De la protección laboral a la vulnerabilidad social. Reformas

Revista Internacional del Trabajo, vol. 128 (2009), núm. 3
De la protección laboral
a la vulnerabilidad social.
Reformas neoliberales en la Argentina
Marta NOVICK*, Miguel LENGYEL** y Marianela SARABIA***
Resumen. Los autores analizan el conjunto de reformas neoliberales instrumentado en la Argentina durante la década de 1990, poniendo el énfasis en las políticas
laborales, sus consecuencias sobre la dinámica del mercado de trabajo y el bienestar
de los hogares. Para dar una mirada integral al período trazan una versión sucinta de
las estrategias llevadas a cabo tanto en la etapa anterior de sustitución de importaciones como con posterioridad al estallido de la crisis política, económica y social de
2001-2002, que constituyó el punto de inflexión para la emergencia de un nuevo conjunto de políticas económicas y sociales caracterizado por un fuerte intento de articulación y de inclusión social a través del empleo.
L
a estrategia argentina de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), que se apoyó en un Estado de bienestar algo débil y en una contraparte de instituciones sociolaborales, atravesó varios problemas de restricción externa para importar y crecer (ciclos de stop and go) sin lograr un progreso
económico firme. Fue abandonada tanto por su propio agotamiento como por
factores externos. La etapa siguiente se basó en la emergencia de un nuevo paradigma socioeconómico con ejes en la desregulación y la apertura de los mercados, en sintonía con las recetas acuñadas por los organismos financieros
internacionales. Este proceso comenzó a mediados de los años setenta con la primera ola de políticas de liberalización y apertura económica adoptadas por la
dictadura militar. Tuvo sus matices en los años ochenta y su cenit con las políticas
«neoliberales» durante los noventa, cuando la Argentina cumplió con creces las
demandas de sustituir el Estado por el mercado. La privatización de los activos
* Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Argentina; dirección electrónica: [email protected].
** Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede argentina;
dirección electrónica: [email protected]. *** Investigadora de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la
Argentina; dirección electrónica: [email protected].
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos sólo incumbe a sus autores, y
su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.
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Compilación de la revista © Organización Internacional del Trabajo, 2009
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públicos, la desregulación y la fuerte exposición a la competencia internacional
constituyeron las líneas primordiales. La dimensión social —vía la redefinición
de aspectos claves del régimen laboral y de bienestar vigente hasta entonces—
fue relegada por una reforma económica que alteró la propia concepción de la
relación entre la política económica y la social; el cambio fue más profundo que
un mero giro de políticas e instrumentos.
La industrialización por sustitución de importaciones, con todas sus inconsistencias macroeconómicas, apelaba a una fuerte articulación entre las dimensiones económica y social de modo tal que la primera «endogeneizaba» los
objetivos de la segunda. A diferencia de esta estrategia, el modelo de los años
noventa condujo a una suerte de desvinculación entre ambas, al concebir el desarrollo sólo cómo crecimiento, dando predominio al mercado y anteponiendo
la eficiencia a la equidad. En otras palabras, se planteaba que el crecimiento
económico garantizaría por sí solo un «derrame» hacia lo social, que mejoraría
dicha dimensión de manera automática con el tiempo.
Paradójicamente, la experiencia de la industrialización por sustitución de
importaciones y la etapa de reformas favorables al mercado culminaron de manera similar: ambas desembocaron en profundas crisis financieras con cesación
del pago de la deuda externa, desequilibrios macroeconómicos, cuentas públicas deficitarias y procesos de fractura institucional severa. Las dos se vieron agudizadas ante la exposición a las crisis internacionales: la del shock petrolero de
1973 y la conmoción de los Estados Unidos posterior al 11 de septiembre
de 2001 (contemporánea de la crisis argentina de 2001-2002). Los niveles de desempleo, pobreza y desigualdad sin precedentes alcanzados imprimieron un carácter trágico a la experiencia pasados los años noventa. El colapso institucional
de 2001, en un ambiente de convulsión social aguda, fue el corolario de un proceso inédito de exclusión y marginación que la Argentina llevó a cabo en poco
más de veinte años. No resulta llamativo, en consecuencia, que una nueva orientación de la política laboral y de bienestar social se haya puesto en marcha luego
de dejar atrás lo peor de la crisis nacional.
Industrialización por sustitución de importaciones
La política económica argentina del período 1930-1976 (que abarca fases diferentes, alternando gobiernos democráticos con regímenes autoritarios) se basó
en la industrialización por sustitución de importaciones. En el marco de una
economía cuasi cerrada, y con un fuerte protagonismo estatal, el país reemplazó
progresivamente su perfil de especialización centrado en bienes primarios de
origen agropecuario por otro más diversificado, con una amplia gama de bienes
manufacturados donde la producción metalmecánica se constituiría en el eje del
proceso de expansión industrial.
La industrialización por sustitución de importaciones, que se fortaleció
durante la segunda posguerra y fue acompañada por el auge del Estado de bienestar en el plano mundial, apuntaló el desarrollo de una trama industrial densa,
aunque tecnológicamente débil (Katz, 1983). Hubo una expansión del mercado
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interno, pero las tasas de crecimiento fueron modestas, a pesar de que el mundo vivía la «edad de oro», con las tasas de expansión del producto, el comercio y
la inversión más altas de toda la historia, pleno empleo, baja inflación y mejora
continua del nivel de vida de la población (López, 2006).
En tanto, el sistema de relaciones laborales favorecía una baja flexibilidad
contractual y una organización del trabajo de carácter «prototaylorista» —dentro de un modelo idiosincrásico— que hacía más hincapié en el control y disciplinamiento de los trabajadores que en implantar métodos de producción
nuevos y eficaces (Catalano y Novick, 1992). Las relaciones laborales estaban
estructuradas sobre tres pilares: la negociación colectiva centralizada, el modelo
de unicidad sindical y el rol del sindicato como agencia social prestadora de servicios (Rosanvallon, 1988), en particular de servicios de salud y asistencia social
a sus representados. Así, el sindicalismo contribuyó a la construcción de la identidad, de la solidaridad y de la integración social de los asalariados industriales
en la sociedad argentina. Su accionar principal no estaba basado en la confrontación capital-trabajo, pues se asociaba al capital para presionar sobre el Estado;
el objetivo era conseguir beneficios para ambos, aunque había cierta puja en la
distribución de los mismos (Novick y Tomada, 2001).
Otro rasgo del régimen laboral argentino en este período fue la matriz de
corte corporativo en la relación entre los sindicatos y el Estado. Los primeros
exhibían una fuerte cohesión ideológica asociada al peronismo 1, solidez organizativa —en particular, los pertenecientes a ramas de actividad centrales como la
metalurgia— y alta capacidad de coordinación que facilitaba la agregación de
intereses. La concepción dominante entre los sindicatos sostenía que ellos debían tener una participación activa en la política pública —sin limitarse a los
asuntos del mercado de trabajo— y que el enfrentamiento quedaba como segunda opción (James, 1988).
La protección social estuvo orientada en esta época al desarrollo de mecanismos de seguridad social y de provisión de servicios básicos en una situación
de cuasi pleno empleo. Se instaló una concepción bismarckiana de la seguridad
social que se fundaba en una protección asociada al trabajo y de carácter contributivo, en sintonía con el régimen laboral imperante. Ello condujo a que el trabajo se configurara como sinónimo de protección y, simultáneamente, como
instrumento de integración social, reconocimiento y sentido de pertenencia.
Esta matriz de protección social se plasmó en la expansión de la previsión social,
con un régimen estatal de reparto que alcanzó un nivel de cobertura de la población bastante alto en cuanto a prestaciones de servicios de salud, asignaciones
familiares y protección en la vejez. La situación laboral presentaba signos satisfactorios; por ejemplo, la tasa de desocupación rondaba el 2,5 por ciento a fines
de los años setenta; y los asalariados no registrados en el Sistema de Seguridad
Social (que no realizaban aportes para la jubilación) apenas superaban el 10 por
ciento en Buenos Aires a principios de los años ochenta (Roca, 2005).
1 Movimiento político que lideró el Estado de bienestar en la Argentina y que continúa con
un fuerte peso hasta la actualidad.
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En síntesis, se trataba de un régimen de protección social basado en el
principio de la solidaridad intra e intergeneracional, con tendencia generalista,
un grado considerable de desmercantilización de los servicios y prestaciones de
carácter integral. El gasto público social era elevado en relación con el PIB, ubicándose entre los primeros puestos de la región latinoamericana. Sin embargo,
la protección social durante la etapa de la industrialización por sustitución de
importaciones podría caracterizarse como de «universalismo restrictivo» (Lengyel y Novick, 2008), debido a que no logró superar algunas limitaciones de cobertura ni cierta estratificación.
Modelo neoliberal, reformas estructurales
y desregulación laboral
La dictadura de la Junta Militar que se instaló a comienzos de 1976 sentó las bases para el modelo neoliberal implementado en toda su magnitud durante los
años noventa. En el ínterin, tuvo lugar el período de restauración democrática
iniciado en 1983, dominado por la crisis de la deuda y los episodios hiperinflacionarios que convergieron en «la década perdida» de América Latina. La política
económica y social de cuño neoliberal instrumentada entre 1989 y 1999 modificó
fuertemente la estructura y la dinámica de funcionamiento del régimen de empleo y del sistema de protección social.
Con riesgo de simplificación se podría afirmar que, en esencia, el cambio
consolidó un modelo cuyo mandato principal era la mejora de la competitividad
y la productividad y que estaba asentado en una drástica apertura a los mercados internacionales de bienes, servicios, tecnología y capitales, la desregulación
indiscriminada, la privatización desordenada de los activos públicos y la desarticulación del esquema vigente de protección social. La mayor eficiencia permitiría recuperar el dinamismo productivo en el contexto de una reasignación
drástica de recursos y de una especialización productiva con mayor peso de las
importaciones por el abaratamiento relativo de los bienes extranjeros. Esto generaría —según el argumento de sus ejecutores— un efecto altamente positivo,
al dejar atrás el crecimiento endeble que había prevalecido por más de treinta
años con una protección social relativamente alta, la cual era cada vez más difícil
de sustentar.
En este marco, la Ley de Convertibilidad de 1991 2 estableció una paridad
fija de la moneda nacional con el dólar estadounidense y estipuló que el Banco
Central debía respaldar la totalidad de la base monetaria con reservas internacionales. Dispuso también la validez de los contratos locales en moneda extranjera, dando lugar a un sistema bimonetario. Este arreglo monetario fue pilar
de un programa de estabilización que buscaba sacar a la economía del régimen de
alta inflación que había imperado desde mediados de los setenta y había deriva2 Ley núm. 23928, de convertibilidad del austral, de 27 de marzo de 1991, Boletín Oficial,
28 de marzo de 1991, núm. 27104, pág. 1. [Se encuentra en el sitio Información Legislativa del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en: <http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/verNorma.do
?id= 328>; página consultada el 24 de junio de 2009.]
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do en episodios de hiperinflación en 1989 y 1990. El programa incluía la liberalización casi completa de los flujos de comercio y la desregulación total de la
cuenta de capital del balance de pagos. Estas medidas acompañaron otras reformas a favor del mercado que incluyeron la privatización de la mayoría de las empresas estatales (Damill, Frenkel y Maurizio, 2007).
Como factor subyacente de esta matriz, el Estado abandonó su rol de promotor del desarrollo para dedicarse a forjar las condiciones que apuntalaran el
crecimiento regido por el mercado. Esta situación fue particularmente palpable
luego del logro estabilizador inicial ya que, para apuntalar la competitividad de
una economía con tipo de cambio fijo y apreciado, así como una apertura comercial extrema, se efectuó una reducción draconiana de los costos laborales y
un fuerte aumento del endeudamiento. En otras palabras, «no sólo se buscó expulsar ‘bolsones ineficientes’ de mano de obra a la zona del desempleo ‘tecnológico’, sino que a eso se sumó la ‘necesidad’ de ajustar el costo de los que
quedaron ‘adentro’ del sistema» (Pautassi, 2002, pág. 3).
Las políticas sociales pasaron a tener carácter subsidiario, reducido en gran
medida a la administración de las prestaciones y el control social. Se pasó de un
amplio esquema de servicios provistos por el Estado (con sus imperfecciones y limitaciones) a una concepción de la protección social estatal más restringida y
la transferencia consiguiente de más y mayores riesgos a la esfera individual
(Boyer, 2006). Así, la Argentina pasó de ser uno de los países pioneros de la protección laboral y la seguridad social en América Latina a convertirse en un caso
claro de reducción y desmantelamiento de la red protectora, lo cual tuvo efectos
sumamente nocivos en la calidad de vida de la mayoría de la población.
Las expectativas de que el proceso de crecimiento económico redundara
en mejoras sociales —particularmente en materia de combate a la pobreza— estuvieron muy lejos de cumplirse. En la primera fase de la «convertibilidad»
(1991-1995) se retomó el sendero del crecimiento (5 por ciento de promedio
anual), pero no se recuperó el empleo. La tasa de desempleo casi se triplicó: del
6,9 por ciento en mayo de 1991 subió al 18,4 por ciento en mayo de 1995, tanto
por factores internos como por el impacto de la «crisis del tequila» que tuvo lugar en México en 1994, mientras que la tasa de empleo disminuyó del 36,8 por
ciento al 34,8 por ciento durante el mismo período. El crecimiento se detuvo primero por dicha crisis y luego porque la economía entró en una fase claramente
recesiva de 1998 a 2002, en la que el PIB decreció a un ritmo superior al 3 por
ciento anual acumulativo bajo el efecto de las crisis asiática y brasileña. Más aún,
el conjunto de políticas «reformistas» resquebrajó toda la estructura social argentina, imponiendo una nueva matriz socioeconómica causante de altos niveles de vulnerabilidad, desigualdad y exclusión.
El régimen de empleo y las relaciones individuales
La desregulación del mercado de trabajo de la década de 1990 estuvo destinada
a mercantilizar la mano de obra y rebajar la protección relativamente fuerte que
los asalariados habían tenido bajo el viejo régimen (Novick y Tomada, 2001).
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Esta desregulación se articuló a través de la reforma de las relaciones individuales de empleo y de las relaciones colectivas de trabajo. La primera se produjo entre 1991 y 1995, mientras que la segunda se puso en marcha a partir de 1994, con
menor éxito (Etchemendy y Palermo, 1998).
La reforma de las relaciones individuales de empleo se realizó, esquemáticamente, vía tres líneas de acción destinadas a instalar un proceso de «deslaboralización» de la relación de trabajo (Palomino y Trajtemberg, 2007). Se operó
sobre el tipo de contratación, las asignaciones familiares y el régimen de accidentes de trabajo.
Contratación flexible
La primera fue la flexibilización (o precarización) contractual, mediante formas
atípicas de contratación que socavaron la regularidad y protección que disponía
la contratación por tiempo indeterminado y facilitaron la formación de un mercado laboral altamente segmentado, vulnerable y heterogéneo. El punto de partida fue la sanción de la Ley Nacional de Empleo 3, que estableció «nuevas»
modalidades de contratación laboral con rebajas o eliminación de las cargas sociales, reformó los métodos de ajuste salarial a través de cláusulas de productividad, instituyó el primer «seguro de desempleo» de la Argentina y creó los
programas de empleo para los llamados «grupos especiales» de trabajadores.
El sistema integral de prestaciones por desempleo fue la política más importante dentro de las denominadas «prestaciones específicas». Sin embargo,
debe puntualizarse que el sistema dejó de lado a una gran cantidad de desempleados —sobre todo informales y formales que no cumplían con los requisitos
que exigía la propia ley—, por lo que su cobertura fue reducida: el promedio
mensual de beneficiarios fue de 98.513 durante 1994, pasando por 144.738 en
2001 y 200.398 en 2002, para reducirse a 105.371 en 2003; es decir, una cobertura
en estos últimos tres años del 6,1, el 6,6 y el 3,4 por ciento de los desocupados,
respectivamente (Bertranou y Bonari, 2005).
La misma ley introdujo «modalidades promovidas de contrato de trabajo»
que creaban una relación jurídica no laboral, modificaban el concepto de relación laboral ininterrumpida y eximían a los empleadores de hasta el 50 por ciento de su contribución al Sistema de Seguridad Social (SSS). Esta reforma se
tradujo más tarde en disposiciones legales poco claras, ambiguas y hasta discriminatorias. El instrumento clave a tal fin fue un decreto de 1995 que se promulgó con el argumento de que debía promoverse la creación de puestos de
trabajo 4. No obstante lo declamado, hubo una reducción severa de las contribuciones patronales entre 1995 y 2000 que implicó un costo de 23.313 millones de
dólares corrientes para el Sistema de Seguridad Social; si con esto se computan
3 Ley núm. 24013, de 5 de diciembre de 1991, Boletín Oficial, 17 de diciembre de 1991,
núm. 27286, págs. 4-10. [Se encuentra en el sitio del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, página: <http://www.trabajo.gov.ar/infogeneral/legislacion.asp>; consultada el 26 de junio de
2009.]
4 Decreto Nacional núm. 292/95, de reducción de las contribuciones patronales, de 14 de agosto de 1995, Boletín Oficial, 17 de agosto de 1995.
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los aportes personales al régimen de capitalización y la evasión previsional por
empleo asalariado no registrado en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), el costo alcanzó 84.730 millones durante el mismo período (Roca,
2001). En otras palabras, se produjo un efecto perverso en materia de crecimiento y regularización del empleo a raíz de la reducción de las contribuciones.
Mientras que el Estado intentaba reducir el costo laboral vía la disminución de
los aportes, la tasa de empleo no registrado aumentaba del 29,6 por ciento en
1991 al 37,3 por ciento en el año 2000 y al 44,8 por ciento en mayo de 2003 (Roca,
2005).
Entre 1998 y 1999 continuó la reforma con dos leyes 5 conflictivas que dieron marcha atrás en algunos aspectos, eliminando los denominados «contratos
basura» y manteniendo sólo los contratos de aprendizaje y las pasantías con algunas modificaciones. También se redujo la duración legal del período de prueba y
se conservó lo esencial del sistema de despidos vigente, excepto la indemnización
mínima de dos sueldos, por lo que el trabajador cesante pasó a percibir aproximadamente la mitad del monto indemnizatorio previo. Se estableció, además, la
dilación en el pago de las indemnizaciones y una reducción del monto mínimo en
caso de despido por causas económicas.
Asignaciones familiares
La segunda línea de acción fue la reforma del régimen de asignaciones familiares, cuyo cambio más significativo fue que estas asignaciones se focalizaran en
los trabajadores con sueldos menores. Sin embargo, esto no resolvió el problema principal: sólo percibían las prestaciones los asalariados registrados, dejando
fuera a buena parte de los sectores pobres que, en general, se desempeñan en
trabajos informales sin cobertura social.
Accidentes de trabajo
Por último, la tercera línea de acción consistió en una reforma del régimen de
accidentes de trabajo que eliminó el concepto de culpa y habilitó las demandas
civiles contra el empleador por dolo. También consagró la obligación de los empleadores de contratar un seguro en alguna aseguradora de riesgos del trabajo
(ART), entidades que funcionan de modo similar a las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones.
Las relaciones colectivas
En materia de relaciones de trabajo se modificó el régimen de convenciones
colectivas, manteniendo formalmente sus rasgos paradigmáticos pero alterando mucho su contenido y alcance. La reforma convalidó las modalidades de
5 Ley núm. 25013, de 22 de septiembre de 1998, que establece un régimen de reforma laboral,
Boletín Oficial, 24 de septiembre de 1998, y Ley núm. 25165, de 15 de septiembre de 1999, que crea
el registro nacional de trabajadores rurales y empleadores, Boletín Oficial, 12 de octubre de 1999,
núm. 29248. [Ambas leyes están disponibles en: <http://www.infoleg.gov.ar/>; página consultada el
17 de julio de 2009.]
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flexibilidad contractual e impulsó la flexibilidad interna de las empresas en
cuanto a las condiciones de jornada laboral, trabajo y remuneración. Ello implicó, por ejemplo, que se eliminaran las cláusulas indexatorias de ajuste salarial
mientras que se condicionaban los aumentos salariales a incrementos de productividad y se prohibía su traslado a los precios. Más aún, la negociación de salarios quedó circunscrita sólo a algunos sectores, porque en el resto se discutían
sobre todo las cláusulas de flexibilización laboral (Novick y Trajtemberg, 1999).
Los asuntos negociados a este respecto eran muchos: la flexibilidad externa (la
autorización a implementar modalidades de contratación precaria); la flexibilidad horaria (asignación anual de jornada, banco de horas, etc.); la salarial (pagos variables de acuerdo con el cumplimiento de objetivos) y la de organización
del trabajo (polivalencia, movilidad funcional, etc.).
También se modificó la composición de las negociaciones, impulsando la
descentralización a nivel de empresa desde 1992 6, a la vez que se abrogaba
la obligatoriedad de homologación ministerial para los acuerdos salariales y se
reducía el control estatal del cumplimiento de las cláusulas de productividad y
precios. Simultánea y contradictoriamente, se permitió que siguieran vigentes
(bajo una cláusula de «ultraactividad») los acuerdos más importantes pactados
en la ronda de 1975 (la última gran ronda de negociaciones colectivas) 7. En los
años 2001 y 2002 aparecieron las «negociaciones para la crisis», que hacían uso
de «procedimientos preventivos» destinados a facilitar los acuerdos en caso de
quiebra, achicamiento o dificultades extremas de la empresa; el número de convenios que aplicaron este mecanismo se triplicó en 2002 (Novick y Trajtemberg, 2005).
En cuanto a la relación entre los sindicatos y el Estado, se observó cierta
dilución de los matices corporativistas. El contexto de la negociación sufrió
cambios radicales debidos principalmente al incremento sin precedentes de la
desocupación, del trabajo no registrado y de la fragmentación del mercado laboral, por lo que la actitud más común de los sindicatos consistió en ocupar posiciones defensivas, siendo renuentes a negociar en condiciones desventajosas.
Esto explica el bajo promedio de negociaciones anuales que hubo durante toda
la década de los noventa. Si bien «legitimaba» la ofensiva hacia la flexibilización
laboral, esta postura buscaba preservar el monopolio sindical en la representación de los trabajadores otorgado por la personería gremial; conservaba las disposiciones de los convenios pactados en otras épocas (por efecto de la cláusula
de prórroga automática de los mismos hasta que no fueran firmados otros) y
mantenía la administración de las obras sociales, uno de los principales ejes de
vinculación de los sindicatos con sus representados y de financiamiento de sus
estructuras (Novick y Tomada, 2001, y Palomino y Trajtemberg, 2007).
6 Decreto núm. 470/1993, de 18 de marzo de 1993, sobre Convenciones Colectivas de Trabajo,
que estimulaba la negociación por empresas, Boletín Oficial, 23 de marzo de 1993, núm. 27603.
7 Para ampliar detalles y la comprensión del tema, pueden consultarse Goldin (1997) y Moreno (1991).
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En suma, la reforma laboral implementada en la Argentina durante la década de 1990 fue presidida por la flexibilización y la desregulación de las condiciones y las relaciones de trabajo.
El régimen de protección social
Se ejecutó a la vez una reforma profunda del régimen de bienestar heredado de
la etapa de la industrialización por sustitución de importaciones que tomó cuerpo en procesos de desregulación, descentralización y privatización. El giro fue
hacia formas de gestión individual de los riesgos sociales, rompiendo uno de los
principios básicos de la seguridad social del país: el de la solidaridad intra e intergeneracional. Paralelamente se verificó el abandono, o al menos la retracción, de la responsabilidad estatal de facilitar el acceso a la protección social a
todos los ciudadanos, que fue sustituida por el rol hegemónico del mercado. En
este sentido, las políticas públicas sociales se encauzaron hacia la satisfacción de
las necesidades básicas con foco en los sectores más vulnerables, se redujo la cobertura y disminuyó la calidad de los servicios básicos, que eran históricamente
los más universales. Los ejes fundamentales a través de los cuales se materializó
esta reorientación de la protección social fueron la reforma previsional, la reforma del sistema de salud y la descentralización del sistema educativo.
Reforma previsional
La reforma previsional 8 implicó la creación de un modelo mixto de jubilaciones
y pensiones asentado en dos pilares: el sistema previsional tradicional basado en
el régimen público de reparto; y un sistema de ahorro a cargo de entidades privadas basado en un régimen de capitalización individual compuesto por distintas
modalidades de financiamiento y con libertad de opción entre las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP). El régimen público de reparto
quedó bajo la égida de la Administración Nacional de Seguridad Social, con financiamiento proveniente de las contribuciones patronales y de los aportes de
trabajadores autónomos, así como de recursos presupuestarios y extrapresupuestarios; y sufrió cambios con relación al régimen previsional público anterior,
particularmente en materia de prestaciones.
El régimen de capitalización, entretanto, se financiaba con los aportes directos de los afiliados persiguiendo la lógica de vincular estrechamente los aportes con los beneficios (prestaciones) y fomentar el ahorro individual con gestión
privada para mejorar la eficiencia del sistema previsional. En la práctica, esta lógica privatizadora resultó ser un eufemismo, ya que el Estado mantuvo un rol
fundamental: se hizo cargo de la regulación del sistema, de garantizar la afiliación, de financiar los organismos de supervisión y control, de afrontar el triple
8 Ley núm. 24241, de 13 de septiembre de 1993, que creó el Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones, Boletín Oficial, 18 de octubre de 1993, núm. 27745 [puede encontrarse en: <http://www.
infoleg.gov.ar/>; página consultada el 17 de julio de 2009].
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costo de la transición entre regímenes (el déficit del viejo sistema, la pensión mínima del nuevo sistema y otras prestaciones), a la par de garantizar la rentabilidad
mínima de los fondos de las AFJP y el monto de la prestación en caso de quiebra
de las administradoras privadas. Todo ello con ingresos del sistema previsional
provenientes de unas contribuciones significativamente menguadas debido a la
fuerte reducción del empleo registrado y a la baja de los aportes patronales.
Es necesario puntualizar que la reforma incluyó medidas complementarias
como la Ley de Solidaridad Previsional de 1995 9: el Estado sólo garantizaría el
pago de haberes hasta agotar el monto de los créditos consignados en el presupuesto (artículo 1) y las retribuciones jubilatorias dejarían de estar relacionadas
con las remuneraciones de los trabajadores activos (artículo 7). Al eliminarse las
prestaciones definidas, el sistema público y el privado se igualaron en la incertidumbre de sus prestaciones.
Reforma del sistema de atención sanitaria
La reforma del sistema de salud tuvo como pilares la transferencia a las provincias, la fijación de aranceles en el sistema público con cobertura «universal», así
como la desregulación y la «libre elección» de las obras sociales (que constituyen un seguro social sanitario). La fijación de aranceles implicó que los hospitales públicos, ejes del esquema de cobertura universal, pasaran a autofinanciarse
mediante la facturación de sus servicios a los usuarios afiliados a una obra social,
lo cual restringía el principio de gratuidad de la atención. En otras palabras,
hubo una redefinición de la lógica de funcionamiento del sector público de salud
que terminó con la concepción de subsidio a la oferta de servicios sanitarios. En
la práctica, la oferta se focalizó en aquellos en condiciones de «pagar» los servicios, en desmedro de aquellos carentes de recursos, que debían acreditar tal condición para acceder a las prestaciones.
Reforma educativa
La reforma en materia educativa transfirió a las provincias los establecimientos
nacionales de enseñanza media y educación superior no universitaria, por lo que
continuó la tendencia hacia la descentralización iniciada por los gobiernos militares durante los años setenta, cuando se realizó la transferencia del nivel primario. Tal como lo puntualizan algunos autores, un criterio esencialmente
«fiscalista» más que educativo guió esta reforma, que se caracterizó por «un bajo
nivel de planeamiento y planificación sectorial» (Cetrángolo y otros, 2002,
pág. 60; véase también Vinocur y Halperín, 2004).
La Ley Federal de Educación de 1993 10 estableció las pautas del financiamiento del nuevo sistema sobre la base del aumento de los recursos coparticipados por la nación y las provincias, la ampliación del ciclo educativo obligatorio a
9 Ley núm. 24463, de 8 de marzo de 1995, Boletín Oficial, 30 de marzo de 1995. [Se encuentra
en la página: <http://www.trabajo.gov.ar/infogeneral/legislacion.asp>; consultada el 26 de junio de
2009.]
10 Ley núm. 24195, de 29 de abril de 1993, Boletín Oficial, 5 de mayo de 1993, núm. 27632,
págs. 1-5.
Protección laboral y reformas neoliberales en la Argentina
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diez años, el principio de gratuidad de la enseñanza y el compromiso de incremento del presupuesto educativo en un horizonte de cinco años; pero los resultados cosechados cuestionan de plano la racionalidad de la reforma. Además, se
incumplió el compromiso de aumentar los fondos: a finales de la década de los
noventa, en medio de una recesión económica creciente, la educación pública
entró en crisis presupuestaria debido a que el nivel de recursos se desplomó y el
Gobierno nacional dejó de cumplir con la garantía de transferencia.
Como señalamos anteriormente, la reforma del régimen de protección social entrañó también una fuerte «focalización» de los programas sociales que se
inscribió en la premisa imperante en esos años de subsidiariedad del Estado. En
vez de propiciar la expansión y el mejoramiento de la calidad de los servicios
sociales básicos —dando así mayor sustento y entidad a las políticas de corte
universalista, enraizadas en la noción de derecho y con un sentido de permanencia—, se mermaron las erogaciones sociales y se reencauzaron hacia los sectores
carentes de recursos con el fin de que satisficieran esas necesidades a través del
mercado.
Este giro, sin duda paradigmático, dio lugar a la emergencia de un número
muy alto de programas y proyectos en áreas como la infraestructura en salud y
educación, generación de empleo y formación profesional, formación de «microemprendimientos», entrega de medicamentos y alimentos, atención maternoinfantil y muchos más. Como certeramente lo señala Pautassi (2002, pág. 21), luego de una década en el desarrollo de este tipo de políticas, hubo tal «aluvión» de
programas que se llega a «una suerte de cadena continua de programas, a los que
se les ‘ajustan’ un par de requisitos y se les cambia el nombre, pero que, en esencia, tienen un mismo diseño y objetivos similares». Ante la falta de evaluación de
los resultados de estos programas, su reiteración, proliferación e institucionalización fue un indicio de que muchos de ellos trascendían una naturaleza meramente transitoria y adoptaban de manera gradual una tónica muy «asistencialista».
Resultados del proceso: cambios en el espacio social
y en el mercado de trabajo
Hubo un cambio significativo del sistema productivo, con un fuerte proceso de
internacionalización en las principales empresas, cierre de firmas pequeñas y
medianas, precarización y segmentación de las empresas públicas y un gran flujo
de capitales financieros muy móviles («golondrina»). En materia social se agravaron la inequidad en la distribución del ingreso y la pobreza, creció considerablemente el desempleo y se expandió el trabajo informal.
La evolución de la población económicamente activa da cuenta de algunos
de los desequilibrios que se registraron en el mercado de trabajo. La cantidad de
varones activos creció un 22 por ciento a lo largo de la década de los noventa,
mientras que la de mujeres activas en el mercado de trabajo subió un 41 por ciento. Este incremento significativo de la población activa urbana, un 30 por ciento
de 1990 a 1999, se manifestó en aumentos desiguales de la ocupación y la desocupación: el total de ocupados creció casi un 20 por ciento y el de desocupados un
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Protección laboral y reformas neoliberales en la Argentina
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170 por ciento durante el mismo lapso. La población económicamente activa urbana estaba compuesta en 1999 por 13,7 millones de personas (un 60 por ciento,
hombres, y un 40 por ciento, mujeres), de las cuales 11,9 millones estaban ocupadas y 1,8 millones buscaban un empleo remunerado sin encontrarlo. El número
de ocupadas subió un 30 por ciento de 1990 a 1999 (frente a un 13 por ciento el de
ocupados) y el de desocupadas casi el 200 por ciento (frente a un 150 por ciento
el de desocupados) (Pautassi, 2002, pág. 5).
Como se observa en el gráfico 1, la tasa de desempleo abierto registró un
alza exponencial, puesto que se duplicó con creces entre 1991 y 2000; más significativo aún, en la etapa «exitosa» del régimen de convertibilidad (1991-1995) se
triplicó la tasa de desempleo, que en octubre de 1991 era del 6 por ciento. La
desocupación se convirtió en un problema estructural y ascendente, alcanzando
un primer pico del 18,4 por ciento durante la crisis de 1995, y un segundo pico del
21,5 por ciento durante la crisis del 2001-2002. En tanto, el salario mínimo a precios constantes disminuyó notablemente —más del 75 por ciento— de 1983 a
1993 y se mantuvo en ese nivel durante la década siguiente. La participación del
trabajo en el valor agregado bruto sufrió una caída de 10 puntos porcentuales de
1993 a 2003, pasando del 44,7 por ciento en 1993 al 34,3 por ciento en 2003, mientras que la parte de las rentas al capital aumentó más que proporcionalmente
(véase el gráfico 2).
La incidencia de la pobreza alcanzó su máximo histórico en octubre de
2002, afectando al 54,3 por ciento de las personas (véase el gráfico 3). Ello se debió al aumento de precios que siguió a la devaluación de la moneda nacional.
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Revista Internacional del Trabajo
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Ahora bien, como resultado de la caída de los ingresos nominales, de la baja generación de empleo y de la elevada desigualdad, ya antes del abandono de la
convertibilidad, en 2001, el 35,4 por ciento de la población vivía en hogares con
ingresos inferiores a la línea de pobreza, es decir, en una situación de elevada
vulnerabilidad social.
Reorientación de las políticas tras la crisis
de 2001-2002
Los resultados de la estrategia neoliberal fueron negativos para el sistema socioeconómico y el modelo de especialización productiva de la Argentina. Si se
considera el período 1991-2002, punta a punta, el PIB creció un 15,3 por ciento
mientras que la población se incrementó en un 13,6 por ciento y el gasto público
social consolidado descendió el 2,2 por ciento. Sin embargo, durante los últimos
cuatro años de ese período hubo una fuerte caída del producto y en el último
año, 2002, disminuyó un 10,9 por ciento respecto del año anterior. Como fuera
expuesto, las consecuencias en materia de pobreza, desempleo, precariedad y
desmantelamiento de la institucionalidad laboral fueron aún más profundas.
Aquel modelo se dejó atrás con un viraje de estrategia económica que coincidió con el ciclo positivo vivido por las economías latinoamericanas durante los
últimos seis años. El cambio de rumbo argentino estuvo guiado por: a) la importancia del empleo como eje transversal de las políticas públicas 11; y b) la articulación entre políticas económicas, comerciales, laborales y sociales.
En la esfera sociolaboral, la estrategia se basó en el restablecimiento de instituciones como la inspección del trabajo, la negociación colectiva y una política
de ingresos con un fuerte peso del salario mínimo; la reivindicación del carácter
solidario intergeneracional del sistema de pensiones y jubilaciones a través de la
expansión de su cobertura y su reintegración al Estado (re-estatización) 12; y en
un amplio conjunto de políticas activas de empleo y de formación profesional,
entre ellas la construcción de una red de oficinas de empleo a nivel municipal;
11 La Argentina estableció cuatro metas cuantificables para promover el trabajo decente y
avanzar hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) fijados por las Naciones Unidas: reducir las tasas de desempleo y de empleo no registrado; extender la cobertura de la
protección social; disminuir la proporción de trabajadores que percibe un salario por debajo de la canasta básica; y erradicar el trabajo infantil.
12 Véase, entre otras, la Ley 26425, de 4 de diciembre de 2008, que crea el Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA) basado en un régimen previsional público de reparto y elimina el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, Boletín Oficial, 9 de diciembre de 2008, núm. 31548,
págs. 1 y 2 [se encuentra en la página: <http://www.trabajo.gov.ar/infogeneral/legislacion.asp>; consultada el 26 de junio de 2009]. Dicha reforma persigue objetivos de sustentabilidad financiera, equidad, universalidad, prevención de la pobreza y protección de los adultos mayores. Simultáneamente,
permite que el Estado cuente con recursos adicionales para consolidar el superávit del sistema previsional, asegurar el pago sostenido de los haberes y realizar políticas expansivas. Se estima que, desde la creación de las AFJP, el sistema público resignó anualmente recursos por un monto cercano a
los 5.500 millones de pesos constantes de 2006 en concepto de recaudación perdida (por el traspaso
de afiliados al régimen de capitalización) y 6.000 millones de pesos constantes de 2006 por la reducción de las contribuciones.
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Revista Internacional del Trabajo
programas sectoriales y regionales de formación, políticas para jóvenes, etc.
Dicha estrategia sociolaboral estuvo coordinada con una estrategia macroeconómica cuyo eje inicial fue la gestión de un tipo de cambio competitivo y el saneamiento de las cuentas públicas y externas. Además, ambas se robustecieron con
una coyuntura internacional propicia para aprovechar las oportunidades.
Al respecto, un estudio de Frenkel y Rapetti (2008) concluye que la fase reciente —en la cual muchos países en desarrollo exhibían superávit comercial, solidez financiera y aceleradas tasas de crecimiento— podría considerarse como
una diversificación del patrón histórico. En algunos países se instrumentaron políticas orientadas a impulsar el crecimiento a través de la gestión de tipos de cambio competitivos que, simultáneamente, contribuían a generar mayores tasas de
crecimiento, superávit en cuenta corriente y acumulación de reservas. En otros
países se lograron buenos resultados debido principalmente a factores exógenos:
bajas tasas internacionales de interés, precio creciente de los productos básicos,
etcétera. Como fue expuesto, en la Argentina se conjugaron ambas causas.
De este modo, se comenzó a implementar un nuevo «patrón de crecimiento» asentado en el mercado interno que propició simultáneamente un aumento
considerable de las exportaciones y que se distingue del anterior porque ha generado empleos de buena calidad. En los años noventa, por cada diez empleos
manufactureros creados, 9,5 eran irregulares o encubiertos y sólo 0,5 registrados;
en cambio, en 2003-2007 la proporción fue de 8,5 registrados y 1,5 irregulares. El
incremento del trabajo no registrado que se verificó de 1980 a 2004 contrasta después con el comportamiento descendente de la tasa entre 2005 y 2007 (Schleser,
2007). La proporción de asalariados no registrados bajó del 46,4 por ciento en el
primer trimestre de 2005 al 37,8 por ciento en el primer trimestre de 2009 13. También se ha elevado significativamente el número de empresas creadas y se observa una tasa de supervivencia mayor de éstas (Castillo y otros, 2006).
La cobertura de la negociación colectiva pasó de 3 millones de trabajadores asalariados del sector privado en 2003 a 5 millones en 2008, lo cual representa un aumento del 66 por ciento en menos de cinco años. La negociación actual
tiende a compensar asimetrías salariales: el salario mínimo se acerca al de convenio, el de sectores débiles al de los fuertes y el de convenio al efectivo (véase
Palomino y Trajtemberg, 2007). A pesar de las sombrías amenazas que pesan
sobre la economía mundial, en 2008 y 2009 todos los actores han mantenido las
negociaciones colectivas y la implementación de procedimientos preventivos
para amortiguar el impacto de la crisis internacional sobre el empleo.
Desde principios de 2003, el incremento pujante del empleo, el aumento
del ingreso medio real y la mejora de la distribución de las remuneraciones de los
ocupados contribuyeron a lograr una importante disminución de los índices de
privación material de los hogares y de concentración de los ingresos familiares.
Este proceso conllevó una reducción significativa de la incidencia de la pobreza
13 Información provista por el Boletín de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, que se encuentra en la página: <http://www.trabajo.gob.ar/left/estadis
ticas/bel/index.asp> [consultada el 17 de julio de 2009].
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entre el segundo semestre de 2003 y el segundo de 2006 14, que pasó del 36,5 por
ciento al 19,2 por ciento de los hogares y del 47,8 por ciento al 26,9 por ciento de
las personas (véase Maurizio, Perrot y Villafañe, 2007).
A modo de conclusión
En el presente artículo hemos analizado las reformas neoliberales instrumentadas en la Argentina durante la década de 1990 y hemos expuesto algunos de los
logros macroeconómicos, sociales y laborales de las políticas implementadas
para salir de la crisis que estalló —principalmente por factores internos— en
2001.
Sin embargo, persisten algunos dilemas (Lengyel y Novick, 2008) en torno
a la estrategia de desarrollo económico y social. Por ejemplo, sería conveniente
generar un patrón de especialización productiva y de innovación tecnológica
que permita lograr una inserción internacional sostenible, y un crecimiento de
empleo con mayor valor agregado, superando el predominio del sector primario
dentro de la economía argentina, que ha crecido tanto por razones históricas
como por el alto precio que tuvieron los productos básicos hasta el colapso mundial de fines de 2008. En este sentido, la tesis que algunos sostienen todavía sobre que la Argentina ha de confiar en sus recursos naturales como fuente
principal de ventajas competitivas se convierte en una mera hipótesis que entra
en un cono de incertidumbre.
Nos encontramos en 2009 sumidos de nuevo en una fenomenal crisis financiera y económica, que ahora es de escala global, y resulta muy complejo hacer un pronóstico sobre su evolución. La presencia de la política pública
continúa siendo fundamental, no sólo para amortiguar los efectos negativos sobre la calidad de vida de la población, sino también para reducir su magnitud y
los mecanismos internos de transmisión. En lugar de recurrir a la tradicional
«política de ajuste», la Argentina realiza esfuerzos sostenidos por mantener los
niveles de actividad y de empleo mientras se intenta avanzar hacia empleos protegidos, competitivos y con mayor productividad.
No cabe duda de la importancia de un Estado activo para lograr la preservación de los empleos de calidad y para articular políticas públicas que eviten
que la crisis tenga efectos severamente contractivos. Esto no es sólo un objetivo
prioritario en el aspecto macroeconómico porque también es decisivo actuar en
los planos meso y micro. Actualmente, se están utilizando herramientas institucionales disponibles como los procedimientos preventivos de crisis y el programa de recuperación productiva mientras se buscan soluciones innovadoras a los
nuevos y a los viejos problemas.
En este sentido, la respuesta a los dilemas del desarrollo no se encontrará
en los modelos anteriores. El desafío consiste en demostrar la riqueza de la combinación de políticas heterodoxas para un modelo de desarrollo con inclusión
14 Las últimas mediciones confiables y representativas acerca de la pobreza y la indigencia
que ha provisto el Sistema Estadístico Nacional corresponden al año 2006.
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Revista Internacional del Trabajo
social que responda a las necesidades de la población y mejore progresivamente
su bienestar.
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