MANSO Mariana | CÉSPEDES María Eugenia. Abstract. El Derecho

“LA PERSONA COMO CENTRO DE LA ACTIVIDAD DEL REGISTRO CIVIL”
MANSO Mariana | CÉSPEDES María Eugenia.
Abstract.
El Derecho Registral Civil es una rama del Derecho que regula la publicidad del
estado civil a través de asientos registrales. Se nutre de normas relativas a la función
registral, otras de carácter puramente administrativo, y especialmente se halla en estrecha y
necesaria conexión con el derecho material y privado que delimita su propio contenido.
A partir de la reforma operada en el Código Civil, que impacta directamente en esta
materia, resulta necesario realizar un cambio de paradigma en el análisis de los casos,
teniendo al individuo como centro de toda la actividad registral. De esta forma, y teniendo
asimismo a la familia como centro de realización de la persona, es como se garantiza el
efectivo goce de sus derechos que hacen a la identidad e integridad humanas.
Es necesario partir de la premisa que el derecho no puede prever respuestas
universales para todos los casos, sino solo directrices en abstracto que puestas en
funcionamiento en cada caso en concreto, podrán incluso dar respuestas con resultados
diversos e igualmente justas.
A dichas directrices, debe añadirse que la actividad estatal debe estar guiada por los
postulados de Tutela Judicial o Administrativa Efectiva, prevista en los artículos 8° de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos y15 de la Constitución Provincial; de la
interpretación dada al artículo 18 de la Constitución Nacional. Esta garantía obliga a los
órganos del Estado a asumir un rol activo mediante acciones positivas que promuevan
derechos fundamentales de las personas, y fomenten la dignidad humana, bajo criterios de
objetividad, imparcialidad, justicia y equidad, y dando respuesta en un plazo oportuno y
razonable.
Aún antes de la entrada en vigencia del nuevo Código Civil y Comercial, ya han sido
objeto de análisis por órganos del Estado, peticiones relacionadas con la homoparentalidad,
identidad de género, rectificación de actas de los hijos menores de personas que hicieron uso
de su derecho a cambiar de nombre y sexo, y, triple o múltiple filiación, las cuales a priori no
tenían recepción normativa expresa.
Sin perjuicio de ello, esa aparente laguna jurídica no ha sido óbice para abordar tales
temáticas pues, aplicando las ideas antes esbozadas, y bajo el prisma de la doctrina de los
1
Derechos Humanos, los operadores jurídicos han logrado armonizar, ponderar y prestar
especial atención a las circunstancias particulares, y así arribar a soluciones justas.
Introducción.
Asesoría General de Gobierno 1 es el órgano consultivo y consejero del Poder Ejecutivo
de la Provincia de Buenos Aires a través de la emisión de dictámenes 2. Estas opiniones, no
son vinculantes para el órgano administrativo, es decir, no están obligados a aceptar el criterio
1 Asesoría General de Gobierno es el órgano consultivo y consejero del Poder Ejecutivo de la provincia de
Buenos Aires y de todos los Organismos que integran la Administración Pública, centralizada y descentralizada.
Tiene a su cargo su representación en juicio, cualesquiera sean las instancias y fueros, con excepción de los
casos en los que se controviertan intereses fiscales de competencia de la Fiscalía de Estado, y la capacitación
jurídica de los agentes de la administración en la legalidad que rige su actuación (conf.art.37 de la Ley de
Ministerios N° 13.757 :“El Poder Ejecutivo será asistido en todos los aspectos jurídicos por la Asesoría General
de Gobierno, la que ejercerá sus funciones de asesoramiento y representación judicial de conformidad con lo
prescripto en su Ley Orgánica. Asimismo el Poder Ejecutivo podrá disponer la creación, supresión,
modificación, transformación o fusión de comisiones provinciales de asesoramiento en temas especiales, sean
éstas permanentes o transitorias y con dependencia directa del Gobernador o sus ministros cuando la necesidad u
oportunidad lo determinen”. MISIONES. Son funciones del Asesor General de Gobierno:
1. Expedirse en todo asunto que verse sobre la aplicación e interpretación de las normas jurídicas que rigen la
actividad de la Administración Pública provincial;
2. Expedirse sobre la procedencia o improcedencia de los recursos que se interpongan ante el Poder Ejecutivo
contra resoluciones dictadas por las distintas dependencias administrativas, así como en los pedidos de
revocatoria contra resoluciones dictadas por el Poder Ejecutivo;
3. Intervenir en las licitaciones públicas con anterioridad al decreto de adjudicación del Poder Ejecutivo,
dictaminando sobre el cumplimiento de los requisitos legales;
4. Intervenir en todo expediente en el que se gestione la prórroga del plazo de ejecución de contratos de locación
de obra o de servicios, donde actúe la Provincia como persona de derecho privado;
5. Establecer si el contratista privado ha observado el estricto cumplimiento de las cláusulas contractuales o de
las disposiciones legales en vigor, antes de la recepción definitiva de las obras públicas y devolución del
depósito de garantía;
6. Instruir los sumarios administrativos que el Poder Ejecutivo resuelva iniciar contra funcionarios de la
Administración Provincial, con excepción de los casos contemplados por leyes especiales.
7. Representar en juicio a la Provincia de Buenos en todas las demandas de inconstitucionalidad que se inicien
contra leyes, decretos o resoluciones provinciales, las que tramitan en instancia única ante la Suprema Corte de
Justicia de la Provincia y en todas aquellas causas en las que no se controviertan intereses fiscales.
8. Intervenir y contestar las demandas –pretensiones anulatorias- que promueva el Fiscal de Estado contra actos
administrativos emanados de autoridades provinciales, en los términos del artículo 9º, inciso 2ºdel Código
Contencioso Administrativo.
2 Éstos pueden ser facultativos u obligatorios. Obligatorio cuando la Ley de Procedimiento Administrativo de la
Provincia de Buenos Aires -Decreto Ley N° 7647/70- así lo establece en sus artículos 57 y 123; y también en
otras leyes administrativas, la decisión final sólo puede adoptarse con ese previo dictamen, que,
consecuentemente, pasa a ser un requisito esencial del acto administrativo. En los demás casos es facultativo,
como sucede en la consideración de los recursos de revocatoria que la Ley indica que deben resolverse sin
sustanciación, salvo medidas para mejor proveer y que la Administración en estos casos estima necesario oír al
Asesor General de Gobierno, sobre todo cuando se plantean cuestiones jurídicas.
2
que se aconseja, pero la Ley de Procedimiento Administrativo señala concretamente que
cuando se separe del criterio seguido en las actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos, el acto administrativo final deberá ser motivado y contendrá una relación
de hechos y fundamentos de derecho que sostengan la disidencia.
El jurista de Asesoría debe mensurar constantemente los cambios en las estructuras
sociales, y la apreciación valorativa de las tendencias renovadoras que hacen los hombres de
gobierno, porque de ello se derivan casi siempre nuevas normativas, complejos textos legales
que buscan captar esa realidad en mutación. Tarea que es harto difícil, y requiere
conocimiento, equilibrio y ponderación.
El asesoramiento al “Registro del Estado Civil de las Personas” a través de una de las
veinte (20) Delegaciones con que cuenta el Organismo, se relaciona directamente con su
función primordial consistente en la tarea de registrar los hechos y actos que constituyen,
alteran o modifican el estado civil y la capacidad de las personas, siendo una institución
permanente para el registro de personas y central en el proceso de desarrollo del país.
Para llevar a cabo esta tarea, el Registro echa mano al Derecho Registral Civil definido
como una rama del Derecho que regula la publicidad del estado civil a través de asientos
registrales, teniendo entre uno de sus principales objetivos el de mantener la concordancia
entre el Registro y la realidad.
En los últimos años han emergido diferentes corrientes de pensamiento que pusieron en
crisis los paradigmas dominantes en el campo del género, la sexualidad y sus implicancias.
Nuevas perspectivas de análisis sobre aspectos políticos, económicos, sociales y culturales,
cuestionan ideas establecidas sobre aspectos como la atribución de roles en la familia, la
sexualidad, la reproducción, las relaciones de poder, el mundo del trabajo, los estereotipos
basados en el sexo de las personas y sus consecuencias en los escenarios públicos y privados.
Estas perspectivas del pensamiento y realidades sociales interpelan al derecho,
cuestionando muchos de sus dogmas y obligando a los operadores jurídicos a revisar las
miradas sobre las instituciones y categorías establecidas.
Para ello es indispensable partir de la premisa que Derecho no es igual a ley. El derecho
es un discurso social, una práctica social que crea sentido; es una producción social
contingente, que cambia, que debe mudar por la influencia del afuera, la vida social.
Sin embargo, nuestro derecho se encuentra estructurado binariamente a partir de lo
permitido y de lo prohibido, lo legítimo y lo ilegítimo, ello pues el modo de pensar se
organiza también
en
términos
binarios
y estereotipados;
esto
es:
cuerpo/alma;
sociedad/naturaleza; estado/derecho; hombre/mujer; ciudad/campo. La rigidez que emana de
3
estos pensamientos, trasladada al campo del derecho, hace que ante situaciones que no
encuadran exactamente en los marcos legales en los que estamos acostumbrados a pensar,
surgen interrogantes que no pueden ser resueltos, con el alto riesgo de incurrir en la negación
de derechos a los particulares.
Este razonamiento forma parte de la doctrina de la Suprema Corte de la Provincia, que
recientemente ha sostenido que: “La premisa de que todos los supuestos de la vida están
contemplados anticipadamente por el orden jurídico es ilusoria. Numerosas normas del
ordenamiento exhiben contradicciones o antinomias; se presentan situaciones con múltiple
regulación o que trasuntan notoria ambigüedad y también existen lagunas. La incompletitud
es rasgo inevitable del sistema. Entonces, en determinados supuestos, es lícita la actividad
interpretativa judicial, que más que encontrar el sentido de los textos, procede a atribuirles
por sí un sentido, mas no cualquiera arbitrariamente sino precisamente el que corresponde a
la
situación
jurídica
involucrada
de
consuno
con
los
criterios
plasmados
constitucionalmente, los principios generales y la ponderación de los valores en juego. En
ese quehacer se encuadra la inevitable necesidad de realizar distingos, establecer categorías,
formular limitaciones o reparos, sobre la base de un meticuloso examen que permita formar
exacto juicio 3”.
Luego de transcurridos un poco más de 20 años desde la aprobación de la última
reforma constitucional; con todo el bagaje de normas internacionales que se incorporan al
derecho interno, las obligaciones que de ellas se derivan y los principios interpretativos que
emanan, creemos que exige que la Administración como actor principal del Estado, se
muestre activa y diligente en la toma de decisiones; inclusive adoptando similares directrices
a las esbozadas por el Máximo Tribunal bonaerense a la hora de resolver casos donde se
pretende efectivizar una ampliación de derechos subjetivos jurídicamente protegidos, sin que
exista peligro alguno en términos de afectación a terceros. Pues, de lo contrario la
Administración Pública quedaría relegada a un lugar de mero observador pasivo frente a
injusticias fácilmente salvables por vía administrativa 4.
3S.C.B.A. Causa 84.417. “L.J.A. c/ J.P. V. y L. V.B. s/Impugnación de paternidad”.
4 Conforme criterio vertido en Expediente N° 2209-205.877/14.
4
El Derecho Registral a la luz del Nuevo Código Civil y Comercial.
Los cambios que se venían sucediendo a nivel normativo y jurisprudencial, obligaron a
los profesionales a repensar las normas registrales y los criterios de registración, poniendo en
tensión, por un lado la protección de los derechos de las personas y por el otro el resguardo de
la actividad registral.
Esta tensión tuvo por resultado, el surgimiento de un nuevo paradigma del Derecho
Registral Civil consistente en reafirmar a la Persona y a la Familia como centro de toda la
actividad administrativa y en especial la registral; y a ésta como una herramienta que
garantice el efectivo goce de los derechos.
El proceso de trasformación, data de la sanción de la Ley de Matrimonio igualitario N°
26.618 -del 23 de julio 2010-, pues hasta ese entonces los casos eran resueltos subsumiendo
los hechos a la norma y; si éstos no encuadraban en esos parámetros, se agotaba la instancia
administrativa, quedando expedita la instancia judicial.
Entonces, ante la petición en concreto, devenía necesario realizar una interpretación e
integración de principios y normas internas de origen nacional e internacional, con especial
atención a la doctrina emanada de los órganos de interpretación de los Tratados
internacionales de los cuales la república Argentina es signataria. (Corte y Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, sentencias y observaciones u opiniones consultivas,
entre otros).
Para estos supuestos, correspondía hacer un análisis de las normas de menor rango
(Código Civil y Ley Registral de la Provincia de Buenos Aires N° 14.078 y su reglamentación
aprobada por Decreto N° 2.047/11), a la luz del texto constitucional y convencional,
efectuando un ejercicio de control de convencionalidad, para valorar si las mismas cumplían
con los estándares de mayor protección de la persona o personas involucradas.
Bajo esta perspectiva de análisis, en la provincia de Buenos Aires, fueron abordados los
primeros casos de homoparentalidad, reconocimientos, identidad de género, rectificación de
actas de los hijos menores de personas que hicieron uso de su derecho a cambiar de nombre y
sexo; y triple o múltiple filiación.
Con la entrada en vigencia del nuevo código este camino queda allanado pues se plasma
como derecho positivo esta concepción: la fuerza normativa de la Constitución Nacional–y no
solo como carta política– y la de los tratados como fuentes del derecho.
5
Este cambio normativo y filosófico del derecho privado, obliga necesariamente a que
tantos los miembros del poder judicial, como los integrantes de la Administración y los
operadores jurídicos en general deban aggiornarse al analizar y resolver los planteos
sometidos a su consideración.
El operador jurídico debe vincular los principios constitucionales de igualdad,
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad y asignar un sentido a las
normas, que sea acorde con los nuevos paradigmas constitucionales, dejando en desuso
criterios hermenéuticos tradicionales como el de literalidad, jerarquía y especialidad.
Volvemos sobre la idea que no hay respuestas para todo, no hay respuestas universales
a priori, hay solo directrices en abstracto que puestas en funcionamiento en cada caso en
concreto podrán tener respuesta o resultados diversos. Aún a pesar de las reformas
introducidas en materia civil, el operador jurídico debe ejercitar el camino de la interpretación
“conforme a” una perspectiva de Derechos Humanos y en especial de género.
A estas directrices debemos sumarle un principio fundamental ligado a la actuación de
las instituciones del Estado que es la Tutela Judicial o Administrativa Efectiva. Esta garantía
con recepción en la Convención Interamericana de Derechos Humanos 5, la Constitución
Nacional 6y la propia Constitución de la Provincia de Buenos Aires 7, supone la posibilidad de
ocurrir ante los tribunales de justicia - y cabe agregar, ante las autoridades administrativas
competentes- y obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos afectados; y,
requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y
oportuna tutela de los derechos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un
proceso -o procedimiento conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una
sentencia –o decisión- fundada.
Esta garantía, implica asimismo ejecutar acciones positivas tendientes a promover
derechos fundamentales de las personas, fomentar la dignidad humana de modo tal que las
5Artículos 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
6 Conforme artículo 18 C.N.
7Conforme artículo 15
6
actuaciones administrativas armonicen criterios de objetividad, imparcialidad, justicia y
equidad, todo ello prestado en un plazo oportuno y razonable.
En este contexto las normas registrales que se dicten, deben tener como faro el prisma
de los Derechos Humanos y pensar en el rol de las instituciones del estado del Siglo XXI y en
especial la Administración, a través del Registro Provincial de las Personas, debe ser garante
del “acceso a justicia”, comprometido y anticipador al daño con una actuación proactiva.
Debe proteger los derechos y si se puede producir su ampliación conforme a la Constitución
Nacional.
Sabido es que la realidad en los casos particulares va a superar a las previsiones
legislativas, porque nunca toda la realidad puede ser alcanzada, y entonces las personas no
pueden esperar que opere un cambio legislativo, para que el ejercicio de sus derechos sea
reconocido en un tiempo oportuno y razonable.
Por eso abogamos por un rol protagónico de los operadores jurídicos en el ámbito
administrativo, integrando, armonizando, ponderando y prestando especial atención a las
circunstancias particulares de cada caso, de manera tal de lograr soluciones justas.
Ante la particularidad de la situación, la Administración debe asumir un rol activo
atento a la situación de vulnerabilidad de la persona, impulsando por todos los medios
jurídicos que posee, la tutela administrativa efectiva y evitar así la multiplicidad de daños 8.
Una buena Administración Pública “…debe promover los derechos fundamentales de
las personas fomentando la dignidad humana de forma que las actuaciones administrativas
armonicen criterios de objetividad, imparcialidad, justicia y equidad, y sean prestadas en
plazo razonable.”, removiendo los obstáculos que impidan su cumplimiento (Carta
Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración
Pública”, aprobada por el Consejo Directivo del CLAD en reunión presencial-virtual
celebrada desde Caracas el 10 de octubre de 2013 - en cumplimiento del mandato recibido por
la XV Conferencia).
8 Conforme criterio vertido en Expediente N° 2209-135.658/09
7
Como abogadas del Estado, recibimos día a día peticiones de los particulares, en las que
observamos afectación concreta de sus derechos personalísimos, por ello creemos que al ser la
Administración antesala del acceso a la justicia, debe dar respuestas que tornen operativo el
goce de los derechos, y eviten la innecesaria dilación en su resolución, haciendo realidad los
derechos humanos.
8
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