Información a facilitar al denunciante

DIRECCIÓN GENERAL
DE LA POLICÍA Y
DE LA GUARDIA CIVIL
MINISTERIO
DEL INTERIOR
CUERPO NACIONAL DE POLICÍA
COMISARÍA GENERAL DE
SEGURIDAD CIUDADANA
UNIDAD CENTRAL
DE SEGURIDAD PRIVADA
INFORME UCSP Nº: 2010/065
FECHA
22/07/2010
ASUNTO
Información a facilitar al denunciante
ANTECEDENTES
Consultas realizadas por los Grupos de Seguridad Privada, en las que
interesan conocer la posición y criterio de actuación a seguir ante los requerimientos
que reciben desde algunas organizaciones sindicales del sector de la seguridad privada
para que se les facilite información y copia de las inspecciones efectuadas por el Grupo
de Seguridad Privada para la comprobación de las denuncias interpuestas por dichas
organizaciones sindicales.
En concreto, se pregunta lo siguiente:
1º) ¿Se puede informar a un Sindicato denunciante del resultado de las
inspecciones policiales?
2º) ¿Qué tipo de información se puede facilitar a un Sindicato denunciante?
3º) Si las asociaciones de trabajadores pueden ser conceptuadas como parte
interesada en un procedimiento sancionador.
4º) Si los Grupos de Seguridad Privada tienen obligación de entregar a dichas
asociaciones de trabajadores copias de las actas de inspección que realicen.
5º)Si esa misma obligación se extiende al órgano competente para incoar el
procedimiento sancionador.
CONSIDERACIONES
Es criterio compartido con la Secretaría General Técnica del Ministerio del
Interior, que la procedencia o no de considerar interesado en un determinado
procedimiento sancionador, a un Sindicato denunciante, requiere, necesariamente, de
una respuesta genérica que ha de especificarse en cada caso concreto, según se den
o no las condiciones legalmente establecidas sobre este particular.
En este sentido, resultan de especifica aplicación lo dispuesto en el
Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD
1398/1993, 4 de agosto), en el que se dispone que “cuando se haya presentado una
denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento
cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación” (art. 11.2).
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C/ Rey Francisco, 21
28008 MADRID
TEL.: 91322 39 19
FAX: 91322 39 18
A su vez, el artículo 13 prevé que el acuerdo de iniciación se “notificará al
denunciante, en su caso”, entendiéndose que tal matización se refiere precisamente al
supuesto de que la denuncia vaya acompañada de dicha “solicitud de iniciación”, pues,
en otro caso, no resultaría preceptivo comunicar al denunciante la iniciación del
procedimiento.
Por tanto, en este Reglamento no se prevén otros derechos del denunciante
que los ya señalados: comunicar la iniciación o no del procedimiento solo si existe
solicitud de iniciación.
Ello, no obstante, el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
establece que los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas,
tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de los
documentos contenidos en ellos.
El problema se centra, por tanto, en determinar si los Sindicatos, en el caso
concreto que se plantea (expedientes sancionadores iniciados en virtud de denuncia
formulada por ellos mismos), ostentan o no legitimación para intervenir en el
procedimiento administrativo, y, caso de poseerla, en base a cuál de los conceptos de
interesado previstos en el artículo 31 de la Ley 30/1992, podrían tener tal
consideración.
Efectivamente, en el apartado 1 del citado artículo se otorga legitimación –en
presente-, a quienes sean titulares de intereses colectivos (tanto a los que hubieran
promovido la iniciación del procedimiento –letra a)- como a quienes se personaren
después –letra b)-). Sin embargo, el apartado 2 del propio artículo condiciona el que las
“asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales”
puedan ser titulares de intereses colectivos, al cumplimiento de los requisitos que otras
Leyes establezcan.
En cuanto a la legitimación para incoar el procedimiento, ha sido objeto de
amplia discusión doctrinal si el denunciante ostenta o no la condición de interesado en
el procedimiento administrativo incoado por acuerdo del órgano competente, como
consecuencia de la denuncia (artículo 69.2 de la Ley 30/1992), y, por tanto, si está
legitimado para impugnar el acto que puso fin al procedimiento en vía administrativa o
la jurisdiccional.
Si bien, tradicionalmente, no se le reconoce legitimación para recurrir en vía
contencioso-administrativa, en virtud de la normativa aplicable a dicha jurisdicción, en
la más reciente jurisprudencia no se resuelve el problema de forma simplista,
distinguiéndose en qué medida, en los supuestos de procedimiento administrativo
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incoado en virtud de denuncia, existe o no interés legítimo que pueda resultar afectado
por el acto dictado, negando la legitimación cuando falta tal interés.
En resumen, un examen de la doctrina jurisprudencial nos lleva a distinguir dos
tipos de denunciantes: 1) los que se limitan a formular una denuncia; y 2) los que,
además, ostentan un interés directo y legítimo en el asunto denunciado.
En el primer supuesto, el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia le otorgan
escasa relevancia, que se traduce, esencialmente, en no tenerlo como parte. En el
segundo, demostrado su interés, deberá ser tenido como parte y, por tanto, tendrá
derecho a intervenir en el procedimiento.
El problema vuelve a plantearse aquí, en orden a determinar si el Sindicato
ostenta un interés legítimo y directo en el asunto denunciado. A este respecto, debe
tenerse en cuenta que la definición y delimitación del interés legítimo se ha ido
realizando en atención a cada uno de los casos sometidos a decisión del órgano
judicial, que en cada ocasión ha debido valorar la legitimación invocada, no sólo en lo
referente a la repercusión que se dice producida, sino también, y con carácter previo, a
la seriedad o autenticidad del interés colectivo que se dice existente.
Sobre este particular aspecto, varias Sentencias del Tribunal Supremo, han
sentado una concreta doctrina sobre la legitimación de los Sindicatos, afirmando,
resumidamente, que los Sindicatos desempeñan una función genérica de defensa de
los intereses de los trabajadores y que la Constitución y la Ley los invisten con esta
función, lo que les legitima, genéricamente, para ejercer dichos derechos, razón por la
cual resulta posible reconocer, en principio, legitimidad al Sindicato para accionar en
cualquier proceso en que estén en juego intereses colectivos de los trabajadores.
Sucede, sin embargo, que esta capacidad abstracta, así reconocida, no
autoriza a concluir que ha de ser posible, a priori, cualquier actividad sindical en
cualquier ámbito. En concreto, en el marco del proceso legal, es necesario subrayar la
necesaria existencia de un vínculo acreditado, de una conexión entre la organización
que acciona y la pretensión ejercida, que ha de medirse en función de la “implantación”
en el ámbito del conflicto, que constituye el verdadero medio de medir la legitimación.
En suma, y según reiterada doctrina jurisprudencial, la legitimación de los
sindicatos, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, ha de localizarse
en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido
en todo caso “a un interés en sentido propio, cualificado y específico” (STC 97/1991,
fundamento jurídico 2º.) Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado
en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto que
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prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido
patrimonial.
Por tanto, siempre que resulte incuestionable la conexión o vínculo entre el
sujeto implicado, el Sindicato denunciante, y el objeto a que se refiere la pretensión
esgrimida, habrá de reconocerse a dicho Sindicato la condición de interesado en el
procedimiento, y, en consecuencia, los derechos que el artículo 35 de la Ley 30/1992,
otorga a quienes ostentan tal condición (conocer el estado de tramitación de los
expedientes y obtener copias de los documentos que figuran en los mismos), así como
la posibilidad de interponer recursos contra la resolución que se adopte.
Por el contrario, si el Sindicato actúa únicamente en calidad de denunciante,
sin ostentar ningún interés legítimo y directo en el asunto, sólo tendrá derecho a que se
le comunique la iniciación del procedimiento, siempre que la denuncia fuese
acompañada de una solicitud de iniciación.
Ahora bien, para el caso que a nosotros verdaderamente nos ocupa, el de la
presentación de una denuncia sindical, en sede policial, con la solicitud expresa de que
“le sea comunicada a esta parte, el resultado de las medidas y sanciones adoptadas en
el procedimiento de inspección, así como el acta de inspección de las funciones del
CNP adscritos al Grupo de Seguridad Privada”, conviene recordar que no estamos, en
estos casos, en el ámbito propio del expediente administrativo o del procedimiento
sancionador, sino en el de las investigaciones policiales de comprobación que, en
función de su resultado, serán trasladadas al órgano competente, en forma de
denuncia, dando lugar, entonces sí, en caso de que dicho órgano dicte acuerdo de
incoación, al inicio del expediente administrativo y a la aplicación de las reglas del
procedimiento sancionador.
Una vez trasladado el informe policial de comprobación, en forma de denuncia,
al órgano competente (Subdelegación del Gobierno), es éste quien, tras su análisis y
oportuna valoración, decide la incoación o no del procedimiento sancionador, como así
dispone el artículo 11.2 del RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora:
“La formulación de una petición no vinculada al órgano competente para iniciar
el procedimiento sancionador, si bien deberá comunicar al órgano que la hubiere
formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación del
procedimiento.
Cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al
denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompañada
de solicitud de iniciación”.
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En cuanto al artículo 31.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, que dispone
que: “Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y
sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley
reconozca”, recordar, una vez más, que no existe una Ley que reconozca tales
intereses a todas las asociaciones, sean profesionales, empresariales o de
trabajadores, lo que se puede interpretar, a los efectos que ahora nos ocupa, como que
las asiste, únicamente, el derecho reconocido al denunciante en el último párrafo del
artículo 11 referido anteriormente, esto es, “cuando la denuncia vaya acompañada de
una solicitud de iniciación”, y ello en el estricto ámbito del procedimiento, que no en la
esfera de la actuación policial previa al mismo.
En consecuencia, respecto a la consulta planteada sobre si las asociaciones
profesionales, empresariales o de trabajadores (sindicatos), se conceptúan como parte
interesada, a todos los efectos, en un procedimiento sancionador, y la información que,
por parte policial o de las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno, debe
ofrecerse a los denunciantes sobre el estado de la denuncia, instrucción del expediente
y resolución, recordar, una vez más, que la Ley 30/1992, en sus artículos 31 a 34, hace
referencia a los conceptos de representación e interesados, siempre dentro de un
procedimiento administrativo, lo que no afecta, en principio, al ámbito policial, aunque sí
pueda afectar, en su caso, al ámbito de las Subdelegaciones.
Igualmente, y como ya se ha señalado anteriormente, en el artículo 11 del Real
Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, se indica la forma de iniciación de los
procedimientos sancionadores, siendo una de estas “la denuncia”, acto por el que
cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento
de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera
constituir infracción administrativa.
Por otra parte, como ya sabemos, la formulación de una petición no vincula al
órgano competente para iniciar el procedimiento, aunque sí obliga a este a comunicar
la iniciación o no del mismo cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de
iniciación.
En este sentido, también ha de tenerse en cuenta que dicha información debe
ajustarse a lo establecido en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de
Protección de Datos de Carácter Personal, cuyo objeto es garantizar y proteger, en lo
que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los
derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e
intimidad personal y familiar, que algunos casos pudieran ser incompatible con los
derechos que tienen las personas interesadas en el procedimiento.
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En definitiva, las Asociaciones presentan denuncias y ponen en conocimiento
de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera
constituir infracción administrativa, sin embargo, no pueden alegar interés legítimo y
directo en los procedimientos en base a lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 30/92
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, toda vez que, en el artículo citado se confiere la
condición de interesado en el expediente, a quién lo promueva como titular de
derechos o intereses legítimos individuales o colectivos, estableciendo, en su número
2, que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y
sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley
reconozca, y en este sentido, la jurisprudencia enseña que la respuesta al problema de
la legitimación debe ser casuística, y viene ligada a la existencia de un interés legítimo
a cuya satisfacción sirve el proceso. Así, para la jurisprudencia constitucional (SSTC
60/1982, 62/1983, 97/1991, 143/1987), tener interés legítimo equivale a la titularidad
potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien
ejercita la pretensión y que se materializa de prosperar ésta.
Así mismo, mantiene como criterio constante, negar la legitimación, en
cualquier clase de procedimiento sancionador administrativo, a excepción de aquellos
en que se reconoce la acción popular, al denunciante en quien no concurra el carácter
de perjudicado, o en quien no concurra un interés legítimo, esto es, un interés
representado por la obtención de una ventaja o utilidad.
No hay que confundir un interés legítimo con un mero interés porque se cumpla
la legalidad, objetivo éste, por otro lado, inherente a la propia Administración Pública,
ya que no se concreta la utilidad o ventaja que obtendría de prosperar la tesis de las
Asociaciones en el proceso, toda vez que, está ausente la defensa de intereses
propiamente económicos o sociales. Siendo la clave para descubrir si la imposición de
una sanción al presunto infractor puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica
del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen de su esfera y no solo la
satisfacción moral de ver aplicar el derecho en la forma y manera que reclama quien se
ve supuestamente atropellado.
Por otra parte, y por lo que se refiere a la exigencia y supuesta obligación legal,
tanto por parte del órgano policial como del competente para incoar el procedimiento
sancionador, de entregar al denunciante copia de los actas de inspección y demás
documentos que deriven de las investigaciones, es necesario remitirse a lo dispuesto
en el referido artículo 3 del RD 1398/1993, en relación con el artículo 35 de la Ley
30/1992, que preceptúa que los ciudadanos tienen derecho a conocer, en cualquier
momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la
“condición de interesados”, aspecto técnico-jurídico este sobre el que ya se ha traslado
en extenso en el presente informe.
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No obstante, y al hilo de lo anterior, conviene recordar que el derecho a
conocer el estado del procedimiento que confiere la normativa antes aludida, no hay
que confundirlo con una inexistente obligación, por parte de la Administración, de
remitir copia del expediente en cuestión. El expediente sancionador se encuentra
perfectamente identificado a lo largo del procedimiento y está a disposición del
interesado en los archivos y dependencias del órgano competente.
En este sentido, y salvo en el caso anterior, si no se puede considerar a las
asociaciones (profesionales, empresariales o de trabajadores), como parte interesada,
no tienen derecho a conocer el estado de tramitación de los expedientes, ni a acceder
u obtener copias de los documentos contenidos en los mismos.
CONCLUSIÓN
En consideración a todo lo anteriormente manifestado, y en relación a los
derechos de los denunciantes y consiguientes deberes policiales surgidos del hecho
mismo de la denuncia y subsiguiente actuación policial en cuanto al supuesto
derecho/deber de obtener/entregar información/documentación relacionada con las
actuaciones policiales de comprobación de la denuncia, se concluye lo siguiente:
1) La presentación de una denuncia ante la Autoridad policial (Grupo de
Seguridad Privada), para su conocimiento y posible comprobación de los hechos
denunciados, da lugar, según sea el caso, a la subsiguiente investigación policial, pero
esta actuación no constituye apertura de procedimiento administrativo alguno, que
únicamente se produce, vía denuncia o actuación de oficio, cuando el órgano
competente, la Delegación o Subdelegación del Gobierno, dicta el acuerdo de
incoación del procedimiento, momento este en el que se despliegan, llegado el caso,
los derechos de acceso, información o personación en el expediente administrativo.
2) Conforme al ordenamiento jurídico vigente y a la jurisprudencia sobre la
materia, al mero denunciante, con carácter general, no se le confiere la condición de
interesado en el expediente, negándose también su legitimación o su condición de
parte, en toda clase de procedimiento sancionador administrativo, cuando no concurra
en el denunciante el carácter de perjudicado o no sea titular de un verdadero interés
legítimo, esto es, un interés representado por la obtención de una ventaja o utilidad,
entendiendo por tal el que la hipotética sanción impuesta al infractor pueda conducir a
la obtención de un beneficio o la eliminación de un perjuicio en la esfera jurídica del
denunciante en el supuesto de que prospere la acción intentada, excluida la mera
satisfacción moral de ver aplicado el derecho en la forma reclamada en la denuncia.
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3) Las Unidades de Seguridad Privada que reciban y comprueben denuncias
en el ámbito de la colaboración ciudadana, incluidas las procedentes de asociaciones
profesionales, empresariales o de trabajadores, por las razones legales anteriormente
expuestas, no facilitarán a estos copia de documentación oficial alguna, ni información
de carácter personal, limitándose, a lo sumo, a informarles del hecho mismo de la
ejecución de actuaciones de comprobación y si estas han sido o no elevadas, en
función del resultado positivo o negativo de las mismas, a otras instancias
administrativas o judiciales, instancias estas que es a las únicas a las que, en su caso,
corresponderá reconocer la concreta posición jurídica del denunciante y, en función de
ello, actuar en consecuencia, dando acceso o no al contenido y resultado del
expediente que instruyan.
4) Cuando del resultado de las actuaciones policiales se dé cuenta al órgano
competente para la incoación del correspondiente expediente sancionador, se le
informará, al tiempo, del origen de la denuncia y de la pretensión del denunciante, en
su caso, de ser considerado interesado o parte en el procedimiento y obtener, en
consecuencia, información o copia de documentación del mismo.
5) Con independencia de las limitaciones legales que para la facilitación de
información o documentación a terceros impone el ordenamiento jurídico vigente, se
interesa que por parte de las Unidades de Seguridad Privada se fomente y mantenga el
máximo nivel de relación institucional con el sector de la seguridad privada,
especialmente con las asociaciones profesionales, empresariales y de trabajadores,
por ser esto un aspecto esencial para la generación de un clima de mutua confianza y
colaboración.
Este informe, fija la posición y el criterio decisor de las Unidades Policiales de
Seguridad Privada, en relación con el objeto de la consulta sometido a consideración.
EL COMISARIO, JEFE DE LA UNIDAD CENTRAL
DE SEGURIDAD PRIVADA
Fdo.: Esteban Gándara Trueba
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