CIRCULACIÓN Régimen sancionador La identificación de la infracción y la sanción impuesta con la mención a una clave sin hacer referencia a la disposición efectivamente aplicada puede vulnerar el derecho a la legalidad sancionadora. Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 199/2014, de 15 de diciembre de 2014, sala segunda (BOE de 20 de enero de 2015). Antecedente normativo Cita: -Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. -Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. -Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. 1. Planteamiento El derecho fundamental a la legalidad sancionadora exige que la resolución administrativa que pone fin al procedimiento identifique de forma expresa o implícita, el fundamento legal de la sanción. Así se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la sentencia que traemos a estas líneas, donde se resuelve un recurso de amparo que se promueve contra las resoluciones administrativas mediante las que se impone la sanción y las resoluciones judiciales dictadas en el procedimiento contencioso administrativo. La cuestión se plantea con ocasión de la imposición de una multa de tráfico. La denuncia y la incoación del procedimiento que se notifica al ciudadano indican con referencias a claves tanto el precepto infringido como la calificación de la infracción. El ciudadano sancionado interpone recurso contencioso administrativo, en el que alega la vulneración del derecho fundamental de presunción de inocencia y del principio de responsabilidad personal y la vulneración del principio de proporcionalidad y la necesidad de motivar la gravedad de la sanción conforme establece la Ley de Régimen jurídico y del procedimiento administrativo común. Desestimado el recurso contencioso administrativo y el incidente de nulidad del artículo 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial1, se promueve recurso de 1 El artículo 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone: “1. No se admitirán con carácter general incidentes de nulidad de actuaciones. Sin embargo, excepcionalmente, quienes sean parte legítima o hubieran debido serlo podrán pedir por escrito que se declare la nulidad de actuaciones fundada en cualquier vulneración de un derecho fundamental de los referidos en el artículo 53.2 de la Constitución, siempre que no haya podido denunciarse antes de recaer resolución que ponga fin al proceso y siempre que dicha resolución no sea susceptible de recurso ordinario ni extraordinario. Será competente para conocer de este incidente el mismo juzgado o tribunal que dictó la resolución que hubiere adquirido firmeza. El plazo para pedir la nulidad será de 20 días, desde la notificación de la resolución o, en todo caso, desde que se tuvo conocimiento del defecto causante de indefensión, sin que, en este último caso, pueda solicitarse la nulidad de actuaciones después de transcurridos cinco años desde la notificación de la resolución. El juzgado o tribunal inadmitirá a trámite, mediante providencia sucintamente motivada, cualquier incidente en el que se pretenda suscitar otras cuestiones. Contra la resolución por la que se inadmita a trámite el incidente no cabrá 1 amparo, de carácter mixto, a juicio del Tribunal, por cuanto se impugnan tanto las resoluciones administrativas por las que se impone la sanción, como las judiciales dictadas en el procedimiento contencioso administrativo. 2. Consideraciones jurídicas del Tribunal Constitucional El Tribunal tras reconocer la naturaleza mixta del recurso de amparo, determina la necesidad de analizar en primer término las lesiones constitucionales imputadas a las resoluciones administrativas. De este modo, examina en primer lugar, la queja articulada por la vía del artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2, sobre la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (a) y, en segundo lugar, aplica sus conclusiones al supuesto planteado, en el que se impone una sanción sobre unas referencias a claves, para determinar si en él se ha vulnerado este derecho (b). a) Vulneración del derecho a la legalidad sancionadora Recuerda el Tribunal que el derecho fundamental a la legalidad sancionadora garantizado por el artículo 25.1 de la Constitución “incorpora la regla ‘nullum crimen sine poena sine lege’, de aplicación al ordenamiento administrativo sancionador que comprende una doble garantía, formal y material.” Ésta última se concreta en la determinación normativa de conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que exige al legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras de forma precisa, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever las consecuencias de sus acciones. La garantía formal, por su parte, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de estas conductas y sanciones que ha de ser necesariamente legal y no reglamentario, tal y como se infiere del término “legislación vigente” recogido en la Constitución, art. 25.1. En el ámbito sancionador administrativo la garantía formal tiene una eficacia relativa o limitada, pues no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque no caben remisiones que hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. De ahí que la doctrina constitucional declare que la “garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley.” 2 recurso alguno.” El artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece lo siguiente: “Uno. Las violaciones de los derechos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados de las comunidades autónomas o de sus autoridades o funcionarios o agentes, podrán dar lugar al recurso de amparo una vez que se haya agotado la vía judicial procedente. Dos. El plazo para interponer el recurso de amparo constitucional será el de los veinte días siguientes a la notificación de la resolución recaída en el previo proceso judicial. Tres. El recurso sólo podrá fundarse en la infracción por una resolución firme de los preceptos constitucionales que reconocen los derechos o libertades susceptibles de amparo.” 2 La sentencia del Tribunal Constitucional 218/2005, de 12 de septiembre, indica la necesidad de que la Administración, en el ejercicio de su potestad sancionadora, identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionadora, como elemento esencial del principio de tipicidad unido al de seguridad jurídica. “En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma.” Como excepción a esta obligación reconoce aquellos casos en los que, a pesar de no quedar identificado el fundamento legal de la sanción, éste resulta identificado de forma implícita e incontrovertida. En este sentido, la sentencia recuerda cómo en la dictada por el mismo Tribunal (STC 161/2003, de 15 de septiembre), se subraya que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora, en la resolución que pone fin al procedimiento, como parte de su motivación, debe identificar “expresamente o, al menos, de forma implícita” el fundamento legal de la sanción. “‘Sólo así -añade la sentencia de 2003 traída a colación- puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE (FJ 3)’”. b) Aplicación al supuesto planteado El Tribunal analiza si en la sanción impuesta al ciudadano se vulnera el principio constitucional de la legalidad sancionadora y, tras reconocer que en la resolución administrativa de imposición de la sanción, se podría identificar la infracción y su gradación con una mínima seguridad razonable, dado que la Ley de Seguridad vial proporciona cobertura a la infracción denunciada, afirma que la mera mención a una clave no identifica mínimamente la relación entre la infracción y la sanción impuesta; en ningún momento, añade, se hace referencia a la disposición efectivamente aplicada que además fue un decreto municipal anulado posteriormente en vía jurisdiccional contencioso administrativa; y concluye, se impuso una sanción de cuantía fija, con fundamento en una disposición reglamentaria carente de cobertura legal, con preterición del principio de proporcionalidad, con base a una clave “que resulta ininteligible en los términos en que fue notificada, y carente de cobertura legal, lo que en suma determina la vulneración del art. 25.1 CE invocado”. 3. Conclusiones del Tribunal Supremo El Tribunal Constitucional otorga el amparo dado que ha constatado la vulneración del artículo 25.1 de la Constitución en la resolución administrativa impugnada, reconoce el derecho del recurrente a la legalidad en materia sancionadora y anula las resoluciones administrativas y judiciales que las confirmaron. 3 4