europeo.
Los de afuera se organizaron para pedir la derogación del decreto
que suspendía el pago de la deuda y, como no lo consiguieron, rompieron relaciones con el gobierno. A fines de 1861 decidieron primero
la Convención de Londres y luego la invasión para obtener el pago por
la fuerza. Ya en territorio mexicano, reunidos en un pueblo de Veracruz
se logró, en los Convenios de la Soledad, que Inglaterra y España aceptaran formalizar las reclamaciones mediante tratados. No sucedió lo
mismo con los enviados de Francia que venían decididos por instrucciones de su gobierno, a preparar una invasión más organizada. La intervención francesa se inició en abril. Por ello, los programas de reforma
política y administrativa que había anunciado el gobierno se suspenderían, y el pueblo, que otorgaba a Juárez facultades extraordinarias,
se preparaba para dar una nueva lucha.
El gobierno se vio precisado a implantar un plan de emergencia para
atenderlas exigencias de la administración y repeler al ejército invasor.
La reducción del gabinete de seis a cuatro secretarías facilitaba la
movilidad del Ejecutivo, y el decreto que declaraba que los ingresos de
los conventos de las religiosas, los más importantes del momento,
pasaran directamente para ser administrados por el gobierno, y que sus
edificios se utilizaran para dar alojamiento a heridos, neutralizaba la
posibilidad de que esos se usaran en contra del gobierno, como había
sucedido en otras ocasiones.
En junio de 1863 el gobierno se trasladó a San Luis Potosí, como
consecuencia de la crisis que se avecinaba, porque se sentía más seguro
en provincia, donde ya había recibido innumerables muestras de apoyo
durante la guerra de tres años y porque sus enemigos ejercían su poder
real en la capital. Además, el costo del aparato administrativo en San
Luis Potosí se reducía considerablemente. Allí el ministro de Relaciones tenía diez empleados y su presupuesto ascendía a diecisiete mil
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
,
111
pesos; el de Justicia, Fomento e Instrucción Pública, siete empleados
y catorce mil pesos; el de Hacienda, nueve empicados con dieciséis mil
pesos y el de Guerra y Marina, once empleados con diecisiete mil
quinientos pesos. Igualmente escaso era el personal de la Secretaría
Particular de Contribuciones Directas, seis mil; la Administración de
Correos, seis mil doscientos y la Dirección de Papel Sellado, seis mil
ochocientos. Los empleados restantes serían reubicados según sus
méritos.
Mientras esto sucedía, el ejército francés invadía con más de treinta
mil soldados dirigidos, primero por los generales Carlos Fernando de la
Trille (Conde de Lorencez), Elias Federico Forey y Achule Bazaine,
quien apoyado por los conservadores hizo que este ejército ascendiera
a cincuenta mil efectivos para enero de 1863. En sólo tres meses las
fuerzas francomexicanas habían invadido Yucatán, Isla del Carmen,
Tabasco, Chiapas, Veracruz, Puebla, Tlaxcala, México, Michoacán,
Querétaro, Sierra Gorda, San Luis Potosí, Guanajuato, Aguascalientes,
Jalisco y Zacatecas.
El gobierno de Juárez, una vez más trashumante y con el apoyo de
Ignacio Zaragoza, Jesús González Ortega, Porfirio Díaz y Manuel
Doblado, mantenía el respaldo de Nuevo León, Coahuila, Durango,
Chihuahua, Sonora, Sinaloa, Baja California, Guerrero'y Oaxaca. El
gobierno pasaba de San Luis Potosí a Saltillo, a Monterrey, a Paso
del Norte, estimulado por el abierto apoyo popular y victorias tan notables como la de Puebla, dirigida por Zaragoza el 5 de mayo de 1862.
A pesar de los triunfos militares, el ejército francomexicano no
lograba la victoria. La guerrilla juarista combatió a este ejército profesional sin tregua. Los juaristas se dispersaban para, antes de ser derrotados, unirse en el siguiente poblado y, en cada avance, ocupaban los
pueblos que dejaban atrás los invasores. La lucha era a muerte y, con
el tiempo, la paciencia de Napoleón empezaba a debilitarse. Juárez
gobernaba desde Paso del Norte.
Mientras tanto un grupo de notables de México, formado por el
112
ROMEO R. FLORES CABALLERO
general Forey, ofrecía a Fernando Maximiliano la corona del Imperio
Mexicano. Los monarquistas querían hacer realidad su sueño que se
inició en 1840 con José María Gutiérrez Estrada, continuado por José
Manuel Hidalgo desde 1848 y apoyado por Pelagio Antonio de Labastida, arzobispo de México, Teodoao Lares, Ignacio Aguilar Marocho y
Juan N. Almonte. Estos últimos, los más distinguidos del grupo de
notables que después se convirtió en Regencia. El archiduque aceptó y
consiguió el apoyo de Napoleón Tercero y, por supuesto, del grupo
conservador. Llegó a México en mayo de 1864.
El emperador, sin embargo, no correspondió a las expectativas de
los conservadores que lo encumbraron. Pronto incorporó a algunos
liberales a su gobierno, excluyó a José María Gutiérrez Estrada y a
Juan N. Alvarez, implantó una monarquía democrática. Aumentó
a diez el número de ministros: Estado, Negocios Extranjeros y Marina,
Instrucción Pública y Cultos, Gobernación, Hacienda, Fomento, Guerra,
Justicia, Casa Imperial y Presidente del Consejo de Ministros. Dividió
al país en cincuenta departamentos, divididos a su ve» en distritos y en
municipalidades.
Lo que más desconcertó a los conservadores y terminó por desilucionarlos fue la formulación de las Leyes Imperiales de Reforma, como las
llama don José Bravo Ügarte. En ellas se establece la tolerancia de
cultos, nacionalización de bienes eclesiásticos, secularización de cementerios y registro civil. Era en realidad, mucho más reformista de lo que
esperaban. Además, los conservadores estaban a disgusto y las inconformidades se fueron dando al interior del grupo francés dominante. El
general Bazaine desaprobaba la conducta del emperador y poco le
permitió hacer en el manejo de las finanzas.
Mientras tanto, el ejército republicano se fortalecía con la incorporación de las guerrillas y avanzaba desde el norte. En 1865 las ciudades
fronterizas estaban en manos del ejército republicano. Juárez estableció
su gobierno sucesivamente en Chihuahua, Monterrey y Saltillo. Oaxaca
se rindió a Porfirio Díaz. Y, a pesar de que el imperio se mantenía por
la fuerza en la mayoría del país, la noticia de la retirada de las tropas
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
113
francesas y el fin de la guerra civil en los Estados Unidos desalentó a
los imperialistas y animó a los republicanos. Bazaine pedía la abdicación de Maximiliano mientras Miramón y Márquez se oponían. Los
días del Imperio estaban contados.
El general Mariano Escobedo avanzaba incontenible hacia Querétaro
y Porfirio Díaz se acercaba a Puebla y a la ciudad de México. Márquez
se encargó de la defensa de México. Maximiliano decidió dirigir las
maniobras del ejército en Querétaro. Allí lo esperaban Leonardo
Márquez, Miguel Miramón, Tomás Mejía, Juan N. Méndez y Santiago
Vidaurri. El ejército de Escobedo sitió la ciudad de Querétaro. Esta,
después de setenta y un días, cayó en manos de los republicanos.
Maximiliano y el resto de sus generales fueron hechos prisioneros el
15 de mayo. En junio, Porfirio Díaz ocupó la ciudad de México.
Juárez, desde San Luis Potosí, ordenó a Porfirio Díaz que Maximiliano, Miramón y Mejía fueran juzgados por haber atentado contra la
independencia de México. La sentencia de muerte se ejecutó el 19 de
junio de 1867. En el Cerro de las Campanas concluía una larga "época
de esfuerzos por definir la República y se daba paso a una nueva era de
la historia de México. La Independencia, la República, la Reforma y la
Patria se habían transformado para el pueblo en una misma cosa" —como
lo decía Justo Sierra— y no había más bandera que la Constitución de
1857. La Constitución unía a México y Juárez cincelaba la tesis de su
gobierno republicano, democrático y liberal al decir "que el pueblo y
el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos como
entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz".
Juárez entró triunfante a la ciudad de México, el 15 de julio de 1867.
La definición política se había consumado. Los enemigos de la república democrática y federal habían sido derrotados y su prestigio destruido;
su identificación con un ejército y un gobierno extranjero los aniquiló.
El gobierno de Juárez mantuvo incólume sus principios republicanos
y su raíz mexicana y popular. Durante la guerra no contrajo compromisos contra la independencia, la soberanía, la integridad territorial y
114
ROMEO R. FLORES CABALLERO
afírmó en la ciudadanía el respeto a la Constitución. México iniciaba
una nueva etapa de su historia.
El gobierno, de inmediato, procedió a dictar las medidas administrativas correspondientes para volver a la normalidad. El ejército debió
reducirse a veinte mil efectivos. Lo mismo sucedería con las facultades
de los gobernadores y comandantes militares quienes, en adelante,
debían consultar sus acciones al gobierno federal. Se instaló una corte
de justicia provisional y se lanzó la convocatoria para las nuevas elecciones.
La convocatoria para las elecciones apelaba al pueblo para hacer
posibles algunas modificaciones a la Constitución de 1857. En ella se
pedía a los ciudadanos expresar su voluntad, sobre si podría el Congreso de la Unión reformarla o adicionarla en lo siguiente: A. Depositar
el Poder Legislativo de la Federación en dos cámaras; B. Facultar al
Presidente de la República para poner veto suspensivo a las primeras
resoluciones del Poder Legislativo, para que no se reproduzcan sino dos
tercios de votos de la cámara o cámaras en que se deposite el Poder
Legislativo; C. Determinar que las relaciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, o los informes que tenga que dar el primero, no sean
verbales ano por escrito; D. Establecer restricciones a la diputación
o fracción del Congreso que quede funcionando en sus recesos, para
convocar a sesiones extraordinarias y E. Determinar el modelo de
proveer a la sustitución provisional del Poder Ejecutivo, en caso de faltar a la vez el presidente de la Suprema Corte de Justicia.
Juárez lanzaba la convocatoria en pleno uso de sus facultades extraordinarias y con el obvio apoyo popular. La reacción en contra, sin
embargo, fue intensa. La mayoría se oponía a la existencia de un Poder
Ejecutivo fuerte y a la creación de la Cámara de Senadores. El Presidente arriesgaba mucho pero no quería desaprovechar el momento que se
le presentaba, ante la imperiosa necesidad de afianzar la paz y consolidar las instituciones.
La oposición pasó de los periódicos a algunos gobernadores como
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
118
los de Guanajuato y Puebla. Sin embargo, los militares, con excepción
de Díaz, se mantuvieron del lado de Juárez. La polémica se centró en
torno a si debían restringirse o no las atribuciones del Poder Legislativo
en favor del Ejecutivo. "La marcha normal de la administración exige
—decía Lerdo— que no sea todo el Poder Legislativo, y que ante él no
carezca de todo el poder el propio Ejecutivo... la paz y el bienestar de
la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la organización
de los poderes públicos". Las reformas, sin embargo, no prosperarían
sino hasta 1873, durante el gobierno de Sebastián Lerdo de Tejada,
después de la muerte de Juárez.
En las elecciones de 1871 hubo tres candidatos: Juárez, Lerdo y
Díaz. Juárez ganó las elecciones e inició su programa basado en tres
palabras libertad, orden y progreso con las ideas positivistas de Augusto
Comte. De acuerdo con Luis González, libertad: política, de trabajo,
religiosa, de expresión, económica; orden, en los sentidos de paz, de
concordia, ley, sistema, jerarquía; y progreso, que significaba producir
más. La primera era el medio, el segundo la base"y el tercero el fin.
Sobre ello, era necesario que se conservara y mejorara la administración pública y se mantuviera la paz. La tarea de modernización exigía
reorganizar las aduanas marítimas y fronterizas, modificar las leyes de
hipotecas del Distrito Federal y aprobar las leyes de colonización y
deslinde de terrenos baldíos. Para ello, Juárez restableció las Secretarías
de Fomento y Gobernación, que habían desaparecido durante la guerra
de intervención. Creó, asimismo, el Departamento de Administración de
Bienes Nacionalizados, con la misión específica de atender los asuntos
relativos a la administración y desamortización de fincas y cobro,
adjudicación y reducción de los capitales del clero, así como una
sección de contabilidad y una Junta de Minería.
El programa de reforma administrativa del régimen, en el área legislativa, produjo la Ley Orgánica de la Industria Pública en el Distrito
Federal, la Ley Orgánica Constitucional sobre el Recurso de Amparo,
los Códigos Ovil y Penal para el Distrito Federal y Baja California, la
Ley sobre Delitos Oficiales de los Altos Funcionarios del Estado y
11t
ROMEO R. FLORES CABALLERO
la eliminación del despotismo, la Ley de Imprenta, así como la creación
de los estados de Coahuila, Hidalgo y Morelos.
En el área financiera, la reforma administrativa se concentró en la
reorganización hacendaría, particularmente en la formación de los
presupuestos de ingresos y egresos, sin los cuales no podía planearse
el gasto público. 1868 fue el primer año, desde la Independencia, en
que el gobierno pudo sobrevivir con sus propios recursos. Los planes de
austeridad y racionalización del gasto, el control de las aduanas y la
administración del gasto corriente habían dado sus frutos.
La reducción de las asonadas y levantamientos en la república propició la consolidación de la paz. Se terminaron los conflictos en Sinaloa,
San Luis Potosí, Zacatecas, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Michoacán y,
con ello, el restablecimiento del comercio interior y exterior. La Secretaría de Gobernación organizó un censo de la República y fundó un
banco de socorro para los labradores y artesanos pobres. La Secretaría
de Justicia e Instrucción Pública creó la primera escuela de enseñanza
secundaria para mujeres, estableció el Registro Público de la Propiedad
y compró acciones para el ferrocarril de Tlalpan.
El México de 1870 no llegaba a ocho millones de habitantes. Seis
de ellos eran analfabetas dedicados a labores secundarias de la agricultura, la minería y los obrajes. La mayoría, peones encerrados en un
sistema de castas que impedían la movilidad social. La clase media no
llegaba a consolidarse y la élite de latifundistas, comerciantes y militares
derrotados, esperaba mejores momentos para reponerse del trauma de
la derrota. Los grandes proyectos de colonización, sin embargo, no
lograban los resultados esperados y en el periodo de 1867 a 1871,
no llegaron a siete mil los extranjeros que vinieron a México. Estos,
contrariamente a lo que se esperaba de ellos, se dedicaron al comercio
y a la explotación de recursos minerales. La mayoría radicó en las
ciudades y no introdujo las nuevas técnicas y conocimientos para la
explotación de incorporación de nuevas tierras al cultivo, como lo
hacían otros inmigrantes en Estados Unidos y Argentina.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
117
Por otra parte, la desamortización de bienes de la Iglesia, aunque
logró la movilidad de factores deseada para agilizar la economía, no
incorporó la suficiente cantidad de manos vivas como se esperaba.
Muchas haciendas y bienes comunales no se repartieron y lo vendido
cayó en manos de otros latifundistas, que no temían a la excomunión.
Tampoco el gobierno pudo obtener beneficios substanciales. Y los
indígenas, que vieron fragmentarse sus tierras, se conviertieron en
pequeños propietarios sin la debida protección de las autoridades,
por lo que quedaron a merced del sistema latifundista manejado por
los especuladores de tierras —coludidos con el fisco y con autoridades
venales— o fueron víctimas de agiotistas que prestaban dinero con la
intención clara de apoderarse de las tierras, seguros de que no podrían
pagar sus deudas. El indio, sin la propiedad comunal, quedó desprotegido y continuaría en la condición de peón para engrosar las filas de
mano de obra que requería el sistema de haciendas.
El incipiente desarrollo industrial no propiciaba la organización
obrera y artesanaL Sin embargo, para 1872, se conformó el Gran
Círculo de Obreros de México, que se convirtieron en precursores de
cooperativas de producción y de los movimientos de huelgas.
£1 gobierno, definido políticamente, y con el país pacificado, continuó los esfuerzos para lograr el desarrollo económico. Los dirigentes
estaban persuadidos de que, para ello, era fundamental acelerar los
trabajos para establecer una red de comunicaciones y transportes. Así,
se avanzó en la instalación de siete mil kilómetros de líneas de telégrafo, se restablecieron las comunicaciones por carretera y se renovó el
contrato para terminar la línea de ferrocarril entre Veracruz y México.
Como se expresó anteriormente, en 1871, el país se preparaba para
elegir nuevas autoridades de tres contendientes: Porfirio Díaz, Benito
Juárez y Sebastián Lerdo de Tejada. Es particularmente interesante
notar que los programas de administración pública aparecen como
prioritarios en las plataformas de los candidatos.
Para Díaz era básico el respeto a la Constitución, el apoyo del ejercí-
111
ROMEO R. FLORES CABALLERO
to a los principios democráticos y federativos y la observancia de la
moralidad más estricta en todas las ramas del orden administrativo. De
Juárez eran bien conocidas sus ideas sobre la administración y Lerdo
proponía desarrollar la educación, organizar la Hacienda Pública para
nivelar los ingresos con los egresos, arreglar, de preferencia con bases
justas, la amortización de la deuda pública introducir la más severa
moralidad en todas las ramas de ¡a Administración Pública y agilizar la
libertad de comercio mediante reformas al sistema hacendario.
La reelección de Juárez ocasionó divisiones en el grupo liberal. Díaz
se sublevó con el Plan de la Noria y los generales Treviño y Naranjo se
levantaron en armas en Monterrey.
Estos levantamientos fueron secundarios en San Luis Potosí, Zacatecas, Guerrero y Tampico. El gobierno, por lo tanto, centró sus esfuerzos
en combatir a los disidentes e implantar la paz y el orden que, una vez
alcanzado, los llevaría a consolidar las conquistas logradas en la administración pública. En ello coincidía el Congreso con el Presidente, al
señalar la necesidad de dotar a la república de una sólida y sencilla
administración y hacía énfasis en que la paz y la felicidad se conseguirían sólo cuando se hubiera logrado: A. Equilibrar los presupuestos de
ingresos y egresos; B. Restablecer el crédito; C. Construir ferrocarriles;
D. Lograr que funcionara sin trabas y dentro de la ley, la administración
pública.
El gobierno logró, en efecto, someter a los sublevados y establecer la
paz. Sin embargo, el presidente Juárez caía en cama víctima de un
padecimiento cardíaco que lo llevaría a la muerte el 28 de julio de 1871.
Tenía sesenta y seis años y su muerte causó conmoción nacional.
Partidarios y adversarios se unieron para reconocer que Juárez luchó
para arraigar el principio de autoridad; se ocupaba de los intereses públicos más que de los propios; era el hombre de la época; ofreció su vida
en sacrificio a las instituciones republicanas; difícilmente se encontrará
un corazón como el suyo; su personalidad política pertenece más a la
historia; era el hombre más grande que ha regido sus destinos; identificó al benemérito patriota, su nombre con el de la patria; dejó un inmen-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
111
so vacio; trabajaba por el triunfo de todos los derechos y el goce de la
libertad; la reforma más grandiosa que puede verificarse en un pueblo,
llevó a cabo la independencia moral de México; unió bajo una misma
bandera a todos los miembros del partido liberal;permaneció impasible
en medio de los mayores peligros; era el hombre más colosal de nuestra
pequeña historia, supo conquistarse un lugar distinguido en la historia
de la libertad; fue el defensor de la reforma y quien restableció el
orden constitucional; estaban convencidos de que en la balanza de la
historia pesarán más de seguro los servicios que prestó a la patria, dejó
establecida en su patria la concordia.
Juárez sentó las bases del México contemporáneo. El gobierno
consolidó su autoridad moral y diseñó los fundamentos de la administración pública de los gobiernos subsecuentes, especialmente en las
políticas de colonización, recursos hidráulicos, comercio, hacienda
pública, educación, equilibrio de los tres poderes y, sobre todo, convencer al pueblo y a los políticos de que, sobre los intereses personales,
de facción o de grupo, está el de la nación regida por el orden constitucional.
IV
POCA POUTICA Y MUCHA ADMINISTRACIÓN
18761910
L
A MUERTE de Juárez vino a replantear la situación política
administrativa del momento. En un principio, los opositores al
régimen tuvieron que acallar sus protestas y ceñirse al orden
constitucional. El presidente de la Suprema Corte de Justicia, Sebastián
Lerdo de Tejada, ocupó el cargo de manera interina y posteriormente
fue electo presidente constitucional.
La continuidad ideológica se advirtió en la incorporación de las Leyes
de Reforma a la Constitución; el restablecimiento del bicamerismo en la
Cámara de Senadores; la terminación del ferrocarril Veracruz-México y
la continuación de otras vías de comunicación; el sometimiento de los
caciques que vivían ajenos a la ley; y, la implantación de los dogmas
liberales.
A pesar de todo era claro que, al no existir la enorme ascendencia de
Juárez en los grupos políticos y en el pueblo, los liberales se dividían
entre sí y los enemigos de la Reforma volverían por sus fueros. Lerdo
no tenía la fuerza ni el carácter para resistir la oposición contra su
gobierno, que se organizó como guerra sorda de los salones y las cocinas,
como bien lo describe Justo Sierra. El principal pretexto utilizado fue
la expulsión de las Hermanas de la Caridad y de los jesuítas.
En lugar de allegarse simpatizantes, Lerdo trató de concentrar
124
ROMEO R. FLORES CABALLERO
además el poder, pero no lo utilizó de manera eficiente en contra de los
enemigos. Aun dentro del mismo grupo liberal su prestigio decayó en
forma alarmante y, para 1875, sus amigos comenzaron a abandonarlo y
los gobernadores de los estados y la prensa a perderle el respeto.
Estas circunstancias crearon un marco favorable para el inicio del
Movimiento de Tuxtepec, al tiempo que el propio Presidente empezó
su campaña para la reelección, argumento en el que se basó el Plan de
Tuxtepec y la consecuente revuelta, encabezada por el general Porfirio
Díaz. El Plan se declaraba en contra de la reelección presidencial y la
de los gobernadores de los estados; desconocía al gobierno de Lerdo,
proponía elecciones a dos meses después de ocupar la ciudad de México
y, en caso de que José María Iglesias aceptara estos postulados, aceptaba su nombramiento como Presidente Interino, en su calidad de presidente de la Suprema Corte de Justicia.
Lerdo resultó electo para el nuevo período de gobierno, pero Iglesias
descalificó las elecciones y Díaz continuó avanzando hacia la toma del
poder, para noviembre de 1876 Lerdo, quien intentó imitar a Juárez
abandonando la capital con su gobierno, para hacerlo sobrevivir, se
percató que no tenía el apoyo que pretendía y, por su parte, Iglesias,
carecía del apoyo financiero y militar para oponerse a Díaz. Por ello
no fue difícil que éste ocupara la presidencia. Integró su gabinete con
prominentes liberales, como Ignacio Ramírez, Protasio Tagk e Ignacio
L.Vallarta.
La época que don Daniel Cosío Villegas llama el Porfiriato se puede
dividir en dos partes. La primera, de 1877 a 1880, que cubre el ascenso
al poder de Porfirio Díaz y la presidencia de Manuel González, sirvió
para someter a los grupos disidentes, dentro del grupo liberal, y sus
partidarios en el ejército. Además, sirvió de aprendizaje y entrenamiento político y administrativo para Díaz, y sentó las bases del modelo de
gobierno de la dictadura: la tiranía honrada. La segunda, que va de 1884
a 1910, afianza la supremacía de Díaz, conforme al triunfo de los
liberales moderados y consolida la tesis de poca política y mucha administración en el orden y el progreso.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
12S
El Porfiriato tuvo su sostén ideológico en el positivismo, en dos de
sus manifestaciones. La primera, basada en los principios de Augusto
Comte y difundida en México por el doctor Gabino Barreda, cubre el
periodo 1867-1888. La idea central del positivismo, en esta etapa,
consistía básicamente en desarrollar un programa para abatir la anarquía y lograr la reconstrucción social. Para ello, consideraba necesario
sacrificar las libertades políticas, asegurar la paz y el orden, ejecutar
planes para desarrollar la infraestructura económica y fomentar la
industria.
La variante mexicana de la idea de Comte exigía algunas adaptaciones. Entre ellas, evitar la intervención y el control del Estado en asuntos
económicos —como lo señala P. Romanell— y la selección de nuevos
jefes surgidos de la clase media. Además, establecer un fondo común de
verdades para evitar los conflictos de clase y, de acuerdo con este
mismo autor, hacer del "evangelio de la ciencia, (y) no el de Jesús", la
base de la solución de México.
Los principios del positivismo se dieron a conocer en la Oración
Cívica, pronunciada por Gabino Barreda, en Guanajuato el 16 de
septiembre de 1867. En ella, la historia de México se dividía en tres
etapas: A. La teológica, que correspondía a la época colonial; B. La
metafísica, identificada en la Revolución de Independencia; y, C. La positiva, que correspondía al liberalismo de la Reforma. Barreda adaptó
el principio comtiano de amor, orden y progreso cambiando el concepto amor por el de libertad que tanto se había buscado por los liberales.
Además para asegurar el éxito de este principio y hacerlo prevalecer
en todos los ámbitos, se aprobó la Ley de Educación y se creó la
Escuela Nacional Preparatoria.
Esta concepción ideológica, sin embargo, experimentaría algunas
modificaciones en la segunda etapa 1888-1910, al incorporar los
principios de la filosofía de Herbert Spencer y posteriormente de Charles
Darwin, Justo Sierra, uno de los miembros destacados de esta corriente
de pensamientos, consideraba que el desarrollo económico era condición
indispensable para lograr la evolución política. Para ello era necesario
121
ROMEO R. FLORES CABALLERO
—como dice Romanell— "conceder primacía a la libertad económica sobre la libertad política". Este énfasis en la libertad marca la diferencia,
aunque "no justificaba —como dice Leopoldo Zea— la libertad de
enriquecimiento, sin más límites que las propias capacidades", principio
que, por otra parte, como él mismo señala, "era el que más podía
interesar a una futura burguesía mexicana".
El grupo de partidarios de la corriente spenceriana concedía "más
importancia —de acuerdo con Romanell— a la libertad contra la pobreza... que a la libertad de expresión" sobre todo en un país que, como
México, no había alcanzado el desarrollo económico necesario. Además,
para completar su ideología se refugiaron en Darwin, principalmente
con el objeto de justificar su permanencia en el poder por considerarse
el grupo más apto y capacitado para gobernar el país. Esto justificaba
también la existencia de lo que se dio en llamar la tiranía honrada, dictadura social o cesarismo espontáneo —como lo llamaba Justo Sierra— o
simplemente autoritario, según Cosío Villegas.
Porfirio Díaz tardó diez años, después de su primera incursión política, en 1867, para llegar al poder. Al asumir* la presidencia dictó una
serie de medidas para fortalecer la autoridad del Presidente, entre ellas
cuestionar el origen del nombramiento de los magistrados y exigir que
las Cámaras aprobaran las propuestas del Presidente en virtud de poseer
una mayor información técnica que la que poseían los legisladores.
Asimismo, pedía confianza al pueblo porque a él entregaba y dedicaba
las acciones del gobierno hacia su beneficio. Para ello ofrecía un plan
sencillo consistente en establecer el orden, lograr el progreso económico
y, una vez logrados, procurar las libertades dentro del orden y la disciplina. Además, pidió al Congreso que sancionara la no reelección y
suprimiera el cargo de vicepresidente.
El nuevo Presidente estaba persuadido de que todos sus actos deberían estar avalados por el orden constitucional y por la continuidad de
la ideología liberal. Esto explica que en sus informes de gobierno y en
las respuestas de los diputados se hiciera énfasis en que la revolución
que lo llevó al poder y que el pueblo sancionó en las elecciones, era una
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
127
continuación de las revoluciones de Ayutla y de la Reforma. La de
Tuxtepec, sin embargo, tenía de acuerdo con sus partidarios, la virtud
de que el pueblo se liberaba, sin perder las conquistas, de la lucha de
las facciones políticas. El gobierno tenía como propósito, además,
reanudar las relaciones con el extranjero, respetar el principio federalista, hacer efectiva la Constitución del '57. Mantener inviolables las
garantías individuales, eliminar la corrupción en la administración
pública y acelerar los trabajos para crear la infraestructura económica.
El primer periodo presidencial de Díaz no fue todo lo exitoso que
él esperaba en la política. Hubo en el país constantes alzamientos. Los
Estados Unidos tardaron alrededor de dos años en reconocer su gobierno. Tuvo además problemas con su gabinete, que cambió con mucha
frecuencia: en las seis Secretarías de Estado hubo treinta cambios en
menos de cuatro años. La Secretaría de Relaciones cambió doce veces;
la de Gobernación, cuatro; Fomento tuvo un solo titular; Guerra, tres;
Hacienda, seis; y Justicia e Instrucción Pública, cuatro.
Sin embargo, impulsó la construcción de vías férreas y, a pesar de los
cambios, fortaleció la autoridad del Estado; inició la reorganización del
ejército y la hacienda; creó el Banco del Monte de Piedad para el fomento y ensanche de otros bienes sociales y estableció la carrera de empleados en la Escuela de Comercio y Administración, que deberían cursar
los aspirantes a empleos públicos. Finalmente, sorteó con éxito presiones del gobierno de Estados Unidos para firmar un tratado de paso
recíproco de tropas, en ambos lados de la frontera, y manejó con
habilidad su sucesión presidencial promoviendo la candidatura del
general Manuel González, quien fue electo y se hizo del cargo el l o . de
diciembre de 1880.
El general González continuó la obra material del régimen anterior y
realizó una campaña importante de conciliación entre los opositores al
régimen. Eliminó los cacicazgos de Puebla, Jalisco y Zacatecas, decretó
la abolición de las alcabalas, respetó la libertad de imprenta y realizó un
impulso sin precedentes en la política ferrocarrilera. No tuvo éxito en el
manejo de las finanzas públicas que él mismo reconocía, con franqueza,
121
ROMEO R. FLORES CABALLERO
al pedir a los funcionarios de Hacienda que procuraran "con el mayor
celo, la recaudación de los impuestos y, con el mayor orden y economía,
la inversión de los fondos nacionales". Había escasez en el erario y
dificultades para cubrir los gastos de la administración pública y aun su
esfuerzo por corregir las penurias del erario con la emisión de monedas
de níquel, terminó en un mitin donde los manifestantes gritaban mueras
al "Manco González".
La creciente impopularidad del presidente González fue estimulada
por los partidarios de Díaz, quienes deseaban que regresara a la presidencia. Este ya había presentado su candidatura y le facilitaba el
camino la penuria de las finanzas y el desorden administrativo. Y aun la
modestia del general González, que en su último informe declaraba
"no creo haber hecho mucho durante los cuatro años de gobierno que
están próximos a terminar", aunque les recordaba parte de su obra
positiva "he procurado mover las fuerzas del país y abrir a su prosperidad risueños horizontes;he querido robustecer los elementos nacionales,
de manera que el desenvolvimiento se efectúe alejando hasta la menor
sombra de nuestra independiente existencia —para después preguntarse—
¿significa esto que dejé una situación sin inconvenientes?, él mismo
respondía "ciertamente que no". Pudo, sin embargo, pasar la banda
presidencial en calma y completar su periodo presidencial que ya era
mérito suficiente.
'
Porfirio Díaz ocupó la presidencia, por segunda vez, el lo. de diciembre de 1884, de acuerdo con la reforma constitucional de 1878. Esta
señalaba que no habría reelección para el periodo inmediato, pero era
posible pasados cuatro años. Para entonces la experiencia de Díaz
había aumentado considerablemente y el pueblo, que lo había recibido
con júbilo, esperaba un gobierno eficiente.
Su primera preocupación consistió en consolidar su poder personal.
Para ello continuó la eliminación de los caciques locales, terminó con
la oposición lerdista e iglesista y la de algunos militares en Puebla,
Chihuahua, Veracruz y Zacatecas, y con los levantamientos indígenas
en el norte. Permitió la libertad de cultos y que la Iglesia católica
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
Itt
recuperara parte de sus funciones, al abstenerse de perseguir a los curas
católicos,y aceptar el regreso de los jesuítas. Entonces hizo famosa la
frase no tengo en política ni amores ni odios.
La sublevación del general Escobedo, una de las más importantes y
su derrota posterior, permitió a Jerónimo Treviño consolidar su posición personal frente a Díaz como cacique local. Después, el gobierno
diseñó una estrategia de prevención con el fin de evitar cualquier tipo
de movimiento reivindicador por pequeño que fuera. El mátalos en
caliente convertido en política eliminó a las gavillas, a los plagiarios,
a los ladrones y a los opositores políticos. La pacificación interior se
consiguió con gran costo político, por los abusos del ejército cuyas
acciones aterrorizaban a las poblaciones, y económico, porque una
acción de esta naturaleza requería fondos extras que no tenía el gobierno.
Una vez lograda la pacificación y consolidado el Presidente en el
poder, decidió primero reformar la hacienda pública y, después, diversificar las relaciones internacionales. Empezó por buscar métodos para
aumentar los ingresos del erario y economizar en el gasto corriente. Para
ello, puso en marcha un plan general de organización administrativa de
la Secretaría de Hacienda "consultando la opinión de personas competentes'1. Reformó las oficinas federales de hacienda; modificó la Ordenanza General de Aduanas; cesó a los empleados supernumerarios;
estableció una- Comisión Consultiva de Crédito y renegoció, con los
acreedores principales, las condiciones de pago de la deuda flotante.
Asimismo, instaló la Dirección de la Deuda Pública en la capital;
reprimió el contrabando; redujo los sueldos de los empleados; suspendió
el pago de los créditos que tenían comprometidos a las aduanas y
exigió "eficacia y moralidad en la recaudación y equidad y economía
en la distribución". Con ello logró cumplir las obligaciones presupuéstales, restablecer el crédito,del gobierno y sentar las bases para buscar
crédito del exterior, ante la ausencia de capitales mexicanos dispuestos
a invertir en el desarrollo de la industria.
En política exterior se continuaron los intentos por pasar de la
130
ROMEO R. FLORES CABALLERO
dependencia unilateral, de los Estados Unidos, a la interdependencia o
multidependencia, fortaleciendo las relaciones con los países europeos,
Díaz tuvo especial cuidado, después de la experiencia con Estados
Unidos sobre el reconocimiento de su primer gobierno, en cumplir
rigurosamente con el régimen expansionista de ese país. Al mismo
tiempo, fortaleció al ejército que cuidaba la frontera. El éxito de estas
dos acciones le permitió volver los ojos a Europa en busca de inversionistas. Desde entonces, esta acción se convirtió en un principio cardinal
de las relaciones con Estados Unidos, y Europa se transformó en la
fuerza moderadora de estas relaciones. Pronto se reanudaron las relaciones con España, Francia e Inglaterra y se ampliaron a Bélgica, Alemania
e Italia.
Esto permitió que los inversionistas de esos países se animaran a
invertir en México y se restableciera el crédito en el exterior. El desarrollo de las grandes empresas requería de capital abundante y éste no
existía en el país. De manera que el gobierno abrió las puertas al capital
extranjero con la esperanza de que se asociaran con mexicanos. Este
propósito se dio en contadas ocasiones. La penetración del capital
extranjero contribuyó al desarrollo material del país, pero consolidó
las relaciones de dependencia con las economías industrializadas,
principalmente de los Estados Unidos.
Las inversiones extranjeras llegaron, principalmente, a las comunicaciones y transportes, la minería, las finanzas y la agricultura de exportación. El desarrollo de las comunicaciones había sido una preocupación
constante desde la época de Juárez, sin embargo, en el Porfiriató se
logró aumentar la red ferroviaria de seiscientos cuarenta kilómetros a
más de veinte mil kilómetros, construidos por cuarenta y cuatro compañías, la mayoría de Estados Unidos. La capital quedó bien comunicada
con las principales capitales de los estados y los centros de producción
más importantes del país. La red telegráfica, por su parte, llegó a
setenta mil kilómetros. Estas acciones permitieron que el comercio
cubriera más de noventa mil kilómetros.
El auge de las comunicaciones obligó a desarrollar las obras públicas
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
131
y a incorporar nuevos centros de producción a la economía del país. La
presencia del gobierno en la industria de la construcción fue de tal
magnitud, que se consideró indispensable reestructurar la administración pública con la creación de la Secretaría de Comunicaciones y
Obras Públicas. Entonces el gabinete estaba compuesto por siete Secretarías: Relaciones Exteriores, Gobernación, Justicia e Instrucción
Pública, Fomento, Hacienda y Crédito Público y Comercio, Guerra y
Marina, y la de Comunicaciones y Obras Públicas. Esta se encargaría de
administrar las siguientes actividades: correo interior, vías marítimas
de comunicación, unión postal universal, telégrafos, teléfonos, ferrocarriles, obras portuarias, faros, monumentos públicos y obras de utilidad
y ornato, carreteras, calzadas, puertos, ríos, puentes, lagos, canales,
mantenimiento y obras en Palacio Nacional y Chapultepec y desagüe
del Valle de México.
La industria minera recibió un nuevo impulso en el norte y el oeste
por el establecimiento de más de cincuenta compañías de los Estados
Unidos con un capital superior a noventa millones de dólares. Se explotaban oro, plata, carbón, fierro, antimonio, zinc y cobre. Junto con
las compañías norteamericanas también participaban compañías inglesas y francesas. La minería de México estaba a la par de cualquier
industria de su tipo en el mundo y el país se convirtió en el principal
productor y exportador de plata. Esto explica que una buena parte de
la economía del Porfiriato, padeciera los vaivenes de las fluctuaciones
de los precios de la plata. Además se comenzó a explotar el petróleo,
llegando a producirse más de diez mil barriles. La ley minera de 1892
autorizó la propiedad del subsuelo tranquilizando a los inversionistas,
mientras la paz forzada mantenía calmados a más de ciento diez mil
obreros.
La tenencia de la tierra se vio seriamente afectada con la ejecución
arbitraria de la Ley de Desamortización de 1854 y con las modificaciones de 1878 y 1883 que exigían el deslinde de terrenos con el objeto
de promover la colonización y propiciar la inmigración. El gobierno
autorizó la creación de compañías deslindadoras para incorporar
baldíos a la producción y recibir, en pago de sus servicios, una tercera
132
ROMEO R. FLORES CABALLERO
parte del deslinde. Esto propició una especulación de tierras sin precedente que afectó principalmente a los pueblos. De hecho, las compañías
pertenecían a funcionarios o a favoritos del régimen quienes, abusando
de sus cargos, no lograron transformar la tierra y pasaron a engrosar la
dase latifundista.
La agricultura mantuvo su estructura tradicional, a pesar de los
esfuerzos de modernización. Eli sistema de hacienda operaba con un
esquema de autarquía y autosuficiencia, en el que predominaba el esquema de explotación semejante al de la Colonia y se producía maíz,
frijol, chile y trigo. Sin embargo,florecióla agricultura de exportación,
ante la demanda de los países industrializados. México se convirtió en
un importante productor de henequén, café, azúcar, algodón y maderas.
La ganadería, por su parte, progresó en el norte, más por inercia que
por planeación adecuada.
Las comunicaciones y los transportes propiciaron una importante
actividad mercantil, al incrementar el comercio interior y alentar el
desarrollo industrial. Sin embargo el comercio importante estaba
manejado por extranjeros, aunque más de doscientos mil mexicanos
estaban dedicados a estas actividades. Con todo, nuestra balanza comercial siempre fue desfavorable. México no tenía productos manufacturados
que exportar. Su industria era demasiado precaria. La única importante
era la industria minera, además había fábricas de papel, zapatos, fierro y
acero. Las demás, aunque importantes, caían dentro del área de las
artesanías.
Una red financiera organizada originalmente por los extranjeros
servía a este sistema. El London Bank of México and South American
LTD. era el banco más conocido. Sin embargo, con el tiempo, se
asociaron capitalistas mexicanos para fundar el Banco Nacional Mexicano, para después fundar el Banco Nacional de México. También se
crearon el Banco Hipotecario y el Banco de Londres y México y una
serie de bancos locales en todos los estados, con excepción de Colima y
Tlaxcala y los territorios de Baja California y Quintana Roo.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
133
Para administrar la prosperidad, el dictador ordenó una serie de
medidas administrativas y sus correspondientes organismos públicos
que respaldaban el lema inventado por Ignacio Vallarta, de menos
política y más administración, que sirviera de símbolo a la dictadura. Se
crearon el Banco del Monte de Piedad, la Junta de Beneficencia Privada,
el Instituto Médico Nacional, el Consejo Superior de Instrucción Primaria, la Caja de Ahorros y Préstamos de los empleados federales del ramo
de Hacienda, la Junta de Vigilancia de las Cárceles, la Junta Exploradora
de la Flora y Fauna Nacionales, la Caja de Préstamos para Obras de
Irrigación y Fomento de la Agricultura, la Universidad Nacional de México, la Junta para la Previsión de Cereales, las Cámaras Agrícolas Nacionales, las Cámaras Nacionales de Comercio, la Comisión Consultiva de
Indemnizaciones, el Observatorio Meteorológico Central, la Penitenciaría para el Distrito Federal, la Lotería Única, la Oficina Liquidadora, la
Ordenanza General de Aduanas, la Comisión de Estudio para el Crédito
Público, la Escuela Normal de Profesores, la Comisión para Reformar la
Ordenanza del Ejército, los Institutos Bacteriológicos y Antirrábicos, el
Instituto Médico Nacional, la Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático, la
Dirección General de Instrucción Primaria y las Leyes de Enseñanza
Primaria Obligatoria y Reglamentaria de Instrucción Pública, la Administración General de Correos, la Dirección General de Catastro, la
Desconcentración del Registro Civil, la Reorganización del Ejército y
la Marina, la Organización del Ministerio Público Federal, la Dirección
General de Enseñanza Normal, la Comisión para el Estudio del Sistema
Monetario, la reorganización de la Contaduría Mayor, el Departamento
de Inspección de las Instituciones de Crédito, la Agencia Financiera
Internacional de la Información, la Desconcentración de las Agencias
de Minería, la Capacitación del Magisterio, la Comisión para la Compra
y Distribución del Maíz y Frijol, la Dirección General de Agricultura, la
Dirección de Contabilidad y Glosa, la Escuela Nacional de Altos
Estudios y la Dirección Agraria. Y, junto con todas estas reformas e
instituciones, dos importantes innovaciones: la creación de la Secretaría
de Comunicaciones y Obras Públicas y la Secretaría de Instrucción
Pública y Bellas Artes.
Es indudable que los planes y programas ejecutados por el régimen de
134
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Díaz cambiaron la imagen del país al lograr un importante crecimiento
económico. La paz impuesta había logrado que se generara riqueza y
México era conocido y respetado por todos los países. Sin embargo, la
prosperidad era más aparente que real y sólo beneficiaba a un pequeño
núcleo de mexicanos y extranjeros. Las grandes mayorías estuvieron al
margen del progreso, a pesar de que eran la fuerza de trabajo en que
descansaban los avances económicos.
Los ferrocarriles, si bien lograron conectar a muchas ciudades de la
República, facilitaron la explotación de los metales del suelo mexicano
y su transporte hacia Estados Unidos. México no desarrolló una industria nacional y agudizó su condición de abastecedor de materias primas.
La minería, por su parte, era explotada por extranjeros. Los bancos
sirvieron para financiar principalmente los negocios de los acaudalados
inversionistas extranjeros. Es decir, México no fue capaz de aprovechar
la ventaja de estas inversiones para desarrollar su propia industria y, con
ello, fortalecer su capacidad de negociación e iniciar el cambio a su
independencia económica.
El deslinde de las tierras, que ocasionaría la colonización y la incorporación de tierras, se convirtió en objeto de especulación por parte de los
acaparadores de tierras y de las compañías constructoras de las líneas
de ferrocarril. De 1881 a 1889 —según datos de don Jesús Silva Herzog—
las compañías deslindaron treinta y dos millones doscientas mil hectáreas, de las que tenían derecho a conservar doce millones setecientos
mil, y eüos mismos compraron a precios irrisorios catorce millones
ochocientas mil hectáreas más. Es decir, que de los treinta y dos millones doscientas mil sólo pasaron a ser patrimonio nacional cuatro millones
setecientas mil hectáreas. Las compañías deslindadoras habían sido
creadas por veintinueve personas. De 1890 a 1906, con el mismo
procedimiento, fueron deslindados dieciséis millones de hectáreas,
subiendo el número de personas a cincuenta.
Si el deslinde tenía por objeto repartir tierras entre los que carecían
de ella, el resultado fue exactamente lo contrario. Las tierras incorporadas
no sólo se repartieron, sino que los abusos de las compañías deslinda-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
135
doras provocaron el despojo de las tierras de los indígenas, los campesinos
y los pequeños y medianos propietarios. Esto explica que, de la población total de México, que era de quince millones, hubiera ochocientos
cuarenta hacendados, cuatrocientos once mil calificados como agricultores y tres millones jornaleros. Es decir, que más del ochenta por
ciento de la población dependía del salario rural. De los ochocientos
cuarenta hacendados había cinco con más de un millón de hectáreas y
quince con un millón quinientas mil.
Los deslindes permitieron la incorporación de una hueva clase
empresarial en el campo, como los Terrazas en Chihuahua; Olegario
Medina en Yucatán; los Garzas en Durango; Lorenzo Torres en Sonora;
los García Pimentel en Morelos; Iñigo Noriega en México y Michoacán;
los Madero en Coahuila; José Escandón en Hidalgo; los Cerca en Zacatecas; Dante Cusi en Michoacán; los Martínez del Río en Durango y
Justino Fernández en Puebla, para citar sólo algunos de los mexicanos
y la compañía Richardson en Sonora; la Colorada Land en Baja California Norte; The Palomas Land L. Backer, E. P. Fuller y H. G. Barret
en Chihuahua, entre otros. Como dice Luis González, la hacienda
capitalista no desalojó a la vieja hacienda patriarcal.
Junto a ellos había una clase de rancheros, que no la pasaba mal; los
comuneros, que se mantenían al margen del progreso y fueron víctimas
de la expansión de las haciendas y de la leva; y, por último, los peones
libres y acasillados, con un sueldo de veinticinco centavos diarios
(cuando se les pagaba), pero en general, especialmente los acasillados,
recibían el pago en especie, que nunca alcanzaba a satisfacer sus necesidades más elementales. Esto los obligaba a endeudarse con los hacendados
a perpetuidad. Era, de hecho, una población semiesclava, sin protección
de las leyes. Los peones libres se alquilaban de sol a sol en labores
inestables. Muchos abrigaban la esperanza de enrolarse como braceros
en Estados Unidos.
Algunos hacendados eran también propietarios de fincas urbanas o
habían logrado transferir sus riquezas a la industria o al área financiera.
La mayoría, sin embargo, era ausentista. La operación y el trabajo de
136
ROMEO R. FLORES CABALLERO
las haciendas descansaba en manos de mayordomos. Se conformaban
con disfrutar el honor y la riqueza que se derivaba de las haciendas y,
con frecuencia, eran evasores de impuestos.
Los beneficios del desarrollo industrial y comercial tampoco fueron
a parar a manos de los obreros y empleados. Los industriales y comerciantes preferían disfrutar y derrochar las ganancias en viajes a París
(el centro de la burguesía mexicana), que en compartir con la fuerza de
trabajo que las posibilitara con su esfuerzo. Los obreros trabajaban'
de sol a sol los siete días de la semana con sueldos que sólo alcanzaban
para na morir de hambre.
Favorecía esta situación una administración pública anquilosada que,
por no renovarse, se prestó al contubernio, a la corrupción, al desorden
y a la imprevisión administrativa. Los puestos públicos se convirtieron
en canonjías para disfrute personal, al grado de que simples administradores se transformaban en millonarios al poner sus servicios a la orden
de los de dentro y fuera, negociantes y acaudalados inversionistas. El
mismo Madero advertía el predominio de la corrupción administrativa,
aunque, como él mismo decía "el general Díaz y sus consejeros son
honrados, no pueden por sí solos saber lo que pasa en la República y
ni siquiera cerca de ellos, pues es bien sabido que entre las personas que
los rodean se cometen grandes abusos; ya sea especulando con los
secretos de Estado, ya por medio de concesiones ventajosas para ellos".
Agregaba que "todos protestaban cumplir la ley y todos sus actos
recorren todos los trámites legales, resultando de esto, un lenguaje
convencional, hipócrita, que falsea todo y en el cual nadie cree, aunque
todos aparentan lo contrario por el temor que infunde el poder absoluto y porque toda la nación se ha acostumbrado al disimulo". Además,
agregaba que la corrupción aumentaría en la medida en que el pueblo
fuera servil. /
Era natural que en un régimen de gobierno, como el del Porfiriato,
diseñado para concentrar la riqueza en pocas manos, frente a la miseria
de las mayorías, se suscitaran con frecuencia verdaderas protestas de
obreros y campesinos exigiendo justicia. Movimientos que, como es
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
137
bien sabido, eran acallados por las bayonetas del ejército. La represión
se facilitaba porque, por lo general, los movimientos eran aislados y se
carecía de liderazgo.
El liderazgo lo podían ofrecer los criollos y los mestizos que, como
clase, habían logrado superarse en las aulas y se habían convertido en
abogados, médicos, ingenieros, maestros, periodistas y administradores
públicos. Eran casi todos los liberales y comenzaban a demandar la
reivindicación de la ideología liberal, de la que se había apartado
la dictadura. Esta había petrificado a la sociedad al grado de impedir
la movilidad social y cerrar las puertas de la administración a los jóvenes,
deseosos de hacer su carrera en la burocracia.
El símbolo de la petrificación del Porfiriato lo ejemplifica mejor la
edad de sus ministros y gobernadores, diputados y servidores en los
albores del siglo xx. En 1904 Porfirio Díaz frisaba en los setenta y
cinco años. La edad promedio del gabinete era de setenta años y la de
los legisladores era de sesenta. Los más viejos se desempeñaban en el
poder judicial. Todos pertenecían al grupo de los científicos que
monopolizaban el poder y el acceso a tos puestos públicos.
Los científicos eran un bloque integrado por abogados, economistas,
médicos, ingenieros, periodistas y poetas y se les consideraba como la
crema y nata de la sociedad; Luis González consideraba que no eran
más de cincuenta y destaca entre ellos a Francisco Bulnes, Sebastián
Camacho, Joaquín D. Casasús, Ramón Corral, Francisco Cosmes,
Enrique C. Creel, Alfredo Chavero, Manuel María Flores, Guillermo de
Landa y Escanden, José Ivés Limantour, Miguel Macedo, Pablo Maccdo,
Jacinto Pallares, Porfirio Parra, Emilio Pimentel, Rosendo Pineda,
Emilio Rabasa, Rafael Reyes, Justo Sierra, Joaquín Baranda, Diódoro
Batalla, Teodoro Dehesa y Bernardo Reyes.
La mayoría eran ricos. Pertenecían al mundo de las finanzas, eran
talentosos, conservadores, teenócratas. Francia era su modelo de país.
R. Roeder señala que sirvieron de enlace entre el gobierno y el capital
de fuera. "Lo cierto es que eran asesores de bancos y procuraban
138
ROMEO R. FLORES CABALLERO
hacer amistad con el ministro de Hacienda en turno con el fin de promover negocios que les reportaban grandes utilidades. Eran, por supuesto, positivistas y elaboraron las mejores teorías para explicar la
dictadura que se servía de su talento".
Contra la petrificación social y política y contra los científicos se
pronunciaron los jóvenes intelectuales que surgían en el Porfiriato. Al
principio, la inconformidad se expresó simplemente con manifestaciones antirreeleccionistas, fácilmente desbaratadas por el ejército. Después
utilizarían mejor su talento. Los intelectuales del liberalismo asumieron
el liderazgo de la oposición ante la imposibilidad de que lo hicieran los
obreros y los campesinos.
Las primeras protestas contra el régimen de Díaz se dieron en vísperas
de la elección de 1892. Sin embargo, fueron subiendo de tono a medida
que concluía el siglo xix y se iniciaba el xx. Las críticas al dictador se
concentraron primero en exhibir el extranjerismo de Díaz. Es decir, el
hecho de que el desarrollo o el crecimiento económico se hubiera
hecho por extranjeros, sin la prevención de una ley de inversiones y sin
haber incorporado en este proceso a los mexicanos para intentar una
política independiente.
La segunda consistió en denunciar los orígenes de las diferencias
sociales entre aquellos que se hacían cada vez más ricos y los otros
cada vez más pobres. Y tercera, la esencia personalista y patriarcal de
un régimen incapaz de renovarse y que impedía cualquier movilidad
política y social.
La primera acción de Jos opositores al régimen de Díaz fue exigir el
retorno al pasado liberal, que significaba volver a la democracia. Con
ello intentaban descubrir las falacias del porfirismo, como lo advierte
Arnaldo Córdova. La obediencia a los principios de la Constitución de
1857 era su mejor arma. Así se exhibiría al Dictador y su política
violatoria de las libertades por las que tanto se había luchado en la
primera mitad del siglo xix. Además pensaban que el pueblo se identificaría con los principios del Kstado liberal: la democracia, con apoyo
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
139
y representación popular; el federalismo; las garantías individuales,
entendidas como respeto a los derechos humanos; las libertades de
expresión oral y escrita y de tránsito; y la elección, a través del sufragio universal, que se había violado y olvidado durante el Porfíriato.
Los jóvenes inquietos comenzaron a articular su desacuerdo al fundar
en 1899 el Círculo Liberal Ponciano Arriaga, estaba dirigido por Camilo
Arriaga, Juan Sarabia, Antonio Díaz Soto y Gama, Librado Rivera,
Rosalío Bustamante, Humberto Macías Valdez, José Benjamín Millán,
Carlos y Julio Aranga y Víctor Monjarás. Este grupo, se enriqueció
posteriormente con la inclusión de Ricardo Flores Magón y Francisco I.
Madero, para convertirse en lo que James Cockcroft llama los precursores
intelectuales de la Revolución Mexicana. La gran mayoría con la
excepción del ingeniero Arriaga y Madero, provenían de las clases media
y baja de la población.
La aceptación de las ideas del Círculo Liberal Ponciano Arriaga, entre
la clase media del país, estimuló la organización de la Confederación de
Círculos Liberales que se reuniría en San Luis Potosí, el 5 de febrero
de 1901. La estrategia del grupo se concentró en denunciar las violaciones a la Constitución de 1857, afirmar su intención anticlerical y
confirmar su apoyo a las libertades individuales y a la democracia,
pidiendo la eliminación de los jefes políticos. Poco se dijo sobre las
condiciones sociales y económicas de la mayoría de la población y, lo
que se dijo, se redujo a la organización obrera en base a los principios
del mutualismoen boga en el siglo xix.
Sin embargo, para la convocatoria del segundo congreso que se
celebraría en la misma ciudad, y en la misma fecha, la ideología comenzó a sentir cambios radicales. Ricardo Flores Magón y su hermano Jesús,
junto con Diódoro Batalla, al fundar la Asociación Liberal Reformista,
demandaban el análisis de los problemas políticos y las condiciones
sociales del país. Soto y Gama, en Zacatecas, denunciaba la asociación
de los científicos, la Iglesia y los extranjeros, y Juan Sarabia destacaba
concretamente la gravedad del problema agrario.
140
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Las nuevas ideas expresadas en Regeneración, El Porvenir y Renacimiento, El Hijo del Ahuizote, El Alacrán, Diario del Hogar, Paladín y
Excélsior, entre otros, adelantaban el ambiente de la segunda reunión
del Círculo Liberal el 5 de febrero de 1902. La dictadura, para evitarse
problemas, realizó dos acciones: por una parte eliminó todos los periódicos que se ocuparan del asunto y, por la otra, evitó que se realizara
la reunión de los liberales en San Luis. Logró ambos propósitos al
cerrar cuarenta y dos periódicos y encarcelar a los líderes del grupo
liberal. Otros fueron exiliados en Texas y Missouri.
La represión, sin embargo, produjo el efecto contrario. Los encarcelados, libres en 1903, se organizaron de nuevo, precisando acciones en
una extraordinaria labor periodística que se consolidó en San Antonio,
Texas con la publicación de Regeneración. De 1903 a 1906, el grupo
liberal superó las diferencias y coincidió primero en el Club Redención,
que se opuso a la candidatura de Díaz en 1904 y, después, en el Programa del Partido Liberal, publicado en San Luis Missouri en 1906.
El programa del Partido liberal es el documento más importante
publicado en 1906, antes de que se iniciara la Revolución. Conjuga,
en esencia, la más pura tradición liberal con las demandas de justicia
social de los obreros y los campesinos. Desarrolla una estrategia para
oponerse al despotismo reinante y, puesto que sus miembros han
adquirido seguridad en su causa, proclama el triunfo sobre la dictadura.
Considera sus principios de observancia obligatoria para el gobierno
que se establezca a la caída de la dictadura y, además, establece un
principio fundamental que habrá de prevalecer en el futuro: el gobierno debe sujetarse al cumplimiento de la ley e inspirar todos sus actos
en el bien del pueblo.
Este principio habría de permanecer en la conciencia de los administradores públicos quienes, de estar convencidos, actuarían con honradez
y sin vigilancia alguna. Aunque, para asegurarse de que el gobierno
cumpliera, demandaba la vigilancia del pueblo sobre sus mandatarios,
denunciando sus malos actos y exigiéndoles la más estrecha responsabi-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
141
lidad por cualquier falta en el cumplimiento de sus deberes. Lo más
importante, agregaba, es la intervención de todos en la cosa pública.
El programa, de un marcado tono anticlerical, hacía un llamado de
adhesión a obreros, campesinos, empresarios, comerciantes, soldados,
industriales nacionalistas y latifundistas productivos. Entre las reformas
fundamentales que se proponían y que enriquecían los principios
liberales, para lograr la protección de los obreros y campesinos, destacan: A. Establecer jornadas de trabajo de ocho horas y un salario mínimo;
B. Reglamentar el servicio doméstico; C. Prohibir el empleo a menores;
D. Obligar a los empresarios a proporcionar las mejores condiciones de
higiene para el trabajo; E. Pagar indemnizaciones por accidentes de trabajo; F. Eliminar las deudas de los trabajadores; G. Impedir el abuso
contra los medieros; H. Suprimir las tiendas de raya e impedir que se
pague en especie a los trabajadores; 1. Obligar a los empresarios a dar
empleo a mexicanos con salario igual, por trabajo igual, entre mexicanos y extranjeros; J. Hacer obligatorio el descanso dominical; K. Dar
tierras a quien lo solicite; I,. Crear un Banco Agrícola para auxiliar a los
campesinos pobres que soliciten tierra; M. Itecobrar las tierras improductivas a los latifundistas para repartirlas entre los campesinos; N. Establecer la educación primaria, obligatoria y laica, y, Ñ. Suprimir el
servicio militar obligatorio.
Además de estas medidas se proponía: A. Anular todas las reformas
hechas a la Constitución por el gobierno de Díaz; B. Desconocer las
deudas contraídas por la dictadura; C. Nacionalizar los bienes raíces del
clero; D. Reducir el período presidencia] a cuatro años; E. Eliminar la
reelección; F. Reducir las atribuciones de la presidencia; G. Restablecer
la libertad de expresión y de imprenta; II. Abolir la pena de muerte; y
gravar el agio, los artículos de lujo y disminuir las contribuciones de los
artículos de primera necesidad; J. Hacer práctico el juicio de amparo; K.
Suprimir u los jefes políticos; I.. Reorganizar al municipio robusteciendo
el poder municipal; M. Proteger a los indígenas; ¡N. Fortalecer las relaciones diplomáticas con los países latinoamericanos; Ñ. Confiscar los
bienes de los funcionarios enriquecidos en la dictadura; y, O. Abolir el
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
impuesto sobre capital moral y del de capacitación y, con el tiempo,
eliminar el impuesto del timbre.
La imagen de la dictadura se resquebrajaba y la del dictador se
deterioraba rápidamente. Pareciera que Díaz comenzaba a estar solo.
El éxito del Programa Liberal y el tono con que estaba escrito constituían un verdadero reto al orden establecido. Las críticas hacia el
régimen aumentaban día con día. Parecía que todos esperaban con
resignación la sucesión o la muerte del dictador.
Sin embargo, los obreros, alentados por el programa de los liberales,
replanteaban sus relaciones con los patrones. Los gobernadores de
México y Nuevo León aceptaron incorporar algunas reformas a la ley,
particularmente sobre accidentes de trabajo, aunque la gran mayoría
rechazó las demandas obreras.
Los conflictos obrero-patronales hacían explosión en las minas de
cobre en Cananea, Sonora, donde los obreros mexicanos eran tratados
en condiciones de inferioridad frente a los extranjeros. Los mexicanos
se fueron a la huelga e hicieron una manifestación que culminó con
represión violenta por tropas mexicanas y estadounidenses. Los líderes
de la huelga, Manuel Diéguez y Esteban B. Calderón, fueron enviados
a San Juan de Ulúa.
También inspirada por el Partido Liberal, se produjo la huelga de
los treinta mil obreros de Río Blanco. El laudo del general Díaz fue
contra las demandas de los huelguistas y, a pesar de ello, los patrones
cerraron las fábricas. Los obreros sin trabajo y sin ingresos se lanzaron
a las calles en busca de alimentos, agotando los comercios locales. El
gobierno respondió con una masacre. El problema quedó sin solución
y el resentimiento permaneció latente.
Los ferrocarrileros, asociados en la Gran Liga Mexicana de Empleados de Ferrocarril, con sede en San Luis Potosí, habían sido responsables de las huelgas de San Luis Potosí, Nuevo León, Aguascalientes y
Chihuahua, incluso llegaron a amenazar a todo el país. No obstante,
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
143
la fuerza y el poder del movimiento, de un sector obrero de esta importancia, propició el entendimiento de la dictadura para evitarse mayores
problemas con el grupo de los extranjeros.
Las rebeliones campesinas, por su parte, habían sido constantes
durante el Porfiríato, como lo evidencian las sublevaciones de los mayas
y los campesinos de Temochic, en Chihuahua. Arreciaron después de
1906, algunos alentados por clérigos en Puebla y Michoacán. Las hubo
también en Acayucan, Veracruz, Oaxaca, Coahuila, Chihuahua y
Sinaloa. Todas, sofocadas por el gobierno.
Los dirigentes del partido Liberal, que daban sentido a todos los
movimientos contra la dictadura, tenían su centro de operaciones en
Arizona, Texas y Veracruz. Desde ahí habían pensado iniciar la revolución en 1908. Convencidos de que poco o nada podían conseguir por
la vía pacífica, fraguaron la toma de Ciudad Juárez, Chihuahua, Camargo, Tamaulipas y algunas poblaciones fronterizas de Coahuila. Sin
embargo, el ejército mexicano, ayudado por el de Estados Unidos,
había impedido dichas acciones. Sin organización militar cada movimiento emancipado fue sofocado por el ejército porfirista. Los grupos
se transformaron en guerrillas y permanecieron activos hasta 1910.
Para la clase pensante del país, el problema tenía distintas explicaciones, Manuel Calero aseguraba que la nación no había alcanzado la
instítucionalidad necesaria porque el pueblo no sabía leer ni escribir
y abogaba por una nueva ley electoral que indujera la elección directa
porque, mientras no se llegara al sufragio efectivo, se estaría a orillas
del abismo. Era pues, necesario, educar al pueblo.
Estas acciones no podían pasar desapercibidas por los dirigentes
del Porfiriato. Las manifestaciones antiporfiristas eran muchas y de
muy variada naturaleza. Las desigualdades eran evidentes y los problemas crecían sin solución aparente. Díaz mismo comenzó a ceder,
aunque hubiera preferido ocultarlo.
Junto con el Partido Liberal, un buen número de intelectuales
144
ROMEO R. FLORES CABALLERO
analizaban la situación económica, social y política del país, ubicando
los problemas con claridad y ofreciendo soluciones. Sus trabajos circulaban en forma de artículos, libros y folletos, entre ellos: Cuestiones
electorales, de Manuel Calero; Los grandes problemas nacionales, de
Andrés Molina Enríquez; Hacia dónde vamos, de Querido Moheno; El
problema de la organización política de México, de Ricardo García
Granados y la Reelección indefinida, de Emilio Vázquez Gómez.
Para Madero el problema radicaba, entre otras causas, en la efectividad del ejercicio político del Porfiriato. En La Sucesión Presidencial
exigía que los gobernantes despertaran e hicieran vigente la Constitución de 1857. Las soluciones que ofrece Madero son fundamentalmente
políticas y administrativas. Trata de destacar algunos hechos positivos
del Porfiriato, al no condenarlo. Creía que la riqueza era un elemento
anturevolucionario. Combatía la corrupción; presentaba alternativas
para corregir desvíos; favorecía la pequeña propiedad; pedía pensiones
para los obreros, ofrecía educar al pueblo para elevar su nivel material;
moral e intelectual, a fin de que conociera y defendiera sus derechos y
proponía la reorganización y reformación del Estado.
Para don Andrés Molina Enríquez, la intervención del gobierno era
fundamental si se quería resolver el problema de la tenencia de la
tierra. Consideraba que el problema de la diversidad de razas se resolvería con el mestizaje, cuando los mestizos lograran adquirir control de
la riqueza hasta entonces en manos de los criollos, el clero y los extranjeros. Se inclinaba en contra del feudalismo rural y proponía una gran
reforma agraria.
Don Luis Cabrera atribuía los orígenes de la Revolución al caciquismo, la presión despótica ejercida por las autoridades locales; el peonismo,
la esclavitud de hecho o servidumbre feudal: el fabriquismo o sea la
servidumbre personal y económica de los obreros frente a sus patrones;
el hacendismo, la competencia ventajosa que la gran propiedad rural
ejerce sobre la pequeña; el cientificismo, el acaparamiento comercial y
financiero y la competencia ventajosa que ejercen los grandes negocios
sobre los pequeños; el extranjerismo, el predominio y la competencia
ADMINISTRACIÓN y POLÍTICA EN LA HISTORU DE MÉXICO
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ventajosa que ejercen en todo género de actividades los extranjeros
sobre los nacionales.
Para don Wistano Luis Orozco, la Revolución era necesaria porque el
crecimiento del país y el enriquecimiento del grupo en el poder no se
debía tanto a su talento y al espíritu de empresa, sino a la explotación
de los campesinos y de los obreros. Criticaba en consecuencia al sistema
económico y social y, aunque favorecía la repartición de las tierras del
Estado, se oponía a la intervención del mismo en su distribución.
El pueblo comenzó a organizarse en grupos y partidos políticos para
participar en las elecciones de 1910, en base, por una parte, en la
ideología del partido liberal que demandaba un cambio radical y de los
científicos que favorecían el statu quo y, por la otra, en los innumerables escritos que criticaban la longevidad del sistema y de su dirigente,
y en las protestas pacíficas y violentas de la población.
El entusiasmo de los grupos políticos creció después de la entrevista
que sostuvo el dictador con el periodista Creelman en 1908. En ella
destacó que la democracia era el único principio de gobierno justo y
verdadero. Reconocía que se había conservado la forma de gobierno
democrático y republicano y mantenido intacta la teoría. Aunque,
agregaba, hemos adoptado en la administración de los negocios una
política patriarcal, guiando y sosteniendo las tendencias populares, en
el convencimiento de que en una paz forzosa, la educación, la industria
y el comercio desarrollarían elementos de estabilidad y unión en un
pueblo naturalmente sumiso y benévolo.
Creía que había llegado el día en que en México se pudiera elegir
gobernantes sin peligro de guerra y advertía que ya existía una clase
media activa y trabajadora, que lucha por mejorar su condición y se
preocupa con la política y el progreso. Antes, la clase media se dedicaba
a la política y a la guerra. Ademas, adelantaba una sentencia que habría
de ser tomada literalmente por todos: tengo la firme resolución de
separarme del poder al expirar mi periodo, cuando cumpla ochenta
146
ROMEO R. FLORES CABALLERO
años de edad, sin tomar en cuenta lo que mis amigos y sostenedores
opinen, y no volveré a ejercer la presidencia.
Añadió que vería el surgimiento de un partido de oposición como
una bendición y no como un mal. Para concluir que la nación (estaba)
preparada para entrar definitivamente en la vida libre.
Esta entrevista dio calor a los contendientes. Tres partidos surgieron
a la escena; el Reyista, dirigido por José López Portillo y Rojas, proponía a Díaz para presidente y al general Bernardo Reyes como vicepresidente. Su plataforma se reducía a procurar lo que llamaba auténtica
autodeterminación o práctica efectiva de la libertad.
El Partido Democrático, donde destacan Manuel Calero, Urueta,
Batalla y Subarán Campany, presenta una plataforma más elaborada
que recoge algunos de los principios del Partido Liberal, destacan entre
ellos: A. Conservación de la paz; B. Vigencia real de la Constitución de
1857 y de las leyes de Reforma; C. Libertad de los municipios y eliminación de los jefes políticos; D. Independencia e inamovilidad del poder
judicial; E. Fomento de la libertad; F. Estudio de una nueva ley electoral
para establecer el voto directo; G. Organización del Ministerio de Agricultura, con el fin de inaugurar una política agraria y de crédito interior;
y, H. Elaboración de una ley sobre accidentes de trabajo para luego
llegar a una completa legislación obrera.
Y, el Partido Antirreeleccionista, dirigido por Francisco I. Madero,
Emilio Vázquez Gómez, Filomeno Mata, Luis Cabrera y José Vasconcelos, entre otros, que inició su campaña por toda la República con
mucho éxito, al grado de preocupar seriamente al dictador.
Los partidos Reyista y Democrático no fueron recibidos con entusiasmo por el viejo gobernante; Bernardo Reyes fue enviado al extranjero
para realizar estudios militares y obligado a renunciar al gobierno de
Nuevo León. El Democrático perdió fuerza y fue desapareciendo poco
a poco de la escena política. De los partidos contendientes, éste era el
único que ofrecía incorporar una necesaria reforma a la administración
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
147
con la propuesta de crear el Ministerio de Agricultura que se ocupara
de los problemas del campo, proponiendo una política agraria para
satisfacer las demandas de los grupos progresistas.
No obstante, Madero recorría la República con éxito inesperado y
se transformaba en verdadera preocupación. Los Clubes Antirreeleccionistas proliferaron por todas partes y, ante la amenaza de que derrotara
a Díaz en las urnas, los científicos convencieron al general de que
presentara su candidatura como Presidente, por quinta vez.
Para 1909 había tres partidos: el Democrático, el Reeleccionista y el
Antireeleccionista. La popularidad de Madero crecía enormemente.
Celebradas las elecciones en junio, y consumado el fraude electora],
el Congreso declaró a Díaz y a Corral, Presidente y Vicepresidente de
la República para el periodo 1910-1916. Madero se enteró del resultado
de las elecciones en su cárcel de San Luis Potosí, donde había sido
confinado por orden del gobierno. Y, como el grupo Antirreeleccionista
desfilara contra el deseo de las autoridades, durante la celebración del
Centenario de la Independencia, la policía disparó contra los manifestantes causando varias muertes y forzando la salida de Madero del país.
Este escapó de San Luis Potosí el 5 de octubre y se estableció en San
Antonio, Texas, donde se unió a sus más cercanos colaboradores.
De allí se distribuyó el Plan de San Luis en que se declaraba: A. La
nulidad de las elecciones para presidente y vicepresidente, magistrados,
diputados y senadores; B. Desconocimiento del gobierno de Díaz;
C. Vigencia de las leyes que no se opusieran al Plan de San Luis y
restitución de las tierras despojadas a los campesinos o su indemnización; D. Establecimiento del principio de no reelección como Ley
Suprema de la República; E. Asunción de Madero como presidente
provisional con facultades para hacer la guerra al gobierno usurpador
del general Díaz; y F. Fijación del 20 de noviembre, desde las seis de
la tarde, para que el pueblo se levantara en armas contra el .dictador,
para derrocarlo y eliminar a la nefasta oligarquía científica.
141
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Los levantamientos contra la dictadura proliferaron por toda la
República aun antes del 20 de noviembre. Después del sacrificio de
Aquilea Serdán crecieron los movimientos encabezados por Abraham
González, Pascual Orozco, José de la Luz Blanco, Francisco Villa y
Luis Mora. Madero regresó a México en febrero de 1911 y se instaló en
Ciudad Juárez. Para el ejército federal resultaba difícil enfrentarse a
tantos levantamientos.
Díaz dio cuentas al Congreso, en 1911, de las acciones de Madero y
de los revolucionarios "lamentablemente equivocados o perversamente
engañados". Sin embargo, declaraba que le llamaban la atención las
protestas de la opinión pública sobre asuntos de su "gestión gubernamental". En consecuencia, dio a conocer las medidas que tomaría "para
corresponder a la confianza del país y neutralizar a los revolucionarios".
Entre ellas, el nombramiento del nuevo gabinete integrado por jóvenes:
Francisco León de la Barra, Relaciones; Miguel Macedo, Gobernación;
Demetrio Sodi, Justicia; Jorge Vera Español, Introducción Pública;
Manuel Marroquín, Fomento; Norberto Domínguez, Comunicaciones;
y, Manue) González Cossío, Guerra, que repetía, junto con José Ivés
Limantour, en Hacienda y Crédito Público. Y ofreció "satisfacer las
quejas fundadas en contra de algunas autoridades".
Ofreció además realizar cambios importantes como volver al principio de no reelección, sobre el cual no se ha manifestado porque "no
había sido puesto a discusión en épocas recientes en ninguna Asamblea
Legislativa" y porque tal consideración era "resorte de dichas Asambleas". Para satisfacer "las sanas exigencias de la opinión pública" y en
vista "de los resultados poco satisfactorios" proponía "el fraccionamiento de las grandes propiedades rurales".
Sin embargo, los ajustes llegaban demasiado tarde. En abril, los revolucionarios triunfaban en Chilapa, Puebla y México; Cuencamé, San
Andrés Tuxtla, Sombrerete y Agua Prieta y en las principales poblaciones de los estados del norte. Después en mayo, el dictador decidió
negociar con Madero. Este exigió la renuncia de Díaz, quien todavía
hizo un último intento por permanecer en el poder al declarar que se
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
141
retiraría del gobierno, "pero como conviene a una nación que se respete; como corresponde a un mandatario que podrá sin duda haber
cometido errores, pero que en cambio también ha sabido defender a su
patria y servirla con lealtad".
La toma de Ciudad Juárez constituyó el golpe de gracia para la dictadura. Madero, en su carácter de presidente provisional, nombró a su
gabinete: Francisco Vázquez Gómez, Relaciones; Federico González
Garza, Gobernación; José María Pino Suárez, Justicia; Manuel Bonilla,
Comunicaciones; y, Venustiano Carranza, Guerra y Marina. El 21 de
mayo de 1911 se firmó en la Aduana de Ciudad Juárez el convenio que
exigía la renuncia de Porfirio Díaz. Este la presentó el 25 de mayo. Ese
mismo día salió de México. Su lugar fue ocupado provisionalmente por
Francisco León de la Barra. Madero llegó triunfante a la capital el 7 de
junio. México iniciaba una etapa de su historia.
LA ADMINISTRACIÓN PERSONALIZADA EN LOS
REGÍMENES DE LA REVOLUCIÓN
1911-1928
L
OS TRATADOS de Ciudad Juárez, acordados entre Madero y
Díaz, el 22 de mayo de 1911, se convirtieron en excusa para
suspender el cumplimiento de las demandas de los revolucionarios y la reestructuración administrativa que exigía el cambio. Francisco
León de la Barra mantuvo inalterable la estructura del Porfiríato en los
seis meses que duró su gobierno. El aparato administrativo, el Poder
Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo de los estados, salvo algunas excepciones, mantenían su lealtad de la dictadura. Lo mismo sucedía con el
ejército.
Lo anterior explica que durante su interinato se acelerara el desarme
de los grupos revolucionarios; se fotaleciera el ejército porfírista; se
abstuviera de promover reformas en la administración de la justicia; se
descuidaran las demandas obreras; se paralizaran las reformas legislativas
y se permitiera a la Secretaría de Fomento la celebración de contratos
que afectaban el patrimonio nacional y favorecían a los terratenientes,
para la explotación de bosques y terrenos nacionales.
Esta actitud del gobierno originó serios descontentos populares en
toda la República. Destacaron, entre ellos, invasiones de tierras en Morelos y Yucatán, asaltos a numerosas tiendas de raya, huelgas en las fábricas del Distrito Federal, Orizaba y Puebla; y signos graves de inestabilidad política en Aguascalientes, Chiapas y Sinaloa. El descontento
154
ROMEO R. FLORES CABALLERO
inquietaba a los caudillos, que sentían frustrados sus deseos de implementar los principios de la Revolución, Zapata reclamaba, en Morelos,
el reparto de tierras. Sin embargo, para el gobierno, los campesinos
adoptaron una actitud insumisa y fueron calificados de bandoleros, alzados, sediciosos e incultos. Las autoridades, por su parte, demandaban
su rendición incondicional.
El envío de la tropa para combatir a Zapata, que de acuerdo con
León de la Barra se había "hecho popular entre las clases incultas del
Estado por su ofrecimiento de repartición de tierras, sin tener en cuenta
los derechos de propiedad...", agudizó las diferencias entre éste y Madero. Los constantes conflictos derivados de la tolerancia del gobierno,
como lo calificaba el propio Presidente Interino, impacientaban a los
caudillos, quienes deseaban que Madero se hiciera cargo del Ejecutivo
Federal. Esto provocó las renuncias de los ministros y, finalmente, la
del propio Presidente Interino un mes antes de lo previsto.
/Madero se hizo cargo de la Presidencia de la República el 6 de noviembre de 1911. Asumió el poder con el apoyo unánime de los partidos Radical, Popular Revolucionista, Católico y Reyista. Para lograr la
unificación de los grupos y consolidar los principios revolucionarios, el
primer gobierno de la Revolución debería instrumentar el cambio "de
la mentalidad feudal colonial, característica del periodo de Díaz, auna
administración progresista con conciencia social que realizara las imprescindibles reformas'/, para decirlo en palabras de Charles Cumberland.
Sin embargo, primero era necesario consolidar el poder político y
fortalecer su imagen deteriorada durante el interinato. Madero heredó
la cuestión de Morelos y el consecuente levantamiento de Zapata que,
aunque estaba casi solucionado desde el punto de vista militar, según
sus palabras, reconocía que entrañaba un problema de carácter social,
que la impaciencia de algunos de los habitantes de ese estado han querido qué se resuelva sin preparación, sin estudios y sin justificación.
Consideraba, además, que los campesinos eran víctimas del capitalismo
agrario y que luchaban por reivindicaciones que fueron legítimas en
parte, aunque en muchos casos seguramente no lo son. Por otro lado,
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
155
habría de solucionar la rebelión de Pascual Orozco en Chihuahua, quien
había tomado por pretexto que el gobierno no hubiera cumplido las
promesas de la Revolución en noviembre.
/El problema no era sólo de carácter político. Era necesario resolver
las demandas de carácter económico y social para conciliar los intereses
de los diferentes grupos políticos./Los planes y programas de los caudillos exigían reivindicaciones insatisfechas. El Plan de Tacubaya demandaba el cumplimiento del Plan de San Luis que, ajuicio de sus suscriptores, no se había realizado. Por otra parte, el Plan de Ayala y el Pacto
de la Empacadora exigían la satisfacción de las reformas económicas y
sociales, especialmente en el reparto de la tierra y las reivindicaciones
obreras.
La imagen y el liderazgo de Madero se deterioraban paulatinamente.
Los ataques a su persona aumentaban de tono, Madero era acusado,
entre otras cosas, de burlar las promesas de la Revolución, de enviar a la
cárcel a quienes le habían ayudado, de injuriar al ejército, de declarar
bandidos a los revolucionarios, de haber saqueado el dinero de la Nación, de apoyarse en el ejército de Díaz para combatir a los revolucionarios y por falta de entereza y debilidad suma no llevar a feliz término
la Revolución que gloriosamente inició con el apoyo del pueblo, puesto
que dejó en pie a la mayoría de los poderes gubernamentales y elementos corrompidos de la opresión del gobierno dictatorial de Porfirio Díaz.
Para ser, finalmente, acusado de inepto para realizar las promesas de ¡a
Revolución de que fue autor/
Pronto se unieron en protesta algunos de sus seguidores y miembros
del gabinete. En la Cámara se obstaculizaba su labor legislativa con el
pretexto de que el país sufría rebeliones, anarquía, bancarrota y porque, según se decía, el Presidente recibía apoyo económico de Estados
Unidos. El Bloque Renovador, de la misma Cámara, integrado por maderistas, facilitaba la tarea de los opositores al régimen por su indisciplina.
La disidencia de Emiliano Zapata, Francisco Vázquez Gómez, Pas-
1S6
ROMEO R. FLORES CABALLERO
cual Orozco y las asonadas de Bernardo Reyes y Félix Díaz creaban las
principales manifestaciones de inconformidad con el régimen. La prensa
de oposición avivó la desconfianza y el malestar. El gobierno de los Estados Unidos intervino en los asuntos internos del país; los obreros y los
campesinos exigían reformas inmediatas acordes a sus demandas. En
este ambiente se fraguaba el movimiento contrarrevolucionario. Bernardo Reyes y Félix Díaz, que lo encabezaban a pesar de la generosidad del
presidente Madero, prepararon el cambio de la Decena Trágica y el golpe de Estado de Victoriano Huerta.
No obstante las condiciones adversas en su administración, Madero
logró realizar reformas importantes en la administración de justicia,
educación, asistencia pública, reforma agraria, reforma electoral, legislación, transportes, conflictos laborales y financieros. Destaca, entre
ellas, los trabajos de la Comisión Nacional Agraria, que permitieron
recuperar más de veintiún millones de hectáreas de terrenos nacionales
y las acciones en favor de indios yaquis y mayas, así como la reconstrucción de los ejidos de los pueblos en forma comunal e inalienable.
Asimismo, destaca la creación de una Oficina de Trabajo a cargo de
la SecretaríiTde Fomento, que llegó a convertirse en Departamento y
mediante cuya acción se lograron importantes reivindicaciones obreras
como aumento de salarios, reducción de la jornada de labores a diez
horas y reglas para valorar el trabajo y dar compensaciones. Para diciembre de 1912 esta oficina había resuelto setenta huelgas.
Igualmente, propuso al Congreso la expedición de una ley sobre
accidentes de trabajo, mejoras para obreros y otras de carácter benéfico
como la ampliación de hospitales gratuitos, aumento de sueldos y concesión de jubilaciones a maestros; fundación de comedores escolares,
distribución de ropa y calzado a niños necesitados y la creación de
escuelas especiales nocturnas y de carácter industrial en el Distrito
Federal/ 7
~.Á la muerte de Madero, la presencia de Victoriano Huerta en el poder,
aunque complació a algunos herederos del Porfiriato, encontró la re-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
157
pulsa más enérgica del pueblo. Los gobernadores, cautelosos, se mantuvieron en sus puestos ante el llamado de Huerta; sólo los de Coahuila y
Sonora expresaron su reprobación abierta.
.Huerta no tuvo momento de reposo en el ejército de la dictadura. El
descontento popular era avasallador, el terror crecía y la hoguera revolucionaria se reavivaba con los asesinatos de Gabriel Hernández, Abraham
González, los diputados Eduardo Pastelín, Adolfo G. Gurrión, Serapio
Rendón, el periodista nicaragüense Solón Arguello, Belisario Domínguez
y muchos más que de alguna manera habían manifestado su desacuerdo
con los procedimientos arbitrarios de Huerta.
El asesinato de Belisario Domínguez precipitó la ruptura entre la
Cámara de Diputados y el usurpador. Aquellos protestaron con vehemencia y exigieron respeto para ejercer sus funciones, en tanto que éste
respondía con sus aprehensiones y la disolución de la Cámara.
La lucha armada contra el gobierno de Huerta se extendió a todo el
territorio, los caudillos, a excepción de Orozco, continuaron la lucha
revolucionaria. En el norte Venustiano Carranza, Francisco Villa, Alvaro Obregón, Plutarco Elias Calles, Lucio Blanco, Pablo González y
Francisco Murguía, en Michoacán, Gertrudis Sánchez, Joaquín Amaro
y Juan Espinoza; en San Luis Potosí, Alberto Carrera y los hermanos
Cedillo y en el sur las fuerzas de Emiliano Zapata.
El Plan de Guadalupe y las adiciones al Plan de Ayala recogían y
reflejaban la naturaleza del movimiento.
Para sobrevivir y dar visos de legalidad a su mandato, Huerta promulgó una ley que convocaba a elecciones extraordinarias de presidente y
vicepresidente de la República y otra que debería regular su mecanismo.
Ambas le daban tiempo para afianzarse en el poder e integrar un gabinete y un Congreso incondicionales que le permitieran consolidar su
dictadura.
Para calmar el clamor popular introdujo en su programa de gobierno
ISt
ROMEO R. FLORES CABALLERO
>
objetivos revolucionarios que pretendían reivindicaciones obreras y
campesinas. De acuerdo a ellas, reestructuró la administración para
dar cabida a una Secretaría de Agricultura y Colonización, por una parte, y a la Secretaría de Industria y Comercio por la otra.
Con estas medidas, Huerta intentaba mediatizar el movimiento revolucionario, pues atacaba de manera especial —como él lo explicábalos problemas fundamentales de los campesinos y de los obreros. Para
responder a quienes reprobaban la acción de su gobierno, ejercitaba las
represiones militares y expidió una Ley de Amnistía con la pretensión
de lograr la unidad nacional/tiste fervor revolucionario no convenció,
ni a las masas populares que no olvidaban el crimen de febrero de 1913
y que se agrupaban alrededor de los caudillos revolucionarios, ni a aquellos herederos del Porfiriato de quienes recibió el apoyo inicial, y que
pronto vieron en él al hombre que no vacilaría en traicionarlos.
Detrás de estos subterfugioypredominaba el desorden en su gobierno.
En diecisiete meses todos los estados de la República cambiaron dos y
tres veces de gobernador, el ministro de Relaciones fue cambiado cinco
veces, el de Gobernación cuatro, el de Justicia tres, el de Instrucción
Pública cuatro, el de Fomento cinco, el de Agricultura dos, el de Comunicaciones tres, el de Hacienda tres y el de Guerra dos; y para reforzar la
base de su régimen militar reclutaba soldados mediante la leva en las
calles y centros de reunión popular.
La desorganización financiera era también evidente. La concentración
de onerosos empréstitos extranjeros, de préstamos forzozos, de gravámenes fiscales arbitrarios y la inmoralidad administrativa del régimen
mostraban el verdadero rostro usurpador.
y£1 éxito del movimiento constitucionalista obligó a Huerta a dejar
el poder y huir de México, encargando la administración a Francisco S.
Carvajal, quien a su vez, la entregó el 12 de agosto.
Venustiano Carranza, como gobernador de Coahuila, había logrado
que el Congreso Local desconociera a Huerta y, exhortando a los demás
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
159
gobernadores a que hicieran lo mismo, proclamó el Plan de Guadalupe
que lo convirtió en Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, hasta en
tanto pudiera tomar la ciudad de México,ypara que él, o quien lo sucediera en el mando, asumiera el Ejecutivo y convocara a elecciones.
Desde luego, esta proclama no sólo desconocía a Huerta como Presidente sino también a los poderes Legislativo y Judicial, así como a los
gobernadores de los estados que reconocieran su administración.
•
Con su capacidad conciliadora se sobrepuso a las líneas de poder derivadas de la usurpación, representada en cierta medida por Pedro Lascurain, Victoriano Huerta y Francisco S. Carvajal, y a la convencionista de
Eulalio Gutiérrez, Roque González Garza y Lagos Cházaro. Además,
propició la incorporación al movimiento constitucionalista de los grandes caudillos como Zapata, Villa y Obregón, Carranza era, sin lugar a
dudas, el eje de la Revolución y, con ello, daba legitimidad al poder de
los revolucionarios, desde el rompimiento del orden constitucional por
la prisión y muerte de Madero y Pino Suárez.
La legitimidad del poder de los siete personajes, que por diversas
razones ocuparon la presidencia entre marzo de 1913 y mayo de 1917,
podría cuestionarse desde un punto de vista estrictamente formal. Sin
embargo reflejan, en cierto sentido, las frustraciones y aspiraciones de
los diversos grupos revolucionarios.
,-"• Carranza decidió establecerse a fines de agosto de 1913 en la ciudad
de México e inició una efectiva gestión administrativayno obstante los
traslados de la sede del Ejecutivo que tuvo que realizar y sus diferencias
con los convencionistas, con los caudillos y con los Estados Unidos. Al
asumir la primera jefatura del Ejército Constitucionalista, formó su gabinete con las mismas dependencias que habían funcionado en la administración maderista, desconociendo los cambios realizados por Huerta.
/ L a administración carecía de titular en algunas Secretarías, como la
de Justicia y la de Instrucción Pública y de Bellas Artes. Los asuntos
encomendados a la Secretaría de Fomento se atendían por la de Comunicaciones y Obras Públicas. Sin embargo consideró que, dadas las con-
160
ROMEO R. FLORES CABALLERO
diciones extraordinarias de su administración, era fundamental apoyarse
en las Secretarías de Guerra, Gobernación y Hacienda para organizar
al ejército y administrar el territorio que paso a paso se le quitaba a la
usurpación. Reorganizó de inmediato la Secretaría de Fomento para
dar orden a más de treinta dependencias y creó la Oficialía Mayor con
el objeto de acometer los programas de gobierno que dieran respuesta a
las demandas revolucionarias. Esta Secretaría declaró nulo todo lo llevado a cabo por la administración huertista en el periodo comprendido
entre el 19 de febrero de 1913 y 28 de agosto de 1914.
Plan de Guadalupe carecía de un programa agrario definido,
Carranza consideraba que tal programa debería definirse una vez instaurado el orden constitucional^ Sin embargo, las presiones de los zapatistas y de los villistas, que continuaban planteando la necesidad de una
reforma agraria, le obligaron a adicionar dicho Plan el 12 de diciembre
de 1914, con el objeto de incorporarle esquemas para dotar y restituir
tierras a los pueblos, para fortalecer la pequeña propiedad y realizar
acciones que permitieran la expropiación de tierras, su repartición y la
fundación de pueblos. Con estas medidas, Carranza satisfacía las exigencias de los campesinos que, desde el Porfiriato, luchaban por una reforma agraria.
adiciones del Plan de Guadalupe se vieron fortalecidas con la
.expedición de la Ley Agraria el 6 de enero de 1915. En esta Ley se
establecía la necesidad de devolver a los pueblos los terrenos de que
habían sido despojados, como un acto de elemental justicia y como la
única forma efectiva de asegurar la paz y de promover el bienestar de
las clases pobres,4Para ello, declaró nulas todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades que se hubieran realizado en contravención a la Ley
del 25 de junio de 1856, así como las diligencias de apeo o deslinde que
hubiesen invadido y ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes pertenecientes a dichos grupos sociales. Se determinó también la necesidad
de dotar a los pueblos que carecían de ejidos con terrenos suficientes
conforme a sus necesidades, mediante expropiación de los terrenos colindantes indispensables para ello. La misma Ley creó la Comisión Na-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA KN ¡A HISTORIA DE MÉXICO
181
vcional
Agraria, las Comisiones Locales y los Comités Particulares para
su aplicación. Ademas, fijó el procedimiento para la restitución o dotación, así como los recursos que podrían interponer los afectados por
su aplicación.
La balanza de la lucha revolucionaria se inclinó definitivamente a
favor del movimiento constítueionalista con la aceptación de la Ley
Agraria de 1915. Esto permitió la reorganización de la Dirección General de Agricultura y las Estaciones Agrícolas Experimentales en San
Luis Potosí, Oaxaca y Villahcrmosa y la creación del Departamento de
Irrigación. Con estas decisiones, el movimiento constitucionalista quitaba banderas a los zapatistas y villistas y atacaba los principales problemas que ocasionaron el movimiento reivindicador de 1910; porque,
como lo diría el mismo Venustiano Carranza en un informe al iniciar
las sesiones extraordinarias del Congreso, en octubre de 1915, dichas
medidas sintetizan el anhelo del pueblo mexicano por el mejoramiento
social mediante la posesión de la tierra.
reivindicaciones obreras tampoco estaban previstas en el Plan de
Guadalupe y, por ello, Carranza hubo de incorporarlas en las adiciones a
dicho PlarySus aspiraciones conciliatorias y de integración, así como la
labor que en ese sentido realizó Alvaro Obregón, le impulsaron a reabrir
la Casa del Obrero Mundial que, creada en 1912, había sido clausurada
por el régimen huertista.
Los dirigentes de la Casa del Obrero Mundial acordaron, a mediados
de febrero de 1915, lanzarse a la Revolución en favor de los constitucionalistas, organizándose en los Batallones Rojos. Ksta decisión fue
bien recibida tanto por Obregón como por Carranza, quienes se comprometieron a expedir una legislación obrera y a solucionar favorablemente los conflictos de los trabajadores.
Los Batallones Rojos combatieron a villistas y zapatistas en Ébano,
Celaya, Vcracruz y Guadalajara y, en 1915, constituían la organización
obrera más fuerte del país. Sin embargo, las huelgas de 1916, apoyadas
162
ROMEO R. FLORES CABALLERO
por la Casa del Obrero Mundial, provocaron su distanciamiento con
Carranza.
La transformación del Departamento de Trabajo en Dirección General, un poco antes de la expedición de la Constitución de 1917, y los
estudios que sobre legislación de trabajo ordenó Carranza para hacerla
acorde a los postulados sociales que la Carta de Querctaro contenía,
no reflejan fielmente la actitud de Carranza hacia los trabajadores.
En el área de la Secretaría de Fomento, Carranza fortaleció las actividades de la Dirección de Minas y Petróleo y declaró nulos novecientos
treinta títulos de concesión minera expedidos por la administración de
Huerta. Además, reorganizó el Departamento de Petróleo, que estaba
abandonado a pesar de la enorme riqueza de los yacimientos descubiertos y que se dedicaba a tramitar los contratos ruinosos que todavía
pesan sobre la nación. En este Departamento también nulificó todos los
contratos, concesiones, tramitados durante la usurpación en los cuales
se encontró absoluta carencia de probidad y moralidad. Asimismo, creó
la inspección del petróleo en Campeche, Tuxpan y Minatitlán; elaboró
el reglamento respectivo e instituyó la Comisión Técnica del Petróleo,
con el objeto de asimilar los avances tecnológicos sobre la materia e
incorporarlos al desarrollo de esta industria, así como difundir sus investigaciones en el Boletín del Petróleo.
Kn el área de Instrucción Pública se concedieron nuevas jubilaciones
a maestros, se creó la Dirección General de las Bellas Artes y adscritas a
ella la Escuela de Bibliotecarios y Archiveros, el Departamento Editorial de Bellas Artes, el Museo de Arte Colonial y la Inspección de Monumentos Artísticos; se transformó la Biblioteca Nacional; se creó la
Escuela Nacional Veterinaria. La Nacional de Química y la Superior de
Comercio se seccionaron de la Dirección de la Enseñanza Técnica para
transformarse en facultades y formar parte de la Universidad.
/La división del movimiento revolucionario provocó el agravamiento
de la situación económica, porque cada uno de los grupos emitió sus
billetes./Las monedas metálicas desaparecieron y esto afectó al comer-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
163
cío interno, ya que las diferentes facciones obligaron a la circulación
forzosa de sus billetes.
Carranza, como Jefe del Ejército Constitucionalista, emitió seiscientos cincuenta millones de pesos y la situación se agudizó al imponerse la
circulación de su moneda en la ciudad de México, los bancos y comercios cerraron en protesta. Para agosto de 1914 la crisis cambiaría, era
evidente. Para resolver esta situación Carranza creó la Comisión Monetaria y el Fondo Regulador de la Moneda Fiduciaria y decretó una emisión de quinientos millones de pesos los cuales serían canjeados por los
seiscientos cincuenta millones ya emitidos.
La situación monetaria se restableció el lo. de diciembre de 1916,
cuando se fijó la base de oro y plata. Pero fue insuficiente por la baja de
la producción minera y la salida de ciento treinta millones de pesos en
moneda metálica; el gobierno dispuso de las reservas, veinte millones de
pesos del Banco Nacional y de Londres y México.
La Comisión Monetaria trató de definir la situación bancaria mediante un nuevo impuesto a las instituciones de crédito, la derogación, en
septiembre de 1916, de las concesiones a los bancos de emisión y la
exigencia del aumento de sus reservas metálicas. Finalmente, como los
bancos no cumplieron, fueron incautados el 30 de septiembre de 1916
hasta 1921.
El Comercio Exterior tuvo un saldo favorable de doscientos setenta y
dos millones de pesos entre 1914 y 1915 y de cuatrocientos dos millones
en 1916. El petróleo constituyó el primer renglón de las exportaciones,
ya que la Guerra Mundial trajo consigo una mayor demanda de este
producto.
- Las dificultades entre Carranza, Villa y Zapata se habían agudizado
por los distintos enfoques que daban al movimiento. Carranza convocó
el 4 de septiembre de 1914, para cumplir el Pacto de Torreón, a una
junta de generales que se celebraría en la ciudad de México el lo. de oc-
164
ROMEO R. FLORES CABALLERO
tubre, pero las dificultades surgidas con Villa y otros generales hicieron
que la junta se postergara diez días y cambiara de sede a Aguascalicntes.
El objetivo de Carranza y el resultado de la Convención fueron muy
distintos. La asamblea se erigió soberana y en Poder Legislativo, lo que
impugnó el jefe del Ejecutivo, dando lugar a que la Convención lo desconociera como encargado del mismo y nombrara en su lugar a Eulalio
GutiérrezyCarranza consideraba que los participantes, en su mayoría
jefes de la División del Norte, concurrieron a la asamblea "sorprendidos
y engañados". Además, a juicio del mandatario, los convencionistas, al
igual que Huerta, habían usurpado el poder. El primero usurpó el Poder
Ejecutivo y los segundos el Legislativo.
/Eulalio Gutiérrez, durante su breve permanencia en el poder, pretendió modificar la estructura administrativa al crear la Secretaría de Agricultura y Colonización y agregó a la de Fomento las áreas de Industria y
Comercio./
Por distanciamicnto con Villa, Eulalio Gutiérrez dejó su lugar a
Roque González Garza, quien por la pugna entre las facciones que lo
sostenían y los constitución alistas, se vio obligado a trasladar la sede
de su gobierno a Cuernavaca, hasta marzo de 1915, en que pudo regresar a la ciudad de México. En lo administrativo, González Garza ejercía
facultades extraordinarias- en el ramo de Hacienda, creó un Departamento de Quejas a fin de moralizar la administración de justicia* y también expidió un decreto que establecía los casos de sustitución o destitución, así como la responsabilidad de los miembros del gabinete. El 10
de junio de 1915 fue cesado por la Convención y en su lugar fue nombrado/Francisco Tagos Cházaro, quien por las presiones que ya ejercían
los constitucionalistas, se trasladó a Toluca una vez que Carranza tomó
la ciudad de México en agosto de 1914.
En 1916 fue ocupada la -capital del estado de México y Lagos Cházaro peregrinó hasta que el 26 de noviembre, en Zacatecas, se desintegró
el gobierno de la Convención. Para entonces, Venustiano Carranza ya
había logrado unificar las posiciones de los caudillos y después de dis-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
185
poner la modifícación al Decreto del 12 de diciembre de 1914, relativo
a la formación del Congreso Constituyente, convocó a elecciones el 22
de septiembre de 1916 para su integración, al tiempo que publicaba la
Ley Electoral.
El lo. de diciembre de 1916, en la ciudad de Querétaro, se iniciaron las sesione? de un Congreso Constituyente impregnado de una acendrado espíritu de reivindicación social, imbuido de los anhelos obreros
y campesinos que habían sido reprimidos por tanto tiempo durante el
Porfiriato y que no obstante los empeños de los caudillos de la Revolución, permanecían insatisfechos.
La insistencia de los constitucionalistas en la autonomía local "permitió —de acuerdo con Arnaldo Córdova— que la política regional dominara el resultado de las elecciones para diputados al constituyente".
Como consecuencia de la democratización del procedimiento para la
elección, los integrantes del Congreso eran en su mayoría dirigentes
locales agrarístas o revolucionarios, muchos de ellos jóvenes de impulso
vigoroso cuyas ideas se amalgamaron con las de los carrancistas, miembros antiguos del grupo renovador de la XXVI Legislatura quienes, con
su líder, pugnaban por proporcionar estabilidad política al país.
Carranza presentó su proyecto constitucional de reformas a la Carta
Básica de 1857, ante este Congreso, al tiempo que manifestaba su satisfacción por cumplir la más importante de sus promesas en favor del
pueblo mexicano; porque en el proyecto, decía, "están contenidas todas
las reformas políticas que la experiencia de varios años, y una observación atenta y detenida, me han sugerido como indispensables para
cimentar, sobre las bases sólidas, las instituciones, al amparo de las que
debe y puede la nación elaborar últimamente por su prosperidad, encauzando su marcha hacia el progreso por la senda de la libertad y del
derecho".
La mediatización de las reformas sociales, defendida por Carranza,
propició su propio desbordamiento, pues participó el espíritu de la
mayoría del Constituyente, de suyo proclive a no supeditar las reformas
166
ROMEO R. FLORES CABALLERO
sociales a las políticas y dio origen al documento constitutivo nacional
de contenido social más acabado de su tiempo.
Si la Constitución de 1857 había consagrado la libertad como postulado fundamental, la que emanó del Constituyente de 1917 la reafirma*;/
y la conjuga con la convivencia social, con una clara visión del contexto
de su tiempo, sobre todo, con la idea indeclinable de constituir los principios de la Revolución de 1910, que se había gestado por la desigualdad social y que se había señalado como objetivo fundamental la reivindicación de todos aquellos que no obstante ser libres por declaración
constitucional, eran siervos por necesidad. Los anhelos insatisfechos, las
luchas y los logros de los proletarios del campo y la ciudad, dieron contenido y esencia a la Constitución que se ha calificado como la primera
, que dio cabida a las garantías sociales al lado de las individuales que
reafirmó.
En lo político, la Carta de 1917 ratifica la estructura del Estado Mexicano como República representativa y federal cuyo poder dimana del
pueblo, en el que reside la Soberanía que ejerce a través de los poderes
de la Unión y que se componen en estados libres y soberanos.
Los poderes son: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. El primero
' se deposita en el Congreso de la Unión compuesto por las Cámaras de
Diputados y Senadores. Esta es una innovación respecto a la de 1857
pues el Congreso no es la Asamblea de Diputados, sino que éstos se integran en una cámara que forma, con la de Senadores, un sistema bicameral aunque no parlamentario, que México asumió desde 1874.
La organización política, en cuanto al Ejecutivo, obedece al sistema
presidencialista que proponía Carranza en su proyecto, mismo que fue
aceptado en términos generales, aunque adicionado en algunos aspectos
importantes. Se aprobó la supresión de la vicepresidencia, para fortalecer la figura del Presidente; se consolidó la No Reelección como principio consagrado por la Revolución, no obstante las objeciones de los
moderados que veían en él un germen antidemocrático en cuanto limitaba al pueblo en sus decisiones. Se estableció un acabado sistema para
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MRXICO
167
suplir al Presidente en sus ausencias temporales y definitivas y se
admitió la votación directa para elegirlo.
El Congreso Constituyente en 1917 se había reunido para conocer las
reformas que deberían hacerse a la Constitución de 1857, de acuerdo a
las ideas que al respecto concebía el movimiento constitucionalista
encabezado por Carranza y de que el mismo Congreso catalogó a la
Constitución de 1917 como reformadora de la de 1857. Las trascendentales novedades que se introdujeron en las materias obreras, agraria y
educativa bastan para catalogar a la Carta de Querétaro como una
auténtica nueva Constitución, que cobró tal carácter en el ánimo de los
mexicanos. De aquí la trascendencia de los artículos 3o., 27, 123 y
130 que fueron el producto de enconados debates y que a la postre
quedarían como el más fechaciente testimonio de las luchas revolucionarias, que se habían ganado su inclusión en una carta suprema contra
la tradición constitucionalista de su tiempo, porque las masas populares, representadas en el Congreso, se negaron a que dichos principios
quedaran relegados a leyes ordinarias.
Muchos de los constituyentes de Querétaro eran revolucionarios que
conocían la historia de México y el papel opresivo que, en ocasiones,
había desempeñado la clerecía, especialmente por el apoyo brindado a
Huerta y, en otras épocas, al conservadurismo, listo explica que el constituyente imprimiera a la educación un aspecto laico y nacionalista. En
el fondo, esta medida es congruente con el afán de no permitir la acción
de grupos que pudieran socavar la fortaleza del Estado y su deber de
proporcionar a sus nacionales educación, gratuita. Así, al principio de
libertad que la Carta de 1857 imprimió a la educación, se agregan la
gratuidad y laicicidad como sus principios rectores.
El artículo 130 es el complemento necesario al 3o., en cuanto que
en él se garantiza la libertad de cultos y se establecen las reglas a que
deben sujetarse las prácticas de las religiones, pero una libertad que no
debe interferir en el orden no religioso, para la formación educativa de
los mexicanos. En este orden de ideas la educación es nacionalista.
16S
ROMEO R. FLORES CABALLERO
El liberalismo del siglo xix había impreso su característica especial
en la Constitución de 1857. Esta regulaba el derecho de propiedad en
su artículo 27 como un derecho natural y lo garantizaba contra la
acción arbitraria del Estado. Los constituyentes manifestaron su desconcierto al observar que el proyecto de Carranza no comprendía los
aspectos sociales que el derecho de propiedad significaba en este siglo,
sobre todo en México después del movimiento revolucionario. Entendían que las. ansias populares sobre la posesión de la tierra quedaban
insatisfechas de no aceptar que la propiedad era un derecho eminentemente social. Por estas razones el artículo 27 fue reestructurado hasta
convertirlo en la disposición que, junto con el 123, es la más trascedental de la Constitución de 1917.
Las largas deliberaciones sobre esta materia imprimieron a la propiedad y posesión de la tierra aspectos económico-sociales tan importantes
que, además de dar respuesta a los problemas más apremiantes de la población, aseguraban la soberanía nacional sobre su territorio, pues se
atribuye a la nación la propiedad originaria de las tierras y aguas y se
otorga el derecho de imponer a la propiedad privada las medidas que
dicte el interés público.
Se confirma el principio de garantía de la propiedad para casos de
expropiación; se otorga a la nación el dominio directo de los recursos
del subsuelo; se provee a la dotación de tierras y al fraccionamiento de
latifundios; se ratifica la imposibilidad de que asociaciones religiosas
adquieran, posean o administren bienes raíces y se eleva a rango constitucional la ley del 6 de enero de 1915.
Asimismo, se expidió un artículo especial en materia de trabajo que
consignara los derechos de los trabajadores, para fortalecer las iniciativas presentadas que no resolvían en esencia estos problemas. El proyecto así elaborado se aprobó por unanimidad de eiento sesenta y tres
diputados, el 23 de enero de 1917 y se convirtió en el artículo 123
constitucional.
Este artículo, que recoge, las demandas de la clase obrera, regula la
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MKXICO
169
duración de la jornada de trabajo en todas sus modalidades, día de
descanso semanal obligatorio, trabajo de mujeres y menores, salario
mínimo, establece prestaciones en favor de los obreros como casa habitación, centros recreativos, seguro y previsión social, libertad de asociación, derecho de huelga y paro, justicia laboral, contratación colectiva,
reparto de utilidades y otras. Mediante estas disposiciones se garantiza
el derecho y la dignidad del trabajo, se armonizan los factores de la
producción y se vuelven irrenunciables los derechos obreros.
El 31 de enero de 1917 concluía sus labores el Congreso Constituyente de Querétaro. "Su reunión fue el crisol en el que se fundieron y
depuraron las inquietudes políticas de las clases desvalidas", para dar
origen a una Constitución que estableciera las bases de un Kstado fuerte
y con amplias facultades para intervenir en las cuestiones económicas,
de propiedad, de trabajo, de educación, con objeto de realizar el bienestar y la justicia social.
Esta transformación ideológica y política exigía la consecuente reorganización del aparato administrativo. Esta se realizó a partir del 14 de
abril, antes de que Carranza asumiera el cargo de Presidente de la República, mediante la expedición de una nueva Ley de Secretarías de Estado
que, en lo fundamental, hacía desaparecer las Secretarías de Gobernación,
Justicia y la de Instrucción Pública y Bellas Artes. La primera dio lugar
a la Secretaría de Kstado, la segunda se transformó en el Departamento
Judicial de la Nación, mediante la transferencia al Poder Judicial de
los tribunales de circuito y juzgados de distrito; y a los ayuntamientos,
los juzgados menores y de paz. La tercera dio lugar, por un lado al nacimiento de las direcciones generales de Educación Pública y Relias
Artes y los departamentos Universitario y Administrativo; por otro
lado, la educación primaria y secundaría quedó encomendada a los
ayuntamientos y al gobierno del Distrito Federal y a la Dirección Federal de Bellas Artes se le encomendó el Archivo General de la Nación.
La Secretaría de Hacienda, Crédito Público y Comercio se seccionó
en dos para dar lugar a la de Industria y Comercio. Por otra parte se
creó el Departamento de Salubridad Pública; y el Museo de Historia
170
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Natural y el Instituto Médico Nacional pasaron a la Secretaría de
Fomento.
Estas reformas permitían allanar el camino a quien resultara electo
presidente en las inminentes elecciones de 1917, en tanto se expedía
una Ley Orgánica del Artículo 90 de la nueva Constitución.
No obstante haberse instaurado el orden jurídico; contar con un gabinete, para el que el propio Carranza había elaborado una Ley de Secretarías de Estado; existir un Poder Legislativo, también producto del
movimiento armado y haber respondido a las demandas agrarias con
una Ley tan importante como la del 6 de enero de 1915, y aún con el
artículo 27 constitucional; las diferencias entre los líderes de la Revolución continuaban. Villa y Obregón seguían luchando, ahora en contra
del gobierno de Carranza; y, otros caudillos como Obregón, Calles,
Pablo González, Cándido Aguilar, Alejo E. González, con los civiles
Jesús Urueta y García Vigil, empezaban el juego político con vista a las
elecciones de 1920, mediante la creación del Partido Liberal Constitucionalista.
La gestión carrancista de 1917-1920 se preocupó de resolver dos
aspectos fundamentales: establecer la paz y reestructurar la economía.
Para ello se abocó de inmediato a sofocar las guerrillas que todavía se
hacían oír en Chihuahua, Yucatán, Campeche, Tabasco, Veracruz, San
Luis Potosí, Tamaulipas, Morelos y otros estados con resultados tales
que, en su informe al Congreso, a fines de 1919, manifestaba que,
muertos Zapata, Blanquet, sus secretarios y sus principales generales,
lodo hace esperar que en breve, se obtendrá la completa pacificación
del país.
Carranza comprendió que con la Carta de Qucrétaro, la estructura
del poder se había modificado y las nuevas atribuciones del Estado
requerían adecuaciones del aparato administrativo; así, una vez más en
diciembre de 1917, se transformaron las Secretarías de Industria y
Comercio y la de Fomento para agregarles la atención de los asuntos
laborales a una, y agrícolas a la otra/ La Secretaría de Estado se dividió
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA I)K MKMCO
171
en la Secretaría de Gobernación y en la de Relaciones Exteriores. Asimismo, se crearon los Departamentos de Aprovisionamientos Generales, de Contrataría, de Kstableeimientos Fabriles y Aprovisionamientos
Militares.
La creación de departamentos administrativos, para auxiliar al Presidente en asuntos de carácter técnico, constituyó una innovación importante, en tanto que facilitó la atención inmediata de los principios de
la Revolución Mexicana y de los objetivos económicos y sociales impuestos a la Administración Pública por la Constitución de 1917, y permitió
una mayor flexibilidad de la estructura administrativa. Con el nuevo
andamiaje, era posible enfrentar la solución de los problemas agrario y
obrero al más alto nivel. Sin embargo, Carranza poco pudo hacer en
estas materias por la desestabilización económica en sus aspectos hacendarlos, financieros, comerciales y administrativos.
Lo anterior explica que tomara medidas tendientes a racionalizar los
gastos para lo cual acordó que, sólo con su anuencia, se podrían autorizar obras materiales sin establecer impuestos directos sobre el capital en
sus diversas formas y suprimir las contribuciones que fueran un gravamen para los negocios y una remora para el mejoramiento de los terrenos destinados a la exploración y explotación petrolera y gravar los
contratos celebrados para la cesión de privilegios creados por el Código
Civil de 1884. Otras medidas consistieron en ajustar el personal de todas
las dependencias del gobierno del Distrito Federal; moralizar la administración pública mediante la acción penal contra funcionarios que habían
ejecutado actos contrarios á* la ley; impulsar el comercio exterior mediante el establecimiento de agencias y exposiciones en algunas ciudades
de Estados Unidos; actualizar los impuestos a la minería y a los metales
en general, incrementar las redes ferroviarias; conocer el potencial industrial del país mediante un censo, que en 1919 registró tres mil ochocientos cuatro establecimientos de diversa importancia y fortalecer la
acción de la Comisión Nacional Agraria mediante la supresión de las
Comisiones Locales.
Un aspecto importante en las reformas administrativas de Carranza
172
ROMEO R. FLORES CABALLERO
lo constituye la creación del Departamento de Contralorea, independiente de la Secretaría de Hacienda, con la supresión correspondiente
de la Comisión Reorganizadora Administrativa y Financiera y de la
Dirección de Contabilidad y Glosa, que antes sistematizaba el funcionamiento y control de las operaciones hacendarías. En este Departamento, el Kjecutivo encontraba una manera ágil y eficaz para perfeccionar la administración del manejo de fondos y bienes de la nación, en lo
concerniente a métodos sencillos y prácticos de contabilidad del erario.
til mismo Carranza, en sus informes al Congreso, se refería a este
Departamento como "el progreso más trascendental realizado en matería de reorganización administrativa por el Gobierno emanado de la
Revolución para el buen manejo de los fondos públicos", pues "previene con oportunidad pagos indebidos, gastos improcedentes y erogaciones innecesarias, evita malversaciones de caudales y coadyuva con las
Secretarías y Departamentos a mantener el buen orden en las dependencias que manejan fondos de la Nación".
Kn 1920, Carranza cumplía el último año de su mandato constitucional y aparentemente había logrado tranquilizar al país. Emiliano Zapata,
Felipe Angeles y Gildardo Magaña habían muerto, Francisco Villa estaba aislado y Alvaro Obregón formaba parte de su gabinete. Sin embargo,
ya fuera porque las masas consideraban que las concreciones constitucionales que encarnaban sus demandas no se acababan de realizar, como
sostienen algunos historiadores, o bien porque se avecinaban las elecciones para renovar el poder, la población se mostraba cada vez más inquieta y la efervescencia política era evidente.
I,a lucha campesina, que continuaba viva en Morelos con Genovevo
de la O, y los progresos del obrerismo mundial reanimaron el movimiento obrero mexicano y las huelgas estallaban con más frecuencia en
ferrocarriles, petróleos, textiles, electricistas y servicios portuarios en
Tampico y Veracruz. Kn Saltillo se había constituido la Confederación
Regional Obrera Mexicana (CROM).
Carranza consideró que las funciones administrativas, que se desarro-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
173
liaban dificultosamente por la situación del país, se verían afectadas
por una prematura actividad política, expidió un manifiesto que exhortaba a aplazar la lucha preelectoral siquiera al 15 de enero de 1920. No
obstante, la agitación precursora del evento se generalizó y, a fines de
1919, se postularon como candidatos Pablo González y Alvaro Obregón, este último apoyado por el Partido Revolucionario Sonorense;
Carranza guardaba como su candidato al ingeniero Ignacio Bonillas.
Ksto último incrementó la fuerza política de Obregón, hacia quien se
canalizaron las simpatías del campesinado y amplios sectores de la población del país porque consideraban que las promesas de la Revolución
podrían cumplirse mejor con él, que con el civil que apoyaba Carranza.
Kl día 7 de mayo de 1920, Carranza abandonó la ciudad de México
para establecer la sede de su gobierno en Veracruz, como ya lo había
hecho en una situación similar. Pero, acosado por Guajardo y por distintos grupos enemigos, fue asesinado el 21 de ese mismo mes en Tlaxcalaltongo, Puebla. Para entonces Obregón, de acuerdo con el Plan de
Agua Prieta, había tomado ya la ciudad de México.
Kn este Plan, se desconocía a Carranza como Presidente de la República, se nombraba jefe supremo del ejército liberal constitucionalista a
Adolfo de la Huerta y SÍ; establecía que a su triunfo y ocupada la ciudad
de México se nombraría un presidente provisional.
De la Huerta decretó, el 22 de mayo, después de la muerte de Carranza, su desconocimiento a la Comisión Permanente y el 24 convocó al
Congreso, para que en sesión extraordinaria y, de acuerdo con el Plan
de Agua Prieta, nombrara presidente provisional. Por ello, el primero de
junio asumió interinamente la primera magistratura del país. Durante
su mandato, tuvieron lugar dos hechos importantes; el retiro de Villa a
la vida privada y el destierro de Pablo González. Con esto y la inhabilitación de Bonillas por la muerte de Carranza, Obregón rcinició su campaña presidencial crí la que habría de enfrentar a Alfredo Robles Domínguez, que era gobernador del Distrito Federal y a quien apoyaba el
Partido Republicano Nacional. Kl 5 de septiembre de 1920 se efectúa-
174
ROMEO R. FLORKS CABALLKRO
ron las elecciones presidenciales y Alvaro Obregón ganó por mayoría.
Kl nuevo gobierno procedió, de inmediato, a sentar las bases parala
institucionalización del país y fortaleció el andamiaje administrativo
para consolidar las conquistas de la Revolución. Para ello, el Presidente
habría de centrar sus esfuerzos en tres aspectos. Kl primero, procurar el
reconocimiento de su gobierno por las potencias de momento, especialmente de los Estados Unidos, y renegociar los términos de la deuda
externa. Ksto era particularmente importante porque requería de empréstitos extranjeros para lograr los planes de reestructuración económica del país.
Kl segundo, se orientaba hacia el restablecimiento del sistema financiero y la reorganización del aparato administrativo, fundamentalmente
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Por último, el tercero de estos esfuerzos se encaminaba a lograr la
pacificación del país, mediante el control efectivo de los movimientos
de oposición a su régimen y de los caudillos regionales, limitando su
autoridad y la disminución de los elementos del ejército.
lina de las preocupaciones fundamentales del general Obregón la
constituyó la política exterior del gobierno, ya que, como se había
mencionado, debería obtener el reconocimiento del régimen a nivel
internacional. Pues México, por su lucha interna y por su alejamiento
del conflicto mundial de 1914, se había desvinculado del exterior. La
muerte de Venustiano Carranza provocó, una vez más, el desconocimiento del gobierno mexicano por parte de los Estados Unidos. Kl presidente übregón, obligado por las circunstancias, realizó él mismo,
mediante la conducción de ciertos asuntos, algunas funcionen correspondientes al Secretario de Relaciones Exteriores.
El reconocimiento del gobierno estadounidense era importante y
debería lograrse para evitar la intervención armada de ese país. Por esto
se consideró que la reestructuración de la Secretaría de Kelaciones Exteriores era un renglón prioritario para el mejor desarrollo de la política
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
175
internacional de) gobierno. El punto de partida fue la asignación de la
Comisión Internacional de Límites solamente a esta dependencia. La
Comisión se encargó de realizar estudios sobre la rectificación de la
línea divisoria con los Estados Unidos.
En abril de 1921 se reorganizó y depuró el servicio consular y los
consulados generales, anteriormente divididos en cuatro categorías, se
agruparon en dos: seis de primera y catorce de segunda; ambos se encargarían de efectuar labores de inspección.
En febrero de 1922 se reestructuró la Secretaría de Relaciones Exteriores, a fin de que sus servicios fueran más eficientes. Los órganos que
la constituirían, de acuerdo al reglamento que se expidió, serían las
Oficinas del Subsecretario y del Oficial Mayor, y los Departamentos
Consultivos de Derecho, Administrativo, Consular, Contabilidad y
Glosa, Diplomático y de Publicidad. El personal se distribuyó acorde
con la importancia y necesidades de cada sección y se cambiaron las
formas de tramitación.
Algunas leyes se publicaron con el fin de reorganizar al personal de
Relaciones Exteriores. Entre éstas se cuenta la Ley Orgánica del Cuerpo
Diplomático Mexicano del 17 de enero de 1922, cuyo reglamento se
publicó el 18 de febrero del mismo año. Las innovaciones de esta Ley
fueron la selección y promoción del personal diplomático y la diferencia entre funcionarios técnicos o de carrera y políticos. Mediante ésta se
promovieron los concursos por mérito, para seleccionar al personal diplomático.
Por otra parte, el 17 de enero de 1923 se promulgó la Ley Orgánica
del Cuerpo Consular Mexicano y, con el fin de seleccionar mejor al
personal consular, se decretó el reglamento de esta Ley Orgánica el 10
de abril de 1924.
En vista de la necesidad que había en el país di; diversificar el mercado exterior, en el primer año se amplió una red de agencias comerciales
a Nueva York, San Francisco, Guatemala, Berlín y Milán. Para 1922, se
176
ROMEO R. FLORES CABALLERO
habían instalado más agencias, entre otras, Chicago, Toronto, Buenos
Aires y Barcelona. Kstas a través de un servicio de información negociaban en el mercado nacional de importación y exportación.
Finalmente, el reconocimiento de los Estados Unidos se obtuvo en
agosto de 1923 mediante las (Conferencias de Bucareli, que culminaron
en acuerdos donde Méxieo reconocía las propiedades de los extranjeros
en el país y los derechos de explotación de las compañías petroleras.
(Como un requisito indispensable para obtener el reconocimiento de
su gobierno, Alvaro Obregón debía llegar a un acuerdo sobre el pago de
la deuda pública. Kl (Comité de Banqueros, que agrupaba a los acreedores del gobierno mexicano, presidido por Thomas Lamont, de la Casa
Morgan, exigía el reconocimiento de la deuda que el país había contraído diez años antes. l¿a economía nacional, después de la lucha interna,
no se encontraba en buen estado, aunque ya se iniciaba un resurgimiento económico. l,a exportación de minerales: plata, plomo, zinc y cobre
se había reanudado; los Estados Unidos y Europa requerían de ellos, al
igual que del henequén. l<os capitalistas que habían salido del país por
la inestabilidad política y económica que produjo la lucha armada,
Regresaban a invertir en la industria de las manufacturas, químicas y
textil.
La necesidad de establecer el crédito era prioritaria. Kl gobierno, por
lo tanto, tomó medidas encaminadas a restaurar el crédito interior y
exterior que. es la clave para la reconstrucción económica. Estas medidas
fueron la aprobación, a través de un decreto del 10 de septiembre de
1922, del convenio que celebrara el Ejecutivo con el (Comité Internacional de Banqueros con intereses en México; así como el plan del 21 de
noviembre del mismo año, que se concertaba con este mismo (Comité,
para ajustar las obligaciones exteriores del Gobierno, solucionar la deuda de los ferrocarriles nacionales y determinar algunos empréstitos
internos.
Ante las presiones del (Comité de Banqueros y las necesidades económicas del país, el general Obnígón tuvo que reconocer una deuda, que
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
177
anteriormente ascendía a seiscientos sesenta y siete millones de pesos,
por otra de mil quinientos sesenta y seis millones. Este reconocimiento
se hizo mediante la firma del Convenio De la Huerta-Lamont, el 16 de
junio de 1922. En él, México reconoció todas sus obligaciones provenientes de la deuda y los intereses de la misma, que se pagarían con
cédulas. Se incluyeron, además, veintiocho clases de valores que abarcaban el total de dicha deuda. El primer pago se cubriría en 1923 y los
posteriores aumentarían anualmente hasta que la deuda quedara liquidada en 1928. Mediante el decreto del 3 de enero de 1924 se efectuó el
pago de la deuda exterior con bonos en oro del tres por ciento; pero fue
suspendido en julio del mismo año por carecer de fondos suficientes.
Otra de las tareas de este gobierno, como se ha observado, consistió
en sentar las bases p*ra una política económica sólida, especialmente
en el área financiera, con el fin.de terminar con la anarquía del decenio
anterior y procurar el crecimiento autosuficiente. Este gobierno heredó
un problema financiero grave y difícil; además, los negocios y el comercio se encontraban en mala situación, por eso el gobernante expresó al
iniciar su régimen: "el periodo de reconstrucción nacional es el que
tenemos enfrente y en pleno desarrollo..."
A principios de 1921 se inició la reconstrucción económica del país,
que se manifiesta en una serie de decretos y reglamentos sobre asuntos
financieros con el fin de estabilizar la situación monetaria del país y,
básicamente, en la reorganización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Kl primor intento por reorganizar el sistema bancario y constituir
un sistema monetario adecuado fue la propuesta, ante el Congreso, de
una ley para resolver el problema de los bancos de emisión, en las sesiones extraordinarias del 7 dv febrero de 1921; el 25 se promulgó un
decreto que reglamentaba la liquidación, y devolución de los bancos
incautados.
Más adelante, en julio, se envió al Congreso el proyecto de Ley sobre
Instituciones de Crédito y se publicó un decreto donde-se establecía
178
ROMEO R. FLORES CABALLERO
que éstas deberían mantener en sus depósitos el treinta y tres por ciento
de reservas metálicas en tanto se expidiera la ley correspondiente.
En el área relativa a los bancos establecidos en el país se procedió a
la emisión y pagó de los bonos que el gobierno había otorgado a las instituciones de crédito; y, en agosto de 1924, se expidió una ley sobre la
suspensión de pagos de bancos o establecimientos bancarios.
El 2 de febrero de 1924 se celebró la Primera Convención Nacional
Banearia y se estableció la Comisión Permanente de la Convención para
estudiar la legislación referente a instituciones de crédito, bancos hipotecarios y refaccionarios.
En la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la reestructuración se
inició mediante la formación de inventarios y la revaloriaación de los
bienes nacionales. Se efectuó la Convención Nacional Catastral y se
estableció la Comisión Permanente de la misma, para promover las reuniones anuales.
La Secretaría de Hacienda cobró mayor importancia, ya que todos
los presupuestos de las dependencias gubernamentales deberían enviársele antes de ser turnados a la Comisión de Auditoría del Congreso.
Esta Secretaría realizaba una auditoría especial por su cuenta, para
introducir las adiciones o sustracciones que consideraba necesarias.
Por lo anterior, y para nivelar los presupuestos, Hacienda.ordenó una
economía estrecha en las ramas de administración y, entre otras medidas, suspendió a los supernumerarios y comisionados especiales. Además, se redujeron los sueldos y los gastos autorizados en el presupuesto
de egresos, se reorganizaron los servicios público? productivos y la administración de los bienes nacionales. El lo. de noviembre de 1923, esta
dependencia expidió una circular donde se notificaba una deducción del
diez por ciento en los sueldos de los empleados y funcionarios al servicio de la administración pública federal, incluidos los miembros del
ejército. Estas medidas trajeron, consecuentemente, una reducción del
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
171
déficit mensual de dos millones de pesos, equivalente al setenta por
ciento del déficit mensual existente a septiembre de 1923.
Otro aspecto relativo al presupuesto fue la introducción de algunas
modificaciones en la elaboración de la Ley de Ingresos de 1924. Se creó
el Departamento Técnico Fiscal para formular el presupuesto de egresos
y la Ley de Ingresos para adaptar los impuestos a las necesidades nacionales.
Los impuestos también fueron modificados. Algunos se suprimieron,
como el del timbre sobre ventas de mayoreo y menudeo; los cobrados
por concepto de energía destinada a alumbrado eléctrico y fuerza
motriz y sobre los teléfonos. Estos gravámenes fueron reemplazados por
el Impuesto sobre la Renta, la creación de tarifas fiscales sobre préstamos de capital, sobre petróleo exportado y sobre loterías y rifas. El
impuesto sobre importaciones y exportaciones aumentó y se introdujeron modalidades al impuesto sobre mercancías y legados, sueldos,
salarios y emolumentos, y sobre utilidades de sociedades y empresas.
Además se creó el Tribunal de Apelaciones para conocer los casos de
inconformidades por infracciones penales en materia fiscal.
Las reformas continuaron: la organización y funcionamiento económico de la Beneficencia Pública del Distrito Federal pasó a depender
de Hacienda y el 20 de agosto de 1924 se creó la Junta Directiva de la
misma para el manejo de fondos.
A fines de agosto de 1924 fue expedida una nueva Ley de Hacienda
del Distrito Federal. También en esc año, se planteó la necesidad de
reestructurar el régimen impositivo, alrededor del cual se gravaban los
sueldos, los salarios y los emolumentos, como un paso indispensable
para transformar el sistema fiscal y redistribuir equitativamente el
ingreso.
Alvaro Obrcgón expresó su inconformidad porque su "labor política
y administrativa hubiera alcanzado mayor desarrollo, si no hubiera sido
por los obstáculos incesantes puestos por los elementos reaccionarios,
180
ROMEO R. FLORES CABALLERO
empeñados en la tarea —que culminó en la rebelión de diciembre— de
restaurar los antiguos sistemas de gobierno y los viejos métodos de organización social".
Sin embargo, durante este régimen, el producto interno bruto creció
al 0.6 por ciento, aunque coincidió con un ligero descenso en el crecimiento de la población, que se mantuvo en catorce millones. Esto repercutió positivamente, ya que el producto interno bruto per cápita resultó del 1.2 por ciento.
Parte importante de la reorganización administrativa del gobierno se
efectuó en el Departamento de Contrataría en 1921. En este departamento, que había sido creado para moralizar la administración pública,
se estableció un mecanismo administrativo que separaba las labores de
fiscalización, glosa y pago, en que el primer año permitió que no se
aceptaran gastos mayores a los treinta millones de pesos. Otro aspecto
de esta reorganización lo constituyó el establecimiento de inspecciones
permanentes en todas las Secretarías de Estado para vigilar escrupulosamente el manejo de fondos de erario. En 1921 se reorganizó el sistema de glosa y se descentralizó mediante la creación de las auditorías
regionales, cuyo propósito era el de agilizar las operaciones de contabilidad y comunicar responsabilidades; para esto, se establecieron veintinueve delegaciones de este departamento en el interior de la República.
En el área educativa también se inició la reconstrucción. El primer
paso lo constituyeron las reformas del 8 de julio de 1921, a los artículos
14 y 73, fracción XXVII, de la Constitución, para impulsar la educación
del país. Estas reformas consistieron en la supresión de la Secretaría de
Justicia, con el fin de que la Federación tuviera bajo su jurisdicción a
todos los establecimientos de carácter educativo, científico y cultural, y
para que la Secretaría de Educación Pública, que se crearía más adelante, pudiera comenzar sus labores.
Posteriormente, dada la escasez d<* libros, se. decidió que los Talleres
Gráficos de la Nación pasaran a depender del Departamento Universitario y se amplió el presupuesto de la Universidad para la creación del
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
111
Departamento Editorial, que se encargó de la edición de obras de cultura general.
Lo más importante de la reconstrucción de este sector fue la creación
de la Secretaría de Educación Pública, el 5 de septiembre de 1921, con
la designación de José Vasconcelos, como Secretario. Al mismo tiempo,
se había estipulado que la educación primaria sería libre y obligatoria
para todos los niños hasta los quince años de edad y que el gobierno, en
la medida que lo permitiera la hacienda pública, tendría la obligación de
alimentar, vestir y educar a los niños huérfanos.
El decreto que establecía las funciones en esta Secretaría fue publicado el 3 de octubre de 1921 y le asignaba las siguientes dependencias:
la Universidad Nacional de México, la Escuela Nacional Preparatoria y
las extensiones universitarias, la Dirección de Educación Primaria y
Normal, todas las escuelas oficiales primarias, secundarias y jardines de
niños del Distrito Federal y Territorios, la Escuela Superior de Comercio y Administración, los Departamentos de Bibliotecas y Archivos,
Escolar, de Educación y Cultura para la Raza Indígena y el de Bellas
Artes. También se incluyeron el Museo Nacional de Arqueología, el
Conservatorio Nacional de Música, Academias e Institutos de Bellas
Artes que fuesen de la Federación, la Inspección General de Monumentos Artísticos, la Academia de Bellas Artes, los Talleres Gráficos de la
Nación, la propiedad literaria, dramática y artística y todo aquello que
tuviese que ver con la educación artística del pueblo.
Los esfuerzos de Obregón en materia educativa pueden medirse por
las partidas presupuéstales señaladas para esc ramo. En 1921 se le asignaron quince millones de pesos, que fue la mayor cantidad destinada
para educación hasta ese momento. En 1922 su presupuesto aumentó
hasta veinticinco millones y en 1923 ascendió a treinta y cinco millones. Los efectos de la rebelión de De la Huerta en 1924 se reflejaron en
la educación de las partidas para esta área en ese año, cuando la cifra
bajó a veinticinco y medio millones de pesos. La creación de las escuelas nocturnas y las clases vespertinas en los domicilios de los voluntarios permitieron, a casi ochenta mil personas, aprender a leer y eseribir.
182
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Los sueldos de los maestros aumentaron y la Secretaría contaba con
trescientos treinta y cuatro escuelas para impartir la enseñanza primaría
a más de ciento veinte mil niños.
Durante el gobierno obregonista, la reforma agraria cobró el carácter
de proceso institucional. Rl Presidente procedía siempre con un estricto
sentido de la oportunidad política y el 6 de octubre de 1920, a través
de la Comisión Nacional Agraria, señaló a los gobernadores de los Estados la conveniencia de formar pueblos en los latifundios.
Después, el Kjecutivo convocó, el 7 de febrero de 1921, al Congreso a
una sesión extraordinaria para proponer una ley que permitiera solucionar el problema agrario. En ese mismo mes, se reorganizaron e incrementaron los recursos de la Comisión Nacional Agraria. El 18 de diciembre de 1921, se expidió un decreto que le facultaba para efectuar
dotaciones provisionales de tierra mediante las Comisiones Agrarias
Locales. Este documento concedía a Obregón facultades extensas y
dominio sobre la Comisión Nacional Agraria.
Pero, el decreto del 2 de agosto de 1923, que resume el pensamiento
agrarista de Obregón, se expedía cuando el rompimiento entre Alvaro
Obregón y Adolfo de la Huerta era un hecho. Por ello se le consideraba
como una respuesta política del gobierno en el poder a la efervescencia
que sentía el campo. En sus veinticuatro artículos se establecía que la
forma de distribución de la tierra sería la pequeña propiedad y que todo
mexicano mayor de dieciocho años podría adquirir tierras, nacionales o
baldías. Además, indicaba como se podrían obtener las tierras y las gestiones que deberían efectuarse en la Secretaría de Agricultura y Fomento.
El jefe del Ejecutivo expresó, en su informe de gobierno ante el Congreso de 1923,.que "...este decreto que bien podría llamarse de la tierra
libre, es un auxiliar poderoso de la solución al problema agrario, y ayudará indefectiblemente a la formación de la pequeña propiedad".
En ese mismo año fue creada la Procuraduría de Pueblos, para solu-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
1S3
cionar y tramitar los asuntos de los trabajadores agrícolas. Durante los
cuatro años de su gobierno informó que habían sido ejecutadas seiscientas cincuenta resoluciones definitivas, sobre un millón ciento setenta
mil hectáreas y se había dado la posesión provisional de tres millones
doscientos cuarenta y cinco mil hectáreas, que beneficiaron a cuatrocientos mil individuos.
La reforma agraria obregonista no sólo limitó a la expedición de
decretos para el reparto y obtención de tierras, sino también a la creación y descentralización de algunos órganos de la Secretaría de Agricultura y Fomento, cuyo objetivo era cubrir otros aspectos de la reforma
agraria. Además, el presupuesto para el desarrollo de la agricultura se
incrementó, ya que el ochenta por ciento de la población económicamente activa se dedicaba al sector agropecuario. Así, la primera de estas
medidas fue la creación de la Dirección de Irrigación el lo. de marzo de
1921, con el objeto de atender los asuntos relacionados con las concesiones de las aguas federales.
Esta Secretaría, que contaba con catorce agencias en toda la República, continuó su proceso de desconcentración y, para ese mismo año,
las agencias aumentaron a veinticinco establecimientos en las ciudades
de Guadalajara, Durango, Zacatecas, San Luis Potosí, Irapuato, Morelia,
Tehuacán y Cuernavaca.
En junio de 1922 se creó, por decreto, la Dirección de Cooperación
Agrícola, con el fin de constituir a los trabajadores del campo en agricultores autónomos y promover el cooperativismo agrícola. Para 1922
había doscientas veinte sociedades cooperativas ejidales y esta Dirección
se reorganizó, por el acuerdo presidencial del 20 de julio de 1923, como
la Dirección de Aprovechamiento de Ejidos y Cooperativas Agrícolas.
Otra medida de esta dependencia, en ese año, fue la dcsconcentración
del Departamento de Aguas, para lo que se dividió al país en siete zonas
con el propósito de controlar el uso de las aguas.
También se creó, en julio de 1923, la Dirección de Pesquerías dentro
de Agricultura y Fomento; y se reglamentó la pesca marítima y fluvial.
114
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Posteriormente, se establecieron agencias y cuerpos de inspecciones de
esta dirección en los principales puertos del país: Ensenada, Guaymas,
La Paz, Manzanillo. El lo. de mayo de 1924 se inauguró la Escuela de
Agricultura en Chapingo, estado de México.
Otras funciones de la Secretaría de Agricultura y Fomento durante
este periodo fueron: la organización de pequeñas sociedades cooperativas agrícolas; la dirección de la instrucción de grupos de campesinos;
la realización de esfuerzos por iniciar la reforestación y proyectos de
conservación del suelo y la creación de estaciones experimentales locales, Asimismo, se iniciaron las obras de riego y se construyó un sistema
hidrológico piloto, que estuvo bajo la vigilancia de la Oficina General
de Cooperativas Agrícolas.
Por otra parte, la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo tuvo
sus primeras modificaciones en 1921, cuando se reorganizó el Departamento de Petróleo. La reorganización de este Departamento se debió
al crecimiento de la industria petrolera. La producción petrolera en
1921 fue de ciento noventa y tres millones de barriles, más de la cuarta
parte del total de la producción mundial. México en esos años era el
segundo país productor de petróleo y se vivía la época de auge del petróleo mexicano. Más adelante se formó y actualizó el Catastro Petrolero.
Se amplió la red de oficinas verificadoras de pesas y medidas de esta
dependencia, en los estados de Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Durango,
Michoacán y Coahuila.
El Departamento de Minas, perteneciente a Industria, desconcentró
sus servicios para agilizar las denuncias y los trámites mediante el establecimiento de agencias en los centros productores del país.
Esta dependencia, a través del Departamento de Industria estableció
también un sistema de consulta abierta al público sobre temas de su
competencia, elaboró un Directorio Industrial y apoyó y fomentó la
creación de las Cámaras de Comercio. Además se designaron las comisiones para el estudio de las reformas al Código de Comercio.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
1SS
En junio de 1923 se crearon, mediante un acuerdo, la Comisión de
Fomento y Control de la Industria de Generación de Fuerza y, más
adelante, el Instituto Geológico, con el fin de obtener un mejor conocimiento del subsuelo y para investigar los recursos hidrológicos subterráneos.
El Departamento de Salubridad estableció diecinueve delegaciones en
las capitales de los estados y desconcentró sus servicios de sanidad pública en los puertos y en las ciudades fronterizas.
La antigua Dirección General de Estadística, dependiente de la Secretaría de Agricultura y Fomento, se convirtió, el 9 de enero de 1923, en
departamento autónomo. El Departamento de Estadística Nacional
tendría a su cargo la compilación y publicación periodística de todos
los datos concernientes a su Área y la formación de los censos agrícolas,
industriales, de movimiento migratorio y de movimiento obrero. También, se estableció que todas las secciones de estadística, dependientes
de las secretarías y departamentos de Estado, de los gobiernos de las
entidades federativas y de los municipios, quedaban subordinadas a
este nuevo departamento. Los días 12, 13 y 14 de diciembre de 1923
se decretó el Reglamento para la formación de la Estadística Nacional.
Obregón puso especial empeño en la reorganización del ejército y la
disminución de sus elementos para tener un control más efectivo sobre
las fuerzas armadas. La primera medida que tomó, en ese sentido, fue
la creación de la Comisión Revisora de Hojas de Servicio del Ejército y
^Ia expedición del reglamento de la misma el 29 de abril de 1921. Con
esto, durante el primer año de su gobierno, se depuró el ejército y sólo
quedaron treinta mil hombres. Por otra parte, el presupuesto militar
se redujo en un 33.6 por ciento. En ese mismo año se crearon los Talleres Nacionales de Construcciones Aeronáuticas, que dependían de Establecimientos Fabriles y Militares, pasaron a formar parte del nuevo
departamento.
Las medidas que le siguieron fueron la creación de las reservas y la
determinación de dar de baja a algunos generales, jefes y oficiales e inte-
186
ROMEO R. FLORKS CABALLERO
grantes de la tropa, con el argumento de que ya no era necesario un
ejército de esa dimensión. Al mismo tiempo, se crearon las colonias militares y las regiones militares aumentaron a treinta y cinco, lo que, consecuentemente, disminuyó el poder individual de los jefes de zona.
Desde el primer año el gobierno del general Alvaro Obregón, se suscitaron varios levantamientos en Oaxaca, encabezados por José Sánchez
Juárez, Gonzalo Enrique y Fernando Vizcaínos, y un intento de sublevación por parte de Alfredo Robles Domínguez. En Michoacán hubo
enfrentamientos entre socialistas y católicos. Posteriormente, en 1922,
hubo dos levantamientos contra su gobierno, encabezados por los generales Lucio Blanco y Francisco Murguía. El Presidente logró, sin embargo, superar la disidencia y ejercer el control político del país.
La sucesión presidencial planteada al finalizar 1923, volvió a caldear
los ánimos. La designación como candidato a la Presidencia de Plutarco
Elias Calles, entonces secretario de Gobernación, dividió, una vez más a
los grupos revolucionarios, provocando levantamientos contra el régimen. Adolfo de la Huerta, por su parte, consideraba que tenía los méritos suficientes para suceder a Obregón y ante esta designación decidió
iniciar la revuelta contra el régimen. Pronto se levantó en armas y, en
esta aventura, le acompañaron ciento dos generales, entre ellos, Salvador Alvarado, Rafael Buelna, Fortunato Maycotte, Guadalupe y Antonio Villarreal.
Este levantamiento de Adolfo de la Huerta fue apoyado aproximadamente por él cincuenta por eiento de los militares del país y tuvo eco, \
principalmente, en los estados de Jalisco, Veracruz, Oaxaca y Tamaulipas. En estos estados se nombraron gobernadores provisionales, porque
la mayoría de los anteriores se habían adherido a la rebelión. También
hubo movimientos opositores al régimen en los estados de Campeche,
Tabasco y Michoacán, Felipe Carrillo Puerto, gobernador de Yucatán,
fue asesinado.
Con la misma intensidad se organizaron las fuerzas partidarias del
gobierno en toda la República. Los generales obregonistas, Adalberto
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
187
Tejeda y Saturnino Cedillo organizaron a los agraristas en Veracruz y en
San Luis Potosí, a ellos se unieron la Liga de (Comunidades Agrarias y la
Confederación Nacional Agraria. También se unieron para apoyar al
gobierno las organizaciones obreras.
El apoyo obrero y campesino no estaba plenamente organizado y su
acción incapaz de neutralizar las fuerzas armadas que sumaban cien mil
efectivos. Obregón pudo imponer su autoridad sobre los miembros menores de la coalición debido a que era el jefe militar de mayor prestigio.
Los partidos Laborista, del Proletariado ¡Mexicano, de la Asociación
Nacional Progresista, Radical Mexicano, del Progreso (Cívico, de Reforma Popular y ¡Nacional Agrarista, apoyaron la candidatura de Plutarco
Elias Calles para ocupar la Presidencia de la República. El opositor de
Calles fue Ángel Flores, candidato por el Partido Nacional de México,
la Unión Nacional de la Revolución, el Partido Nacional Progresista y el
Obrero Revolucionalista.
Al ocupar la Presidencia en diciembre de 1924, el general Calles tuvo
que enfrentarse a una doble necesidad: realizar una reforma agraria
intensiva y una completa reorganización de la política financiera y bancaria. Su programa de gobierno tenía los siguientes objetivos: cumplir
con el artículo 27 constitucional para resolver el problema agrario:
estimular propósitos de mejoramiento social como los programas educativos, culturales y de desarrollo de la clase media; procurar la reglamentación del artículo 123; ampliar las relaciones internacionales; dotar al
país de infraestructura; y, establecer un gobierno nacional, mediante la
consolidación de las instituciones.
El gobierno del general Calles tuvo —de acuerdo con John W.F. Dulles— cuatro objetivos financieros. El primero fue aumentar la recaudación fiscal, mediante la creación de nuevas fuentes de impuestos y la
suspensión del pago de la deuda externa. Esto permitió disminuir el
acumulativo déficit federal que, en 1923, sumaba cincuenta y ocho
millones seiscientos mil pesos; hasta reducirlo a cuarenta millones ochocientos mil pesos, en 1924, y eliminarlo en 1925.
111
ROMEO R. FLORES CABALLERO
El segundo objetivo consistió en reorganizar los métodos de recaudación fiscal para permitir un mayor control del gobierno central en los
estados. Por otra parte, se implantó el Impuesto sobre la Kenta, no sin
superar serias protestas.
(Ion la reorganización del sistema bancario, que se inició con la liquidación de los bonos de emisión, se logró el tercer objetivo. Posteriormente, en 1926, se estableció la Convención Nacional Bancada con el
propósito de vigilar las operaciones bancarias y asegurar la protección
de sus depósitos. Esto permitió que en ocho meses los depósitos de los
bancos tuvieran un incremento del veintidós por ciento. Sin embargo,,
el aspecto más notable fue la creación de grandes instituciones de crédito como el Banco de México.
El último objetivo se basó en la restauración del crédito interior y
exterior del gobierno, mediante la satisfacción de las obligaciones relativas.
La consolidación financiera del régimen continuaba, el 25 de enero
de 1925 se dio el primer paso para la reorganización de la Secretaría de
Hacienda mediante la supresión del Departamento de Aprovisionamientos Generales que duplicaba funciones de otras dependencias. Más adelante, se efectuaría la reforma fiscal con base al Impuesto sobre la
Renta, para lo cual se modificaron los métodos de contabilidad nacional y los presupuestos. Asimismo, se elaboró la Ley de Ingresos, que
tenía por objeto clasificar técnicamente los ingresos federales. La Ley
del Impuesto sobre la Renta se expidió el 2 de abril de ese año y su
reglamento el día 29, está Ley permitiría la diversificación de las fuentes de ingreso federal. Además, se cancelaron algunas partidas y subsidios que eran destinados a asociaciones de beneficencia y se redujeron
las compras oficiales a los Estados Unidos. La Dirección General de
Catastro fue modernizada para agilizar su operación.
En la Secretaría continuó la reorganización de los servicios administrativos mediante el rcagrupamiento por funciones y la modernización
de los métodos del trabajo. Se formó una comisión para que los servi-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
III
cios de contabilidad fueran modernizados en esta Secretaría de Hacienda, con el fin de concentrar el total del activo y del pasivo y clasificar
adecuadamente los balances anuales.
Durante los dos primeros años del régimen de Calles, como se ha
mencionado, se redujo el presupuesto global de la Federación, al tiempo que se aumentaban los créditos otorgados para los trabajos de infraestructura. Para el ejercicio de 1927 se previa un gasto de nueve millones de dólares para irrigación, siete para construcción de caminos, seis
para edificación de escuelas agrícolas y seis más para el programa de
puertos marítimos.
También, en acuerdo con la Secretaría de Hacienda y por la disposición de enero de ese año, se nombraron las Comisiones de Eficiencia en
las Secretarías de Agricultura, Gobernación, Educación Pública e Industria. Estas Comisiones se organizaron para establecer sistemas de trabajo
moderno y racionalizar la elaboración del presupuesto de egresos.
El presidente Calles decidió omitir ciertos gastos que consideraba
inútiles y reducir el número de empleados públicos para corregir algunas
deficiencias en la organización de las oficinas y facilitar el cálculo de los
presupuestos, además de eliminar la ampliación de partidas.
En agosto de 1927, se expidió la Ley de Agentes Aduanales y, nuevamente, se reorganizó la Comisión de Aranceles para unificar los impuestos y los derechos sobre el comercio exterior. A principios de 1928, se
incrementaron los convenios sobre los impuestos interiores entre la
Federación y los gobiernos de los Estados.
Más adelante, se creó una Comisión Especial sobre la deuda interior
cuyas funciones serían el reconocimiento, la consolidación y la titulación de todas las deudas, el establecimiento de relaciones y la determinación de la capacidad de pago del erario.
Se introdujeron algunas innovaciones a la Ley de Ingresos para 1928,
entre las que destaca la revisión por parte de Hacienda, de los contratos
1M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
que sobre cuestiones fiscales celebraran todas las dependencias públicas. Dentro de esta Ley se agruparon los impuestos aduanales, sobre la
renta y del timbre.
En febrero de 1928 se expidió el reglamento de la Ley de Agentes
Aduanales y el 18 de abril la Ley Aduanal, para modernizar los procedimientos relacionados con el comercio exterior, se agilizaron los trámites, se delimitaron las responsabilidades y el área de competencia de
los funcionarios aduanales, y se decretó la autonomía para la Dirección
General de Aduanas.
En el ramo de Hacienda se crearon tres nuevas dependencias: la
Comisión de Presupuestos, la Oficina de Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones, y el Departamento de Bibliotecas y Archivos Económicos.
También, se reorganizaron la Casa de Moneda y la Oficina Impresora
de Hacienda y se estableció un nuevo sistema de contabilidad en la
Tesorería de la Federación. En general, casi todos los organismos de
esta área fueron reestructurados para modernizar los sistemas de trabajo
y uniformar los procedimientos.
De igual modo, se reorganizaron los aspectos financieros de la Hacienda del Distrito Federal y se expidió la Ley Orgánica del Departamento de Presupuesto de la Federación.
Como consecuencia de las modificaciones hacendarías se redujo el
presupuesto de egresos y la situación económica del país fue más estable que el año anterior. Para liquidar la deuda flotante, se pagaron sueldos atrasados, cuentas de algunas dependencias y parte de los compromisos contraídos con el exterior; lo que disminuyó la deuda pública
en treinta millones de pesos.
Uno de los primeros fruto» de esta reestructuración financiera fue el
Banco de México, ya mencionado, que se fundó con cien millones de
pesos en oro como una suciedad anónima. Kste Banco se ocuparía de
"emitir billetes y regular la circulación monetaria en la República, los
cambios sobre el exterior y la tasa del interés, redescontar documentos
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
191
de carácter genuinamente bancario y efectuar las operaciones bancarias
que requería el servicio de la Tesorería y, subsidiariamente, todas
aquellas que en general competen a los bancos de depósito y descuento". La administración estaría a cargo de un Consejo integrado por
cinco representantes de la Serie "A" y cuatro de la Serie "B" y sería
vigilada por dos comisarios.
Al Banco no le era permitido hacerle préstamos al gobierno federal
por valor superior al diez por ciento del capital exhibido y realizar actividades bancarias fuera de su competencia; igualmente, se imponían
algunas restricciones para los préstamos, que no deberían exceder de
los quinientos mil pesos.
El Banco no abusó de su privilegio de emisión, en 1925 se emitieron
tres millones doscientos mil pesos, al año siguiente se redujeron a dos
millones seiscientos mil y en 1927 sólo un millón ochocientos mil fueron emitidos. Defendió la cotización dé la moneda de plata, lo que
redujo la especulación sobre metal.
La creación del Banco de México se debió a la necesidad de establecer en el país un régimen bancario con orientación económica y social.
La reorganización bancaria trajo consigo —diría Knrique Krauzc— un
modus vivondi del Kstado con los bancos acreedores mexicanos a través
de acuerdos, cesiones de acciones y liquidaciones que favorecieron al
gobierno y permitieron a los bancos, que se encontraban en condiciones
de hacerlo, reiniciar sus actividades de crédito y descuento.
TJ pago de la deuda pública se reinició después de que el Secretario
de (liieienda, Alberto J. Fani, firmó con el Comité de Banqueros, en
octubre <lr 1925, una reforma al convenio de De la Iluerta-Lamont.
Medíanle la enmienda Pañi, se liberaba al gobierno del pago de la
lleuda ferrocarrilera, ya que la compañía pasaría en enero de 1926 al
.sector privado; sin embargo, debería cubrir veintiún millones de pesos
durante ese año y veintidós millones en el siguiente. Kl ^ohierno me-
192
ROMEO R. FLORES CABALLERO
xicano cumplió con el pago de la deuda en esos años; y, en 1928, se
hicieron pagos de veinticuatro millones de pesos a cuenta de la deuda
pública, pero no se había podido cumplir con lo estipulado en la enmienda Pañi, el país debía setenta millones al Comité de Banqueros y
el total de la deuda ascendía a mil doscientos cincuenta y tres millones
de pesos.
En 1926 se expidieron varias leyes relacionadas con la organización
del sistema bancarío y el otorgamiento de créditos. Entre éstas se cuentan la Ley de Crédito Agrícola del 4 de marzo, la Ley de Bancos de Fideicomiso del 17 de julio y la concesión del 14 de abril al Banco de
México para establecer los Almacenes Generales de Depósito. De la
misma manera, fue modificada la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos, expidió la Ley de Bancos Agrícolas Ejidales,
el 9 de abril y en mayo fueron inaugurados cuatro bancos agrícolas en
los estados de Durango, Guanajuato, Michoacán <• Hidalgo.
Uno de los proyectos de Calles fue la creación del Banco Nacional
de Crédito Agrícola, bajo la jurisdicción del secretario de Agricultura,
con un capital nominal de cincuenta millones de pesos y un capital
pagado de veinte millones trescientos mil, de; los cuales once millones
ochocientos mil eran efectivo. Kl Banco podía hacer prestamos a particulares, fundamentalmente a pequeños agricultores, efectuar hipotecas
y fomentar la creación de organismos y empresas que contribuyeran al
desarrollo agrícola del país.
Kl Banco formó un sistema de sociedades rurales para la obtención de crédito agrícola. La Ley del 16 de mar/o de 1926 estableció un
sistema de bancos cjidales, que se entendían con los cjidatarios organizados en sociedades cooperativas. Por su parto, la Comisión Nacional
Agraria tenía la facultad d<; organizar, desarrollar y proporcionarles
medios a estas sociedades, a través de créditos.
Las reformas en el área de la agricultura continuaron, así la Ley sobre
Kirgos sr aprobó el 9 de enero de 1926 y se instituyó la Comisión Nacional do Irrigación, dependiente de la Secretaría de Agricultura. \
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
113
fines de 1928 se efectuaron obras de riego en Aguascalientes, Nuevo
León, Hidalgo, Tamaulipas, Baja California, Guanajuato y Michoacán.
La Comisión, logró la irrigación de un cuarto de millón de hectáreas y
se construyeron algunas presas, entre ellas, la Presa Calles en Aguascalientes y la Don Martín en Coahuila y Nuevo León.
Al iniciarse el año de 1925, había confusión sobre el funcionamiento
interno de los nuevos pueblos ejidales, por lo que se reglamentó, en Ley
del 19 de diciembre, la supresión de fraccionamientos de tierras no
autorizadas, la administración interna y la explotación de los ejidos;
así como el trabajo, propiedad y administración de pequeñas propiedades. Posteriormente con el fin de evitar malas interpretaciones, se
publicó la Ley del 23 de abril de 1927.
Además, se había publicado la Ley del Patrimonio del Ejido el 19
de diciembre de 1925, que revisaba la organización de autoridades encargadas de vigilar y cuidar las poblaciones ejidales. Se establecieron
escuelas centrales de agricultura y en 1928 funcionaban tres mil trescientas escuelas rurales federales.
En este periodo se distribuyeron tres millones de hectáreas a mil
quinientos setenta y seis y trescientos siete mil setecientos siete ejidatarios, lo que representó una distribución tre& veces mayor que la efectuada en el régimen anterior.
Con el fin de dotar al país de vías de comunicación se creó la Comisión Nacional de Caminos por el decreto del 30 de marzo de 1925 y
estuvo administrada por la Junta Nacional de Caminos, constituida mediante el mismo decreto. Esta Junta se integró con representantes de
las Secretarías de Hacienda y Comunicaciones y de los causantes de
impuesto por consumo de gasolina. El 31 de agosto se expidió el reglamento que normaría los trabajos de la Comisión y el 26 de abril de
1926 la Ley de Caminos y Puentes. En enero de 1928 se reglamentó el
tránsito en los caminos nacionales y de la concesión federal, acorde con
la Ley de Caminos y se estableció el servicio de vigilancia en los caminos reconstruidos. La Comisión dotó al país de vías de comunicación,
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
inexistentes hasta ese momento, y se ampliaron comunicaciones telefónicas, carreteras y vías.
La Dirección de Ferrocarriles Nacionales de México pasó a depender,
en febrero de 1925, de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, para reorganizar sus servicios y nivelar sus gastos. La reestructuración de los ferrocarriles consistió en la supresión de la Agencia de los
mismos en Londres, de la Oficina Expedidora de Pases, de la Agencia
Industrial y del departamento de Locomoción; y para descentralizar
las funciones de la Dirección se crearon los departamentos de personal,
tráfico, transportes y equipo.
La Secretaría de Relaciones Exteriores también fue reorganizada para
adecuarse más a las necesidades en el extranjero. Se adoptó en 1925 un
reglamento interior para el funcionamiento de los consulados, complementario del Reglamento de la Ley Orgánica Consular. Se formó el
escalafón consular, se suprimieron algunas oficinas y otras fueron transformadas en consulados de carrera.
Los agregados comerciales en el exterior, dependientes de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo, quedaron adscritos a las representaciones diplomáticas.
Se enviaron agregados obreros a las representaciones diplomáticas
para informar sobre los movimientos obreros en los diferentes países
y promover las relaciones entre éstos y el movimiento obrero mexicano.
El 19 de abril de 1926 se expidió la Ley de Migración. En la que se
fijaron las reglas para la inmigración y la emigración, se estableció el
impuesto para el inmigrante y se otorgaron al Ejecutivo las facultades
para restringir la inmigración de los trabajadores.
El nacionalismo de Calles se puso de manifiesto en las relaciones
exteriores, por lo que tuvo, entre otros objetivos, el liberar al país de la
dependencia exterior, mediante la reducción de la participación de
extranjeros en la vida nacional.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
116
Las relaciones con los Estados Unidos, en 1925, eran tensas. El presidente Calles había manifestado su propósito de reglamentar d artículo
27; y el secretario de Estado Norteamericano F.B. Kellog, alegaba la
dificultad de llegar a un acuerdo porque todavía existían movimientos
revolucionarios en México. Más adelante, se presentaron dos proyectos
de ley sobre posesión de tierras y de petróleo por extranjeros, quienes
deberían confirmar sus propiedades a través de una solicitud de concesión, Kellog inició un debate sobre la situación legal de las posesiones de
los extranjeros en el país y la retroactívidad de las leyes agrarias y del
petróleo. Finalmente, los extranjeros mediante la Cláusula Calvo, debieron renunciar a la protección diplomática de sus países.
La Ley sobre el Petróleo se reglamentó y fue puesta en vigor en enero
de 1927. Posteriormente, los Estados Unidos nombraron a Dwight
Whitney Morrow como su embajador en México. Por otro lado, la Suprema Corte de Justicia decidió sólo la validez y constitucionalidad de
los artículos 14 y 15 de la Ley del Petróleo.
En el aspecto de legislación laboral, se creó la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, con dependencias en todos los estados. La Junta
se integraba con representantes de los patrones, de trabajadores y del
gobierno y se le confirió la facultad de intervenir en conflictos de trabajo. También, se presentó al Congreso un proyecto de Código del
Trabajo.
Este régimen se propuso beneficiar con servicios educativos a las
zonas rurales; organizó una instrucción práctica y técnica para niños
en edad escolar y un nuevo sistema de escuelas secundarias. También,
creó la Dirección de Educación Federal, que coordinaba la política
federal con los gobiernos estatales, instruía a los maestros rurales y
tenía contacto directo con las misiones culturales. Se establecieron
cuatro escuelas agrícolas federales y nocturnas, se formaron bibliotecas
en las zonas rurales, se fomentó el ahorro escolar y se incrementaron
los desayunos escolares y la atención médica gratuita.
Durante su gobierno, Plutarco Elias Calles continuó la integración
1N
ROMEO R. FLORES CABALLERO
del movimiento obrero al aparato estatal, procuró terminar el reparto
de tierras y establecer la distribución por pequeña propiedad parcelaria, combatió a la Iglesia como centro de reagrupamiento político de la
oligarquía terrateniente y derrotó a la rebelión cristera; organizó al
Estado y al sistema bancario para afirmarlos como pilares de desarrollo
nacional y se enfrentó a la amenaza de invasión de los Estados Unidos.
VI
LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONALIZADA EN LA
UNIDAD NACIONAL Y EL DESARROLLO INDUSTRIAL
1928-1958
L
A MUERTE del general Obregón, después de haber sido electo
Presidente, dejó al régimen de Calles en una posición difícil, no
tanto por la' "carencia de hombres capaces o bien preparados,
que afortunadamente los hay —decía el propio Calles— pero sí de personalidades de indiscutible relieve, con el suficiente arraigo en la opinión
pública y con la fuerza personal y política bastante para merecer por su
solo nombre y su prestigio la confianza general". Este incidente que se
presentaba por primera vez en la historia de México obligaba a un? decisión trascendente, que cuestionaba la naturaleza misma del sistema de
la Revolución Mexicana.
El presidente Calles recibió innumerables muestras de apoyo para
permanecer en el gobierno. Sin embargo, los avances políticos y administrativos habían probado su eficacia especialmente en el cumplimiento de los artículos 27 y 123. Esto permitió tomar una decisión fundamental cuando declaró, en su informe de gobierno de 1928, que México
debería "pasar de una vez por todas, de la condición histórica de un
país, de un hombre, a la de nación de instituciones y leyes". Esta decisión confirmaba el hecho de que no aspiraba a la Presidencia; además,
aclaraba que no se basaba en "motivos de moral, ni consideración de
credo político personal; sino en la necesidad, que creemos definitiva y
categórica —decía— de pasar de Un sistema más o menos velado de gobierno de caudillos a un más franco régimen de instituciones".
200
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Emilio Portes Gil, secretario de Gobernación, fue escogido por Calles
y nombrado interino por el Congreso de la Unión. Al iniciar su gobierno
planteó el establecimiento de un sistema de partidos políticos sólidos
que permitieran desvincular la política de la administración. Así, a instancias de Calles, se formó el Partido Nacional Revolucionario, en 1929.
Con ello se ponía fin a la proliferación ilógica de partidos políticos formados en torno a personas y sin programas específicos. El partido eliminó las divisiones internas y permitió la institucionalización del quehacer político nacional.
Durante su gobierno, Portes Gil puso especial énfasis en continuar la
institucionalización del país, la promoción al campo y el establecimiento de un programa de desarrollo, mediante el cual se dieron facilidades
para constituir las ligas de comunidades agrarias; se estimuló la creación
de casas del campesino, se formaron los circuitos rundes para promover
la educación en el campo, y, posteriormente, se organizaron las Juntas
de Defensa Agrícola en cooperación con la Secretaría de Agricultura.
En materia agraria dos importantes leyes fueron aprobadas; la del 29
de marzo y la del 6 de agosto de 1929.
La primera pretendía aumentar las tierras disponibles para la distribución agraria, agilizar los trámites para la obtención de las mismas y
seftalaba sanciones para los hacendados que eludieran el Programa de
Reforma Agraria. La segunda fue la Ley de Aguas Nacionales que establecía un mayor control federal sobre los recursos hidráulicos.
Por otra parte, el presupuesto del gobierno federal concluyó el afto
de 1928 con un superávit de dieciséis millones de pesos, se pagaron las
deudas ocasionadas por la campaña militar de marzo y abril, y se establecieron las bases para un arreglo sobre la deuda exterior.
En el área de las finanzas, en 1929, el gobierno había realizado dos
actividades importantes: continuar las pláticas que la Secretaría de Hacienda sostenía con el Comité Internacional de Banqueros para reducir
t
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la deuda exterior y crear, el 20 de febrero, la Comisión Ajustadora de
la Deuda Pública Interior.
Con relación al Departamento de Contralorea se continuó su reorganización administrativa y se publicaron los instructivos de contabilidad
para las Escuelas Centrales Agrícolas, los Bancos Ejidales, la Dirección
de Bienes Nacionales de la Secretaría de Hacienda y Oficinas Administrativas de Bienes Nacionales e Intervenidos. De igual manera, se implantaron los instructivos para la Casa de Moneda de la Oficina Impresora de Hacienda; el Departamento de Impuestos Especiales, de la Secretaría de Hacienda; y, el Departamento de Pesas y Medidas de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo.
Los sistemas de glosa seguidos por las Direcciones de la Secretaría de
Comunicaciones y Obras Públicas y las de Contabilidad y Glosa de la
Secretaría de Relaciones Exteriores se modificaron para que el Departamento de Contraloría pudiera ejercer una inspección en estas oficinas.
En materia de trabajo los artículos 72 y 123 constitucionales se reformaron para otorgar al Congreso la facultad de legislar en esa materia;
los trabajos realizados por la Cámara de Diputados servirían, más adelante, de base para la elaboración de la Ley Federal del Trabajo.
La Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo, mediante el Departamento de Trabajo, estableció en 1929 la Comisión Técnica del Ramo
Textil. El lo. de marzo en esta Secretaría empezó a funcionar la Sección de Previsión Social, que registraba las solicitudes de empleo y
concentraba toda la información sobre esa área. También, efectuó reuniones con miembros de la Secretaría de Agricultura y Fomento para
estudiar proyectos y peticiones de ambas dependencias. Más adelante,
se constituyeron los Talleres de Enseñanza Industrial en el Departamento de Industria, que no sólo se establecieron en los centros urbanos,
sino también se formaron misiones culturales para visitar todo el país.
El 5 de septiembre de 1929 se aprobó, en el área de Comercio, un
decreto que adicionaba el Reglamento de la Ley Orgánica del Artículo
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
28 constitucional y se reformó el artículo 18 de este Reglamento; se
organizaron sociedades cooperativas y juntas de abastos; además, se
declararon legalmcnte constituidas cinco Cámaras de Comercio y se
reglamentó la Ley sobre Pesas y Medidas.
En este periodo, se constituyó el Departamento de Distrito Federal,
dependiente directo del Kjecutivo Federal para sustituir al Ayuntamiento y al Gobierno del Distrito. Kl Departamento quedó constituido por
la Oficina de Asuntos Administrativos y la de Hacienda en el área administrativa a fin de subsanar las deficiencias anteriores. El presupuesto
del extinto ayuntamiento se destinó a obras de la ciudad. Asimismo, se
estableció, dentro de esta dependencia, la Dirección Cívica de Reforma
y Cultura, y se establecieron la "Casa de Estudios para el Pueblo" y el
"Centro Cívico Alvaro Obregón".
Igualmente, fue reestructurado el Departamento de Establecimientos
Fabriles y Aprovisionamientos Militares.
En materia penal, se expidió un nuevo Código Penal y el Ministerio
Público del Fuero Común, dependiente de la Procuraduría de Justicia
del Distrito y Territorios Federales tuvo transformaciones. En consecuencia, se creó la Sección de Investigaciones y se expidió —octubre de
1929— una nueva ley orgánica del Ministerio Público, cuyo objetivo
fundamental era perseguir los delitos del fuero común y promover la
administración de la justicia.
Asimismo, se establecía que la Policía Judicial estaría bajo las órdenes del Ministerio Público. Dentro de esta ley se mencionan las atribuciones de los funcionarios del Ministerio, la organización del mismo,
constituido por el Procurador de Justicia, los agentes del Ministerio y
los agentes auxiliares; así como el tipo de investigaciones que deberían
efectuarse.
En el Departamento de Salubridad se implantaron el Servicio de Higiene Industrial y Previsión Social, para proteger la salud del obrero y
vigilar las condiciones higiénicas del trabajo; y, el Servicio de Higiene
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Infantil -por el decreto del 17 de mayo de 1 9 2 9 - a través del cual se
establecieron centros de higiene infantil. Se organizó el Servicio de Enfermeras Visitadoras y se formó el Comité Nacional de la Lucha contra
el Alcoholismo. También, se constituyó la Oficina de Intercambio Sanitario para recopilar, clasificar y repartir la información científica extranjera, se fundó la Unidad Sanitaria de Veracruz, se reorganizó la
escuela de Salubridad y se instaló la Escuela de Puericultura.
La Asociación Nacional de Protección a la Infancia, creada el 24 de
de enero de 1929 como una asociación civil, constituyó uno de los logros más importantes en el área de bienestar social.
Ante una mayor afluencia del turismo extranjero en el país hubo necesidad de establecer una Comisión Mixta Pro Turismo, encargada de
suprimir aquellas disposiciones de carácter administrativo que se oponían
al turismo. Esta Comisión se integró con los representantes de todas las
Secretarías y Departamentos de Estado, del Banco de México, de la
Confederación de Cámaras de Comercio y la de Cámaras Industriales, de
la Asociación de Administradores de Hoteles y de los Ferrocarriles Nacionales. Más adelante, las actividades de la Comisión se dcsconcentraron mediante el establecimiento de Juntas Estatales y Comités Locales.
En mayo de 1929, se produjo una huelga estudiantil en la que se demandaba la autonomía universitaria y en julio del mismo año, el Ejecutivo expidió la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma.
Esta Ley establecía la autonomía "sin más taxativa que la ética y la
responsabilidad sociales pueden imponerie; el Gobierno, por su parte, se
compromete a dotar a la Universidad de una subvención anual acorde a
las necesidades que ésta demande". La autoridad suprema la constituía
el Consejo Universitario, integrado por profesores y alumnos con un
rector como coordinador de la institución y, en las escuelas, las academias de profesores y alumnos.
Pascual Ortiz Rubio, cxgobemador del estado de Michoacán y exembajador de México en Brasil, fue el primer candidato presidencial del
Partido Nacional Revolucionario. Sus opositores fueron los generales
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Aarón Sáenz y Antonio I. VUIarreal, este último, propuesto por el Partido Nacional Antirreeleccionista, José Vasconcelos, apoyado por grupos de intelectuales y progresistas. Estos dos candidatos atacaron abiertamente al callÍ8mo. Más adelante, surgió un nuevo candidato, Pedro
Rodríguez Triana, del Partido Comunista. Ortiz Rubio efectuó una gira
electoral de seis meses y fue declarado Presidente electo el 17 de noviembre de 1929. Los resultados de las votaciones mostraron la fuerza e
intervención del Partido Nacional Revolucionario en los comicios.
El gobierno de Pascual Ortiz Rubio se enfrentó a una crisis económica derivada de la situación mundial de 1929. Los factores que influyeron en esa situación fueron la disminución de la producción agrícola e
industrial. La desvalorización de materias primas y recursos naturales;
la política arancelaria proteccionista; las diferencias en la circulación
monetaria; la defectuosa organización del crédito; y, la inestabilidad
monetaria de muchos países. Todo lo anterior se reflejó en abatimiento
general de los precios, falta de trabajo, disminución de valor y volumen
en los negocios y, consecuentemente, en la reducción de los ingresos
normales del gobierno. Esta situación obstaculizó el desarrollo de los
programas de administración pública, la suspensión de los servicios de la
deuda y la reducción de gastos para continuar los servicios públicos normales.
La repercusión de estos fenómenos en el país trajo una desvalorización en el extranjero de los productos nacionales. El gobierno, para
proteger la balanza de pago y fomentar la agricultura e industrias nacionales, adoptó tarifas proteccionistas para la importación; pero, los ingresos fiscales se dispersaron, se alteró la estabilidad monetaria y el cambio
con el dólar aumentó de dos pesos veinticinco centavos, por uno, a cuatro pesos.
En el área financiera se creó el 30 de diciembre de 1930, la Comisión
Reguladora con el fin de organizar y controlar el mercado del cambio
exterior y la situación monetaria interior. Más adelante, hubo de reformarse el sistema monetario mediante la desmonetización del oro para
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28S
su libre comercio y el otorgamiento de poder liberatorio al peso de
plata.
En julio de 1931, se expidió una Ley Monetaria que prohibió la acuñación de monedas de plata con el fin de incrementar las reservas. También se estableció la Junta Central Bancaria —constituida por representantes de los bancos privados, del Banco de México y de la Secretaría
de Hacienda— cuyo objetivo era la vigilancia de las reservas bancarias,
de las del Banco de emisión y la clasificación de las funciones de descuento. El Banco de México y la Junta Central Bancaria eran los organismos encargados de extender o restringir la circulación monetaria.
En enero de 1930 entró en vigor la Ley Aduanal y, a partir de septiembre, la Secretaría de Hacienda se encargó del manejo de la Hacienda
del Distrito Federal con el fin de coordinar mejor los sistemas fiscales.
Asimismo, en diciembre de 1931 se reformó y adicionó la Ley al Impuesto sobre la Renta y se expidió la Ley General del Timbre.
La Secretaría de Hacienda formuló un decreto que establecía el impuesto federal de cinco centavos sobre producción de azúcar y un reglamento para la estabilización de la industria azucarera, que fueron la
base para la creación de la Comisión Estabilizadora de la Industria Azucarera que permitió la formación de una compañía comercial.
Por su parte, las compañías de seguros extranjeros provocaron un
conflicto sobre su materia, lo que condujo a la reforma de la Ley General de Sociedades de Seguros, a principios de 1931, para nacionalizar
el funcionamiento de las compañías y asegurar los intereses de los tenedores mexicanos de pólizas.
Se expidieron, en 1931, la nueva Ley Orgánica del artículo 28 constitucional, la Ley de Hacienda del Distrito Federal, un decreto de condonación de recargos y el reglamento de la Oficina de Hacienda de esta
dependencia. Mediante esta oficina el Departamento del Distrito Federal organizó su presupuesto y expidió el reglamento para registro, depuración y reconocimiento del pasivo.
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
Además, la Comisión Organizadora de la Tesorería del Departamento
ordenó los servicios que prestaba esa dependencia para darles mayores
facilidades y garantías a los causantes de impuestos. También, se estableció la Comisión Técnica de la Legislación en esta área. Finalmente,
para coordinar mejor los servicios censales, la Dirección de Censos del
Departamento del Distrito Federal quedó integrada por las subdirecciones del Censo de Población, Agrícola-Ganadero e Industrial.
En el Departamento de Contraloría se expidió el nuevo reglamento
de pensiones, en noviembre de 1930, y se controló el área contable y
administrativa de los Talleres Gráficos de la Nación.
Para perfeccionar el trabajo de glosa se estableció la Oficina de Auditorías FiSpeciales con el objeto de vigilar las actividades de las Direcciones Generales de Correos y Telégrafos, del Departamento de Contabilidad y Glosa de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de otras instituciones de carácter autónomo.
En el presupuesto de 1930 se estableció que los Estados de la Federación aportarían un cuarenta por ciento de sus ingresos para el ramo de
Educación Pública y se reorganizó el sistema educativo, tanto en el área
rural como urbana.
Dentro de la Secretaría de Educación Pública, la Inspección General
de Jardines de Niños cambió a Dirección General. Del mismo modo en
el Departamento de Bellas Artes, se reorganizaron algunas secciones, se
revisaron los programas del Conservatorio Nacional de Música y de la
Escuela Popular de Música; se crearon la Escuela de Pintura de Acapatzingo, Mórelos, y la de Plástica Dinámica; y, se establecieron diecisiete
escuelas normales rurales en el país.
La Secretaría de Agricultura y Fomento formuló el reglamento de la
Ley de Aguas de Propiedad Nacional y otros sobre adquisición de terrenos y formación de cooperativas, Elaboró una señe de disposiciones que
regían la caza, la pesca y la creación de centros de población agrícola.
Igualmente, se expidieron decretos para la creación del servicio de espe-
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cificaciones federales de productos agrícolas y la tarifa sobre inspección
sanitaria.
-\
Hasta 1930, la organización de los ejidos había estado a cargo de la
Comisión Nacional Agraria, coordinada por la Secretaría de Agricultura,
no obstante al reformarse la Ley de Crédito Agrícola, el Banco Nacional
de Crédito Agrícola tomó a su cargo la estructuración económica de los
ejidos. El Banco se reorganizó en enero de 1931.
Dentro de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo se organizó
la Comisión Técnica del Programa de Acción Económica-Administrativa, posteriormente fueron creadas la Comisión Revisora de Leyes que
formuló la Ley Minera y su reglamento de agosto de 1930 y la Comisión Investigadora de las condiciones de la Industria Petrolera en México. Las actividades de esta dependencia se descentralizaron con el
establecimiento de agencias en Tampico y Monterrey y se creó el Banco
de Trabajo.
En ese periodo se expidió la Ley de Migración y se constituyó el
Congreso Consultivo de Migración, integrado por representantes de las
Secretarías y Departamentos de Estado y, más adelante, se estableció
el Impuesto de Migración. La Secretaría de Relaciones Exteriores, para
hacer más eficaces los trámites gubernamentales de comercio exterior,
constituyó una comisión consultiva de tratados de Comercio.
La Constitución Política fue reformada en los artículos 43 y 45, a
fin de establecer los territorios Norte y Sur de Baja California y señala
al paralelo 28°, como la línea divisoria entre ambos.
Como consecuencia del Congreso Nacional de Planeacion, se promulgó la liCy sobre Planeacion General de la República, que creó la Comisión Nacional de Planeacion como un cuerpo consultivo de la Secretaría
de Comunicaciones y Obras Públicas.
Para 1930 el Departamento de Salubridad contaba con veintinueve
delegaciones, y los servicios estatales y federales se fusionaron en Mon-
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
terrey, Zacatecas, Guanajuato y Querétaro. Posteriormente, el servicio
jurídico de este Departamento, expidió varios reglamentos y formuló
estudios relacionados con el área médica del nuevo Código Penal.
Se comprobó que en los estados y municipios existía una anarquía
físcal, por lo que el Ejecutivo determinó continuar con las exenciones
parciales de la contribución del veinte por ciento a las entidades que
coordinaban su legislación fiscal con la federal.
La Procuraduría General de la República también fue objeto de reestructuración. Se establecieron el Departamento de Investigaciones, las
delegaciones del Ministerio Público en las Comisarías y el servicio de
policía femenina y de intérpretes.
Con estas modificaciones Ortiz Rubio se había propuesto transformar la maquinaría gubernamental, mediante la simplificación, intensificación y eficacia de los servicios administrativos, para lograr un régimen
adecuado a las condiciones imperantes en el campo económico.
Ortiz Rubio heredó las consecuencias económicas de la crisis de 1929
y la depresión mundial. La contracción de la economía ocasionó inestabilidad política que lo obligó a cambiar su gabinete hasta en tres ocasiones. Sin embargo, desarrolló una importante labor legislativa al aprobarse durante su régimen la Ley General de Comunicaciones, la Ley de
Instituciones Financieras y de Crédito, el Código de Comercio, la Ley
General de Sociedades, el Código de Procedimientos Civiles, el Código
Penal Federal, el Código de Procedimientos Penales y la Ley Orgánica
de la Justicia Federal.
Abelardo L. Rodríguez fue designado Presidente Provisional por el
Congreso en sustitución de Pascual Ortiz Rubio, quien presentó su renuncia para que se resolviera la crisis política crónica que amenazaba la
unidad del país y que él mismo reconocía.
Durante el primer año de su gobierno Abelardo L. Rodríguez llevó
a cabo una reorganización administrativa que se inició con el cambio
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de denominación de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo a
Secretaría de Economía Nacional, como responsable de la economía
del país, de la organización y fomento de las industrias, de los recursos
naturales y cámaras industriales. Además, se incluyó la ley orgánica
del artículo 28 constitucional y el Departamento de Estadística se incorporó a esta dependencia como Dirección General de Estadística.
Asimismo, pasaron a formar parte de la competencia de esta última Secretaría, las atribuciones que tenía el encargado del Despacho de la
Secretaría de Gobernación conforme a la Ley Orgánica de la Comisión
Nacional de Turismo, del 13 de enero de 1930 y su reglamento.
De igual manera, se creó el Departamento Autónomo de Trabajo,
cuyas facultades eran, entre otras, el estudio de la legislación obrera, las
asociaciones obreras y patronales, los contratos de trabajo, el seguro
social, juntas y tribunales de conciliación y arbitraje, la información e
investigación sociales y las actividades de la Oficina de Previsión Social
e Higiene. Este Departamento pasó a depender directamente del Ejecutivo Federal, confiriéndole las facultades legales y reglamentarias que
de acuerdo a la Ley Federal de Trabajo habían correspondido a la Secretaría de Industria y Trabajo y las que tenía aquel mismo Departamento como dependencia de esa Secretaría.
Abelardo L. Rodríguez, también propuso organizar un sistema de
salarios mínimos, para lo cual nombró una comisión en octubre de
1932. Un año después, el Congreso aprobó un plan de reorganización
presentado por el Presidente. En el que se estipuló que la Junta Central
de Conciliación y Arbitraje quedaba facultada para integrar Juntas
Locales y se establecieron las bases para organizar el servicio civil.
En diciembre de 1932, Pañi suprimió el Departamento de Contraloría
y se reformó el artículo 4o. dé la Ley de Secretarías de Estado de 1917,
referente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En adelante,
los asuntos correspondientes a esta Secretaría serían: fiscales, presupuéstales, tesorería y crédito, seguros, finanzas y moneda.
Para lograr una mayor institucionalización del Ejército, el presidente
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
Rodríguez llevó a cabo una reorganización de éste mediante un programa de acción militar, a través del cual los miembros de las fuerzas armadas en disponibilidad fueron asignados a labores de trabajo social.
La Secretaría de Guerra y Marina inició por conducto del Departamento del Estado Mayor una intensa labor de reestructuración. Una de
las medidas más importantes dentro de esta Secretaría consistió en la
creación de la Inspección General del Ejército, en marzo de 1933, que
permitió un mayor control administrativo y una vigilancia más estricta
en la preparación profesional de sus miembros.
Las nuevas dependencias que se crearon en esta Secretaría de Guerra
fueron el Departamento de Ingenieros, la Dirección de Intendencia y
Administración del Ejército y la Comisión de Estudios Militares. Con
relación a los Comandos Superiores del Ejército, se produjo un cambio
de denominación de las antiguas jefaturas de Operaciones Militares y de
Guarnición, por el de Comandancias de Zonas y de Guarnición. Por último, para las dependencias de alta administración militar se creó la
Dirección de Archivo Militar a fin de coadyuvar a la eficiencia de las
labores administrativas.
En suma, durante el segundo año de gobierno y hasta el final del régimen se continuó con la reorganización administrativa de las fuerzas armadas y se expidieron una serie de decretos y disposiciones jurídicas
para tal efecto.
El general Abelardo L. Rodríguez dio un viraje a la política agraria,
ordenó a las comisiones agrarias locales que reanudaran sus funciones e
intentó acelerar la creación de pequeñas explotaciones agrícolas dentro
de los pueblos ejidales.
Mediante el decreto del 16 de enero de 1934, la Comisión Nacional
Agraria fue convertida en Departamento de Asuntos Agrarios como dependencia directa del Ejecutivo. En marzo de 1934 fue promulgado el
nuevo Código Agrario que eliminaba las antiguas comisiones agrarias
locales y estatales y fueron sustituidas por Comisiones Agrarias Mixtas,
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integradas por cinco miembros. Asimismo, se creó una junta asesora
dentro del departamento encargado de revisar todas las solicitudes de
tierras y presentar su opinión al Presidente sobre acciones en esa materia.
En 1933, el Presidente convocó a una reunión de su gabinete para
elaborar técnicamente un plan de trabajo que sentara las bases del
próximo gobierno. Con la misma finalidad, el Partido Nacional Revolucionario formó una Comisión para que trabajase conjuntamente con la
Comisión Técnica. El proyecto del Plan Sexenal fue terminado en noviembre del mismo año y presentado en la Segunda Convención Nacional Ordinaria del Partido Nacional Revolucionario, efectuada en Querétaro a principios de 1934.
La intervención estatal fue el principio básico del Plan Sexenal y
dentro de su estructura se incluían los siguientes rubros: agricultura,
trabajo, economía nacional, comunicaciones y obras públicas, educación, gobierno, ejército, relaciones exteriores, hacienda y crédito público y fomento comunal. Igualmente, se incluían reformas generales en
materia de salubridad pública y un mejor control del gobierno sobre
la vida económica de la nación.
Asimismo, como principios esenciales del Plan se señalaba: A. La
adopción de una política de nacionalismo económico que permitiera al
gobierno regular aquellas actividades de explotación de los recursos
naturales y el comercio de los productos que significaran un empobrecimiento del territorio; B. Los propósitos de justicia social y nueva edificación económica en materia agraria tendientes a proteger a los nuevos
poseedores de tierras y crear nuevos sistemas de agricultura organizada:
C. Los lincamientos en materia de trabajo orientados hacia la protección y desarrollo de la organización sindical de los asalariados; y, D.
El fortalecimiento y organización del ramo de la Hacienda y Crédito
Público como una cabal garantía de seguro desarrollo del programa
de gobierno.
El Plan Sexenal fue aprobado y se acordó ponerlo en práctica a par-
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
tir del lo. de enero de 1934. Su aplicación debería ser gradual en seis
etapas anuales, cada una de ellas planeada por el Presidente con la
coordinación del partido.
Esta disposición propició un acuerdo de unidad revolucionaria y la
sucesión pacífica del poder, se inició con la elección del general Lázaro
Cárdenas como Presidente. La base de su gobierno fue el Plan Sexenal y
planteó dos alternativas para su programa: "la subordinación de todo
programa de mejoramiento social a la conservación de la riqueza organizada, por una parte, y la dirección de la economía del país, en el sentido de los intereses del mayor número de sus habitantes por la otra".
Cárdenas sé decidió por la última: el mejoramiento económico y social
de la población.
El Presidente inició de inmediato un programa nacional de organización del país que comprendió a todas las agrupaciones de los sectores
público y privado, y cubría tanto los aspectos políticos como los económicos y administrativos, a mediados de 1935, se enfrentó a la primera crisis de su gobierno al advertir el surgimiento de acontecimientos
políticos que ocasionaron diferencias entre los miembros de su gabinete
y la intranquilidad del país, que, según él mismo "amenazaba minar las
bases del régimen republicano y destruir el principio de nuestras instituciones legales". Esta situación se explica por la fuerza y el poder político que tenía el general Calles y que le obligó a salir del país.
Con este hecho se sellaba la despersonalización de la política y de la
administración pública. Asimismo, se sentaban las bases para robustecer el sistema institucional que el mismo Calles había establecido. "Los
que pasan por la primera magistratura del país —decía el presidente
Cárdenas— no deben aspirar a representar mayor autoridad política que
él que tiene constitucionalmente la responsabilidad presidencial".
La necesidad de consolidar el apoyo que requería el Ejecutivo y de
incorporar a la política activa de las grandes mayorías, motivó que el
presidente Cárdenas cambiara la estructura del partido para convertirlo
en Partido de la Revolución Mexicana con el fin de fomentar el proce-
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so cívico electoral, fortalecer los sectores y organizaciones y garantizar
la autenticidad del voto. Con esta reforma el partido adopta una organización sectorial en la que se incluyen obreros, campesinos, militares y
se forma el sector popular, con base en la Federación de Sindicatos de
Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE).
El cumplimiento del Plan Sexenal exigió reformas y adecuaciones a la
administración pública. La evolución de la administración en este régimen tiene como marco de referencia, por un lado, el deterioro de las
fuerzas partidarias del general Calles y la consolidación del cardenismo
que permiten impulsar la administración y la conformación de la infraestructura necesaria para promover la producción de los bienes y servicios; por el otro, la defensa de la soberanía del país sobre sus recursos
naturales que culmina con la expropiación petrolera.
Al iniciar su gobierno el presidente Cárdenas advirtió que los programas de reformas sociales habían sido detenidos. La reforma agraria se
había convertido en un mecanismo para el control de los campesinos,
en la medida que se limitaba al reparto de tierras. El movimiento obrero
p^or su parte, estaba sujeto al control de un grupo minoritario del callismo, representado por Luis N. Morones, su situación económica se había
deteriorado a partir de la crisis de 1929.
Por otra parte, las tensiones ocasionadas por el desempleo y la lucha
por la tierra, agudizaban la división de los grupos revolucionarios.
El presidente Cárdenas mostró con sus primeros actos su firme intención de llevar a cabo un programa reivindicatorio para solucionar los
problemas económicos y sociales de las masas trabajadoras. Así, en los
primeros meses de su gobierno decretó, entre otras cuestiones, la creación de un sistema de crédito popular; el otorgamiento de facultades a
la Secretaría de Hacienda para exigir la inversión de reservas con ios
fines de utilidad social; la transformación de la Comisión Técnica Consultiva dependiente de la Secretaría de Educación Pública en Instituto
de Orientación Socialista con el fin de fomentar la educación y la organización de centros de educación indígena y de escuelas regionales; el
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establecimiento de la Procuraduría de Aguas en la Secretaría de Agricultura y Fomento para asesorar a los campesinos; y, la coordinación institucional en materia agraria.
La reforma agraria en este periodo alcanzó un desarrollo sorprendente, no sólo por la cantidad de tierras que se repartieron a los núcleos
peticionarios, sino por la intención del gobierno de fortalecer en todos
los aspectos a las masas campesinas. Se expropiaron y repartieron en
forma de ejidos más de dieciocho millones de hectáreas de grandes latifundios de propiedad nacional y extranjera. Junto a estas medidas, el
gobierno cardenista realizó acciones encaminadas a impulsar y consolidar el desarrollo de los ejidos. Por un lado, mediante la concesión de
créditos que fueron canalizados a través del Banco de Crédito Ejidal,
así como asistencia técnica, maquinaria agrícola, creación de escuelas
rurales, construcción de caminos y obras públicas y el impulso a la educación, que entonces se llamó socialista. Y, por el otro, fomentando la
organización de ejidos colectivos que en la región lagunera, Michoacán
y Yucatán constituyeron grandes polos de desarrollo agrícola.
Asimismo Cárdenas llevó a cabo una reforma muy importante al sistema financiero de la agricultura. Dividió, en diciembre de 1935, al
antiguo Banco Nacional de Crédito Agrícola en dos nuevos bancos independientes, el Banco Nacional de Crédito Agrícola que prestaría servicios financieros para los pequeños y medianos agricultores y el Banco
Nacional de Crédito Ejidal para canalizar créditos a los ejidatarios. Las
principales actividades del Banco Nacional de Crédito Ejidal fueron
estructurar a las sociedades locales, concederles créditos, organizando
la producción y venta de cosechas; y, representar a los socios en toda
negociación administrativa o fiscal con las autoridades federales o locales en materia agrícola, así como realizar el desarrollo y la explotación
de los bienes comunes de los ejidos. Como complemento del apoyo oficial a este sector, se constituyó la empresa estatal denominada almacenes Nacionales de Depósito, S.A.
Otra realización significativa dentro del área de coordinación institucional en materia agraria, consistió en otorgar nuevas funciones a las
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Secretarías de Agricultura y Fomento, Hacienda, Educación Pública,
Economía Nacional y Comunicaciones.
También en esa época se constituyó la Confederación de Trabajadores Mexicanos, en sustitución de la Confederación Regional Obrera
Mexicana (CROM), cuya fuerza y número de afiliados se acrecentaría
bajo la dirección de Vicente Lombardo Toledano. Esta organización se
convirtió en un eficaz instrumento del sistema para aplicar las normas y
la política del régimen. Después de formarse, en 1934, la Confederación
Nacional General de Obreros y Campesinos de México, se Tegistró un
mayor número de huelgas, cuyo carácter demandaba la intervención del
Departamento de Trabajo, avocándose la Junta de Conciliación y Arbitraje a la resolución de aquellas de poca importancia. Los fallos emitidos por las autoridades laborales en su gran mayoría beneficiaron a los
trabajadores, hecho que reflejó la política de apoyo a las masas obreras.
Como consecuencia délas huelgas, los trabajadores se adjudicaron, en
algunos casos, el control de los servicios públicos, tales como autobuses,
tranvías; y de otros como, minas, ingenios azucareros y fábricas textiles.
La resolución de la huelga de los electricistas, en julio de 1936, incorporó a la legislación el principio de la participación obrera en las ganancias
brutas de las empresas. Los artículos 78 y 80 del Código del Trabajo se
modificaron para lograr el pago del día de descanso semanal.
En 1937 el Ejecutivo expidió una Ley para el establecimiento de la
Comisión Federal de Electricidad como organismo encargado de organizar y dirigir un sistema nacional de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, bajo la coordinación de la Secretaría de Economía Nacional.
El Presidente promulgó, por decreto el 18 de febrero de 1935, la Ley
de Crédito Popular que tenía como finalidad la creación de un sistema
de crédito para los trabajadores con tasas bajas de interés. Los préstamos para adquirir propiedades y herramientas y para establecer pequeños negocios podían obtenerlos del Banco Obrero de Fomento Industrial, fundado por la Secretaría de Hacienda para ese objeto. Este Banco
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
sería el encargado de conceder los créditos necesarios a las sociedades
que conformaran a partir de la promulgación de la Ley General de Sociedades Cooperativas, en febrero de 1938. La supervisión de estas sociedades estaría a cargo de la Secretaría de Economía Nacional.
En relación a los empleados al servicio del Estado, se promulgó, en
1938, el "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la
Unión", que establecía la naturaleza de la función pública, como una
relación jurídica de trabajo entre los empleados federales y los poderes
públicos, representados por sus respectivos titulares. Esta reglamentación creó los Tribunales de Arbitraje y Juntas Arbitrales, fijándose un
procedimiento jurídico para resolver las situaciones que se contemplaran dentro de dicho ordenamiento. De igual manera, el gobierno no
apoyó el surgimiento de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al
Servicio del Estado.
Entre las principales medidas del régimen sobre cuestión económica
destacan: continuar la política de aumentar fuertes gravámenes en las
industrias y minas controladas por extranjeros; y, crear empresas mexicanas para competir con las extranjeras. Como ejemplo tenemos la Ley
General de Seguros, promulgada en agosto de 1935, que estableció reglas para la protección de los accionistas minoritarios y señaló restricciones que contribuyeron a aumentar la estabilidad de las compañías,
Finalmente, se emitió la Ley de Impuesto sobre Capitales Ausentistas
que aumentó los gravámenes sobre los grupos de ingresos más altos y
disminuyó en los casos de ingresos moderados y bajos. En este periodo
se formó la Confederación Nacional de Cámaras de Comercio.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público reabsorbió los Departamentos de Contraloría y de Aprovisionamientos Generales como parte
de una política de centralización de las funciones de apoyo administrativo.
El Banco Nacional de Comercio Exterior y la Nacional Financiera se
crearon para fomentar la industrialización del país. El Estado participó
como principal accionista y la Secretaría de Hacienda como su contralor.
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Sin embargo, los precios empezaron a subir a principios de 1937,
como consecuencia de los gastos realizados por el gobierno en obras
públicas, concesión de créditos y aumento de salarios. Para hacer frente
a este problema, se promulgó un decreto, el 15 de junio de 1937, que
supeditó al gobierno la producción, distribución y venta de productos
agrícolas e industriales. En consecuencia, se autorizó al secretario de la
Economía Nacional para organizar a los productores de artículos de
primera necesidad, en asociaciones nacionales y estatales bajo su vigilancia y control.
Los ingresos por concepto de impuestos disminuyeron y las exportaciones iniciaron su descenso. La constante depreciación de la producción agrícola hizo necesario crear una comisión reguladora de mercados
y abastecimientos para controlar los precios de los productos básicos.
Sin embargo, en 1939 las exportaciones se redujeron y la pérdida de
mercados europeos debido al bloqueo impuesto por la guerra, complicó
el problema. En los comienzos de 1940, se formó un Consejo de coordinación económica destinado a resolver los problemas planteados por la
guerra que pudieran afectar a la economía del país.
En lo referente a la suspensión del pago de la deuda extranjera se
llegó a un acuerdo a principios de 1938, por el cual México se comprometió a hacer pagos anuales sobre la base de un peso por dólar, cubrir
intereses al cuatro por ciento y cancelar todos los atrasados. Sin embargo, casi de inmediato se suspendieron los pagos, a consecuencia de la
inestable situación de la hacienda mexicana provocada por la expropiación de las compañías petroleras.
La Ley de Expropiación fue uno de los acontecimientos de mayor
trascendencia. En ella se concedía al Presidente amplias facultades para
expropiar bienes privados "por causa de utilidad pública y del bienestar
social de la nación". Igualmente, se otorgaban facultades para autorizar expropiaciones y así, los ferrocarriles pasaron a manos obreras constituyéndose la empresa denominada Administración Obrera de los Ferrocarriles Nacionales de México, que luego pasó a ser un organismo
público descentralizado.
218
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Más tarde, Cárdenas utilizó esas facultades para efectuar la expropiación petrolera de 1938, realizada en base a los artículos 27 y 123 constitucionales, que señalaban entre otros aspectos el derecho del Estado
para "imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público", y el derecho de huelga para "conseguir el equilibrio entre
los factores de la producción armonizando los derechos del trabajo con
los del capital". La expropiación efectuada el 18 de marzo fue la respuesta al desacato de las compañías petroleras, por negarse a obedecer
el fallo de la Suprema Corte de Justicia déla Nación en la solución de
un conflicto interno de carácter laboral, relacionado con el aumento de
sueldo y salarios para los trabajadores.
La nacionalización del petróleo obligó al gobierno a asumir la responsabilidad de su administración y, en adelante, las labores de exploración,
localización, comercialización y distribución fueron encomendadas a
Petróleos Mexicanos, que nacía en esos momentos.
También se organizaron nuevos departamentos administrativos para
vigorizar áreas que hasta en ese momento no se consideraban. Así, se
formaron el Departamento de Asistencia Social Infantil y el Departamento de Educación Física como encargado de impulsar las manifestaciones deportivas.
Para lograr la conservación y explotación de los recursos nacionales,
se constituyó el Departamento Forestal de Caza y Pesca. De igual manera, se estableció el Departamento de Educación Física, auxiliado por
un nuevo departamento de Salubridad.
Por otra parte, el desarrollo e incremento de la educación en las zo
ñas marginadas, se conñó al Departamento de Asuntos Indígenas. Para
la propagación de las actividades comprendidas en el Plan Sexenal, el
Presidente creó el Departamento Autónomo de Prensa y Publicidad.
En materia educativa, al iniciarse el régimen cardenista entró en vigor
una reforma al artículo 3o. constitucional relativa a la definición de la
educación como socialista y la exclusión de toda doctrina religiosa del
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
219
ámbito de la enseñanza. También, se mencionaba que la organización
de las escuelas se orientaría hacia la formación de un concepto racional
y exacto del universo y de la vida social.
La Secretaría de Educación Pública fue reestructurada para adecuarla
a las nuevas funciones que habría de cumplir. El Secretario de Educación Pública creó dentro de esta dependencia una oficina de Orientación
Vocación al. De igual manera, en 1937, se conformó una nueva sección
encargada de dirigir la educación elemental y superior para los trabajadores. Dicha sección estructuró programas escalonados de instrucción
para permitir a los trabajadores asistir a escuelas gratuitas.
La política educativa en el nivel superior fue definida al concluir el
año de 1935 con la creación del Consejo Nacional de Educación Superior e Investigación Cientíñca, cuyo objetivo fue impulsar la educación
práctica para que los hijos de los trabajadores tuvieran acceso a la educación superior. Para lograr esos fines en 1936 se fundó el Instituto Nacional de Educación para Trabajadores. Más adelante se formó la Escuela Normal de Educación Física.
Sobresale en este ámbito la creación de dos importantes instituciones:
la Universidad Obrera y el Instituto Politécnico Nacional, cuyo fin era
la preparación de técnicos y profesionistas. Del mismo modo surgieron,
en 1939, el Instituto Nacional de Antropología e Historia y la Casa de
España en México.
Por último, como consecuencia del incremento del gasto público de
la educación, se logró disminuir el índice de analfabetismo y elevar el
número de escuelas.
Lázaro Cárdenas mantuvo control sobre las fuerzas armadas, modernizó al ejército, reorganizó la dependencia encargada de la seguridad
nacional y le dio un nuevo nombre: Secretaría de la Defensa Nacional
que absorbió al Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares. Al mismo tiempo, instituyó el Departamento
Administrativo de Marina.
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
En lo referente a las relaciones exteriores, los representantes mexicanos en la sociedad de las naciones censuraron la invasión italiana de
Etiopía y la anexión de Austria por los alemanes, Cárdenas adoptó una
actitud bien definida en la Guerra Civil Española, reconoció al Gobierno
Republicano Español y abrió las puertas de México a todos los refugiados políticos procedentes de España.
Las consecuencias de la llamada Segunda Guerra Mundial condicionaron las decisiones políticas tanto del último año del presidente Cárdenas, como las del régimen de Manuel Avila Camacho, que se iniciaba en
1940. Era necesario, entonces, procurar la unidad interna del país para
defender la soberanía nacional y evitar agresiones del exterior. Esto
explica que el Presidente dictara medidas para armonizar los factores de
la producción y diseñar, lo que él llamaba una "economía de transición".
En ella, el empresario contaría con el "estímulo de que su obra de previsión, de esfuerzo constante, de valor para desafiar los riesgos, encontraría la garantía de las instituciones" y de que, por su parte, el obrero
alcanzara, "con sencilla claridad", el convencimiento de que la producción beneficiaba no sólo a las empresas y a los trabajadores, sino que
procuraba el bienestar de la República.
La coyuntura internacional permitía el desarrollo industrial. La activa participación de los Estados Unidos en el conflicto bélico propiciaba
que el sector privado del país aceptara el llamado del gobierno para invertir en la explotación de materias primas que demandaba el mercado
exterior y crear industrias nuevas y necesarias.
El sector privado respondió a este llamado, la Cámara Nacional de la
Industria de Transformación, permitió aumentar el número de empresas
de noventa y tres a más de cinco mil en 1944, según datos de Marco
Antonio Alcázar.
La creación de la Cámara Nacional de la Industria y de la Transformación (CANACINTRA), junto con la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio (CONCANACO) y la Confederación de Cámaras
Industriales (CONCAMIN), que funcionaban desde 1936, facilitaron la
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
221
comunicación con el Gobierno y este sector, a partir de entonces, las
consideraba como un órgano de consulta para la toma de decisiones
en relación a su política económica.
Posteriormente, con la creación del Consejo Nacional Patronal, como
consecuencia del llamado presidencial y el Pacto de Unidad Obrera para
la Defensa del País, podía sellarse la unidad nacional que exigía la coyuntura histórica.
El crecimiento del sector privado no significó, de manera alguna, que
el sector paraestatal detuviera su crecimiento. En esta época se invirtió
en la formación de Altos Hornos de México, S.A.; Fundiciones de Fierro,
S.A.; Aceros Esmaltados, S.A.; Máquinas y Herramientas, S.A.; e Industria Eléctrica Mexicana, S.A. de C.V.
Asimismo se crearon Sosa Texcoco, S.A.; Beneficios Mexicanos del
Café; Guanos y Fertilizantes; Compañía Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A.; Cafés de Tapachula; Cobre de México, S.A.; Compañía
Carbonífera Unidad de Palaú, S.A.; además, se crearon el Banco Nacional Cinematográfico y los Estudios Churubusco Azteca.
El México de los inicios de la década de los cuarenta se enfrentaba
con serios problemas internos y externos. A nivel nacional, la iniciativa
estaba temerosa de invertir por la política de masas del cardenismo; la
familia revolucionaria expresaba temores de que Avila Camacho detendría el avance del movimiento revolucionario. Entre tanto el mundo
estaba en plena guerra mundial y los inversionistas extranjeros tenían
desconfianza en el gobierno del país por la reciente experiencia de la
expropiación petrolera.
Ante esta situación, el presidente Avila C amacho tomó las siguientes
decisiones: mantener al general Cárdenas en la Secretaría de la Defensa
Nacional, ordenar al ejército que se abstuviera de participar en política
electoral; establecer el período de la gubematura a seis años y disponer
la inamovilidad del Poder Judicial.
222
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Esta situación exigió nuevamente la modernización del aparato administrativo del gobierno.
Por ello, se constituyó la Comisión Intersecretarial de Administración
Pública como un organismo encargado de formular y realizar un programa de mejoramiento de la estructura administrativa.
La Comisión tuvo por objeto elaborar y llevar a cabo un plan coordinado intersecretarial para mejorar la organización administrativa,
suprimir o reducir servicios redundantes, mejorar el rendimiento del
personal, hacer más expeditos los trámites con el menor gasto para el
erario y conseguir así un aprovechamiento de fondos públicos.
Para estudiar el impacto de la guerra sobre la economía del país,
se constituyó la Junta de Economía de Emergencia, integrada por
los Secretarios de Hacienda, Economía, Agricultura y Relaciones
Exteriores. Con la Secretaría de la Economía Nacional al frente, se
unieron la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, el Banco
de Crédito Ejidal y el Banco de Crédito Agrícola, para hacer más efectivos los controles sobre los precios.
La Secretaría de Economía Nacional creó bajo su jurisdicción la
Nacional Distribuidora y Reguladora, la Comisión de Controles de Precios y la Comisión Federal de Fomento Industrial.
Al mismo tiempo, se desarrollaron mecanismos para captar ahorro y
se dirigió de acuerdo a áreas prioritarias, para poner en marcha planes
de desarrollo ad hoc para el sector público. Con este objeto se reformó el Consejo Nacional de Economía y se constituyeron la Comisión
Federal de Planificación Económica y la Coordinación de Fomento a
la Producción. Al concluir la Segunda Guerra Mundial surgió la Comisión Nacional de Planificación para la Paz.
Se promulgó un nuevo ordenamiento que conformó una sociedad
anónima bajo la denominación de Banco de México, cuyas funciones
fueron: regular la circulación y emisión de monedas, los cambios con
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
223
el exterior, revisar las resoluciones de la Comisión Nacional Bancada y
actuar como agente financiero del gobierno federal. De igual manera, se
reformó la Ley Orgánica del Banco de México y se expidió la Ley General de Instituciones de Crédito, para ordenar el funcionamiento de
dichas instituciones. La deuda pública se negoció, el gobierno se comprometió a pagar cuarenta millones de pesos a los Estados Unidos para
liquidarle y ambos países acordaron pagos anuales de dos y medio millones. El Export Bank otorgó a México un crédito de treinta millones
de dólares para la construcción de carreteras y de industrias básicas, que
permitieron abastecer de materias primas a los Estados Unidos en su
programa bélico.
Se promulgaron los decretos de creación del Banco del Pequeño Comercio y del Banco de Crédito Urbano, y se creó el Fondo de Fomente
a la Industria y para garantía de valores mobiliarios, para apoyar el desarrollo industrial del país como un fideicomiso del Banco de México.
La Nacional Financiera, fuente de crédito para promover industrias,
fue elevada al rango de Banco Oficial de Desarrollo y se convirtió en
intermediario para canalizar préstamos extranjeros al gobierno y a la
iniciativa privada, para promover y auxiliar financieramente a empresas
destinadas a la producción de cemento, formar un mercado nacional de
valores y actuar como agente financiero del Gobierno Federal.
En 1941, se creó la Confederación Nacional de la Industria de la
Transformación y se aprobó la Ley de Industrias de Transformación.
Ante el retorno de capitales extranjeros y la participación de inversionistas de empresas nacionales, se planteó la necesidad de controlar los
Bienes del enemigo y de canalizar el capital extranjero hacia industrias
básicas para el desarrollo del país por lo cual se expidió un decreto dirigido a regular las nuevas inversiones. Dicho decreto establecía un cincuenta y uno por ciento mínimo de participación nacional. La Secretaría de Relaciones Exteriores sería la dependencia encargada de autorizar
la formación de compañías con capital extranjero.
224
ROMEO R. FLORES CABALLERO
En el aspecto laboral, también se efecutó una reorganización administrativa. El Departamento de Trabajo cambió su rango a Secretaría del
Trabajo y Previsión Social a fines de 1940. La Ley del Trabajo fue
modificada en cuanto a la participación de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje en los conflictos sindicales junto con el Estatuto Jurídico de Trabajadores al Servicio del Estado.
Las modificaciones anteriores provocaron reaccione» adversas en los
trabajadores. Sin embargo, seis federaciones de obreros respondieron
entusiastamente a la declaración de guerra a los países del eje. Los trabajadores se comprometieron a someter los conflictos al Secretario del
Trabajo; a suspender huelgas, y, a permitir a miembros de los sindicatos
trabajar en áreas desconocidas.
En 1942, se promulgó la Ley del Seguro Social, en la que, se previa la
implantación de un seguro sobre los diversos riesgos profesionales que
garantizara los derechos adquiridos a los contratos colectivos y, básicamente, se proponía el establecimiento de un instituto de servicio público descentralizado, con representación de Gobierno, trabajadores y
patrones, que procurara todas las garantías deseables para la inversión y
manejo de fondos que se acumularan con el objeto de favorecer a los
trabajadores desprovistos de protección contractual.
El Banco Nacional de Fomento Cooperativo sustituyó al Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial, se conformaron el Banco para el
Fomento de la Habitación y el Consejo Técnico de Previsión Social.
Los representantes de las organizaciones de trabajadores firmaron un
pacto para instalar el Consejo Obrero Nacional y, posteriormente, la
Bolsa de Trabajo.
FJ Banco de Fomento Cooperativo se constituyó como una sociedad
anónima para efectuar operaciones de crédito con las sociedades cooperativas y con las uniones de crédito popular; bajo la coordinación de la
Secretaría de Economía Nacional y en sustitución del Banco Nacional
Obrero de Fomento Industrial.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
225
En el área de Reforma Agraria se expidió el Código Agrario en 1943,
cuyos principios básicos fueron: A. Mantener y respetar las instituciones fundamentales y los derechos de los campesinos; B. Aumentar la
superficie de las parcelas ejidales y ampliar las existentes; C. Reglamentar la entrega de certificados agrarios y títulos de propiedad para proteger a los ejidatarios; D. Reconocer la situación legal de pequeños ganaderos y agricultores; y, E. Facultar al Presidente para anular el derecho a la propiedad de la tierra, después de un proceso legal. Más adelante, se modificó para conceder al ejidatario sus derechos y la posibilidad de transmitirlos a sus herederos; así como las restricciones para
hipotecar o vender.
Los consejos mixtos de fomento agropecuario se transformaron en
Consejos Mixtos de Economía Regional, se constituyó en Confederación Nacional de Cooperativas Sindicales de Consumo, fue establecido
el Instituto Pecuario.
La Secretaría de Asistencia Pública y el Departamento de Salubridad
se fusionaron en una sola Secretaría: la de Salubridad y Asistencia, y se
inauguraron el primer Dispensario Anticanceroso, el Instituto Nacional
de Cardiología, el Hospital Infantil en el Distrito Federal, el Instituto
Nacional de Nutriología, la Dirección de Cooperación Interamericana
de Salubridad y el Museo Nacional de Higiene, y se promulgó la Ley de
Instituciones de Asistencia Privada.
Durante el gobierno de Avila Camacho, se realizó un programa de
construcción de escuelas de gran trascendencia, por lo cual se constituyó
un comité administrativo encargado de manejar fondos, solicitar ofertas
y celebrar contratos; así como vigilar los contratos de construcción.
La Secretaría de Educación absorbió nuevamente los jardines de niños. En las entidades federativas se establecieron las Comisiones Mixtas
de Educación. Se constituyeron el Instituto de Capacitación del Magisterio, la Dirección General de Profesiones, la Comisión Coordinadora e
Impulsora de la Investigación Científica; y se promulgó un decreto para
iniciar la campaña contra el analfabetismo.
228
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Se instaló la Escuela Nacional de Bibliotecarios, se promulgó una ley
para establecer el Premio Nacional de Artes y Ciencias y se le reconoció
a la Universidad Nacional Autónoma de México el carácter de organismo descentralizado.
El Colegio Nacional surgió como una comunidad de cultura que representara las diferentes corrientes de pensamiento y tendencias filosóficas, científicas y artísticas, impartidas por los hombres eminentes de la época. El objetivo de esta institución ha sido fomentar el
desarrollo de la cultura, la investigación y difusión de sus manifestaciones.
En la Secretaría de Comunicaciones y Transportes se creó la Dirección de Obras Públicas; se elaboraron reglamentos para La Ley General
de Vías de Comunicaciones para la Construcción de Caminos y se conformaron la Escuela Nacional de Telecomunicaciones y la Dirección
General de Telecomunicaciones.
Dentro de las Secretarías de la Defensa Nacional se efectuaron las
siguientes modificaciones: se organizaron la Comisión de Fomento Militar, la Dirección de Servicios Sociales del Ejército, el Comité de Defensa Civil, la Dirección de Transportes Militares, la Escuela de Guerra y
la Comisión Nacional de Propaganda. Asimismo, se instituyó el seguro
de vida militar.
El Departamento de Marina fue elevado al rango de Secretaría de
Estado, con el objeto de proteger las costas y contribuir al desarrollo de
, la industria pesquera.
/
También, se expidió la Ley Orgánica del Ministerio Público Federal,
reglamentaria del artículo 102 constitucional, en la que se establecían
las facultades, organización, y estructura de la institución.
El proyecto político consistía ahora en propiciar el crecimiento económico a través de un fuerte impulso a la industria manufacturera y a
la exportación de productos agropecuarios y de manufacturas.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
227
Durante este período el crecimiento del producto interno bruto fue
del 7.1 por ciento anual; y, la tasa de inversión pública y privada fue del
doble. Las manufacturas, el comercio y la construcción, favorecidos por
la guerra, elevaron su posición.
La política de fomento económico del gobierno tuvo fuerte incremento en la inversión pública; que se concentró en las comunicaciones
y transportes, fomento agropecuario, industrial y obras de beneficio
social.
Al concluir el régimen de Avila Camacho el país presentaba características de una sociedad moderna, urbana e industrial. La inversión
directa y el control del crédito permitieron al sector público dirigir el
proceso económico. Este régimen se había caracterizado por ser una
época de conciliación y unidad que permitió el equilibrio de las fuerzas
políticas como producto de una situación de emergencia. Las divergencias existían.
El régimen del presidente Miguel Alemán, que se iniciaba en 1946,
continuó básicamente los intentos de modernización de la economía
nacional promovidos por el presidente Avila Camacho.
La política económica de transición, diseñada en el periodo anterior
se prolongaría como consecuencia de los efectos de la Segunda Guerra
Mundial, la Guerra Fría y la Guerra de Corea. En política interior el
régimen de Alemán aprovechó el éxito de la política de unidad nacional
para propiciar —según Luis Medina— el fortalecimiento del poder ejecutivo y la eliminación de los ismos personalistas e ideológicos que se
habían creado desde la época de Calles.
Los objetivos del nuevo régimen consistían en: A. Enriquecer al país;
B. Luchar contra la pobreza; D. Impulsar la salubridad nacional; D. Elevar la calidad de la enseñanza y la cultura; E. Mantener las reformas sociales en favor de los trabajadores; F. Apoyar los esfuerzos de toda empresa progresista; G. Fortalecer las libertades humanas y los derechos
políticos; y, H. Administrar con justicia.
22S
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Estos objetivos se pusieron a prueba de inmediato al sentir d país los
efectos inflacionarios de la postguerra que ocasionó un desequilibrio
financiero que afectaba el poder adquisitivo de la moneda.
En estas condiciones conservar el tipo de cambio de cuatro pesos,
ochenta y cinco centavos por dólar hubiera sido oneroso para la economía del país, porque implicaba restringir el crédito, suspender obras
públicas y reducir las actividades productivas. La crisis económica, además se explica por la exportación de divisas como consecuencia de la
importación de maquinaria y equipo para la agricultura y la industria
en general, incluyendo en ello a los Ferrocarriles, Petróleos Mexicanos,
Electricidad y las Obras Públicas.
Esto indica que la política de Alemán se encaminara a lograr la normalidad monetaria, combatiendo la inflación y evitando caer en la deflación. Por ello, su gobierno decidió ajustar el tipo de cambio frente al
dólar de cuatro pesos ochenta y cinco centavos a seis pesos ochenta y
ocho centavos en 1948, y posteriormente a ocho pesos sesenta y cinco
centavos un año después. Además, decidió utilizar prudentemente las
reservas del Banco de México y disminuir el circulante. De esta manera,
se pretendía estimular la producción industrial, equilibrar la balanza de
pagos y mejorar la balanza comercial. Hacia el interior el gobierno decidió bajar los precios en beneficio de los consumidores y evitar que disminuyera la capacidad de consumo de la población.
Con ella el régimen cumplía dos de sus características más importantes U estabilidad política y un crecimiento y diversificación de la economía acelerados. Se planteaba, además, la necesidad de continuar con la
modernización de la economía, en la que el Estado cumpliera con su
función rectora de la misma a través del control de las industrias básicas
para promover la inversión privada.
En este periodo se tomaron algunas medidas administrativas para
propiciar un mayor estímulo a la inversión privada; incrementar la participación pública en el proceso educativo; reducir el analfabetismo y
mejorar los beneficios de bienestar social. Las inversiones públicas se
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destinaron a obras de infraestructura: carreteras, presas, y las inversiones extranjeras fueron incrementadas a través dd Departamento Interior de Inversiones Extranjeras.
El sistema fiscal se reformó y se simplificaron los trámites y gastos
de recaudación; la política se orientó en función de obtener beneficios
de interés social. El programa económico de Alemán destacaba la necesidad de combatir la inflación a través de un sistema de mercados populares; equilibrar el presupuesto con los ingresos oficiales; vigilar las ganancias excesivas mediante d impuesto dd quince por ciento sobre la
renta, e implantar un sistema de crédito para que d campo y la industria se modernizaran.
La inversión en d campo se incrementó en los programas de investigación de la Secretaría de Agricultura y Ganadería que permitieron
lograr avances en esta área.
La paridad dd peso sirvió para proteger a las industrias extractivas
de la caída de precios en d exterior; capacitadas las industrias para
exportar su producción, se evitó que los artículos extranjeros minaran
la industrialización.
La Comisión Nacional de Valores se reestructuró, se creó la Comisión
Nacional de Seguros y se integró la Comisión Intersecretarial encargada
de coordinar la aplicación de las disposiciones legales referentes a las
inversiones extranjeras.
Asimismo, se expidió una nueva Ley de Secretarías y Departamentos
de Estado que creó dos Secretarías de Estado: Recursos Hidráulicos y
Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, para satisfacer con más
eficacia las necesidades dd país y como parte dd programa de reorganización de la Administración Pública.
La primera, se encargaría de organizar lo relacionado con recursos
hidráulicos nacionales y la construcción de obras de riego, drenaje, abastecimiento y nuevos centros de población. A esta época corresponde la
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
creación de las Comisiones de Papaloapan, Tepalcatepec y Grijalva, que
propiciaban el desarrollo regional. La Secretaría de Bienes Nacionales e
Inspección Administrativa tendría bajo su jurisdicción, entre otros, los
asuntos referentes a bienes nacionales, juntas de mejoras materiales y,
con la creación de la Dirección de Organización Administrativa, el uso
de técnicas administrativas para hacer eficiente el funcionamiento del
sector paraestatal.
La intervención del Estado en las empresas dedicadas a actividades
industriales o comerciales, se definió a través de la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en materia económica, que establecía entre
otras, la fijación de precios, comercialización, importación y exportación de alimentos básicos y materias primas.
Para 1947, las empresas del Estado se habían convertido en un elemento fundamental del fortalecimiento de la independencia económica
del país. El Estado cubría, a través de estas empresas, las áreas básicas
del desarrollo industrial e intervenía en el proceso económico. Su diversidad y proyección abarcaba el área de las finanzas, los energéticos, las
comunicaciones y transportes, el fomento industrial, el cinematográfico
y la infraestructura social. Sin embargo, su funcionamiento para propósitos administrativos, se hacía de manera más o menos independiente
del aparato gubernamental.
Por esta razón, previniendo su crecimiento y racionalizando sus funciones dentro de la economía del país, el régimen del presidente Alemán expidió la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y
Empresas de Participación Estatal, que establecía los lincamientos legales para normar sus actividades, bajo la supervisión de la Secretaría de
Hacienda, que se encargaría de: A. Solicitar informes financieros; B.
Revisar presupuestos y programas de inversión; C. Practicar auditorías;
D. Clasificar erograciones, E. Promover innovaciones en la organización;
F. Determinar responsabilidades; y, G. Autorizar la cancelación de
créditos.
En esa misma Ley, a la recientemente creada Secretaría de Bienes
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
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Nacionales e Inspección Administrativa, correspondía revisar y formular
contratos de obras celebradas por las empresas.
Para cumplir con sus funciones la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público creó la Comisión Nacional de Inversiones, integrada por funcionarios de las Secretarías de Hacienda y de Bienes Nacionales, y del Banco de México y Nacional Financiera, con carácter permanente y en la
que también participarían con funciones específicas representantes de
Economía Nacional, Agricultura y Ganadería, Comunicaciones y Obras
Públicas, Marina y Defensa Nacional.
El Consejo Nacional de Inversiones tendría bajo su vigilancia las siguientes empresas:
Administración de Ferrocarriles Nacionales de México.
Almacenes Nacionales de Depósito, S.A.
Altos Hornos de México, S.A.
Banco de México, S.A.
Banco del Pequeño Comercio del Distrito Federal, S.A. de C.V.
Banco Nacional Cinematográfico, S.A.
Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A.
Banco Nacional de Crédito Ejidal, S.A.
Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero, S.A.
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S.A. de C.V.
Banco Nacional del Ejército y la Armada, S.A. de C.V.
Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, S.A.
Banco Provincial de Sinaloa, S.A.
Gasa Films Mundiales, S.A.
Cobre de México, S.A.
Colonias Agrícolas Militares.
Combustibles, Turismos y Transportes, S.A.
Comisión de Maíz.
Comisión de Tepalcatepec.
Comisión de Papaloapan.
Comisión Federal de Electricidad y Empresas Subsidiarias.
Compañía Agrícola Industrial Colonizadora Limitada de
Tlahualflo, S.A.
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
Compañía Azucarera del Río Guayalejo, S.A.
Compañía Continental de Navegación, S.A. de C.Y.
Compañía Eléctrica Guzmán, S.A.
Compañía Eléctrica "Mordía", S.A.
Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, S.A.
Compañía Hidroeléctrica Occidental, S.A.
Compañía Industrial de Atenquique, S.A.
Compañía Terminal de Veracruz, S.C.L.
Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo, S.C.L.
Dirección General de Pensiones Civiles de Retiro.
Establecimiento Público "Ingenio del Mante", S.A.
Exportadora de Películas, S.A.
Fábrica de Cementos Hidalgo, Nuevo León.
Fábrica de Maquinaria y Motores Anáhuac, S.A.
Ferrocarril de Río Mayo, S.A.
Ferrocarril Kansas City México y Oriente de México.
Ferrocarril Mexicano,
Financiera de León, S.A.
Fondo de Fomento Industrial y de Garantía de Valores Mobiliarios.
General Afianzadora, S.A.
Guanos y Fertilizantes de México.
Instituto Mexicano del Seguro SociaL
Internacional de Películas, S.A.
La Forestal, S.C.L.
La Mutualista de México, Compañía General de Seguros, S.A.
Líneas Férreas de México, S.A. de C.V. (en Liquidación).
Lotería Nacional de México para la Asistencia Publica.
Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A. de C.V.
Nacional Financiera, S.A.
Nueva Compañía Eléctrica de Chápala, S.A.
Operadora de Teatros, S.A.
Películas Mexicanas, S.A. de C.V.
Películas Nacionales, S. de R.L. de I.P. y C.V.
Petróleos Mexicanos.
Productora e Importadora de Papel, S.A.
Puertos Libres Mexicanos.
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Radio de México, S.A. de C.V.
Seguros de México, S.A.
Servicio de Transportes Eléctricos del Distrito Federal.
Sociedad Cooperativa Agrícola e Industrial del Ingenio San
Francisco, S.C.L.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios y Obreros del Ingenio E.
Zapata, S.C. de R.S. de P.E.
Sociedad Nacional de Productores de Alcohol, S. de R.L. de I.P. y C.V.
Talleres Gráficos de la Nación, Cooperativa de P.E.
The Colorado River Land Co.
Unión Nacional de Productores de Azúcar, S.A. de C.V.
Vidrio Neutro, S.A.
Zonas Federales Mineras del Estado de Oaxaca.
La Comisión Nacional de Inversiones por diversas razones y por sus
limitaciones desapareció y en su lugar se formó el Comité de Inversiones, integrado por representantes de las Secretarías de Hacienda y de
Economía, que, en 1954, se transforma en una Comisión de Inversiones
dependiente directa del Ejecutivo. Entre las nuevas funciones de está
Comisión estaban: A. Planear el gasto Público; B. Señalar prioridades y
jerarquías de proyectos; C. Programar inversiones del sector público; D.
Concentrar información de instituciones centrales y descentralizadas; y,
E. Supervisar el funcionamiento administrativo, encargado del control y
vigilancia de las empresas. Así, las Comisiones Nacional Bancada y de
Seguros, tuvieron a su cargo las instituciones nacionales de crédito y
seguros; y, a la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, se le encomendaron administrativamente los Ferrocarriles Nacionales de México y la Comisión Federal de Electricidad.
El Ejecutivo creó, dentro del ámbito de la Secretaría de Educación
Pública, el Instituto Nacional de la Juventud Mexicana, cuyo objeto
fue preparar, dirigir y orientar a la juventud en la solución de los problemas básicos; y, el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, con
el fin de fomentar, organizar y difundir las Bellas Artes. También se
organizaron las Direcciones Generales de Alfabetización y Enseñanza
Normal; así como el Instituto Nacional de Investigación Científica, el
234
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Consejo Técnico de Enseñanza Superior e Investigación Científica, Museo de la Historia de la Educación en México y el Museo Nacional de
Artes Plásticas.
Para proteger la emigración de trabajadores hacia Estados Unidos que
ocasionaba el creciente desempleo en el campo, se instituyó una Comisión Intersecretarial dependiente de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Por otra parte, en el aspecto político se estableció la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, integrada por el Secretario de Gobernación y
representantes de los partidos políticos. Los tres primeros años fueron
definitivos para la constitución del sistema político mexicano. Se trataba de fortalecer al gobierno federal en su capacidad de acción y en su
ascendencia sobre los grupos políticos, así como abrir la brecha para el
crecimiento económico del país.
Era necesario, en consecuencia, abrir las puertas de la participación
política a los grandes núcleos de la población, evitando la dispersión
dentro de las filas del Partido Revolucionario Mexicano (PRM). Por ello
se decidió la conveniencia de reorganizarlo y transformarlo de un partido de individuos a un partido de agrupaciones organizado por sectores:
obrero, campesino y popular. Así nació, en enero de 1946 el Partido
Revolucionario Institucional que se define como un partido de clases y
composición heterogénea cuya participación enriquece su ideología. El
ejército se reincorpora dentro del sector popular y se reforma el artículo 115 constitucional para otorgar el derecho de voto a la mujer en las
elecciones municipales.
A principios de la década de los cincuentas, México se encontraba en
pleno desarrollo. Su estructura industrial y agrícola se fortalecía, las
inversiones se multiplicaban en todos los sectores. Las exportaciones
de materias primas y productos manufacturados aumentaban. El ambiente económico era optimista y pocos se percataban de los inconvenientes de la dependencia extranjera y de las limitaciones del mercado
interno.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
235
Al terminar la guerra de Corea, en 1952, la demanda mundial de materias primas y productos manufacturados disminuyó. En consecuencia,
disminuyeron las exportaciones y las inversiones, la economía nacional
se empezó a congestionar por falta de consumo interno. Esto provocó
una contracción de las inversiones privadas destacándose el producto
interno bruto. La situación se agravaba aún más por el desequilibrio
entre el crecimiento de la población y el volumen de los recursos agrícolas y otros sectores de la economía que se habían sacrificado para permitir el desarrollo de la industria.
Ante esta situación el presidente Ruiz Cortínes trató de mantenerla
estabilidad de los precios, equilibrar la balanza comercial, apoyar la
producción, aumentar los incentivos fiscales y otorgar créditos a la
industria.
Sin embargo, su política económica no tuvo el éxito esperado en
virtud del grave desequilibrio de la balanza comercial, por la urgencia de
importar productos manufacturados, maquinaría y equipo que demandaba el desarrollo industrial y el descenso de los precios de las materias
primas en el mercado internacional. Esta situación hizo crisis a mediados de 1954 al resentir la huida de capitales. En tales circunstancias el
gobierno se vio obligado a decidir la devaluación del peso, de ocho pesos
sesenta y cinco centavos a doce pesos cincuenta centavos por dólar.
En el aspecto político el presidente Ruiz Cortínes fortaleció los programas de unidad nacional que se habían iniciado con Avila Camacho,
neutralizó la disidencia dentro de la familia revolucionaria —que encabezaba el general Miguel Henríquez Guzmán— y decidió sanear la administración pública, y restringir el gasto público. A lo largo de su régimen
prosiguió el fortalecimiento del sistema político y de sus sectores, manteniendo una paz institucional que creaba las condiciones necesarias
para la generación de inversiones y empleos.
La política económica se orientó hacia la promoción del desarrollo
agrícola e industrial del país para incrementar la producción que permitiera elevar el nivel de vida de la población. El gobierno apoyó y
236
ROMEO R. FLORES CABALLERO
fomentó las inversiones públicas y privadas enfocadas al desarrollo económico y se planteó la necesidad de establecer una mayor coordinación
en la agricultura, industria, transporte y comercio. De igual manera, se
propuso lograr un equilibrio de las relaciones obrero-patronales y una
reorientación del gasto público.
Consecuente con esta política, el Ejecutivo creó el Consejo de Fomento y Coordinación de la Producción Nacional como órgano de consulta que permitiera incrementar y equilibrar la agricultura y la industria. En el área agrícola este Consejo propuso la coordinación oficial y
privada para el financiamiento de las estaciones agrícolas, de los Consejos Locales, del Banco de Crédito Ejidal, del Banco Agrícola y de los
créditos otorgados por el Banco Agrícola y Ganadero.
Se constituyó el Fondo de Garantía para la Pequeña y Mediana Industria para coadyuvar a la expansión industrial, se crearon Comités
para la producción de la siderurgia y la petroquímica y un Centro de
Productividad Industrial. Industrias nacionales como Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad, reestructuradas, tuvieron un
fuerte incremento por su participación en d proceso industrial.
La Comisión de Inversiones del Sector Público pasó a ser un órgano
con dependencia directa del Ejecutivo, para ordenar jerárquicamente las
inversiones públicas en función de las necesidades sociales. Se promulgaron las leyes de Sociedades de Inversión y de Fomento a Industrias
nuevas y necesarias.
Con el fin de contrarrestar los efectos de nuevo tipo de cambio, se
nivelaron los salarios de los empleados del sector público y se exhortó
a los empresarios para que hicieran lo mismo. El volumen de las exportaciones aumentó, el comercio fronterizo logró un fuerte incremento y
el turismo dejó un saldo positivo, las reservas monetarias se reconstituyeron y las divisas por concepto de exportaciones tuvieron un considerable aumento.
Al mismo tiempo, se fomentaron las inversiones privadas concedién-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
137
doles exenciones riscales a las empresas y a través del Impuesto sobre la
Renta, de la Ley de Fomento Industrial, se restringieron las importaciones y se subsidió a las empresas con materias primas a bajo costo.
El fomento a la industria paraestatal se manifestó en obras como el
Complejo Industrial Sahagún que comprendía Diesel, Nacional, Constructora de Carros de Ferrocarril y Fábrica Nacional de Maquinaria
Textil. También en este sexenio el sector público constituyó, entre
otras, empresas: el Ingenio Rosales, la Comisión Nacional de Valores,
Comercial Mexicana, S.A. de C.V., Zincamex, S.A. y Bienes y Raíces
Industriales, S.A. de C.V. En la misma forma se organizó el Fondo de
Garantía y Fomento del Turismo, que trajo consigo el establecimiento
de empresas estatales hoteleras como Operadora de Hoteles, S.A. y el
Club de Pesca, S.A., se formaron los Centros de Bienestar Social Urbano.
Esta administración otorgó concesiones al comercio, sin desaparecer
la vigilancia de los precios de los artículos de primera necesidad sujetos
a control. Se reinició la inversión directa en el mercado de estos productos con el establecimiento de la Compañía Exportadora e Importadora
de México, S.A., para beneficiar a la población de escasos recursos y
coadyuvar al mejoramiento del poder adquisitivo de los trabajadores.
Paralelamente se crearon Maíz Industrializado, S.A. y la Industrial de
Abastos, S.A. para garantizar el abasto de carne, principalmente entre
la población de bajos recursos.
Con el objeto de impulsar la industria azucarera el gobierno nacionalizó la Financiera Industrial Azucarera, S.A. que cambió su denominación e integró como accionistas a todos los ingenios de la Unión Nacional de Productores de Azúcar.
También se realizaron esfuerzos por democratizar los impuestos y
obtener su repercusión en obras de beneficio social; para ello se promulgaron, entre otras, las leyes de Impuesto sobre la Renta, de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados y del Timbre; y, se estableció la Comisión Nacional de Arbitrios.
231
ROMEO R. FLORES CABALLERO
La política de beneficio social del gobierno se manifestó en las actividades de instituciones como el Seguro Social, la Dirección de Pensiones y los Bancos del Ejército y la Armada que efectuaron un programa
de construcción de viviendas populares. Sin embargo, fue necesaria la
creación del Instituto Nacional de la Vivienda que tendría, entre otras,
las siguientes funciones: A. Coordinar los trabajos relacionados con la
problemática habitadonal; B. Investigar sobre necesidades de habitación;
C. Formar personal especializado en planificación urbana y rural; D.
Estudiar y sugerir medidas para la regeneración de las zonas urbanas; E.
Construir viviendas a bajo costo; F. Promover la formación de patronatos para la vivienda; y, G. Determinar la política más conveniente
sobre vivienda.
La inversión destinada a educación se incrementó para solucionar el
problema del analfabetismo. El Instituto Nacional de la Juventud se
reorganizó, la Ley de Derecho de Autor se promulgó y se expidió la
reglamentación del Consejo Nacional Técnico de la Educación. Asimismo, se creó el Instituto Nacional de Bienestar a la Infancia y se inició la
construcción del Centro Médico Nacional.
La Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federación, la Ley de Estímulos y Recompensas para Funcionarios y Empleados de la Federación, la Ley de Estímulos para Particulares, la Ley
de 'Reconocimiento al Mérito y las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, forman parte de la legislación expedida por el Ejecutivo
dentro del programa de moralización de la administración pública efectuado durante este régimen.
En 1953, se constituyó la Procuraduría de Asuntos Agrarios para asesorar a los campesinos, se estableció una Comisión Mixta sobre trabajadores agrícolas migratorios; se organizaron las Sociedades de Crédito
Agrícola y Ganadero y se creó el Fondo de Garantía o Fomento para la
Agricultura, Ganadería y Avicultura. Los precios de garantía aumentaron y se establecieron las bases para un seguro agrícola que dio lugar a
la formación de un consorcio integrado por las compañías aseguradoras
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
23S
para proteger al agricultor. Estas medidas permitieron asegurar la inversión y la estabilidad del campo.
En la Secretaría del Trabajo se inició un programa de desconcentración de servicios en la República y se crearon el Instituto Técnico
Administrativo del Trabajo y la Academia de Preparación Administrativa.
Otros organismos relacionados con los recursos del país fueron la
Comisión Nacional de Energía Nuclear, encargada de asesorar al gobierno en la exploración y explotación de yacimientos y utilización de energía nuclear y el Consejo Superior Coordinador de Recursos No Renovables, como organismos de fomento, coordinación y consulta para fijar
la política de exploración de estos recursos señalados en el artículo 27
constitucional.
La Secretaría de la Defensa Nacional se reorganizó. La Dirección de
Pensiones Militares fue creada y se promulgaron las leyes de Ascensos y
Recompensas, de Retiros y Pensiones Militares. Del mismo modo, fue
expedida una nueva Ley Orgánica del Ministerio Público Federal que
coadyuvó al mejoramiento de los servicios de la Procuraduría General
de la República.
Sin embargo, en medio de todo esto, durante el sexenio no se pudieron evitar los efectos negativos de una industrialización que no lograba distribuir el ingreso de manera equitativa, un desarrollo agrícola que
si bien había aumentado sus rendimientos en un veinte por ciento, no
lograba aliviar las necesidades alimenticias de la población. El costo del
nivel de vida se elevó por la disminución del poder adquisitivo
de la moneda y el país experimentó serios desequilibrios estructurales
que produjeron una inestabilidad social manifiesta en los conflictos sindicales de los electricistas, cinematografistas, ferrocarrileros y del magisterio.
vn
LA ADMINISTRACIÓN DE LA ECONOMÍA MIXTA
EN EL DESARROLLO ESTABIUZADOR
19581976
E
L RÉGIMEN que se iniciaba el l o . de diciembre de 1958, con
Adolfo López Mateos, recibía un país que mostraba los efectos
de la política ruizcortinista. Por una parte, avances notables,
alcanzados por la acelerada industrialización: y, por la otra, una creciente población que no participaba de los beneficios del desarrollo alcanzado.
El modelo trazado por el régimen anterior con énfasis en el crecimiento económico, había desatendido los programas sociales de gobierno; a pesar de ello, las coyunturas históricas le habían permitido alcanzar un desarrollo cüciente, aunque hacia el fin de su gestión sus bases se
habían debilitado.
Las actividades productivas que antes se habían incrementado, en
virtud de los factores internacionales que los propiciaron, avanzaban
ahora con dificultad, porque la inversión privada había decrecido y la
pública era apenas perceptible.
La estabilidad monetaria, que con el crecimiento acelerado había
delineado los esbozos del desarrollo estabilizador, también se veía amenazada por el aumento en el nivel general de los precios, particularmente del incremento de algunos artículos básicos, que presionaban inflacionariamente. La balanza de pagos era deficitaria por segundo año
consecutivo y, en consecuencia, las reservas monetarias se debilitaban.
244
ROMEO R. FLORES CABALLERO
El nuevo gobierno decidió mantener el desarrollo con estabilidad monetaria, enfocó sus acciones iniciales hacia ese fin y tuvo que intensificar los programas de beneficio social, para mitigar el costo que los sectores mayoritarios habían pagado durante dos décadas de industrialización. De esta manera el régimen lópezmateista trataba de armonizar
el crecimiento económico con la estabilidad política.
No obstante que la decisión fundamental del presidente López Mateos era continuar y fortalecer el modelo ruizcortinista, el debilitamiento de los soportes y las demandas sociales le harían acometer programas
iniciales de reforzamiento para, después, a partir de 1960, consolidar
fuertemente el sistema que los años venideros conocerían como el milagro mexicano. De cualquier manera, el programa lópezmateista partía
del supuesto de la racionalidad en un marco de eficiencia y eficacia.
A este requerimiento obedece la expedición, en diciembre de 1958,
de la nueva ley de Secretarías y Departamentos de Estado, ésta introdujo en la Administración Pública Federal los cambios más importantes,
desde Cárdenas, que permitieron según los especialistas del régimen, una
mayor eficacia administrativa para proporcionar soluciones adecuadas
a los problemas cada vez más complejos que planteaban el incremento
de la población y la amplitud de las tareas sociales y económicas del
país.
Los aspectos más sobresalientes, del nuevo andamiaje administrativo
estaban representados' por la creación de las Secretarías de la Presidencia, de Patrimonio Nacional y de Obras Públicas, así como del Departamento de Turismo y la reasignación de funciones entre las dependencias
restantes.
Muchos factores, internos y externos, de estrategia política y económica aconsejaban fortalecer la inversión pública; había que manejarla
con incrementos selectivos de tal manera que, sin elevarla demasiado*
para no desalentar a la privada o no presionar sobre la estabilidad monetaria, estimulara a los sectores económicos más deficientes y diera confianza al sector privado. Esto requería una nueva actitud del Estado
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
246
que, a partir de 1958; obligaba a planear el gasto público bajo esos
lincamientos.
Existía ya un instrumento administrativo que cumplía estos objetivos. Sin embargo, la Comisión de Inversiones Públicas habría de transformarse, bajo esta nueva orientación, en la Secretaría de la Presidencia,
por los obstáculos que encontrara el proyecto de una Secretaría de Planeación y Presupuesto.
La Secretaría de la Presidencia sería el organismo encargado de las
labores de planeación, coordinación y vigilancia de las inversiones de
las dependencias federales, organismos descentralizados y empresas del
sector paraestatal. Asimismo, tendría bajo su coordinación la planeación de obras y sistemas, la proyección del desarrollo regional, el fomento a la producción para corregir desigualdades sociales y el estímulo
para la formación de capitales nacionales que permitieran una distribución equitativa del ingreso.
Dentro de esta Secretaría se constituyeron, en 1960, por una parte,
la Dirección de Vigilancia de la Inversión Pública y de los Subsidios Federales, para controlar el ejercicio de los programas, la aplicación de
fondos y el apego a los subsidios. Y, por la otra, la Oficina del Plan General de Gasto Publico, encargada de efectuar las proyecciones necesarias para mantener un buen nivel de vida de la población.
De acuerdo a las funciones estratégicas que la ley le atribuía a la nueva Secretaría de la Presidencia y por virtud de dos acuerdos presidenciales se le encomendó coordinar la elaboración de un programa de inversiones de las Secretarías y Departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal; y la elaboración, por
parte de las dependencias del sector público, de planes de acciones que
persiguieran sus objetivos y sumaran sus esfuerzos para la proyección
de programas coordinados tendientes al desarrollo económico y social
del país.
En esta serie de medidas se percibe el interés creciente del régimen
241
ROMEO R. FLORES CABALLERO
por planear su intervención en la economía del país.^En 1960, se daban
cifras que mostraban los notables incrementos de la inversión pública,
en relación con años anteriores; se enfatizaba que los programas aprobados y previstos para los años subsecuentes contarían con financiámientos no inflacionarios y que la planeación, programación y vigilancia conduciría a una rigurosa equivalencia entre inversiones, necesidades populares y obras; en suma que con la planeación se conseguiría hacer más
fecundo el empeño creador de la administraciónx
Con objeto de agilizar el proceso de programación, fínanciamiento y
control, un decreto del Ejecutivo establecía las reglas que normaban la
intervención de las Secretarías de Patrimonio y la Presidencia, se establecía coordinación entre ambas dependencias y la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público. Otro, del lo. de marzo de 1962, creó la
Comisión Intersecretarial con el objeto de formular planes nacionales
para el desarrollo económico y social a corto y largo plazo. Las Secretarías de la Presidencia y de Hacienda y Crédito Público coordinarían sus
atribuciones de planeación y programación de inversiones con bu de
presupuestación, monetarias y crediticias.
La Secretaría de Patrimonio Nacional, que vino a sustituir a la de
Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, respondía plenamente a
la idea de control que el régimen quería imprimir en las inversiones, y
en el manejo y preservación de los recursos de la nación; y, de manera
importante permitiría el orden del sector paraestatal ^ue, especialmente
durante este sexenio, crecía de manera considerable.\'
Entre las funciones más importantes que la Nueva Ley de Secretarías
y Departamentos de Estado asignó a la Secretaría de Patrimonio Nacional se encuentran las de regular, conservar y administrar tos bienes de la
nación; ordenar normas relativas a la imposición de modalidades a la
propiedad privada; mantener al corriente un inventario de recursos renovables y no renovables; intervenir en las adquisiciones del gobierno
federal; controlar y vigilar financiera y administrativamente; llevar el
Catastro Petrolero y Minero. En suma todas las facultades que corresponde ejercer al Estado en base al artículo 27 constitucional.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
147
X Hacia el afio de 1960, era evidente el fortalecimiento del Estado, en
materia de inversiones, aunque la de tipo privado no participaba en la
medida deseada. La iniciativa privada no asimilaba todavía el giro que
había dé darse a la producción de bienes primarios y para la exportación a bienes medios o básicos para un mercado interno que tampoco
estaba fortalecido. Por otra parte, la política agraria del régimen en
cuanto a producción de alimentos no había logrado el impacto necesario en los inversionistas.
Estas circunstancias, entre otras, motivaron que parte considerable
del gasto público se canalizara a áreas de actividad desatendidas por el
sector privado ya por desconfianza, o escaso atractivo. El sector empezó
a crecer visiblemente y el Estado no renunciaba a intervenir cada vez
más en actividades estratégicas de desarrollo o simplemente abandonadas porque se consideraba que el gobierno debería mantener la discrecionalidad en el empleo de sus recursos para mantener la estabilidad del
tipo de cambio y de precios; así como en utilizar el gasto público en
forma de inversiones productivas; otorgar subsidios; establecer impuestos progresivos o ayudar directamente a organismos del sector público
de función social.
La decisión del régimen de iniciar el desarrollo estabilizador en un
momento crítico, le obligó a emprender acciones simultáneas que lo
dotaran de recursos suficientes para activar, en la medida de lo conveniente, las inversiones públicas, medidas que se tradujeron en una red
importante de modificaciones al sistema fiscal de captación, la reforma
fiscal iniciada en 1962 es una de las más serias realizadas hasta su tiempo, pues dentro del Impuesto sobre la Renta se estableció que una tasa
complementaria para las personas físicas de ingresos superiores a los
ciento ochenta mil pesos, cuya importancia rebasa su objetivo intrínseco hasta convertirlo en antecedente del impuesto personal sobre la renta
global.
Los gravámenes a la tenencia y uso de automóviles y mercancías importadas, la Ley del Timbre, las modificaciones al Código Fiscal de la
Federación y a la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Fede-
241
ROMEO R. FLORES CABALLERO
ral, la Ley que derogó los impuestos sobre herencias y legados, que creó
un impuesto del uno por ciento sobre diversas percepciones que se dedican a la enseñanza media y superior, técnica y universitaria, las Reformas a la Ley de impuesto sobre aguamiel y productos de su fermentación, constituyen el contenido del paquete fiscal que permitió al régimen afirmar, desde 1961, que la situación económica del país apareció
más sólida, según lo revelaban los niveles de inversión y consumo. Así
como los aumentos de la recaudación, principalmente la de los impuestos sobre la Renta, la Producción e Ingresos Mercantiles.
La Secretaría de Obras Públicas, surgió de la antes Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, como la dependencia que se encargaría
de realizar obras de fomento e interés general armonizando el motivo
social que las demandara, la jerarquía administrativa que promoviera y
las circunstancias objetivas en que se realizaran.
Entre sus funciones más importantes se encuentra: A. Construir y
conservar caminos, puentes, aeropuertos, vías férreas federales; B. Construir, reconstruir y conservar edificios públicos, monumentos y otras
obras federales; y, C. Vigilar la conservación de obras de propiedad federal de uso común o destinados a un servicio público.
En la esfera competehcial de esa Secretaría se realizarían considerables mejoras al sistema ferroviario y la ampliación de la red carretera del
país a través de Caminos y Puentes Federales de Ingresos.
El departamento de Turismo, surgido también con la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, tenía objetivos precisos dentro del esquema de crecimiento con estabilidad. La industria del turismo sería un
renglón de captación de divisas que permitiría, con otras medidas de carácter arancelario, nivelar la balanza de pagos para fortalecer a la moneda en el exterior.
Para 1961 se había expedido ya la Ley Federal de Turismo y creado
el Consejo Nacional de Turismo como órgano de consulta y asesoramiento de las autoridades en la materia. Este consejo, a su vez, consta'-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
241
tuyo el Instituto Mexicano de Investigaciones Turísticas para realizar
estudios socio-económicos sobre turismo; se elaboró el Catálogo Turístico Nacional con objeto de que sirviera para orientar la planeación e
inversión, al tiempo que la Secretaría de la Presidencia daba los lineamíen tos fundamentales para el Plan Nacional de Turismo que debería
ejecutar el Departamento correspondiente.
Desde 1947, el crecimiento indiscriminado de las empresas públicas
había motivado la expedición de la "Ley para el control por parte del
Gobierno Federal de los organismos descentralizados y Empresas de
Participación Estatal" que definía claramente a estas entidades. Esta
Ley otorgaba el control y la vigilancia operativa de los organismos y
empresas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la revisión e
inspección de sus adquisiciones y contratos de obra, a la de Bienes
Nacionales e Inspección Administrativa, que en 1958 se transformó en
Secretaría de Patrimonio Nacional.
En 1954, cuando existían alrededor de ciento cincuenta organismos
y empresas públicas, su control fue encomendado a la Comisión de
Inversiones qué sustituía al Comité de Inversiones; de ahí a la esfera
competencial de la misma Presidencia de la República, los resultados
obtenidos con esta medida trajeron por consecuencia el nacimiento de
la Secretaría de la Presidencia que, a partir de 1958, junto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que conservó el control del financiamiento y la de Patrimonio Nacional, conformaron lo que después
José López Portillo identificaría como el triángulo de la eficiencia administrativa.
Algunas de las entidades paraestatales que expandían al sector, además de las que casuísticamente se habían venido formando en los regímenes anteriores a 1930. Se contaban, entre otras, el Instituto Mexicano
del Café, el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores
del Estado, Siderúrgica Nacional, S.A., Conasupo, Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, Administradora Inmobiliaria, S.A., Caminos y
Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, Compañía de Luz y
Fuerza del Centro, S.A., Cordemex, Azucarera de la Chontalpa, Com-
2$0
ROMEO R. FLORES CABALLERO
pañí a Industrial de Atenquique, Productora Nacional de Semillas,
Comisión Nacional del Olivo, Fonafe, Comisión del Río Balsas, Comisión de la Malinche, Instituto Nacional de la Lana, Instituto Nacional de
Investigaciones Catastrales y Urbanas, Fideicomiso para las Artesanías,
Consejo Nacional de Prevención de Accidentes, Comisión Nacional del
Espacio Exterior, Comisión Nacional Consultiva de Pesca, Astilleros
Unidos del Pacífico, Astilleros de Veracruz, Plan Tlaxcala, Programa
Nacional Fronterizo, Centro Nacional de Enseñanza Tecnológica, Comisión Nacional del Libro y Texto Gratuito, Instituto Nacional de Protección a la Infancia, Consejo Nacional de Radio y Televisión, Consejo
Nacional de Turismo y el Instituto Nacional de Investigaciones Turísticas.
La racionalidad que el régimen imprimió al gasto público, a través de
la Secretaría de la Presidencia, como medida que permitiera, por una
parte, reactivar las tareas productivas y, por la otra, fortalecer el
valor de la moneda en el ámbito interno; formó parte de una serie de
medidas de política económica en las esferas de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Industria y Comercio.
Desde su toma de posesión, López Mateos había declarado que para
alcanzar el mayor desarrollo con estabilidad monetaria, el país debería
producir y exportar más, vigorizar el comercio exterior, ajustar las importaciones, mantener el equilibrio del presupuesto y la solidez del
crédito; así como fortalecer la capacidad de pago externo.
Para estos efectos se reforzó, moderadamente, la capacidad de crédito de las instituciones bancarias que fueron factor importante en la
industrialización del país, sobre todo en las áreas de siderurgia, carbonífera, ferrocarrilera, textil, alimenticia, papelera, química y eléctrica.
Se creó el Comité Coordinador de las Instituciones Nacionales de Crédito con objeto de evitar las interferencias en sus esferas de acción, créditos dispendiosos o no sujetos a una técnica correcta. Además, con
dicho Comité se aprovecharían mejor los recursos financieros y la coordinación adecuada del sector crediticio privado y del oficial.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
2S1
Con estas medidas y otras tendientes a desarrollar el mercado de valores de renta fija y la canalización de las inversiones públicas hacia
sectores claves como la producción de artículos básicos y alimentos o
para sustituir importaciones, el gobierno de López Mateos intentaba
incrementar la producción sin deterioro de la estabilidad, porque adicionalmente la Secretaría de Industria y Comercio elevaba los aranceles
que limitaban las importaciones a la vez que reducía los relativos a las
exportaciones sobre todo de productos agropecuarios.
V-Se prorrogaron los incentivos fiscales en la minería, se fomentó la
actividad turística y se pretendía ampliar la escala de la producción mediante la apertura de mercados internacionales en América Latina.
•JTodaví* el régimen se aseguró la concertación de empréstitos internacionales a través de Nacional Financiera con objeto de garantizar en
casos emergentes la estabilidad monetaria.
-En el ámbito interno la estrategia se tradujo en un incremento en la
producción de alimentos, en mejorar las bases jurídicas y administrativas para el control de precios y regularizarlos con la transformación de
Ceimsa en Compañía Nacional de Subsistencias Populares.
Las medidas de carácter económico del nuevo régimen no fueron
suficientes para acallar las presiones sociales de los dirigentes sindicales
de los maestros y ferrocarrileros, que desde sus inicios retaban su capacidad de respuesta para satisfacer las demandas de sus agremiados.
¿? Para López Mateos, responder a las clases mayoritarias era un objetivo que se había propuesto desde su campaña presidencial. En su toma
de posesión decía "tenemos que luchar para que el progreso sea general
y equilibrado, cuidando que la riqueza no se concentre en pocas manos,
en ciertas actividades y en limitadas regiones geográficas", Y, hacia
1963, afirmaba que la paz social sólo podría fundarse en la justicia social como medio de atenuar la profunda desigualdad en la distribución
del ingreso A
252
ROMEO R. FLORES CABALLERO
En base a estas ideas, que el magisterio recogió en la campaña, se despertó la expectativa de que el régimen emprendiera una política de
reivindicaciones sociales aunque era difícil que éstas fueran profundas y
extensas en razón de que el mismo Presidente comprendía que el desarrollo estabilizador que decidió fortalecer le limitaba en ese tipo de empeños.
No obstante, con las reformas al artículo 123 constitucional, a la Ley
Federal del Trabajo, la Ley sobre Reparto de Utilidades que proporcionaban la garantía de reinstalación del trabajador injustamente despedido, la ñjación de salarios mínimos, protección al trabajo de la mujer y
el menor y la participación de la fuerza de trabajo en los resultados económicos del proceso productivo, el régimen incorporaba a un conjunto
más amplio, fuera del movimiento obrero organizado, al núcleo de
compradores que el mercado interno requería para la estabilidad y el
crecimiento.
Responder a las inquietudes de los trabajadores al servicio del Estado,
un sector ya de suyo importante, al mism« tiempo que conjuntar un
apoyo político que le ayudara a soportar las presiones de otros grupos,
llevó a López Mateos a transformar el viejo sistema de Pensiones en el
Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado
al tiempo que unificaba a los trabajadores de la industria eléctrica y el
Instituto Mexicano del Seguro Social duplicaba sus esfuerzos de cobertura.
La política laboral de López Mateos conlleva la formación de una
conciencia distinta de los sectores populares cuya lucha, antes sólo salarial, se convierte en política; también marca el despertar de una conciencia empresarial sobre el sentido de las reformas populares. A mediados
del sexenio, el Presidente podía afirmar que los emplazamientos a huelga se habían reducido en un noventa y ocho por ciento y en lo sucesivo
no habría más problemas serios en la materia.
La mis alta producción del campo jamás alcanzada por el país, se
produjo en los esbozos del desarrollo estabilizador, en una estructura de
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
253
producción que se reducía a la mediana y grande propiedad sumamente
incentiva para generar divisas a causa de la exportación bien recibida
por los Estados Unidos. Cuando este fenómeno se canceló, el régimen
de López Mateos habría de reforzar el sistema de la pequeña propiedad
e impulsar la agricultura masiva a partir de un proceso de creciente tecnifícación, racionalización e industrialización que le permitiera el desarrollo de una cada vez más amplia infraestructura de servicios.
Hacia estos objetivos se encaminaron: la transformación del Departamento Agrario en Departamentos de Asuntos Agrarios y Colonización,
la creación del Instituto Mexicano del Café, la Dirección de la Pequeña
Propiedad Agrícola, la Productora Nacional de Semillas, la Comisión
Nacional de Semillas, la Comisión Nacional de Fruticultura, el Fondo
Nacional de Fomento Ejidal y los Bancos Agrarios.
Colateralmente el régimen apoyó su política agraria en normas como
la Ley Forestal, el Reglamento para la Planeación, Control y Vigilancia
de las inversiones de los Fondos Comunes Ejidales y el Reglamento para
el seguro obligatorio de los trabajadores del campo.
No puede dejar de mencionarse el papel que desempeñaría Conasupo
como promotora del ingreso rural mediante el establecimiento de precios de garantía para productos básicos del campo y mantener las reservas que garantizarían el abastecimiento así como la regulación de los
precios en el mercado de consumo.
Como confirmación a la expectativa que había despertado la ascención al poder de López Mateos por sus características claras y conciliadoras, la apertura a la disidencia en la conformación de las Cámaras se
crearon los Diputados de Partido. Con esta medida se ampliaba la democracia política y se sentaba el antecedente a una reforma más profunda
y pluralista.
Hacia el ideal democrático contenido en el artículo 3o. de la Constitución tendió la importante medida lópezmateista de establecer el Libro
de Texto Gratuito como forma de unificar los valores culturales y
2S4
ROMEO R. FLORES CABALLERO
fortalecer el nacionalismo entre los educandos y posibilitar llevar la
educación a las capas de la población de más precarios recursos.
/El rasgo de modernidad que el régimen lópezmateista había impreso
a la administración pública con el establecimiento de una entidad racionalizadora del gasto público como la Secretaría de la Presidencia, habría
de ser continuado en los gobiernos subsecuentes, en ellos se observa el
énfasis que paulatinamente se da a la planeación para el desarrollo
social y en la toma de conciencia expresada de manera que el crecimiento por el crecimiento mismo carece de sentido en tanto que se desvincula de los intereses y necesidades de los destinatarios de la administración
pública^
En este sentido, Díaz Ordaz trataría de rebasar el fallido intento de
relacionar el funcionamiento con la planteacióit y buscar en la coordinación de todas las dependencias centrales y paraestatales, la racionalización administrativa y la eficacia de la que había carecido hasta entonces la administración pública, virtud al esquema para eüa seleccionado.
En 1964, Gustavo Díaz Ordaz no heredaba problemas económicos
serios, en cuanto a los objetivos del desarrollo estabilizados se habían
alcanzado en muy alto grado. En efecto el gasto público, aunque financiado marcadamente en fuentes externas y diversas, era a finales del
sexenio lópezmateista, elevado. NEllo, entre otros factores, propició un
crecimiento en el Producto Nacional Bruto cuya tasa del diez por ciento
era la más elevada desde 1954; en tanto que el volumen de negocios se
había duplicado y el mercado de valores en 1964, registraba la tasa de
crecimiento más elevada del mundo.
La escasa movilización popular y la conformidad de los sectores empresariales, que no sólo mantuvieron en el país sus capitales sino que los
incrementaron, propiciaba una sucesión tranquila, máxime que Díaz
Ordaz garantizaba la continuación del proceso de desarrollo según se
había observado en su preocupación por dictar estímulos al crecimiento
económico en los cargos que antes había venido desempeñando.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
2S5
La preocupación del nuevo régimen sería tratar de balancear, por lo
menos, la relación inversa entre el crecimiento y la participación en sus
beneficios de los sectores mayoritarios, pues en la medida que mejor se
alcanzaba el crecimiento económico, menos población accedía al ingreso nacional;<ya que en 1964, el cincuenta por ciento de ellas apenas alcanzaba una participación del quince por ciento mientras que, en 1950,
era de 19.1 por ciento¿
intenciones del nuevo gobierno, sin embargo, habrían de probarse en la realidad, la intranquilidad expresada en 1958, había sido controlada por la eficacia de una serie de reformas al artículo 123 constitucional y por el extenso programa de reparto de tierras que llegó a más
de veintitrés millones de hectáreas, la mayor en la historia de México.*'
Si bien había una razonable institucionalización de obreros y campesinos, no sucedía lo mismo con algunos sectores de la clase media, particularmente círculos universitarios. Esta situación resultaba paradójica
porque, precisamente —según Andrés Molina Enríquez— uno de los
ideales de la Revolución, consistía en fortalecer y desarrollar la clase
media como factor de equilibrio y generador de líderes del mismo
sistema político.
El descontento de los estudiantes, en su mayoría de clase media, se
manifestó desde principios del régimen y tuvo las expresiones más claras
en el movimiento de los médicos y residentes en 1964-1965, y en el de
1968. A las viejas carencias que no habían podido ser superadas por las
precedentes generaciones, se acumulaban problemas emergentes del
crecimiento y la diversificación constante de las fuerzas sociales del
país. A los sectores que habían hecho la Revolución de 1910 se sumaban las nuevas generaciones que hacían su aparición con nuevas aspiraciones e inquietudes, y participación y capacidad política en el nuevo
contexto.
El presidente Díaz Ordaz comprendía que la democracia política,
causa y rumbo del Estado Mexicano, implicaba que la sociedad, con un
altó índice de componer tr juvenil, estuviera en las instituciones porque
256
ROMEO R. FLORES CABALLERO
ello les transmitiría savia vital y, adicionalmente, les dotaría de la indispensable organicidad.
Convencido, como lo expresaba el titular del Ejecutivo en su informe
de 1968, de que el voto no se pesa sino se cuenta; de que "la historia
acreditaba que en México nunca se condicionó a la posición económica,
a la propiedad, a las rentas ni aun al dominio del alfabeto", promovió
reformas al artículo 34 constitucional y las consecuentes a las normas
civiles para reducir de veintiuno a dieciocho años la requerida para
alcanzar la ciudadanía y la mayoría de edad, como forma de perfeccionar la democracia. "Mañana los jóvenes, como ayer las mujeres —decía
en ese mismo informe— fortalecerán las instituciones que a todos los
mexicanos concierne cuidar y sabrán mantener y mejorar las reglas de
la armónica convivencia de todos en el seno de una sociedad ordenada y
libre".
No escapaba al nuevo gobierno que al extenderse el desarrollo económico del país tenía que alcanzar metas sociales y en consecuencia la
administración habría de adecuarse a las condiciones reales y a los recursos disponibles; tendría que convertirse en el instrumento más eficaz
para el desarrollo "económico, social y democrático de nuestro país"
porque como lo expresaba el Presidente "el progreso de la administración pública no correspondía a los espectaculares avances- logrados en
muchos aspectos del desarrollo, porque (era) evidente que la organización estatal (resultaba) obsoleta y sus sistemas viejos y gastados respecto a la moderna técnica de la administración".
concepción de Díaz Ordaz sobre la organización del país era precisa y así se advierte en las siguientes afirmaciones: "La multiplicación
creciente de nuestros problemas de toda índole, incluyendo, en forma
especial, los que se derivan del incremento de nuestro sistema productivo y la complejidad de toda economía moderna exigen reformas adecuadas para la administración pública". ':.
Así como, al afirmar que "Nuestra administración se configuró en
' épocas pasadas, para afrontar las necesidades de una sociedad y una
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
267
economía menos desarrolladas; en la actualidad exige una reorganización sustancial es necesario que las dependencias del Ejecutivo, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, sean
cada vez más, factores eficaces del desarrollo nacional". 4£n suma el
régimen trataba de hacer una administración pública moderna, ágil y
eficaz que contribuyera a una redistribución del ingreso cada vez más
necesaria. )>
Por otra parte los objetivos del crecimiento habían sido inspirados
en la consolidación del desarrollo estabilizador, aunque con tendencia a
reforzar los programas rurales de vivienda, educativos y de empleo ante
la necesidad de estructurar un más sólido mercado interno, de una
parte, y orientar la educación hacia el trabajo productivo para amarrar
la demanda y la oferta de mano de obra calificada y semicalificada, de
la otra.
La planeación, como instrumento de gobierno, que había venido esbozándose desde finales del sexenio anterior es parte importante de las
preocupaciones del titular del Ejecutivo.\
El llamado Plan de Acción inmediato que López Mateos había diseñado para el trienio 1962-1964, dentro de la entonces Secretaría de la
Presidencia, había permitido rebasar sus propias metas de crecimiento
de 5.4 por ciento hasta siete por ciento. Como continuación Díaz Ordaz
encomendó a la Comisión Intersecretarial para la formulación de planes
de desarrollo, la elaboración de un "programa de desarrollo económico
y social" para su sexenio después de que una iniciativa presentada por
la Comisión Especial de Planeación de la Cámara de Senadores, en
en 1963, no había prosperado.
Aunque los trabajos de la Comisión Intersecretarial no concluyeron
en la sanción del Ejecutivo —como dice Alejandro Carrillo Castro— virtud
a otras prioridades coyunturales, los lincamientos para el desarrollo económico-social 1966-1970 que elaboró, fueron mencionados por el Presidente en su informe de 1966 como plataforma de directrices y objetivos
nacionales: A. Alcanzar un crecimiento económico del cinco por ciento
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
anual; B. Otorgar prioridad al sector agropecuario, para acelerar su desarrollo y fortalecer el mercado interior; C. Impulsar la industrialización y
mejorar la eficacia productiva de la industria; D. Atender y corregir los
desequilibrios en el desarrollo; tanto regionales como entre distintas
ramas de actividad; £. Distribuir con mayor equidad el ingreso nacional;
F. Mejorar la educación, la vivienda, las condiciones sanitarias asistenciales de seguridad y, en general, el bienestar social; G. Fomentar el
ahorro interno; y H. Mantener la estabilidad del tipo de cambio y combatir bu presiones inflacionarias.
La atención al sector agropecuario debería orientarse a acelerar el
reparto de tierras en base a lincamientos racionales; a evitar simulaciones, ocultamientos y perversiones, la concentración indebida y el arrendamiento de parcelas ejidales. Se procuraría asegurar el pacífico disfrute
de las tierras comunales de los pueblos y otorgar garantías a la pequeña
propiedad así como industrializar al campo de tal manera que con ello,
las formas de tenencia de la tierra consagradas en el artículo 27 constitucional, debidamente apoyadas, coadyuvaran a aumentar la producción y diversificar la producción agrícola. Esto en complemento a las
industrias rurales para que el progreso de las grandes ciudades no se
fundara en la miseria del campo.
La administración díazprdacista decidió, para avanzar en sus propósitos agraristas, dividir el territorio nacional en zonas que permitieran
adscribirles programas anuales para propiciar la medición de predios
afectables y el reparto de excedentes; definir linderos entre comunidades y pequeña propiedad, así como el conocimiento de la problemática
interna de'ejidos y comunidades campesinas.
Para apoyar financieramente el desarrollo rural se integró el Sistema
Bancario Agrícola, cuyos soportes serían el Banco Nacional Agropecuario que al efecto se creó, y el Fondo de Garantía y Fomento para
la Agricultura, la Ganadería y Avicultura. Ello permitiría captar recursos internos y externos para destinarlos a las necesidades del campo.
Como parte de la política agraria del régimen, y en el marco del Plan
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
2M
Nacional de Pequeña Irrigación, se crearon Comités Directivos Agrícolas
que presidían los gobernadores de los estados y los Comités Estatales
de Fertilización, en tanto que algunas empresas de participación estatal
como: Comisión Operadora de Graneros del Pueblo, Compañía Algodonera Comercial, Productos Forestales Mexicanos, Industrial de Abastos, Alimentos Balanceados y Financiera Nacional Azucarera, eran creadas con el mismo objeto. Asimismo se fortalecían otras ya existentes,
entre ellas Guanos y Fertilizantes de México.
En materia de ganadería, el gobierno aprobó el Programa Nacional
de Ganadería; creó el Consejo Nacional y los Comités Estatales de Fomento Ganadero, con el soporte financiero antes mencionado para la
agricultura.
Con estas medidas se aspiraba al cumplimiento de tres metas fundamentales: mejor alimentación para más mexicanos; abastecimiento de
materia prima para el desarrollo industrial y la concurrencia al mercado
agrícola internacional.
Para impulsar la industrialización, el régimen puso especial énfasis
en integrar congruentemente a la industria básica estatal, fundamentalmente la minera con objeto de propiciar otros desarrollos económicos.
Se creó para ello el Instituto Mexicano del Petróleo, la Comisión
Federal de Electricidad y Empresas Subsidiarias se integró con otras
diecinueve empresas adquiridas para darle unidad al sector y complementar las reformas realizadas en el sexenio anterior al artículo 27
constitucional.
Para fortalecer el desarrollo industrial del país se crearon otras empresas como Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas, Empresa Mexicana
del Cobre, Consorcio Minero Benito Juárez-Peña Colorada; Compañía
Explotadora de Asbestos, Fosforita Mexicana y Gas Natural de Gua-
Todas estas medidas permitieron al gobierno díazordacista consolidar
la petroquímica básica, desarrollar la secundaria e impulsar la minería
2M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
hasta mantener el primer lugar en la producción de la plata, así como
ampliar considerablemente la capacidad de la industria siderúrgica. El
presidente Díaz Ordaz expresaba en su último Informe de Gobierno que
las actividades industriales habían crecido, la electricidad 14.3 por
ciento, manufacturas pesadas 11.6 por ciento, petróleo 9.2 por ciento y
la minería 2.6 por ciento.
No obstante que pasarían muchos años para que la Administración
Pública acometiera la regionalización como requisito para un desarrollo
equilibrado, desde 1965 se habían intentado estudios e investigaciones
en este sentido, la Comisión de Administración Pública había ya avanzado en el diseño de programas de desarrollo regional enmarcados en
planes generales que también se estudiaban. El programa para la industrialización de la zona fronteriza norte es el más claro ejemplo de ello.
Programas de bienestar social en materia de empleo, vivienda, seguridad, servicios asistenciales y educación fueron instrumentos para dar
como resultado el Servicio Nacional de Adiestramiento rápido de mano
de obra para la Industria; el Fondo de Operación y Descuento Bancario
de la Vivienda, la Coordinación Institucional en materia de Seguridad
Social, la Institución Mexicana de Asistencia a la Niñez; la Comisión
Mixta Coordinadora de Actividades de Salud Pública Asistencia y Seguridad Social; y, la Comisión para el Planeamiento Integral de la Educación.
Con objeto de fomentar el ahorro interno y la formación del capital
nacional se reformaron la Ley General de Instituciones de Crédito y
Organismos Auxiliares; la ley de Sociedades de Inversión y la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
Para alcanzar el último de los objetivos propuestos por la Comisión
Intersecretarial, el régimen habría de implementar una hábil política
financiera que armonizara el presupuesto con el circulante monetario y
con la producción de bienes y servicios para incrementar el crédito destinado a la producción y reducir el especulativo. Una adecuada selec-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
MI
ción del crédito y el empleo del fínanciamiento externo hacia actividades productivas también aconsejables si al mismo tiempo se procuraba
la concurrencia de la banca privada.
Al final de su mandato, Díaz Ordaz había sancionado la expedición
de dos importantes cuerpos legislativos: la Ley Federal del Trabajo y el
Código Fiscal de la Federación.
Las disposiciones de la primera, le permitieron impedir que los obreros se aliaran a grupos disidentes, mediante beneficios económicos y
sociales tan importantes como aumentos salariales, habitación, vacaciones y un reconocimiento claro por mejorar el status social.
Por lo que hace al Código Fiscal de la Federación, las modificaciones
sirvieron para propiciar una más estable relación con los contribuyentes
así como para fortalecer el sistema de captación de ingresos destinados
a los programas redistributivos.
En este orden de ideas, se ampliaron las redes de caminos con novecientos ochenta y dos kilómetros carreteros troncales; ocho mil ochenta
kilómetros de caminos alimentadores; tres mil sesenta y dos vecinales;
un mil quinientos cincuenta y nueve de caminos rurales y quinientos
dieciséis kilómetros en autopistas. Al tiempo que se crearon aeropuertos
y servicios auxiliares y el Sistema de Transporte Colectivo. Asimismo se
elaboró un programa de unificación de los ferrocarriles.
El régimen se había propuesto una tasa de crecimiento de seis por
ciento anual que fue rebasada para llegar, al cabo de su gestión, hasta el
siete por ciento a precios de 1960.
¿LEÍ periodo del presidente Díaz Ordaz no evidencia cambios de consideración, excepto transformaciones de segundo e inferiores niveles, el
aparato administrativo que sirvió de apoyo a su gestión sexenal era el
mismo/Esto ge basaba en el surgido de la Ley de Secretaría y Departamentos de Estado de 1958. Sin embargo, el fundamento hacia modifi-
262
ROMEO R. FLORES CABALLERO
caciones profundas posteriores, de este orden, se construyó en este
tiempo.
El mismo Presidente advertía, desde el inicio de su gestión que acabar
un proyecto de transformaciones esenciales a efecto de adecuar la
Administración Pública hacia metas de desarrollo social, no era cuestión
de días o meses; comprendía que afínar los instrumentos y mecanismos
de administración requería un examen severo que posibilitara su real
diagnóstico para que sus resultados se tradujeran en una capacidad productiva, superior al crecimiento de la población; en un mercado interno
más justo y fuerte; en un.mercado de trabajo más amplio y en una riqueza mejor distribuida.
En efecto, el programa de reforma administrativa que en este sexenio
se gestaba, surgió en el marco de la programación económica, evolucionó
y se enriqueció hasta la comprensión de que muchos intentos antes se
habían frustrado por carecer de un marco congruente de referencia. No
se trataba de hacer por hacer, modificar simplemente por modificar,
sino de transformar para adecuar; de agudizar la herramienta administrativa hasta penetrar el logro de objetivos de eficiencia; y también de
efícacia porque el enclave de la Administración Pública, constituido por
necesidades y demandas de una población cada vez mayor se había
diversificado tanto como multiplicado.
\Lo8 trabajos iniciados en 1965, en materia de reforma administrativa,
hacen suponer que el régimen que se iniciaba comprendía que la Administración Pública es la constante que imprime continuidad a los gobiernos, en tanto que contiene los mecanismos institucionales para responder a las demandas sociales y las bases para empeños posteriores^En
efecto, estos trabajos constituyen el enlace más evidente entre el gobierno del licenciado Gustavo Díaz Ordaz y los subsecuentes.
>Este contexto explica el surgimiento de la Comisión de Administración Pública en la entonces Secretaría de la Presidencia, que trabajó por
varios años hasta trasnformarse en lo que hoy es la Coordinación
General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
263
En marzo de 1965 un acuerdo presidencial ordenó a todas las entidades públicas que remitieran a la Secretaría de la Presidencia sus lineamientos de política, los problemas de implicaciones nacionales y regionales; las metas por alcanzar, los medios y recursos que requerirían y
las necesidades de la población que satisfarían.- Con esta información
se procedería a formular el programa de Acción del Sector Público para
el periodo de 1966-1970 que, revisado y enriquecido serviría de base
para el programa de reforma administrativa sobre el que la Comisión de
Administración Pública habría de trabajar para contar con el marco
referencial requeridos
' Los principios de reforma elaborados por la Comisión de Administración Pública se vaciaron en un programa que comprendía los siguientes campos: A. Organizar las entidades del sector público; B. Establecer
las normas de las diferentes entidades; C. Diseñar sistemas de coordinación; D. Seleccionar recursos materiales; E. Adiestrar los recursos humanos y, F. Crear sistemas de planeación y programación, y
Esta Comisión, integrada por los directores de Planeación, del Gasto
Público y el de Inversión y Consulta Jurídica, que contaba con un
secretario Técnico, determinó que para resolver los problemas administrativos de las dependencias del sector público, era necesario crear
Unidades de Organización y Métodos, para que efectuaran una asesoría
técnica permanente que les permitiera elaborar análisis y proponer
medidas tendientes a la racionalización délas actividades administrativas.
Algunos resultados de los trabajos elaborados por esta Comisión fueron: el Manual de Organización del Gobierno Federal (1969-1970), el
Prontuario de Disposiciones Jurídicas del Sector Público, las Guías para
Operación de Almacenes y para el funcionamiento de las Unidades de
Organización y Métodos. Así como las Guías e Instrumentos de Consulta sobre Metodología. Manuales e Instructivos para mejorar la utilización de locales y equipos, Manual de Adquisiciones, Almacenes e Inventarios, Correspondencia de equipo, y una serie de estudios sobre la
problemática de la administración personal.
2M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Para los trabajos de la Comisión de Administración Pública integró
varios grupos de estudio: A. Reformas a los mecanismos de programación y presupuesto; B. Análisis y codificación de las estructuras de organización y de las bases jurídicas de los organismos; C. Recursos materiales; D. Recursos humanos; y, E. Planeación administrativa.
Las recomendaciones de los informes presentados por la Comisión de
Administración Pública se pueden sintetizar en: A. Reformar la Ley de
Secretarías y Departamento de Estado; B. Elaborar presupuestos por
programas; C. Implantar nuevos sistemas de información; D. Integrar
programas por sector de actividades; E. Realizar una reforma macroadministrativa (estructura jurídica, recursos y planificación); y F. Efectuar
una reforma microadministrativa a través de las unidades de organización y métodos.
'El énfasis de los estudios que se realizan en el sector agropecuario y
forestal se explica por las necesidades del momento. Por ello se dispuso
la formación de un mecanismo coordinador de las actividades de la Secretaría de Agricultura y Ganadería, Recursos Hidráulicos y Hacienda y
Crédito Público, Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización,
Banco Nacional de Crédito Ejidal, Conasupo y Guanos y Fertilizantes
de México^
(Paralelamente se crearon la Comisión Intersecretarial encargada de la
formulación de planes de Desarrollo Económico y Social, y la Subcomisión de Invereión-Finanqiamiento para evaluar y coordinar los proyectos de inversión pública^ La Comisión de Programación del Sector
Público se creó dentro de la Secretaría de la Presidencia para elaborar el
Programa de Acción del Sector Público (1966-1970) y se integró la
Comisión de estudios del Territorio Nacional y PLaneación.
Otros organismos constituidos en este período para efectuar estudios
relacionados con el manejo administrativo de las dependencias del sector
público fueron: la Comisión Especial para el Control de Contratos de
Obras Públicas, la Comisión de Estudio de Área Metropolitana del Valle
de México y el Grupo de Estudio de Infraestructura Turística.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
2tB
El crecimiento y la desarticulación del sector paraestatal motivaba
preocupación especial en los afanes de reforma, la Comisión Administrativa Pública señalaba en su informe de 1967 que "aun cuando existen
sistemas que engloban de alguna manera (los distintos) ramos y propósitos (de la Administración Pública), en cuanto se refiere a planeacion y
vigilancia, y no obstante que funcionan algunos sistemas de coordinación, se impone hacer concordantes las actividades de las entidades del
sector público con los fines del pian de desarrollo, conforme a sus necesidades de instrumentación (lo) que sólo se logra resolviendo problemas
de organización administrativa, que afectan simultáneamente a diversas
entidades del sector público que cubren sectores de actividad básica
para el desarrollo económico y social. Ello obliga a acciones conjuntas y
sistematizadas en diversos ramos, organismos y empresas, que de una u
otra manera interconectan sus actividades para lograr sus propósitos
comunes".
Como consecuencia, el régimen estableció mecanismos de control y
coordinación de las actividades del sector público, como lo fueron la
Ley de Inspección de Adquisiciones, que establecía la intervención de
la Secretaría de Patrimonio en la obtención de artículos; la Ley de Inspección de Contratos y Obras Públicas para vigilar el cumplimiento de
los contratos; y, la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal reformada para que dichos
organismos realizaran sus trabajos más eficientemente, encargaba a las
Secretarías de Patrimonio, Presidencia y Hacienda la vigilancia y supervisión de sus tareas.
De igual manera, se determinó que los organismos del sector paraestatal deberían presentar sus programas de inversión a la Secretaría de la
Presidencia para ser incluidos en la Ley de Ingresos y en el Presupuesto
de Egresos de la Federación. Finalmente, se reestructuró la Junta de
Gobierno de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal.
En 1970, ni los sectores de la clase media, ni los empresariales, mostraban intranquilidad. Los desequilibrios en la distribución del ingreso
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
persistían. Las políticas de beneficio social de los regímenes anteriores,
habían probado su efectividad; pero la conducción política era cada vez
más difícil porque porciones visibles de las mayorías marginadas tomaban conciencia de su situación en tanto que los sectores empresariales
aprovechaban el margen de negociación que les otorgaba la coyuntura
histórica.
Por ello, el nuevo titular del Ejecutivo declaraba encabezar un gobierno de transición hacia una "nueva moral revolucionaria", a partir del
"despertar de la conciencia crítica y de la participación popular" y, por
ello también, se empeñaba en la búsqueda de fórmulas que condujeran,
por una parte, a la renovación política para diluir el malestar social que
generaba grupos extremistas que buscaban cambios estructurales por
medios violentos y, por otra, redefínir la política económica de tal
manera que permitiera la expansión, al tiempo que generaba las bases
para redistribuir el ingreso sin desequilibrar los factores de la producción.
El desarrollo estabilizador había definido una época que se caracterizaba, a finales del sexenio anterior, por conseguir una tasa de crecimiento que duplicaba la demográfica: índices de inflación interna bajos;
solidez monetaria; aparato productivo diversificado y otros parámetros
igualmente alentadores; pero, paradójicamente mostraba también efectos que requerían correcciones sobre sus desequilibrios regionales;
mercado interno descuidado; capacidad instalada subutilizada; precarios
niveles de competitividad industrial; endeudamiento exterior cada vez
más alto; un déficit comercial que se hacía ya crónico; marginación
creciente; desempleo y subocupación.
En palabras del propio Presidente "a principios de (la) década, el
país se encontraba con serias limitaciones en campos vitales, entre los
que destacaban la debilidad en el crecimiento del sector agropecuario,
el estancamiento de las inversiones en el sector energético —petróleos y
electricidad— la petroquímica básica, el acero y los fertilizantes... estrangulamiento en el sistema de transportes, particularmente el ferrocarrilero y el portuario... rezagos en materia educativa, de salud y vivienda...
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
287
desequilibrios sectoriales y geográficos... (y) señales evidentes de un
agravamiento en las .tensiones políticas y sociales".
La percepción de-la realidad política por parte del régimen, orientó
su administración hacia los siguientes objetivos: A. De reforma administrativa; B. Mexícanización de la economía; C. Incrementar la productividad; D. Fortalecer el ahorro nacional y la inversión productiva; E.
Impulsar el comercio exterior; F. Reformar sistemas educativos e impulsar la ciencia y la tecnología; G. Fortalecer la democracia política; H.
Modernizar las actividades agropecuarias; I. Mejorar la distribución del
ingreso; J. Integrar los territorios marginados; y, K. Humanizar la vida
de los centros urbanos y en las regiones más apartadas.
A medida que avanzaba este periodo gubernamental, se agudizaban
los efectos negativos de una larga etapa de crecimiento que en lo interno
se manifestaron en inconformidades de algunos sectores que sentían
desequilibrio en el sistema no obstante los esfuerzos oficiales para aliviarla.
En el ámbito externo se conjugaban en una muy complicada red,
circunstancias económicas, políticas y financieras que afectaban a la
economía mundial y en consecuencia a los países que, como México,
eran especialmente sensibles a ellas. La crisis monetaria internacional,
los niveles excesivos de circulante, la elevación desorbitada en los índices
de precios especialmente de productos agropecuarios, metales, petróleo
y bienes de capital desembocaban en una espiral inflacionaria que agregada a las dificultades internas obstruían la superación de los estrangulamientos económicos y sociales del país.
El régimen 1970-1975 había tomado conciencia de estas circunstancias y expresaba que cualquier estrategia para el desarrollo interno debería considerar la búsqueda de condiciones y alternativas que atenuaran el esquema inequitativo de intercambios económicos, y tecnológicos
entre países altamente desarrollados y otros que luchaban por acceder a
mejores niveles de bienestar social. La carta de Derechos y Deberes Eco-
MI
ROMEO R. FLORES CABALLERO
nómicoB de los Estados era la expresión internacional de esta problemática.
La siderúrgica, el petróleo, la electricidad eran campos propicios para
fortalecer la soberanía nacional por una parte y su fortalecimiento permitiría dinamizar la inversión pública, generar empleos y acrecentar la
capacidad adquisitiva que a su vez reforzara y ampliara el mercado
interno. Subordinar la inversión del capital extranjero a las prioridades
del país, hacer enciente la planta productiva, impulsar y proteger la
inversión nacional y desarrollar tecnologías propias, eran también
imperativos estratégicos importantes.
Hacia estos objetivos se orientó la función de Siderúrgica Lázaro
Cárdenas-Las Truchas, complejo más importante en esta rama; Consorcio Minero Benito Juárez-Peña Colorada; explotación del cobre de
Cananea; Comisión Coordinadora de la Industria Siderúrgica; Química
Flúor; Fondo Nacional de Equipamiento Industrial y Fondo Nacional
de Fomento a la Industria; la expedición de la ley para promover la Inversión Mexicana y regular la Inversión Extranjera; la ley que crea el
Registro de Transferencia de Tecnología y la constitución de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras.
En 1976 se había duplicado la producción petrolera y la capacidad
instalada de generación de electricidad; se multiplicó la producción en
la industria siderúrgica; y Nacional Financiera había financiado a
empresas por casi ciento veintiocho mil millones de pesos, cantidad que
equivalía a más de la mitad del total autorizado desde su fundación.
Junto a ella, la Sociedad Mexicana de Crédito Industrial (SOMEX) fue
el organismo encargado de fomentar la exportación y la creación de
nuevas industrias.
El cumplimiento de la función rectora del Estado en el proceso de
desarrollo le había obligado a una mayor intervención, en la actividad
económica, que quizás sea una de las características más notables del
régimen de Luis Echeverría. Dicha intervención se manifiesta en el
incremento de empresas de participación estatal que por su diversidad y
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
ZH
complejidad, hicieron necesaria una reforma a la ley para el control de
Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal. Con
ello, se pretendió agrupar y dar forma a las instituciones, así como planear y coordinar sus actividades a través de comisiones sectoriales. Estas
comisiones, orientadas a lograr el fortalecimiento de la capacidad productiva del sector paraestatal, fueron: Comisión Coordinadora de la
Política Industrial del Sector Industrial; Comisión Nacional de Energéticos; Comisión Nacional Coordinadora para el Desarrollo de la Industria Siderúrgica y la Comisión Coordinadora para el Desarrollo de la
Industria de Maquinaria y Equipo.
Asimismo, se constituyeron otras entidades como la Comisión Nacional de Zonas Andas; Comisión Nacional de la Industria Azucarera; Fideicomiso para el Estudio y Fomento de Conjuntos, Parques y Ciudades
Industriales en las Entidades Federativas, .Comisión Nacional Coordinadora de Puertos; Juntas Coordinadoras de Puertos; Comisión Consultiva
Intersecretarial para revisar la Constitución de Fideicomisos Bancarios
en las zonas prohibidas al dominio de los extranjeros, en las costas y
fronteras; Comisión para el aprovechamiento de Aguas Salinas; Comisión de Estudios del Lago de Texcoco; Plan Huicot; el Comité Nacional
de Seguridad Aeroportuaria y la Comisión Nacional de Caminos Alimentadores.
El sector paraestatal a través de las empresas mencionadas dio ocupación a seiscientos setenta y dos mil trescientos noventa y dos personas en 1975 y durante el periodo 1970-1975 contribuyó a la creación
de más de doscientos cincuenta mil empleados.
Este esfuerzo del gobierno federal lo fortaleció como nunca, así entre
1970 y 1975 la inversión pública aumentó de treinta mil millones a cien
mil millones de pesos, con una tasa media anual de dieciséis por ciento.
Se incrementó la capacidad productiva del sector paraestatal, de ochenta
y seis organismos públicos registrados en el año de 1970, cuyos activos
ascendían a ciento veintitrés millones de pesos, se pasó, a finales del
régimen a setecientas cuarenta entidades públicas, sus registros alcanzaban a cuatrocientos sesenta y dos mil millones de pesos.
271
ROMEO R. FLORES CABALLERO
La política obrera del régimen tendió a posibilitar mejoies niveles
de vida y bienestar de los trabajadores lo que, además buscaba propiciar
una más efectiva distribución del ingreso. En el orden institucional se
crearon organismos para allanar la necesidad de vivienda; para proteger
al trabajador en materia de salario y consumo, así como para posibilitar
el acceso a artículos de bajo costo y crédito barato: El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el Comité Nacional
Mixto de Protección al Salario, el Instituto Nacional del Consumidor y
el Fondo Nacional de Fomento y Garantía al Consumo de los Trabajadores.
Para armonizar los procedimientos.de las dependencias relacionadas
con la política laboral y propiciar la investigación, la programación y
la formación de personal capacitado que atiende a los trabajadores,
se crearon el Centro de Información y Estadística de Trabajo y el Instituto Nacional de Estudios de Trabajo. Adicionalmente se creó el Centro
de Estudios Históricos del Movimiento Obrero con objeto de estudiar y
defender las luchas y conquistas obreras.
Para una mejor administración de justicia laboral se creó la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo; con el objeto de ajustar los
niveles de ingreso a las presiones inflacionarias se facultó a la Comisión
Nacional de Salarios Mínimos para poner en práctica un ajuste de emergencia; se acordó la semana laboral de cinco días y el periodo de revisión
contractual se redujo de dos a un año.
El gobierno de Luis Echeverría apoyó la colectivización del campo y
a la pequeña propiedad por el fracaso de la reforma agraria y expidió
una nueva Ley Federal de la Reforma Agraria para impulsar la organización del ejido y la propiedad comercial; quiso capacitar al campesino
con el fin de organizar el establecimiento de agroindustrias. Para lo cual,
inició dos programas, uno de Industrialización Agraria con la coordinación del Fondo Nacional del Fomento Ejidal; y, otro de inversiones públicas del Desarrollo Rural, que promovió el otorgamiento de créditos.
La Ley de Crédito Rural, expedida en este periodo, tenía por objeto
integrar a la banca oficial agropecuaria; paralelamente, se formó la Co-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
271
misión Nacional Coordinadora del Sector Agropecuario, con el fin de
definir las metas de los organismos encargados de la problemática agraria y se inició el Plan Nacional de Organización y Capacitación Campesina.
Para adecuar el aparato administrativo se transformó el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización en la Secretaría de la Reforma Agraria, que abrió una nueva etapa de la reforma agraria y tendría
por objeto organizar a los campesinos a través de la colectivización.
Los organismos del sector paraestatal creados en apoyo al programa
agrario fueron: el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, la
Comisión Intersecretarial de Colonización Ejidal, el Programa Nacional
de Inversión y Desarrollo Campesino: Plan Benito Juárez, los Comités
Directivos de los Distritos de Riego, el Comité Coordinador de Instituciones Nacionales de Crédito Agropecuario y TABAMEX.
El sistema educativo nacional tuvo una modificación sustancial al
concluirse los trabajos, análisis y evaluación, efectuados por la Comisión
Coordinadora de la Reforma Educativa, iniciada en este periodo, con la
presentación del documento titulado Aportaciones al Estudio de los
Problemas de la Educación, que planteó los lineamientos para efectuar
una reforma académica. Los objetivos del programa de reforma educativa fueron: A. Actualizar los medios para renovar los planes y programas de estudio; así como capacitar profesionalmente al magisterio con
el fin de lograr una educación integral y armónica a través de una concepción científica de la conducta académica; B. Modificar los objetivos de la educación e introducir nuevos métodos de enseñanza para
conjugar la teoría con la práctica; y, C. Expandir los servicios educativos
a los grupos marginados y utilizar los medios masivos de comunicación
para lograr una educación democrática.
Entre los programas iniciados con la reforma educativa ee cuentan:
A. Elaboración y distribución de nuevos libros de texto para la educación primaria, mediante una reforma a los contenidos de la enseñanza;
272
ROMEO R. FLORES CABALLERO
B. Mejoramiento magisterial, por medio de cursos de actualización-, y,
C. Modernización general del sistema educativo.
Para lograr estos objetivos se expidió la Ley Federal de Educación
que reglamenta los principios didácticos básicos y el proceso educativo
en general; así como el marco jurídico necesario para la reforma educativa.
Como consecuencia de este proceso, la Secretaría de Educación Pública se reestructuró administrativamente y se crearon la Sub-Secretaría
de Educación Primaria y de Cultura Popular y Educación Extraescolar y
el Consejo Nacional de Recursos Humanos y Relaciones Industríales.
También se constituyeron organismos estatales para expandir los servicios educativos y para mejorar la calidad de la educación como el Colegio de Bachilleres, la Universidad Autónoma Metropolitana, los Colegios de Ciencias y Humanidades, los Institutos Tecnológicos Regionales
y otros centros técnicos de capacitación para coadyuvar al desarrollo
regional. Paralelamente se incrementaron los subsidios a las instituciones de educación superior y se crearon organismos que, con una estructura académica moderna y con una metodología adecuada, tenía como
fin vincular las necesidades educativas con la realidad nacional, entre
ellos destacan el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, el Consejo
Nacional de Fomento Educativo y el Centro para el Estudio de Medios
y Procedimientos Avanzados de la Educación.
Asimismo, se expidió la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticas e Históricas y se constituyó la Comisión Técnica
de Bienes Culturales.
Los programas gubernamentales del régimen en materia de bienestar
social se enfocaron enfáticamente a resolver problemas de vivienda,
salud, empleo, recreación, cultura y medio ambiente.
Para la vivienda, se reformó el artículo 123 constitucional, con objeto de dar vida al Infonavit como organismo tripartita y se reestructuró
el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y déla
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
273
Vivienda Popular (INDECO) que se complementó con el Fondo para la
Vivienda de los Trabajadores del Estado (FO VISTE), y para los miembros del Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada. Estas medidas propiciaron, a finales del sexenio haber construido más de trescientas mil unidades.
Los asentamientos humanos
larmente, las zonas ejidales y
urbana a las áreas decadentes,
remodelación urbana, también
la creación de FIDEURBE.
no controlados o conformados irregucomunales susceptibles de integración
sujetas a regeneración, rehabilitación o
fueron objeto de la atención mediante
A la Secretaría de Salubridad y Asistencia Pública se le asignó el desarrollo y ejecución del Plan Nacional de Salud que señalaba necesidades,
prioridades y racionalización de recursos para el periodo 1974-1984.
Existía un sistema de coordinación para manejar los intereses de los
trabajadores y los empresarios sin deterioro de los superiores del país,
en la Comisión Nacional Tripartita; pero faltaba el mecanismo que
vinculara la oferta con la demanda de mano de obra. A ello obedece la
creación del Servicio Público del Empleo que se apoyaba en las realizaciones del Centro Nacional de Información y Estadística de Trabajo.
Todavía esta unidad habría de transformarse hacia el desarrollo de
Recursos Humanos para una política más completa en materia de oferta
y demanda de mano de obra.
En el mes de julio de 1975 se expidieron los decretos que crearon el
Consejo Nacional para Promoción de Cultura y la Recreación entre los
Trabajadores (CON ACURT) y la Editorial Popular para los trabajadores.
La Ley para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental de
mayo de 1971 hizo necesaria la expedición del Reglamento para la prevención y control de la contaminación atmosférica por humos y polvos
y modificar las estructuras administrativas para dar cabida a la SubSecretaría de Mejoramiento del Ambiente, dentro de la Secretaría de
Salubridad y Asistencia Pública.
274
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Para estimular el aparato productivo, el régimen constituyó la Comisión Coordinadora de Puertos y el Instituto Mexicano de Comercio Exterior; y participó en la formación del SELA y la Naviera Multinacional
del Caribe, y para fortalecer la infraestructura de comunicaciones, la
Comisión Nacional de Caminos Alimentadores.
La reforma política, consecuencia de la llamada apertura democrática
que se iniciara en este régimen, tuvo como principal objetivo ampliar el
sistema de representación proporcional y disminuir el mínimo requerido para ocupar cargos de elección popular, con el fín de vigorizar el
sistema pluripartidista.
Las principales acciones establecidas en la Ley Federal Electoral de
1973 fueron: A. Adecuar la base numérica de la representación nacional
al crecimiento demográfico; B. Establecer como edad mínima veintiún
años; para ser electo diputado; C. Aumentar el número de diputados de
partido para las corrientes minoritarias; D. Reducir los requisitos de la
ley para la constitución de partidos políticos nacionales; E. Establecer
sistemas que faciliten la acción de los partidos políticos; F. Garantizar
a los partidos un mínimo de comunicación y divulgación de sus ideologías; y, G. Actualizar los mecanismos del Registro Nacional de Electores.
l programa de reforma administrativa, iniciado en este régimen,
cuyo objetivo fue reestructurar la administración para adaptarla a las
nuevas políticas, comprendía —de acuerdo con Ignacio Pichardo— los
siguientes cambios: A. Incremento de organismos del sector público; B.
Reestructuración interna de las dependencias del gobierno federal; C.
Creación de comisiones de coordinación; D. Actualización jurídica de la
administración pública; E. Instrumentación de planes de desarrollo; F.
Modificación de procedimientos específicos y de mecanismo de instrumentación de la reforma; y G. Cambios en áreas de actividad.
Para coordinar estás acciones y apoyar técnicamente a otras dependencias, dentro de la Secretaría de la Presidencia, se crearon las Direc
ciones de Estudios Económicos y de Estudios Administrativos, esta
última en sustitución de la Comisión de Administración Pública.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
27S
La Dirección General de Estudios Administrativos se encargó de organizar los programas y elaboró las Bases para el Programa de Reforma
Administrativa del Gobierno Federal 1971-1976 con el objeto de integrar los órganos y mecanismos del sistema de reforma y revisar las actividades gubernamentales en forma sectorial e implantar sistemas administrativos comunes en todas las dependencias.
... La Reforma tenía, como lo señala Alejandro Carrillo, los propósitos
siguientes: A. Incrementar la eficiencia y eficacia de las entidades-gubernamentales en el mejoramiento de sus estructuras y sistemas de trabajo,
a fin de aprovechar al máximo los recursos con que cuenta el Estado; B.
Agilizar y descentralizar los mecanismos operativos de esas entidades,
acelerando y simplificando los trámites; C. Generar en el personal público una adecuada conciencia de servicio, así como una actitud innovadora,
dinámica y responsable; y D. Fortalecer la coordinación, la colaboración
y el trabajo en equipo como política de gobierno.
Este documento se integró con once programas: A. Instrumentación
de los mecanismos de reforma administrativa; B. Reorganización y adecuación administrativa del sistema de programación; C. Racionalización
del gasto público; D. Estructuración del sistema de información y estadística; E. Desarrollo del sistema de organización y métodos; F. Revisión de las bases legales de la actividad pública federal; G. Reestructuración del sistema de administración de recursos humanos del sector
público; H. Revisión de la administración de recursos materiales; I. Racionalización del sistema de procesamiento electrónico de datos; J.
Reorganización del sistema de contabilidad gubernamental; y, L. Macrorreforma sectorial y global.
y
^Posteriormente, se establecieron la Comisión Coordinadora y de
Control de Gasto Público, los Convenios de Coordinación Fiscal y las
Comisiones Internas de Administración en todos los organismos del
sector público. Estas comisiones llamadas CIDAS, se encargaron de
plantear, formular y ejecutar las reformas del marco de acción de las
dependencias; estuvieron auxiliadas, en un principio, por las Unida-
271
ROMEO R. FLORES CABALLERO
des de Organización y Métodos (UOMS) y, más adelante, por las Unidades de Programación (UPS). >
Durante este periodo gubernamental se constituyeron los Comités
Promotores de Desarrollo Socioeconómico y el Programa Integral
de Desarrollo Rural como mecanismos que, contribuyeran a fortalecer
la capacidad programática de municipios y estados, para destinar recursos de la federación para las regiones de desarrollo prioritario y, de esta
manera, contribuir a una redistribución del ingreso más justa.
vm
LA ADMINISTRACIÓN Y LA PLANEACION
EN EL DESARROLLO COMPARTIDO
1976-1981
H
ACIA el bienio 1975-1976, el dispositivo fundamental que había
permitido a México mantenerse al margen del contexto violento
de otros países, se había exacerbado. Esta circunstancia, sin embargo, con todo y ser en sí misma grave, no se presentó aislada sino
confundida con otros fenómenos de carácter internacional: recesión
económica, inflación, relaciones internacionales difíciles y otras de las
que se ha dado cuenta antes. Lasfísurasen el binomio Ivstado-Sociedad
eran ya evidentes.
De otra parte el crecimiento explosivo de la población y el imperativo de dar respuesta a sus demandas, había expandido y complicado
las estructuras administrativas al grado de evidenciar serías deficiencias
como traslapes, duplicaciones, contradicciones y hasta deshonestidad.
Desde su campaña presidencial, José López Portillo había anunciado
que su gobierno se empeñaría en objetivos tan importantes como los
energéticos y los alimentos y del contacto con la realidad política, por
una parte, y de su sólida formación universitaria, por la otra, extrajo
la conclusión de que cualquier intento por conducir al país hacia etapas
superiores de desarrollo social, requeriría primero de un esfuerzo de
concordia, de reencuentro político con el pueblo y con los factores
de poder, además de organizar al gobierno, porque era necesario retomar las fuentes originales que habían fortalecido al sistema político
2M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
mexicano para enmendar las desviaciones que amenazaban con hundir
al país en una de las mayores crisis de su historia.
Las vías que el entonces candidato seleccionó fueron: la Alianza para
la Producción*, la Reforma Política, la Reforma Administrativa y la
Reforma Fiscal, para mencionar las más significativas.
La Alianza para la Producción, como presupuesto para acometer la
reforma económica, era un llamado a la unidad que quería la coincidencia de todos los sectores productivos en la tarea por alcanzar una más
justa distribución del ingreso nacional, crear más empleos y, para cerrar
el círculo, incrementar la productividad como factor de desarrollo y
bienestar; para esto José López Portillo había de convencer a los convocados de que populismo no es compromiso de masas; ni presidencialismo, exclusión de pueblo. Así, se empeñó en obtener la comunicación
del Estado con la sociedad mediante una de las medidas más importantes que se hayan intentado en esta materia: fortalecer el Poder Legislativo mediante la participación en su seno de los partidos políticos
(minoritarios, antes marginados de la lucha política).
El presidente López Portillo sabía, desde que asumió la primera magistratura del país y aun desde su campaña presidencial, que una verdadera reforma política no podía consistir en un voto aislado ni en un
momento, sino en todo un proceso, hermanado además, necesariamente,
con el desarrollo económico.
Poca significación tendrían los esfuerzos de la Reforma Administrativa y el llamado a una Alianza para la Producción sin el adecuado desarrollo político, pues como el propio Presidente lo ha dicho, el país
puede desarrollarse económicamente porque tiene estabilidad política,
y tendrá estabilidad política en la medida en "que el desarrollo económico se cumpla conforme lo quiere nuestro pueblo y lo previenen nuestras normas", de lo contrario se frustraría el desarrollo económico por
el fracaso político.
La necesidad de ensanchar el sistema participativo que regímenes
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
281
anteriores habían propiciado y de enriquecer las posibilidades de soluciones democráticas, impulsó al titular del Ejecutivo a promover las iniciativas de reforma política que se concretaron en las adecuaciones a
los artículos 6, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93,
97 y 115 constitucionales y en la expedición de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del 31 de diciembre de
1977.
Las reformas introducidas conforman un nuevo sistema para la integración de la Cámara de Diputados, mediante la supresión de Diputados
de Partido y una más efectiva participación de las minorías que, con ello
pueden aspirar a convertirse en mayorías para gobernar o por lo menos
a que sus opiniones sean sopesadas por las mayorías, según se expresa en
la exposición de motivos de las iniciativas o, para decirlo en términos
del propio Presidente de la República, "para que su pensamiento tenga
significado político e influya en las decisiones gubernamentales".
En adelante, el sistema electoral, se compondrá de "un dominante
mayorítario con representación proporcional que mantiene la tradición
democrática del país, pero que incorpora a las minorías para totalizar
el sistema de decisiones, por una parte y que legitima la lucha de la
disidencia, sin deterioro de la integración y la unidad nacional, por la
otra".
La elevación de los partidos políticos a rango constitucional como
formas superiores de asociación política; la entronización de la asociación política, como forma de participación ciudadana de, carácter intermedio; el registro condicionado y la eventual invalidación como medio
para que todo el espectro ideológico esté representado sin caer en la
pulverización o fragmentación excesiva; el mejoramiento de métodos
internos de selección de candidatos y dirigentes, como formas de preservar su observancia en beneficio de los electores; una nueva organización
electoral, para imparcializar los procesos mediante órganos responsables
de la preparación, desarrollo y vigilancia de las elecciones federales; son,
en suma, los conceptos políticos más sobresalientes de la reforma
lópezportillista.
282
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Si la Reforma Política implica la movilización política de la sociedad,
la Reforma Administrativa constituye la necesaria y correspondiente
movilización estructural de las instituciones.
Dicho así, cobra sentido integral la concepción de López Portillo,
porque como bien ha expresado^Alejandro Carrillo Castro, la Reforma
Administrativa no constituye una finalidad en sí misma sino "uno de
los medios más importantes para traducir en hechos los objetivos del
desarrollo social y económico que la filosofía política de la Revolución
Mexicana plantea como necesarios en esta etapa de la historia del país",
porque la administración pública es el vínculo primordial entre el Esta- "
do y la sociedad, entre el gobierno y los gobernadores; no sustituye a la
acción política sino que se inscribe en ella. Jesús Reyes Meroles dijo en
la Tercera Reunión de la República, que una buena política se correlaciona con una buena administración como requisito para que se puedan
programar objetivamente las acciones y evaluar responsablemente sus
resultados.
En palabras del propio impulsor, primero, y director después, de la
Reforma Administrativa es la eficacia la que da sentido político a la
eficiencia en tanto que ella tiende a garantizar "que los niveles mínimos
de vida y dignidad alcancen a todos, particularmente a los grupos menos
favorecidos y abatir los desequilibrios más flagrantes que afectan a sectores y regiones del país".
Es conveniente insistir en la concepción política de la reforma administrativa porque ella constituye el valladar a los embates de la reacción
que ha querido rebajarla a un mero movimiento tecnocrático. Quienes
así opinan pretenden soslayar que la reforma lópczportillista está concebida —no de ahora sino desde 1965 cuando presidía la Comisión de
Administración Pública— no sólo como un proceso permanente encaminado a modernizar la administración pública y a fortalecer su racionalidad y eficacia, sino fundamentalmente como una reforma política,
porque como lo expresa José Francisco Ruiz Massicu "...la administración pública es un escenario político a la vez que una pieza del sistema
mexicano y los titulares de los, órganos administrativos son agentes po-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
283
líticos, por ello es claro que cualquier intento de modificar su organización y sus procedimientos es no sólo una cuestión técnica, sino sobre
todo, un intento político que afecta la localización del poder y el
modo en que se ejerce".
Intentar una reforma de esta envergadura como un esfuerzo democrático que aspira, de una parte "a mejorar el uso de los recursos y a la
obtención de resultados evaluables; asi' como a inspirar a los gobernadores el quehacer administrativo, a dotarles con más ágiles y eficaces medios de defensa, a conocer con mejor precisión sus demandas y a reconocer su derecho a participar en la toma de decisiones que atenderán
esas demandas" y por la otra que afectará necesariamente "el margen
de maniobra de los funcionarios públicos y las relaciones que ellos han
establecido con los grupos sociales situados en el exterior de la administración", explica que a sus dictados se opongan quienes no quieren un
sistema más justo, democrático, eficiente y eficaz porque querían una
reforma eficientista y soberbia que les beneficiara sólo a ellos.
El Presidente de México en este sentido evidencia su gran sensibilidad
política cuando afirma que es indispensable "ordenar, integrar y articular al sector público, para convertirlo en un instrumento adecuado de la
conducción del desarrollo económico y social".
La Reforma Administrativa que aspire seriamente a alcanzar los objetivos de transformación social como la diseñada en el seno de la Comisión de Administración Pública en 1965, habría de ser permanente,
integral, oportuna y contar con un marco o programa global de referencia. Muchos intentos antes se habían quedado truncos justamente por
carecer de estos elementos.
La permanencia implica la necesidad de diseñar mecanismos o instrumentos que posibiliten de manera institucional las adecuaciones que
las estructuras requieren en base a la evaluación. Sistema que no contiene
formas ágiles de retroalimentación se anquilosa y pierde vigencia. Por
eso el titular del Ejecutivo afirmaba en su discurso de Toma de Posesión
que "a fin de instrumentar los objetivos y políticas del Plan de Gobier-
284
ROMEO R. FLORES CABALLERO
no (era) necesario reorganizar la administración para organizar al país"
y señalaba que para ello "había que apoyarse siempre en la ley modificándola cuando (fuese) necesario; en la administración rectificándola
cuando (fuese) conveniente, y en la programación conforme a presupuestos".
Lo anterior constituye el prerrequisito para institucionalizar la evaluación de las acciones realizadas, a fin de establecer "La comparación
permanente de lo que hacemos y lo que queremos, de lo que nos proponemos y lo que obtendremos".
Alejandro Carrillo* Castro, en este mismo sentido afirmaba en 1977
que la Reforma Administrativa constituye "un esfuerzo permanente,
continuado y sistemático que (debe) ir madurando con el tiempo; que
(tendría) sus altas y sus bajas; que (tendrá) que transitar por sus fases de
planeación y preparación de alternativas, hasta llegar al momento de la
toma de decisiones que conducen a la ejecución de las acciones específicas de reforma". V/
La permanencia así entendida, rebasa una mera expectativa de largo
plazo. No se trataría de preparar el aparato administrativo para una
etapa futura más o menos cercana sino de sentar las bases para el cambio o la transformación constante en la medida, en el área y en el tiempo requeridos.
Un sistema político federal presenta en principio, ciertos obstáculos
para una reforma integral debido a que los niveles de gobierno, federación, estados y municipios, son coextensos y cualquier intento de reforma que hiciese uno de ellos encontraría límites de expansión en los
suyos propios; López Portillo, conocedor del Derecho Constitucional,
ha resuelto la dificultad mediante acciones que han propendido a la
cobertura de los tres niveles de gobierno, impulsando a su integralidad
la Reforma sin el mínimo deterioro de sus ámbitos constitucionales de
competencia." "Para solventar las necesidades de un plan de desarrollo
económico y social es necesario efectuar una Reforma Administrativa
cabal, que abarque todas las áreas y niveles de gobierno —decía como
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
215
director de la Comisión de Administración Pública— es necesario elevar
la efidencia administrativa y coordinar los esfuerzos de los tres poderes,
tanto federales como estatales, y de los gobiernos municipales; de los
organismos descentralizados, de las empresas de participación estatal y
de las demás unidades administrativas públicas que funcionan de acuerdo con diferentes grados de descentralización".
Decía también, que "al Poder Ejecutivo Federal sólo correspondía la
responsabilidad de la Reforma Administrativa dentro de su propia esfera".
Después habría de instrumentar una serie de mecanismos que tendrían como objetivos fundamentales fortalecer el federalismo mexicano
y de paso impulsar la reforma de los tres niveles de gobierno.
La oportunidad del proceso de reforma es una circunstancia histórica. El Presidente la habría percibido y conducido en sus etapas preparatorias; y decidió políticamente llevarla a cabo como Presidente Constitucional en un momento en que, por lo crítico, parecía inoportuno.
Sin embargo, para él, la crisis no era sólo un riesgo sino que significaba
también la oportunidad de cambio y soludón.
Hasta antes del gobierno del presidente López Portillo, el país no
contaba con un plan de desarrollo socioeconómico coherente y articulado, ello impedía o frustraba los intentos de una Reforma Administrativa cabal, ni siquiera al principio de su mandato fue posible contar con
él; así que hubo de elaborar un programa global como marco de referencia que precisara con claridad los objetivos generales y particulares y
sentara las bases metodológicas, que permitieran concebir y formular
programas articulados y compatibles entre sí. Debería contener también
las estrategias para instrumentar los proyectos específicos, considerando
además que el aparato burocrático dependiente del Poder Ejecutivo se
constituía, al inicio de su mandato, por un conjunto complejo de más
de quinientos organismos estructurados jurídica y administrativamente
de diversas maneras y bajo distintas denominaciones.
2M
ROMEO R. FLOKES CABALLERO
A partir del plan o programa global de referencia el Ejecutivo Federal
se propuso orientar el proceso de reforma hacia la consolidación de un
régimen democrático en el que los gobernados fortalecieran su confianza en las instituciones y en los gobernantes, porque así se les garantizaría
la seguridad jurídica, la certidumbre en el ejercicio de sus derechos y
asunción de sus responsabilidades. Esto implica fortalecer las instituciones que en base a la Constitución el pueblo ha venido estableciendo
y en última instancia el compromiso de mejorar la Administración de
Justicia.
La reforma debería también encontrar los instrumentos y mecanismos que propiciara, de una parte, el robustecimiento de las funciones
que el sistema federal de la Constitución atribuye a cada uno de los poderes y niveles de gobierno y, por la otra, una más amplia y mejor coordinación y coparticipación de la federación, los estados y los municipios
en los procesos de desarrollo económico y social del país.
Era necesario contar con personal que honesta y eficientemente, y en
un marco de respeto a sus derechos,, hiciera posible el manejo permanente y constante del proceso de reforma. Esto implicaba el establecimiento de un sistema de administración y desarrollo de personal. Se
necesitaba también que se asegurara la congruencia entre objetivos y
acciones de la administración para precisar avances, detectar desviaciones, rezagos y responsabilidades; en suma posibilitar la evaluación de los
resultados obtenidos mediante la adopción de la programación como
instrumento fundamental para ello.
Básico y elemental era "organizar al gobierno para organizar el país
mediante una reforma administrativa para el desarrollo económico y
social que contribuyera a garantizar institucionalmente la eficiencia, la
eficacia, la congruencia y la honestidad de las acciones públicas".
El Jefe del Ejecutivo Federal comprendía que un proceso de reforma
integral y permanente no podría acometerse en una operación simultánea, por lo que decidió que "algunas de las medidas tendientes al logro
de los cinco objetivos básicos, debían ser de aplicación inmediata (apro-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
2Í7
vechando) la oportunidad de renovación que cada seis años se presenta
en el país (en tanto que otros se podrían) ir instrumentando a lo largo
del sexenio". Resultaba así una división convencional de los trabajos en
etapas que no necesariamente coinciden con los objetivos propuestos.
El Programa de Reforma Administrativa del presidente José López Portillo, esquemáticamente comprende diecisiete programas, generales que
aspiran a alcanzar cinco objetivos básicos, en cinco etapas que no se
corresponden necesariamente con los objetivos.
Los objetivos globales son: A. Organizar al gobierno para organizar al
país;B. Adoptar la programación como instrumento fundamental de
gobierno; C. Establecer un sistema de administración y desarrollo del
personal público federal; D. Contribuir al fortalecimiento del federalismo; y, E. Mejorar la administración de justicia para fortalecerlas instituciones.
Los programas generales son: A. Estructura orgánica y funcional de
la Administración Pública Federal; B. Bases legales; C. Organización y
métodos; D. Orientación, información y quejas; E. Planeación, programación y presupuesto; F. Financiamiento; G. Ejecución del presupuesto;
H. Contabilidad gubernamental; I. Información, estadística y archivos;
J. Informática, K. Evaluación; L. Recursos materiales; M. Administración
y desarrollo de recursos humanos; N. Fortalecimiento del federalismo;
O. Apoyo a la organización de los poderes Legislativo y Judicial y coordinación con el Ejecutivo Federal; P. Administración de justicia; y, Q.
Comunicación social.
Las etapas se pueden enunciar de la siguiente manera: A. Reformas
institucionales; B. Reformas sectoriales; C. Coordinación intersectorial-r
D. Reforma de ventanillas; y, E. Administración y desarrollo de personal.
El acceso al primer objetivo global obligaba'a encuadrar las acciones
de reforma, en un proceso constitucional, permanente, articulado y participativo que fortaleciera la responsabilidad de los titulares de las dependencias y entidades en los proyectos de su competencia. Se requería
2M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
pues, contar con instrumentos legales para simplificar las estructuras de
la Administración Pública Mexicana porque implicaba una revisión a
fondo de toda la organización gubernamental.
Esta transformación exigía contar con esos instrumentos legales para:
A. Simplificar las estructuras; B. Evitar duplicidades; C. Regularizar las
dependencias cuya organización no fuera idónea; D. Racionalizar las
concurrencias y equilibrar funciones; E. Buscar que se presupueste en
base a programas; F. Promover la eficiencia y la honestidad en la ejecución de las tareas; G. Permitir al titular del Ejecutivo realizar reuniones
de gabinete por sectores; H. Establecer la organización sectorial para
efectos de coordinación programática; I. Asignar la coordinación de
resultados, de la Administración Pública Federal, directamente bajo la
responsabilidad del Presidente de la República.
La respuesta a estos requerimientos fueron:
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada el
29 de diciembre de 1976.
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
La Ley General de Deuda Pública.
El Decreto por el cual se adicionaron diversos artículos de la Ley
Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.
El Decreto que adiciona el artículo 39 de la Ley de Contratos y
Obras Públicas.
El Decreto que adiciona la Ley de Inspección de Adquisiciones.
Esta instrumentación legal permitía una reestructuración que evitaba
duplicaciones, precisaba responsabilidades y facilitaba la coordinación
de las acciones públicas. Solamente la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal implicó la creación de seis nuevas dependencias,
la desaparición de dos y una más racional redistribución de funciones
que ha permitido afirmar a los conocedores del Programa de Reforma
1976-1982, que ella significa el cambio más profundo realizado en la
historia.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
2lt
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal adelantaba en
su exposición de 'motivos que se trataba de "realizar los ajustes indispensables que (permitieran) evitar las duplicaciones existentes, precisar las responsabilidades y simplificar estructuras".
En efecto de su regulación se desprende que la estructura de la Administración Pública Centralizada se ajuste en un veinticinco por ciento;
se crearon cinco nuevas Secretarías de Estado y un Departamento Administrativo; se revisaron y ajustaron las funciones en diecinueve-de las
veinte dependencias directas del Ejecutivo; se redujeron cincuenta y
cinco concurrencias con trescientas seis funciones específicas a treinta y
ocho, aumentando las últimas a trescientas cuarenta.
Las funciones más importantes de regulación, programación, presupuestación, evaluación y control, antes asignadas atomizadamente al
Uamado triángulo de la eficiencia fueron reasignadas a la Secretaría de
Programación y Presupuesto, para evitar la incongruencia en su ejercicio. Con ello se eliminaban también las comisiones que antes se habían
intentado como forma de dar unidad a funciones tan íntimamente reíacionadas.
Funciones de apoyo global como la estadística y contabilidad, antes
asignadas a' las Secretarías de Industria y Comercio y Hacienda y Crédito Público fueron absorbidas también por la Secretaría de Programación y Presupuesto.
De esta manera la Secretaría de Programación y Presupuesto uno de
los polos del eje sobre el que giraría la Administración Pública, sería la
encargada de elaborar los planes nacionales y regionales1 de desarrollo
económico y social, así como de programar su funcionamiento —tanto
por lo que toca a la inversión como al gasto corriente— y de evaluar los
resultados de su gestión. Además, a fin de realizar adecuadamente el
control presupuestario y contar con la información necesaria para sus
labores de programación se le adscribió la preparación de la cuenta de la
Hacienda Pública y el Sistema Nacional de Estadística.
290
ROMEO R. FLORES CABALLERO
El otro polo del eje, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fue
objeto de una severa revisión y, como consecuencia, muchas de sus
funciones fueron reasignadas a las Secretarías de Programación y Presupuesto, Patrimonio y Fomento Industrial y de Comercio; debido a la
importancia creciente del crédito interno y externo para el financiamiento del desarrollo nacional, se fortalecieron sus funciones en esta
materia tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública como en
la Ley de Deuda Pública, para convertirla en la otra secretaría globalizadora del sistema.
El sector rural fue fortalecido en cuanto se integraron, programáticamente, la administración de los insumos, el riego y la tenencia de la
tierra y las funciones antes dispersas en las Secretarías de Agricultura y
Ganadería y la de Recursos Hidráulicos, se reunieron en la Secretaría
de Agricultura y Recursos Hidráulicos, que asume todas las atribuciones
de las funciones menos algunas que se adjudicaron a otras ramas de la
Administración Pública.
La vivienda, el desarrollo urbano y otras cuestiones conexas, antes
asignadas a las Secretarías de Obras Públicas, de Patrimonio Nacional,
de Agricultura y Ganadería, de Recursos Hidráulicos, de Salubridad y
Asistencia y de la Presidencia se agruparon y dieron contenido a las funciones de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
La nueva Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial se integró
con las funciones de la del Patrimonio Nacional y las relativas a la
entonces Secretaría de Industria y Comercio, salvo algunas ya mencionadas. Esta última se integra con las funciones que ya tenía en materia
de comercio interno y externo y recibe otras de Hacienda y Crédito
Público, así como de Relaciones Exteriores.
El Departamento de Pesca recibió funciones de la antes Secretaría de
Industria y Comercio y algunas de Recursos Hidráulicos. Es importante
mencionar que este Departamento con la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos y la de Patrimonio y Fomento Industrial agrupa-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
291
ron funciones que constituyen importantes instrumentos para lograr
objetivos prioritarios del régimen: garantizar la alimentación del pueblo
mexicano y el uso racional de los energéticos.
Otras variantes menos significativas se atribuyeron a las Secretarías
de Gobernación, Trabajo y Previsión Social, Marina, Comunicaciones y
Transportes, que de cualquier manera, se incluyen en el cuadro sintético
que se anexa.
Mucho se ha escrito sobre la estrategia del Estado Mexicano de crear
entidades u organismos paraestatales. Las empresas públicas en México
representan, de - cualquier manera, un renglón importantísimo en el
desarrollo del país. A partir de 1925 el sector paraestatal se ha desarrollado tanto que la posibilidad normativa de coordinación y control que
se adscribía al Presidente de la República, era ya casi imposible.
En efecto, si en 1930 existían sólo dieciséis entidades de este tipo, en
1940 eran ya setenta y una, en 1950, ciento cincuenta y una, en 1960,
doscientas sesenta y dos, en 1970, casi seiscientas y en 1976 llegaban
ya a más de novecientas.
Era pues, imperativo integrar normas orgánicas para regular el establecimiento, funcionamiento y coordinación del universo paraestatal,
máxime que más de la mitad del gasto público se canalizaba ya por su
conducto.
En tal virtud la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
dispone que sólo por Acuerdo del Ejecutivo Federal se pueden crear
este tipo de entidades y le faculta para determinar agrupamientos por
sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector. Los
titulares de estas dependencias, en tanto que cabezas de sector asumen
la responsabilidad de programar, coordinar y evaluar la operación de
las entidades, así como estudiar y proponer las reformas administrativas
que se considera necesario efectuar en relación a ellos.
212
ROMEO R. FLORES CABALLERO
De acuerdo a la Ley que se comenta, la Administración Pública Paraestatal se integra con los organismos descentralizados, las empresas de
participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de
seguros y finanzas y los fideicomisos.
Finalmente la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
determina la posibilidad de utilizar reuniones de gabinete para definir y
evaluar la política del gobierno federal en acciones en que intervenga
más de una dependencia o entidad y se faculta al Presidente a crear unidades de apoyo como órganos de la propia Presidencia. Tal es el caso
del Acuerdo de creación de la Coordinación General de Estudios Administrativos que, con neutralidad y apoyo político deseables, se encarga
de llevar a cabo el programa de Reforma Administrativa hacia los objetivos establecidos. Un acuerdo presidencial determinó que "las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal observaran
los lincamientos que, para la ejecución de las modificaciones administrativas que a ella deban hacerse, determine el Titular del Poder Ejecutivo Federal a través de la Coordinación General de Estudios Administrativos". Se establece también la desconcentración como herramienta
administrativa para atender eficazmente y con eficiencia los asuntos
públicos.
Si la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es la base de
la Reforma del presidente López Portillo, las leyes y acuerdos simultáneos han servido para poner en marcha los aspectos más significativos
de la administración.
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público establece las
normas generales, referentes a todo el gasto público tanto del gobierno
central como de las entidades paraestatales. Con ella descentraliza el
proceso presupuestario y permite a la Secretaría de Programación y
Presupuesto contar con elementos para dar congruencia y unidad a
dicho proceso.
La Ley General de Deuda Pública tiene como propósito fundamental
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
293
recoger en un solo ordenamiento las diversas disposiciones en la materia
para clarificar y precisar las bases sobre las cuales el sector público puede hacer uso del fínanciamiento. Se refuerza así el control de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la deuda Pública y se fortalece el papel del Congreso de la Unión como vigilante, sobre los límites y
la naturaleza del endeudamiento público.
Adoptar la programación como instrumento fundamental de gobierno implicaba para el régimen de López Portillo, la necesidad de crear los
instrumentos que permitieran elaborar planes sectoriales y regionales de
desarrollo socioeconómico cuya eñeacia se obtuviera con la participación de los grupos sociales interesados; armonizar objetivos y acciones
de la dependencia coordinadora con los de las entidades del sector e
imprimirle la congruencia a través de mecanismos que estrecharan la
relación entre la programación, la presupuestación y la evaluación de
resultados. Los sistemas de apoyo administrativo sobre información,
estadística, informática, contabilidad, auditoría y control de las entidades sectorizadas deberían ser establecidos o afinados.
En consecuencia, se procedió a reunir en un solo órgano, en cada dependencia, todos los sistemas de apoyo global y se crearon las unidades
POMPIS (programación, organización, métodos, presupuestación, informática y sistemas).
Se expidieron normas relativas a la adquisición, uso, conservación,
reposición y disposición de bienes muebles e inmuebles en la Administración Pública Federal; se agilizaron los procedimientos y se revisó el
sistema de contratos de obras, con el objeto de mejorar los sistemas de
administración de recursos.
Finalmente se definieron los mecanismos de evaluaciones en cada
dependencia al tiempo que se creaba, a nivel global, la Coordinación
General del Sistema Nacional de Evaluación en la Presidencia de la República.
A este mismo objetivo obedeció la creación del Sistema Nacional de
294
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Información dentro de la Secretaría de Programación y Presupuesto.
La realización del tercer objetivo exigía instrumentar un sistema racional y congruente de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública que, de una parte, incrementara la productividad, mejorara la coordinación interinstitucional, ahorrara recursos del erario y, de
otra, que evitara desplazamientos inconvenientes de colaboradores de
base por los de confianza; que relacionara el uso de plazas y, finalmente,
de manera tangencial, que permitiera hacer un mejor uso del transporte
público, disminuir la congestión de tránsito, fortalecer la integración
familiar y reducir la contaminación ambiental.
Estos requerimientos llevaron a establecer normas y mecanismos que
le dieran vigencia a la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno
Federal que había sido creada en 1972 y darle participación en ella a
la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
(FSTSE), según decretos de 9 de febrero de 1976 y 31 de enero de
1977, respectivamente.
Otras medidas de función del tercer objetivo fueron:
La constitución del Comité Consultivo de Unidades de Administración de Recursos Humanos, el Comité Técnico Consultivo de Unidades
de Capacitación y la formación de un grupo de estudio sobre relaciones
laborales y prestaciones económicas, para propiciar la eficiencia de los
servicios y la honestidad de quienes las otorgan.
El mismo 3L de enero, se publicaron otros dos acuerdos que dictaban
normas sobre la reubicación del personal del gobierno federal para establecer horarios coordinados de trabajo. Estas disposiciones permitirían
reubicar a más de diecinueve mil trabajadores a causa de los cambios
que generó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
El ámbito tradicional de gobiernos inherente a un sistema federal
como el mexicano, impulsó al régimen de López Portillo a fijar como
un muy importante objetivo: el cuarto de la Reforma, porque consideró
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
296
que a partir de la existencia de los tres niveles de gobierno: el federal, el
estatal y el municipal, el país podría organizarse política y administrativamente mediante mecanismos de coordinación que propiciaran que las
decisiones y acciones de gobierno se adoptaran y realizaran, en la medida de lo posible, con la participación de los destinatarios del servicio.
Esto implicaba la necesidad de considerar las particicularidades específicas de las distintas zonas o regiones del país, a fin de promover el desarrollo socioeconómico con una estructura política de operación y
procedimientos homogéneos en las entidades federativas.
Hacia este objetivo se encaminó la reorganización, en 1978 primero,
y la transformación después, de los Comités Promotores del Desarrollo
Socioeconómico (COPRODES), que habían venido creándose desde
1971.
Originalmente, los COPRODES fueron concebidos con el propósito
de apoyar de manera especial el desenvolvimiento integral de las entidadades consideradas como de menor desarrollo relativo en el contexto
general del país y no sólo entre ellas, sino también dentro de sus subregiones; pero no se introdujeron las adecuaciones necesarias para la consecución del nuevo objetivo, antes bien se continuó haciéndoles reformas
secundarias e increméntales que dificultaban su operación y les impedían constituirse en el instrumento participativo que les permitiera
conjugar elementos tan importantes como el Sistema Nacional de Planeación, en el contexto de la organización federal del país y la acción
coordinada o conjunta de las diversas instituciones de la Administración
Federal, Estatal y Municipal, así como los de los sectores social y privado.
Las expectativas, las funciones y los objetivos asignados a los COPRODES habían excedido a su operación real no obstante los logros
que con ellos se habían alcanzado. Esta convicción y la de que Federalismo, Planeación y Desarrollo Regional son las tres vertientes de mayor
trascendencia, con los cuales están relacionados los COPRODES impulsó
al programa de Reforma Administrativa de López Portillo a inscribir a
los COPRODES en el esquema orientador que representaba el Plan Global de Desarrollo y que implicaba un Sistema Nacional de Planeación.
2M
ROMEO R. FLORES CABALLERO
En mayo de 1976 se había publicado la Ley General de Asentamientos Humanos que confería a la entonces Secretaría de la Presidencia
atribuciones en materia de desarrollo urbano, para auxiliar y asesorar a
los gobiernos locales y municipales. Congruentemente, el Ejecutivo
expidió un decreto en junio de 1976, mediante el cual los COPRODES
se encargarían por una parte, de promover y coordinar las actividades
federales en relación con los asentamientos humanos en sus respectivas
entidades y, por la otra, ejercerían una serie de funciones que en esta
materia deberían coordinarse con la Comisión Nacional de Desarrollo
Regional y Urbano, que también reestructuraba funcionalmente. Como
complemento, se modificó el Reglamento Interior de la Secretaría de
la Presidencia para encomendarle el Secretariado Técnico de los COPRODES a la Dirección General de Desarrollo Regional y Urbano.
El acuerdo presidencial de 6 de diciembre de 1976, que propiciaría la
celebración de los Convenios Únicos de Coordinación, la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal del mismo mes y año, transformaron el Sistema Nacional de Planeación y Desarrollo Regional que tenía
en la cúspide a la Comisión Nacional de Desarrollo Regional y Urbano, y
en la base a los treinta y un COPRODES para que en adelante se distribuyera entre la Secretaría de Programación y Presupuesto y la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. Esta última Secretaría,
mediante la Comisión Nacional de Desarrollo Urbano, creada en junio
de 1977, que presidía el Titular, formularía el Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
Estas medidas obligaron también a modificar las bases regulativas de
tal manera que sus acciones se armonizaran con las nuevas estructuras,
mecanismos y estrategias y se alcanzaron los objetivos que justificaban
su existencia.
La Secretaría de Programación y Presupuesto como coordinadora de
loa COPRODES a nivel nacional acordó su fusión con los Comités Estatales de Desarrollo Rural responsables de PIDER para que fueran aquellos quienes coordinaran y supervisaran la programación y ejecución de
las acciones del segundo. Creó internamente, para este objeto, laDirec-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
M7
ción General de Programación Regional y la Coordinación General de
Delegaciones Regionales que apoyarían la operación de losCOPRODES.
En base a lo anterior y en cumplimiento del Acuerdo de Programación
de Inversiones Federales por entidad federativa, los COPRODES deberían presentar anualmente presupuestos de inversión tanto por lo que
hace al PIDER y al CUC, así como al denominado Programa Normal.
Con esto, el régimen lograba transferir a las administraciones estatales
la metodología inherente a la programación, el establecimiento de prioridades y la realización de análisis de complementareidad para obras y
servicios públicos incluidos en los programas que permitieran una más
racional aplicación de los recursos y su mejor impacto en los procesos
de desarrollo económico y social de las comunidades, en los términos
concebidos en el objeto de fortalecimiento del federalismo.
Los avances obtenidos con la formalización del Plan Global de Desarrollo y con los estudios de Reforma Administrativa, han hecho posible
el replanteamiento de los COPRODES, como consecuencia de lo cual
en la Quinta Reunión de la República los Ejecutivos Estatales y el Ejecutivo Federal suscribieron un Acuerdo de Coordinación que establecía
los nuevos compromisos adquiridos por ambos órdenes de gobierno
para la constitución de Comités Estatales de Planeación del Desarrollo o
COPLADES. Con ello el régimen pretendía eliminar las interferencias
que impedían la congruencia entre la vertiente regional de planeación y
programación para el desarrollo y los esfuerzos que en esta materia desplegaba el Ejecutivo Federal, para armonizar y dar vigencia al Sistema
Nacional de Planeación.
El fortalecimiento del federalismo, como objetivo del Ejecutivo Federal en su programa de Reforma Administrativa, no se inscribe en ella
sólo de manera coyuntural, su instrumentación no se agota con todo y
ser importante, en el reforzamiento de la vertiente regional para la planeación y programación, ni se limita a repercusiones internas estrictamente.
La necesidad de consolidar la unión nacional y de preservar la estabi-
291
ROMEO R. FLORES CABALLERO
lidad política, tan amenazada a finales del régimen anterior, requería
una concepción de filosofía política; se propondría realizar una serie de
medidas de distinta naturaleza, desde administrativas, presupuéstales y
de inversión, para avanzar en ese proyecto. En suma, el pacto federal
implicaba para López Portillo fortalecer la cohesión interna, como fórmula para alcanzar la justicia social por una parte, y de la otra, construir
un valladar a las crecientes pretensiones hegemónicas de las grandes potencias como lo ha dicho el propio Presidente de la República, "para
afirmar la soberanía externa de la Nación".
Entre las acciones, instrumentos y mecanismos de fortalecimiento al
federalismo, además de los Comités Promotores del Desarrollo, hoy
COPLADES, la Reforma ha propiciado la desconcentración y la descentralización de facultades y recursos para aproximar la capacidad de decisión a los lugares donde los problemas se generan. Para estos efectos
se han creado órganos dotados de unidad de mando y responsabilidad
sobre las diversas unidades y programas de trabajo que de una misma
dependencia o entidad paraestatal operan en cada una de las entidades
federativas.
Se han liquidado o disuelto organismos federales que de alguna manera se consideró interferían la acción de los estados o municipios:
algunas comisiones de desarrollo regional, como la del Balsas; las de
Desarrollo Integral de Baja California y del Istmo de Tehuantepec, así
como la de las Juntas Federales de Mejoras Materiales de los municipios
fronterizos y costeros.
El gobierno actual encontró que para la promoción del progreso general era necesario encontrar un punto de equilibrio que permitiera una
actuación bilateral, federación y estados, a fin de atender necesidades
ligadas directamente a aquella, mediante fórmulas políticas y operativas
que pudieran convertir a los segundos en administradores corresponsales
de su obra. Como respuesta a estos requerimientos habilitó la transferencia de responsabilidades y recursos por la vía de la concentración
entre los tres niveles de gobierno en un útilísimo instrumento que en
sus inicios se limitaba a un mero convenio sobre inversiones; pero que
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
209
conforme a la idea del titular del Ejecutivo Federal, ha evolucionado
hasta convertirse en un convenio para el desarrollo, que engloba hoy al
PIDER y los COPLADES y que aspira a ser el canal único de la coordinación entre la federación y las entidades federativas; "mediante
mecanismos de participación de los distintos sectores, como primera
instancia de consulta para la programación a nivel regional congruente
con la sectorial... como auténticos convenios de desarrollo, en los que
se concerten compromisos, se acepten responsabilidades para la consecución de las metas que después (pueden ser evaluadas)..."
El país había venido, desde 1930, acometiendo acciones para dotar a
las comunidades rurales de los servicios mínimos de bienestar social.
Después serían reforzados con programas de electrificación rural y
obras mínimas de riego, mismas que serían fuertemente impulsadas a
partir de 1960 mediante el fortalecimiento de programas de trabajo
encomendados a la entonces Secretaría de Agricultura y Ganadería.
La evaluación de estos programas, en 1968, permitiría apreciar que
los objetivos no habían sido plenamente alcanzados debido a la duplicidad en el gasto, a la dispersión de esfuerzos y la falta de motivación
en las comunidades para participar de manera activa en la solución de
sus problemas. Tampoco fueron demasiado alentadores los resultados
que se obtuvieron con el Programa Coordinado de Inversiones Públicas
para el Medio Rural que se encomendó a la entonces Secretaría de la
Presidencia.
Todavía la administración anterior intensificó los esfuerzos tendientes a impulsar el desarrollo rural. Así se canalizaron estrategias como los
caminos de mano de obra, en la Secretaría de Obras Públicas; los proyectos de agua potable y de pequeña irrigación, en la Secretaría de Recursos Hidráulicos; la coordinación de acciones en el medio rural, en la
Secretaría de Agricultura y Ganadería; la creación del Fondo Nacional
de Fomento Ejidal y la expedición de la Ley de Reforma Agraria.
No obstante, el régimen actual sentía vigente la necesidad de poner
en marcha estrategias que precisaran objetivos, señalaran metas y pro-
300
ROMEO R. FLORES CABALLERO
porcionaran recursos humanos, técnicos y financieros adecuados, inscritos en programas integrales de desarrollo rural que compatibilizaran,
articularan y coordinaran las acciones del gobierno de la República. Surgía así el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural
como instrumento mediante el cual se pretendía sentar las bases que
orientaran y encauzaran las tareas del sector público en el medio rural,
como mecanismo institucional para procurar el desenvolvimiento integral de las comunidades rurales y como motor básico de coordinación
para tareas de desarrollo y bienestar social.
Como mecanismo de coordinación, inscrito en la Reforma Administrativa, el PIDER involucró, desde su creación, a las entidades federativas y la entonces Secretaría de la Presidencia, a través de la Subdirección
de Desarrollo Rural, procedió a la formación de Comités estatales de
desarrollo rural en los que eventualmente, el cargo de vocal ejecutivo,
representante del Ejecutivo Estatal, recaía en el coordinador del
COPRODE para que conjuntamente con el titular de la dependencia
federal responsable de cada programa, ejerciera los recursos presupuéstales asignados conforme al instructivo que formulaban las Secretarías
de Hacienda, Patrimonio y Presidencia que integraban el llamado triángulo de la eficiencia. Posteriormente, ya en el régimen actual, en el año
de 1977, la Secretaría de Programación y Presupuesto, para evitar duplicaciones, acordó la fusión de estos Comités en los COPRODES con
objeto de que el Programa PIDER fuese coordinado y supervisado en
su programación y ejecución con ese órgano colegiado.
Finalmente, a instancias de los gobernadores de los estados de la
República, en 1980, el Ejecutivo Federal decidió transferir la coordinación y la ejecución de las acciones del PIDER a los gobiernos estatales
como reconocimiento a su capacidad, evidenciada en el manejo de los
Programas Estatales de Inversión (PEÍ) que se habían venido operando
en el esquema de los Convenios Únicos de Coordinación.
El presidente López Portillo, avizoraba que corregir las desviaciones
que el sistema económico mexicano había acumulado y aunado a las
fisuras del sistema político habían amenazado seriamente los destinos
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MF.XICO
Jfli
del país, le llevaría a conducir su gobierno de tal manera que los beneficios para las mayorías tardarían en alcanzarse mientras no se tomaran
las medidas necesarias para reorganizar la economía y se recuperara la
confianza de los diversos sectores de la población. Por eso anunciaba
tres etapas de gobierno, la segunda de las cuales sería de consolidación y
la tercera de repunte. Ello explica que durante los dos primeros años no
se hicieran manifiestas medidas conducentes a aquel objetivo "estamos
resolviendo ya los problemas financieros de corto plazo, que ponían en
peligro la economía y también algunos aspectos de estructura, qu«* es lo
que nos propusimos hacer en dos años... todavía no trasciende e! ámbito
social..." decía el Presidente en su Segundo Informe de Gobierno.
Hacia 1978 el Presidente comprendía que la relación salarios-precios
era muy dispar; que en tanto los obreros habían respondido a su Udmado de Alianza para la Producción, consistiendo en limitar el aumento a
sus salarios, los precios, virtud a la inflación todavía no controlada, seguían disparándose en perjuicio de las mayorías. Sin embargo, en 1980,
había sido ya elaborado el Plan Global de Desarrollo que se proponía
como objetivos: reafirmar la independencia de México en lo político,
económico y cultural y proveer a la población de empleo y mínimos de
bienestar en cuanto a alimentación, educación, salud y vivienda; promover un crecimiento económico alto, sostenido y eficiente; y, mejorar la
distribución del ingreso entre las personas, los factores de la producción
y las regiones geográficas.
Se contaba ya con avances considerables en el esfuerzo de reforma
administrativa; estrategias en materia agraria del Sistema Alimentario
Mexicano (SAM); de productos básicos, de empleo, de capacitación, de
productividad y en materia política, financiera, fiscal y subsidios. Esto
hacía expresar al Titular del Ejecutivo que "la racionalización del país
era ya una tendencia irreversible".
En este mismo año se consideraba que la nueva política fiscal se sustentaba en tres reformas fundamentales: la tributaria, la administrativa
y en la coordinación con las entidades federativas y que con ello se
3H
ROMEO R. FLORES CABALLERO
podría cumplir la promesa de que los beneficios del crecimiento económico acelerado habrían de repartirse con equidad.
Se insinuaba aquí la respuesta de la administración del régimen actual
en esta materia y en el marco del cuarto objetivo de la reforma administrativa. A continuación se refieren brevemente las diferentes acciones
específicas.
(
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para canalizar recursos crecientes hacia las entidades federativas y los municipios.
Incorporación de nuevos criterios para asignación de participaciones
estatales mediante la inclusión en el fondo, de la totalidad de los impuestos federales y no sólo de los menos dinámicos. Con esto se beneficiaba a los estados de menor desarrollo relativo.
Participación de los gobiernos estatales en la formulación de iniciativas, políticas e instrumentos en su carácter de autoridades fiscales.
Convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal
que confirman la confianza en la capacidad técnica y de ejecución de
las administraciones estatales.
El Presidente de la República al cabo de su cuarto año de gobierno
afirmaba "ya podemos hablar de una reforma fiscal en pleno proceso,
que se manifiesta en la estructura, la distribución del ingreso, el aumento en la recaudación, el financiamiento del sector público federal y el
fortalecimiento de las finanzas de los Estados y los Municipios".
Otros mecanismos de coordinación que han de mencionarse son:
Sistema Nacional de Planeación de los Asentamientos Humanos en
base al Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los planes en zonas conurbanas, estatales y municipales del mismo orden.
Asistencia técnica de la Secretaría de Asentamientos Humanos y
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
303
Obras Públicas a los distintos niveles de gobierno para la formulación de
planes y compatibilización de objetivos y estrategias.
El Sistema Alimentario Mexicano que contiene las estrategias y los
programas para dar participación a las administraciones estatales; que
prevé apoyos institucionales para aumentar y mejorar los canales de
producción, distribución y comercialización de alimentos básicos.
La Ley de Fomento Agropecuario como complemento del Sistema
Alimentario Mexicano revitaliza el concepto de propiedad como función
social e institucionaliza la colaboración intergubernamental para las
tareas del desarrollo agropecuario, así como la producción de los alimentos básicos que el país requiere.
El Plan de Desarrollo Industrial, permitió concretar estímulos fiscales, crediticios, tarifarios y de equipamiento previstos para ser otorgados
por el gobierno federal, sobre propuestas de los gobiernos estatales elaborados en base a sus respectivos planes de desarrollo urbano.
Se ha propiciado el establecimiento de Comités Estatales de Productividad y Capacitación y Comisiones de Seguridad e Higiene que aseguran una adecuada coordinación en materia laboral.
Reuniones y eventos que conjuntan los criterios de funcionarios federales, estatales y municipales en áreas de trabajo concurrentes o de
interés común con objeto de mejorar la capacidad de los recursos humanos de las administraciones estatales y municipales. Entre ellas las de
funcionarios fiscales, procuradores, oficiales mayores, delegados federales y directores de trabajo, jefes de registro civil, responsables de
archivo, administrativos e históricos estatales y municipales; y, lo más
importante, las reuniones de la República.
Asesoría técnica en materia de reforma administrativa del Jefe del
Ejecutivo Federal a los estados y municipios a través de la Coordinación
General de Estudios Administrativos.
304
ROMEO R. FLORES CABALLERO
La consecución del quinto objetivo del Programa de Reforma Administrativa emprendido por el presidente José López Portillo ha propiciado, en su esfera competencial el establecimiento de vínculos de
colaboración entre autoridades y particulares mediante una efectiva
acción de participación ciudadana llevada a cabo por la Dirección que
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito
Federal estructuró al efectoi
La humanización de la justicia penal requirió de cambios sustanciales en la legislación, en los procedimientos, prácticas e instalaciones
del sistema, que han permitido revalorizar la función del Ministerio
Público como representante social, por una parte, y el respeto a la sustantividad del ser humano como tal, en situaciones en que ésta se
compromete por propia naturaleza, por la otra.
El incremento de las tasas de interés de la deuda externa y la baja
en el precio de los productos de exportación, entre otros factores, ocasionaron en 1981 serios desajustes económicos, dejando al país sin los
ingresos necesarios para su recuperación inmediata y obligándolo a
elevar el gasto público. Esto, sumado a la limitada expansión de la
oferta interna en ciertas ramas y la liberalización del sistema de protección industrial en algunas actividades, aumentaron 25% las importaciones en relación a las de 1980, e hicieron aún más vulnerable la
economía frente al exterior.
Las diferencias entre la oferta y la demanda, así como los problemas para exportar y la sobrevaluación del peso, originaron un déficit
de la cuenta corriente de la balanza de pagos de 11,704 millones de
dólares. Desequilibrio que se financió con la elevación del endeudamiento del sector público en alrededor de 19 mil millones de dólares.
El descenso del precio del petróleo y de otras materias primas frenó
el crecimiento de las exportaciones, aceleró la dinámica de las importaciones y llevó al gobierno mexicano a solicitar un mayor crédito externo para disponer de recursos. El desequilibrio que padecían los
países industrializados condujo a la agudización de las políticas pro-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
305
teccionistas y al aumento de las tasas de interés, lo cual provocó, en
nuestro gaís, la disminución del turismo, menor productividad y fuertes fugas de capital.
El gobierno de la República, con el fin de aliviar la presión de la
crisis tomó de inmediato las siguientes decisiones: defender el peso,
modificar la política cambiaría, convertir los depósitos en moneda extranjera en pesos, nacionalizar la banca, crear un fondo nacional de
solidaridad y modificar la estructura del Banco de México.
La defensa del peso tuvo como propósito frenar la fuga de capitales,
la especulación y los intereses ajenos a los nacionales. Al modificar
la política cambiaría con la introducción del sistema de paridad dual,
sustituido por el control generalizado de cambios el 1 ° de septiembre,
se intentaba neutralizar los efectos de la recesión mundial sobre la
economía mexicana, principalmente, los impactos de la devaluación
del peso y la disminución del crédito externo.
El primer sistema pretendió reducir el costo de las importaciones
necesarias y el pago por concepto de servicio de la deuda. Las reglas
del segundo incluyeron disposiciones generales, importaciones y exportaciones, compensación de divisas, pagos al exterior, repatriación
de capitales, franjas fronterizas y zonas libres, empresas maquiladoras, salidas al extranjero y comunicaciones. En la franja fronteriza y
zonas libres, por ejemplo, se fijó un mercado cambiario con base en
las condiciones de oferta y demanda del área, en la cual sólo personas
físicas y morales residentes en la región podían adquirir las divisas.
La disminución de las reservas internacionales del Banco de México llevó al gobierno a tomar la decisión de retirarlo del mercado de
cambios del 18 de febrero al 11 de junio.
" ( . . . ) El Gobierno federal intentó, por todos los medios a su alcance, la
defensa del peso y de un sistema moderado de flotación que buscó reducir al mínimo, extender en el tiempo, cualquier efecto interno de signo
negativo. Sin embargo, los desajustes financieros continuaron acentúan-
306
ROMEO R. FLORES CABALLERO
dose. Sus expresiones más claras se manifiestan en las cuentas de la balanza de pagos, en las cifras correlativas de endeudamiento externo y en
las presiones sobre el presupuesto; por eso, ha debido enfrentarse al desequilibrio externo retirando al Banco de México del mercado de cambios.
Esta decisión se verá acompañada de un programa de ajuste económico
que asegure la consolidación y aleje los peligros de un proceso de inestabilidad."
La devaluación que ocasionó la flotación del tipo de cambio implicó
la aplicación de medidas económicas en dos etapas, sólo que los movimientos especulativos continuaron. El 13 de agosto, los depósitos en
moneda extranjera en la banca mexicana fueron sustituidos en pesos,
al tipo de cambio vigente en el momento de realizarse el pago.
Independientemente de las diversas medidas adoptadas para hacer
frente a los problemas económicos derivados de la falta de liquidez,
especulación, inflación y presiones para liquidar los préstamos vencidos, estos persistieron y hubo necesidad de instrumentar otras políticas para superar la crisis. Con ésta, aumentaba la incertidumbre, la
inflación se salía del control, el déficit presupuestario era cada vez
mayor, la fuga de capitales y la especulación de divisas se intensificaban y el sector privado daba la impresión de aprovechar la coyuntura
a su favor. Los llamados a la unidad perdieron fuerza y se desvirtuaba
la responsabilidad de los sectores público y privado, acusándose uno
al otro, de los desequilibrios económicos que padecíamos.
La cercanía de la sucesión presidencial contribuía en su medida, a
aumentar la desconfianza sobre las decisiones que se tomarían para
controlar los acontecimientos. Se advertía, como suele suceder en vísperas del cambio del gobierno nacional, que se aproximaba un vacío
de poder con la selección del candidato a presidente de la República
y todavía se ignoraba el rumbo que seguiría el país en los meses por
venir.
La crisis sin embargo, aumentaba y en medio de ella, el 1 ° de septiembre de 1982, el presidente José López Portillo decretó la nacionalización de los bancos privados al terminar la concesión á los
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
J07
particulares para incorporarlos al servicio "directamente a la Nación". Con esta medida, agregó el Presidente, "combatiremos la especulación abierta y hasta institucionalizada. Le quitaremos a la
inflación los abundantes impactos especulativos que hemos venido palideciendo, tan sólo porque los márgenes de intermediación bancaria
y la demanda de dólares fue brutal, envenenando nuestra economía".
Los objetivos dé las primeras medidas sobre la nacionalización de
la banca, dadas a conocer el día 4 del mismo mes, incluían el fortalecimiento del aparato productivo y distributivo para atenuar los efectos
de la crisis financiera; disminuir las presiones inflacionarias y restablecer la confianza de los ahorradores. Así como dos paridades oficiales, la preferencial fijada en 50 pesos por dólar y la ordinaria en 70
pesos por dólar, y nuevas disposiciones sobre tasas de interés.
Con la nacionalización de la banca, se modificaron las condiciones
del sistema financiero, se dio una nueva estructuración jurídica a este
servicio público, así como a la naturaleza de sus propietarios, los tipos
de instituciones que lo integran, la forma de participación en la píaneación del desarrollo y las modalidades que asumió la banca dentro
de la administración pública federal. Por tanto, al adquirir la nacionalización de la banca rango constitucional, el Estado se reservó las operaciones del servicio bancario y crediticio.
£1 18 de noviembre de 1982, entró en vigor una adición con el párrafo quinto, al artículo 28, para incluir la actividad bancaria dentro
de las áreas prioritarias. Unas reformas al texto de las fracciones X
y XVIII del artículo 73, que dan al Congreso facultades para legislar
sobre servicios de banca y crédito y se refieren al régimen para determinar el valor de la moneda. Y, una adición al artículo 123, apartado
B, con la fracción XII bis, en la cual se define que las instituciones
bancarias y sus trabajadores regirán sus relaciones laborales con base
en lo dispuesto en este apartado.
La nacionalización de la banca privada ocasionó que sus antiguos
accionistas se ampararan para impedir su efecto legal. Sus intentos
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
-
perdieron fuerza por el carácter constitucional que le dieron las reformas a los artículos 28, 73 y 123 a tal medida: el 22 de septiembre de
1982
Representantes de 21 de las 54 instituciones bancarias interpusieron una
demanda de amparo contra el decreto de nacionalización, aduciendo que
violaban varios artículos constitucionales. El juez segundo en Materia
Administrativa, David Delgadillo Guerrero, determinó que sí procedía el
recurso, por lo que convocó a una audiencia para escuchar los argumentos del gobierno el 19 de noviembre.
El 19 de noviembre, el juez de distrito difirió la audiencia programada para esa fecha y recibió una solicitud de la Secretaría de Hacienda
para que el juicio de amparo fuese sobreseído, considerando que ya se
había elevado a rango constitucional (la nacionalización).
La demanda de amparo fue denegada el I o de febrero de 1983 por
las autoridades judiciales correspondientes por considerarla improcedente, ya que según argumentaron, las reformas constitucionales no
pueden violar las garantías que ellas mismas establecen.
El Fondo Nacional de Solidaridad se creó con la ñnalidad de recibir aportaciones voluntarias para la amortización de la deuda pública
o para las indemnizaciones generadas por la nacionalización de la
banca y, el Banco de México, por su parte, dejó de ser sociedad mercantil para convertirse en organismo público descentralizado con personalidad jurídica, patrimonio propio y facultades de banco central
y de emisión único de la Nación.
A pesar de lo acertado que pudieran ser estas medidas en un momento de crisis, el problema no se resolvió. La baja del ritmo de actividad productiva por falta de recursos, el aumento del déficit de la
balanza de pagos por los intereses de la deuda y la constante salida
de capitales hacia el exterior, sumados a las restricciones para la obtención de crédito externo, a una escasez de ingresos para cubrir los
gastos del sector público y a una elevada tasa de desempleo, agravaron aún más la situación económica de fines de 1982.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
309
£1 proceso de desarrollo se paralizó, las bases para mejorar el bienestar de las mayorías se deterioraron y la devaluación constante del
peso respecto al dólar originó fuertes fugas de capital que pusieron
en peligro las reservas internacionales del Banco de México.
Además, la crisis económica propició el descontento social, el riesgo
de una inestabilidad política, a su vez, originó un ambiente de desconfianza e incertidumbre. En este clima, terminó el mandato del presidente López Portillo.
IX
LA ADMINISTRACIÓN DE LA CRISIS Y EL TEMBLOR
EN LA RENOVACIÓN Y LA RECUPERACIÓN
L ULTIMO cuarto de 1982, la economía mexicana vivió una
de las crisis más dramáticas de su historia. Esta crisis, como
ya señalamos en el capítulo anterior, fue resultado de la combinación de una serie de factores, entre ellos: baja productividad, hiperinflación, incremento de la tasa de desempleo, elevado déficit público y del circulante, disminución de la capacidad de ahorro, devaluación aguda del peso y pérdida de la soberanía monetaria, agotamiento
de las reservas internacionales y una deuda externa de gran magnitud.
E
Todo esto se conjugó con una situación mundial caracterizada por
recesión, dificultades para mantener la dinámica económica y desempleo en la mayoría de los países que aunada a la baja de los precios
del petróleo, la disminución de posibilidades de obtener crédito y los
incrementos en las tasas de interés, afectaron de manera considerable
a México.
La situación económica del país se volvió más crítica con la implantación del control generalizado de cambios, al nacionalizarse la banca
privada el I o de septiembre de 1982.
El régimen del presidente De la Madrid heredó una situación de
emergencia. Enfrentábamos, dijo el Jefe del Ejecutivo a un año de haber tomado el poder,
313
314
ROMEO R. FLORES CABALLERO
no sólo una crisis circunstancial, sino una de carácter estructural que rebasaba el ámbito económico, al darse también manifestaciones de encono
entre diversos sectores sociales, que implicaban un cuestionamiento de
nuestros principios rectores y, en algunos grupos, de la organización misma de la Nación.
La política del gobierno del presidente De la Madrid se basó, principalmente, en siete tesis rectoras: nacionalismo revolucionario, democratización integral, sociedad igualitaria, renovación moral,
descentralización de la vida nacional, desarrollo, empleo y combate
a la inflación, y planeación democrática.
El nacionalismo revolucionario se concibe como la idea que da continuidad a nuestra historia y se consolida en la Revolución Mexicana
con el nacionalismo político, nacionalismo cultural y nacionalismo
económico. En ese sentido, Nacionalismo y Revolución se consideran
como conceptos inseparables.
La historia nos ha hecho nacionalistas por necesidad vital de subsistencia
ante las ambiciones y agresiones externas, así como ante las fuerzas de
disgregación que nos afectaron en otros tiempos. Somos revolucionarios
por voluntad permanente de constituir la sociedad libre, justa y próspera
que ambicionábamos los mexicanos.
En la democratización integral se parte del perfeccionamiento de
nuestro sistema democrático que conlleva a "la participación popular
en la integración del poder, gobierno de las mayorías y respeto a la
representación de las minorías".
La sociedad igualitaria implica eliminar las diferencias sociales; lograr el acceso a la educación en todos los niveles y a los servicios públicos de salud y seguridad; ejercer el derecho a la vivienda; tener
empleo y sistemas modernos y eficientes de abasto popular. Es decir,
alcanzar un mejor nivel de vida significa corregir los desequilibrios
económicos y recuperar las bases del crecimiento.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
315
La renovación moral se concibe como un esfuerzo "por volver a la
sobriedad y austeridad propias del régimen republicano y a supeditar
todo interés personal o de grupo a los intereses de la Nación". Responde a una constante demanda popular y se entiende como urgente
necesidad política. Exige, asimismo, el cumplimiento escrupuloso de
las leyes, la intransigencia frente a la inmoralidad pública o privada
y el combate a la corrupción o, para decirlo en términos del Ejecutivo,
"Renovación moral significa gobernar con ejemplo".
La descentralización se considera como un imperativo para consolidar un desarrollo equilibrado y firme que implica el fortalecimiento
de la democracia y el reconocimiento de la estructura del sistema federal de gobierno, esto es, la participación igualitaria de los Estados
en la toma de decisiones.
Desarrollo, empleo y combate a la inflación representan las prioridades del régimen y dan las pautas en la definición y aplicación de
las políticas que permitirán el cambio estructural y la recuperación
económica del país. Con el desarrollo se activará la planta productiva
para aumentar el empleo y el poder adquisitivo se protegerá reduciendo las tasas de inflación.
La planeación democrática, en este caso, se considera como el procedimiento más adecuado para conducir al Gobierno conforme a la
voluntad política.
Para superar la crisis, sin embargo, se realizaron reformas y adiciones a la Constitución Política, a fin de llevar a cabo acciones que lograran el cambio estructural y el desarrollo del país. Las más
importantes fueron el desarrollo económico y social: rectoría del Estado, economía mixta y planeación nacional, desarrollo rural integral,
derecho a la salud y responsabilidad de los servidores públicos. Junto con ello, se instrumentaron tres medidas fundamentales: el Programa Inmediato de Reordenación Económica, la reestructuración
de la banca y la elaboración e instrumentación del Plan Nacional de
Desarrollo.
316
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Las reformas y adiciones a los artículos 25, 26, 27, 28 y 73 de contenido económico, definieron las áreas estratégicas reservadas exclusivamente al Estado, abrieron la posibilidad de la participación de los
sectores privado y social en el impulso de las áreas prioritarias del desarrollo; dieron facultad al Estado para planear ese desarrollo y regulan el servicio público de banca y crédito como una actividad
prioritaria reservada al Estado.
El artículo 25 constitucional confirma el principio de legalidad de
la rectoría del Estado, garantiza el desarrollo integral, fortalece la soberanía nacional; a través de la economía mixta participan los tres
sectores en las diferentes actividades productivas y sólo en las estratégicas puede intervenir el Estado.
El establecimiento de planeación democrática, las bases de la formulación, instrumentación, control y evaluación del PND y la coordinación consensual entre la Federación y los estados están previstas en
el artículo 26 de la Constitución.
Al artículo 27 se le adicionan las fracciones XIX y XX que introducen las condiciones de la impartición de justicia agraria y el fortalecimiento de seguridad jurídica de tenencia de la tierra e introducen el
concepto de "desarrollo rural integral".
La reserva de las áreas estratégicas al Estado y la posibilidad de
organizar e impulsar las áreas prioritarias con los otros sectores, se
señalan en el párrafo cuarto del artículo 28. También se protege a la
industria y el comercio, se introduce el concepto "práctica monopólica" y se permite al Estado contar con los organismos y empresas necesarias para manejar las áreas estratégicas.
Se agregaron al artículo 73 las fracciones XIX D, E y F que facultan al Congreso para expedir leyes sobre planeación y todo lo relativo
al desarrollo económico; promoción de la inversión mexicana, regulación de la inversión extranjera, transferencia de tecnología y genera-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
317
ción, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos necesarios para el desarrollo nacional.
Se adicionó al párrafo del artículo 4o que "toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los
instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo". Asimismo, establece el derecho a la salud.
£1 artículo 21 se modificó en cuanto al tiempo de arresto por violaciones a reglamentos gubernamentales y de policía. Se fijan las sanciones correspondientes a esas violaciones y el monto de las multas
aplicadas.
Los artículos 74, 76, 127 y 134 y el título cuarto constitucional fueron reformados. Son relativos a la responsabilidad de los servidores
públicos.
El artículo 115 se modificó para fortalecer al Municipio. Y, con la
introducción de los trabajadores bancarios en el artículo 123, apartado B, quedan bajo el mismo régimen que los demás trabajadores al
servicio del Estado.
El 4 de diciembre de 1982, el presidente De la Madrid presentó ante el Congreso una iniciativa de reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), que fue aprobada el
23 del mismo mes. Con ellas se pretendió que la Administración Pública contará con una infraestructura orgánica capaz de instrumentar
programas y acciones con mecanismos ágiles y eficaces.
A la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), según el artículo 32 de la LOAPF, se le responsabilizó de la planeación nacional del
desarrollo y la modernización de la administración pública federal.
Entre otras funciones, se le asignó la reglamentación integral del gasto público, la fiscalización y el control de obras públicas.
Nuevas funciones se adicionaron a la Secretaría de Hacienda y Cré-
318
ROMEO R. FLORES CABALLERO
dito Público (SHCP), como las de proyectar, calcular ingresos de las
entidades gubernamentales, establecer criterios, precios y tarifas a los
servicios y bienes públicos y planear, coordinar, evaluar y vigilar el
sistema bancario del país.
Se creó la Secretaría de la Contraloría General de la Federación
artículo 32 bis, para normar y vigilar los sistemas de control de las diversas entidades del gobierno y el manejo de los bienes
nacionales.
(SECOGEF),
La Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial desapareció y
sus funciones pasaron a otras dos de reciente creación, según los artículos 26, 33 y 34 de la LOAPF, la Secretaría de Comercio y Fomento
Industrial y la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal.
También se creó SEDUE a fin de integrar las políticas de desarrollo urbano con las de vivienda y ecología.
Dentro de la Secretaría de la Presidencia se integraron la Dirección
del Secretariado Técnico de Gabinetes, encargada de coordinar las
políticas y programas gubernamentales, principalmente de economía,
asuntos agropecuarios, salud y comercio exterior. La Dirección de
Asuntos Jurídicos y la Dirección General de Comunicación Social que
informa de las actividades presidenciales, difunde en los medios de
comunicación las acciones del Ejecutivo y estimula la participación
ciudadana.
El presidente De la Madrid, durante su discurso de toma de posesión el I o de diciembre de 1982, puso en marcha un Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE) con medidas para recuperar
la estabilidad económica y lograr el cambio estructural. Factores como deuda externa, descenso en la productividad, elevada inflación,
déficit presupuestario, falta de divisas, escaso ahorro interno, excesiva dependencia de importación de bienes de capital e insumos y problemas monetarios y financieros, dieron lugar a la instrumentación y
aplicación del PIRE con el fin de reactivar el crecimiento económico.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
319
Las acciones planteadas en el PIRE para enfrentar la crisis estuvieron orientadas a proteger el empleo, el consumo básica y la planta
productiva; a recuperar las bases del desarrollo económico y a combatir la inflación, la inestabilidad cambiaría y la escasez de divisas. También pretendió la conducción estatal del desarrollo, el mejoramiento
de las formas de organización y producción en el campo que impulsaran el desarrollo rural integral, y el cambio en el proceso de industrialización del país.
En él se destacó que los principales elementos que limitan el crecimiento económico del país, elevan las tasas de inflación y propician
crisis en la balanza de pagos, son la restricción de recursos externos,
la insuficiencia del ahorro interno y la magnitud de los desajustes de
las finanzas públicas.
Para alcanzar los objetivos de los 10 puntos planteados en el PIRE,
el gobierno adoptó las siguientes medidas: austeridad en el gasto público, reorientación del programa de inversiones, protección al empleo, apoyo a la planta productiva, continuación de las obras en
proceso, reestructuración del sistema financiero, un nuevo sistema
cambiario, fomento al ahorro interno, fortalecimiento de los mecanismos de captación de ingresos públicos, canalización del crédito a las
prioridades del desarrollo nacional, aliento a las exportaciones, racionalización de importaciones, reformas constitucionales para reforzar
la rectoría económica del Estado y modernización de la administración pública.
El PIRE "constituyó la primera línea de estrategia de un compromiso de planeación que después se plasmó, con su doble perspectiva de
coyuntura y mediano y largo plazos, de reordenación económica y
cambio estructural en el Plan Nacional de Desarrollo". Sin embargo,
la estrategia del Programa fue rebasada por los problemas económicos y hubo necesidad de reforzarla para aminorar los efectos de la crisis. El Programa debió precisar la forma de actuación del Estado, el
tipo de desarrollo económico del país y el marco de acción de los sectores privado y público. Incluir aspectos relevantes de las opciones de
320
ROMEO R. FLORES CABALLERO
política económica, tales como sus ventajas y desventajas, prever las
posibilidades de adaptar el manejo de esos instrumentos a las nuevas
circunstancias y dar soluciones concretas; destacar las políticas y acciones para alcanzar el objetivo de la planta productiva y señalar lo
que debe entenderse por flexibilidad de los precios y tarifas de bienes
y servicios del sector público y definir los criterios de evaluación del
gobierno sobre sus diferentes empresas.
Los antiguos banqueros insistieron en revocar la decisión gubernamental de nacionalizar la banca. El I o de febrero de 1983 el Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa dictaminó que no
tenía lugar el derecho de amparo de los ex representantes de instituciones bancarias para dejar sin efecto las reformas constitucionales
sobre esta cuestión. Sin embargo, los ex banqueros interpusieron ante
la Suprema Corte de Justicia de la Nación el recurso de revisión.
Entonces, el 17 del mismo mes, se celebró la audiencia de juicio de
amparo contra el decreto del I o de septiembre de 1982, que nacionalizó la banca privada y particularmente, de la Ley Reglamentaria del
artículo 28 constitucional. La resolución final del 9 de marzo de ese
año negó la demanda de amparo y argumentó que el Estado como titular de las sociedades mercantiles podía convertirlas en sociedades
nacionales de crédito.
El Decreto de Nacionalización de la Banca Privada estableció el
pago por concepto de indemnización de los antiguos accionistas bancarios. Para cumplir con este compromiso, se inició en diciembre de
1982 la valuación de cada banco según las normas, criterios y procedimientos definidos por la Comisión Intersecretarial, integrada por las
Secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Programación y Presupuesto, de la Contraloría de la Federación y el Banco de México, e
instalada el día 3 del mismo mes para tal fin.
El 2 de enero de 1983 se iniciaron formalmente las negociaciones
para analizar, evaluar y determinar el alcance de la nacionalización
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
321
y con ello proceder a la indemnización de los afectados. La Comisión
Nacional Bancaria y de Seguros emitió el 4 de febrero de ese año una
circular en la cual estipuló que la banca nacionalizada debería entregar el día 24 a la SHCP un avalúo de sus acciones representativas del
capital social, para que ésta determinara el monto del pago correspondiente. De esta manera, la cantidad a pagar por cada acción fue ñjada
por la SHCP con base en el Dictamen del Comité Técnico de
Valuación.
Dicho Comité se apoyó en los datos sobre la renta del ejercicio 1981
presentada por cada banco nacionalizado, y en la balanza de comprobación formulada por las propias instituciones, con movimientos de
enero a agosto de 1982, y su dictamen fue aprobado por la Comisión
Intersecretarial. Las resoluciones qué establecieron el monto de indemnización a accionistas de 11 instituciones nacionalizadas fueron
anunciadas el 21 de agosto de 1983 por la SHCP. Al finalizar ese año
se habían indemnizado 24 bancos. "El monto ascendió a 115 375.1
millones de pesos que representaban el 76.4 por ciento del capital
contable de la banca institucionalizada, más intereses." En esta forma, el proceso de indemnización de los representantes de la banca
privada quedó prácticamente concluido.
El Consejo del Fondo Nacional de Solidaridad (FNS) creado en septiembre de 1982, para pagar la deuda externa y la indemnización de
los ex banqueros, acordó el 11 de febrero de 1983 destinar los recursos captados al pago de amortización de la deuda de proyectos de desarrollo rural. Fue sustituido por el Fondo Nacional de Solidaridad
para el empleo y desarrollo.
Una vez determinada la forma en que se realizaría el pago de las
acciones de la banca nacionalizada, la administración De la Madrid
inició una nueva organización del sistema financiero y bancario,
como parte importante de la estrategia de reordenación económica
del país. El objetivo de la actividad bancaria sería garantizar una
intermediación financiera eficaz, una adecuada rentabilidad y una
322
*
ROMEO R. FLORES CABALLERO
aplicación estricta de la técnica en esta área. Los recursos captados por la banca se canalizarían a financiar los sectores y actividades prioritarios.
La escasez de divisas para importar insumos y materias primas necesarias en el aparato productivo y para la amortización de la deuda
externa del país; el desconcierto ocasionado en el exterior por la inestabilidad financiera, los efectos de la devaluación del peso, particularmente en las zonas fronterizas y la fuga de capitales, originaron que
el gobierno implantara el 10 de diciembre de 1982 un nuevo control
de cambios.
Dicho control de cambios operó del día 20 del mismo mes hasta
1984, con el propósito de manejar el mercado de divisas, recuperar
la confianza en el mercado internacional, alentar la repatriación de
capitales, fomentar las exportaciones, promover el turismo y fortalecer las relaciones económicas de la frontera con las áreas extranjeras.
Con el establecimiento de una paridad doble suponían
que el margen de subvaluación del' peso permite mantener la libertad
cambiaría, pues al convertirse el dólar en una mercancía costosa se desalienta su compra, se evitan presiones especulativas sobre el tipo de cambio y se desestimula la fuga de capitales. Además, ese margen permite
promover el incremento de las exportaciones, atemperar el ritmo de las
importaciones, elevar los ingresos por turismo, atraer flujos de capital
paira inversiones productivas [... ] y, al reducir las expectativas de modificaciones bruscas en el tipo de cambio, produce efectos favorables en las
expectativas inflacionarias [...].
El nuevo decreto sobre el sistema cambiario dual estableció, según
lo recoge el Diario Oficial del 13 de diciembre de 1982,
que las exportaciones de bienes y servicios, los adeudos del sector público
y empresas nacionales contraídos con acreedores extranjeros, las importaciones de mercancías y los gastos asociados a éstas, estarían comprendidos dentro del mercado cambiario controlado. Todas las demás transac-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
323
ciones con el exterior se llevarían a cabo dentro del mercado libre. (Esto)
permitiría el libre tránsito de oro amonedado, onza troy de plata y billetes de bancos tanto nacionales como extranjeros.
A través del control de cambios, cuya cotización inicial fue de 95
pesos por dólar, captó divisas de las exportaciones de mercancías y
servicios. Con el libre, a 148.50 pesos por dólar lá compra y 150 pesos
la venta, se obtuvieron ingresos del turismo y las transacciones fronterizas. Cambios de apertura que representaron una depreciación de
3.5 y 3.6 veces respectivamente, de acuerdo con el Banco de México,
en relación a la cotización del dólar prevaleciente el 17 de febrero de
1982.
En enero de 1983, el control de cambios fue utilizado
para calcular la equivalencia de la moneda nacional, para solventar las
obligaciones de pago de moneda extranjera, contraídas con anterioridad
al 20 de diciembre de 1982, dentro o fuera de la República Mexicana
para ser cumplidas en ésta, a favor de instituciones crediticias del país
y a cargo de empresas exportadoras, en casos de que tales obligaciones
correspondan al otorgamiento de créditos para financiar operaciones de
exportación.
Los ingresos sirvieron para atender los requerimientos de importaciones, reanudar el servicio de la deuda privada y empezar a reconstituir las reservas internacionales del Banco de México.
La introducción del tipo de cambio especial de 70 pesos por dólar,
para el pago de las deudas externas, así como la restricción del volumen de transacciones en el mercado de cambio libre y limitantes a la
venta de dólares, se dieron a fines de diciembre de 1982. El mexdólar
se eliminó al unifícar, el 14 de mayo de 1983, los tipos de cambio especial y controlado para simplificar el sistema cambiario y lograr el
cumplimiento equitativo de acreedores y deudores de obligaciones en
moneda extranjera.
El Comité Técnico de Control de Cambios actuó como órgano de
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
consulta y se encargó de mejorar y evaluar el funcionamiento del sistema bancario. A él se atribuyen las diversas disposiciones sobre el
control de cambios que fueron expedidas entre Í983 y 1986, aplicables a las actividades de exportación.
A fin de apoyar el proceso productivo, las secretarías de Hacienda
y Crédito Público, de Comercio y Fomento Industrial y el Banco de
México intentaron flexibilizar el régimen de control de cambios, así
como determinar cotizaciones de las ventas de divisas, especificar criterios de registro en moneda extranjera e impedir evasiones de control.
La moneda nacional fue sometida a un deslizamiento continuo de
naturaleza ascendente frente al dólar: 13 centavos diarios del 16 de
febrero al I o de marzo de 1983; luego aumentó a 17 centavos diarios
a partir del 6 de diciembre de 1984 y 21 centavos diarios desde el 6
de marzo de 1985. Tal medida tuvo como finalidad establecer condiciones adecuadas para el desarrollo de la economía nacional, a través
del apoyo al turismo, a la actividad productiva de las zonas fronterizas
y las exportaciones; reducir el diferencial entre los tipos de cambio,
las tasas de interés y la inflación y disminuir las fugas de capital. Sólo
que las presiones de financiamiento en el mercado cambiario persistieron.
Del 6 de marzo de 1985 en adelante, el tipo de cambio libre era de
221.06 pesos por dólar, el controlado 203.65; el deslizamiento de 17
centavos equivalía a una depreciación anual de 28 y 30% para las cotizaciones libre y controlado respectivamente. El deslizamiento de 21
centavos, en consecuencia, representó un aumento de las tasas de depreciación a 35 y 38% anual. Al concluir el año, alcanzaron los siguientes valores:
Tipo de cambio controlado: 372 pesos por dólar = 93% de depreciación.
Tipo de cambio libre:
450 pesos por dólar = 114% de depreciación.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
325
El sistema de deslizamiento uniforme en el mercado libre fue suprimido el 11 de julio de 1985 y el día 25 la cotización del tipo de cambio
controlado sufrió una devaluación del 20%. El 5 de agosto de 1985,
se adoptó el régimen de flotación regulada del tipo de cambio controlado para dar mayor flexibilidad a las transacciones internacionales,
particularmente las relativas a las exportaciones no petroleras. Seis
días después se puso en operación un "esquema de futuros" para el
precio del dólar, como complemento del sistema de flotación, a fin de
dar certidumbre a los que adquiriesen divisas controladas.
El mercado de cobertura de riesgos cambiarios a corto plazo inició
sus funciones el 5 de enero de 1987. Las empresas que adquieren compromisos en dólares compran, a través de este mercado, a futuro la
divisa, pagando un margen de cobertura cambiaría.
Las instituciones bancarias pasaron a ser sociedades nacionales de
crédito en vez de sociedades anónimas, como lo eran antes de la nacionalización. En una primera etapa del proceso de reestructuración
de la banca nacional, que va de 1982 a 1984, se llevó a cabo la fusión de 20 bancos y fue revocada la concesión a 11 entidades, de modo
que de 60 instituciones existentes, 29 quedaron en operación, todas
como bancos múltiples: 14 en el Distrito Federal y 15 en otras ciudades, de los cuales 12 tuvieron carácter regional y tres operaron a nivel
nacional.
Posteriormente, tras un mecanismo de liquidación y fusión, las 29
sociedades nacionales de crédito se redujeron a 25 y luego se integra*
ron en 19: seis de cobertura nacional, ocho de ámbito multirregional
y cinco regionales. Con ello se intentaba racionalizar los recursos, ampliar la infraestructura disponible y organizar el financiamiento por
sectores y regiones.
Para dar un mejor sentido a las acciones del sistema financiero, la
banca de desarrollo y la banca múltiple se coordinaron a través de las
comisiones agropecuaria, industrias pequeña y mediana, industria
mayor, vivienda y turismo. Los fondos de fomento y la banca de desa-
326
ROMEO R. FLORES CABALLERO
rrollo, por su parte, operan como el principal mecanismo de apoyo en
el financiamiento de los programas prioritarios del gobierno.
Las sociedades nacionales de crédito emitieron dos tipos de acciones patrimoniales, la serie "A" y la serie " B " . La primera, 66% del
total, es propiedad del Gobierno Federal, mientras que la propiedad
del 34% restante sólo puede ser adquirida por el propio Gobierno Federal, por entidades de la administración pública, por gobiernos estatales y municipales, por los usuarios del servicio de crédito y por los
trabajadores de los bancos.
La formulación de los programas de financiamiento y presupuesto
se realizó de acuerdo con los "Lincamientos para la formulación de
los programas operativos anuales de las sociedades nacionales de crédito e instituciones de banca múltiple", dados a conocer el 11 de enero de 1985, y también conforme a lo establecido en el Sistema
Nacional de Planeación.
A fin de reducir el mercado de pesos en el exterior y obstaculizar
las operaciones crediticias que tienen lugar fuera del territorio nacional, el Banco de México prohibió a las sociedades de referencia, en
noviembre de 1985, celebrar operaciones en moneda nacional con entidades financieras del exterior, excepto cuando el peso correspondiera al contravalor en moneda extranjera vendida a esta institución.
El nuevo sistema bancario y financiero tiene como fundamento jurídico las siguientes disposiciones: Ley reglamentaria del servicio público de banca y crédito, Ley reglamentaria de la fracción XVIII del
artículo 73 constitucional, Nueva ley orgánica del Banco de México, Nuevo reglamento interno del Banco de México, Ley general de
organizaciones y actividades auxiliares de crédito, Ley de la Casa
de la Moneda y Nuevo reglamento interno de la Comisión Nacional
Bancaria.
En términos generales, la administración de la banca se realiza
como sigue:
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
327
Dependencia
Funciones dentro del sistema bancario y
financiero
SHCP
Orienta su funcionamiento
Aprueba los programas de financiamiento
y presupuestos generales de gastos e inversiones de las instituciones y estimaciones de ingresos
Determina la creación, modificación, fusión y extinción de instituciones, el establecimiento de sucursales, estructuras de
capital y activos
Banco de México
Regula el crédito, los cambios y las características de las operaciones pasivas, activas y de servicios que realizan las instituciones de crédito
Determina el establecimiento de las inversiones obligatorias para la banca que conduzcan a una adecuada regulación
cuantitativa y cualitativa del crédito
Comisión de Crédito y
Cambios
Determina criterios de operación del Banco en materia de regulación monetaria y
crediticia
Señala las características de los bonos de
regulación monetaria
Regula la inversión obligatoria para instituciones nacionales de crédito
Fija normas sobre el tipo de cambio
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
Comisión Nacional Bancaria y de Seguros y
Comisión Nacional
de Valores
Se encargan de la vigilancia e inspección
de sus operaciones
Para 1984, los constantes esfuerzos de los antiguos banqueros y de
los representantes de organismos del sector privado "lograron" una
reprivatización parcial de la banca.
Al nacionalizarse la banca privada, se previo que las acciones de las
empresas propiedad de Jos bancos comerciales que no fueran necesarias para el servicio público de la banca y crédito serían enajenadas.
El gobierno mexicano realizó la enajenación del 34% de esas acciones
para dar cumplimiento a lo establecido en 1982. Los periodos de la
venta de tales acciones fueron en 1984, el 23 de octubre y el 15 de
noviembre; y en 1985, el 12 de febrero y del 11 al 25 de junio. El Gobierno regresaba así, parcialmente, la banca al sector privado y cumplía lo que se entiende por algunos como la "reprivatización" de la
banca.
En diciembre de 1982 y principios de 1983 se libraba una batalla contra el tiempo, de ahí la recuperación de la administración
De la Madrid de promover de inmediato la reordenación de la actividad productiva, satisfacer las necesidades básicas de la población y
disminuir las erogaciones del presupuesto. Esto, con el propósito de
evitar el estancamiento económico que comenzaba a paralizar la vida
nacional.
La estrategia en 1983 estuvo orientada principalmente a: dar prioridad a las erogaciones relacionadas con el bienestar social, comunicaciones y transportes, desarfollo regional y distribución equitativa de
alimentos; apoyar las actividades que generaran ahorro o divisas, fortalecieran la planta productiva, contribuyeran al abatimiento de la inflación y crearan fuentes de empleo; racionalizar el gasto público;
modernizar el aparato burocrático; dirigir la inversión del sector público en proyectos con requerimientos mínimos de insumos y materias
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
329
primas importadas; propiciar la descentralización de la actividad económica; ampliar las atribuciones a los municipios en la participación
presupuestaria; orientar las divisas al pago de los intereses y gastos
de la deuda externa, a la compra de alimentos y a la adquisición de
insumos y medios de producción necesarios para la planta industrial
del sector público.
En la iniciativa presidencial de Ley de Planeación, aprobada por
el Congreso el 30 de diciembre de 1982, y cuya responsabilidad recayó en la Secretaría de Programación y Presupuesto, cumple la función
de organizar las acciones gubernamentales y la participación de los
sectores social y privado para el logro de los objetivos nacionales. Es
un proceso de participación social que concilla y conjunta esfuerzos;
con ella, la independencia y soberanía nacionales tienen mayor consistencia y se preserva y mejora el régimen democrático del país.
Para los efectos de esta ley se entiende por Planeación Nacional del Desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al
ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural,
tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución
y la Ley establecen. Mediante la planeación se fijarán objetivos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán
resultados.
La Planeación es el medio para alcanzar la igualdad de derechos
y oportunidades de la población; contribuye a la realización eficiente
y responsable de las funciones públicas; coordina los niveles federal,
estatal y municipal para planear el desarrollo y avanzar en la política
de descentralización, y orienta las actividades económicas para superar la actual crisis. Se define un sistema nacional de planeación democrática y es permitida la intervención en los foros de consulta popular
a las organizaciones de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones académicas, profesionales y de investigación; de los organismos empresariales y de otras agrupaciones sociales.
330
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Son antecedentes de esta nueva organización:
Ley sobre planeación general de la República de 1930;
Plan Sexenal de 1934-1940;
Ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de
participación estatal;
Programa de inversiones públicas en el régimen 1952-1958;
Plan de acción inmediata 1962-1964;
Plan de desarrollo económico y social 1966-1970;
Plan básico de gobierno 1976-1982, y
Plan global de desarrollo 1980-1982.
La ley está integrada por siete capítulos, en los cuales se abordan
las disposiciones de orden público y de interés social de la misma, su
objeto, los principios y definición de la planeación de desarrollo. Las
formalidades y términos de la participación y consulta de los grupos
sociales definidas por el Ejecutivo Federal y, las características y elementos del Plan Nacional de Desarrollo, que actúa como marco de referencia para la elaboración de todo aquello que tenga que ver con
la planeación. También se establece la regulación de las relaciones de
coordinación para la planeación del desarrollo entre la Federación,
los estados y los municipios. Las bases de concertación de acciones
planeadas y programadas entre el Gobierno y las representaciones de
grupos sociales, así como el manejo de la política económica y social
para inducir acciones de los particulares.
En el capítulo sobre responsabilidades, la Ley procura la consecución de lo establecido. En caso de incumplimiento de los compromisos
contraídos se incluyen sanciones que tienen relación con la Ley Federal de responsabilidades de los Servidores Públicos.
La planeación democrática comprende las siguientes etapas: la formulación, que consistió en la elaboración del Programa Nacional de
Desarrollo y programas de mediano y largo plazos; la instrumentación
cuando se elaboraron programas operativos anuales; el control, es de-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
331
cir, la detección y corrección de desviaciones e insuficiencias en la
instrumentación y ejecución del Plan y programas; y la evaluación, o
sea, el cotejo de previsiones y resultados con cierta periodicidad.
Con el propósito de establecer las bases y mecanismos para la planeación nacional, fueron modificadas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal y de la Ley General de la Deuda
Pública. El artículo 26 constitucional fue reformado para establecer
el Sistema Nacional de Planeación. La obligatoriedad de la planeación para la administración pública federal es uno de los elementos
esenciales de este sistema:
El proceso de instauración del Sistema Nacional de Planeación Democrática es parte del esfuerzo de los gobiernos posrevolucionarios por impulsar el desarrollo nacional mediante un adecuado sistema de
administración de los recursos humanos y materiales.
Por medio del SNPD se organizaron las funciones de la Administración Pública Federal. Su estructura, las atribuciones de las dependencias gubernamentales y la creación de comisiones intersecretariales se
establecieron en el capítulo segundo de la Ley de Planeación.
En el artículo 26 constitucional fue estipulado que el Estado debería integrar el SNPD, a través de instrumentos normativos, operativos,
de control y de operación. Dentro de los primeros se incluyeron el
Programa Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, estratégicos e institucionales. En los operativos, los programas anuales, la
ley de ingresos, presupuesto de egresos, convenios únicos de desarrollo e instrumentos administrativos.
La planeación es considerada como la expresión de la rectoría estatal porque el Estado rige, orienta y conduce el desarrollo, a través del
cual la sociedad en su conjunto está obligada a participar para garan-
332
ROMEO R. FLORES CABALLERO
tizar el proceso democrático y su ajuste a los preceptos constitucionales. Además, colaborará en la supervisión del cumplimiento de planes
que se convertirán en instrumentos reales. La planeación en México,
entonces, se convierte en un instrumento de comunicación,
orientación e inducción de la actividad social, como lo señala José
Francisco Ruiz Massieu.
Para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) se organizaron, en febrero de 1983, 19 foros de consulta popular, en los cuales se realizó un diagnóstico de los problemas del país y un proceso
de diálogo y discusión, vía el sistema nacional de planeación democrática. Las estrategias, programas y metas para el desarrollo del país se
integran en el PND 1983-1988.
A la Secretaría de Programación y Presupuesto le correspondió la
integración del PND y la coordinación de los sectores y organismos
gubernamentales en su proceso de planeación que iniciaron en forma
paralela a la elaboración del Plan. El Plan Nacional de Desarrollo se
expidió el 30 de mayo de 1983 y así se daba cumplimiento a lo estipulado en el articuló 26 constitucional y en el artículo 21 de la Ley de
Planeación.
Su texto se divide en 10 capítulos que aparecen en tres partes: principios políticos, instrumentación de la estrategia y participación de la
sociedad en la ejecución del Plan. Luego se hace referencia sobre el
fortalecimiento del Federalismo, de las organizaciones políticas y de
los medios para legalizar los procesos electorales. Se destacan los objetivos de las políticas demográfica y exterior, así como la importancia
de la seguridad nacional, la reforma jurídica y la impartición de justicia. Más adelante se realizó un diagnóstico general para determinar
las políticas a seguir en los ámbitos económico, social, sectorial y regional.
En la tercera parte se estableció que la instrumentación de las acciones del Plan debería llevarse a través de las siguientes etapas: la
obligatoria para la administración pública, la de coordinación entre
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
333
el gobierno, los estados y los municipios; la de inducción hacia los particulares y la de concertación entre los tres sectores.
El PND tiene como objetivos principales: "Conservar y fortalecer
las instituciones democráticas; vencer la crisis; recuperar la capacidad
de crecimiento; iniciar los cambios cualitativos que requiere el país
en sus estructuras económicas, políticas y sociales." El alcance de su
cumplimiento ha variado y ha sido necesario revisarlos para la etapa
1986-1988.
Su estrategia está dividida en dos líneas de acción: la reordenación
económica y el cambio estructural. La primera está orientada a resolver los problemas inmediatos de la economía; la segunda, a lograr una
transformación de los procesos de producción y distribución para hacerlos más competitivos, tanto en el ámbito interno como en el externo. Estas líneas de acción siguen vigentes.
La estrategia de desarrollo del Plan Nacional establece diversas vertientes de cambios estructurales para la economía y la sociedad: generación
de mayor empleo asociado al crecimiento; una mejor distribución territorial del desarrollo; más y mejor alimentación para todos; vivienda digna
y decorosa; revolución educativa; ampliación de los servicios de salubridad y seguridad sociales; protección al medio ambiente; más eficiencia
y productividad en el aparato productivo; disminución de la dependencia
externa en comercio, finanzas y ciencia y tecnología; incremento del ahorro público y privado; corrección del desequilibrio de las finanzas públicas, con disminución del endeudamiento; control efectivo del gasto público; carga fiscal equitativa; precios y tarifas realistas; revisión de subsidios; mayor competitividad de nuestras exportaciones y del turismo; tipo
de cambio que impulse el crecimiento de la economía y propicie el equilibrio del sector externo; desarrollo sectorial diversificado; una política de
desarrollo rural integral; modernización del comercio y disminución del
intermédiarismo excesivo.
'Los cambios estructurales que se persiguen son: el saneamiento de
las finanzas públicas, la racionalización y el redimensionamiento del
sector público, así como el fomento del desarrollo regional, la revisión
334
ROMEO R. FLORES CABALLERO
de las políticas proteccionistas y una enérgica promoción de las exportaciones y del turismo.
De acuerdo con la información oficial, entre 1983 y 1984 se logró
la disminución de la mitad de los niveles alcanzados por la inflación
y el déficit público; sostenimiento y disminución de las tasas de desempleo abierto; crecimiento económico y reconstitución de las reservas internacionales. Sin embargo, en 1985 aumentó la inflación, fue
difícil el saneamiento de las finanzas públicas y el abatimiento de lá
crisis; la caída de los precios del petróleo originó cambios en el manejo de la política económica y ajustes en sus metas.
De 1986 en adelante, los problemas económicos persistieron.
[... ] A pesar de que la estrategia de cambio estructural no necesariamente refleja de inmediato sus logros, sobresalen los obtenidos en materia de
fortalecimiento municipal, reforma jurídica, procuración e impartición
de justicia, política demográfica y en las acciones para descentralizar y
mejorar los servicios de educación y salud. En lo económico, destaca la
flexibilización de la política cambiaría, de precios y tarifas del sector público, y de precios de garantía de productos agrícolas.
Del Plan Nacional de Desarrollo se han formulado y ejecutado programas nacionales, sectoriales, regionales y especiales. Las propues' tas de éstos son obligatorias para las dependencias de la administración pública federal. En su capítulo 8o se encuentran, por ejemplo,
los propósitos, estrategias y líneas de acción de las que se derivan los
programas de mediano plazo de carácter sectorial. Los planes nacionales, dentro del contexto de la planeación democrática, son considerados como los instrumentos políticos, técnicos y administrativos para
conducir el desarrollo del país y enfrentar las situaciones inesperadas.
Algunos de los programas nacionales son: fomento industrial y comercio exterior, energéticos, minería, salud, simplificación de la administración pública federal, pesca y recursos del mar, turismo, capacitación y productividad; educación, cultura, recreación y deporte; ecología, desarrollo urbano y vivienda; desarrollo tecnológico y científico.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
335
Entre los programas regionales se encuentran Zonas Áridas, El Mar
de Cortés; la región centro y la zona metropolitana de la ciudad de
México; Yucatán y la zona henequenera; acciones para la reordenación
intermunicipal de la Cuenca de Coatzacoalcos y para el desarrollo de
las regiones del Soconusco y Costa de Chiapas.
El Programa de Defensa de la Planta Productiva y el Empleo fue
aprobado el 22 de febrero de 1983 y, tiene como antecedente el Plan
de Emergencia para la Protección del Empleo de enero del mismo
año. Sus objetivos son combatir el desempleo, la disminución de la demanda de fuentes de trabajo, la falta de liquidez y la insuficiencia de
divisas para importaciones indispensables y el pago de la deuda.
El Programa para la Producción, Abasto y Control del Paquete Básico de Consumo Popular se puso en marcha el 2 de marzo de 1983;
garantiza el abasto de 17 productos alimenticios, bienes y servicios de
consumo mayoritario, sujetos a control de precios, de tal forma que
sean inferiores al salario mínimo. Asimismo pretende reorientar los
hábitos de consumo y establecer subsidios "transparentes".
Por una parte se publicó el 28 de junio de 1983 el Programa de Acciones Inmediatas de Apoyo de la Frontera y Zonas Libres. Con él se
busca una mayor integración de tales zonas a la economía nacional,
promover su desarrollo integral y la comercialización recíproca de sus
mercancías, estimular la inversión, racionalizar las importaciones, fomentar las exportaciones y aprovechar las ventajas comparativas que
favorezcan las transacciones fronterizas. Por otra, se puso en marcha
el 20 de julio del mismo año, el Programa de Desarrollo Cultural de
las Fronteras, a fin de fortalecer las manifestaciones regionales y las
vocaciones específicas de cada lugar.
El 21 de febrero de 1984 se empezó a aplicar el Programa Nacional
para el Desarrollo de la Vivienda. Seis meses después, SEDUE presentó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Ecología, a través del cual
se pretende la transformación del patrón de ocupación del territorio;
regular el crecimiento de la población; atender las necesidades bási-
336
ROMEO R. FLORES CABALLERO
cas en materia de suelo, infraestructura y equilibrio urbano; procurar
que todos gocen de vivienda y prevenir la contaminación ambiental.
El 30 de noviembre, apareció el Programa de Reordenación Urbana
y Protección Ecológica a fin de reestructurar el D. F. en ocho centros
urbanos; regularizar el desarrollo metropolitano y reorganizar el área
que cubren las delegaciones.
La aplicación del Programa de Apoyo Integral a la Pequeña y Mediana Industria, a partir del 22 de febrero de 1984, persigue elevar
su eficiencia y productividad. También pretende mejorar las condiciones de abastecimiento, promover su desarrollo tecnológico, aumentar
la calificación de mano de obra y fomentar las exportaciones.
Se aprobó, el 3 de julio de 1984, el Programa de Apoyo al Desarrollo Integral del Campo, para incrementar el apoyo gubernamental a
la producción agrícola. De esta manera, se pretende elevar la oferta
básica de alimentos y promover el empleo rural.
Los propósitos del Programa Nacional de Ciencia y Tecnología, del
25 de julio de 1984, son modernizar y ampliar la capacidad de ambos
sistemas y contribuir con ello al fortalecimiento del aparato productivo y a la reorientación del crecimiento sectorial y regional. Se prevén
inversiones para desarrollar la infraestructura y mejorar los servicios
de comunicación y se definen las políticas y acciones. Empezó a operar el 31 de agosto.
El decreto aprobatorio del Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior fue publicado en el Diario Oficial, el 26 de
julio de 1984. Su propósito fundamental es que México se convierta
en potencia industrial intermedia. Para lograrlo, se propone una estrategia de cambio estructural que integra el proceso de industrialización con el comercio exterior y el resto de la economía; racionaliza
y descentraliza las actividades industriales; fomenta su avance
tecnológico y, posibilita la generación de empleos, la producción de
bienes de consumo básico y el crecimiento económico.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
337
En esa misma fecha se creó el Sistema Nacional de Investigación
para fomentar la investigación científica y tecnológica, mediante especialistas de educación superior y del sector público. Para un funcionamiento adecuado, requiere aumentar el número de investigadores
de tiempo completo y elevar su capacidad profesional; promover la
formación de grupos de las entidades federativas e integrar sistemas
nacionales de investigación científica y tecnológica por disciplina.
El Programa Nacional de Simplificación de la Administración Pública Federal se dio a conocer el 8 de agosto de 1984. La intención
del Programa es facilitar las relaciones entre los ciudadanos y el Gobierno y, sobre todo, evitar conductas ilícitas en la administración.
El Programa Nacional de Salud, del 9 y 23 de agosto de 1984, es
importante porque mejora la salud de la población y amplía su
protección social. Sus metas son reducir las tasas de mortalidad y fecundidad; proporcionar atención médica a toda la población, abatir
la incidencia de las enfermedades transmisibles y los accidentes, otorgando prioridad a las acciones de carácter preventivo.
A través del Programa Nacional de Energéticos, del 15 de agosto
de 1984, se pretende garantizar la autosuficiencia en energía, impulsar el ahorro y la diversificación de las fuentes energéticas. Esto, para
coadyuvar al desarrollo económico del país.
En el Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte, del 15 de agosto de 1984, se estableció la "revolución educativa" como la política general del Gobierno en el sector. Se intenta el
desarrollo integral del individuo y de la sociedad, ampliar el acceso
de la población a la educación, la cultura, las actividades recreativas
y el deporte.
Con el Programa Nacional de Minería, del 17 de agosto de 1984,
se busca que el sector minero sea autosuficiente. En particular, en el
suministro para los programas industrial, alimentario y energético.
338
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Entre los objetivos del Programa Nacional de Pesca y Recursos del
Mar, del 17 de septiembre de 1984, destaca generar empleos, aumentar
el consumo directo por habitante e incrementar las exportaciones. De
igual manera, mejorar los medios de captura y comercialización y, poner especial énfasis en los productos de consumo humano directo.
El 27 de septiembre de 1984 se puso en operación el Sistema Nacional para el Abasto, con el propósito de modernizar el comercio y distribuir mejor los productos alimenticios, eliminar el intermediarismo
y beneficiar el poder de compra de la mayoría de la población. Incluye
programas de integración y construcción de módulos de acopio de
abasto y centrales, construcción de almacenes frigoríficos y adquisición de equipo especializado.
El Plan Nacional de Turismo, del 13 de febrero de 1985, confirma
el papel estratégico del turismo en el desarrollo del país. Sobre todo,
en la difusión de la cultura y los valores mexicanos.
El Programa Nacional de Desarrollo Integral empezó a aplicarse el
6 de marzo de 1985. Por un lado, para concluir el reparto agrario masivo, regularizar la tenencia de la tierra y alcanzar la autosuficiencia
en granos básicos. Por otro, para disminuir las importaciones, incrementar 8% en la jornada rotal del subsector agrícola, 12% en la del
subsector ganadero y 35% en la agroindustrial.
El 30 de abril y el 6 de mayo de 1985, fue publicado el decreto aprobatorio del Programa para el Desarrollo Integral de la Industria Mediana y Pequeña. Sus propósitos son: aumentar la generación de
empleos productivos y permanentes, mejorar la balanza de pagos, impulsar el desarrollo regional e integrar en mayor grado la economía
nacional.
El Programa de Desarrollo de la Frontera Norte se presentó al presidente De la Madrid, el 27 de junio de 1985. Por medio de éste, se
pretende evitar la "desnacionalización de esta área y ampliar las asignaciones federales para los estados fronterizos".
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
339
El Programa de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del D.
F., se formuló el 23 de agosto de 1985, con el propósito de fortalecer
la infraestructura interna de ciudades estratégicas que faciliten la descentralización. Posteriormente, como consecuencia del sismo, el presidente De la Madrid, puso en operación el 19 de noviembre de ese año
el Programa de Renovación Habitacional Popular, cuyo objetivo fue
construir, reconstruir, reparar o generar las viviendas afectadas.
De las medidas adoptadas por el gobierno, en 1983 y 1984, se lograron avances en la renegociación de la deuda externa, reducción del
déficit público y la recuperación del manejo de la política cambiaría.
Sin embargo, siguieron manifestándose las tendencias de baja productividad y desempleo; persistieron los problemas económicos y sociales, principalmente, el deterioro del nivel de vida y la reducción del
consumo.
La inflación continuó creciendo, el PIB se contrajo, el déficit del
sector público fue mayor al previsto, aumentaron los pagos por intereses de la deuda externa y la economía mexicana fue más vulnerable
frente al ámbito internacional. Resultó difícil, por tanto, evitar el deterioro de la actividad económica, superar la falta de divisas y sanear
las finanzas públicas.
Las manifestaciones sociales de la población se incrementaban en
contra del gobierno; algunas corrientes de los partidos de oposición
buscaban apoyo en el extranjero y, a su vez, presiones externas intentaban el cambio del sistema político. Esto, sumado a las dificultades
generadas por la propia dinámica de la vida nacional, propiciaban
una situación de crisis cada vez más seria. Se requería, por tanto, de
un mayor talento para conducir al país, de tal forma que superara la
crisis sin lesionar el sistema de las libertades. Si bien no se ha logrado
satisfactoriamente, sí se han dado muestras alentadoras que han permitido mantener la estabilidad del país y desarrollar las bases del
cambio estructural.
La Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGCF)
340
ROMEO R. FLORES CABALLERO
se creó para sistematizar y fortalecer los mecanismos de control, fiscalización y evaluación de la administración pública federal. Es el organismo globalizador en esta materia.
Son funciones de la SECOGEF establecer la regulación que asegure
la efectiva aplicación de los mecanismos de control propios de cada
organismo gubernamental, supervisar el cumplimiento de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigilar, fiscalizar y evaluar las tareas de la administración pública.
El Sistema Integral de Control y Evaluación de la Administración
Pública estuvo en operación en las dependencias del sector paraestatal, a fin de lograr un manejo adecuado de los recursos públicos.
Los instrumentos de apoyo de este sistema fueron las contralorías
internas de las entidades públicas que orientan las funciones de control y evaluación dentro de su ámbito, y los comisarios y delegados
de la SECOGEF que vigilan la gestión de las actividades del sector público de acuerdo con lo previsto en el PND.
La regulación de la renovación moral se funda en las reformas al
título cuarto constitucional sobre las responsabilidades de los servidores públicos y a los artículos 22, 73 fracción VII, 74 fracción V, 76,
94, 127 y 134, que sustituyen la palabra funcionario público por la de
servidor público. El 127 es relativo a las remuneraciones de los servidores públicos y el artículo 134 sobre los recursos económicos y el procedimiento de licitaciones públicas. El acuerdo del 14 de diciembre
de 1982, sobre las bases administrativas generales respecto a la asignación y uso de bienes y servicios que se pongan a disposición de los
funcionarios y empleados de las dependencias y entidades de la administración pública federal.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos que
abrogó la Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empleados
de la Federación del D. F. y de los Altos funcionarios de los estados de 1980. Las adiciones y reformas al Código Penal para aumentar
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE. MÉXICO
341
los castigos a conductas ilícitas de los servidores públicos e incorporar
las figuras delictivas en las que éstos pueden incurrir, las Reformas
al Código Civil relativas a la reparación del daño moral, el Acuerdo
del 4 de febrero de 1983 respecto a los criterios para la aplicación de
la Ley Federal de Responsabilidades a familiares de los servidores públicos; las reformas y adiciones a la Ley General de Bienes Nacionales; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios; las reformas y adiciones a la Ley de Obras Públicas, y la presentación anual de la declaración de los bienes de los que laboran en el
sector público.
De la misma forma se derogaron, por una parte, las disposiciones
que dieron origen a las coordinaciones: general del sistema nacional
de evaluación de proyectos; de desarrollo y la de desarrollo de centros
turísticos, así como las unidades de coordinación general del programa de productos básicos y de estudios administrativos. Y, por otra,
quedó instaurado el sistema nacional de salud, se inició la descentralización del mismo sector y se reformó la Ley del ISSSTE.
Los objetivos de la política de descentralización intentaron, por su
parte, desconcentrar facultades y decisiones a las representaciones federales; impulsar la transferencia de áreas operativas y de servicios
a los gobiernos de los estados y continuar la reubicación de personal
y oficinas fuera de la ciudad de México. Este proceso ha avanzado
tanto en los servicios de salud y educación, como en el fortalecimiento
del Municipio Libre.
El Convenio Único de Desarrollo (CUD) fue suscrito en 1983, con el
propósito de promover el desarrollo integral de las entidades federativas; sustituye al Convenio Único de Coordinación que funcionó en el
gobierno del presidente López Portillo. De acuerdo con el artículo 26
constitucional, el CUD tiene por objeto
impulsar y fomentar el desarrollo integral del país, mediante la coordinación de los Ejecutivos federal y estatal para la realización de programas
y acciones que promuevan y propicien la Planeación Nacional del Desa-
342
ROMEO R. FLORES CABALLERO
rrollo, la descentralización de la vida nacional, y el fortalecimiento de la
vida municipal, encaminados a obtener una sociedad más igualitaria.
A través del CUD las secretarías de Estado establecen las formas de
coordinación con los gobiernos estatales. Entre ellos media un Comité
de Planeación del Desarrollo Estatal (COPLADE) para cada entidad,
presidido por el gobernador. El Convenio define los medios para lograr un proceso descentralizador gradual y adecuado a las condiciones de cada entidad federativa. Al mismo tiempo, el Gobierno Federal
planea y conduce las transferencias de recursos financieros a los estados y municipios vía el CUD.
La operación regional se llevó a cabo por medio de programas estatales de inversión (PEÍ) para la transferencia directa de recursos; los
programas sectoriales concertados (PROSEC) para los acuerdos de coordinación con dependencias federales; los programas de desarrollo estatal (PRODES), el programa integral para el desarrollo rural (PIDER) y el
programa de atención a zonas marginadas (PAZM).
El artículo 115 constitucional fue reformado para otorgar nuevas
facultades y responsabilidades al Municipio. Incluye recursos y fuentes fiscales propias para atender las demandas de los servicios de la
población y fortalecer su participación política.
Esta reforma generaliza la representación proporcional a los municipios del país, permite el acceso de los partidos de oposición al ayuntamiento; precisa el procedimiento a seguir para la suspensión de los
ayuntamientos, se refiere a la destitución de las autoridades municipales, otorga facultades a los ayuntamientos para expedir los bandos
de policía y buen gobierno, así como los reglamentos y cuestiones administrativas de observancia general, señala su competencia mínima,
autoriza la asociación entre municipios, indica los rubros económicos
a favor de las haciendas de los municipios.
En octubre de 1983 se realizó la Consulta Popular sobre la Reforma
Municipal, se dio apoyo a los municipios para que establecieran
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
343 •
vínculos entre los ayuntamientos y los poderes estatales y se otorgó
asesoría en cuanto a la concertación de convenios intermunicipales,
municipio-Estado y Estado-federación. El Centro Nacional de Estudios Municipales se creó en 1984 para apoyar el proceso de reforma
municipal, perfeccionar los mecanismos de promoción, concertación
del sistema institucional que contribuya al cumplimiento de dicha reforma.
Cada dependencia gubernamental se comprometió a elaborar un
programa de descentralización que incluiría, entre otras cosas, funciones, recursos presupuéstales y personales, la coordinación de acciones
entre el gobierno y la entidad respectiva y su reubicación territorial.
La SEP y los Gobierno Estatales ratificaron, el 21 de julio, 12 convenios para descentralizar la educación básica y normal. En ellos se estableció la transferencia a los estados de los recursos financieros
requeridos por esos servicios. Se subrayó que el Gobierno Federal
conservaría sus facultades para definir los planes de educación en todo el país y lo relativo al control, supervisión y evaluación del funcionamiento general del sistema educativo.
La Secretaría de Salubridad y Asistencia cambió de nombre por el
de Secretaría de Salud, para fortalecer su papel como cabeza del sector. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
(DIF) se integró al sector salud y sus funciones quedaron bajo la coordinación de la Secretaría de Salud. La Ley General de Salud entró en
vigor el I o de julio de 1984. Con ella se reglamentó el derecho a la
protección de la salud que tiene cada persona, en los términos del artículo 4 o constitucional; se establecieron las bases y modalidades para
el acceso a los servicios de salud y se definió la forma en que participarían la Federación y los Estados en materia de salubridad general.
También empezó a aplicarse la Ley Federal de Vivienda. Con ella,
se creó el Sistema Nacional de Vivienda y se ratificó a SEDUE como la
responsable de todo lo relativo a esta materia. Al mismo tiempo, se
hicieron reformas y adiciones a la Ley General de Asentamientos Humanos para apoyar las acciones federales, estatales y sectoriales relativas al ordenamiento y regulación del desarrollo urbano.
344
ROMEO R. FLORES CABALLERO
La Ley del Seguro Social fue reformada respecto al pago de cuotas,
a los grados de riesgo según el tipo de empresas y a las facultades y
atribuciones del IMSS y sus delegados.
Una Nueva Ley Federal de Turismo abrogó la del 15 de enero de
1980, e incluye reglas para programar, promover y conservar zonas
turísticas del país, y dar protección y auxilio a turistas. A su vez, prevee el establecimiento de zonas de desarrollo prioritario, la creación
de la Comisión Intersecretarial Ejecutiva de Turismo, la capacitación de los recursos humanos y mecanismos para fomentar esta actividad.
En ese año se realizó la Consulta Nacional sobre Administración de
Justicia, para lo cual se organizaron diez comisiones. Abarcaron las
áreas de amparo, justicia penal, civil, familiar, administrativa, laboral,
agraria, política y buen gobierno, mercantil y seguridad pública.
Las reformas al Código Penal para el Distrito Federal en materia
de Fuero Común y para toda la República en materia de Fuero Federal se refieren a los delitos contra la salud y a los que cometen los servidores públicos. Las reformas al Código Federal de Procedimientos
Penales precisan los procedimientos para la investigación y la sanción
de hechos presumiblemente delictivos. Así, establece en las fases de
averiguaciones previas, de preinstrucción, instrucción, juicio y ejecución de sentencia, la conciliación entre intereses atendibles, recta defensa del inculpado, protección a la víctima del delito y mejora la
impartición de justicia.
En el mes de agosto empezó a funcionar el Programa de Simplificación Administrativa con la intención de agilizar trámites, superar la
calidad de los servidores públicos y modernizar la administración
pública: Incluye a todas las dependencias gubernamentales y está bajo la supervisión de SECOGEF.
Se establecieron lineamientos sobre Inversión Extranjera, a través
de los cuales el gobierno señala que la Ley para promover la inversión
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
345
mexicana y regular la extranjera permanecería sin modificaciones
porque cumple con sus funciones adecuadamente y es flexible para
que las autoridades encargadas de su aplicación lo hagan satisfactoriamente. En el documento se establece una política administrativa,
sistemática y selectiva; contiene una lista de las actividades industriales prioritarias susceptibles de recibir inversión extranjera y define líneas de acción.
La situación no cambió notablemente en 1985. En la búsqueda de
la estabilización de la economía y soluciones a los desajustes de la
misma, se trató de abatir la inflación, estimular la creación de empleos, incrementar el salario real, fortalecer el ahorro interno, canalizar adecuadamente los recursos crediticios, diversificar las fuentes de
financiamiento, reestructurar la deuda y evitar la sobrevaluación del
peso.
A pesar de los esfuerzos del Gobierno y de que por una parte, la
economía creció, se fortaleció la administración tributaria y la política
de precios y tarifas del sector público y se fomentaron las exportaciones. Sin embargo,.el mercado cambiario fue inestable, la inflación
pasó de 59.2% en diciembre de 1984 a 63.7% en diciembre de 1985,
el saneamiento de las finanzas públicas fue deficiente, se concertó un
crédito externo menor a lo programado, disminuyeron las reservas internacionales del Banco de México y bajaron los ingresos del petróleo.
Situación que se hizo más difícil por la abrupta disminución de precios del petróleo, ya que ocasionó una pérdida de la tercera parte de
las divisas obtenidas por exportación, es decir, alrededor del 20% de
los ingresos públicos totales de casi el 6% del producto nacional.
Esto dio lugar a una situación de emergencia. El 6 de febrero de
1985, en reunión del gabinete económico, se acordó aplicar un programa de ajustes que consistió en la reducción del gasto corriente, la
suspensión de programas y proyectos de inversión no prioritarios,
cancelación de plazas de confianza y de plazas vacantes vigentes a la
fecha citada, prohibición de contratación por honorarios en el gobier-
346
ROMEO R. FLORES CABALLERO
no y recorte de subsidios. Sólo que el ajuste del gasto y de los ingresos
fue insuficiente para compensar los efectos de la inestabilidad del
mercado petrolero, la tendencia a la reducción de precios de las materias primas de exportación y la especulación cambiaría.
Para hacer frente a esta situación, el 22 de julio, el gobierno mexicano aplicó las siguientes acciones, a fin de mejorar las expectativas
y el desarrollo de la actividad económica:
Abatir el crecimiento del gasto corriente del sector público, mediante el
redimensionamiento de la administración pública; instrumentar acciones
para mejorar la recaudación fiscal y reducir la evasión; fortalecer la intermediación financiera y canalizar selectivamente el crédito a actividades
prioritarias; acelerar el proceso de sustitución de permisos previos a la
importación por un sistema arancelario moderno y eficaz, y estabilizar
el mercado cambiario mediante una política de cambio flexible y realista en el mercado libre y adoptando un nuevo esquema de flotación regulado en el mercado controlado. ,
La disminución adicional del gasto público dio lugar a la desaparición de 15 subsecretarías y 50 direcciones generales, e incluyó el despido de empleados de confianza del sector central. Adicionalmente,
se anunció la venta, liquidación, fusión o transferencia de 236 organismos, empresas paraestatales o fideicomisos.
Cuando estábamos en medio de la crisis, ocasionada por la baja de
los precios del petróleo; cuando parecíamos incapaces de lograr la recuperación y aumentaba el descontento social, el país se sacudió con
los terremotos de septiembre. Así, entrábamos de hecho en una crisis
dentro de la crisis.
Estaba a prueba, una vez más, la capacidad del sistema político y
la solidaridad de los mexicanos. El presidente De la Madrid, con el
fin de solucionar el impacto de la baja del precio del petróleo y los
daños ocasionados por los terremotos, recurrió a la aplicación de nuevas medidas. El 21 de febrero se pronunciaron diez lincamientos que
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
347
permitirían corregir los desequilibrios de la economía mexicana, sin
alterar los objetivos de desarrollo establecidos en el PND.
La política económica interna no puede variar ni en sus objetivos fundamentales, ni en la estrategia diseñada. Antes y después del choque petrolero los problemas básicos de nuestra economía siguen siendo los mismos. Los escollos adicionales que encontramos hoy no cambian la
naturaleza de dichos problemas, más bien los agravan. En consecuencia,
no pueden cambiar los objetivos ni las estrategias fundamentales, aún
cuando debamos actuar con flexibilidad en el uso de los diversos instrumentos de la política económica y buscar márgenes de acción.
Así, se revisaron y ajustaron los objetivos y metas de los programas
estratégicos, se definieron prioridades y se realizó una nueva distribución de recursos. La política económica se concentró en avanzar en
el fortalecimiento de las finanzas públicas, mejorar el bienestar social,
impulsar los programas de reconstrucción, acelerar el proceso de cambio estructural y lograr la reconversión industrial. Con ello, se pretendió disminuir la inflación y el déficit del sector público, estabilizar el
sistema financiero y el mercado cambiario, de tal forma que se recuperará el crecimiento económico.
Esto implicó, a su vez, adecuar precios y tarifas de bienes y servicios, reducir en 1.3% el gasto público, captar ahorro interno, aplicar
la flexibilidad en la política cambiaría y en las tasas de interés. La política económica exigía, también, modernizar la planta productiva y
acelerar los procesos de descentralización.
Los sismos de septiembre de 1985 ocasionaron serios daños al país.
Se vieron afectadas ofícinas gubernamentales, el sector salud, las telecomunicaciones, los servicios públicos, vivienda, educación, turismo
y la pequeña y mediana industria y el comercio.
De acuerdo con las cifras oficiales, el monto total de las pérdidas
brutales,fue de alrededor de dos billones de pesos. Los trabajos de rescate y auxilio de víctimas en la etapa de emergencia duraron 15 días
y sumaron gastos de 24 mil millones de pesos, aproximadamente.
348
ROMEO R. FLORES CABALLERO
Ante la magnitud de los efectos provocados por los sismos del 19
y 20 de septiembre, las acciones gubernamentales se orientaron a las
labores de rescate, emergencia y rehabilitación y, las comisiones nacional de emergencia y la metropolitana analizaron las evaluaciones
de los daños humanos y materiales realizados en las zonas afectadas.
El Fondo de Reconstrucción Nacional administró la ayuda financiera
ofrecida por los propios nacionales y la comunidad mundial. La
Comisión Nacional de Reconstrucción y los Comités de Apoyo de Reconstrucción, Descentralización, Asuntos Financieros, Coordinación
de Auxilio Internacional y de Prevención de Seguridad Civil, se instalaron del 9 de octubre de 1985 al 10 de agosto de 1987 con el fin de
solucionar los problemas generados por los fenómenos sísmicos.
Los problemas estructurales de la economía en los últimos años se
hicieron más graves con las pérdidas provocadas por el terremoto. Al
mismo tiempo obligaron a las autoridades mexicanas a adecuar la estrategia económica a fin de lograr la estabilización y reactivarla producción.
Las pérdidas representaron 2.7% del PIB y las erogaciones de reconstrucción y rehabilitación afectaron el gasto público de manera
considerable..
En ese mismo año empezó a operar el Programa de Descentralización de la Administración Pública Federal. Simultáneamente se creó
el Sistema Nacional de Fomento a la Reforma Municipal; se promovió
la reubicación industrial fuera del área metropolitana de la ciudad de
México; sé establecieron algunas bases para reglamentar el municipio, tales cómo el proyecto de la Ley Orgánica Municipal y el Proyecto de reglamento interior para los municipios.
El 17 de junio de 1985, por medio de un acuerdo presidencial, la
Secretaría de Gobernación convocó a los partidos políticos, a las asociaciones políticas nacionales, a las organizaciones sociales, a las instituciones académicas y a los ciudadanos en general, a participar en
audiencias públicas de consulta sobre la renovación política electoral.
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
348
El pluralismo político se fortaleció con la incorporación de dos nuevos partidos políticos a la vida nacional, el Auténtico de la Revolución
Mexicana y el Mexicano de los Trabajadores.
El Sistema Nacional de Control, Fiscalización y Evaluación fue
puesto en operación en 1985 con el propósito de garantizar la aplicación efectiva de los recursos de la administración pública. Las contralorias internas tuvieron una mayor participación en el examen y
evaluación del control de las diversas instituciones. La contraloría gubernamental amplió su cobertura a aspectos fínancieros, de legalidad
y de operación de las mismas.
Bajo el Sistema de Control y Evaluación Gubernamental se agruparon los instrumentos que se manejaban con anterioridad. Así se tendría una sola coordinación y criterios uniformes que permitirán una
mejor operación. Este sistema permitió a la Contraloría la realización
de sus funciones con un número reducido de personal. Y, en el área
regional, se llevó a cabo la fiscalización de la aplicación de los fondos
públicos federales transferidos a los estados. Se concertaron acuerdos
de coordinación para establecer los sistemas estatales de control y
evaluación; perfeccionar los órganos internos de control y verifícar la
normatividad que regula el manejo de sus propios recursos.
El Programa sobre Procuración e Impartición de Justicia, aprobado en 1985, persigue la consecución de los siguientes objetivos: reforma jurídica para construir un derecho moderno y justo; reorientación
a fondo de las instituciones que procuran e imparten justicia; modificación en la formación y en la conducta de los servidores públicos que
prestan los servicios de procuración e impartición de justicia en el
ámbito del Poder Ejecutivo Federal.
El mejoramiento de la procuración e impartición de justicia se ha
logrado con los cambios a diversos ordenamientos del área de la justicia, entre los cuales destacan:
Reformas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República:
380
ROMEO R. FLORES CABALLERO
[...] se supedita con toda precisión la actuación de la Policía Judicial Federal al Ministerio Público Federal; pretende darfluideza la procuración
de justicia, por medio de la desconcentración de atribuciones, no sólo de
oficinas; favorece la claridad en el sistema de querella cuando estén de
por medio intereses públicos; y se busca la idoneidad de los servidores
que deben ingresar a la institución.
Modificaciones a los libros Primero y Segundo del Código Penal para eí Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República: "[•••] se reformo el sistema de perdón del ofendido y se
mejoró la materia de prescripción. Se modificó la tipificación de los
delitos, transformando algunos de ellos bajo el título de cuya sanción
se impone por la vía de multas o arrestos."
Reformas a los artículos 1916 y 2116 del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, relativas a las relaciones familiares y a la reparación del daño
moral y, expedición de la Ley sobre Justicia en Materia de Faltas de
Policía y Buen Gobierno del Distrito Federal.
Se impulsó la modernización de las Procuradurías y sus institutos
técnicos y de formación profesional; la Procuraduría General de la
República inició su desconcentración y puso en práctica su sistema
de delegaciones de circuito, creando las delegaciones de procedimientos penales del Ministerio Público Federal en el D. F. Así se crearon
dieciocho delegaciones regionales, que abarcan todos los circuitos judiciales del país. Se duplicó el número de agencias del Ministerio Público a 110 y se crearon 160 agencias del "Ministerio Público
Itinerante".
En relación con el combate al tráfico y consumo de drogas se han
hecho avances sustanciales. México reconoce la gravedad del problema. Advierte que no es un asunto tan sólo delictivo o de salud. Se reconoce como problema internacional y está inmerso en la moral, la
cultura, la economía y la política.
Además se reformaron las Leyes General de Presupuesto, Contabili-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
351
dad y Gasto Público; Federal del Trabajo y Federal de Aguas. Se
expidió la Ley para coordinar y promover el desarrollo científico y tecnológico, la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, la reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia nuclear y la del
artículo 31 constitucional relativa a comercio exterior, y un reglamento nuevo interior de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública y,
se abrogó la Ley que creó el Instituto Mexicano de Comercio Exterior.
Por acuerdo presidencial se creó el Reconocimiento Nacional del
19 de septiembre y se expidió el decreto sobre la expropiación, por
causa de utilidad pública, de predios afectados por los sismos y modificación del número de predios. A fin de satisfacer las necesidades de
vivienda popular mediante proyectos de regeneración urbana.
La gravedad de la crisis ocasionada por los sismos de 1985, la disminución de los ingresos por concepto de exportación de petróleo,
más los problemas de pagos al sistema financiero internacional, condujo al rep"lanteamiento y revisión de la estrategia económica. De
aquí surgió, el 13 de junio de 1986, el Programa de Aliento y Crecimiento (PAC), con la finalidad de reforzar las posibilidades de crecimiento y evitar el agravamiento de la crisis.
El PAC tiene como objetivos sentar las bases para la recuperación
sostenida, controlar la inflación, alentar la inversión, lograr mayores
ingresos de las exportaciones, modificar los términos de la renegociación de la deuda externa y mantener austeridad en el gasto público.
Los cuales se pretenden alcanzar a través de la generación de empleos
y la defensa de la producción; nuevas fuentes de ingresos; la continuación de una política cambiaría que aliente las exportaciones y el turismo; estabilidad financiera y saneamiento de las finanzas y empresas
públicas; aumento del ahorro interno y revisión de los precios y tarifas
de los bienes y servicios gubernamentales.
Se previo que el PAC solventaría gastos para atender servicios educativos, de salud, de seguridad y de impartición de justicia. También
distribuiría los recursos para la producción de alimentos en el campo
352
ROMEO R. FLORES CABALLERO
y fortalecería programas de inversión estratégicos en petróleo, electricidad, ferrocarriles, carreteras y telecomunicaciones. La necesidad de
superar los nuevos desequilibrios con el fin de recuperar el crecimiento económico y lograr el cambio estructural, planteó como tarea importante: "Adecuar el tamaño del sector público; acelerar la
descentralización de la vida nacional; aumentar la competitividad del
aparato productivo nacional frente af exterior; activar la reconversión
industrial, y fortalecer las finanzas públicas y el ahorro interno."
Los problemas económicos y financieros que se han acentuado a
partir de la crisis de 1982 llevaron al actual régimen presidencial a
instrumentar una política de reestructuración del sector paraestatal.
Las entidades paraestatales responden al concepto moderno de la participación del Estado en el desarrollo nacional. Son, en el caso de
nuestro país, la característica esencial del sistema de economía mixta.
La empresa pública ha desempeñado un papel fundamental en la
rectoría económica del Estado. Sin embargo, ante la ausencia de recursos y el incumplimiento de los objetivos que justifican su función,
se procedió a vender y desincorporar del Estado aquellas que no fueran "prioritarias". Al definir una política sobre éstas, se les asignó
un papel importante en la reordenación económica y en el PND se les
consideró necesarias para alcanzar los objetivos nacionales y reforzar
la intervención estatal en el desarrollo del país.
Se establecieron lineamientos y criterios relativos a la creación, adquisición, fusión, liquidación o venta de las empresas públicas con la
intención de lograr una administración eficiente de las mismas. Fue
acordada, el 19 de mayo de 1983, la forma de programación, presupuestación, control y evaluación de la operación y gasto de las entidades paraestatales. El 6 de febrero de 1985 se determinó el recorte de
los subsidios corrientes y la venta, liquidación, fusión o transferencia
de 236 organismos, empresas paraestatales o fideicomisos. En ese
mismo mes, el día 13, se dio a conocer la primera lista de las 38 entidades que serían objeto de liquidación o transferencia. El 18 se sumaron siete, y el 13 de marzo fue publicada otra lista con 74 empresas.
ADMINISTRACIÓN 1 POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
353
El 21 de febrero de 1986 el presidente De la Madrid señaló que se
continuaría con la liquidación, venta, fusión o transferencia de entidades que no fueran prioritarias. En octubre se llevó a cabo otra venta
de empresas paraestatales.
A fines de 1986 el gobierno de la República planteó la necesidad
de modernizar sus instituciones para lograr el cambio estructural.
Con ese propósito, se pijesentó un Programa de Reconversión Industrial del Sector Paraestatal que pretende: fortalecer los aspectos sociales y redistributivos del crecimiento, reorientar y modernizar el
aparato productivo y distributivo, descentralizar en el territorio las
actividades productivas y el bienestar social, adecuar las modalidades
de fínanciamiento a las prioridades de desarrollo, preservar, movilizar
y proyectar el potencial de recursos humanos, naturales, tecnológicos y culturales del país.
El cambio estructural, estrategia de desarrollo industrial, está determinado por la reconversión de las ramas tradicionales, la articulación de las cadenas productivas, el fomento al crecimiento estable de.
las ramas modernas y la creación de industrias de alta tecnología. Los
desafíos que deberá enfrentar nuestro país para lograr una mayor
competitividad en el exterior consisten en modernizar la industria tradicional, lograr una planta productiva de desarrollo intermedio y generar industrias de alta tecnología.
En medio de críticas a nuestro sistema político y a nuestras instituciones, y frente a ataques; infundados o mal intencionados de los opositores del régimen, el Ejecutivo, lejos de cerrarse en una dicta dura,
promovió una reforma política. Esta tiene el propósito de fortalecer
el sistema democrático y de permitir una mayor participación de los
mexicanos en los procesos políticos y electorales.
Es por ello que se aprobaron las reformas a los artículos 65, 66 y
69 constitucionales que establecen dos periodos de elecciones por año
del Congreso de la Unión; el primero a partir del mes de noviembre,
y el segundo del 15 de abril de cada año, de tal manera que el informe
354
ROMEO R. FLORES CABALLERO
presidencial se pronuncie cada 1 * de noviembre y se reduzca el plazo
entre la elección y la toma de posesión de la Presidencia de la República.
Asimismo, se previo la conformación de la Cámara de Diputados con
500 representantes, 300 de mayoría relativa y 200 de representación
proporcional, y la renovación cada 3 años de la mitad del Senado; la
participación de los diputados en la integración del Colegio Electoral
para la califícación de las elecciones y la eliminación del recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia. Con esto se fortaleció el
proceso de libertad y se sentaron las bases para la celebración de comicios electorales supervisados por el Tribunal de lo Contencioso.
Estos cambios están reglamentados por el nuevo Código Federal
Electoral, promulgado el 9 de enero y publicado el 12 de febrero de
1987. Este Código norma las diversas etapas del proceso de votación
e incluye medidas para el mejoramiento de actividades electorales, así
como organismos para realizar y ñscalizar el sufragio y regulación del
régimen de los partidos políticos.
- Otros cambios cualitativos de la Reforma Política contenidos en el
Código Federal Electoral incluyen la derogación del procedimiento para la obtención del registro por un partido político condicionado a la
votación, la modificación de la integración y funcionamiento de los organismos electorales, el cambio de la fecha de la jornada electoral, la
modificación de los procedimientos de cómputo, la publicación de los
resultados, el uso de una sola boleta para la elección de los diputados
de mayoría, la ampliación de las garantías de los partidos políticos y
el establecimiento de un sistema de financiamiento público para sus
actividades, la creación de un tribunal de lo contencioso dotado de autonomía e imparcialidad para conocer y reparar toda irregularidad de
las elecciones. Así, un nuevo Código Federal Electoral sustituyó a la
Ley .Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales.
La Cámara de Diputados, llamada la "legislatura de la crisis", se
convirtió en una opción para la ventilación, discusión, análisis y solu-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
365
ción de algunos de los problemas que afectan a una población inconforme en todo el país. La representación, en consecuencia, adquirió
dimensiones de poder y aumentó su capacidad de gestoría a tal grado,
que resultaron frecuentes las manifestaciones de la sociedad en este
ámbito, para obligar a decisiones no solamente de carácter político,
sino de carácter económico.
De esta manera, la "dicta blanda" del gobierno de México, nunca
llegó a ser dicta dura y, la Cámara de Diputados pasó a ser la representación auténtica de la población y el conducto para aliviar las presiones sociales, derivadas de la crisis económica que vivimos:
Este recinto es la casa por excelencia del debate cívico; del acuerdo y de
la discrepancia; de la convergencia y de la divergencia; de la expresión
de todas las tendencias de la sociedad. Esta es la casa de la política,
instrumento reflexivo del pueblo para emprender las reformas de estructura y para continuar nuestra ruta de superación. Esta es, sobre todo, la
casa del ciudadano, del magistrado de la República, del sujeto de los más
preciados derechos y libertades que consagra nuestro Pacto Federal; del
principio y fin de nuestra República independiente [...]
En las organizaciones políticas del amplio espectro de la vida nacional, se intentaron democratizaciones hacia adentro y, en la Cámara
de Diputados se permitió la manifestación de las diversas ideologías,
sin coartar en forma alguna la libertad de expresión; llegando inclusive a límites que iban más allá de la prudencia y^a cordura. El Congreso y la Comisión Permanente dieron continuidad a la reforma legislativa y al análisis de los problemas nacionales. Nunca como ahora se
respetaron las libertades de los mexicanos, y nunca como ahora los
mexicanos se identificaron con sus instituciones políticas.
México resistió las presiones internas y externas y la política gubernamental acabó por frustrar a los agoreros del desastre y a quienes dudaban de la validez, la viabilidad y la legitimidad del sistema político:
En el ámbito exterior la política» mexicana se ha caracterizado por
una tenaz y constante lucha por mantener la paz. Ha continuado su
356
ROMEO R. FLORES CABALLERO
esfuerzo por reafirmar los principios de no intervención, respeto a la
autodeterminación de los pueblos, solución pacífica de controversias,
igualdad jurídica de los estados y cooperación internacional, ahora
constitucionales, según la reforma a la fracción X del artículo 89, en
diciembre de 1987. Son prioridades de la política exterior: la preservación de la soberanía nacional, el desarrollo económico y social del
país, los vínculos con los Estados Unidos y países latinoamericanos,
la diversifícación de laa relaciones bilaterales y el fortalecimiento de
los mecanismos de concertación multilateral. Así como la reestructuración del sistema económico internacional, la renegociación de la
deuda externa y los alcances del ingreso de México al Acuerdo Ceneral de Aranceles y Tarifas.
A pesar de que una buena parte del quehacer de la política exterior
se encuentra en América Central y, particularmente, en Contadora, el
gobierno de México ha tenido una participación destacada en foros internacionales, como la ONU, el Consenso de Cartagena y las Reuniones
de Nueva Delhi y Estocolmo. Dentro de las relaciones con los Estados
Unidos predominan cuestiones relativas a los trabajadores migratorios,
el combate al narcotráfico, la cooperación financiera, el comercio bilateral, el intercambio energético y la colaboración fronteriza. Como parte de la política de diversifícación de las relaciones de nuestro país, se
han intercambiado ideas y experiencias con la Unión Soviética, y se
mantienen nexos con los países de la Cuenca del Pacífico
Con el fin de intensificar la reconversión industrial para elevar la
eficiencia del aparato productivo de lo sectores público y privado;
conservar sólo las empresas prioritarias a fin de fortalecer el sector
paraestatal; modificar la política crediticia, cambiar los términos de
la negociación de la deuda externa y reestructurar la política fiscal.
En términos generales, modernizar el sector público, sanear las finanzas públicas y apoyar la recuperación económica, el Gobierno
estableció en 1987, las siguientes líneas de acción: apoyo a la recuperación, con reducción a la inflación; fortalecimiento del esfuerzo de)
cambio estructural del sector paraestatal, impulso a la generación de
empleos, así como a la descentralización, el desarrollo regional y aten*
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
357
ción a las necesidades básicas de los Estados. La ampliación de la
prestación de bienes y servicios públicos, el aliento a la inversión de
los particulares y el ejercicio adecuado del gasto público.
"En los primeros meses del año, las exportaciones no petroleras
han aumentado 25 por ciento y, dentro de ellas, las manufacturas lo
han hecho 50* por ciento. (...) Se mantiene el dinamismo del turismo
y las maquiladoras. Las reservas en divisas han alcanzado el nivel más
alto de su historia, incluso, de diciembre de 1982 a la fecha (junio de
1987), descontando el monto de sus reservas internacionales, el país
registra un desenvolvimiento externo significativo superior a los 5 000
millones de dólares. La inflación sigue alta, como resultado de las presiones creadas por la devaluación del peso durante el año pasado, pero está controlada y se moderará en los próximos meses. Las
expectativas de la comunidad son más optimistas. La recesión ha tocado fondo y se inicia ya una recuperación gradual."
Hasta septiembre, la economía mexicana evolucionó favorablemente por el fortalecimiento de las reservas internacionales, el crecimiento de las venta» en el exterior y la recuperación de algunas ramas
industriales. En el último trimestre, las expectativas se vinieron abajo.
La actividad bursátil se caracterizó por incrementos en el precio de
las acciones. El 5 de octubre el índice de Precios y Cotizaciones de
la Bolsa Mexicana de Valores se elevó en forma considerable y la Comisión Nacional de Valores ordenó la suspensión de operaciones. El
día 6 aumentó de 47,101 puntos, en diciembre de 1986 a 373 216
puntos, luego el índice empezó a registrar irregularidades y sufrió
fuertes bajas. El 17 de noviembre descendió hasta 95 484 puntos, es
decir, 74% menos del nivel registrado el 6 de octubre y esta tendencia
continuó hasta fin de año, propiciando rumores sobre posibles variaciones en la política gubernamental, los cuales se acabaron en el momento en que el presidente De la Madrid reiteró, el 27 de octubre,
que continuaría con la estrategia económica establecida.
A) desplome de) mercado bursátil se sumó, el 18 de noviembre, una
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ROMEO R. FLORES CABALLERO
caída considerable en la cotización del peso frente al dólar, así como
un notable aumento de las tasas de interés y un ambiente de incertidumbre. El Banco de México se retiró del mercado libre cambiario,
a fin de proteger las reservas internacionales de la demanda de divisas
y de la especulación. Un mes después se devaluó el tipo de cambio
en el mercado controlado. En diciembre, la inflación acumulada llegó
a 159.2%, la inestabilidad monetaria y financiera continuó, los precios aumentaron, el Congreso del Trabajo demandó un incremento salarial de 46% y se presentaron emplazamientos a huelga. Ante esta
situación, el Gobierno logró que el movimiento obrero moderara sus
demandas de incremento salarial y, el día 15, el presidente De la Madrid, miembros de su gabinete y representantes de los sectores obrero, campesino y empresarial acordaron emprender de manera conjunta un esfuerzo de concertación y firmaron el Pacto de Solidaridad, cuyos objetivos principales son ajustar el gasto público y lograr la recuperación de la actividad económica. El 22 del mismo mes se integró
la Comisión de Seguimiento y Evaluación del pacto mencionado.
En cuanto a las negociaciones d la deuda externa, la SHCP propuso,
el 30 de diciembre, a los acreedores canjear débitos por bonos con un
solo vencimiento a veinte años, que emitió el Gobierno mexicano. Para garantizar el pago de esos bonos, México, a su vez, adquirirá bonos
"cupón cero" del Tesoro estadunidense y cuya capitalización, también a veinte años, permitiría dicho pago. El objetivo central de este
mecanismo era negociar el canje de bonos por deuda externa con el
descuento al que ésta se ofrece en los mercados financieros internacionales y, de este modo, se reduciría el servicio global de la misma.
Los años transcurridos entre 1982 y 1987 testimoniaron una serie
de opiniones equivocadas y juicios falsos sobre nuestro país. Algunos
sectores de la opinión pública, medios de comunicación masiva, fundaciones y grupos de presión, presagiaron no sólo en los Estados Unidos, sino en Europa, la posibilidad de un estallido en México. Lo más
destacado, sin embargo, es que por encima de estas voces que objetivan desmesuradamente, el Estado Mexicano y su gobierno fueron capaces de superar los embates de adentro y de afuera y, sobre todo,
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
36B
de mantener la independencia, libertad y soberanía del país. La Interparlamentaria de 1987 es una muestra de que México recuperó la confianza y la credibilidad y de que estamos camino a la recuperación.
A los países en vías de desarrollo y a México, les preocupa que en
1988 la economía de los países industrializados como los Estados Unidos, Europa y Japón, estén sujetas a Ja amenaza de graves recesiones.
El primero de ellos atraviesa por una grave crisis en las industrias automotriz y del acero, altas inversiones en la economía de guerra y la
deuda más alta del mundo; problemas todos que empiezan a reflejarse
en las tasas de inflación. Europa resiente el proteccionismo norteamericano y padece elevadas tasas de desempleo, y Japón, que acumula
superávits comerciales extraordinarios, encuentra que no hay liquidez
suficiente en los mercados mundiales para adquirir sus productos,
menos aún en los de América Latina, fuertemente endeudados y sujetos a presiones internas que ya se reflejan en protestas sociales.
El estancamiento de la economía mundial tiene que superarse para
evitar un colapso mediante su reorganización y el establecimiento de
un nuevo orden internacional. Para lograrlo se requerirá de la cooperación de los países para definir y coordinar políticas económicas, llegar a un acuerdo sobre el pago de la deuda externa, aprovechar los
avances de la revolución tecnológica y, principalmente, disminuir las
tensiones mundiales.
Las perspectivas de México para 1988 no son fáciles. La estrategia
económica para este año es fundamentalmene antiinflacionaria. Se intenta lograr el crecimiento y la distribución adecuada de los recursos
mediante el combate de la inflación, el fortalecimiento de las finanzas
públicas, la aplicación de tasas de interés bajas, la transformación de
la planta productiva, la competitividad de las mercancías en el exterior y una menor vulnerabilidad de la economía mexicana ante los
cambios del mercado mundial. Así como el mantenimiento de precios
de garantía en su valor real de 1987, la aplicación de una política de
apertura comercial, la reducción del gasto público, la racionalización
del tamaño del sector público y la continuación de la política de liqui-
360
ROMEO R. FLORES CABALLERO
daciones, quiebras o fusiones o ventas de empresas no estratégicas ni
prioritarias.
El 4 de enero, se publicó en el Diario Oficial el Decreto Presidencial de Austeridad, en el cual se establecieron las disposiciones que
deberán seguir las dependencias y entidades federales para cumplir
con la política económica prevista en el Presupuesto de Egresos de
la Federación y el DDF. Entre ellas, están la reducción del gasto en
términos reales con respecto al de 1987, el mejoramiento de la estructura orgánica y ocupacional y la disminución de personal de apoyo.
En ese mismo mes, se publicaron el Reglamento de la Ley Federal
de Pesca que abarca disposiciones sobre captura, investigación, educación y capacitación; la Ley Federal de Fomento a la Microindustria
que incluye incentivos, la organización de la empresa, la creación de
una Comisión Intersecretarial y la coordinación entre la Federación,
los Estados y los Municipios y, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al ambiente que abrogó la Ley Federal dé Proteceión al Ambiente de 1981. Trata de hacer conciencia de los peligros
que enfrentamos en México cotí la destrucción del medio ambiente.
También, merecen atención la reforma a los artículos 9, fracciones II
y XI, y 343 del Código Federal Electoral relativo a los requisitos para
ser electo diputado y, la publicación del decreto sobre la elección de
la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, creada el 10 de
agosto de 1987 al reformarse el artículo 73 constitucional para tratar
de fortalecer la democracia en la ciudad capital.
Ai inicio de esta administración se contaba con 1 155 paraestatales
y para febrero se logró la desincorporación del 65% de esas empresas,
fondos, fideicomisos y entidades del sector público.
La Comisión de Seguimiento y Evaluación del Pacto analizó el 28
de febrero, el desarrollo de los acontecimientos económicos, principalmente el movimiento de precios, el comportamiento del circulante
monetario y del superávit primario. Dado que las finanzas públicas
tuvieron un superávit primario, las reservas internacionales se fortale-
ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO
3«1
cieron, las tasas de interés bajaron y la tasa de inflación disminuyó,
la Comisión concluyó que la evolución económica durante la vigencia
del Pacto era favorable. Se acordó que en el mes de marzo se congelarían los precios controlados y los precios de los bienes y servicios públicos, se mantendría fijo el tipo de cambio del peso respecto al dólar
en el nivel correspondiente al 29 de febrero de 1988; y se incrementarían en un 3% los salarios mínimos. Asimismo, el Gobierno Federal
reiteró que combatiría la inflación, continuaría racionalizando las estructuras administrativas del sector público y desincorporando empresas públicas no estratégicas ni prioritarias.
México es un país de economía mixta, de partidos, principios, leyes
e instituciones. Solamente se puede superar la crisis con la identificación de los mexicanos, una propuesta nacional, un liderazgo fuerte y
seguro y, con reformas políticas y sociales que conduzcan al cambio
estructural y consoliden el sistema político mexicano.
México no se quedará atrás en esta época de cambio, su pueblo y su
gobierno han realizado profundas transformaciones en estos años; hemos
recuperado la confianza en nosotros mismos; nos hemos ganado la respetabilidad internacional; vivimos en un clima de solidaridad y concordia
interna, en un ambiente de paz y con pleno goce de nuestras libertades.
[. . .] México cambia para ser mejor: más democrático, más justo, más libre; unido y solidario internamente y profundament solidario también
con los demás países de la tierra. Cambiamos para preservar la paz y para
conseguir el bienestar de la nación.
Los mexicanos se unen, se identifican y entienden que por encima
de todo esto, el futuro debe verse con optimismo. Toca ahora. . .
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Este libro te tenninó de imprimir y encuadernar
en el mes de septiembre de 1988 en los talleres
de Encuademación Progreso, S. A., Municipio
Libre 188; 03300 México, D. F. Se tiraron
3000 ejemplares.