FORO 20 - Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
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Página 1 “Junto a las más o menos clásicas FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ funciones del parlamento, tal Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Alcalá Letrado de las Cortes Generales como se afirman desde sus primeras configuraciones constitucionales y aparecen CRISTINA PAUNER CHULVI expresamente mencionadas en el Profesora Titular de Derecho Constitucional Universitat Jaume I artículo 67 de la Constitución con respecto a las Cortes Generales (legislar, aprobar los EMILIO PAJARES MONTOLÍO presupuestos, controlar al Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad Carlos III de Madrid ejecutivo), es notorio que las asambleas parlamentarias llevan a cabo otras actividades ..., probablemente las más destacadas sean las de designación de miembros de otras instituciones ... nombrando o proponiendo a un buen número de CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES 10:52 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS 6/5/10 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ CRISTINA PAUNER CHULVI Presentación y coordinación EMILIO PAJARES MONTOLÍO E. P. M. 20 FORO DEMOCRACIA Y REPRESENTACIÓN FORO cargos públicos.” 10,00 € FORO 20 20 2O FORO DEMOCRACIA Y REPRESENTACIÓN PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES CONSEJO EDITORIAL Luis Aguiar de Luque José Álvarez Junco Paloma Biglino Campos Bartolomé Clavero Luis E. Delgado del Rincón Elías Díaz Santos Juliá Francisco J. Laporta Clara Mapelli Marchena Francisco Rubio Llorente Joan Subirats Humet Joaquín Varela Suanzes-Carpegna Fernando Santaolalla López Cristina Pauner Chulvi Miguelnga Sánchez PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Presentación y coordinación EMILIO PAJARES MONTOLÍO CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES Madrid, 2010 Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Plaza de la Marina Española, 9 28071 Madrid http://www.cepc.es Catálogo general de publicaciones generales http://www.060.es Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidas la reprografía y el tratamiento informático. De esta edición 2010: © FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ © CRISTINA PAUNER CHULVI © EMILIO PAJARES MONTOLÍO © CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES NIPO: 005-10-045-2 ISBN: 978-84-259-1484-3 Depósito legal: M. 20.307 - 2010 Diseño de cubierta: Área Gráfica Roberto Turégano Fotocomposición e impresión: IMPRENTA TARAVILLA, S.L. Mesón de Paños, 6 - 28013 Madrid [email protected] PAPEL RECICLADO LIBRE DE CLORO ÍNDICE ÍNDICE Página Presentación de EMILIO PAJARES MONTOLÍO .............................. Problemas de las designaciones parlamentarias en nuestro derecho por FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ ........................................ 1. Significado de las designaciones parlamentarias ............ 2. Función parlamentaria y fundamento de estas designaciones .......................................................................... 3. Supuestos de designaciones parlamentarias por las Cortes Generales ..................................................................... 4. Constitucionalidad de estas designaciones parlamentarias .... 5. Dos casos atípicos: el Consejo de Seguridad Nuclear y la Agencia Española de Protección de Datos ..................... 6. Funcionalidad de las mayorías agravadas ...................... 7. Consecuencias negativas de las mayorías agravadas: incumplimientos constitucionales, bloqueo de las instituciones .......................................................................... 8. Soluciones posibles ...................................................... 9. El procedimiento de designación .................................. 10. La consulta de nombramientos puramente ejecutivos .... 11. Conclusiones ................................................................ Anexo normativo ................................................................. Nuevas y viejas cuestiones en torno a la designación parlamentaria de cargos públicos por CRISTINA PAUNER CHULVI ............................................... VI. Introducción: la naturaleza de la función de designación parlamentaria de cargos institucionales ......................... III. Legitimación y politización: cara y cruz del procedimiento de designación parlamentaria de cargos públicos .......... A) La injerencia partidista en la designación de cargos públicos ...................................................................... B) La sustitución del ejercicio del consenso por la práctica del reparto por cuotas ..................................................... C) Pluralismo político, candidaturas y adscripción ideológica .. 9 13 13 13 15 19 21 23 25 28 34 38 43 44 55 57 59 60 63 67 7 ÍNDICE Página III. Las condiciones de elegibilidad de los candidatos ........ A) El requisito temporal: ¿plus de legitimidad? ................... 1. El ejercicio «efectivo» de la profesión ..................... 2. La acumulación de experiencias jurídicas y políticas .. 69 69 71 74 B) Categoría profesional: el perfil técnico y la reconocida competencia ............................................................. 76 IV. El trámite de comparecencia ante las Comisiones parlamentarias de Nombramientos: una perspectiva práctica A) Las comparecencias en los nombramientos parlamentarios . B) Las comparecencias en los nombramientos ejecutivos .... IV. La fiscalización de la función parlamentaria de designación de cargos públicos y la fiscalización sobre los cargos públicos de designación parlamentaria .......................... A) El control judicial de los nombramientos parlamentarios . 80 80 82 86 86 B) El control político sobre los órganos de designación parlamentaria .................................................................. 89 VI. La función parlamentaria de designación de cargos públicos y el modelo autonómico de descentralización política: especial mención al nuevo procedimiento de designación de magistrados del Tribunal Constitucional ................... 99 A) La implantación del nuevo modelo de designación de magistrados por el Senado: las reformas normativas y la práctica ......................................................................... B) La nueva relación entre el Senado y los Parlamentos autonómicos a la luz de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional ........................................................... 101 C) Algunas consideraciones finales sobre la situación actual . 106 111 Debate, coordinado por EMILIO PAJARES MONTOLÍO .................... 115 8 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS PRESENTACIÓN Junto a las más o menos clásicas funciones del parlamento, tal como se afirman desde sus primeras configuraciones constitucionales y aparecen expresamente mencionadas en el artículo 67 de la Constitución con respecto a las Cortes Generales (legislar, aprobar los presupuestos, controlar al ejecutivo), es notorio que las asambleas parlamentarias llevan a cabo otras actividades que no pueden incardinarse en esa tradicional tríada (como se advierte en ese mismo artículo, que recuerda que también las Cortes Generales ejercen otras funciones atribuidas por la propia Constitución o por las leyes). De esos otros procedimientos en los que participan las cámaras, probablemente los más destacados sean los de designación de miembros de otras instituciones, mediante los cuales, en exclusiva o junto con otros órganos, determinan su composición, nombrando o proponiendo a un buen número de cargos públicos. Con independencia de que se pueda articular o no como una función, dotada de algunos rasgos específicos que se presenten en todos los casos y que permitan caracterizarla, son varios los preceptos constitucionales que recogen este tipo de previsiones (para el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas), en una técnica que más tarde se ha plasmado ya con rango legal para otras instituciones (como la Junta Electoral Central, por ejemplo). Algo parecido ha ocurrido respecto a muchos órganos de corte similar en gran parte de las comunidades autónomas, ya que éstas, en una manifestación más de la gran semejanza que presenta su organización institucional respecto a la del Estado, han tendido a 9 EMILIO PAJARES MONTOLÍO PRESENTACIÓN dotarse de algunas de estas instituciones, ya sea por previsión estatutaria o por disposición legal, estableciendo asimismo criterios semejantes para seleccionar a sus componentes. El objeto de estas normas constitucionales resulta bastante evidente: dotar a esos órganos de mayor legitimidad, con independencia de que ya existieran antes de la aprobación de la Constitución (es el caso del Tribunal de Cuentas) o fueran de nueva creación (como ocurre, más destacadamente, con el Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial; en ambos casos, por cierto, las previsiones de la Constitución sólo reservan a las Cortes Generales la designación de una parte de sus componentes). También está clara su relevancia, pues, a partir de la existencia de tales procedimientos, es posible que el Congreso de los Diputados y el Senado (y las asambleas autonómicas) participen en la orientación de la política general del Estado (o de las comunidades autónomas). Se trata, ciertamente, de una función que la Constitución atribuye al Gobierno ‘ex’ artículo 97, pero que no abarcaría este aspecto, puesto que el carácter ejecutivo y por ello necesariamente parcial de este órgano llevó a considerar poco adecuado encomendarle también que decidiera (en exclusiva) sobre la composición de instituciones jurisdiccionales, de control o de gobierno de otros poderes. La opción constitucional, descartadas o más bien ni siquiera planteadas otras alternativas (la del sistema estadounidense, conforme a la cual es el titular del poder ejecutivo el que al menos hace la propuesta para cubrir las vacantes o, respecto a los órganos de carácter jurisdiccional, la de proveerlas con los mecanismos habituales de la judicatura...), resulta muy clara: se da preferencia a un sistema en el que tal labor corresponde a un órgano representativo y de composición plural como el parlamento, mediante acuerdos que además deben ser adoptados por una amplia mayoría, quebrando así el principio que le lleva a tomar sus decisiones ordinarias, esto es, el de la simple mayoría de votos. De este modo sería posible que, tras la correspondiente negociación, ese respaldo reforzado que grupos políticos diversos dieran a los integrantes de esas instituciones, la mayor parte de nueva creación, permitiría por un lado garantizar que sus miembros reúnen la capacitación necesaria para el ejercicio de sus altas funciones y por otro (obviamente 10 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS sólo en el caso de que se trate de órganos colegiados) que estén dotados de una cierta pluralidad, que se podría considerar también adecuada a las funciones que se les asignan, de modo que ambos factores contribuirían a legitimar su actuación. ¿Se puede afirmar que tales objetivos se han alcanzado cada vez que se han puesto en práctica estos procedimientos de designación parlamentaria? Desde luego no en todos los casos, pues desde la primera formación del Tribunal Constitucional, en la que quizá se dieron las circunstancias para que la aplicación de estas normas se hiciera en un clima de entendimiento entre las fuerzas políticas que posteriormente no se ha dado, al menos en la misma medida, lo habitual ha sido que, llegado el momento de renovar a los componentes de estas instituciones, las formaciones parlamentarias primero acuerdan el modo en que se reparten entre ellas los puestos que es preciso cubrir y, una vez asignadas las cuotas, deciden con libertad quiénes van a ocupar esos puestos. Ésta es al menos la percepción mayoritaria en la opinión pública, la que aparece en los medios de comunicación, en los cuales ya es frecuente encontrar que se habla o escribe de mayorías y minorías de uno y otro signo en el Tribunal Constitucional o en el Consejo General del Poder Judicial, que explicarían las decisiones que se adoptan en el seno de estos órganos, todo ello al margen de que tal visión se corresponda con lo que sucede en realidad. La ‘lottizzazione’, poco recomendable en cualquier caso, no ha evitado por lo demás que en varias ocasiones los procedimientos hayan concluido con un notable retraso, hasta de varios años, respecto a la fecha en la que concluía el mandato de los cargos que había que renovar, dando lugar a las consiguientes y, en algún caso, muy dilatadas prórrogas en sus funciones (en el caso del Defensor del Pueblo, por parte de quien desempeñe la Adjuntía Primera), consecuencia tampoco muy deseable. Sea por la necesidad de corregir o atenuar estos defectos, sea por alguna otra razón, hay que recordar además que en al menos cuatro ocasiones se han registrado reformas en normas legales o en los reglamentos parlamentarios que han modificado en un sentido u otro algunas de estas previsiones, no siempre con un amplio acuerdo entre las formaciones políticas: sí lo hubo para que la designa11 EMILIO PAJARES MONTOLÍO PRESENTACIÓN ción de vocales judiciales del Consejo General del Poder Judicial se hiciera entre los que propusieran las asociaciones o los jueces no inscritos y para la previa comparecencia ante una comisión parlamentaria de candidatos (aún habiendo ese acuerdo, es dudoso que hayan contribuido a reducir los vicios que pudieran generar estos procedimientos); en cambio, se discutió incluso si eran respetuosas con el marco constitucional, dando lugar al consiguiente pronunciamiento del Tribunal Constitucional, la extensión de la designación parlamentaria a todos los integrantes del Consejo General del Poder Judicial o, más recientemente, la posibilidad de que las asambleas autonómicas propongan al Senado candidaturas cuando a esta cámara le corresponda designar magistrados... del propio Tribunal Constitucional. Sólo con esta breve exposición, ayuna de muchos matices y a la que sería posible añadir algún otro aspecto problemático, queda plenamente justificado que el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales dedicara la segunda sesión del foro sobre «Democracia y representación», que tuvo lugar el 18 de junio de 2009, a debatir todas las cuestiones que plantea este tipo de designaciones parlamentarias. Como en la anterior ocasión, la actividad que se recoge ahora en este volumen se organizó a partir de sendas ponencias elaboradas por dos destacados especialistas en la materia, Cristina Pauner Chulvi, profesora titular de Derecho Constitucional de la Universitat Jaume I y autora de La designación parlamentaria de cargos públicos (Madrid, Congreso de los Diputados, 2003), y Fernando Santaolalla, letrado de las Cortes Generales y profesor titular de la misma disciplina de la Universidad de Alcalá de Henares, autor de Derecho parlamentario (Madrid, Espasa-Calpe, 1990). Junto a estos textos, que fueron objeto de una breve exposición por sus autores y que habían sido repartidos previamente entre los asistentes, se recoge también una relación de las intervenciones que buena parte de éstos realizaron en el debate posterior. EMILIO PAJARES MONTOLÍO Coordinador del Foro Democracia y Representación Profesor titular de Derecho Constitucional Universidad Carlos III de Madrid 12 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Problemas de las designaciones parlamentarias en nuestro derecho Fernando Santaolalla López Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Alcalá Letrado de las Cortes Generales 1. SIGNIFICADO DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS A efectos de esta reflexión podemos conceptuar las designaciones parlamentarias como aquellos actos en que el Parlamento nombra a los titulares de ciertos órganos del Estado: las Cámaras eligen o designan, ejercitando una mayor o menor discrecionalidad, a los miembros de otros órganos o instituciones del Estado. Aunque el acto parlamentario puede quedar pendiente de un nombramiento formal por el Rey, refrendado por el presidente del Gobierno, como ocurre con el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, la realidad es que la sustantividad de esta materia corresponde al Parlamento, al menos jurídicamente, siendo los otros actos puras formalidades de carácter obligado para los que las practican. Legalmente quien designa o elige aquí son las Asambleas parlamentarias. 2. FUNCIÓN PARLAMENTARIA Y FUNDAMENTO DE ESTAS DESIGNACIONES Estas designaciones o elecciones parlamentarias representan una actuación relativamente novedosa de los Parlamentos, que se desarrolla a partir de la segunda posguerra mundial. Antes de esa época era muy rara la intervención de las cámaras en la designa13 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO ción de órganos externos. Incluso algunos de ellos, como el Tribunal Constitucional o el Ombudsman no existían, por lo que mal podían intervenir las cámaras en su composición. En todo caso, el Parlamento decimonónico y de la primera mitad del siglo XX se limitaba a las funciones clásicas de legislar, de controlar al poder ejecutivo y aprobar los gastos e ingresos del Estado. Las designaciones parlamentarias suponen algo funcionalmente nuevo. En estos actos el Parlamento no legisla, ni controla al Gobierno ni aprueba los presupuestos del Estado. Constituyen algo distinto, que en otro lugar hemos calificado como parte de la función de dirección política que corresponde a la representación popular. Se trata de una actividad por la que las Cámaras impulsan el funcionamiento del aparato estatal, dirigiéndolo en algunos aspectos básicos del mismo. Y este impulso o dirección se efectúa, entre otras manifestaciones, eligiendo a los responsables de órganos de destacada importancia. Esta nueva función aparece al constatarse que ciertos órganos deben estar fuera de la esfera gubernamental. Su atribución al Parlamento obedece al deseo de evitar su subordinación o dependencia del Gobierno, que es casi como decir su subordinación o dependencia de una sola fuerza política. Mediante la designación parlamentaria se persigue su neutralidad política o cuando menos una composición equilibrada, no monopolizada por el partido en el poder. Dadas estas premisas, consideramos que estas designaciones parlamentarias se explican cuando recaen sobre entes o instituciones particularmente relacionados con el Parlamento o que, en todo caso, interesa mantener alejados de la influencia gubernativa. Pero su generalización puede ser peligrosa, sobre todo cuando afecta a órganos o entes típicamente ejecutivos. Primero porque desnaturaliza la posición del Parlamento, haciéndole intervenir en actos y decisiones materialmente distintos de los que constituyen su perfil y fundamento y abandonar lo que propiamente le corresponde. Se corre el riesgo de alterar tácitamente el sistema parlamentario de gobierno por uno de asamblea en el que, olvidando el principio de división de funciones, el Parlamento acabe asumiendo incluso funciones ejecutivas y el Gobierno quede reducido (teóricamente) 14 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS en la misma proporción. Y cuando el Parlamento asume este papel directivo, decisorio, automáticamente el Estado se queda sin una instancia que asume la irrenunciable función crítica, fiscalizadora y controladora. Segundo, porque al ser el Parlamento una institución eminentemente política, obediente a la dinámica de partidos, es más que posible que todos esos nombramientos aparezcan teñidos de esta misma dinámica, con efectos contrarios a los buscados. El resultado será la politización de los órganos designados o elegidos, a pesar de que se presumen administrativos, técnicos o, sencillamente, no pensados para la política. La práctica que se ha dado es muy aleccionadora en este sentido. 3. SUPUESTOS DE DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS POR LAS CORTES GENERALES No pudiendo hacer una recapitulación de todas las designaciones parlamentarias, en el sentido de incluir las correspondientes a los Parlamentos de las Comunidades Autónomas, nos limitamos a exponer las propias de las Cortes Generales. Salvo error u omisión, estas son los siguientes: I. Los vocales del Consejo General del Poder Judicial. Según el artículo 122.3 de la Constitución este órgano está integrado, además de por el Presidente del Tribunal Supremo, por veinte miembros nombrados por el Rey, por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión. El régimen concreto de esta elección o designación se encuentra en el artículo 112 de la LOPJ1, cuya constitucionalidad no es momento de abordar. 1 Su texto actual figura en el Anexo. 15 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO II. Ocho magistrados del Tribunal Constitucional. El artículo 159.1 de la Constitución establece: El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. El artículo 16 de la LOTC ha desarrollado esta previsión2. III. Otro supuesto es el del Defensor del Pueblo. El artículo 2.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 3 de abril, afirma que El Defensor del Pueblo será elegido por las Cortes Generales … IV. En cuarto lugar ha de citarse al Tribunal de Cuentas. Según el artículo 30.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, los Consejeros de Cuentas serán designados por las Cortes Generales, seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senado, mediante votación por mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras, por un período de nueve años, entre Censores del Tribunal de Cuentas, Censores Jurados de Cuentas, Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad y funcionarios públicos pertenecientes a Cuerpos para cuyo ingreso se exija titulación académica superior, Abogados, Economistas y Profesores Mercantiles, todos ellos de reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio profesional. V. Otro supuesto de designación, bien que unos términos algo atípicos, es el de los cinco vocales catedráticos de la Junta Electoral Central. Según el artículo 9.1 de la LOREG dicho organismo está compuesto, además de por a) ocho vocales magistrados del Tribunal Supremo, designados mediante insaculación por el Consejo General del Poder Judicial, por 2 Su redacción actual producto de la reforma de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, figura en el Anexo. Su constitucionalidad, tema en el que no entramos, fue reconocida por la STC 101/2008. 16 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS b) cinco Vocales Catedráticos de Derecho o de Ciencias Políticas y de Sociología, en activo, designados a propuesta conjunta de los partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores con representación en el Congreso de los Diputados. Decimos términos algo atípicos porque no se impone expresamente que sea el Congreso quien los designe, sin siquiera precisarse quién deba hacerlo: basta una propuesta conjunta de los partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores con representación en dicha cámara, no de los grupos parlamentarios. La intervención parlamentaria se deduce —bien que con dificultades— de la previsión de su designación subsidiaria por la Mesa del Congreso, lo que también es un rasgo atípico. Según el artículo 9.2 de la LOREG, las designaciones a que se refiere el número anterior deben realizarse en los noventa días siguientes a la sesión constitutiva del Congreso de los Diputados. Cuando la propuesta de las personas previstas en el apartado 1.b) no tenga lugar en dicho plazo, la Mesa del Congreso de los Diputados, oídos los grupos políticos presentes en la Cámara, procede a su designación, en consideración a la representación existente en la misma. Esta solución subsidiaria es precisamente la que se ha aplicado en las últimas renovaciones. Véase los Reales Decretos 2216/2004, de 25 de noviembre y 1608/2008, de 29 de septiembre. Tampoco se precisa la mayoría para la elección de estos vocales, por lo que hay que presumir que es la que constituye la regla general (mayoría simple). VI. Otro supuesto de designación parlamentaria ha sido el del Consejo de Coordinación Universitaria. Según el artículo 29.c de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, cada Cámara nombra a siete vocales de este órgano: El Consejo de Coordinación Universitaria… estará compuesto por los siguientes vocales: … c) Veintiún miembros, nombrados 17 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO por un período de cuatro años, entre personalidades de la vida académica, científica, cultural, profesional, económica y social, y designados siete por el Congreso de los Diputados, siete por el Senado y siete por el Gobierno. Entre los vocales de designación del Gobierno podrán figurar también miembros de la Administración General del Estado. Sin embargo, la reforma de esta última ley por la Ley Orgánica 4/2007 no sólo ha cambiado la denominación de este órgano, que pasa a llamarse Consejo de Universidades, sino que suprime el bloque de veintiún vocales, entre los cuales los elegidos por Congreso y Senado. Sorprendentemente, frente a la tendencia a aumentar las designaciones parlamentarias aquí se ha optado por su reducción. VII. Finalmente, podemos citar el caso del Consejo de Administración de RTVE y de su presidente. El artículo 11 de la Ley 17/ 2006, de 5 de junio, de la Radio y la televisión de titularidad estatal, preceptúa que 1. Los miembros del Consejo de Administración serán elegidos por las Cortes Generales, a razón de ocho por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado, de entre personas de reconocida cualificación y experiencia profesional. 2. Sin perjuicio de lo establecido en el número anterior, dos de los miembros del Consejo a elegir por el Congreso, lo serán a propuesta de los dos sindicatos más representativos a nivel estatal con implantación en la Corporación RTVE y sus sociedades. 3. Los candidatos propuestos, incluyendo los previstos en al apartado anterior, deberán comparecer previamente en audiencia pública en el Congreso y el Senado, en la forma que reglamentariamente se determine, con el fin de que ambas Cámaras puedan informarse de su idoneidad para el cargo. Su elección requerirá una mayoría de dos tercios de la Cámara correspondiente. 4. El Congreso de los Diputados designará, de entre los doce consejeros electos, al que desempeñará el cargo de Presidente de la Corporación RTVE y del Consejo. Tal designación requerirá una mayoría de dos tercios de la Cámara. 18 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS 4. CONSTITUCIONALIDAD DE ESTAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS La Constitución no reconoce como tal la función de dirección política. El artículo 66 sólo menciona a las tres clásicas de legislación, control del Gobierno y presupuestaria. Pero sí la admite indirectamente, al remitirse a otras atribuciones establecidas en la propia Constitución (Las Cortes Generales … tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución), entre las cuales figuran precisamente la elección de ocho magistrados del Tribunal Constitucional y los veinte vocales del Consejo General del Poder Judicial, entre otras. La constitucionalidad de estas designaciones o elecciones parlamentarias no ofrece ninguna duda en el caso del Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional. No solamente lo prevén los artículos 122.3 y 159.1 respectivamente de la ley fundamental, sino que también el inciso reproducido del artículo 66.2 lo refuerza. Igual conclusión puede mantenerse respecto al Defensor del Pueblo, pues aunque la Constitución no regula expresamente su designación, implícitamente está reconocida a favor de las Cortes Generales en la medida en que el artículo 54 lo califica de alto comisionado de las mismas. Lo mismo procede decir del Tribunal de Cuentas, pues el artículo 136 expresa que dependerá directamente de las Cortes Generales, lo que armoniza plenamente con su designación por las Cámaras. En todos estos casos pues es inequívoca la constitucionalidad de esta medida, por lo demás confirmada por amplios precedentes de otros países. También se comprende esta designación en el caso de los vocales catedráticos de la Junta Electoral Central, sin perjuicio de admitir que esta no es la única solución posible. Como es sabido, este órgano esta situado fuera de la esfera del poder ejecutivo, constituyendo una entidad sui generis, lo que explica la no intervención gubernamental. Además tiene una relación funcional muy clara con 19 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO el Parlamento, pues su misión básica es contribuir a la corrección de las elecciones parlamentarias. De otra parte, se apoya ampliamente en la infraestructura de las Cortes Generales, como demuestra el hecho de que su Secretario es el Secretario General del Congreso y que son funcionarios de las Cortes los que integran su personal. Y en alguna medida sustituye a las cámaras en su antigua función de validación de las actas electorales. Por eso el encaje constitucional de esta designación es perfectamente aceptable. Cosa distinta acontece a nuestro juicio con la designación parlamentaria de los titulares de otros órganos, como es especialmente el caso del Consejo de Administración y presidente de la Corporación de Radio Televisión Española. Consolidando una tendencia iniciada con el Estatuto de RTVE (Ley 4/1980), esta Corporación se ocupa de prestar el servicio de radio y televisión de titularidad del Estado, definido como servicio público esencial por su ley de creación, la Ley 17/ 2006, de 5 de junio. Y si la prestación de un servicio público es parte de la función administrativa, la conclusión no debiera ser otra que la inclusión de este organismo en la esfera del poder ejecutivo, y no en la del Parlamento. Ni la Constitución contempla la designación de sus miembros por el Parlamento ni las funciones de este ente pueden encuadrarse en las que su artículo 66.2 reserva a las cámaras. Es verdad que el artículo 20.3 de la Constitución afirma que La ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado. Esto sin duda avala la regulación de la materia por el Parlamento, esto es, su legislación. También avala su control, pero control significa una actividad sobre la desplegada sobre otro sujeto, en este caso el Gobierno, no la posibilidad de asumir directamente el papel de órgano gobernante en la materia. Por eso en puridad esta previsión no amparaba el apoderamiento del Parlamento para una función tan extraña a lo que parece desprenderse del artículo 66.23. Véase en sentido parecido Agustín RUIZ ROBLEDO en El Parlamento de Andalucía. Órganos de extracción parlamentaria, órganos consultivos o de participación de designación parlamentaria, Jornadas de estudio organizadas por el Parlamento de Andalucía, Sevilla, 2004, pp. 108 y ss. 3 20 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS No obstante, la STC 108/1986 llega a una conclusión distinta, con los efectos consiguientes, al afirmar que la recta interpretación del último inciso del art. 66.2 de la Norma suprema no es que las Cortes sólo puedan tener las funciones expresamente contenidas en la Constitución, sino que ésta les asigna algunas que forzosamente han de cumplir y que la ley no puede atribuir a ningún otro órgano, sin que ello suponga que, por ley, no pueda reconocérseles otras, que no estén específicamente mencionadas en la Constitución. Por tanto, resulta que mediante ley el Parlamento puede atribuirse nuevas funciones, siempre que no contradiga un mandato expreso constitucional. Esta doctrina, sin perjuicio de su autoridad, nos resulta arriesgada pues podría justificar otras nuevas atribuciones no expresamente reservadas al Gobierno, (como por ejemplo el nombramiento de embajadores) y con ello una desnaturalización de ambos poderes. Lo que en todo caso nos resulta inconstitucional de esta elección del Consejo de Administración y presidente de la Corporación de RTVE es que tenga que hacerse por mayoría de dos tercios de las cámaras. Independientemente de lo que después se dirá sobre la exigencia de mayorías reforzadas, este requisito choca directamente con el artículo 79.2 de la Constitución: Dichos acuerdos (del Congreso y Senado), para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que para elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras. Por tanto, es claro que la Ley 17/2006, de 5 de junio no reúne ninguna de las condiciones para apartarse de la regla general de las mayorías simples: no es Constitución, ni ley orgánica ni tampoco reglamento parlamentario. 5. DOS CASOS ATÍPICOS: EL CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR Y LA AGENCIA ESPAÑOLA DE PROTECCIÓN DE DATOS Un caso atípico es el del Consejo de Seguridad Nuclear. Según el artículo 5.2 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, reformada por la 21 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO Ley 13/2007, de 7 de noviembre, el presidente y consejeros de este organismo son nombrados por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Industria, Turismo y Comercio. De este modo se mantiene el sistema tradicional de nombramientos ejecutivos. Sin embargo, acto seguido dicho artículo añade: … previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, en los términos que prevea el reglamento del Congreso. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo de los tres quintos de sus miembros, manifestará su aceptación o veto razonado en el plazo de un mes natural a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos. Se requiere pues la participación del Congreso de los Diputados en los nombramientos de este Consejo. Pero la tortuosa redacción del precepto da lugar a un procedimiento en la misma medida retorcido: se prevén como dos manifestaciones distintas la de aceptación de los nombramientos por la Comisión del Congreso y la de veto de los mismos, en ambos casos por igual mayoría agravada. Esta disyuntiva es enteramente superflua. Bastaría haber contemplado una de las dos opciones, pues el veto equivale a no aceptación de los nombrados, mientras que su aceptación implica que se descarta toda idea de veto. En ambos casos, lo que hace el Parlamento es, más que designar por sí, controlar lo que se propone el Gobierno, pues siempre actúa sobre una propuesta de este segundo. De todos modos, en contraste con ese rigor, el control acaba por resultar prescindible pues a la postre cabe que la Comisión no se manifieste, en cuyo caso se produce una especie de silencio parlamentario positivo: si transcurrido un mes desde la presentación de los propuestos no hay manifestación positiva o negativa por la Comisión del Congreso, los mismos se entienden aceptados. De hecho, esta es la opción que se ha impuesto en la práctica: los reales decretos de nombramiento se limitan a señalar que se ha cumplido el 22 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS trámite de comunicación al Congreso de los Diputados, sin indicación alguna sobre aceptación expresa (Véase BOE de 2 de diciembre de 2006 y 7 de marzo de 2009). Por lo demás, la mayoría de tres quintos se presta a la misma objeción que hemos recogido en el caso de la Corporación de RTVE y que damos por reproducida. Otro caso singular es el de la Agencia Española de Protección de Datos. Las Cortes Generales no designan a su órgano rector (el director) pero sí a dos miembros de su Consejo Consultivo, uno por cada cámara, que deben ser respectivamente diputado y senador. La Ley orgánica 15/1999 no dice nada sobre la forma de proceder ni sobre la mayoría exigible. En la práctica se ha dado una divergencia entre las cámaras: en el Senado la propuesta de nombramiento se hace directamente por la Mesa, mientras que en el Congreso es la Comisión Constitucional la que asume esta tarea4. 6. FUNCIONALIDAD DE LAS MAYORÍAS AGRAVADAS La elección por el Parlamento de otros órganos constitucionales se explica, como se advirtió al principio, por el deseo de situarlos en un marco de legitimidad democrática, sustrayéndolos así de una excesiva influencia gubernamental. Pues no cabe duda que la designación por la institución que representa directamente la voluntad ciudadana tiene un poder a estos efectos del que carece cualquier otra fuente. De este modo, tales órganos aparecen investidos de una legitimidad mayor que la mayoría de las instituciones estatales y, en la misma medida, se refuerza su status de independencia, especialmente respecto al Gobierno. Por eso se entiende su utilización para con los órganos que deben situarse fuera de la esfera del poder ejecutivo, pero no en los que pertenezcan o deban pertenecer a la misma. En todo caso, la elección parlamentaria plantea la cuestión del sistema que haya de utilizarse. Si se trata de un órgano unipersonal 4 Véase Diario de Sesiones del Congreso comisiones núm. 90, de 1 de octubre de 2008. http://www.senado.es/legis9/actividad/index_otrcomp.html 23 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO el sistema no puede ser más que mayoritario. Pero si, como ocurre en la mayoría de los supuestos, la elección recae en órganos colegiados, con un número mayor o menor de miembros, la cuestión cambia radicalmente. Teóricamente puede aplicarse un sistema mayoritario o uno proporcional. La opción por la que ha optado nuestro Derecho es una curiosa mezcla de elección mayoritaria y proporcional. En un principio es mayoritaria pues cabe entender elegidos a los que más votos obtengan a partir de un umbral mínimo, como de hecho impone el artículo 204 del Reglamento del Congreso de los Diputados y el artículo 186.2 del Reglamento del Senado5. Si se diese el caso de que superasen este umbral más candidatos que los puestos a proveer, se entienden elegidos los que obtienen un mayor número de votos. Pero tal principio mayoritario se ve fuertemente corregido al exigirse un umbral mínimo muy elevado, a través de mayorías muy reforzadas, como son las de tres quintos de la cámara que elige o, todavía más, la de dos tercios. Lo que se busca a través de esta fórmula es un resultado parecido al de una elección con sistema proporcional: una distribución equitativa de los puestos entre las distintas afinidades políticas en presencia o, si se quiere, una composición plural de los órganos comentados. Como demuestra la experiencia, al no alcanzar ningún partido ese umbral tan alto, se impone una negociación entre varias fuerzas políticas para concertar candidatos y así reunir los votos necesarios. La finalidad de este requisito es asegurar la independencia del órgano constitucional elegido, impidiendo que la fuerza política ma5 El primero en concreto establece: 4. Resultarán elegidos, tanto para el Consejo General del Poder Judicial como para el Tribunal Constitucional, aquellos cuatro candidatos que más votos obtengan, siempre que hayan conseguido, como mínimo, cada uno tres quintos de los votos de los miembros del Congreso. Lo mismo en definitiva viene a establecer el artículo 186.2 del Reglamento del Senado: La votación se hará por papeletas, en las que cada Senador podrá incluir tantos nombres como puestos a cubrir. La Mesa hará el escrutinio y proclamará elegidos a los candidatos que obtengan mayor número de votos en función del número de puestos a cubrir, siempre que aquél equivalga a la mayoría exigida en cada caso por la Constitución o las leyes. 24 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS yoritaria en el Parlamento se reserve todos los nombramientos. Se busca una composición suprapartidista y ello se logra forzando un amplio acuerdo entre mayoría y oposición tal como se ha señalado6. 7. CONSECUENCIAS NEGATIVAS DE LAS MAYORÍAS AGRAVADAS: INCUMPLIMIENTOS CONSTITUCIONALES, BLOQUEO DE LAS INSTITUCIONES Pero este sistema, a pesar de su plausible finalidad, se enfrenta a no pocos inconvenientes y efectos negativos no buscados. Para empezar, con mayorías tan fuertes, se suspende la regla general del parlamentarismo, el gobierno por mayoría (simple). Pues resulta harto difícil —al menos en los Parlamentos elegidos por sistemas de representación proporcional— que el partido del Gobierno por si solo supere esa barrera de escaños parlamentarios. La mayoría agravada rompe esa regla general al implicar la entrada en la decisión de la oposición o de fuerzas políticas de la oposición. Puede decirse que en estos casos la oposición hace también funciones de mayoría, de Gobierno. Consecuencia directa, que ya denunciamos hace bastantes años7, es que los órganos constitucionales se queden sin la renovación tempestiva que exige la Constitución por la imposibilidad de alcanzar una mayoría tan amplia. En todos los órganos (Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas e incluso el reciente Consejo de Administración de RTVE) se han producido elecciones con sensibles retrasos, que en general se han acentuado con el paso del tiempo. 6 Una amplia defensa de este argumento, con referencias a autores españoles y extranjeros, se encuentra en Francisco FERNÁNDEZ SEGADO, Comentarios a la Constitución Española, dirección de O. Alzaga, tomo XII, Edersa Cortes Generales, Madrid, 1999 pp. 96 y s. 7 Fernando SANTAOLALLA LÓPEZ, Derecho Parlamentario Español, Editora Nacional, Madrid,1984 p. 366. Allí decíamos que «semejante requisito, establecido con el laudable propósito de asegurar una convergencia muy amplia en torno a los elegidos, de tal modo que éstos no se deban a una única fuerza política, comporta el riesgo de que estas elecciones no se verifiquen ante la imposibilidad de superar una barrera tan alta de votos...». 25 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO Así, el primer Defensor del Pueblo se designó (el 30 de diciembre de 1982) con más de un año de retraso tras la aprobación de la Ley orgánica 3/1981, de 6 de abril, con una votación fallida de por medio en el Congreso de los Diputados8. Por su parte, el segundo Tribunal de Cuentas debió expirar y ser sustituido por un tercero antes del 20 de diciembre de 2000 y, sin embargo, no lo fue hasta el 30 de octubre de 2001 (Congreso9) y 6 de noviembre de 2001 (Senado), publicándose en el BOE de 7 de noviembre. De este modo se produjo una demora de casi once meses. La última renovación del Consejo General del Poder Judicial debió tener lugar a finales de Octubre y comienzos de Noviembre de 2006 y, sin embargo, se retrasó hasta el 16 de septiembre de 2008 (Congreso) y 17 de septiembre (Senado), lo que supuso un exceso de dos años. Por su parte, los cuatro magistrados del Tribunal Constitucional que debieron ser elegidos por el Senado en Febrero de 2007 están pendientes desde entonces: tres años de demora. Bien es verdad que algunas leyes reguladoras de estos órganos prevén el mantenimiento en funciones de los miembros del órgano no renovado tempestivamente. Así el artículo 17.2 de la LOTC dispone10: Los Magistrados del Tribunal Constitucional continuarán en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesión quienes hubieren de sucederles. Pero estas previsiones, cuando las hay, parecen pensadas para retrasos prudenciales, de días o semanas, producto de circunstancias atípicas, como la coincidencia de la renovación con la disolución de las cámaras. Pero en modo alguno pueden justificar tan dilatados retrasos como los mencionados, pues en otro caso no tendría razón de ser la previsión de mandatos reducidos a un número Véase Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados de 28 de junio de 1982, pp. 14680 y ss. 9 Coincidiendo con la elección de los miembros del Tribunal Constitucional y del CGPJ. 10 Y lo mismo viene a establecer el artículo 115.2 de la LOPJ. 8 26 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS determinado de años. De hecho, los artículos 17.1 de la LOTC y 114 de la LOPJ establecen procedimientos muy reglados para conseguir la renovación en tiempo de los órganos correspondientes. La consecuencia de los abultados retrasos es un incumplimiento grave de la Constitución, que lejos de justificarse debe ser objeto de prontas medidas de reintegración. Para ello, a nuestro juicio, debe partirse de la raíz del problema: las deformaciones a que conducen esas mayorías agravadas. Por un lado, la coparticipación de los partidos de la oposición en la función política de la mayoría hace que los mismos se refuercen en grado extremo, hasta el punto de disponer de una facultad de veto sobre la composición del órgano de que se trate11. Estos partidos, sabedores de que sus votos son imprescindibles, pueden oponerse a los candidatos de la mayoría, exigir una cuota en los nombramientos para personas afines, incluso mayor que la que correspondería en pura proporcionalidad, retrasar cuando no interese la renovación, etcétera. Por otro, tampoco pueden excluirse maniobras retorcidas de una mayoría a la que interesa mantener la composición actual de estos órganos. En definitiva, efectos perversos, opuestos a los que teóricamente fundamentan el sistema. Más que lograr candidaturas de consenso, suprapartidistas, de personalidades independientes, el sistema ha derivado en un reparto de las vacantes por cuotas de partido12. El consenso se construye no sobre el conjunto de los candidatos propuestos sino sobre la adjudicación de cuotas, que luego cada partido administra con amplia discreción. La misma aspiración y el mismo resultado de distribución por cuotas han te11 Juan Alfonso SANTAMARÍA, que también reconoce esta realidad, lo llama efecto de bloqueo. Véase La prorogatio de los órganos constitucionales. Apuntes mínimos sobre un tema que no lo es, Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 84, septiembre diciembre 2008 p. 19. 12 Así lo reconocen abiertamente Eduardo ESPÍN TEMPLADO, Comentarios a la ley orgánica del Tribunal Constitucional, coord. Juan Luis Requejo Pagés, Tribunal Constitucional y BOE, Madrid, 2001 p. 297 y Cristina PAUNER CHULVI, La designación parlamentaria de cargos públicos, Congreso de los Diputados, Madrid, 2003 pp. 153 y s. 27 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO nido lugar en Alemania13, lo que parece confirmar que el sistema en sus resultados prácticos se aleja de sus postulados teóricos. Desde luego no decimos que la exigencia de mayorías de tres quintos determine necesariamente este panorama, pero sí que lo favorece en altísimo grado, como muestran los abundantes antecedentes. 8. SOLUCIONES POSIBLES Una primera solución sería importar el modelo italiano, de exclusión expresa de la prórroga, imponiendo el cese ope legis del magistrado o consejero al transcurrir su mandato. Ello exigiría la reforma de las leyes orgánicas que regulan estos órganos modificando el inciso que da cobertura aparente a los retrasos. Esto es, se sustituiría la cláusula que admite el mantenimiento en funciones por una que dijese que al concluir el mandato se cesa en el cargo y en las funciones respectivas. Esta solución a la italiana tiene la ventaja de evitar la reforma de la Constitución, sin duda más problemática que la legal, como luego se expondrá. Pero también son varios sus inconvenientes. Por un lado, la previsión actual de mantenimiento en funciones es razonable cuando se atempera a un uso prudente, por lo que su desaparición integral podría originar otros inconvenientes, como la de desatender los retrasos causados por coincidir con la disolución de las cámaras y nuevas elecciones. Por otro lado, la solución italiana choca con otros extremos del sistema español. Pues en el país transalpino la prolongación de las vacantes producida por el transcurso del plazo afecta a tan sólo una tercera parte del Tribunal Constitucional, las correspondientes a la elección parlamentaria. Con lo cual no parece que semejante situación pueda afectar seriamente al quórum de funcionamiento del órgano. En cambio, en España el cese ipso iure por el agotamiento 13 Así lo afirma Klaus SCHLAICH, Das Bundesverfassungsgericht – Stellung, Verfahren, Entscheidungen, CH. Beck,sche, Munich, 1991 p. 31. 28 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS del mandato, sin que paralelamente se elija a los sucesores, afectaría cuando menos a un tercio del Tribunal Constitucional y, en el caso del Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal de Cuentas, a la totalidad de sus miembros. Con ello se impediría o se dificultaría en extremo la existencia del quórum de funcionamiento de estos órganos. Así el artículo 14 de la LOTC lo fija en dos tercios de los magistrados. Bastaría entonces que una cámara se retrasase en la nueva elección, unido a una baja por fallecimiento, enfermedad u otra causa, para que el Tribunal Constitucional no pudiese funcionar. En el caso del CGPJ y del Tribunal de Cuentas los efectos serían de vacío absoluto de la institución. De otra parte, debe tenerse en cuenta que en Italia no se practica el sistema de elección por bloques de los magistrados constitucionales, sino el de elección según se van produciendo los ceses por alcanzar el mandato de nueve años. Por eso las renovaciones son parciales y graduales, lo que atempera el impacto negativo de un posible retraso en la elección del sucesor. En cambio en España se ha optado por la renovación por bloques del Tribunal Constitucional, lo que favorecería en extremo la emergencia de una situación como la descrita14. En el caso del Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal de Cuentas, su renovación completa todavía hace más patente la inadecuación. Otra solución podría consistir también en introducir la regulación alemana de que en caso de transcurrir el plazo de elección sin que ésta se haya efectuado, el miembro más antiguo de la comisión electoral del Bundestag y el presidente del Consejo Federal deben dirigirse sin demora al Tribunal Constitucional para que este proponga por mayoría simple a candidatos a magistrados, tres si se trata de cubrir una vacante y el doble de las vacantes cuando estas sean varias15. La importación de esta fórmula supondría obligar a Afirma Eduardo ESPÍN TEMPLADO que a la vista de la contradicción interna del artículo 159.3 de la Constitucional, el Tribunal Constitucional ha optado por la interpretación de la renovación por tercios y no al cumplir cada magistrado los nueve años de mandato. Véase 2001 p. 301 y ss. 15 Véase artículo 7 de la Bundesverfassungsgerichtsgesetz. 14 29 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO los presidentes de las dos Cámaras a poner en conocimiento del Tribunal Constitucional el transcurso infructuoso de los plazos de elección, de tal modo que el segundo pudiese formular una propuesta en un tiempo determinado. Esta posibilidad tiene la ventaja de actuar como una señal de alarma contra las fuerzas parlamentarias, obligándolas a ponerse de acuerdo so pena de incurrir en esta suerte de sanción moral y pública. Pero también ofrece serios reparos. Primero porque traslada una iniciativa sumamente delicada al órgano que debe ser renovado, una iniciativa no parangonable con sus funciones oficiales sino con opciones o preferencias personales, con el consiguiente riesgo de que el mismo se convierta en objeto de presión por diversos sectores e intereses. En una palabra que se politice su actuación. Segundo porque tampoco asegura el llegar a puerto a tiempo. Esto es, cabe tanto que las Cámaras posterguen la notificación al concluir el plazo de renovación como que el propio órgano emplazado (Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial o Tribunal de Cuentas) se demore en exceso en seleccionar a los propuestos y también que de nuevo las Cámaras incidan en la misma omisión al recibir las candidaturas propuestas. Pero desde luego, más vale esta fórmula que la carencia de todo impulso de contrapeso o rectificación. A nuestro juicio, si la raíz del problema reside en estas mayorías reforzadas, el remedio ideal debe consistir en su reducción, introduciendo una elección por mayoría relativa o a lo sumo por mayoría absoluta. Se nos objetará inmediatamente que esto puede conducir al mal opuesto del abuso de la mayoría, que se reservaría en su totalidad el conjunto de los puestos a cubrir. De este modo —se dirá— tendríamos unos órganos constitucionales esencialmente sectarios, obedientes a la mayoría ocasional del Parlamento. Que este peligro existe resulta indudable. Todo poder, como indicó lord Acton, tiende al abuso, por lo que en modo alguno se puede descartar el acaparamiento de los nombramientos por el partido en el poder cuando la elección tenga que hacerse por mayoría absoluta o simple. 30 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Pero, aun siendo esto así, la cuestión es otra. Lo que se plantea es si queremos que siga perviviendo un régimen de votación que favorece en extremo graves quiebras constitucionales y legales por quien debía ser el paladín de la legalidad. Lo que se plantea no es el posible abuso en los nombramientos, sino el mantenimiento de un principio capital del Estado de Derecho como es el de constitucionalidad y legalidad (artículo 9 de la Constitución). El abuso podrá y deberá ser denunciado, pero nunca resultará tan lesivo constitucionalmente como la infracción pura y dura de normas constitucionales y legales. Para empezar, tales mayorías se compadecen muy poco con unas votaciones que se tienen que reiterar con cadencias más bien breves16. Semejantes mayorías son propias de votaciones extraordinarias, que afectan a los fundamentos del Estado y que por eso se producen ocasionalmente, como las de reforma constitucional (artículo 167). La STC 179/1989, f.j. 7, aun admitiendo su licitud, reconoce que el principio debe ser el de la mayoría simple. De otra parte, ¿estamos tan seguros que una regla como la defendida empeorará las cosas, conduciendo a una gubernamentalización excesiva de estos órganos constitucionales? Repetimos que el abuso o acaparamiento constituye una amenaza latente y real. Pero tampoco ese desenlace tiene que darse inexorablemente. Acaso podría ser una alternativa a la situación presente, no tan mala como se ha querido ver. Téngase en cuenta, en primer lugar, que con el sistema de mayoría de tres quintos el partido mayoritario, o sea el Gobierno, después de todos los forcejeos y cesiones que se quiera, suele acabar reservándose la mayoría de los puestos a cubrir, más o menos en proporción al número de escaños de que dispone en la cámara electora. Cierto es que se da entrada a la oposición (a veces sólo al principal partido de la oposición), pero siempre en menor medida, en modo más o menos proporcional a su fuerza parlamentaria. O 16 Cada tres años se produce la renovación parcial del Tribunal Constitucional; cada cinco la integral del CGPJ y del Defensor del Pueblo. La única excepción más dilatada es la del Tribunal de Cuentas con nueve años. 31 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO sea que la posibilidad de hacerse con una influencia decisiva en el seno de estos órganos sigue siendo muy clara para la fuerza política mayoritaria. Esto, que se manifiesta en todos los casos, es todavía más notable en el caso del Tribunal Constitucional, merced a la designación de dos vocales directamente por el Gobierno. De este modo, salvo en los casos en que estos órganos tienen que adoptar decisiones por mayorías cualificadas, la mayoría interna afín a la mayoría parlamentaria puede imponer sus criterios. No se ignora el contrapeso que puede suponer esa «oposición» interna, pero sí se quiere subrayar que a la postre la diferencia puede no ser tanta como parece a primera vista. En segundo lugar —y esto es lo más importante— una elección por mayoría no reforzada puede inducir un sentido de responsabilidad en el partido gobernante. Pues sabe que cualquier abuso por su parte será denunciado inmediatamente por la oposición y por los medios de comunicación, erosionando su imagen de cara a las siguientes elecciones. No debe olvidarse que unas de las acusaciones que más pueden desgastar a la mayoría gubernamental son las de prepotencia y sectarismo, por si mismas y porque no pocas veces estas situaciones acaban siendo fuente de corrupciones y desafueros. Los cuales, a su vez, cuestan un precio en popularidad. Además, todo partido en el poder sabe que lo que haga o deje de hacer será replicado por el que le suceda. Con lo cual puede presumirse que la fórmula que proporciona mucha capacidad de influencia en un momento dado puede traducirse, con el cambio de circunstancias, en ostracismo y marginación para el que la practica. En palabras más llanas, que será pagado con la misma moneda cuando llegue al poder su hoy rival. Probablemente este frío e interesado cálculo de consecuencias es uno de los factores que más puede contribuir a una cultura de responsabilidad democrática, esto es, respetuosa de las previsiones constitucionales y, en concreto, de que hay espacios institucionales de los que no se puede abusar. La mayoría no reforzada, lejos de conducir a los cataclismos con los que muchas veces se la describe, puede hacerlo en pro de un self-restraint parlamentario, que haría consciente a la 32 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS fuerza o fuerzas políticas mayoritarias de que, por su propio interés, no puede acometer sectariamente estas elecciones, sino institucionalmente, demostrando que los candidatos elegidos son personas con las máximas cualificaciones para ocupar estos órganos. Y mejor, naturalmente, con el consenso de los partidos de la oposición, pero no necesariamente así. Pues lo que no es de recibo es que la búsqueda de ese deseable acuerdo se traduzca en abiertas infracciones de los plazos de la Constitución, como las que ya se han comentado. El caso de los vocales catedráticos de la Junta Electoral Central corrobora lo que venimos defendiendo: sus sucesivas renovaciones se han producido con considerable regularidad, sin que la aplicación de la regla de la elección por mayoría simple haya conducido a abusos de los que se tenga noticia. Posiblemente lo segundo explica lo primero. Esta reforma que propugnamos —con una dosis acaso excesiva de optimismo— permitiría cumplir con la Constitución doblemente: primero con su espíritu, opuesto a una sumisión incondicional de estos órganos a instancias políticas, por lo que debe ser bienvenida una fórmula que estimula una actitud institucional, no sectaria, en el momento de la elección17; y, segundo , con su letra, como son las previsiones de renovación temporal, pues con abuso o sin él en los nombramientos, al menos se respetarían los plazos constitucionales y con ello lo que es propio de un Estado de Derecho18. De hecho, Esto fue precisamente lo demandado por el Tribunal Constitucional en su famosa STC 108/1986, sobre la elección del CGPJ, f.j 13: Ciertamente, se corre el riesgo de frustrar la finalidad señalada de la Norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo perseguido y, actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en éste, atiendan sólo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de éstos. La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y señaladamente, el Poder Judicial. 18 Eduardo ESPÍN TEMPLADO pide que se tomen las medidas oportunas para impedir que las controversias partidistas obstaculicen el estricto cumplimiento de la normativa constitucional y legal. Véase 2001 p. 307. 17 33 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO como reconoció la STC 32/1981, f.j. 2, pertenece a la esencia de la democracia parlamentaria la ocupación por la mayoría de los puestos de dirección política. El contraste con la situación actual no puede ser más llamativo, pues aquí se juntan dos graves defectos: nombramientos presididos por espíritu de partido y, encima, incumplimiento sonoro de los plazos constitucionales y legales. 9. EL PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN El procedimiento de designación o elección se encuentra regulado en los artículos 204 a 206 del Reglamento del Congreso, completado por la Resolución de la Presidencia de 25 de mayo de 2000, y los artículos 184 a 186 del Reglamento del Senado. Este último sufrió una importante reforma en junio de 2000 para incorporar el mismo sistema que el de la resolución citada. Existen matices diferenciales en las regulaciones de las dos cámaras. Pero, en aras de la brevedad, el procedimiento puede resumirse en la forma siguiente. En primer lugar, los grupos parlamentarios, dentro del plazo correspondiente fijado por la Mesa respectiva, pueden presentar candidatos en número no superior al de puestos a cubrir. Cada candidatura tiene que estar acompañada de escrito que demuestre el cumplimiento de los requisitos legales (nacionalidad, edad, títulos profesionales, experiencia mínima profesional) y de curriculum vitae para valorar la idoneidad del candidato. Posteriormente la Mesa de cada cámara verifica, en trámite de admisión, el cumplimiento de estos requisitos formales. Puede incluso consultar a la Comisión a la que luego se hace referencia y solicitar aclaraciones al grupo proponente de no constatarse el cumplimiento de los mismos. No se han detectado problemas especiales en esta fase, con la importante salvedad de lo ocurrido con dos candidatos propuestos para magistrados del Tribunal Constitucional en 2008 por varias 34 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Asambleas legislativas de Comunidades Autónomas, dentro del nuevo procedimiento de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo19. En dicha ocasión se dedujo de la documentación remitida por las Asambleas proponentes que dos candidatos no parecían cumplir el requisito de ser jurista de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función. Reclamada una aclaración por la Mesa del Senado y remitida por los Parlamentos afectados, la cuestión permanece sin resolverse, probablemente por razones que van más allá de las puramente legales. Se produce una nueva muestra del bloqueo anticonstitucional a que conducen las disputas políticas cobijadas bajo la exigencia suprapartidista de mayorías agravadas. Una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos formales se pasa a la fase siguiente, que es la de comparecencia de los candidatos ante una comisión de nueva creación: la Comisión de Nombramientos. Esta procede al examen de la idoneidad de los candidatos para lo que incluso puede acordar la comparecencia de los mismos. En dichas comparecencias cabe solicitar aclaraciones sobre cualquier extremo relacionado con su trayectoria profesional o académica o sobre sus méritos personales. Finalmente, la comisión eleva al pleno respectivo un informe sobre la idoneidad de los candidatos. Sin duda esta fase es uno de los puntos más significativos de la reforma reglamentaria del año 2000. Con ella se quiso evitar la práctica seguida hasta entonces de las cámaras votando sobre unos candidatos sin apenas haber deliberado sobre las condiciones de idoneidad que imponen la Constitución y las leyes orgánicas (como la reconocida competencia profesional). Ni era razonable este procedimiento ni desde luego proyectaba buena imagen del Congreso y Senado. Pero el sensato deseo de introducir un trámite de constatación de méritos se tradujo en una mala copia del sistema americano de Concretamente el párrafo segundo del artículo 16.1 de la LOTC pasó a disponer lo siguiente: Los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara. 19 35 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO hearings con los candidatos presidenciales. Pues allí dicha actividad se realiza ante la comisión del Senado competente por razón de la materia (asuntos exteriores, justicia, finanzas, etcétera) mientras que aquí se arbitra una nueva comisión de corte sumamente jerárquico y sin ninguna especialidad por razón de la materia. En efecto, la Comisión de Nombramientos no es más que un duplicado de la Junta de Portavoces ya que la preside el presidente de la cámara respectiva y la integran los portavoces de los grupos parlamentarios. Además adopta sus decisiones por la misma regla de voto ponderado de la Junta de de Portavoces. Tal regulación ha venido a reforzar la imagen de que todas estas elecciones son más cuestión de cuotas de partido que de méritos objetivos. La presencia de los portavoces confiere a este acto una dimensión eminentemente partidaria, más que la teóricamente deseada de independencia institucional. De otra parte, la falta de especialidad de los entrevistadores, aunque atemperada por la posibilidad de delegar en otro parlamentario del mismo grupo, hace que la comparecencia tienda a desarrollarse de un modo bastante superficial, como un trámite formal. De hecho, el Parlamento Europeo practica el procedimiento que defendemos, con la comparecencia de los candidatos a comisarios ante las comisiones competentes por razón de la materia. Nos remitimos al artículo 106 de su Reglamento. Finalmente el Pleno decide sobre los candidatos mediante votación por papeletas, aplicándose las mayorías ya comentadas. Cada parlamentario puede emitir tantos votos como puestos a cubrir, lo que favorece sin duda a los grupos numerosos. Resultan elegidos los candidatos que obtengan más votos y siempre por encima de esas mayorías. En el caso casi inédito de que ningún candidato superase esa barrera, se realizan sucesivas votaciones en las que se puede reducir el número de candidatos. Posteriormente se traslada formalmente el nombre de los elegidos para su nombramiento oficial por Real Decreto. Algunas especialidades merecen comentarse. Así, los candidatos propuestos en número de 36 por las asociaciones judiciales para 36 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS elegir doce vocales del Consejo General del Poder Judicial están exentos del trámite de comparecencia ante la Comisión de Nombramientos, de tal modo que se someten directamente a votación en sesión plenaria20. Sin duda el deseo de evitar una suerte de competencia entre esos candidatos ha llevado a suprimir esta exigencia. Pero esto no deja de contrastar ampliamente con lo exigido para los ocho vocales de procedencia no judicial. Tampoco es ajeno el deseo de mantener bien embridado todo el proceso a través de los partidos políticos. De otra parte, está el procedimiento especial, ya aludido, que se sigue con los cuatro magistrados del Tribunal Constitucional que debe elegir el Senado. La Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, reserva a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas la presentación de candidatos en los términos que determine el Reglamento de la Cámara. Este a su vez establece (nuevo artículo 184.7) que el Presidente del Senado comunicará a tales asambleas la apertura del plazo para la presentación de candidatos, hasta dos por cada asamblea. Luego la Comisión de Nombramientos asume un papel que excede del puramente consultivo de la comisión homónima del Congreso, pues además de celebrar las comparecencias ya comentadas, debe elevar al Pleno una propuesta con tantos candidatos como puestos a cubrir, lo cual hace perfectamente previsible que tenga que escoger mediante votación. Este trámite permanece inédito por las razones ya comentadas. Pero la presentación de candidatos por las asambleas en 2008 en número muy superior al de los cuatro magistrados confirma esta impresión de que la Comisión se puede ver obligada a votar para elegir a unos y descartar a otros. Aunque esta elección por el Senado de los cuatro magistrados a propuesta de los Parlamentos autonómicos ha sido bendecida por la STC 49/2008, personalmente estimamos que se trata de una regulación de muy dudosa constitucionalidad. A nuestro juicio, la refor20 La presentación de estas candidaturas fue regulada por las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputado y del Senado de 11 de julio de 2006. Su texto puede verse en: http://www.senado.es/info_g/index.html 37 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO ma introducida por la Ley orgánica 6/2007 regula una cuestión materialmente constitucional, algo que por su carácter estructural, esencial si se quiere, está reservado a la Constitución. La reforma podía en sí misma resultar admisible, pero debía haberse canalizado por el procedimiento del artículo 167 de la Constitución, sin el cual adolece de insuficiencia de rango. No diciendo nada la Constitución sobre un aspecto clave —la intervención de los Parlamentos autonómicos— nada podía añadir la LOTC. El nuevo procedimiento no era un mero complemento o adición secundaria a la regulación vigente, sino algo de mucho más calado. Por eso no podía bastar la ley orgánica. Obsérvese que cuando el artículo 165 de la Constitución se remite a la misma es para aspectos muy concretos o de mero desarrollo de sus previsiones (funcionamiento del Tribunal Constitucional, estatuto de sus miembros, procedimiento ante el mismo y condiciones para el ejercicio de las acciones). Ni expresa ni tácitamente se puede entender comprendida una cuestión básica, que restringía la iniciativa senatorial en los nombramientos. Aunque se requería mucho más espacio para una respuesta adecuada, la verdad es que los argumentos de defensa de esta solución por la STC 49/2008 nos resultan bastante débiles. Ni el supuesto silencio constitucional ni la definición del Senado como Cámara de representación territorial bastaban a nuestro juicio para salvar la objeción anterior. 10. LA CONSULTA DE NOMBRAMIENTOS PURAMENTE EJECUTIVOS Junto a las designaciones parlamentarias en sentido estricto nuestro Derecho conoce un número creciente de casos en que el Parlamento es consultado sobre nombramientos puramente ejecutivos, esto es, que corresponden al Gobierno y para órganos situados en la esfera del mismo nombre. La participación parlamentaria se traduce en una comparecencia informativa ante la Comisión de Nombramientos, previa a la desig38 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS nación del titular del órgano por el Gobierno. La comisión puede, a lo sumo, expresar su opinión al respecto, pero no vetar o retrasar los nombramientos. No existe una regulación uniforme al respecto, con diferencias entre diversas leyes y entre estas y los reglamentos parlamentarios. Lo cual parece indicar que la idea se ha abierto paso un tanto impreditamente, sin un plan de conjunto. Así, diversas leyes imponían la carga de la comparecencia al ministro del ramo mientras que otras lo hacían con los propios candidatos. Ejemplo de lo primero fue la del ministro de Industria y Energía ante la Comisión de Economía y Hacienda respecto al nombramiento de presidentes y vocales de la Comisión Nacional de la Energía (Ley 34/1998, del sector de hidrocarburos, disposición adicional undécima). Ejemplo de lo segundo fue y es el del presidente de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil, creada por la Ley 21/2003, de 7 de julio, de seguridad aérea. Sin embargo, el artículo 2.1 y 2.2 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de conflictos de intereses de miembros de Gobierno y Altos Cargos de Administración, ha generalizado esta última solución. En definitiva están obligados a comparecer con carácter previo a su designación: — — — — — — — el presidente del Consejo de Estado; el presidente del Consejo Económico y Social; el presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia; el presidente de la Agencia EFE; el director de la Agencia de Protección de Datos; el director general del Ente Público Radiotelevisión Española. el presidente y los vocales de la Comisión Nacional del Mercado de Valores; — el presidente y los vocales de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones; — el presidente y los vocales de la Comisión Nacional de Energía; — el presidente, los consejeros y el Secretario General del Consejo de Seguridad Nuclear, y finalmente 39 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO — el presidente y los miembros de los órganos rectores de cualquier otro organismo regulador y de supervisión21. Se trata pues de un número muy elevado de personas, que viene a añadirse al de los entes designados directamente por las Cortes Generales. Todo ello nos suscita importantes reservas. Órganos como el Consejo de Estado, el Consejo Económico y Social, el Tribunal de Defensa de la Competencia, la agencia EFE, la Agencia de Protección de Datos y la Corporación de RTVE pertenecen claramente a la esfera del poder ejecutivo. Sus funciones son el asesoramiento o apoyo al Gobierno o la prestación de un servicio público. Poco tienen que ver con los dependientes de las Cortes Generales, antes citados. De hecho la legislación particular de cada uno de ellos suele reconocer esta dependencia. Así el artículo 1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 abril, define al Consejo de Estado como el supremo órgano consultivo del Gobierno. A la vista de esta circunstancia, debía tenerse en cuenta que el artículo 97 de la Constitución reserva al Gobierno la dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar … y el ejercicio de la función ejecutiva. Por eso no resulta claro que los propuestos para presidentes de esos organismos tengan que pasar por el filtro parlamentario previo, como preceptúa la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado. Ni se trata de designaciones parlamentarias ni se está fiscalizando o controlando al Gobierno, que es lo que se corresponde con los artículos 66.2 y 97 de la Constitución. Lo que se hace aquí es participar en un En la lista debe entenderse comprendidos el presidente, vicepresidente y consejeros de la Comisión Nacional del Sector Postal, según establece el artículo 4 de la Ley 23/2007, de 8 de octubre. No se menciona pero podría entenderse incluido en este inciso final al gobernador, subgobernador y consejeros del Banco de España. En este punto el artículo 24 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España, se limitaba a exigir la comparecencia del Ministro de Economía y Hacienda para informar sobre el propuesto para el primer cargo citado. 21 40 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS procedimiento interno del propio Gobierno, en algo que este debía poder resolver con autonomía. Sin perjuicio, claro está, de asumir la responsabilidad política consiguiente. Nuestro Parlamento parece desplazarse hacia un modelo donde las cámaras asumen todas las funciones estatales, en vez de limitarse a las características suyas. Puede con ello ganarse en extensión lo que se pierde en contenido, ganarse en cantidad y perderse en calidad. En este sentido, son aleccionadoras las siguientes palabras del ATC 60/1981, de 17 de junio: «Sólo un sistema de distribución de poderes, que evitan su concentración y hacen posible la aplicación de las técnicas de relación y control entre quienes lo ejercen legítimamente, garantiza la vigencia efectiva de las libertades y derechos». Por otro lado, el elevado número de comparecencias que así se dispone incrementa nuestras dudas sobre su desarrollo ante una única comisión no especializada, como es la de Nombramientos, que parece ser la tónica general. Sin embargo, se han detectado casos en los que las comparecencias se celebran ante la comisión competente por razón de la materia, lo cual parece mucho más lógico, al menos si se trata de verificar la idoneidad técnica y personal del candidato. Tal fue el caso del candidato a director de la Agencia de Protección de Datos evacuando su comparecencia ante la Comisión Constitucional del Congreso22. Lo mismo ha ocurrido con la comparecencia de los candidatos a la presidencia y vicepresidencia de la Comisión Nacional del Mercado de Valores ante la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso23. Pero esta variación no aclarada no deja de aumentar el desconcierto. No se comprende muy bien por qué unas veces la competente es la Comisión de Nombramientos y otras la especializada por razón de la función. De otra parte, hay comparecencias que con la ley en la mano Véase Diario de Sesiones Congreso de los Diputados núm. 747 de 14 de febrero de 2007. 23 Véase Diario de Sesiones Congreso de los Diputados núm. 86 de 30 de septiembre de 2008. 22 41 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO debían producirse y, sin embargo, no se han dado en la práctica. El último inciso del artículo 2.2 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, antes transcrito, parece imponer la comparecencia de los candidatos a gobernador, subgobernador y consejeros del Banco de España. Sin embargo, esto no se produjo así en la última designación del gobernador, en la que el Real Decreto 838/2006, de 30 de junio, se limitó a expresar que el nombramiento se hacía previo informe al Congreso de los Diputados24. De hecho la comparecencia estuvo a cargo del Ministro de Economía y Hacienda ante la Comisión homónima25, siguiendo el sistema de la precedente Ley 13/1994, de autonomía del Banco de España. Tampoco es mucho más clara la finalidad de estas comparecencias. El artículo 2.3 de la Ley 5/2006 dispone que la comisión parlamentaria —en la que se celebran las comparecencias— emitirá un dictamen en el que establecerá si se aprecia o no la existencia de conflicto de intereses. En cambio otras leyes, incluso posteriores, se refieren a finalidades distintas: el artículo 24 de la Ley 15/2007, de defensa de la competencia, habla de que la comparecencia versará sobre la capacidad y conocimientos técnicos del candidato propuesto y algo parecido se prevé en el artículo 4.4 de la Ley 23/2007, de creación de la Comisión Nacional del Sector Postal. En el mismo sentido la Resolución de la Presidencia del Congreso, de 25 de mayo de 2000, y el artículo 185.6 del Reglamento del Senado hablan de la emisión de un informe sobre la idoneidad de los candidatos para acceder a los cargos a cubrir. En definitiva, ausencia de conflicto de intereses frente a idoneidad para el cargo parecen ser los dos objetivos que la legislación y la praxis parlamentaria admiten para las comparecencias. No resulta seguro si son alternativos o acumulativos. Todo ello parece confirmar nuestra opinión de que la regulación Por su parte, el Real Decreto 438/2009, de 27 de marzo, relativo al nombramiento del subgobernador, no alude a información alguna dirigida al Congreso de los Diputados. 25 Véase Diario de Sesiones del Congreso, Comisión de Economía y Hacienda núm. 619 de 28 de junio de 2006. 24 42 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS de estas comparecencias de designados gubernamentales se ha introducido precipitadamente, más con la mente puesta en la imagen pública que en lo que reclama un funcionamiento riguroso de las instituciones. Una reflexión no estaría de más. 11. CONCLUSIONES • La designación parlamentaria se comprende y justifica en el caso de órganos constitucionales, situados en situación de dependencia de las Cortes Generales o de independencia institucional. • Por dicha razón no se comprende en el caso de órganos típicamente ejecutivos, que desarrollan funciones materialmente administrativas y que por lo mismo debían designarse gubernativamente, sin perjuicio del control parlamentario de estos nombramientos. • Las mayorías agravadas para la elección parlamentaria de estos órganos, establecidas con el propósito de lograr nombramientos suprapartidistas, se han revelado muy contraproducentes, pues permiten el bloqueo interesado de los nombramientos, arrastrando injustificados incumplimientos de los plazos constitucionales y legales de renovación. • En consecuencia, debe estudiarse seriamente una reforma que ponga fin a esta situación. • La designación parlamentaria de los órganos constitucionales explica sobradamente que los candidatos comparezcan previamente ante las Cámaras a efectos de informar sobre sus condiciones, curriculum y actitudes, de tal modo que la designación esté basada formalmente en un conocimiento suficiente de los propuestos. • La Comisión de Nombramientos no es la comisión más apropiada a tales efectos: al ser una réplica de la Junta de Portavoces ofrece una imagen de partidismo, que es lo último que se necesita en este tipo de designaciones. De otra parte, al no estar especializada, le será difícil verificar con rigor condicio43 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO nes e idoneidad de los candidatos. La comisión competente por razón de la materia debía ser la alternativa. • La comparecencia de candidatos que deben designarse por el Gobierno para distintos órganos no resulta comprensible: implica una participación auxiliar del Parlamento en actos en los que el Gobierno asume el protagonismo decisivo y para órganos típicamente ejecutivos; aparta al primero de sus genuinas responsabilidades, introduciendo una imagen de confusión de funciones en lugar de la teórica de división. • No existe un esquema claro y coherente de la forma en que deben efectuarse estas comparecencias: comisión ante la que se desarrollan y finalidad de las mismas. A lo anterior se suman los defectos advertidos para la Comisión de Nombramientos. ANEXO NORMATIVO LOTC, LEY ORGÁNICA 2/1979 Artículo 16 1. Los Magistrados del Tribunal Constitucional serán nombrados por el Rey, a propuesta de las Cámaras, del Gobierno y del Consejo General del Poder Judicial, en las condiciones que establece el artículo 159.1 , de la Constitución . Los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara. LOREG, LO 5/1985 Artículo 9º 1. La Junta Electoral Central es un órgano permanente y está compuesta por: a) Ocho Vocales Magistrados del Tribunal Supremo, designados mediante insaculación por el Consejo General del Poder Judicial. 44 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS b) Cinco Vocales Catedráticos de Derecho o de Ciencias Políticas y de Sociología, en activo, designados a propuesta conjunta de los partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores con representación en el Congreso de los Diputados26. 2. Las designaciones a que se refiere el número anterior deben realizarse en los noventa días siguientes a la sesión constitutiva del Congreso de los Diputados. Cuando la propuesta de las personas previstas en el apartado 1.b) no tenga lugar en dicho plazo, la Mesa del Congreso de los Diputados, oídos los grupos políticos presentes en la Cámara, procede a su designación, en consideración a la representación existente en la misma. 3. Los Vocales designados serán nombrados por Real Decreto y continuarán en su mandato hasta la toma de posesión de la nueva Junta Electoral Central, al inicio de la siguiente Legislatura. 4. Los Vocales eligen, de entre los de origen judicial, al Presidente y al Vicepresidente de la Junta en la sesión constitutiva que se celebrará a convocatoria del Secretario. LOPJ, LEY ORGÁNICA 6/1985 Artículo 112 Los doce miembros que conforme a lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución han de integrar el Consejo entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales serán propuestos para su nombramiento por el Rey de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Podrán ser propuestos los Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales que se hallen en servicio activo y no sean miembros del Consejo saliente o presten servicios en los órganos técnicos del mismo. 2. La propuesta será formulada al Rey por el Congreso de los Diputados y el Senado, correspondiendo a cada Cámara proponer 26 Redactado conforme al artículo único.1 de la Ley Orgánica 8/1991, de 13 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. 45 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO seis Vocales, por mayoría de tres quintos de sus respectivos miembros, entre los presentados a las Cámaras por los Jueces y Magistrados conforme a lo previsto en el número siguiente. 3. Los candidatos serán presentados, hasta un máximo del triple de los doce puestos a proponer, por las asociaciones profesionales de Jueces y Magistrados o por un número de Jueces y Magistrados que represente, al menos, el 2 por 100 de todos los que se encuentren en servicio activo. La determinación del número máximo de candidatos que corresponde presentar a cada asociación y del número máximo de candidatos que pueden presentarse con las firmas de Jueces y Magistrados se ajustará a criterios estrictos de proporcionalidad, de acuerdo con las siguientes reglas: a) Los treinta y seis candidatos se distribuirán en proporción al número de afiliados de cada asociación y al número de no afiliados a asociación alguna, determinando este último el número máximo de candidatos que pueden ser presentados mediante firmas de otros Jueces y Magistrados no asociados, todo ello, de acuerdo con los datos obrantes en el Registro constituido en el Consejo General del Poder Judicial conforme a lo previsto en el artículo 401 de la presente Ley Orgánica y sin que ningún Juez o Magistrado pueda avalar con su firma más de un candidato. b) En el caso de que el número de Jueces y Magistrados presentados con el aval de firmas suficientes supere el máximo al que se refiere la letra a), sólo tendrán la consideración de candidatos los que, hasta dicho número máximo, vengan avalados por el mayor número de firmas. En el supuesto contrario de que el número de candidatos avalados mediante firmas no baste para cubrir el número total de treinta y seis, los restantes se proveerán por las asociaciones, en proporción al número de afiliados; a tal efecto y para evitar dilaciones, las asociaciones incluirán en su propuesta inicial, de forma diferenciada, una lista complementaria de candidatos. c) Cada asociación determinará, de acuerdo con lo que dispongan sus Estatutos, el sistema de elección de los candidatos que le corresponda presentar. 4. Entre los treinta y seis candidatos presentados, conforme a lo dispuesto en el número anterior, se elegirán en primer lugar seis 46 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Vocales por el Pleno del Congreso de los Diputados, y una vez elegidos estos seis Vocales, el Senado elegirá los otros seis entre los treinta candidatos restantes. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el número 2 del artículo siguiente. LEY 24/1988, DE 28 JULIO, DEL MERCADO DE VALORES Artículo 17. Competencias y composición del Consejo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores La Comisión Nacional del Mercado de Valores estará regida por un Consejo, al que corresponderá el ejercicio de todas las competencias que le asigna esta Ley y las que le atribuyan el Gobierno o el Ministro de Economía y Hacienda en el desarrollo reglamentario de la misma. Dicho Consejo estará compuesto por: a) Un Presidente y un Vicepresidente, que serán nombrados por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, entre personas de reconocida competencia en materias relacionadas con el mercado de valores. b) El Director general del Tesoro y Política Financiera y el Subgobernador del Banco de España, que tendrán el carácter de Consejeros natos. c) Tres Consejeros, nombrados por el Ministro de Economía y Hacienda entre personas de reconocida competencia en materias relacionadas con el mercado de valores. Actuará como Secretario, con voz pero sin voto, la persona que el Consejo designe entre las que presten sus servicios en la Comisión. 4. Los dos Consejeros miembros de la Comisión Ejecutiva se designarán por el Consejo de Gobierno, a propuesta del Gobernador, de entre sus miembros no natos. 47 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO LEY 13/1994, DE 1 JUNIO, AUTONOMÍA BANCO DE ESPAÑA Artículo 24. Designación de los órganos rectores. 1. El Gobernador del Banco de España será nombrado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno, entre quienes sean españoles y tengan reconocida competencia en asuntos monetarios o bancarios. Con carácter previo al nombramiento del Gobernador, el Ministro de Economía y Hacienda comparecerá en los términos previstos en el artículo 203 del Reglamento de Congreso de los Diputados ante la Comisión competente, para informar sobre el candidato propuesto. 2. El Subgobernador será designado por el Gobierno, a propuesta del Gobernador, y deberá reunir sus mismas condiciones. 3. Los seis Consejeros serán designados por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, oído el Gobernador del Banco de España. Deberán ser españoles, con reconocida competencia en el campo de la economía o el derecho. LEY 34/1998, DE 7 DE OCTUBRE, DEL SECTOR DE HIDROCARBUROS DISPOSICIONES ADICIONALES Undécima.. Comisión Nacional de Energía Primero. Naturaleza jurídica y composición. 2. Se crea la Comisión Nacional de Energía como ente regulador del funcionamiento de los sistemas energéticos, teniendo por objeto velar por la competencia efectiva en los mismos y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento, en beneficio de todos los sujetos que operan en dichos sistemas y de los consumidores. ... El Presidente y los vocales serán nombrados entre personas de reconocida competencia técnica y profesional, mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Industria y Energía, previa comparecencia del mismo y debate en la Comisión competente del Congreso de los Diputados, para constatar el cumplimiento por 48 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS parte de los candidatos de las condiciones indicadas en este apartado27. LEY ORGÁNICA 15/1999, DE 13 DE DICIEMBRE, DE PROTECCIÓN DE DATOS DE CARÁCTER PERSONAL Artículo 38. Consejo Consultivo El Director de la Agencia de Protección de Datos estará asesorado por un Consejo Consultivo compuesto por los siguientes miembros: Un Diputado, propuesto por el Congreso de los Diputados. Un Senador, propuesto por el Senado. Un representante de la Administración Central, designado por el Gobierno. Un representante. LEY ORGÁNICA 6/2001, DE 21 DICIEMBRE, DE UNIVERSIDADES Artículo 29. Composición El Consejo de Coordinación Universitaria, cuya presidencia ostentará el Ministro de Educación, Cultura y Deporte, estará compuesto por los siguientes vocales: a) Los responsables de la enseñanza universitaria en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. b) Los Rectores de las Universidades. c) Veintiún miembros, nombrados por un período de cuatro años, entre personalidades de la vida académica, científica, cultural, profesional, económica y social, y designados siete por el Congreso de los Diputados, siete por el Senado y siete por el Gobierno. Entre los vocales de designación del Gobierno podrán figurar también miembros de la Administración General del Estado. 27 Redactado conforme al artículo 71 de la la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social 49 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO LEY 21/2003, DE 7 DE JULIO, DE SEGURIDAD AÉREA Artículo 14.. Composición y funciones 1. El Pleno de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil estará integrado por un presidente y un número de vocales, no inferior a cinco ni superior a diez, designados por el Ministro de Fomento entre personas de reconocido prestigio y acreditada cualificación profesional en el ámbito de la aviación civil. Antes de su designación, la persona propuesta para la presidencia deberá comparecer ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados para dar cuenta de las líneas básicas de actuación a desarrollar por la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil durante su mandato. LEY 32/2003, DE 3 DE NOVIEMBRE, GENERAL DE TELECOMUNICACIONES Artículo 48.. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. 4. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones estará regida por un Consejo, al que corresponderá el ejercicio de todas las funciones establecidas en el apartado anterior. 5. Dicho Consejo estará compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y siete Consejeros, que serán nombrados por el Gobierno, mediante Real Decreto adoptado a propuesta conjunta de los Ministros de Ciencia y Tecnología y Economía, entre personas de reconocida competencia profesional relacionada con el sector de las telecomunicaciones y la regulación de los mercados, previa comparecencia ante la Comisión competente del Congreso de los Diputados, para informar sobre las personas a quienes pretende proponer. ... 11. La Comisión elaborará anualmente un informe al Gobierno sobre el desarrollo del mercado de las telecomunicaciones y de los servicios audiovisuales, que será elevado a las Cortes Generales. Este informe reflejará todas las actuaciones de la Comisión, sus observa50 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS ciones y sugerencias sobre la evolución del mercado, el cumplimiento de las condiciones de la libre competencia, las medidas para corregir las deficiencias advertidas y para facilitar el desarrollo de las telecomunicaciones. LEY 5/2006, DE 10 DE ABRIL, DE REGULACIÓN DE LOS CONFLICTOS DE INTERESES DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO Y DE LOS ALTOS CARGOS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Artículo 2. Comparecencia ante el Congreso de los Diputados. 1. El Gobierno, con carácter previo al nombramiento del Presidente del Consejo de Estado, pondrá en conocimiento del Congreso de los Diputados el nombre de la persona propuesta para el cargo a fin de que pueda disponer su comparecencia ante la comisión correspondiente de la Cámara, en los términos que prevea su Reglamento. 2. El mismo procedimiento será seguido en relación con los nombramientos de las personas que vayan a ser designadas máximos responsables en los organismos reguladores o de supervisión incluidos en el artículo 3.2 k), presidentes del Consejo Económico y Social; del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Agencia EFE, director de la Agencia de Protección de Datos y director general del Ente Público Radiotelevisión Española. 3. La comisión parlamentaria del Congreso de los Diputados examinará, en su caso, a los candidatos propuestos. Sus miembros formularán las preguntas o solicitarán las aclaraciones que crean convenientes. La comisión parlamentaria emitirá un dictamen en el que establecerá si se aprecia o no la existencia de conflicto de intereses. LEY 17/2006, DE 5 DE JUNIO, DE LA RADIO Y LA TELEVISIÓN DE TITULARIDAD ESTATAL Artículo 10.. Composición. 1. El Consejo de Administración de la Corporación RTVE estará compuesto por doce miembros, todos ellos personas físicas con 51 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO suficiente cualificación y experiencia profesional, procurando la paridad entre hombres y mujeres en su composición. Artículo 11. Elección. 1. Los miembros del Consejo de Administración serán elegidos por las Cortes Generales, a razón de ocho por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado, de entre personas de reconocida cualificación y experiencia profesional. 2. Sin perjuicio de lo establecido en el número anterior, dos de los miembros del Consejo a elegir por el Congreso, lo serán a propuesta de los dos sindicatos más representativos a nivel estatal con implantación en la Corporación RTVE y sus sociedades. 3. Los candidatos propuestos, incluyendo los previstos en al apartado anterior, deberán comparecer previamente en audiencia pública en el Congreso y el Senado, en la forma que reglamentariamente se determine, con el fin de que ambas Cámaras puedan informarse de su idoneidad para el cargo. Su elección requerirá una mayoría de dos tercios de la Cámara correspondiente. 4. El Congreso de los Diputados designará, de entre los doce consejeros electos, al que desempeñará el cargo de Presidente de la Corporación RTVE y del Consejo. Tal designación requerirá una mayoría de dos tercios de la Cámara. 5. No serán elegibles como miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE, los cesados en los supuestos previstos en el artículo 13 de esta Ley. Artículo 13. Cese 1. Los consejeros cesarán en su cargo por: d) Decisión del Congreso de los Diputados por mayoría de dos tercios de sus miembros. TEXTO ACTUAL INTRODUCIDO POR LEY ORGÁNICA 4/2007 El Consejo de Universidades será presidido por el titular del Ministerio competente en materia de universidades y estará compuesto por los siguientes vocales: 52 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS a) Los Rectores de las universidades. b) Cinco miembros designados por el Presidente del Consejo. LEY 13/2007, DE 7 DE NOVIEMBRE, DE REFORMA DE LA LEY 15/1980, DE 22 DE ABRIL, DE CREACIÓN DEL CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR Artículo 5. 1. El Presidente y Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear serán designados entre personas de conocida solvencia en las materias encomendadas al Consejo como las especialidades de seguridad nuclear, tecnología, protección radiológica y del medio ambiente, medicina, legislación o cualquier otra conexa con las anteriores, así como en energía en general o seguridad industrial, valorándose especialmente su independencia y objetividad de criterio. 2. Serán nombrados por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Industria, Turismo y Comercio, previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, en los términos que prevea el reglamento del Congreso. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo de los tres quintos de sus miembros, manifestará su aceptación o veto razonado en el plazo de un mes natural a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos. LEY 15/2007, DE 4 DE JULIO, DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Artículo 29.. Nombramiento y mandato de los órganos directivos de la Comisión Nacional de la Competencia. 1. El Presidente de la Comisión Nacional de la Competencia, que lo será también del Consejo, será nombrado por el Gobierno mediante Real Decreto a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, entre juristas, economistas y otros profesionales de recono53 FERNANDO SANTAOLALLA LÓPEZ PROBLEMAS DE LAS DESIGNACIONES PARLAMENTARIAS EN NUESTRO DERECHO cido prestigio, previa comparecencia ante la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso, que versará sobre la capacidad y conocimientos técnicos del candidato propuesto. 2. Los Consejeros serán nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda entre juristas, economistas y otros profesionales de reconocido prestigio, previa comparecencia ante la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados, que versará sobre la capacidad y conocimientos técnicos del candidato propuesto. El Consejo elegirá, entre los Consejeros, un Vicepresidente. 3. El mandato del Presidente y los Consejeros será de seis años sin posibilidad de renovación. LEY 23/2007, DE 8 DE OCTUBRE, DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SECTOR POSTAL Artículo 4. El Consejo Rector. ... 4. El Presidente, el Vicepresidente y los consejeros serán nombrados por el Gobierno, mediante real decreto adoptado a propuesta del Ministro de Fomento, entre personas de reconocida competencia profesional en el sector postal y en la regulación de mercados, previa comparecencia ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados de los candidatos propuestos, que versará sobre su capacidad y conocimientos técnicos. 54 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Nuevas y viejas cuestiones en torno a la designación parlamentaria de cargos públicos* Cristina Pauner Chulvi Profesora Titular de Derecho Constitucional Universitat Jaume I - Castellón En ocasiones anteriores, me he ocupado del estudio de la función electiva del Parlamento y aquellas primeras aproximaciones me han permitido constatar que nos hallamos ante una cuestión que presenta múltiples aristas y que, periódicamente, retoma actualidad con la aparición de episodios que ponen de relieve la insuficiencia de la normativa para dar respuesta a las problemáticas suscitadas1. * El presente texto tiene su origen en la ponencia expuesta en el Foro «Democracia y representación» que se celebró en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales el 18 de junio de 2009. Quisiera dejar constancia de mi agradecimiento a la Directora del Centro, Dña. Paloma Biglino, por su amable invitación y por darme la oportunidad de compartir este escenario de intercambio y debate sobre aspectos fundamentales del sistema electoral y parlamentario. Agradecimiento que hago extensivo al coordinador del encuentro, D. Emilio Pajares, por haber contado con su eficaz gestión y constante disponibilidad durante el tiempo de la organización. Finalmente, mis palabras de gratitud a todos los participantes en la sesión comenzando por el profesor Fernando Santaolalla, con quien tuve el placer de compartir la Mesa, así como al resto de asistentes por los sugerentes e interesantes comentarios que habrán contribuido, sin duda, a la mejora de esta versión final. 1 C. PAUNER CHULVI, La designación parlamentaria de cargos públicos, Congreso de los Diputados, Madrid, 2003; de la misma autora: «La reforma constitucional del Senado en su función de Cámara designante», Teoría y Realidad Constitucional. Monográfico sobre La reforma del Senado, núm. 17, 2006, pp. 261 a 284; «Los órganos de designación parlamentaria en el ámbito 55 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA La significación y relevancia de los órganos que proceden de la designación parlamentaria en el entramado constitucional convierten aquellas incógnitas en cuestiones clave para el correcto funcionamiento de nuestro Estado democrático de Derecho. Quisiera subrayar el hecho de que he procedido a una selección de aquellos aspectos que entendía más relevantes o cuestionables del procedimiento parlamentario de designación de cargos públicos a los que voy a referirme con carácter general ya que la tipología de órganos de nombramiento parlamentario es muy amplia y heterogénea y exigiría una exposición que excede el marco en el que se desarrolla este foro. Es obligado reconocer, no obstante, que los principales debates que ha motivado esta función han estado protagonizados por dos de los que podemos calificar, en sentido estricto, como órganos constitucionales, esto es, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial. En primer lugar y tras una breve introducción en la que se concreta la naturaleza de la función designante del Parlamento, me ocupo de señalar la principal crítica y la virtud fundamental que se predica de esta competencia parlamentaria para seguidamente reflexionar sobre algunas cuestiones prácticas en torno a los requisitos de elegibilidad de los candidatos. La virtualidad de la comparecencia de los nominados ante las respectivas Comisiones parlamentarias es objeto de análisis en el siguiente epígrafe, aspecto éste que enlaza con el que considero uno de los problemas nucleares relativos al nombramiento parlamentario de cargos públicos: el que se refiere a la fiscalización de la función de designación y el control y responsabilidad de dichos cargos públicos en el ejercicio de las funciones para las que fueron elegidos por el Parlamento. Finalmente, y alejándome de esta visión global, he prestado especial atención al novedoso método de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional que corresponde designar al Senado. autonómico», en Organización y funcionamiento de los parlamentos autonómicos, coord. Pablo Oñate, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, pp. 301 a 340 y «Parlamento y autoridades: cinco aspectos críticos», Diálogos jurídicos. MéxicoEspaña, G. Orón Moratal (ed.), Colecció Estudis Jurídics núm. 11, Universitat Jaume I, Castellón, 2007, pp. 146 a 178. 56 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS I. INTRODUCCIÓN: LA NATURALEZA DE LA FUNCIÓN DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS INSTITUCIONALES De forma similar a lo que ocurre en el Derecho comparado, la Constitución no menciona explícitamente la función de designación de órganos entre las competencias de las Cortes Generales sino que el artículo 66.2 la entiende incluida en la genérica expresión de «las demás competencias que le atribuya la Constitución». Pero esta ausencia no guarda relación con la importancia de la función: de hecho, se aprecia claramente un incremento en el número y tipos de instituciones cuya designación corresponde al órgano parlamentario. Sobre todo, habida cuenta que es la Ley, creada por el propio Parlamento, la que contempla y atribuye los nombramientos. Esta autoatribución competencial por vía legislativa ha sido reconocida como lícita por el Tribunal Constitucional, dando por zanjada cualquier polémica al respecto (STC 108/1986, de 26 de junio, fj 12). Una de las primeras cuestiones sobre las que podemos reflexionar es la de determinar la naturaleza de la función parlamentaria de designación de cargos públicos. De manera muy sucinta, entiendo que su naturaleza es triple prevaleciendo una u otra vertiente en función del órgano que se designa y, por tanto, de la participación de la cámara parlamentaria en ella. En primer lugar, cumple una función de legitimación. En los nombramientos o designaciones parlamentarias de órganos constitucionales o de relevancia constitucional esta competencia tiene que ver con el papel capital que cumplen las Cortes Generales en la estructura del sistema parlamentario como representantes del pueblo español. Es este carácter especialmente representativo de que disfruta el Parlamento el que justifica la facultad de nombramiento de algunos altos cargos del Estado y, en su caso, de las Comunidades Autónomas contribuyendo así a una función de legitimación e integración. Se trata de una función política con la que se intenta evitar que los titulares de las altas magistraturas provengan del nombramiento gubernamental o de la cooptación en el seno de las respectivas instituciones y, por el contrario, que sus designaciones 57 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA sean respaldadas con la legitimidad democrática que emana de las Cortes Generales. En segundo lugar, cumple una función de control. Cuando la designación recae en el ejecutivo pero se produce la intervención del órgano legislativo en el nombramiento a través de la exigencia de información a las Cámaras mediante una necesaria evaluación de los candidatos en el seno de una Comisión parlamentaria o en los supuestos en que la propuesta parte del gobierno pero la elección última corresponde a las Cámaras, la finalidad que se persigue es la de cumplir con esa función de control. Nos encontramos, habitualmente, ante el supuesto de la elección de los integrantes de alguna Administración independiente. Finalmente, por encima de ambas funciones, esta competencia parlamentaria de designación de cargos públicos es encuadrable entre las funciones de orientación política entendiendo por tales las que aspiran a influir en la actividad futura de los órganos del Estado y de los entes públicos vinculándolos a ciertas directrices y, lo más frecuente, es que la iniciativa en orden a la adopción de una actividad de orientación política surja de los partidos políticos a través de los cuales los ciudadanos pueden concurrir a la determinación de la política nacional. Dado el engarce de estas tres funciones, la doctrina ha abogado por el mantenimiento de esta competencia en el Legislativo ya que «El ejercicio de esta función electiva no es algo desgajado del resto de funciones que el Parlamento cumple, sino más bien al contrario, es como una extensión de su función representativa (legitimación e integración), como una manifestación de su función de dirección política e incluso, a veces, como una concreción de la función de control»2. Sabemos, sin embargo, que la designación de cargos públicos responde a muy diversos esquemas en el Derecho comparado siendo también muy diferentes los órganos sobre los que pueden recaer estos nombramientos. López Guerra ha señalado que, en el constitu2 J. A. MARTÍNEZ CORRAL, «La tutela judicial de la legalidad y de los derechos fundamentales en la elección parlamentaria de cargos públicos», Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, núm. 20, 2008, p. 107. 58 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS cionalismo moderno, es posible la intercambiabilidad de sujetos legitimados para realizar las designaciones puesto que todos ellos responden, en mayor o menor medida, al principio democrático3. No obstante, he defendido que la designación parlamentaria de cargos aporta algo de lo que carecen el resto de posibilidades, a saber, un principio de pluralidad. La reclamada búsqueda del consenso entre las fuerzas que componen el arco parlamentario y la observancia del principio del pluralismo en el nombramiento de los miembros integrantes de órganos estatales y autonómicos se predican en exclusiva del órgano legislativo lo que justificaría la preferencia por residenciar en él la función designante. II. LEGITIMACIÓN Y POLITIZACIÓN: CARA Y CRUZ DEL PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Así pues, la designación de los miembros de órganos estatales y autonómicos es una competencia que puede recaer en distintos poderes pero resulta tanto más apropiada cuanto más directa sea la legitimación popular del órgano designante ya que «la relación de los diversos poderes con la voluntad popular y los grados de proximidad o distancia de la misma representan por ello factores a tener en cuenta para determinar su posición recíproca y su importancia relativa dentro de un sistema constitucional expresamente basado en el principio democrático»4. La contrapartida de esta opción es el gran riesgo que se corre con la designación parlamentaria al percibirse a los órganos designados como órganos de naturaleza política. Ahí es donde radica el principal defecto de este procedimiento: la crítica a su perfil politizado ya que la intervención del Parlamento implica que entren en L. LÓPEZ GUERRA, «Modelos de legitimación parlamentaria y legitimación democrática del Gobierno: su aplicación a la Constitución española», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 23, 1988, p. 80. 4 L. LÓPEZ GUERRA, «Modelos de legitimación parlamentaria y legitimación democrática del Gobierno: su aplicación a la Constitución española»..., p. 97. 3 59 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA juego los intereses partidistas y el conocido sistema de cuotas o lottizazione que, en ocasiones, arrastra la identificación ideológica de los integrantes del órgano con el grupo político designante y que vacía de todo contenido la exigencia de las mayorías cualificadas para la designación5. En segundo lugar, y como consecuencia de este juego de consensos previos, el de los retrasos en el nombramiento provocados por la falta de aquéllos y el de diluir la singularidad de las instituciones cuando se ha acumulado la cobertura de vacantes en varios órganos a la vez. El cómo, quién y entre quiénes se designará a los titulares de los órganos constitucionales es una cuestión clásica y recurrente sobre la que la doctrina jurídica se ha pronunciado con frecuencia. Sin embargo, se ha advertido contra un erróneo acercamiento a «un tema como el de la regulación de los grandes órganos de nuestro sistema institucional en el que los juristas académicos somos excesivamente proclives a sofisticadas elaboraciones jurídicas que satisfacen las más diversas posiciones ideológicas, pero que no resuelven ninguno de los problemas que nuestras instituciones tienen pendientes»6. En consecuencia, un análisis de esta función debe, en aras de un mayor realismo, prestar atención a otros aspectos —singularmente a los políticos— que no son tenidos en cuenta por las formulaciones jurídicas pero que, sin duda, influyen en la composición y funcionamiento de las instituciones jurídicas. A) LA INJERENCIA PARTIDISTA EN LA DESIGNACIÓN DE CARGOS PÚBLICOS Efectivamente, la primera crítica que se vierte sobre el mecanismo de designación parlamentaria de cargos institucionales es la de su Entre la doctrina más crítica con la práctica seguida en el ejercicio de la función de designación parlamentaria, R. L. BLANCO VALDÉS, «El botín de los colonizadores», en Las conexiones políticas. Partidos, Estado y sociedad, Alianza Editorial, Madrid, 2001. 6 L. AGUIAR DE LUQUE, «Una nueva reflexión sobre la prorogatio de los órganos constitucionales. Una discrepancia y algunas puntualizaciones a J. A. Santamaría», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 85, 2009, p. 84. 5 60 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS marcada politización y, por tanto, la del excesivo control que, sobre esta función, ejercen los partidos políticos. La injerencia partidista ha sido denunciada como una presunta vulneración del principio de división de poderes, especialmente, en un sistema de gobierno parlamentario como el nuestro en el que el partido gubernamental controla asimismo la mayoría parlamentaria y, gracias a la designación de los titulares de determinados órganos, extiende su dominio hasta abarcar a éstos también. Se interpreta que la interferencia partidista en la composición de otros órganos es contraria al principio de la división de poderes al establecer una vinculación ideológica de los titulares de los cargos incompatible con el status de independencia e imparcialidad que sobre ellos se predica. Esta práctica —que no es exclusiva de nuestro país— puede, además, en los momentos de dura confrontación política y de desacuerdo entre los dos grandes partidos paralizar sine die la renovación de las instituciones7. La sistemática denuncia de politización de los cargos designados por el Parlamento tiene el riesgo de ofrecer una visión prejuiciosa sobre los nominados que influye negativamente en la percepción social de los órganos de los que forman parte y ataca directamente a «la imparcialidad y la imagen de imparcialidad (que) debe preservarse a toda costa, como medio de mantener su legitimidad, sin la cual su funcionamiento estaría hipotecado a medio y largo plazo»8. La prorogatio en las funciones de los miembros del órgano a renovar es la solución que arbitra el ordenamiento español para limitar las consecuencias negativas de aquellos retrasos. Esta previsión ha sido objeto de un interesante debate entre J. A. SANTAMARÍA PASTOR, «La prorogatio de los órganos constitucionales. Apuntes mínimos sobre un tema que no lo es», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 84, 2008, pp. 11 a 26 y L. AGUIAR DE LUQUE, «Una nueva reflexión sobre la prorogatio de los órganos constitucionales. Una discrepancia y algunas puntualizaciones a J. A. Santamaría»..., pp. 83 a 98. 8 Santaolalla vierte esta afirmación al hilo de sus reflexiones sobre las implicaciones que la prórroga de los mandatos de la presidencia y vicepresidencia del Tribunal Constitucional —tras la modificación de la LOTC— suponen sobre el voto de calidad del Presidente del órgano (F. SANTAOLALLA LÓPEZ, «El voto de calidad del Presidente del Tribunal Constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 85, 2009, pp. 201 a 211. Cita en p. 207). 7 61 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA Existe un consenso bastante generalizado en considerar idóneas —aunque mejorables— las normas que regulan la elección o designación por el Parlamento de ciertos cargos institucionales. Completamente diferente es el juicio que merece la praxis introducida en los procesos de designación: en la crítica contra ella coincide ampliamente la doctrina. No obstante y aunque no puede ponerse en duda que la práctica ofrece argumentos para la desconfianza y proyecta la imagen de la sospecha partidista, lo cierto es que no puede decirse que los candidatos propuestos por una fuerza política para ocupar un cargo institucional hayan mantenido siempre en el ejercicio de sus funciones el punto de vista de aquella fuerza política y ejemplos hay de magistrados del Tribunal Constitucional o de vocales del Consejo General del Poder Judicial que han adoptado decisiones que encerraban consecuencias políticas de importancia en contra de la posición mantenida por el partido que los había propuesto. Es más: la gran mayoría de los seleccionados para ocupar puestos en órganos de designación parlamentaria demuestran una calificación excelente en el desarrollo de su función y consiguen hacer valiosas aportaciones en su actuación. Asimismo, ante la denuncia de dependencia de los órganos designados respecto de otras instancias políticas —sean éstas el Gobierno, el Parlamento o los partidos políticos— «cabría meditar sobre si ello es en sí mismo disfuncional, o si constituye más bien una consecuencia lógica del carácter pluralista de una sociedad democrática»9. Avanzo, no obstante, mi consideración acerca de que la garantía de independencia de los designados no se construye tanto sobre el modo de selección de los candidatos sino sobre el conjunto de requisitos de elegibilidad, derechos y garantías con el que se rodea el ejercicio de la función: desde la cualificación técnica hasta la duración del mandato no coincidente con la del órgano designante pasando por el concreto status de los cargos públicos (inamovilidad, 9 L. LÓPEZ GUERRA, «Modelos de gobierno de los jueces», Parlamento y Constitución. Anuario de las Cortes de Castilla-La Mancha, núm. 1, 1997, p. 27. 62 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS régimen de incompatibilidades,...). En palabras del Tribunal Constitucional, «la posición de los integrantes de un órgano no tiene por qué depender de manera ineludible de quienes sean los encargados de su designación sino que deriva de la situación que les otorgue el ordenamiento jurídico» (STC 108/1986, de 29 de julio, fj 10). B) LA SUSTITUCIÓN DEL EJERCICIO DEL CONSENSO POR LA PRÁCTICA DEL REPARTO POR CUOTAS A pesar de que ninguno de los órganos de designación parlamentaria ostenta naturaleza representativa —puesto que no derivan de la elección popular ni, por supuesto, representan a quienes les eligieron ni hay relación de fiducia entre designante y designado—, la práctica seguida en la negociación entre partidos aboca a que se presentan, en general, candidaturas que finalmente reproducen el reparto de fuerzas que se da en las cámaras parlamentarias. La previsión de representación proporcional llega a tener plasmación normativa obligándose, por tanto, a que los órganos designados reproduzcan las medidas de las fuerzas del órgano que designa10. Por otra parte, el resultado proporcional se advierte, in10 Es el caso de la Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía que eleva a rango legal el denominado «reparto por cuotas políticas». El artículo 24 de la mencionada Ley prevé que la designación de los siete consejeros de la Cámara de Cuentas se realice por mayoría de tres quintos del Parlamento de Andalucía para un período de seis años, renovándose cada tres por tres y cuatro séptimas partes. Y añade que todos los grupos parlamentarios —excepto el Grupo Mixto— tienen derecho, como mínimo, a que uno de los miembros provenga de su propuesta. Para el caso de que ello no fuera posible con arreglo a criterios de proporcionalidad pura, deberá ceder un puesto la propuesta que, teniendo asegurada la elección de un Consejero, haya obtenido el resto menor en la aplicación de los citados criterios. En esta misma línea encontramos la Resolución de 13 de septiembre de 1985 de la Presidencia sobre el procedimiento a seguir para el nombramiento de vocales catedráticos de derecho de la Junta Electoral Central que vino a determinar cómo se produciría la primera designación de estos miembros tras la aprobación de la LOREG. Esta Resolución dispone que, realizada la propuesta de los candidatos firmada por sus respectivos representantes, corresponde a la Mesa 63 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA cluso, en las Administraciones independientes11 y se reproduce asimismo en el ámbito autonómico presentándose, en ocasiones, bajo motivaciones de complicada justificación12. En este aspecto, el Derecho comparado nos ofrece también ejemplos muy claros: uno de los sistemas que más ha seguido el principio de «partidización» es Portugal. En el ordenamiento portugués se aplica el mecanismo de cooptación de los miembros del Tribunal Constitucional en el que tres de los trece miembros que lo componen son elegidos por los diez restantes quienes han sido designados por la Asamblea de la República13. Pero lo verdaderamente interesante en este ordenamiento es la convención por la que se de la Cámara —tras apreciar el cumplimiento de los requisitos legales y las condiciones establecidas— dar traslado inmediato al Gobierno de la propuesta para el nombramiento de los Vocales. Si la propuesta no se produjese con todos los requisitos debidos, la Mesa del Congreso de los Diputados procede a la designación de los cinco vocales. Será el Presidente del Congreso quien propondrá los nombres de los candidatos en consideración a la representación existente en la Cámara. 11 Así ha ocurrido con la sustitución de un miembro en el seno del Consejo de Seguridad Nuclear en cuya composición se ha consensuado un reparto de los cinco puestos (dos consejeros propuestos por el PSOE, dos del PP y uno de CiU) manteniéndose un tradicional equilibrio en la institución (El País, 31 de enero de 2009). 12 En esta línea, causa cuanto menos perplejidad las razones que, según resume Ruiz Robledo, indujeron a una reforma legislativa de la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz (Ley 11/2001, de 11 de diciembre) que elevó a cuatro el número de Adjuntos puesto que se trataba de conseguir que se creara el número de cargos institucionales necesarios para permitir un reparto proporcional entre los grupos políticos presentes en el Parlamento andaluz primando, de este modo, los intereses de partido sobre la lógica institucional (A. RUIZ ROBLEDO, «Los órganos de extracción parlamentaria», en El Parlamento de Andalucía. Órganos de extracción parlamentaria. Órganos consultivos o de participación de designación parlamentaria, Jornadas de estudio organizadas por el Parlamento de Andalucía. XX aniversario del Estatuto, Comares, Granada, 2004, pp. 84 y 85). 13 Sobre este órgano puede consultarse, J. A. DONCEL LUENGO, «Una primera aproximación al Tribunal Constitucional portugués: el ejemplo del primer semestre de 2001», Teoría y realidad constitucional, núms. 10-11, 2002, pp. 585 a 605. 64 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS rigen los partidos designantes cuya mayor virtud es la de haber asegurado que en la composición del Tribunal Constitucional tengan reflejo y participación todas las fuerzas parlamentarias. La práctica asegura, en principio, un reparto tendencialmente paritario de las magistraturas entre los grupos parlamentarios tradicionales pero los dos partidos mayoritarios (Partido Socialista y Partido Socialdemócrata), aun teniendo la mayor cuota, no llegan a monopolizar las designaciones estando también garantizada la participación de los restantes partidos con representación parlamentaria significativa (Partido Comunista y Partido Popular). Los diez magistrados que componen el Tribunal Constitucional portugués han sido designados por mitades entre socialistas y comunistas, de un lado, y socialdemócratas y populares de otro. Este sistema de distribución se ha respetado incluso en los casos de sustitución individual de magistrados y, cuando esto no ha sido posible, se ha preferido dejar las vacantes sin cubrir y esperar al momento de la renovación total del Tribunal. Una praxis similar se desarrolla en Alemania en donde la designación parlamentaria de los magistrados del Tribunal Constitucional va precedida de un proceso de preselección de candidatos protagonizado por los dos partidos mayoritarios (CDU/CSU y SPD): ambos partidos tienen derecho a designar tres candidatos por cada Sala del Tribunal, quedando reservados los dos puestos restantes a candidatos considerados políticamente «neutrales» que son elegidos, alternativamente, por cada partido. El sistema se completa con la costumbre de que si uno de los dos partidos mayoritarios está gobernando en coalición con un partido menor cede a éste su derecho de designación de un candidato. Una vez que se ha alcanzado un acuerdo sobre un candidato, lo habitual es que éste supere sin dificultades el proceso formal de designación parlamentaria14. Esta realidad permite concluir que la sustitución del ejercicio del consenso por el más práctico del reparto de cuotas se ha ex14 VV.AA., «Modelos de renovación personal de Tribunales Constitucionales», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 61, 2001, pp. 220 y 221. 65 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA tendido análogamente en los países de nuestro entorno. Y, como avanzaba anteriormente, deja prácticamente inservible el requisito de mayorías cualificadas en la designación de cargos: el objetivo de esta exigencia es el de forzar la negociación y el acuerdo entre los grupos parlamentarios que intervienen en el proceso de elección de los candidatos a cargos públicos haciendo primar el valor específico del propuesto sobre la afinidad ideológica con uno u otro partido. Pero esta garantía constitucional quiebra cuando lo que se acuerda es el número de candidaturas que puede presentar cada fuerza parlamentaria sin prestar atención a valoraciones personales y profesionales de los nominados como consecuencia del acuerdo distributivo alcanzado previamente. Se sabe, incluso, que el reparto por cuotas ha conllevado en ocasiones la prohibición de vetos recíprocos hacia los candidatos que pudieran presentar menor cualificación o mayor inclinación ideológica tal y como se conoció respecto a la última negociación sobre nombramientos judiciales. Encuentro, no obstante, una virtualidad al reparto proporcional: la de permitir la integración de los partidos minoritarios en la composición resultante. Muchos de estos órganos de designación parlamentaria desarrollan funciones de asesoramiento, revisión o control sobre diversos sectores y me parece adecuada esa reproducción proporcional de la composición de las Cámaras en su seno por cuanto se garantiza un pluralismo ideológico que enriquece la labor asesora y refuerza la función fiscalizadora. Realmente, lo que se puede y debe exigir es que los miembros de los órganos designados se nieguen a trasladar o reproducir la lucha política en su interior. En relación directa con este objetivo se construye un estricto régimen de incompatibilidades que afecta a la totalidad de los cargos de designación parlamentaria. En esta línea, resulta llamativa la coletilla con la que finaliza el artículo 5.1 de la Ley del Consejo de Seguridad Nuclear que, después de enumerar las ocupaciones relacionadas con el puesto a cubrir, señala que en la designación del candidato se valorará «especialmente su independencia y objetividad de criterio»15. 15 Ley 15/1980, de 22 de abril, del Consejo de Seguridad Nuclear modificada por Ley 33/2007, de 7 de noviembre. 66 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS C) PLURALISMO POLÍTICO, CANDIDATURAS Y ADSCRIPCIÓN IDEOLÓGICA Si analizamos la práctica parlamentaria con realismo, debe aceptarse que en la nominación de los candidatos influyen una serie de factores que tienen perfecta cabida en un sistema parlamentario y democrático como el nuestro, entre ellos, el mencionado dato de la adscripción política de los elegidos es un rasgo que determina precisamente su nominación. Porque, como afirma el Tribunal Constitucional, «la inclusión del pluralismo político como un valor jurídico fundamental (artículo 1.1 CE) y la consagración constitucional de los partidos políticos como expresión de tal pluralismo, cauces para la formación y manifestación de la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participación política de los ciudadanos (artículo 6 CE) dota de relevancia jurídica (y no sólo política) a la adscripción política de los representantes (...). Si ninguna otra norma lo impide, por tanto, no hay discriminación ideológica por el hecho de que, al proveer cargos públicos de naturaleza política..., se dé preferencia a los correligionarios» (SSTC 32/1985, de 6 de marzo, fj 3 y 163/1991, de 18 de julio, fj 2). En su magnífico librito sobre el Tribunal Constitucional italiano, Zagrebelsky sostiene que «Naturalmente, en el momento de la elección quien designa o nombra lo hace basándose en una apreciación en la que se valoran distintos aspectos, también los relativos a las actividades desarrolladas anteriormente. Pero esta apreciación no establece una relación bilateral: el designado o nombrado no tiene nada que “devolver” y, si es necesario, es bueno que lo diga inmediatamente. En los Estados Unidos se hablaba de “obligada ingratitud”: el juez recién nombrado demostraba su independencia dando una opinión distinta a la esperada por el presidente que le había nombrado»16. En realidad, entiendo que en ningún caso se pretende que la persona propuesta sea aséptica políticamente sino que no se encuentre condicionada por la disciplina de partido. De lo contrario, compartiendo la reflexión de Alzaga que, referida a la composición 16 ZAGREBELSKY, Principios y votos. El Tribunal Constitucional y la política, Trotta, Turín, 2008, p. 51. 67 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA del Tribunal Constitucional puede hacerse extensiva a otros órganos, estaríamos demandando una «imposible independencia (de los magistrados del Tribunal) respecto de sí mismos y su propia visión del mundo. En efecto, hemos de aceptar que todo posible miembro de tan alto Tribunal necesariamente tiene un sesgo en su formación, una escala de valores y ciertos prejuicios en el sentido más literal de la expresión —en Alemania prefieren hablar de Vorverständnis, quizás traducible por precomprensión— lo que afecta a sus principios filosófico políticos y filosófico jurídicos...»17. Los candidatos acuden con un pasado que, contrariamente a lo que pueda parecer, debería ser la garantía de su valía profesional18. Precisamente, ese historial es el que deberá ser objeto de examen en las comparecencias ante las Comisiones parlamentarias de nombramientos que analizarán la trayectoria personal y profesional del cargo público y conocerán aquellos hechos que puedan ser de interés atendiendo a las responsabilidades públicas que deberá asumir. Considero que el nombramiento parlamentario avalado por la designación por una mayoría cualificada confiere a los nombrados una legitimidad de origen que debe venir acompañada de una legitimación de ejercicio mediante una actuación guiada por la independencia de criterio. Si ésta es la exigencia que cabría plantear a los designados, la carga que se impone al designante es la de forzar al autocontrol de las fuerzas políticas. Las cuestiones problemáticas que plantea el Estado de partidos deben recibir contestación en el mismo terreno: el de la cultura política19 que necesariamente pasa por esforzarse en lograr presentar candidatos de prestigio suficiente para ser objeto de un apoyo generalizado. La recompensa de este 17 O. ALZAGA VILLAAMIL, «Sobre la composición del Tribunal Constitucional español», Teoría y Realidad Constitucional, núms. 10-11, 2º semestre 2002 – 1º semestre 2003, p. 157. 18 J. GARCÍA ROCA, «La experiencia de 25 años de jurisdicción constitucional en España», en La reforma del Tribunal Constitucional. Actas del V Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, P. Pérez Tremps (coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p. 91. 19 J. GARCÍA ROCA, «La experiencia de 25 años de jurisdicción constitucional en España»..., p. 48. 68 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS nuevo proceder sería a medio plazo la de recuperar el prestigio del órgano y la confianza perdida puesto que los órganos de designación parlamentaria deben inspirar confianza pública, no sólo para quienes lo designaron sino también para los que no intervinieron en su designación. III. LAS CONDICIONES DE ELEGIBILIDAD DE LOS CANDIDATOS El ordenamiento jurídico ha articulado una serie de requisitos de elegibilidad de los candidatos —aunque de alcance limitado— concebidos como límites a la politización, a saber, la exigencia de mayorías cualificadas para la designación y el requerimiento de una cualificación técnica que configure el perfil de los propuestos. En conjunto, esa cualificación técnica está integrada por la necesidad de pertenecer a determinada categoría profesional; pertenencia que debe ir calificada con otras dos notas: el ejercicio durante determinado período de tiempo de la mencionada profesión o actividad y el disfrute de una posición reconocida de prestigio en ese mismo entorno profesional. A) EL REQUISITO TEMPORAL: ¿PLUS DE LEGITIMIDAD? La concurrencia de este requisito es rigurosamente controlada en los casos de designación de magistrados del Tribunal Constitucional para quienes se exige más de quince años de ejercicio profesional (artículo 159.2 CE) o en activo en la respectiva función (artículo 18 LOTC); para los ocho vocales del Consejo General del Poder Judicial pertenecientes al cupo de abogados y juristas a quienes, igualmente, se demanda más de quince años de ejercicio de su profesión (artículo 122.3 CE y artículo 113 LOPJ) mientras que para los doce vocales procedentes de la Judicatura sólo se requiere encontrarse en servicio activo (artículo 112 LOPJ) y para los consejeros del Tribunal de Cuentas se exige más de quince años de ejercicio profesional (artículo 30 LOTCu). 69 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA Se puede discutir acerca del peso o la importancia de este cómputo de la experiencia profesional en el currículum de los candidatos o, dicho de otra manera, cuál es el plus que aporta el tiempo de ejercicio profesional para los cargos institucionales. En realidad, creo que más bien poco. El número de años ejerciendo una actividad profesional por sí solo no es garantía de ninguna valía especial. Podría obviarse la exigencia de ese término siempre y cuando se satisfaga el requisito de la «reconocida competencia». Sin embargo, esta última condición es de contornos imprecisos y de discutible apreciación aunque existen, como veremos, posibilidades claras de fiscalización. Entiendo, pues, que la exigencia de un período mínimo en el ejercicio profesional podría soslayarse con el cumplimiento del requisito de la «reconocida competencia» de los propuestos que es conditio sine qua non para asegurar una adecuada conformación de los órganos. Con todo, creo que son escasas las ocasiones en que con un período inferior a quince años en el ejercicio de una actividad se ha logrado consolidar un prestigio generalizado entre los colegas y el público en general y una elevada cualificación profesional por lo que tampoco es un planteamiento excesivamente riguroso a causa del cual se haya tenido que descartar muy a menudo candidaturas meritorias. Comparto plenamente y haría extensible al resto de cargos de designación parlamentaria la fundamentación que al respecto realiza García Roca cuando afirma que «un Magistrado constitucional no puede empezar a hacerse, a adquirir una compleja formación y especialización técnica en las materias que debe enjuiciar cuando traspasa el ancho y profundo zaguán de Doménico Scarlatti. Ese tiempo de aprendizaje, aunque sea a través de un curso intensivo, y ese déficit de formación suponen un coste muy alto que luego se paga al precio de dilaciones indebidas, contradicciones, carencias en la motivación y sentencias de baja calidad y, sobre todo, en volver a plantearse de nuevo y desde cero los problemas que la jurisdicción constitucional y sus conocedores llevan décadas planteándose. Ni la ciencia ni la jurisprudencia pueden ser iconoclastas. Al Tribunal Constitucional debe irse con una formación adquirida»20. 20 J. GARCÍA ROCA, «La experiencia de 25 años de jurisdicción constitucional en España»..., p. 91. 70 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS 1. El ejercicio «efectivo» de la profesión El cómputo de este período de ejercicio profesional es, no obstante, una tarea compleja. Un primer problema de carácter conceptual consiste en definir los términos empleados por las normas constitucionales, legales y reglamentarias para referirse a esta condición. Concretar y distinguir las expresiones de «ejercicio profesional», «ejercicio efectivo», «servicio activo» o «en activo» utilizadas por la normativa ha constituido parte de la tarea jurisprudencial ordinaria y constitucional puesto que muchas demandas interpuestas ante los tribunales por presunta violación del artículo 23.2 CE en relación con el artículo 103.3 CE se detienen en el cálculo de los períodos profesionales. Precisamente, se trata de un requisito que ha cobrado una relevancia especial al plantearse dudas prácticas en el cómputo del plazo que la Constitución exige para el cargo de magistrado del Tribunal Constitucional en la todavía pendiente renovación de este órgano por el cupo de magistrados que corresponde designar al Senado. Me referiré únicamente a las objeciones se formularon respecto de la comprobación del plazo previsto por dos de los candidatos propuestos. Ambos ejercieron como magistrados y posteriormente como vocales del Consejo General del Poder Judicial, cargo para el que se exige el pase a la situación de servicios especiales. El tiempo de ejercicio profesional o en activo en la función judicial no plantea ninguna duda respecto a su contabilización pero sí la plantea el período en el que se hallaban en servicios especiales. De no computarse ese período, ninguno de los dos candidatos alcanza el mínimo de quince años exigidos por el artículo 159.2 CE. La jurisprudencia ha resuelto algún caso en este sentido y ha distinguido muy claramente el cálculo del tiempo en que se viene ejerciendo la profesión según se determine para acceder a un puesto de designación o para obtener determinados efectos o derechos fijados por el régimen estatutario de la carrera judicial. Sobre estos extremos se pronuncia el Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de junio de 1994 sobre el nombramiento de D. 71 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA Eligio Hernández como Fiscal General del Estado, argumentaciones que, a pesar de versar sobre un nombramiento gubernamental, cabe hacer extensibles a los cargos de designación parlamentaria. Este nombramiento fue impugnado ante el mencionado órgano judicial para que resolviese si satisfacía la exigencia legal, establecida en el artículo 29.1 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, de contar con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión. La particularidad del caso viene dada por el hecho de que el demandado, perteneciendo a la carrera judicial con la categoría de magistrado, fue declarado en situación administrativa de servicios especiales desde determinada fecha de modo que sólo si se le contabilizara como ejercicio efectivo de la profesión el tiempo que permaneció en dicha situación administrativa, completaría el plazo impuesto por el Estatuto. El Tribunal Supremo interpretó que la exigencia de ejercicio efectivo de una profesión exige el ejercicio real de la misma no pudiéndose computar, por tanto, el período en el que el designado se encontraba en situación de servicios especiales. El tiempo transcurrido en servicios especiales sí cuenta a efectos de ascensos, trienios y derechos pasivos pero no para acceder a cargos en los que se requiere explícitamente el ejercicio efectivo de una profesión jurídica. En este sentido, el ejercicio significa practicar los actos propios de una profesión y el calificativo de efectivo implica el mérito que se hace sirviendo al Estado o a otra entidad o persona con lo que la situación de servicios especiales no cumple estas exigencias. Aunque el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado de manera expresa sobre este requisito, podemos encontrar determinadas reflexiones en alguna de sus sentencias que, al hilo del razonamiento jurídico, apuntan en la misma dirección que la establecida en la doctrina del Tribunal Supremo. El Alto Tribunal ha interpretado que las expresiones empleadas por la legislación, aunque distintas en su dicción, tienen todas un significado similar: el ejercicio profesional debe entenderse como ejercicio activo y no es sustituible por otro quehacer que no sea el propio de la profesión de que se trate (STC 174/1996, de 11 de noviembre, fj 3). 72 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Lo cierto es que el caso comentado presenta diferencias y similitudes con el planteado en el Senado y la resolución del Tribunal Supremo sólo es aplicable al primer supuesto aunque, con carácter general, resulta útil al establecer límites claros a la situación de servicios especiales. La similitud se observa en que la resolución del Supremo asegura textualmente que «a los miembros de la Carrera Judicial en situación de servicios especiales se les computará el tiempo que permanezcan en tal situación a efectos de ascensos, antigüedad y derechos pasivos». Las diferencias radican en que D. Eligio Hernández ocupaba el cargo de delegado de Gobierno en situación de servicios especiales y que el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal exige «quince años de ejercicio efectivo de su profesión» mientras que la Constitución elimina el adjetivo para los magistrados del Tribunal Constitucional y sólo establece «quince años de ejercicio profesional». Para avanzar en el análisis podemos acudir a la regulación contenida en el artículo 18 de la LOTC que arroja algo de luz sobre esta problemática porque detalla algo más la «calidad» del ejercicio de la profesión: los candidatos a magistrados del Tribunal Constitucional han de ser «todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional o en activo en la respectiva función». Creo que en la interpretación correcta de este precepto habría que entender que los candidatos han de estar incorporados de forma efectiva en su cuerpo ese período como mínimo de forma que si han estado en cualquier situación administrativa distinta a «en activo» —servicios especiales, excedencia voluntaria o forzosa, suspensión— el tiempo que haya durado no se computa. Debe distinguirse, por un lado, la condición que habilita para el nombramiento y, por otro, las distintas situaciones profesionales que permiten contabilizar los quince años de experiencia profesional. Para ser nombrado es necesario ser magistrado, fiscal o funcionario y haber estado en activo durante quince años aunque no se requiera estar en dicha situación cuando se produce la propuesta21. 21 En este sentido, E. ESPÍN TEMPLADO, «Artículo 18», en Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, J. L. Requejo Pagés (coord.), Tribunal Constitucional-BOE, Madrid, 2001, p. 315. 73 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA 2. La acumulación de experiencias jurídicas y políticas Un segundo problema vendría constituido por las dudas que plantea la posibilidad de acumular las experiencias profesionales de un mismo candidato, es decir, si resulta conforme a Derecho sumar los períodos temporales en los que se ha ejercido alguna o algunas de las profesiones que permiten acceder al cargo de designación parlamentaria de que se trate. En el caso de la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, por ejemplo, podría darse el caso de que un candidato hubiera ejercido dos o más profesiones que le permitiesen competir por el puesto, como sería el de juez o magistrado y fiscal. Comparto la opinión de quienes interpretan que este supuesto merece una respuesta afirmativa e incluso podría entenderse ese cambio de profesión como mérito positivo22. Esta problemática puede plantear dudas más concretas si nos cuestionamos otros supuestos de índole práctica y que no constituyen, ni mucho menos, hipótesis de laboratorio. Por ejemplo, si en el cómputo de los años que se requiere a los magistrados puede contabilizarse el período que han ejercido como jueces; controversia a la que debe contestarse con carácter positivo porque, de no incluirse ese lapso temporal, resultaría una minusvaloración injusta de la labor jurídica desempeñada por los aplicadores del Derecho con categoría de juez. A mayor abundamiento, el rango de juez basta para ser propuesto como candidato con lo que resultaría un absurdo que un magistrado no pudiera aprovechar el mérito de sus años anteriores tanto más cuando este mérito aisladamente considerado lo legitima como candidato al puesto23. En esta línea de contabilización de períodos de ejercicio profesional, el propio Tribunal Constitucional ha sido bastante generoso E. ESPÍN TEMPLADO, «Artículo 18»..., pp. 314 y 315. J. LOZANO MIRALLES y A. SACCOMANNO, El Tribunal Constitucional. Composición y principios jurídico-organizativos (el aspecto funcional), Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, pp. 179 y 180. En contra, J. ALMAGRO NOSETE, Justicia Constitucional (Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), Tirant lo Blanch, Valencia, 1989, p. 79. 22 23 74 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS admitiendo que, en ese cómputo, se sumase el tiempo empleado en distintas categorías que permiten el acceso a la condición de elegible. Así se desprende de la STC 198/1989, de 27 de noviembre, en la que se ventilaba si la interpretación que el Tribunal Supremo hizo de los diez años que el artículo 337 LOPJ exige para acceder al cargo de Presidente de la Audiencia Provincial fue razonable o no. Se trataba de determinar si el cálculo de los diez años debía realizarse para los antiguos Jueces de Distrito desde el momento en que ingresaron en el cuerpo de Jueces Comarcales o por el contrario desde que se produjo la unificación de las distintas clases de Jueces y magistrados en un Cuerpo único, esto es, desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/1981, de 16 de noviembre. El Tribunal va a considerar que la interpretación que el Tribunal Supremo hizo del artículo 337 LOPJ computando el plazo de los diez años desde que se produjo la unificación no introduce ninguna diferenciación que no estuviese ya en el precepto, por lo que no se vulneró el artículo 14 CE ni tampoco el artículo 23.2 CE, puesto que se concede un trato igualitario a todos los jueces y magistrados que actualmente pertenecen al Cuerpo único, ya que se limita a exigir a todos ellos para ser promovidos a Presidentes de Audiencia Provincial, el requisito de llevar prestando diez años de servicios en dicho Cuerpo o Carrera Judicial. Por último y en relación con la posibilidad de acumular las experiencias profesionales de un mismo candidato, se ha planteado la cuestión de si puede sumarse la experiencia adquirida como Diputado, Senador o Ministro. Entiendo que aquí nos encontramos ante un supuesto de naturaleza muy diferente a los anteriores y que, por tanto, merece una respuesta negativa en la medida en que esas concretas actividades políticas no cabe calificarlas como jurídicas. Esta restricción viene avalada por algún pronunciamiento jurisprudencial ya comentado en el que el Tribunal Supremo se negó a computar como ejercicio efectivo de la profesión de magistrado el tiempo en el que el candidato permaneció como Gobernador y Delegado de Gobierno «desde el momento en que ni siquiera la Licenciatura en Derecho es precisa para desempeñar el cargo» y ello 75 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA aunque la ley les reconozca la facultad para promover la interposición de recursos y ejercer acciones propias de un profesional del Derecho puesto que la razón de esta atribución es la de ser «una mera consecuencia de sus funciones políticas como representante permanente del Gobierno de la Nación en la provincia y primera autoridad de la Administración Civil del Estado» (STS de 28 de junio de 1994, fj 6). No obstante, el lapso temporal en el que se han ejercido otros cargos directivos y de designación política como el de subsecretario, Director general —aunque caben excepciones— o subdirectores generales habilitaría para concurrir como candidato al exigir la LOFAGE que los nombramientos se efectúen «entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales» (artículos 15.2, 18.2 y 19.2 respectivamente). Dado que la casuística de situaciones profesionales que puede darse es amplísima, a la hora de decidir sobre cómputo de los períodos en estos puestos, habrá que examinar a la normativa reguladora de los órganos y analizar la cualificación requerida para acceder a los mismos. B) CATEGORÍA PROFESIONAL: EL PERFIL TÉCNICO Y LA RECONOCIDA COMPETENCIA Los candidatos a cubrir puestos de designación parlamentaria deben, asimismo, pertenecer o ejercer determinadas profesiones. Se ha señalado que esta cualificación profesional es uno de los aspectos que más puede contribuir a equilibrar el excesivo peso que los órganos políticos suelen tener en el nombramiento o designación de los candidatos evitando o, al menos suavizando, el carácter político de las designaciones, actuando así de límite a la politización partidista24. Como veremos, la potencialidad «limitadora» de este requisito en la legislación española es discutible aunque también en el Derecho comparado es norma común la exigencia de un determinado perfil profesional 24 F. FERNÁNDEZ SEGADO, «Artículo 159. La composición del Tribunal Constitucional», en Comentarios a la Constitución Española de 1978, tomo XII, dir. O. Alzaga Villamil, Edersa, Madrid, 1996, p. 128. 76 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS orientado a garantizar un conocimiento técnico-jurídico para poder acceder a ciertos órganos e instituciones. En atención a ese perfil técnico podemos clasificar las designaciones de estos cargos en dos grandes grupos25: un primer grupo en el que es común la exigencia de pertenecer al mundo jurídico (magistrados del Tribunal Constitucional y vocales del Consejo General del Poder Judicial, principalmente) y un segundo grupo en el que se reclama la posesión de conocimientos específicos relacionados con el ámbito a gestionar (miembros integrantes de las Administraciones independientes). Respecto a la lista de profesiones jurídicas que determinan la aptitud para concurrir a los puestos del primer grupo, la doctrina se ha mostrado crítica con la amplitud de los términos utilizados26. Tan es así que, prácticamente, cubre la totalidad de estas profesiones con lo que nos encontramos ante una fórmula constitucional que debe interpretarse únicamente como la exigencia de una decantada profesionalidad en relación con el mundo del Derecho y la acreditación de una madurez en el oficio. Por su parte y respecto a los perfiles profesionales que se demandan a los candidatos propuestos para ocupar los cargos del segundo grupo, lo más destacable es nuevamente la amplitud de la cualificación requerida puesto que en la mayoría de los casos se Excepcionalmente, el cargo de Defensor del Pueblo queda al margen de estas exigencias puesto que para ser propuesto como candidato basta con ser español, mayor de edad y gozar del pleno disfrute de los derechos civiles y políticos (artículo 3 LODP). 26 L. SÁNCHEZ AGESTA, El sistema político de la Constitución española de 1978, Editora Nacional, Madrid, 1980, p. 376; F. RUBIO LLORENTE y M. ARAGÓN REYES, «La Jurisdicción constitucional», en La Constitución Española de 1978. Estudio sistemático, E. García De Enterría y A. Pedrieri (dirs.), Civitas, Madrid, 1981, 2ª ed., p. 851; F. GARRIDO FALLA, «Comentario al artículo 159», en Comentarios a la Constitución, F. Garrido Falla (dir.), Civitas, Madrid, 1985, 2ª ed., p. 2346; J. J. GONZÁLEZ RIVAS, La Justicia constitucional: Derecho Comparado y español, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1985, p. 127 y M. GARCÍA PELAYO, «El ‘status’ del Tribunal Constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 1, 1981, p. 29. 25 77 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA exigen conocimientos relacionados con la materia e, incluso, reconocida profesionalidad sin especificar en qué campos se reclama esa solvencia. El ejercicio de las profesiones viene calificado con el requisito de la reconocida competencia o el reconocido prestigio. La determinación objetiva de la reconocida competencia resulta muy difícil aunque sea menos costoso comprender el significado de la expresión. Como afirma la doctrina, «es un término claro que no ofrece problemas de comprensión, pero sí dificultades de concreción que faciliten su aplicación»27. Haciendo una síntesis de la jurisprudencia sobre el tema, el Tribunal Supremo ha interpretado que el concepto de «jurista de reconocida competencia» debe desglosarse en dos conceptos; el primero de ellos (jurista) es un requisito de capacidad específica para participar en el concurso y el segundo (reconocida competencia) consiste en un mérito que comporta la aptitud para el ejercicio del cargo (STS 3663/1992, de 23 de mayo, fj 3). Obviamente, la dificultad de determinación se cierne sobre la mencionada aptitud pero siempre pueden identificarse determinados factores de mérito con base estrictamente objetiva como la constatación de calificaciones académicas o de años de ejercicio profesional; la valoración de trabajos de investigación o estudio o el desempeño de tareas profesionales (STS 6485/1992, de 20 de octubre, fj 2). Por su parte, el Tribunal Constitucional ha subrayado también el carácter de concepto jurídico indeterminado de la condición de «jurista de reconocida competencia» y ha entendido que, para determinar si un aspirante lo es, han de ser valorados tanto los aspectos positivos del desempeño profesional como la vertiente negativa —si la hubiere— en el desarrollo de ese oficio. En la sentencia en que se contiene esta doctrina se resolvía una demanda de amparo interpuesta por un aspirante a magistrado por el cuarto turno cuya candidatura había sido descartada por el Consejo General del Poder Judicial al tener constancia de una condena penal ya cancelada 27 78 E. ESPÍN TEMPLADO, «Artículo 18»..., p. 313. PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS como autor de un delito de estafa en el ejercicio de su profesión como Abogado. El Tribunal Constitucional entiende que los deméritos también deben tenerse en cuenta para valorar la reconocida competencia del candidato pero concede el amparo puesto que «ese demérito tiene que ser efectivo y actual (...) sin que puedan perpetuarse en el tiempo los efectos de conductas pasadas que ya no existen para el mundo del Derecho» (STC 174/1996, de 11 de noviembre, fj 3). Podemos concluir que los requisitos exigidos a los candidatos para cargos de designación parlamentaria se pueden calificar como fórmulas genéricas y abiertas. Tanto las condiciones que podrían calificarse de objetivas (perfil técnico o años de ejercicio de la profesión) como las referencias subjetivas (reconocida competencia) conducen a un dificultoso control de idoneidad ya sea en sede parlamentaria ya sea en sede judicial. Sin embargo, no creemos que deba mantenerse una formulación crítica contra tales requisitos por cuanto, al menos, permiten que las fuerzas políticas dispongan de un siempre amplio margen de discrecionalidad pero nunca de arbitrariedad. Con ello, el sistema de cuotas funcionará más encorsetado y ello lleva a una cierta objetivación de los candidatos. En otras palabras, «puede que no se nombren a los mejores, pero es difícil que se nombren a inidóneos»28. En principio, la proposición de una persona afín ideológicamente a determinada corriente política no constituye un rasgo intrínsecamente malo siempre y cuando este rasgo vaya acompañado necesariamente de la exigencia de unas condiciones objetivas que versen sobre aspectos profesionales o sobre conocimientos que deba poseer el candidato. Se sabe sin la menor sombra de duda que los cargos públicos tienen preferencias políticas y son seleccionados por los partidos en función de dichas preferencias a la vez que se tiene en cuenta sus méritos profesionales. A igualdad de méritos, los partidos proponen a aquéllos con los que tienen una mayor afinidad 28 J. LOZANO MIRALLES y A. SACCOMANNO, El Tribunal Constitucional. Composición y principios jurídico-organizativos (el aspecto funcional)..., p. 186. 79 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA política. Sin embargo, el status que rodea a los cargos designados trata de proteger frente a las hipotéticas injerencias partidistas: estos cargos poseen un mandato «fijo» y, una vez en activo, no tienen por qué obedecer las consignas de los partidos que les nombraron, «De modo que si actúan según ciertos principios políticos, no se debe necesariamente a que tengan que devolver el favor de haber sido elegidos, sino a que han sido elegidos por pensar de una cierta manera»29. No son pocos los autores que, reconociendo la convención no escrita del reparto por cuotas, reclaman un esfuerzo por parte de los partidos políticos en la negociación de los candidatos e, incluso, aconsejan la utilización del veto o exclusión recíproco para rechazar a los candidatos más directamente vinculados a un partido o menos cualificado técnicamente30. IV. EL TRÁMITE DE COMPARECENCIA ANTE LAS COMISIONES PARLAMENTARIAS DE NOMBRAMIENTOS: UNA PERSPECTIVA PRÁCTICA A) LAS COMPARECENCIAS EN LOS NOMBRAMIENTOS PARLAMENTARIOS Las condiciones de elegibilidad arriba detalladas son objeto de un examen en las diferentes Comisiones parlamentarias ante las que deben comparecer los candidatos a ocupar determinados cargos públicos. El objetivo de las comparecencias es permitir objetivar las condiciones que concurren en cada cual y poder así hacer la elección con conocimiento fundado de las circunstancias que reúne cada persona y aproximar la elección al máximo acierto. I. SÁNCHEZ CUENCA, «¿Qué hacer con el Tribunal Constitucional?», El País, 4 de junio de 2008. 30 Entre otros, P. PÉREZ TREMPS, «Las perspectivas del sistema de justicia constitucional en España», pp. 8 y 11 y J. GARCÍA ROCA, «La experiencia de 25 años de jurisdicción constitucional en España», ambos en La reforma del Tribunal Constitucional. Actas del V Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España..., p. 92. 29 80 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS El grado de intervención o actuación de estas Comisiones varía en función del cargo a evaluar. En principio, la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 25 de mayo de 2000, relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de Autoridades del Estado y los artículos 184 a 186 RS —introducidos por la reforma de junio de 2000— han previsto esta comparecencia previa con carácter obligatorio para los todos los candidatos propuestos para ocupar cargos públicos en órganos constitucionales y otros órganos estatales (magistrados del Tribunal Constitucional, vocales no judiciales del Consejo General del Poder Judicial, consejeros del Tribunal de Cuentas y miembros de la Junta Electoral Central). Por su parte, el Defensor del Pueblo y Adjuntos al mismo deben comparecer ante la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo31. Ambos procedimientos de comparecencia y votación de candidatos son muy similares puesto que los miembros de la Comisión competente solicitan aclaraciones al aspirante sobre su trayectoria profesional o académica o sobre sus méritos personales, sancionándose igualmente la no comparecencia con la exclusión del candidato. La diferencia entre el examen de idoneidad realizado ante la Comisión Mixta de los exámenes que tienen lugar ante las respectivas Comisiones de Nombramientos reside en que, en el primer caso, tras las oportunas intervenciones de los miembros de la Comisión y del candidato se produce una votación en la que éste debe obtener la aceptación de la mayoría simple de los miembros de la Comisión. En las Comisiones de Nombramientos de las Cámaras no se lleva a cabo ninguna votación tras la comparecencia de los propuestos a ocupar los cargos institucionales de que se trate sino que, de las intervenciones de los portavoces de los grupos parlamentaEsta comparecencia previa del candidato a Defensor del Pueblo ante la Comisión Mixta tiene su origen en una Resolución que las Mesas conjuntas Congreso-Senado adoptaron el 25 de mayo de 2000, que viene a modificar la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre organización y funcionamiento de la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo, de 21 de abril de 1992. 31 81 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA rios, se deduce la opinión favorable o desfavorable hacia los comparecientes. La designación parlamentaria de los doce vocales de procedencia judicial integrantes del Consejo General del Poder Judicial constituye una excepción a la regla general de la comparecencia parlamentaria de los candidatos a cargos institucionales. Recordaré que la selección final de los vocales se realiza sobre un listado elaborado por los miembros de la carrera judicial que contiene el triple de candidatos que de puestos a cubrir (artículo 112 LOPJ). Durante la tramitación de la LO 2/2001, de 28 de junio, de modificación de la LOPJ las formaciones políticas más minoritarias entendieron que ésta constituía una insuficiencia de la norma y pusieron el acento en la conveniencia de someter a los propuestos a cubrir los cargos de vocales del CGPJ a una comparecencia previa antes de proceder a su designación definitiva. Este examen sería coherente con la configuración del nuevo método de selección como un sistema de doble legitimación cuya responsabilidad recae, en un primer momento, en la carrera judicial y culmina en el Parlamento. Creo que resultaría positivo exigir la comparecencia parlamentaria de estos candidatos porque significa reconocer la capacidad de las Cámaras para examinar la trayectoria, la personalidad o el currículum de los propuestos y, en última instancia, para someterlos a un control de tipo democrático del que, por ahora, carecen. B) LAS COMPARECENCIAS EN LOS NOMBRAMIENTOS EJECUTIVOS Finalmente, en el caso de la designación de cargos de naturaleza administrativa, la normativa reguladora de las Administraciones independientes ha previsto la comparecencia parlamentaria del Ministro competente en los supuestos de nombramiento del Gobernador del Banco de España; de los miembros de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y de la Comisión Nacional de la Energía así como un régimen especial para el nombramiento de los miembros del Consejo de Seguridad Nuclear aunque estos supues82 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS tos requieren de dos matizaciones. En primer lugar, la obligatoriedad de concurrir ante los órganos parlamentarios no recae sobre los candidatos propuestos sino sobre el Ministro del área afectada quien realiza la propuesta. En segundo término, la comparecencia tiene lugar ante la Comisión competente del Congreso de los Diputados, es decir, aquélla cuyo ámbito de competencia coincide con el de la Administración independiente a integrar. Esta actuación cumple una primera y limitada función de control parlamentario sobre el Gobierno e indirectamente sobre las Administraciones independientes así como de colaboración entre poderes32. La limitación de la función de control se deriva de la falta de efecto jurídico de la previsión ya que el posible debate que se genere en el seno de la Comisión en torno al perfil de los candidatos no puede paralizar o impedir el nombramiento y sólo tendrá el alcance político que el mencionado debate público pueda darle y, en segundo término, al impedirse la presencia directa de los propuestos ante la Comisión parlamentaria, se debilita la legitimación política del nombramiento. A la hora de calibrar las hipotéticas ventajas que puede reportar, debemos centrarnos en un concepto amplio del control parlamentario entendiéndolo «como una actividad de verificación e influencia distinta a la de la exigencia de la responsabilidad política del gobierno y susceptible de generar consecuencias diversas, entre las que se cuenta —pero no únicamente— la ruptura de confianza que liga al Parlamento con el Gobierno»33 señalándose que el Legislativo, a través de una multiplicidad de actos, examina y controla el funcionamiento del Ejecutivo y de la Administración pública, e informa sobre ello al pueblo, a la opinión pública, a los medios de comunicación y al cuerpo electoral manteniendo, pues, un concepto de control que conecta con los J. A. SANTAMARÍA PASTOR, «La actividad del Gobierno y de la Administración Pública como objeto del control parlamentario», en VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Problemas actuales del control parlamentario. Enero 1995, Congreso de los Diputados, Madrid, 1997, p. 472. 33 J. GARCÍA MORILLO, El control parlamentario del Gobierno en el ordenamiento español, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, p. 119. 32 83 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA ciudadanos y cuya sanción se encuentra en una «responsabilidad difusa» término acuñado por Rescigno34 y que parte de la existencia de una responsabilidad caracterizada por la existencia de mecanismos institucionales que, a partir de la libertad crítica de los ciudadanos, transforman los equilibrios políticos y pueden determinar incluso la remoción extraparlamentaria de los gobernantes. Esta función se cumple, ciertamente, con la publicidad y el debate que se articula en torno a las comparecencias parlamentarias. En este sentido, la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado35 ha introducido un novedoso instrumento de control sobre los miembros que integran estos órganos reguladores y de supervisión y supone, sin lugar a dudas, un avance en cuanto al control democrático en la designación de estos cargos al prever su comparecencia directa ante órganos parlamentarios. El objetivo de la Ley, como reza su Preámbulo, es el de introducir exigencias y cautelas que garanticen que no se van a producir situaciones que pongan en riesgo la objetividad, imparcialidad e independencia del alto cargo. Por ello, entre otros requisitos, se exige que el Gobierno, con carácter previo al nombramiento de las personas que vayan a ser designadas máximos responsables en determinados organismos, ponga en conocimiento del Congreso de los Diputados el nombre de la persona propuesta a fin de que pueda disponer su comparecencia ante la comisión correspondiente de la Cámara (artículo 2.2 de la Ley). La comisión parlamentaria del Congreso de los Diputados examinará, en su caso, a los candidatos propuestos y sus miembros formularán las preguntas o solicitarán las aclaraciones que crean convenientes emitiendo un dictamen en el que se establecerá si se aprecia o no la existencia de conflicto G. U. RESCIGNO, La responsabilità politica, Giuffrè, Milán, 1967, pp. 113 a 130. 35 BOE, núm. 86, de 11 de abril de 2006. Esta norma ha derogado la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno de la Nación y de los altos cargos de la Administración General del Estado. 34 84 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS de intereses (artículo 2.3 de la Ley). Por lo que a nosotros nos interesa, el ámbito de aplicación de esta norma incluye al presidente y vocales del Tribunal de Defensa de la Competencia; al Director de la Agencia Española de Protección de Datos; al director general del Ente Público de Radio y Televisión Española; al presidente y vocales de la Comisión Nacional del Mercado de Valores; de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones; de la Comisión Nacional de la Energía; al presidente, los consejeros y el Secretario General del Consejo de Seguridad Nuclear; al Gobernador, Subgobernador y miembros del Consejo de Gobierno del Banco de España así como al presidente y los miembros de los órganos rectores de cualquier otro organismo regulador y de supervisión (artículos 2.2, 3.2 y Disposición Adicional Segunda de la Ley). Las ventajas que reporta esta normativa nos parecen obvias: no sólo se está reforzando el debilitado control parlamentario que, hasta su aprobación, se ejercía sobre las entidades independientes sino que, además, se está tratando de evitar el llamado riesgo de captura de este tipo de Administraciones por los sectores regulados por el organismo. El control de la posible confluencia de intereses públicos y privados propios de los altos cargos no hace sino reforzar la independencia efectiva de estos últimos. Se trata, en última instancia, de un mecanismo de preservación de la autonomía en el proceso de la toma de decisiones reguladoras. Entiendo que la comparecencia parlamentaria del Ministro competente para informar de su propuesta de nombramiento ante la Comisión que corresponda y la comparecencia directa de los candidatos para verificar la compatibilidad de intereses son absolutamente conjugables ya que recaen sobre diferentes sujetos (Ministro y candidato) y sobre objetos distintos (examen del perfil profesional del candidato y control de intereses). Esta compatibilidad parece confirmarse cuando se analiza la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia que crea en el ámbito estatal una institución única e independiente del Gobierno, la Comisión Nacional de la Competencia, que será el órgano encargado de promover y proteger el mantenimiento de una com85 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA petencia efectiva en todos los sectores productivos y en todo el territorio nacional. A los efectos que nos ocupan, se dispone que el Presidente y los consejeros sean nombrados por el Gobierno a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda entre juristas, economistas y otros profesionales de reconocido prestigio, previa comparecencia de dicho Ministro ante la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso, que versará sobre la capacidad y conocimientos técnicos de los candidatos propuestos (artículo 29.1 y 2 de la Ley). En el artículo 31, relativo a las incompatibilidades, se prevé la aplicación de la Ley 5/2006 lo que implica la comparecencia parlamentaria previa a su nombramiento de todos los miembros de la Comisión y, como indicaba, la compatibilidad de ambas comparecencias. V. LA FISCALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA DE DESIGNACIÓN DE CARGOS PÚBLICOS Y LA FISCALIZACIÓN SOBRE LOS CARGOS PÚBLICOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA Uno de los aspectos no resueltos que afectan al procedimiento parlamentario de designación de cargos públicos es el de determinar las posibilidades de control jurídico y/o político que se derivan o afectan a esta función. Cuando se alude a la fiscalización de los actos de designación quiero diferenciar entre dos aspectos: en primer lugar, el control judicial sobre el órgano designante a raíz de las hipotéticas irregularidades que afecten al procedimiento de designación y en segundo término, más polémico, el control y la exigencia algún tipo de responsabilidad del órgano designante sobre los cargos públicos en el ejercicio de las funciones que les correspondan. A) EL CONTROL JUDICIAL DE LOS NOMBRAMIENTOS PARLAMENTARIOS Desde la óptica del órgano designante puede ocurrir que éste realice una elección en la que se produzca la vulneración o el incumpli86 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS miento de los requisitos que las normas exigen a los candidatos. El principal obstáculo al que nos enfrentamos es el de localizar la vía procedimental adecuada a través de la cual pueda articularse una demanda por incumplimiento de los requisitos objetivos de designabilidad36. A pesar de que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se decanta por la plena justiciabilidad de los actos y disposiciones emanados de otros órganos públicos que no forman parte de la Administración no puede entenderse que el acuerdo parlamentario de designación de un cargo público esté incluido en el ámbito de dicha norma37. A diferencia de lo que ocurre con los nombramientos de cargos realizadas por otros órganos (como el Gobierno o el CGPJ) ante los que se ha admitido plenamente la posibilidad de un control de legalidad mediante la interposición de un recurso contencioso administrativo38, cuando se trata de actos Recomendamos sobre esta cuestión el riguroso análisis de J. A. MARTÍNEZ CORRAL, «La tutela judicial de la legalidad y de los derechos fundamentales en la elección parlamentaria de cargos públicos»..., pp. 91 a 124. 37 En este sentido, el acuerdo mencionado no puede incardinarse en el art. 3.a) de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que determina que el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo «conocerá también de las pretensiones que se deduzcan en relación con: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo». 38 Véanse, respectivamente, la STS de 28 de junio de 1994 o la STS de 29 de mayo de 2006 que resuelven, respectivamente, la impugnación del nombramiento gubernamental del Fiscal General del Estado y un acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial sobre nombramiento de Magistrados del TSJ entre las ternas presentadas por los Parlamentos autonómicos. En el caso del Ejecutivo, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno establece en su artículo 26 que «Los actos del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en Ley reguladora». Sobre la fiscalización de los nombramientos discrecionales con36 87 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA parlamentarios de designación de cargos públicos éstos responden a una naturaleza distinta puesto que se trata de actos parlamentarios carentes de fuerza de ley no calificables como actos puramente administrativos de forma que ni la LOPJ ni la LJCA resultan aplicables al contemplar únicamente la impugnabilidad de estrictos actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial. Las dificultades con que nos encontramos para someter a enjuiciamiento este tipo de actos vienen determinadas, en primer lugar, por la autonomía de las Cámaras y, en segundo término, porque su enjuiciamiento debe realizarse conforme a particulares criterios de impugnación. Las designaciones parlamentarias, una vez cumplidos los requisitos objetivos de elegibilidad de los candidatos, se fundan en razones de «confianza» o subjetivas en las que se aprecia un amplio margen de discrecionalidad de difícil fiscalización. Ésta es la línea jurisprudencial que sigue sistemáticamente el Tribunal Supremo que ha valorado la particularidad de los actos parlamentarios de elección y ha rechazado su calificación como actos administrativos. Son «actos parlamentarios no legislativos» emanados de los Parlamentos e incardinados en la esfera política por lo que no son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa que, respecto de las Asambleas Legislativas, queda limitada a los actos de personal, administración y gestión patrimonial remitiendo su control jurisdiccional en exclusiva al Tribunal Constitucional39. Por su parte, la impugnabilidad del acuerdo parlamentario de designación de cargos públicos ante el Tribunal Constitucional a través de la vía que ofrece el artículo 42 LOTC está mediatizada por la vulneración de algún derecho fundamental. Este artículo regula el recursúltese J. IGARTUA SALAVERRÍA, La motivación en los nombramientos discrecionales, Thomson-Civitas, Madrid, 2007 y R. SERRA CRISTÓBAL, «El Consejo General del Poder Judicial y los nombramientos discrecionales de magistrados», en El Poder Judicial. VI Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, M. Revenga Sánchez (coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2009, pp. 237 a 274. 39 En este sentido, ATS 27 de septiembre de 2001 y STS de 20 de enero de 2003. 88 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS so de amparo directo frente a actos parlamentarios firmes y excepciona el agotamiento de la vía judicial previa para su interposición. Ciertamente, podría interpretarse que un parlamentario individual o un grupo parlamentario entendiese que la designación de un candidato que no reúne los requisitos constitucional o legalmente establecidos viola su derecho al ejercicio del cargo puesto que, entre las funciones que integran ese derecho, se encuentra la de designar a los integrantes de otros órganos constitucionales y de relevancia constitucional o bien hallarnos ante el supuesto —más frecuente— de que el acto de designación fuera recurrido en amparo por los candidatos cuyas expectativas se han visto frustradas por una decisión arbitraria de la Cámara parlamentaria o de sus órganos. En conclusión, no han sido arbitradas las vías de control de mera legalidad de las actuaciones parlamentarias relativas a la elección de cargos públicos configurándose como una importante laguna que deja sin tutela la legalidad de los nombramientos. Tampoco la revisión en amparo permite acceder a un veredicto completo de juridicidad de estos actos. En este panorama se descubre que «el verdadero problema del control judicial se plantea en las actuaciones que no violentan derechos fundamentales, que tampoco se refieren a las relaciones entre órganos sometidas al control del Tribunal Constitucional y donde aparece un elemento político inequívoco en el acto considerado que hace dudar de su consideración como acto administrativo»40. B) EL CONTROL POLÍTICO SOBRE LOS ÓRGANOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA Una segunda cuestión que se ha revelado muy polémica respecto a los cargos de designación parlamentaria es la posibilidad de someterlos a control político tras su nombramiento. Para responder a A. EMBID IRUJO, «La justiciabilidad de los actos de gobierno (De los actos políticos a la responsabilidad de los poderes públicos)», en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, tomo III, Civitas, Madrid, 1991, pp. 2734 y 2735. 40 89 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA esta cuestión resulta necesario establecer una distinción entre el ejercicio de funciones que no son de naturaleza política y la gestión política de los poderes públicos. Los órganos que respondan a la primera característica no se encuentran sometidos al ejercicio de control político41. El status que se predica de sus miembros y las garantías que rodean al órgano aseguran una independencia y autonomía total en su funcionamiento y organización interna. El Tribunal Constitucional es el máximo exponente de este tipo de órganos e instituciones cuyas funciones no responden a la «lógica de lo político» y que, por tanto, no quedan sometidos a los principios de confianza y responsabilidad política disfrutando de la autorización constitucional para configurarse como autoridades independientes o autónomas de los poderes legislativo o ejecutivo42. Fuera de este elenco, no existe ningún ámbito de la gestión pública exento de control ya sea por parte del Parlamento ya sea por parte del Gobierno43. Incluso los organismos que se califican como En realidad, en nuestro régimen de gobierno parlamentario, sólo el ejecutivo queda sometido al control político stricto sensu como concepto técnicojurídico (arts. 66.2, 112 y 113 CE). Entendido en su concepción más amplia, podría admitirse un control político difuso sobre estos órganos en el sentido de que fuese el electorado el que sancionase al Parlamento como órgano designante por un inadecuado ejercicio de su competencia en el nombramiento de cargos estatales. 42 El art. 23.2 LOTC lleva esta afirmación hasta sus últimas consecuencias cuando dispone que el cese o la vacante en el cargo de magistrado del Tribunal Constitucional deberá decidirse por mayoría de las tres cuartas partes de los miembros de este órgano, entre otros supuestos, cuando el magistrado en cuestión hubiese sido declarado responsable civilmente por dolo o condenado por delito doloso o por culpa grave. 43 La importancia de esta cuestión es grande por cuanto la doctrina se ha manifestado rotundamente en este sentido afirmando que «la existencia de ámbitos exentos del control parlamentario directo o indirecto pugna con el carácter democrático del Estado en el que España se constituye (art. 1.1 CE) y, en consecuencia, no puede tolerarse» (L. LÓPEZ GUERRA, «La posición constitucional del Gobierno», en Gobierno y Administración en la Constitución, vol. I, IEF, Madrid, 1988, p. 30). Rallo Lombarte plantea con idéntica firmeza esta cuestión: «¿Permite la Constitución española de 1978 la existencia de espacios públicos exentos de control gubernamental? Las dudas sobre su constitucio41 90 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Administraciones independientes están en cierta medida sometidos a mecanismos de control por parte del Gobierno —por ejemplo, a través del nombramiento de sus directivos, de la participación en sus órganos de dirección o asesoramiento, de la obligación de información, etc.— y, sobre todo, sometidos a control parlamentario manifestado muy especialmente, en la designación y cese de los órganos directivos44. Últimamente, el foco de atención acerca del control parlamentario de los órganos públicos se ha dirigido hacia el Consejo General del Poder Judicial en relación a la exigencia de someter a su Presidente a comparecencias parlamentarias45. Un análisis sobre las posibilidades de ejercer un control parlanalidad se plantean a partir de una sencilla lectura del texto constitucional. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1) cuyos poderes emanan del pueblo español (art. 1.2) y cuya forma de gobierno es la Monarquía parlamentaria (art. 1.3). Las Cortes Generales, «patrón-oro» de nuestro sistema democrático, representan al pueblo español (art. 66.1) y, ejerciendo la «centralidad» de nuestro régimen parlamentario, dan vida al Ejecutivo (arts. 99 y 100), pero, por contra, controlan la acción del Gobierno (art. 66.2), es decir, la dirección que éste efectúa sobre la política interior y exterior, sobre la Administración civil y militar y sobre la defensa del Estado (art. 97)» (A. RALLO LOMBARTE, «Poderes neutrales exentos de control gubernamental: Reflexiones constitucionales», Revista de las Cortes Generales, núm. 36, 1995, p. 110). 44 Un riguroso estudio sobre estos organismos en A. RALLO LOMBARTE, La constitucionalidad de las Administraciones independientes, Tecnos, Madrid, 2002. 45 Sobre este órgano y sin ánimo de exhaustividad puede verse, M. TEROL BECERRA, El Consejo General del Poder Judicial, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990; J. A. XIOL RÍOS, J. J. GONZÁLEZ RIVAS y J. RODRÍGUEZ-ZAPATA PÉREZ, El Poder Judicial y su Consejo General en el Estado Social y Democrático de Derecho, Consejo General del Poder Judical, Premios Poder Judicial, núm. 1, Madrid, 1990; L. LÓPEZ AGUILAR, La justicia y sus problemas en la Constitución: Justicia, jueces y fiscales en el estado social y democrático de Derecho, Tecnos, Madrid, 1996; L. LÓPEZ GUERRA, El Consejo General del Poder Judicial. Evaluación y propuestas, Fundación Alternativas, 2003 y M. BALLESTER CARDELL, El Consejo General del Poder Judicial: su función constitucional y legal, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2007. 91 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA mentario sobre el Consejo General del Poder Judicial está íntimamente relacionado con el procedimiento de selección de sus miembros. El artículo 122.3 CE determina que el Consejo se compone de veinte vocales con la peculiaridad de que doce vocales son escogidos entre miembros de la carrera judicial y ocho vocales deben ser elegidos entre juristas de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio profesional. Partiendo de la regulación constitucional contenida en el artículo 122.3 LOPJ, las sucesivas reformas de esta Ley han ido decantándose por una composición basada en el modelo corporativo (los doce vocales de procedencia judicial son, además, seleccionados por la judicatura)46 o una composición basada en el modelo parlamentario (los doce vocales de extracción judicial se designan por las Cortes Generales)47 hasta llegar al modelo mixto vigente que pretende recoger las virtudes de cada una de las fórmulas anteriores sin padecer sus vicios (los doce vocales de extracción judicial son elegidos por el Parlamento entre los propuestos por la carrera judicial)48. A causa de este método de selección se acusa al CGPJ de adolecer de dos graves defectos49: dependencia, derivada de su mecanismo de selección parlamentaria que somete a los nombramientos a la lottizazione y, por tanto, a la injerencia partidista e irresponsabilidad, puesto que los vocales disfrutan de un status que les gaLey Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial. 47 Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. 48 Ley Orgánica 2/2001, de 28 de junio, sobre composición del Consejo General del Poder Judicial por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Sobre la configuración del CGPJ y los distintos modelos, puede consultarse, entre otros, F. SANTAOLALLA LÓPEZ, «Consideraciones constitucionales sobre el llamado autogobierno judicial», Teoría y Realidad Constitucional, núms. 8-9, 2º semestre 2001 – 1º semestre 2002, pp. 235 a 250 y A. BARRERO ORTEGA, «¿Órgano de gobierno de los jueces o tercera cámara política en sede judicial?», en El Poder Judicial. VI Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, M. Revenga Sánchez (coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2009, pp. 277 a 293. 49 F. SANTAOLALLA LÓPEZ, «Consideraciones constitucionales sobre el llamado autogobierno judicial»..., p. 246. 46 92 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS rantiza una inviolabilidad casi absoluta50. De acuerdo con la normativa aplicable, sólo se puede calificar de mecanismo (débil) de control la comparecencia anual del Presidente del Consejo ante las Cámaras para la presentación de la memoria del órgano51 y no se contempla la posibilidad de remoción parlamentaria de los vocales puesto que ésta sólo se considera en los supuestos de agotamiento de mandato, renuncia, incapacidad, incumplimiento grave de los deberes del cargo correspondiendo al Pleno del CGPJ por mayoría de tres quintos la apreciación de esas causas (art. 119.2 LOPJ). Rallo Lombarte entiende que, precisamente, las dificultades teóricas que plantea el ejercicio del control y la exigencia de responsabilidad sobre cargos públicos dotados de un estatuto de inamovilidad destinado a preservar la independencia en el ejercicio de sus funciones unida a la ausencia de capítulos significativos de «irresponsabilidad» personal o política atribuibles a cargos públicos de designación parlamentaria constituyen las dos causas del abandono doctrinal sobre el ámbito de reflexión referido al control y responsabilidad de dichos cargos públicos en el ejercicio de las funciones para las que fueron elegidos por el Parlamento (A. RALLO LOMBARTE, «Prólogo» en La designación parlamentaria de cargos públicos, C. Pauner Chulvi, Congreso de los Diputados, Madrid, 2003, p. 19). 51 Cuestión distinta es, como advierte García Mahamut, «que la información requerida sobre el funcionamiento y la gestión de estos órganos constitucionales estén al servicio del esclarecimiento de situaciones generadas en su seno que se pretendan enjuiciar políticamente y, a tal fin, se utilicen los instrumentos inspectivos con los que cuentan ambas Cámaras, esto es, las Comisiones de Investigación». Precisamente, las Comisiones de Investigación son el instrumento de carácter genérico que se debe calificar como mecanismo de control de la actuación de los órganos designados por parte del órgano designante. Porque la constitución de estas Comisiones responde a la voluntad de alguna Cámara o de ambas de investigar «cualquier asunto de interés público» (artículo 76.1 CE). Aunque sus conclusiones no resulten vinculantes para los Tribunales ni afecten a las resoluciones judiciales —todo ello sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal— el Texto constitucional determina la obligación de comparecer ante ellas con lo que la reclamación al Presidente del Consejo General del Poder Judicial a acudir para informar ante ellas no podría ser obviada por aquél bajo pena de resultar sancionado por ello (R. GARCÍA MAHAMUT, Las comisiones de investigación en el Derecho Constitucional español, MacGraw-Hill, Madrid, 1996). 50 93 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA Las sucesivas negativas a comparecer ante la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados por parte de un ex Presidente del Consejo General del Poder Judicial y la aceptación a hacerlo ante el Pleno del Congreso de los Diputados, ya durante la presente legislatura, de su sucesor avivaron el debate en torno a la posibilidad de someter a fiscalización la tarea de este órgano depurando, en su caso, responsabilidades. El Tribunal Constitucional ha terciado en esta polémica y en su sentencia 208/2003, de 1 de diciembre, resolvió el recurso de amparo interpuesto por un Diputado del Grupo parlamentario socialista contra la decisión de la Mesa del Congreso de inadmitir la solicitud del parlamentario de comparecencia del Presidente del CGPJ para informar sobre la posición de dicho órgano constitucional ante el indulto de don Javier Gómez de Liaño. La práctica del control parlamentario en Comisión en el Congreso de los Diputados mediante la comparecencia de autoridades y funcionarios del Estado ha sido objeto de otros pronunciamientos del Tribunal Constitucional: con anterioridad, la sentencia 177/2002 profundiza en la noción de control parlamentario del Gobierno a través de la comparecencia de los Presidentes de Telefónica y de Endesa con las que el Ejecutivo mantenía cierta vinculación y posteriormente, las sentencias 89 y 90/2005 enjuician, respectivamente, la denegación de las solicitudes de comparecencia del fiscal especial antidrogas y del fiscal especial anticorrupción ante la comisión mixta para el estudio de los problemas de la droga. En todas sus sentencias, el Tribunal Constitucional va a otorgar el amparo declarando el derecho de los parlamentarios integrados en el grupo socialista para ejercer sus cargos públicos en los términos que consagra el artículo 23.2 CE. En sus fallos, el Tribunal Constitucional entiende que la calificación de la Mesa del Congreso que rechazaba las solicitudes de comparecencia presentadas por los parlamentarios estaba fuera de sus facultades y que la tarea de decidir sobre quién debe comparecer o no ante la Comisión corresponde a la misma. La Mesa, por tanto, debe limitarse a realizar un «examen de la viabilidad formal» de tales propuestas que excluye cualquier tipo de juicio de opor94 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS tunidad por lo que la negativa del órgano parlamentario viola el derecho del parlamentario a ejercer sus cargos públicos en los términos que dimanan del artículo 23.2 CE. En segundo término, deduce la obligación de comparecer de cualquier autoridad al amparo del artículo 44.3 del Reglamento del Congreso de los Diputados de forma que esa interpretación amplia el marco de la función de control de las estrictas relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Evidentemente, el objeto pasivo del control parlamentario es diferente en cada caso: el Gobierno y la Administración Pública, el Presidente del Consejo General del Poder Judicial y el Ministerio Fiscal. Si bien el sujeto pasivo natural de la función de control parlamentario es el Gobierno, las Cortes Generales requieren información no sólo en ejercicio de la función de control sino para formar libremente su voluntad lo que amplia el objeto (todos los datos, documentos y noticias) y sujetos de la misma (autoridades y funcionarios). Un sector doctrinal percibe un exceso en esta interpretación jurisprudencial y aboga por excluir del amparo constitucional la convocatoria a comparecencia a una autoridad distinta de la gubernamental o administrativa. Se aduce que la apreciación tan laxa del término «autoridad» podría abrir de forma incontrolada las posibilidades de control de cualesquiera personas (cualquier autoridad judicial que podría ser llamada a comparecer para que explicase el sentido de sus sentencias; otras autoridades, como por ejemplo de organismos internacionales o de Administraciones Públicas de otros Estados soberanos o una comparecencia del propio Presidente del Tribunal Constitucional o de cualesquiera de sus Magistrados; todos en posición institucional que pueda ser calificada como «autoridad»). Se aduce asimismo que la petición de comparecencia del Presidente del Consejo General del Poder Judicial y, a la sazón, del Tribunal Supremo sitúa al Poder Judicial en una posición de infraordenación al Poder Legislativo52. Por tanto, el principal argumento esgrimido para objetar a la comparecencia parlamentaria es el de52 A. L. SANZ PÉREZ, «La función de control parlamentario en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional», Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 6, 2004, p. 14. 95 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA ber constitucional de defensa de la independencia judicial que, dada la condición de Presidente del Tribunal Supremo, podría comprometer asimismo hipotéticos pronunciamientos jurisprudenciales posteriores. Encontramos, asimismo, una posición doctrinal intermedia que ha admitido, en la lógica del principio de colaboración entre poderes, la posibilidad de que el Presidente del CGPJ compareciese ante las Cámaras en puntuales casos para informar acerca de las innumerables materias de índole jurisdiccional en las que estuviese interesada, tanto más cuando pudiera servirle la información para orientar su actividad legislativa o impulsar la acción del Gobierno en determinados aspectos53. Sin embargo, se matiza esta facultad reconociendo que corresponde al Consejo General del Poder Judicial valorar libremente si accede a ello y, en la hipótesis que se rechazara sin causa legítima, pudiera surgir una responsabilidad de carácter no jurídico evaluable en el ámbito de la confianza entre instituciones y en la valoración por los ciudadanos. Lo cierto es que, desde la IV Legislatura, existen precedentes de comparecencias del Presidente del Consejo General del Poder Judicial ante la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados al margen de la comparecencia para la presentación de la Memoria anual del órgano54. Como consecuencia de estos usos parlamentaP. FERNÁNDEZ-VIAGAS BARTOLOMÉ, ¿Independencia judicial?», Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 5, 2006, p. 8. 54 Así, por ejemplo, en la sesión del 5 de diciembre de 1995, comparecencia de don Pascual Sala sobre excarcelación de presos preventivos por delitos de terrorismo y narcotráfico; en el año 1995 también, comparecencia del mismo presidente del Consejo General del Poder Judicial sobre funcionamiento de los órganos judiciales que conocen de los delitos económicos; en fecha 29 de noviembre de 1994, a petición de Izquierda Unida, comparecencia también del presidente del Consejo para informar en relación con las proposiciones de ley orgánica reguladoras de la cláusula de conciencia de los periodistas; comparecencia del señor Delgado Barrio, presidente del Consejo General del Poder Judicial, en la sesión del 6 de noviembre de 1997 para explicar el Libro Blanco sobre la justicia; en este mismo sentido se realizaron en la misma fecha y sobre el mismo alcance otras comparecencias también a petición de distintos 53 96 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS rios o constitucionales, el Presidente del CGPJ ha informado sobre la posición del Consejo General del Poder Judicial en relación con muy variados aspectos aunque, en ocasiones, la petición de comparecencia ha sido rechazada en atención a la actuación concreta que se quisiera fiscalizar55. Las actuaciones del Consejo General del Poder Judicial se someten, en rigor, a control jurídico puesto que la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo tiene atribuida la revisión constante de la legalidad de los actos emitidos por el Consejo. Sin embargo, el control de aspectos de oportunidad introducidos por el Consejo General del Poder Judicial en sus decisiones encuentra su sede natural en el Parlamento. Teniendo en cuenta que las funciones que corresponde ejercer al órgano de gobierno de los jueces son de carácter ejecutivo (inspección de tribunales, selección y promoción de jueces, aprobación de plantillas, nombramientos de jueces y magistrados, gestión de edificios y recursos, provisión de destinos y ascensos, elaboración de reglamentos,...) y, por tanto, tienen forzosamente una dimensión política, cabe defender la posibilidad de someter el ejercicio de estas atribuciones a un control político56. grupos, así como las comparecencias del presidente del Consejo General del Poder Judicial, don Francisco José Hernando Santiago, de diciembre de 2005, para que informara y explicara los últimos acuerdos adoptados por ese órgano y en especial los de la sesión plenaria del 11 de mayo de 2005, así como también las comparecencias del 11 de noviembre de 2004, a las que también se refiere en su escrito el presidente del Consejo, relativas a su capacidad para realizar nombramientos y emitir informes y para informar en materia de nombramientos y emisión de informes. 55 Por ejemplo, la solicitud de 17 de febrero de 2006 de comparecencia del Presidente del CGPJ para explicar el motivo de sus repetidas declaraciones contra el Proyecto de Ley de Estatuto de Autonomía de Cataluña; la solicitud de 7 de marzo de 2006 para informar de la aplicación de la Ley en el cumplimiento de penas por delitos de terrorismo o la solicitud de 15 de marzo de 2006 para informar sobre los acuerdos adoptados por el Consejo y en especial los del día 25/01/2006 y referidos al Congreso de los Diputados. 56 El concepto y naturaleza del Consejo General del Poder Judicial pueden verse claramente analizados en L. LÓPEZ GUERRA, «Consejo General del Poder Judicial y política de la justicia», en La democracia constitucional. Estudios en 97 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA Y esto porque, si bien el Tribunal Constitucional ha concebido al Consejo General del Poder Judicial como órgano autónomo de gobierno que constituye la garantía de independencia del poder judicial (STC 45/1986, de 29 de abril), «el gobierno de los jueces (que no implica, ni puede implicar, la sustitución del papel del juez individual en la adopción de decisiones jurisdiccionales) supone la adopción de decisiones que pueden y deben evaluarse políticamente en cuanto que son decisiones basadas en criterios de oportunidad, relativas a gestión de recursos, política de selección y formación política de ascensos y promociones, y política disciplinaria»57. De hecho, la comparecencia del Presidente del Consejo ante la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados y del Senado con motivo de la presentación de la Memoria anual finaliza con una reprobación parlamentaria. Podría interpretarse esta actuación como una revisión de la confianza parlamentaria al comprobar el vínculo fiduciario que está en el origen de la designación aunque, como se sabe, el cese del Consejo General del Poder Judicial sólo podrá adoptarse jurídicamente mediante la renuncia individual de todos sus miembros. Una cosa sería el Poder Judicial administrado por Jueces y Magistrados independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley y otra distinta el gobierno de dicho poder que «corresponde al Consejo General del Poder Judicial, que ejerce sus competencias en todo el territorio nacional, de acuerdo con la Constitución y lo previsto en la presente Ley...» según dispone el artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En puridad, la Constitución reserva el ejercicio de la potestad jurisdiccional «exclusivamente a los Juzgados y Tribunales» (artículo 117 CE) mientras que el Consejo General del Poder Judicial, en cuanto órgano de gobierno del poder judicial, puede someterse a la fiscalización de las Cortes Generales sobre cuestiones rehomenaje al profesor Francisco Rubio Llorente, CD-TC-Universidad Complutense de Madrid-Fundación Ortega y Gasset-CEPC, Madrid, 2002, pp. 1005 a 1119, especialmente pp. 1005 a 1008. 57 L. LÓPEZ GUERRA, «La legitimidad democrática del juez», Cuadernos de Derecho Público, núm. 1, 1997, p. 71. 98 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS lativas al gobierno de la Magistratura cuando no afectan a la manera de hacer justicia de jueces y tribunales. Recurrir a la independencia judicial para impedir esa fiscalización supone un desbordamiento de este principio que se proyecta únicamente sobre el ejercicio de la función jurisdiccional y se erige una de las escasas excepciones al principio básico del Estado de Derecho de responsabilidad de los poderes públicos. En sentido estricto no se trata de exigir la responsabilidad de los miembros del Poder judicial —jueces y magistrados— sino de fiscalizar la tarea de quienes administran ese sector. La exigencia de responsabilidad política del Consejo y, en especial, de su Presidente ante las Cortes enlaza con la designación parlamentaria de los miembros del órgano y tiene un sentido eminentemente democrático. Siendo claro que no cabe exigir responsabilidad política al Consejo en forma de remoción de sus miembros y en atención al principio de colaboración de órganos, parece razonable —tras la oportuna reforma de la LOPJ— admitirse la comparecencia obligatoria del Presidente del CGPJ ante las Cámaras. El peligro de incidir en el status del órgano atacando la independencia de sus miembros queda conjurado al no considerarse la responsabilidad política de los mismos: se trataría de un tímido avance en la asimilación del CGPJ a cualquier otro órgano constitucional dando contenido al pronunciamiento del artículo 9.3 CE sobre la responsabilidad de los poderes públicos, sometiendo sus decisiones en la gestión de un servicio público al sano ejercicio de transparencia y crítica parlamentaria. VI. LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA DE DESIGNACIÓN DE CARGOS PÚBLICOS Y EL MODELO AUTONÓMICO DE DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA: ESPECIAL MENCIÓN AL NUEVO PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL El procedimiento concreto de selección de los jueces constitucionales ha sido objeto, también, de numerosos estudios y valoraciones doctrinales no todas ellas positivas: a modo de ilustración, Favoreu vierte un juicio tajante y sostiene que «El modo de designa99 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA ción de estos jueces varía según los países y ninguno parece haber encontrado aún la fórmula óptima»58. Al margen de importantes consideraciones sobre las funciones que le corresponden desarrollar, la crítica vuelve a centrarse en la impresión de que, por el modo de reclutamiento de sus miembros, nos hallamos ante un órgano de naturaleza política y esta unanimidad se produce a pesar de que, en el Derecho comparado, las fórmulas de génesis del Tribunal Constitucional son muy variadas59. L. FAVOREU y otros, Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, p. 25. Sin ánimo exhaustivo, puede consultarse AA.VV., «Monográfico sobre el Tribunal Constitucional», Teoría y Realidad Constitucional, núm. 4, 1999; M. GARCÍA PELAYO, «El status del Tribunal Constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 1, 1981 y AA.VV., «La reforma del Tribunal Constitucional», Actas del V Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, P. Pérez Tremps (coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2007. 59 Respecto al Conseil Constitutionnel francés se ha escrito, «El Consejo constitucional francés es un órgano nacido y desarrollado bajo el signo de la ambigüedad: sus atribuciones presentan, en lo esencial, un carácter jurisdiccional pero, por el modo de designación de sus miembros y por su composición de hecho, tiene marcado carácter político» (A. HAURIOU, Derecho Constitucional e instituciones políticas, Barcelona, 1971, p. 637). En Alemania, se describe la situación afirmando que «Inevitablemente, este modo de elección por los órganos políticos ha conducido en casos concretos a decisiones verdaderamente reprobables. El propio sistema de designación en cuanto tal es criticado cada cierto tiempo, con argumentos plenos de razón desde un punto de vista teórico. En efecto, hay pocos lugares donde un poder sea ejercido de un modo tan incontrolado y anónimo como en el de la elección de los jueces del TCF. Una elección de los controladores por aquéllos que son controlados resulta evidentemente sorprendente» (K. SCHLAICH, «El Tribunal Constitucional Federal alemán», en Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales..., p. 146). En Austria, «la designación de jueces obedece de ordinario a criterios políticos y el partido político que tiene responsabilidades gubernamentales es quien puede proponer una mayoría de miembros al Tribunal Constitucional, como muestra la práctica desde 1945. De este modo, tanto el presidente como el vicepresidentes son siempre más o menos próximos de los dos partidos políticos mayoritarios en el Parlamento» (F. ERMACORA, «El Tribunal Constitucional austríaco», en Tribunales constitucionales europeos y derechos fun58 100 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS En España, a esta censura se le ha venido a sumar la que pone el acento en la ignorancia del carácter autonómico del Estado en la función de designación de cargos públicos. Precisamente, el procedimiento de designación de los miembros del Tribunal Constitucional ha sido reformado para hacer posible la participación de las Comunidades Autónomas a través de su implicación en la elección del cupo de magistrados que corresponde al Senado. Esta intervención autonómica ha sido objeto de múltiples reflexiones doctrinales, ha determinado dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional y ha provocado numerosos incidentes en su primera puesta en práctica. A) LA IMPLANTACIÓN DEL NUEVO MODELO DE DESIGNACIÓN DE MAGISTRADOS POR DO: LAS REFORMAS NORMATIVAS Y LA PRÁCTICA EL SENA- Hasta la última reforma operada en la LOTC, y a pesar de la estructura territorial que diseña nuestra Constitución en su artículo 2 y en su Título VIII, los diversos procedimientos de designación parlamentaria de órganos no preveían ninguna especialidad orientada a permitir la cooperación de las Comunidades Autónomas en la composición de estas instituciones60. damentales..., p. 272). En relación con el Tribunal Constitucional italiano se critica que «las limitaciones en el electorado pasivo tendentes a asegurar cierta cualificación profesional en los jueces han resultado, en la práctica, excesivamente laxas lo que ha deparado designaciones que más que atender a la funcionalidad del órgano, se han orientado, en interés del partido designante a situar en un puesto de prestigio a personajes cualificados más por la veteranía alcanzada a lo largo de una carrera política que por su efectiva preparación técnica o cultural» (A. PIZZORUSSO, Lecciones de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, tomo II, Madrid, 1984, p. 45). 60 Sobre estas reformas, véase I. TORRES MURO, «La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y del Reglamento del Senado, puesta a prueba (SSTC 49/2008, de 9 de abril y 101/2008, de 24 de julio)», Revista General de Derecho Constitucional, núm. 6, 2008 en http://www.iustel.com/v2/revistas (20/12/2008) y J. F. SÁNCHEZ BARRILAO, «La participación de las Comunidades Autónomas en la elección por el Senado de los Magistrados constitucionales», Teoría y Realidad Constitucional, núm. 23, 2009, pp. 387 a 424. 101 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA En realidad, la intervención de las entidades territoriales en esta función de designación de cargos públicos se articula a través de la participación del Senado en el proceso. A este órgano, del que se predica su naturaleza de Cámara de representación territorial (artículo 69.1 CE), le corresponde alumbrar una composición de las instituciones que responda al carácter territorialmente descentralizado del Estado español. Pero éste no es más que un desideratum ya que la realidad no se corresponde con la anterior reflexión. En primer lugar, porque el Senado no ha cumplido en absoluto con su papel de Cámara de representación territorial y, en segundo lugar, porque el propio órgano no ha sabido avalar con su actuación este carácter ya que sus integrantes han defendido prioritariamente las posiciones de su grupo parlamentario a nivel estatal frente a las especificidades o intereses territoriales. Por este motivo, las modificaciones normativas que han permitido la intervención de las Comunidades Autónomas en la designación del cupo de magistrados que corresponde al Senado han sido, en general, bien acogidas. La doctrina ha entendido que la atribución a los Parlamentos de las Comunidades Autónomas de la facultad de presentar candidatos a magistrados del Tribunal Constitucional para cubrir las cuatro plazas que ha de elegir el Senado responde a una adecuada concepción de la Constitución, no reducida a una interpretación literal de su texto, sino más bien a una comprensión global de la Norma Suprema en su significado conjunto, al cual se ha de amoldar —entre otras— una institución tan central del Estado como es la jurisdicción constitucional. Mediante esta previsión se consigue una mejor articulación política entre Estado y Comunidades Autónomas reforzándose también por esta vía la presencia en el Tribunal Constitucional de un elemento de sensibilidad autonómica tan reclamado y completamente necesario dado el actual estadio de desarrollo del Estado de las Autonomías y las funciones que desempeña el Senado como garante del reparto vertical del poder político operado por la Constitución y plasmado en el «bloque de constitucionalidad»61. 61 M. CARRILLO, «El Senado de las Autonomías», El País, 17 de junio de 2008, p. 25 y F. BALAGUER CALLEJÓN, G. CÁMARA VILLAR y L. F. MEDINA REY, La nueva Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Tecnos, Madrid, 2008, pp. 46 y 47. 102 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Cronológicamente, las primeras normas que consagraron la participación de las Comunidades Autónomas en la función de designación de órganos estatales fueron algunos Estatutos de Autonomía tras su reforma en la pasada Legislatura con el límite de la remisión a lo que al respecto estableciera la normativa estatal [artículo 180 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, artículo 224 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, artículo 89.4 del Estatuto de Autonomía de Aragón y artículo 58.2.d) del Estatuto de Autonomía de Castilla y León]62. Posteriormente, la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, de modificación de la LOTC consagró la participación de los Parlamentos autonómicos en la elección de los magistrados que corresponde al Senado mediante la introducción de un segundo párrafo en el apartado 1 del artículo 16 con el siguiente tenor: «Los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara». Esta reforma de la LOTC ha condicionado, asimismo, la modificación del artículo 184.7 del Reglamento de la Cámara Alta63. 62 La propuesta de reforma de los Estatutos de Castilla-La Mancha y Extremadura prevén la participación de la Comunidad Autónoma en la designación de las instituciones del Estado «en los términos establecidos en la legislación estatal» [artículos 30.k) y 63.2, respectivamente]. 63 BOE, núm. 284, de 27 de noviembre de 2007, p. 48486. Ante la inexistencia de precepto legal alguno que prevea ni el procedimiento que debe seguirse en el seno de las Cámaras autonómicas ni la fórmula de sufragio en relación con las propuestas realizadas, muchas de las Asambleas han procedido a suplir esta laguna reglamentaria mediante la aprobación de normas específicas. Éste es el supuesto de las Resoluciones de la Presidencia estableciendo las normas reguladoras del procedimiento de designación de candidatos a Magistrados del Tribunal Constitucional aprobadas por el Parlamento de Andalucía [Resolución de la Presidencia de 10 de septiembre de 2008 (BOPA, VIII Legislatura, núm. 72, de 11 de septiembre, pp. 11 y 12)]; Aragón [Resolución de la Presidencia de 4 de septiembre de 2008 (BOCA, VII Legislatura, núm. 76, de 10 de septiembre, pp. 4397 a 4399)]; Canarias [Acuerdo de la Mesa del Parlamento de 27 de noviembre de 2007 (BOPC, VII Legislatura, núm. 94, de 30 de noviembre, págs. 1 y 2)]; Castilla y León [Resolución de la 103 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA El novedoso procedimiento introducido por la reforma de la LOTC permite que cada Asamblea legislativa autonómica eleve la propuesta como máximo de dos candidatos —un total de 34, por tanto— ante el Senado que, en última instancia, designa a través de una votación por mayoría cualificada a los cuatro candidatos que le corresponden64. La renovación de los cuatro magistrados de designación senatorial está pendiente desde diciembre de 2007 y corresponde a la Presidencia de 18 de septiembre de 2008 (BOCL, VII Legislatura, núm. 115, de 19 de septiembre, p. 7141)], Castilla-La Mancha [Acuerdo de la Mesa de 14 de abril de 2008, (BOCCLM, VII Legislatura, núm. 43, de 18 de abril de 2008, p. 925)]; Galicia [Acuerdo de la Mesa del Parlamento de 29 de noviembre de 2007 (BOPG, VII Legislatura, núm. 463, de 3 de diciembre de 2007, pp. 70233 y 70234)]; Madrid [Resolución de la Presidencia de 11 de septiembre de 2008 (BOAM, VIII Legislatura, núm. 84, de 11 de septiembre de 2008, pp. 8087 y 8088)]; Murcia [Resolución de la Asamblea Regional de 24 de septiembre de 2008 (BOAR, VII Legislatura, núm. 41, de 29 de septiembre)]; País Vasco [Resolución de la Presidencia de 30 de septiembre de 2008 (BOPV, núm. 172, de 3 de octubre de 2008, pp. 28798 y 28799)] y La Rioja [Resolución de la Presidencia de 19 de septiembre de 2008 (BOR, VII Legislatura, núm. 35, de 19 de septiembre, pp. 784 y 785)]. Debe señalarse que algún Parlamento autonómico no ha realizado propuestas —es el caso de Baleares aunque su Parlamento aprobó las normas reguladoras del procedimiento por Acuerdo de la Mesa de 10 de septiembre de 2008 (BOPIB, núm. 51, de 12 de septiembre de 2008, p. 1563)— o bien no ha puesto en marcha el proceso (Asturias). Puede consultarse la normativa referida en B. CID VILLAGRASA, «La normativa seguida por los Parlamentos autonómicos para presentar magistrados del Tribunal Constitucional ante el Senado», Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 19, 2008, pp. 397 a 422. 64 Ni la LOTC ni el Reglamento del Senado han contemplado la posibilidad de que la presentación de candidaturas hubiera de realizarse en el momento en que el Parlamento autonómico se encontrara disuelto. En este sentido, se presentaron en el Congreso sendas enmiendas al proyecto de Ley Orgánica de modificación de la LOTC por los grupos ERC y CiU (enmiendas 44 y 90, respectivamente) en las que se contemplaba esta hipótesis e incluía la previsión de que fuese el ejecutivo autonómico el que hiciera la propuesta en el supuesto de hallarse disuelto el Parlamento autonómico. Ambas enmiendas fueron rechazadas, en mi opinión, con buen criterio puesto que debe remitirse esta regulación a la normativa autonómica. 104 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Cámara Alta realizarla conforme al nuevo método65. Sin embargo, su puesta en práctica tuvo que retrasarse, principalmente por la presentación de sendos recursos de inconstitucionalidad por parte de parlamentarios pertenecientes al Grupo Popular dirigidos contra las reformas operadas en la LOTC y en el Reglamento del Senado. El Tribunal Constitucional resolvió ambos recursos y en sus sentencias 49/2008, de 9 de abril y 101/2008, de 24 de julio, declaró las reformas legislativas acordes con el Texto fundamental. El penúltimo paso en el camino de la designación ha deparado una sorpresa que ha sido calificada como de «fraude al espíritu» de la norma puesto que, en la fase de designación autonómica, ciertas Comunidades Autónomas se han puesto de acuerdo para proponer a los mismos candidatos de forma que algunos de ellos cuentan con el aval de varios Parlamentos autonómicos66. Con esta última actuación, el proceso de renovación de los magistrados del Tribunal Constitucional que ha de designar el Senado ha quedado de nuevo bloqueado. La renovación, en realidad, afectaba a cinco Magistrados: cuatro por vencimiento de los mandatos en la fecha señalada y otro por el repentino fallecimiento en mayo de 2008 de D. Roberto García-Calvo. Los Magistrados que fueron nombrados a propuesta del Senado son Dña. María Emilia Casas Baamonde, D. Vicente Conde Martín de Hijas, D. Guillermo Jiménez Sánchez y D. Jorge Fernández-Zapata Pérez. El nombramiento del quinto Magistrado habrá de ser propuesto por el Congreso de los Diputados. 66 En la fase de designación en el Senado, el Partido Socialista y el Partido Popular pactaron que, conforme a la actual composición de la Cámara Alta, correspondía la propuesta de dos candidatos a cada grupo y se acordó, asimismo, la exclusión de vetos mutuos a los candidatos que se presentaran. El PP, tras el acuerdo realizado en la fase anterior, ha propuesto los mismos dos nombres en nueve de las 12 comunidades donde tiene representación para hacerlo. Estos únicos dos candidatos hacen complejo el proceso puesto que el PSOE los ha calificado de «incómodos» al tratarse de personas muy significadas contra la política del Gobierno en la pasada legislatura. 65 105 CRISTINA PAUNER CHULVI B) NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA LA NUEVA RELACIÓN ENTRE EL SENADO Y LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS A LA LUZ DE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL LOS PRONUNCIAMIENTOS DEL En su primer pronunciamiento sobre la cuestión y muy sucintamente, el Tribunal Constitucional analiza tres cuestiones: en primer lugar, si la participación de los Parlamentos autonómicos en la elección de magistrados por parte del Senado está constitucionalmente prohibida; en segundo lugar, y en caso de que ello no sea así, si dicha participación tiene un fundamento constitucionalmente legítimo que la justifique; y, finalmente, si su intensidad resulta compatible con el modelo de jurisdicción constitucional que se deriva de nuestra Norma Suprema. La sentencia 49/2008 responde negativamente a la primera cuestión puesto que, en la fundamentación del Alto Tribunal, ningún precepto constitucional impide expresamente que las Asambleas de las Comunidades Autónomas puedan intervenir en la elección de magistrados del Tribunal Constitucional presentando candidatos al Senado. Aunque ello tampoco está previsto, prohibir la participación autonómica en la presentación de candidatos implicaría desconocer que la Constitución no se limita a ser un conjunto de normas que deben ser ejecutadas o un programa que debe ser desarrollado, sino un marco de coincidencias lo suficientemente amplio como para que dentro del mismo quepan opciones políticas de diverso signo (fj 12). En segundo término, la sentencia enjuicia el principio de participación autonómica en la composición del Tribunal Constitucional desde el punto de vista de su legitimación constitucional y sostiene que este principio puede derivarse de una interpretación conjunta de los artículos 69 y 159.1 CE (fj 13 in fine). Entiende que la regulación impugnada desarrolla dicho principio participativo de un modo que no cabe calificar de inconstitucional por su intensidad y resultado puesto que no conlleva necesariamente ningún desapoderamiento de la Cámara Alta respecto de su facultad constitucional de elegir a los magistrados que le corresponde. La intervención autonómica se limita a la fase de presentación de candidatos y no 106 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS implica que el Senado deje de ser el titular de dicha facultad. Así, el tenor literal del artículo 16.1 LOTC permite que el Reglamento del Senado pueda, entre otras fórmulas, prever, incluso, mecanismos que hagan posible que sea la propia Cámara la que proponga candidatos a magistrados del Tribunal Constitucional en el supuesto excepcional de que el sistema de elección de dichos magistrados previsto con carácter general no culmine con esta elección, garantizando así que la Cámara Alta cumpla con su obligación constitucional (fj 14). Por último, el Alto Tribunal rechaza las tachas aducidas por los recurrentes relacionadas con la posición constitucional del Senado. En primer término, por la infracción del artículo. 66.1 CE ya que la regulación denunciada se limita a hacer posible la participación de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de una función del Senado, por lo que ni se vulnera el principio de representación nacional que se deriva de dicho precepto ni se produce una discriminación respeto del Congreso de los Diputados, Cámara que carece del carácter de representación territorial que define la posición constitucional del Senado (fj 17). No puede hablarse de una sustitución del Senado por parte de los Parlamentos autonómicos ni se ha producido una alteración del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Tampoco se observa una vulneración del artículo 81.1 CE por utilizarse la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para otorgar competencias a las Comunidades Autónomas, ni una ampliación de las competencias de sus Asambleas Legislativas previstas constitucionalmente. Finalmente, se niega que se haya producido una vulneración del estatuto constitucional de los Senadores protegido por los artículos 23.2 y 67.2 CE por una doble motivación. Por un lado, porque dicho estatuto es de configuración legal y, por lo tanto, admite que se regule y limite el ejercicio de sus funciones parlamentarias. Y por otro, porque la normativa impugnada no puede considerarse que viole la prohibición constitucional de mandato imperativo al atribuir a los Senadores la facultad de elegir a los magistrados del Tribunal Constitucional al final de un procedimiento en el que se ha previsto 107 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA la participación autonómica. En la medida en que no se ha infringido el artículo 23.2 CE tampoco puede considerarse vulnerado el artículo 23.1 CE que sólo se vería afectado por extensión67. En un plazo de escasos meses, el Tribunal Constitucional vuelve a dictaminar sobre este asunto en su sentencia 101/2008. Principalmente descarta pronunciarse sobre los aspectos ya resueltos en la sentencia anterior y, dada la conexión que existe entre este recurso y el anteriormente expuesto, se mantiene en lo sustancial una identidad de argumentos jurídicos. Los recurrentes insisten nuevamente en que la reforma impugnada confirma, completa y agrava la inconstitucionalidad denunciada en el recurso contra la reforma de la LOTC de forma que la misma vulnera claramente el artículo 159.1 CE al privar al Senado de una competencia constitucional expresa que se traduciría en su facultad de elegir libre y directamente a cuatro magistrados del Tribunal Constitucional, sin que dicha facultad pueda ser trasladada a otras instituciones. El Tribunal Constitucional avala el nuevo apartado del artículo 184 del Reglamento del Senado para que sean los Parlamentos autonómicos los que propongan los nombres de los magistrados de este órgano cuyo nombramiento corresponde a la Cámara Alta, por67 La sentencia cuenta con tres votos particulares suscritos por los Magistrados don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio y don Ramón Rodríguez Arribas. En su voto particular discrepante, el Magistrado Conde Martín de Hijas entiende que, en la medida en que se atribuye a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas la facultad de condicionar el ejercicio de una competencia constitucional del Senado, se produce un doble efecto distorsionador, constitucionalmente inaceptable: dar entrada por medio de un instrumento normativo inidóneo a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; y limitar correlativamente la competencia constitucionalmente atribuida al Senado. Para el Magistrado Javier Delgado el nuevo artículo 16.1 LOTC está cercenando el margen de actuación que la Constitución atribuye al Senado en el artículo 159.2, desapoderándolo para la primera operación —selección de juristas— reduciéndolo a una especie de elector de segundo grado. Finalmente, Ramón Rodríguez Arribas advierte el problema de constitucionalidad en la palabra «entre» que impone que la elección de candidatos se realice sólo entre los propuestos por órganos externos al Senado produciendo una mutación constitucional inadmisible. 108 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS que la citada participación de las Autonomías no impide que, a la postre, puedan vetarse los nombres de aquellos candidatos que no generen la suficiente «confianza institucional» y deja plena libertad a la Cámara en relación con el «juicio de idoneidad» que le merezcan las distintas candidaturas ante ella presentadas (ffjj 9 y 10). Dicha libertad se consagra en el apartado b) del artículo 184.7 del Reglamento, que señala que si no se hubieran presentado en plazo «candidaturas suficientes» —hasta dos por cada Comunidad Autónoma— la propuesta que se eleve al Pleno del Senado «podrá incluir otros candidatos». El término ‘suficientes’ se interpreta por el Alto Tribunal en tres sentidos: número suficiente de magistrados para cubrir las bajas, cumplimiento de requisitos constitucionales (ser magistrados, fiscales, profesores universitarios o abogados con más de quince años de ejercicio y de reconocida competencia), y que obtengan la confianza de la Cámara. Mediante esta libertad de elección, el Senado evita el riesgo de paralización o bloqueo del proceso de designación de magistrados alegado en el recurso de inconstitucionalidad y deja intacta la posibilidad de ejercer las funciones constitucionales del Senado en punto al nombramiento de magistrados del Tribunal Constitucional (fj 10). Por tanto, el Tribunal despeja las dudas acerca de la posibilidad de rechazar las candidaturas presentadas por las Asambleas autonómicas y descarta que los finalmente propuestos al Rey para su nombramiento hayan de proceder inexcusablemente de los previamente presentados por aquellas Asambleas. La designación senatorial dependerá tanto del cumplimiento de los requisitos constitucional y reglamentariamente exigidos como de la aprobación de la candidatura por la Comisión de Nombramientos y, finalmente, de la obtención de la mayoría exigida en el Pleno del Senado68. La sentencia cuenta con tres votos particulares. En su voto particular discrepante, el Magistrado Delgado Barrio explica que la interpretación que hace el TC del nuevo Reglamento —avalando la posibilidad de que el Senado pueda elegir a los Magistrados del TC fuera de las listas propuestas por las Autonomías— supone una «reconstrucción» de la norma que convierte a este tribunal 68 109 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA Algunos autores se han mostrado muy críticos con la sentencia puesto que entienden que el Tribunal Constitucional debilita el criterio interpretativo que sostiene en su anterior pronunciamiento al considerar que la reforma es constitucional siempre y cuando se entienda que «el supuesto reglamentario se refería, no solamente a la inexistencia de candidaturas en número suficiente en relación con los magistrados a designar sino también a la eventual inidoneidad de los candidatos presentados, entendido esto último relativo no ya al incumplimiento de los requisitos formales sino al juicio subjetivo que la Cámara, a través del procedimiento reglamentariamente previsto, ha de formarse sobre los candidatos presentados y que se expresará en términos de aceptación o de rechazo de los mismos». Se deduce, pues, que en caso de no llegar a proponer la Comisión de Nombramientos o de no alcanzar la mayoría en el Pleno los candidatos propuestos, el Senado puede presentar nuevas candidaturas surgidas de la propia Cámara privando de naturaleza vinculante la propuesta de las Asambleas autonómicas69. Debe reseñarse que esta polémica interpretación podría haber sido obviada dejando expresamente determinada la competencia del Senado para rechazar las propuestas y formular las propias. En este sentido, podría servir de inspiración lo dispuesto en la Ley del Trien una especie de «legislador positivo que desborda amplia y ostensiblemente el cometido que la Constitución atribuye a este tribunal». Para el Magistrado Vicente Conde no existe ninguna dificultad en que desde el Reglamento del Senado se pueda abrir una vía de colaboración con las Comunidades Autónomas «pero siempre que ello no se haga en términos que condicionen, anulándola la plena libertad del Senado para elegir en todo el círculo de juristas», según razona en su voto particular. Finalmente, Jorge Rodríguez-Zapata sostiene en su escrito discrepante que «la composición sustantiva de un órgano constitucional no puede determinarse nunca por una norma inferior a la Constitución, ni en contradicción con lo que nuestra Constitución rígida dispone». 69 M. CARRILLO, «Las reformas de los Estatutos y del Título VIII», p. 30 y P. GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ. «Las funciones de un futuro Senado: cuestiones resueltas en el Informe del Consejo de Estado», p. 23, ponencias presentadas en Treinta Años de Constitución. Congreso Extraordinario de la Asociación de Constitucionalistas de España, Palacio del Senado, Madrid, 22 y 23 de enero de 2009. 110 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS bunal Federal alemán donde se contiene una previsión que guarda semejanzas con el proceso de designación de magistrados en el Senado español y reconoce explícitamente la competencia del Bundesrat en la designación de su cupo de magistrados. Concretamente, el artículo 7.a) regula el derecho de proposición del Tribunal Constitucional alemán en el caso de que, dentro del plazo de dos meses desde la expiración del mandato o cese anticipado de un Magistrado, no se produjese la elección de un sucesor. En este caso, se reclamará al Tribunal Constitucional Federal para que proponga candidatos para la elección: tres personas si hubiera que elegirse un solo magistrado y el doble de personas que magistrados, si hubiera que elegirse varios magistrados. El apartado 4 declara que «El órgano electoral conserva el derecho a elegir un candidato no propuesto por el Tribunal Constitucional Federal» con lo que la competencia final recae sobre el Bundesrat con independencia de la participación de otro órgano en la función designante. C) ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LA SITUACIÓN ACTUAL Quizá lo más destacable de la puesta en práctica del procedimiento de designación autonómica ha sido el acuerdo alcanzado por nueve Comunidades Autónomas en los que un grupo parlamentario —en este caso, el Grupo Popular— ha respaldado a los mismos candidatos70. Esta «coincidencia» en las candidaturas ha reduLa propuesta en concreto recae sobre Francisco José Hernando Santiago —expresidente del CGPJ— avalado en cinco Comunidades Autónomas (Comunitat Valenciana, Aragón, La Rioja, Castilla-La Mancha y Murcia) y Enrique López López avalado por otras cuatro (Castilla y León, Madrid, Extremadura y Cantabria). El único grupo parlamentario del PP que ha propuesto candidatos distintos a los dos señalados ha sido el de Galicia, que apostó por dos nombres gallegos que no fueron aceptados por PSdG y BNG. En Cataluña y País Vasco, los populares no hicieron propuesta alguna y en Navarra, UPN ha propuesto a un letrado del Parlamento foral. En Canarias y Andalucía, el PP apostó por Francisco José Hernando y Enrique López, respectivamente, sin que sus Parlamentos los eligieran. El PSOE, por su parte, presenta 15 aspirantes. 70 111 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA cido a veintitrés los aspirantes propuestos por las Comunidades Autónomas71 lo que ha venido a calificarse como práctica «contraria al espíritu de la ley»72 y mantiene bloqueada, hasta el momento, la renovación pendiente del Tribunal Constitucional. En concreto las propuestas recayeron sobre los siguientes candidatos: Parlamento de Andalucía: D. Juan Carlos Campo Moreno y Dña. María del Carmen Catalán Martínez (BOPA, VIII Legislatura, núm. 84, de 29 de septiembre de 2008, p. 43); Cortes de Aragón: D. Jesús Delgado Echeverría y D. Francisco José Hernando Santiago (DSCAR, VII Legislatura, núm. 25, de 24, 25 y 26 de septiembre de 2008, p. 1810); Parlamento de Cantabria: D. Luis Martín Rebollo y D. Enrique López López (DSPCA, VII Legislatura, núm. 49-B, de 24 de septiembre de 2008, p. 1108); Parlamento de Canarias: D. Óscar Bosch Benítex y D. Óscar González González (BOPC, VII Legislatura, núm. 169, de 26 de septiembre de 2008, p. 1); Cortes de Castilla y León: D. Enrique López López y D. Marcos Sacristán Represa (BOCL, VII Legislatura, núm. 118, de 26 de septiembre de 2008, p. 7246); Cortes de Castilla-La Mancha: D. Luis Ignacio Ortega Álvarez y D. Francisco José Hernando Santiago (BOCLM, VII Legislatura, núm. 68, de 26 de septiembre de 2008, p. 2041); Parlamento de Cataluña: Dña. Encarna Roca Trias y D. Antonio Rovira (DSPC, Comisión de Asuntos Institucionales, VIII Legislatura, serie C, núm. 379, de 26 de septiembre de 2008, pp. 4 y 5); Parlamento de la Comunidad Valenciana: D. Francisco José Hernando Santiago y D. Manuel Ortells Ramos (DSCV, VII Legislatura, núm. 50, de 24 de septiembre de 2008, pp. 1589 y 1590); Asamblea de Extremadura: D. Ángel Juanes Peces y D. Enrique López López (BOAE, VII Legislatura, núm. 139, de 26 de septiembre de 2008, p. 4); Parlamento de Galicia: Dña. Josefa Otero Seiva y D. Nemesio Barxa (DSPG, VII Legislatura, núm. 138, de 23 de septiembre de 2008, p. 4); Asamblea de Madrid: D. Enrique López López y D. Fernando Valdés Dal-Re (BOAM, VIII Legislatura, núm. 27, de 25 de septiembre de 2008, pp. 8255 y 8256); Asamblea Regional de Murcia: D. Francisco José Hernando y D. Nicolás Maurandi Guillén (BOAR, VIII Legislatura, núm. 45, de 28 de octubre de 2008, p. 1936); Parlamento del País Vasco: Dña. Adela Asúa Batarrita y D. José Luís Aurtenetxe Goiriena (BOPV, VIII Legislatura, núm. 171, de 26 de septiembre de 2008, p. 28781), Parlamento de Navarra: D. Manuel Pulido Quecedo y D. José Francisco Cobo Sáenz (BOPN, VII Legislatura, núm. 83, de 2 de octubre de 2008, p. 10); Parlamento de La Rioja: D. Enrique López López y D. Ignacio Espinosa Casares (DSLR, VII Legislatura, núm. 23, 29 de septiembre de 2008, p. 891). 72 Esta actuación lleva al método de nombramiento ante una nueva paradoja puesto que, al votarse candidaturas completas, los dos candidatos del PP, 71 112 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS Debe señalarse que la presentación de candidaturas consensuadas no está vetada explícitamente por ninguna de las normas —Constitución Española, LOTC, Reglamento del Senado ni Resoluciones de la Presidencia de las Asambleas autonómicas— que regulan el proceso. Cuando se refiere la presunta vulneración del «espíritu de la norma», en realidad, se atiende al principal objetivo que se persigue con la participación de las Asambleas legislativas autonómicas: obtener una pluralidad en las propuestas de los Parlamentos autonómicos; pluralidad que se frustra al impedirlo el acuerdo antes mencionado. Discrepo, sin embargo, de esta visión puesto que no creo que la coincidencia en la presentación de las mismas candidaturas en distintos Parlamentos autonómicos plantee ningún problema jurídico ni siquiera ético siempre y cuando se trate de una presentación que cumpla con el resto de requisitos constitucional y legalmente exigidos: si nos halláramos ante un candidato eminente, un experimentado jurista de reconocida competencia, especialista de prestigio en materia autonómica la posibilidad de que su candidatura viniese avalada desde distintas Cámaras autonómicas no debería levantar ningún tipo de recelos o sospechas. Pero para conseguir este objetivo debe evitarse radicalmente la utilización de la presentación de candidaturas por parte de los partidos políticos para proponer a personas con claros vínculos ideológicos. La polémica propuesta de candidatos para magistrados del Tribunal Constitucional realizada por los Parlamentos autonómicos y el «fraude de ley» no vienen dados por la unanimidad de la misma sino por el acatado mandato partidista que es con el que se burla el espíritu de la norma. Las direcciones de los grandes partidos han tramitado sus propuestas a través de sus parlamentarios en las distintas Comunidades Autónomas sometiendo la actuación de estos representantes a directrices concretas y consensuadas. Este debate está planteado en unos términos en los que parece que o se fortalece el papel territorial del Senado o el de los Parlamentos autonómicos cuando deberían ser términos no necesariaque el PSOE considera inasumibles, han llegado al Senado con el apoyo de este último grupo. 113 CRISTINA PAUNER CHULVI NUEVAS Y VIEJAS CUESTIONES EN TORNO A LA DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA mente contradictorios. Parece que si al Senado se le permite elegir a quien designar, eso redunda en perjuicio de su propia posición institucional. Y viceversa, si las Comunidades Autónomas no participan en la designación de los magistrados, tienen un papel mucho menor de lo que les corresponde. Pero no deberían ser términos contradictorios73: debiera intentarse que la propuesta de los Parlamentos autonómicos fuese exclusiva y excluyente pero, a la luz de la doctrina constitucional, no puede vetarse la participación final del Senado en la aprobación de las candidaturas. El modo de actuación descrito debería conducir a una profunda reflexión acerca del papel de los partidos políticos en la democracia actual y, más concretamente, el de los grupos parlamentarios a través de los que se hacen presentes aquéllos en las Cámaras74. La titularidad del derecho de presentación de los candidatos a magistrados del Tribunal Constitucional se atribuye a los grupos parlamentarios —del Senado antes de la reforma y de las Asambleas autonómicas después—. Esto significa que, en la realidad, son los partidos políticos y fuerzas políticas con representación parlamentaria quienes ejercen ese derecho decidiendo con su actuación facilitar o dificultar el acuerdo sobre las propuestas. Por ello, resulta apropiado traer a colación la reflexión que hace la doctrina al efecto: «Los problemas no están en las reglas sino en la aplicación: en la necesidad de tomarse en serio por las personas que realmente seleccionan los candidatos y las aplican, dentro o fuera de los órganos que formalmente los eligen, la exigencia constitucional de ser un “jurista de reconocida competencia”»75. 73 A. L. SANZ PÉREZ, «Comentario a la STC 49/2008. Las fuentes del Derecho parlamentario y el Senado», Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 9, 2008, p. 9. 74 Una interesante reflexión sobre este tema en M. HOLGADO GONZÁLEZ, «Partidos y representación política», en Derecho Constitucional para el siglo XXI. VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, M. Carrasco Durán, F. J. Pérez Royo, J. Urías Martínez y M. Terol Becerra (coords.), Sevilla, 2006, pp. 2691 a 2701. 75 J. GARCÍA ROCA, «La experiencia de 25 años de jurisdicción constitucional en España»..., p. 91. 114 DEBATE coordinado por EMILIO PAJARES MONTOLÍO PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS La moderadora del debate posterior a las exposiciones de Cristina PAUNER y Fernando SANTAOLALLA, la directora del Centro, Paloma BIGLINO, propuso que las intervenciones se centraran en dos grandes asuntos, en torno al procedimiento de nombramiento, con especial atención a las mayorías parlamentarias que se exigen, por un lado, y al ejercicio de potestades de control y, en su caso, remoción, por otro. En esa línea, señala Andrés OLLERO que el problema básico que se plantea es la carencia de sentido institucional en la clase política, que no puede ser resuelto con meras reformas del procedimiento, pues afecta a una cultura política que no depende exclusivamente de cambios en las normas. En todo caso, advierte que la elección parlamentaria no tiene un carácter suprapartidista, sino más bien pluripartidista: al confiarse al parlamento la designación de cargos, son las fuerzas políticas las que van a tomar la decisión; esto obliga a afrontar todas estas cuestiones desde una perspectiva realista. Advierte que la experiencia hace notar que cuando estos procesos se refieren a órganos unipersonales se desarrollan de modo más adecuado: así ha ocurrido con las propuestas para la designación del Defensor del Pueblo, que ha resultado más sencilla, mediante acuerdos amplios, menos lastrados por resabios partitocráticos. Por el contrario, cuando son varios los puestos a cubrir para una misma institución, se llega de modo inevitable a un acuerdo recurriendo al sistema de cuotas entre 117 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE las principales formaciones políticas. Considera significativo igualmente que en la Junta Electoral Central, de la que ha sido vocal durante la VIII Legislatura, no se hayan planteado conflictos ni haya habido críticas a sus decisiones entre la opinión pública, lo que se debe a la elección por sorteo de la mayor parte de sus miembros (los ocho vocales judiciales de los trece que la integran) y, por tanto, a que la designación parlamentaria es minoritaria, con lo que se logra una mayor independencia objetiva. Finalmente, de forma breve, emite su opinión sobre algunos otros asuntos: le parece muy complicado introducir mecanismos de exigencia de responsabilidad por parte de las cámaras parlamentarias, por más que sean las que designen, propongan o elijan a estos cargos; considera también que la designación vitalicia es una propuesta que se debería considerar; por otra parte, sería positivo evitar que el retraso de los nombramientos mantenga en funciones a los que ya finalizaron su mandato: recuerda al respecto cómo resultó eficaz en una ocasión la «autovoladura» del órgano (al presentar su dimisión los vocales que todavía formaban parte del Consejo General del Poder Judicial, provocando que las Cortes Generales designaran a los nuevos integrantes de este órgano); por último, estima, por propia experiencia, que la comparecencia ante una comisión parlamentaria de nombramientos no es un trámite irrelevante, al colaborar a que los candidatos cobren conciencia del alcance institucional de su nueva función. Por su parte, Luis AGUIAR comienza advirtiendo de la dificultad que plantea tratar uniformemente procedimientos que se desarrollan de modo análogo pero sirven a objetos muy diferentes, al estar referidos a órganos muy heterogéneos: constitucionales, de relevancia constitucional, administrativos... Ciñéndose a los primeros, en los que se plantean perfiles jurídicos más similares y cuya práctica ha suscitado problemas de mayor envergadura para el sistema institucional, respecto a los retrasos en algunas designaciones y, en particular, la que ha afectado al Consejo General del Poder Judicial (que le ha tocado vivir en primera persona) o la que preocupantemente padece en la actualidad el Tribunal Constitucional, afirma que carecen prácticamente de repercusión en la opinión pública, 118 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS que las ignora olímpicamente o las mira con indiferencia: los órganos afectados y el sistema institucional en su conjunto pierden credibilidad y, por extensión, legitimidad (por no mencionar el coste que supone para los directamente afectados) pero no se delimita el grado de responsabilidad de los diferentes grupos políticos que participan en el proceso causando las demoras, factor con el que, sin demasiados escrúpulos, juegan quienes deberían resolver el problema. En segundo lugar manifiesta ciertas reticencias respecto a algunas de las propuestas formuladas por SANTAOLALLA, también sostenidas por escrito por otros colegas: así, aunque la ‘prorrogatio’ pueda quizá ser uno de los elementos (ciertamente no el único) que propicia los retrasos en la medida en que reduce sus efectos negativos, no cree que se pueda preconizar su pura y simple supresión sin mayores matices...; puede que una moderada reducción paliaría algo el problema, pero debería considerar la naturaleza y función de cada uno de estos órganos, so riesgo de provocar su descrédito y, al cabo, que se reivindicara su pura y simple supresión. En cuanto a la disminución de las mayorías cualificadas, además de exigir una previa modificación de la Constitución, no cree que sea una solución adecuada: la tendencia es intentar ocupar tales órganos con personas más o menos cercanas a los diferentes grupos políticos, ideológicos o corporativos, lo que no sólo no es reprobable, sino que probablemente sea la evolución más natural y lógica (o al menos irremediable) de una democracia constitucional y pluralista de partidos; ahora bien, el papel del Derecho a la hora de regular el mecanismo de acceso a los órganos constitucionales no debe ser potenciar esta tendencia, sino operar a modo de contrapeso para propiciar la cualificación profesional e independencia de juicio de los así nombrados y garantizar el pluralismo: rebajar las mayorías necesarias para efectuar tales nombramientos favorecería el primero de esos objetivos, pero operaría en contra de los otros dos. Precisamente por ello, expresa su parcial coincidencia con OLLERO cuando apunta que a menor número de puestos a cubrir, más satisfactoriamente culmina el procedimiento y, en sentido contrario, la lógica del número grande parece irremediablemente con119 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE ducir a la ‘lottizzazione’; de ahí que las eventuales reformas legislativas en torno a esta cuestión debieran propiciar el fraccionamiento de las diferentes renovaciones, garantizando que la duración del mandato de quienes se incorporasen de modo extraordinario a uno de estos órganos para sustituir a quienes concluyeran anticipadamente su mandato fuera la misma que en los nombramientos ordinarios. En tales ocasiones sí que se podría excepcionalmente rebajar la mayoría exigible para acometer el nombramiento o suprimir la ‘prorrogatio’ vencido un plazo razonable sin que se hubiera efectuado, pues el normal funcionamiento del órgano no se vería afectado. Finalmente precisa algunas afirmaciones de PAUNER acerca de la designación de magistrados de los tribunales superiores de justicia, que juzga resultado de haber tratado con un exceso de homogeneidad cuestiones diferentes: tal nombramiento no corresponde a órganos parlamentarios, sino que es un acto sometido a control de legalidad (no de carácter político), siendo a estos efectos irrelevante que un reglamento aprobado por el Consejo General del Poder Judicial pueda establecer que la propuesta sea devuelta al órgano que la formuló, reglamento por lo demás de dudosa legalidad si ello habilita al órgano de gobierno del Poder Judicial a oponer reparos a la propuesta parlamentaria que exceden del mero control de legalidad. Joan OLIVER comenta algunos aspectos del nuevo modelo de designación de magistrados del Tribunal Constitucional por parte del Senado. En primer lugar, la curiosa actuación del Parlament de les Illes Balears en esa tesitura de proponer dos candidatos, al adoptar un acuerdo en el que resolvía no elevar ninguna propuesta (postura que, al parecer, también adoptó la Junta General del Principado de Asturias). Este acto, que generó un notable malestar entre los juristas baleares, especialmente, entre profesores de la Facultad de Derecho (entendían, con bastante fundamento, máxime a la vista de la ausencia de motivación de dicho acuerdo, que el Parlament consideraba que ningún jurista de las islas tenía la reconocida competencia que reclama el artículo 159.2 de la Constitución), se ha justificado por la formación política mayoritaria en el Govern, de 120 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS modo extraoficial, aludiendo a la conveniencia de «no gastar nombres» (pues no tendrían ninguna posibilidad de ser designados, dado el poco peso de la Comunidad). Considera que este argumento, además de causar estupor, carece de base: el simple hecho de ser propuesto por el Parlament ya sería un honor para la persona escogida (aunque no fuera finalmente elegida por el Senado, lo que sucedería, por otra parte, con la mayoría de las propuestas). Además de abocar a la interpretación apuntada, no hacer uso de esta nueva e importante facultad política (por la cual habían pugnado mucho tiempo los socialistas catalanes y los nacionalistas) no se ha entendido fuera de las islas. Es posible, en todo caso (a la vista también de que el proceso de renovación todavía no ha concluido y según parece va para largo), que el Parlament se plantee ahora, aunque evidentemente fuera de plazo, elevar su propuesta al Senado (como al parecer también quiere hacer el Parlamento de Andalucía, al haber sido nombrado recientemente secretario de Estado de Justicia uno de los propuestos inicialmente). En segundo lugar, sobre las consecuencias que pueden derivarse de aplicar analógicamente la doctrina fijada por la polémica STC 101/2008 al resolver el recurso de inconstitucionalidad contra el Reglamento del Senado que articula las propuestas autonómicas de magistrados del Tribunal Constitucional, en concreto cuando señala que las propuestas de los parlamentos autonómicos en ningún caso pueden condicionar la absoluta libertad del Senado para elegir los cuatro magistrados del Tribunal Constitucional, ya que la Constitución le ha dado aquella facultad de forma incondicional (el Senado «es totalmente libre» dice literalmente la Sentencia del Tribunal Constitucional): no pasan de ser una especie de ejercicio cualificado del derecho de petición. Amén de preguntarse si para este viaje hacían falta estas alforjas, advierte sobre los efectos de su proyección en otros ámbitos (como el Consejo Consultivo de las Islas Baleares, sobre cuya composición el Estatuto de 2007 prevé que esté formado por diez consejeros, seis de elección gubernamental y cuatro de elección parlamentaria; durante el procedimiento de elaboración de la ley que regula esta institución los Consejos Insulares de las cuatro islas 121 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE han propuesto que los nombramientos que ha de hacer el Parlament vengan condicionados por las respectivas ternas formuladas por cada consejo: habría que considerarlas también como peticiones cualificadas, que nunca podrían limitar la absoluta libertad del Parlament para elegir a los juristas que estimase más convenientes). Por último, con un alcance más general, se refiere al espíritu de estas reformas últimas de la LOTC y del Reglamento del Senado: si a juicio de PAUNER el objetivo que se persigue es obtener una pluralidad en las propuestas de los parlamentos autonómicos (treinta y cuatro candidatos, en principio), lo que sin duda es cierto, no debería limitarse sin embargo a una pluralidad de nombres, sino que habría de procurar también que fuera territorial, es decir, que los candidatos propuestos por cada parlamento autonómico estuvieran vinculados (por origen, por actividad o por otro motivo razonable) con la respectiva comunidad autónoma, con lo cual se caminaría en la idea del Senado como Cámara de representación territorial (de hecho, los quince candidatos propuestos por el PSOE y los propuestos por Coalición Canaria, UPN y PNV —es decir, todos menos los del PP— parecen cumplir este criterio). Intervienen a continuación los ponentes, en primer lugar Fernando SANTAOLALLA, que afirma compartir las apreciaciones acerca de la carencia de cultura institucional y democrática, pero advierte que esa falta no debe impedir que se propongan soluciones en los supuestos de funcionamiento deficiente, porque la ausencia de esa cultura de responsabilidad, unida a ese régimen tan exigente de mayorías, está provocando consecuencias muy negativas. Señala que, por muchos inconvenientes que tenga rebajar la mayoría de tres quintos a mayoría absoluta, no son tantos como para preferir la situación actual, de vulneración constitucional y bloqueo de órganos de la máxima importancia. Asimismo, entiende que calificar estos procesos como suprapartidistas o multipartidistas no difiere mucho (se trata en todo caso de que han de ser pluralistas), que el hecho de que funcionen más adecuadamente cuando se trate de órganos unipersonales no puede hacer olvidar que también afectan a otros de carácter colegiado o que la comparecencia previa resulta 122 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS razonable y preferible en todo caso a que la persona elegida no haya tenido ningún contacto con el órgano designante, pero que sería mejor que se produjera ante la comisión competente por razón de la materia. Por último, acerca de la reforma constitucional que sería precisa para introducir algunas de sus propuestas, reconoce que efectivamente es necesaria, pero que también la requerirían otras alternativas, como la de hacer las designaciones de forma individual y no completamente o por fracciones. Por su parte, Cristina PAUNER, en relación con el proceso de designación del Defensor del Pueblo, recuerda dos previsiones normativas relevantes: en caso de no alcanzarse en primera votación la mayoría requerida (3/5 en ambas cámaras), es posible proceder a la designación por una menos cualificada (al menos en el Senado: bastaría la mayoría absoluta); además, cuando concluye el mandato del titular del órgano, queda vacante, por lo que pasa a desempeñarlo en funciones quien ocupara la Adjuntía Primera (con una diferencia significativa: mientras esta última ha tenido que ser aplicada en varias ocasiones y con una duración más o menos prolongada —lo que no deja de ser relevante si se considera qué formación política había propuesto a cada cual—, no se ha recurrido nunca a la primera). En cuanto a la cuestión de si la comparecencia previa de candidatos deba hacerse en una comisión de nombramientos o en la competente por razón de la materia, cree que la falta de especialización de la primera se podría mitigar si cada grupo estuviera representado por el portavoz de la comisión respectiva. Subraya también una particularidad que se presenta en el caso del Consejo de Seguridad Nuclear, pues el Congreso de los Diputados tiene que prorrogar en sus funciones a los consejeros cuando concluyen su mandato: entiende que se trata de un acto parlamentario que pone de manifiesto esta situación atípica, a la espera de que se produzca la designación, como ha ocurrido recientemente, en un proceso de renovación que no se ha dilatado excesivamente. En cuanto al nombramiento de magistrados de tribunales superiores de justicia a propuesta de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, aclara que no pretendía compararlo con el de los del Tribu123 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE nal Constitucional, sino poner un ejemplo de previsión para el caso de que la propuesta externa sea rechazada. Por último, no le parece adecuado ni necesario exigir que los candidatos propuestos por las cámaras autonómicas estén vinculados con la comunidad autónoma, en tanto añadiría dificultades a un proceso de por sí complicado. La sesión de tarde se inicia con la intervención de Julia SEVILLA, en la que destaca la proyección de la Ley orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, sobre los nombramientos parlamentarios, de modo que éstos tengan que tener un carácter paritario, con presencia equilibrada de hombres y mujeres. Así lo ha reconocido expresamente una resolución de la Presidencia del Parlamento de Andalucía, que establece que no se considerarán las propuestas que no respeten ese equilibrio. Se trata de una norma que desde luego añade complejidad, pero apunta que para el caso de los órganos unipersonales, al menos cuando se trate de defensorías del pueblo, al ir acompañada esta designación de la de varias adjuntías, se hace posible esa presencia equilibrada. E incluso que si se adoptara un sistema de renovación individual se debería tener en cuenta la composición en cada momento, de modo que las propuestas sucesivas aseguraran ese equilibrio. A continuación Ricardo CHUECA precisa que se está tratando de designaciones de naturaleza no representativa, en las que no se otorga confianza política, pero sí la legitimación que puede proporcionar una designación parlamentaria apoyada en mayorías inclusivas, sin que esta legitimación sea extensible a los actos posteriores que los propuestos realizan en su condición de miembros del órgano que pasan a integrar. Llama la atención igualmente sobre las dificultades que presenta la formación de mayorías en órganos colegiados a favor de personas que —tras la propuesta del órgano— adquieren libertad frente a él (lo que ilustra recurriendo a las milenarias dificultades de la Iglesia católica en la fijación de las reglas para formar mayorías que han terminado en la llamativa figura del cónclave cardenalicio para la elección de su jefe supremo). En el caso español lo que ha ocurrido es que se ha dispuesto —‘contra legem’— establecer un sistema de coa124 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS liciones negativas de repetición: las formaciones políticas, que deben llegar a un acuerdo de propuesta, terminan poniéndose de acuerdo... en no ponerse de acuerdo. Quizá se debería pensar en salvar a los partidos políticos de sí mismos: no se trata de despolitizar los nombramientos, cosa tan imposible como poco recomendable en un Estado democrático; los nombramientos están politizados y lo tienen que estar; incluso es mejor (o es lo menos malo) que estén en manos de los partidos y no en las de otras instancias ayunas de legitimidad política democrática; que eso lleve a la proporcionalidad tampoco es malo, ni conduce inevitablemente al reparto mediante cuotas. Ahora bien, si lo anterior es condición necesaria para un acuerdo, no es condición suficiente por sí misma. El problema consiste pues en fijar unas reglas, que finalmente deberán ser respaldadas por estos actores políticos tan prestos a ponerse de acuerdo en no ponerse de acuerdo, que impidan bloqueos institucionales tan espectaculares como los que comenzamos a padecer con creciente frecuencia en órganos constitucionales. El problema pues, dicho en breve, consiste en que es difícil en un Estado democrático protegerse frente a la mayoría... Sin embargo hay constituciones muy próximas que han establecido mecanismos para forzar a las fuerzas políticas a evitar determinadas tentaciones... Quizá no falte mucho para que las propias fuerzas políticas se convenzan de ello y pongan un límite razonable a esta práctica del acuerdo en el desacuerdo. Considera Rosario GARCÍA MAHAMUT que en el procedimiento de designación por el Senado de magistrados del Tribunal Constitucional, tras la reforma, se ha puesto en práctica una muy buena construcción técnico-jurídica que no ha tenido lo suficientemente en cuenta la realidad de nuestro sistema de partidos. En su opinión, el objetivo que persigue la reforma se malogra cuando el procedimiento que debe seguirse con las propuestas que realizan los parlamentos autonómicos, dependiendo de las distintas mayorías que existan en cada uno de ellos, no tiene presente que las propuestas realizadas por los grandes partidos en cada ámbito autonómico no sólo se van a mirar en el espejo de la centralidad sino que además deberán encontrar en él algún tipo de reflejo para prosperar. En su opi125 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE nión, la aplicación de la norma no sólo nos coloca ante los problemas que habitualmente proyecta el sistema de cuotas en perspectiva amplia, que inciden en el adecuado funcionamiento de las instituciones en un sistema democrático, sino que añade la complejidad de que se juega en multiniveles territoriales. A su juicio, los obstáculos no se centran exclusivamente en el «fraude de ley» en el que presuntamente se incurre cuando distintos parlamentos autonómicos proponen idénticos candidatos, ya sea porque dentro de las respectivas cuotas asumen directrices del partido, ya sea porque convenga acercar posiciones y sumar mayores expectativas de éxito entre las diversas propuestas al final del proceso. Ciertamente, ningún mandato legal prohíbe que dos asambleas autonómicas puedan proponer a la misma persona, siempre que cumpla con los requisitos constitucionales y legales. Por otra parte, en relación con la propuesta de rebajar las mayorías, al margen ya de otras consideraciones jurídicas, considera que traduce cierta ingenuidad política. En su opinión, una situación de bloqueo quizás fuera mejor afrontarla posibilitando que otros órganos puedan formular propuestas y a la vez objetivando más y mejor los requisitos que se exigen: si la designación de los vocales de la Junta Electoral Central no se ha convertido en un asunto polémico no es porque el nombramiento de los cinco vocales catedráticos se produzca por mayoría no cualificada, sino más bien porque es un órgano permanente de ejercicio discontinuo que actúa básicamente cuando hay elecciones. Recuerda también que en su seno algunas decisiones se han llegado a adoptar por un solo voto de diferencia y, en caso de empate, se ha utilizado el voto de calidad por el titular de la Presidencia, por lo que no se puede afirmar categóricamente que la mayor presencia de magistrados implique que sea indiferente quiénes ocupen las otras cinco vocalías. Detecta Juan M.ª BILBAO una actitud muy complaciente con la actividad de los partidos, plasmada por ejemplo en ciertas apelaciones al realismo, a la inevitabilidad de la politización... El sistema no funciona bien y que no haya una percepción social buena es lógico: se prima la lealtad o las expectativas de lealtad sobre la competen126 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS cia, no se aprecia la «obligada ingratitud» del sistema estadounidense, sino más bien bloques que actúan siempre de acuerdo en todos los asuntos. Con un carácter más puntual, considera justificada la intervención parlamentaria en relación con las administraciones independientes, en tanto puede evitar que caigan en manos de los intereses particulares de los sectores sobre los que ejercen sus potestades; en cuanto a la actividad de las comisiones de nombramientos, advierte que han actuado en general con un excesivo guante blanco, sin plantear apenas dificultades a los comparecientes, realizando un escrutinio de muy baja intensidad. Vuelven a continuación a tomar la palabra los ponentes, primeramente SANTAOLALLA para recalcar que la designación parlamentaria otorga legitimidad al nombramiento en el momento inicial, pero sin que se establezca un vínculo representativo; sin embargo, la naturaleza diferenciada de cada órgano puede dar lugar a relaciones posteriores de diferente orden. En cuanto a la aplicación de la Ley orgánica de igualdad, plantea si no sería preciso un cambio legislativo para que hubiera que seguir ese principio de presencia equilibrada entre personas de uno y otro sexo: los ámbitos a los que se refiere expresamente son las listas electorales, los consejos de administración de empresas públicas o la función pública, sin que la referencia, muy lata, a «poderes públicos» pueda dar lugar a su extensión a estas designaciones, dada la trascendencia de esta materia. Sobre este punto precisa PAUNER que algunas normas están empezando a incluir referencias más precisas, aunque no todavía para estos órganos y, en algunos casos, más bien con un carácter meramente orientador, pues se establece que «tenderán» a conseguir ese objetivo. Recuerda que el protagonismo de los partidos, del que sería consecuencia el reparto proporcional, está reconocido en la propia Constitución. Insiste en defender este tipo de intervención en la composición de agencias y administraciones independientes, en tanto son instituciones de difícil encaje en el sistema de gobierno parlamentario (en realidad, resultan más propias de otros sistemas, como revela que en muchos casos se haya tomado como referencia el modelo de los Estados Unidos), particularmente en lo que 127 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE afecta a la exigencia de responsabilidad política o, al menos, en la posibilidad de comparecencia pública en el parlamento de quienes vayan a ocupar o incluso estén ocupando ya esas funciones. En cuanto al origen de los problemas que han planteado estos procesos, si se deben a su propia existencia o a una desviada aplicación de estas previsiones (lo que lleva a afirmar en ocasiones que la fórmula es buena, pero no se aplica bien), lo cierto es que genera la existencia de bloques o grupos en el seno de esos órganos, de carácter rígido, lo que a su juicio provoca la mayor disfuncionalidad: el problema no es que los haya, sino que carezcan de flexibilidad. Toma a continuación la palabra la moderadora, Paloma BIGLINO, para resaltar la necesidad de realizar algunas matizaciones a la hora de tratar las cuestiones sometidas a discusión, atendiendo al tipo de órgano al que se haga referencia, lo que puede hacer variar las reflexiones sobre estos problemas. Además de la distinción ya tratada en el debate entre los que se encuentran configurados en la Constitución y los que han sido creados por el legislador, ordinario u orgánico, también habría que tener en cuenta el tipo de función que dichas instituciones tienen asignada, porque el tratamiento puede diferir según desempeñen una tarea de control técnico-jurídico o si, de manera distinta, son órganos de gobierno: en el primer caso (que es, por ejemplo, el del Tribunal Constitucional o el del Tribunal de Cuentas), hay que reconocer que la legitimidad de dichas instituciones está indisolublemente ligada a su independencia, que no es consecuencia de la forma de designación de sus miembros, sino que es sobre todo resultado de las garantías que se establecen a favor de sus integrantes y del órgano en su conjunto; además, la independencia de quienes ejercen el control no puede configurarse como asepsia ideológica o política de carácter absoluto, ya que todo individuo orienta su conducta conforme a un determinado sistema de creencias y opiniones, que no pueden dejar de influir en la manera de interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico. Independencia y diferentes sensibilidades no son por tanto nociones excluyentes, porque, en un sentido estrictamente literal, aquélla debe entenderse como ausencia de dependencia, de modo que ope128 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS re como garantía de que el ejercicio de las funciones no va a estar condicionado por órdenes o instrucciones que no sean inherentes a la naturaleza del cargo. En cuanto a los órganos con funciones de gobierno, como es el caso del Consejo General del Poder Judicial, es posible que su configuración constitucional permita distintas interpretaciones de la naturaleza de dicha institución. Así, para algunos, el papel que le atribuye el artículo 122 de la Constitución (incluido en el título VI, dedicado al Poder judicial) impone a sus miembros la misma independencia que cabe exigir a jueces y magistrados; para otros sectores de opinión, sin embargo, las funciones del Consejo no consisten en juzgar ni en ejecutar lo juzgado, por lo que sería factible que hubiera mayor correspondencia entre la orientación de sus miembros y las corrientes ideológicas mayoritarias en la sociedad sin que eso desnaturalizara la función constitucional de dicho órgano. Edmundo MATÍA formula algunas consideraciones sobre el proceso abierto en estos momentos en el Senado para la designación de magistrados del Tribunal Constitucional y en el que se ha otorgado a los parlamentos autonómicos la capacidad, más aparente que real, de participar en su elección mediante la presentación de candidatos. Es posible que la atribución de esa función ayude en algo a la revalorización de esos órganos parlamentarios, pero lo cierto es que esa pretendida participación autonómica en la composición del Tribunal no es real, no cambia nada, pues la elección de esos cuatro magistrados constitucionales sigue en las exclusivas manos de los partidos políticos con representación en el Senado, que podrán elegir a quienes tengan por conveniente, con independencia de que hayan sido incluidos o no en las candidaturas presentadas por las cámaras autonómicas. Se refiere, a continuación, a las comisiones parlamentarias de nombramientos, creadas recientemente en nuestras Cortes Generales por puro mimetismo con lo que sucede en otros países, especialmente en Estados Unidos. Ocurre, sin embargo, que mientras que en Estado Unidos esas comisiones son un instrumento de control del parlamento sobre el poder ejecutivo que permite al Congreso fiscalizar las designaciones que el Presidente 129 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE efectúa para ocupar cargos relevantes en el ámbito judicial y gubernamental, en España, en cambio, sólo intervienen en relación con los nombramientos que corresponde efectuar al propio parlamento, con lo que se produce la absurda situación de que los partidos políticos con representación en dichas comisiones son los que acaban examinando y valorando las candidaturas que ellos mismos han presentado. Finalmente, en relación con la independencia con la que es exigible que ejerzan sus funciones los miembros de las instituciones de designación parlamentaria, entiende que hay que acabar de una vez por todas con el socorrido argumento de que toda persona posee una concreta visión del mundo, una determinada ideología, porque no es ése, obviamente, el meollo de la cuestión. De lo que se trata es de que los titulares de esas instituciones desempeñen sus cargos según su leal saber y entender, sin recibir ni dejarse influir por orientaciones o intereses partidistas, mostrando desde el primer momento su inequívoca voluntad de no acatar instrucción alguna de los partidos políticos que los han designado. En opinión de Gregorio CÁMARA no hay realmente en las ponencias propuestas de modificación tendentes a solventar los defectos observados y el bloqueo institucional, salvo la de SANTAOLALLA, que sin embargo no considera aceptable porque podría dar lugar con absoluta facilidad (por mayoría simple o, a lo sumo, absoluta) a designaciones realmente partidistas o susceptibles de ser tachadas de tales, sin participación de la oposición, generando mayores problemas por la merma de legitimidad que ello podría conllevar para el funcionamiento institucional. Recuerda, sin embargo, que nuestro sistema constitucional consagra la existencia de un Estado de partidos, por lo que tienen que ser éstos en último término los que decidan en el seno de la institución parlamentaria, si bien han dado lugar a una práctica completamente inadecuada y muy alejada de la satisfacción de los intereses generales, a la que no se sabe cómo combatir, salvo la solución más radical de evitar la ‘prorrogatio’: implicaría la obligación inaplazable de proceder a la renovación, en todo o en parte, en su caso, una vez llegado a término el mandato. Jurídicamente es la única que cabe formular con claridad para atajar tal estado de cosas, si bien admitiría 130 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS evidentemente variantes en su regulación, aunque considera que difícilmente se va a introducir. Políticamente sólo queda el acuerdo entre partidos, que concluyeran un pacto de Estado que implicase el compromiso de cumplir los plazos previstos con un ejercicio más racional de la mayoría y también de la minoría (vetos). Pero ya se sabe que los pactos lo son hasta que dejan de ser cumplidos. Se trata de un problema de extraordinaria importancia que hay que afrontar en todo caso, porque en la opinión pública, más que indiferencia, se puede apreciar hartazgo, lo que genera un evidente déficit de legitimidad del sistema. Se plantea a continuación Carlos ORTEGA, en relación con las comparecencias, el momento en que han de tener lugar, si han de ser previas al nombramiento o producirse con posterioridad, a efectos de información. En general, el sistema de designación a través de mayorías reforzadas le parece válido, aunque se haya aplicado mal por el reparto de cuotas entre formaciones políticas. Pero no cree que las críticas a la posible politización del Tribunal Constitucional o del Consejo General del Poder Judicial se deban exclusivamente a las cuotas, puesto que, por ejemplo, con el primer Tribunal Constitucional se generaron polémicas con trascendencia mediática en cuanto a sus decisiones cuando algunos asuntos relevantes (despenalización del aborto, expropiación de Rumasa) generaron discusiones y divisiones en su seno, con titulares de prensa muy duros con el entonces presidente del Tribunal. En cuanto a la cuestión del Senado y la participación de los parlamentos autonómicos en la renovación del Tribunal Constitucional y su consideración como una solución estética, expresa su juicio favorable a esa participación, siempre y cuando el requisito que se considere en la designación autonómica sea la reconocida competencia como jurista (y la independencia) de los propuestos y no en cambio su vinculación con la comunidad que le propone o su «sensiblidad autonómica»: al margen de que estos criterios puedan justificar políticamente una u otra decisión, la única sensibilidad que habría que tener en cuenta es la constitucional, así como que cuenten con voluntad propia, jurídica, que no política. 131 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE En torno a la aplicación de la Ley orgánica 3/2007, se producen dos breves intervenciones de OLLERO y SEVILLA. Recuerda el primero lo ocurrido en el Parlamento de Andalucía: se aplicaron estrictamente estas normas en un supuesto en el que había que proponer a dos personas; siendo varón el candidato propuesto por el PSOE, que obtuvo el mayor número de votos, el segundo puesto habría de corresponder a una mujer, según determinada interpretación de la legislación autonómica sobre igualdad; al haber sólo una candidata, propuesta por un grupo notablemente minoritario (IU), fue ella la incluida con el exclusivo respaldo de esa formación, mientras que el candidato del PP, notablemente más votado, resultaba excluido. Por su parte, SEVILLA entiende que el artículo 16 de la citada ley orgánica obliga a que sus previsiones se apliquen a todos los nombramientos efectuados por los poderes públicos. A juicio de Luis GÁLVEZ sí cabría establecer alguna fórmula para hacer frente a la patología crónica de los bloqueos en este tipo de designaciones: si no hay acuerdo del pleno dentro del plazo límite establecido, cabría trasladar la competencia a uno de los órganos de gobierno de la cámara (la mesa o, mejor, el titular de la presidencia), el cual debería actuar teniendo en cuenta la representatividad de cada uno de los grupos proponentes, siguiéndose, así, de alguna manera, las previsiones supletorias de designación, en defecto de acuerdo, de los cinco vocales de origen académico de la Junta Electoral Central (artículo 9.2 LOREG). Esta solución, basada en la aplicación de mecanismos proporcionales, sólo resultaría adecuada, no obstante, en caso de que fuera acompañada de algunas cautelas: que el examen o evaluación de los candidatos propuestos por parte de la comisión parlamentaria correspondiente no sea un mero trámite a cumplir, sino que tenga pleno valor, de tal modo que la comisión lleve a cabo un «escrutinio especialmente riguroso» de las cualidades personales y profesionales de los distintos candidatos; que el órgano de la cámara encargado de la designación actúe con sentido institucional, desarrollando una labor moderadora e integradora y tratando de garantizar la plena y efectiva idoneidad de los candidatos; y, finalmente, que se reconozca a los grupos 132 PROCEDIMIENTOS DE DESIGNACIÓN PARLAMENTARIA DE CARGOS PÚBLICOS políticos cierta capacidad de veto (con límites) de los candidatos propuestos por los otros. Antes de que vuelvan a tomar la palabra los ponentes para cerrar el debate, al hilo de lo que se ha referido sobre la posibilidad de destitución anticipada de los cargos designados por las Cortes Generales, recuerda José Manuel SÁNCHEZ SAUDINÓS que al final de la pasada legislatura el actual titular de la institución del Defensor del Pueblo fue sometido a una votación sobre su reprobación y cese, finalmente rechazados, en la Comisión mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo. La iniciativa, del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida-Iniciativa, por cierto, utilizaba una de las tasadas causas de cese anticipado previstas en la Ley orgánica reguladora de esta institución (la de que el Defensor actúe con notoria negligencia en el cumplimiento de las obligaciones y deberes del cargo), para juzgar la legitimidad de la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la reforma del Estatuto de Cataluña. En su última intervención PAUNER hace algunas consideraciones sobre diversos asuntos sometidos a este debate: en relación a las comparecencias ante instancias parlamentarias de vocales del Consejo General del Poder Judicial, afirma que ejercen funciones con discrecionalidad política pero que no están sometidos a control, por lo que habría que considerar que, al menos con carácter informador, tendrían que ser posibles dichas comparecencias. En cuanto al relieve de la intervención de los parlamentos autonómicos en la renovación del Tribunal Constitucional en el tercio del Senado, recuerda que ya la Abogacía del Estado afirmaba en sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad que la decisión al cabo corresponde a las formaciones políticas con presencia en dicha cámara, con independencia del origen de la propuesta; al hilo del proceso abierto actualmente, advierte de la paradoja de que una formación política haya respaldado en parlamentos autonómicos a candidatos que luego ha rechazado en el Senado. Por último, acerca de la falta de especialización de las comisiones de nombramientos, considera que en realidad tal circunstancia afecta más bien a los propios parlamentarios, que son sustituidos frecuentemente a instancias de su grupo parlamentario. 133 EMILIO PAJARES MONTOLÍO DEBATE Concluye el debate con la intervención de SANTAOLALLA, también referida a una pluralidad de asuntos: en primer lugar, muestra cierto escepticismo acerca de la posibilidad de llegar a pactos de Estado entre las formaciones políticas (y también, en ese caso, respecto a su eficacia): ya los ha habido en el pasado, como el que se cerró entre los partidos mayoritarios en 2001, que permitió entonces la renovación del Consejo General del Poder Judicial, pero sin que sus efectos se hayan prolongado más allá de esa ocasión; en cuanto a la supresión de la ‘prorrogatio’ propuesta por CÁMARA, advierte sobre la trascendencia del cambio, que afectaría a la Constitución o, cuando menos, a varias leyes orgánicas; manifiesta sus dudas acerca de la competencia del parlamento para aplicar las normas sobre conflicto de intereses en relación con la composición de administraciones independientes; por último, en relación con el alcance de la Ley orgánica de igualdad, considera conveniente, si se quiere que afecte de manera específica a las cámaras, introducir una mención expresa, incluso admitiendo el carácter abierto de la interpretación de su artículo 16. 134
