NEUTRALIDAD EN LA RED.indd

Fundación Telefónica
Neutralidad de Red:
Aportaciones al Debate
Coord. Jorge Pérez Martínez
Neutralidad de Red: Aportaciones al Debate
Tras una década de discusiones sobre cómo garantizar una Internet
abierta y sostenible y el intenso debate producido a raíz de la consulta
pública llevada a cabo por la Federal
Commission Comunications (FCC)
de 2009 sobre la aplicación de los
principios de neutralidad de Red, el
21 de diciembre de 2010 se aprobaron los elementos que componen la
solución a esta célebre controversia. Dicha solución ha satisfecho a
muy pocos y casi todos están de
acuerdo en que no cierra el debate,
pues no resuelve los problemas estructurales subyacentes al mismo.
A partir de las contribuciones de los
expertos más relevantes del mundo académico y empresarial que
han participado en dicho debate en
EE UU y Europa, en la presente obra
se analizan sus orígenes, evolución
y perspectivas.
Es, sin duda, un libro de gran interés
para conocer los diversos puntos de
vista sobre un tema tan controvertido y actual como la neutralidad
de la Red.
Cuaderno
Fundación Telefónica
Cubierta_.indd 1
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Fundación Telefónica
14/02/11 13:18
Neutralidad de red:
aportacioNes al debate
Neutralidad de red:
aportacioNes al debate
colección
Fundación Telefónica
Esta obra ha sido editada por Ariel y Fundación Telefónica, en colaboración con Editorial Planeta, que no comparten
necesariamente los contenidos expresados en ella. Dichos contenidos son responsabilidad exclusiva de sus autores.
© Fundación Telefónica, 2011
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28013 Madrid (España)
© Editorial Ariel, S.A., 2011
Avda. Diagonal, 662-664
08034 Barcelona (España)
© de los textos: Fundación Telefónica
© de la ilustración de cubierta: Shutterstock
Coordinación editorial de Fundación Telefónica: Rosa María Sáinz Peña
Primera edición: febrero 2011
ISBN: 978-84-08-09869-0
Depósito legal: M. 4.989-2011
Impresión y encuadernación: Brosmac, S.L.
Impreso en España – Printed in Spain
El papel utilizado para la impresión de este libro es cien por cien libre de cloro y está calificado como papel ecológico.
No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su incorporación a un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste electrónico, mecánico, por fotocopia, por grabación u
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272 04 47
ÍNdice de coNteNidos
prólogo....................................................................................................................................................................................................................................................................................
presentación ....................................................................................................................................................................................................................................................................
7
9
1. Planteamiento del debate ..........................................................................................................................................................................................................................
13
13
20
22
25
2. Situación actual de la regulación.................................................................................................................................................................................................
39
39
43
1.1
1.2
1.3
1.4
origen y evolución ...............................................................................................................................................................................................................................
agentes en la cadena de valor de internet .............................................................................................................................................................
elementos de consenso..................................................................................................................................................................................................................
elementos en discusión .................................................................................................................................................................................................................
2.1 Marco regulador en estados unidos ..............................................................................................................................................................................
2.2 Marco en la unión europea .......................................................................................................................................................................................................
3. el debate en eStadoS unidoS................................................................................................................................................................................................................
47
3.1 Historia y evolución del debate sobre la neutralidad de red
en estados unidos................................................................................................................................................................................................................................. 49
3.2 Gestión de red y debate sobre la neutralidad de red
por richard bennett............................................................................................................................................................................................................................ 61
3.3 retos técnicos en la aplicación de la normativa
sobre la neutralidad de red en los sistemas inalámbricos
por Nishith d. tripathi y Jeffrey H. reed.................................................................................................................................................................... 73
3.4 por qué la imposición de nuevos peajes en el contenido
y aplicaciones de terceras partes representa una amenaza para el desarrollo
de la innovación, sin con ello mejorar la inversión de los proveedores
de banda ancha por Nicholas economides............................................................................................................................................................. 93
3.5 el internet abierto: un marco centrado en el cliente
por Gerald r. Faulhaber y david J. Farber ................................................................................................................................................................. 113
3.6 amazon.com. todos pueden ganar sin necesidad de hacer concesiones
con la neutralidad de red por paul Misener........................................................................................................................................................... 137
3.7 at&t. innovación en internet por dorothy attwood................................................................................................................................ 143
5
neutralidad de red: aportaciones al debate
3.8 cisco. Gestionar las redes para un internet abierto
en un mundo de exabytes por robert pepper y andres Maz ........................................................................................................... 149
3.9 Google. de qué trata este tema realmente:
cómo mantener internet abierto a los consumidores.............................................................................................................................. 155
3.10 Verizon. cómo preservar internet como plataforma abierta
para la expresión y la innovación por Kathy brown.................................................................................................................................... 165
4. el debate en euroPa......................................................................................................................................................................................................................................... 169
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
la neutralidad de red: esto es serio por sir tim berners-lee ............................................................................................................
la neutralidad de red: estados unidos versus europa por Martin cave ..............................................................................
¿Necesita europa normas de neutralidad de red? por andrea renda ...................................................................................
Neutralidad de red: ¿hacia una solución corregulatoria? por christopher t. Mardsen ...................................
ericsson. la neutralidad de red no es neutral por allison M. ellis, Jared M. calrson,
rene summer y Walter Van der Weiden ..................................................................................................................................................................
France telecom. por un internet abierto por eric debroeck ..............................................................................................................
skype. la posición de skype en relación a la neutralidad de red por Jean-Jacques sahel.............................
telefónica. Neutralidad de red: en defensa de los clientes y de la calidad
y seguridad de red por carlos lópez blanco ..........................................................................................................................................................
Vodafone. llegando al núcleo del debate sobre neutralidad de red
por richard Feasey ...............................................................................................................................................................................................................................
171
175
181
201
epílogo.....................................................................................................................................................................................................................................................................................
acrónimos ...........................................................................................................................................................................................................................................................................
bibliografía seleccionada .................................................................................................................................................................................................................................
páginas web recomendadas.........................................................................................................................................................................................................................
243
248
251
253
4.6
4.7
4.8
4.9
6
215
221
227
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239
próloGo
En el transcurso de la pasada década, las telecomunicaciones han experimentado un crecimiento espectacular. El año 2000 comenzaba con 492 millones de accesos móviles y 275 millones de internautas en el
mundo. Diez años después, esas cifras se han multiplicado por 9 y 6,5. respectivamente. La nueva década
comienza con más de 1.200 millones de accesos de banda ancha fija y móvil, con más de 4.000 millones
de accesos móviles y con casi mil millones de usuarios ligados al menos a una red social a través de Internet. Los ciudadanos son el motor de este cambio. Las actividades personales y profesionales son cada vez
más digitales y los usuarios desean estar conectados en todo momento y en cualquier lugar. No es posible entender ni interpretar el mundo actual sin tener en cuenta el papel que desempeña Internet.
Si analizamos Internet en su estadio de desarrollo actual encontraremos una red de telecomunicaciones que provee el acceso a los usuarios, fijos y móviles, y las interconexiones nacionales e internacionales; una red de servidores, de servicios, de buscadores como Google, Yahoo o Bing o de redes sociales como Facebook, Tuenti o Twitter, y finalmente encontramos una red de personas que conforman la
inteligencia colectiva que está moviendo el mundo, tanto en la creación como en la comunicación.
Cada una de esas redes presenta sus complejidades, pero casi siempre todo funciona coordinadamente. Puntualmente surgen conflictos cuando los intereses u objetivos de cada parte no son coincidentes y resultan aparentemente incompatibles. Sin embargo, todas las redes son necesarias, todas se
complementan entre sí, en todas es preciso invertir para avanzar y todas poseen una lógica económica
que acompaña a la dinámica de mejora.
Por todas estas razones, es imprescindible profundizar en los conflictos, contrastando diferentes opiniones y argumentos, intentando evitar que los conflictos lleguen a convertirse en frenos. En Fundación
Telefónica nos hemos impuesto esta obligación de análisis de la realidad del siglo XXI, y los libros que
publicamos en nuestra colección Fundación Telefónica-Ariel abordan este tipo de temas analizados por
autores reconocidos y expertos con diversas visiones provenientes tanto del mundo académico y científico como de la empresa.
En este caso, el tema que ha querido abordar la Fundación es el que se ha dado en denominar «neutralidad de red». Este debate surgió hace años en Estados Unidos y ha llegado a Europa en fechas más
recientes, convirtiéndose en uno de los temas regulatorios más relevantes, con una especial incidencia
en la relación futura entre las empresas proveedoras de servicios de telecomunicaciones y aquellas que
proveen servicios sobre Internet.
En este debate, lo que más acuerdo suscita es precisamente la valoración de que adolece actualmente de claridad. Esta confusión se extiende no sólo a las soluciones que se propugnan, sino incluso a la
propia definición del concepto, o de los puntos sobre los que se debate.
7
neutralidad de red: aportaciones al debate
Era ésta una oportunidad que no debíamos dejar pasar y desde la Fundación Telefónica nos hemos
propuesto que en este libro se recojan las ideas y reflexiones de los mayores expertos internacionales, y
de las principales empresas involucradas. El objeto no es otro que aportar nuestra contribución a que
las decisiones se puedan tomar con el máximo conocimiento de datos, contexto, pensamientos, alternativas y reflexiones.
Espero que el libro sea recibido de este modo, como una contribución relevante de pensamiento y reflexión a un debate importante, que sólo podrá saldarse con la búsqueda de soluciones en las que todas
las partes implicadas puedan encontrar el camino hacia sus objetivos y un retorno proporcional a su
aportación de valor, algo que a lo largo de la historia ha estado siempre en la base de las soluciones más
sólidas y sostenibles en el tiempo.
césar alierta izuel
Presidente Ejecutivo de Telefónica
Presidente de Fundación Telefónica
8
preseNtacióN
Surgido hace años en Estados Unidos y llegado a Europa en fechas más recientes, el debate sobre lo que
se ha llamado net neutrality adolece de claridad. No sólo, aunque también, en las soluciones que se propugnan, sino en su propia esencia: no todo el mundo está de acuerdo en determinar qué se dirime o
discute en realidad.
Nada de eso ha sido obstáculo para que al otro lado del Atlántico se haya erigido en uno de los principales asuntos de debate político sobre derechos y libertades y en ese mismo sentido se haya trasladado
a esta orilla del océano, en uno y otro caso relegando a un segundo plano lo que en realidad concierne:
el cruce de intereses para reubicarse en los nuevos modelos de negocio auspiciados por Internet y unas
cadenas de valor en cierta medida aún por afianzar.
Trazar la historia y la evolución de este debate es complicado, no sólo porque la utilización del término ha estado en muchos casos relacionada con la posición de los distintos agentes, sino porque las consecuencias de la implementación de unas medidas u otras tiene efectos diversos sobre cada uno de
ellos, sea en contra o a favor de su particular interés.
Para algunos, net neutrality se refiere a la necesidad de asegurar el carácter abierto de Internet, preservando el acceso libre y no discriminatorio de los usuarios a los contenidos, aplicaciones o servicios disponibles en Internet. Como ejemplo de esta concepción, Tim Berners-Lee, el creador de la web, la definen
como: «Si yo pago para conectarme a la red con una cierta calidad de servicio, y tú pagas para conectarte
con esa misma calidad de servicio o una calidad superior, entonces podemos comunicarnos en ese nivel
de servicio».
Asociada a la necesidad de garantizarla, ciertos agentes proponen la adopción de diferentes medidas
regulatorias, técnicas y económicas, con el objetivo de evitar que los operadores que gestionan las redes,
a través de las cuales acceden los usuarios a Internet, puedan bloquear, restringir o discriminar el acceso
a los contenidos, servicios y aplicaciones disponibles. Por otra parte, otros agentes consideran que asegurar el carácter abierto de Internet implica fomentar la competencia y eliminar los comportamientos anticompetitivos allí donde existen agentes con una posición de dominio, en todos los niveles de la plataforma Internet, lo que conlleva un enfoque distinto, así como la adopción de medidas diferentes.
De esta forma, el debate sobre la neutralidad de red se mezcla con el denominado open Internet, postura defendida por la mayor parte de los agentes, que plantea la necesidad de mantener Internet como
una plataforma abierta a la innovación, a modo de garantía para el desarrollo económico, social y tecnológico que brinda.
En buena medida, el debate se ha intensificado después de que la estadounidense Federal Communications Commission (FCC) sometiese a consulta pública, el pasado 22 de octubre de 2009, una propues-
9
neutralidad de red: aportaciones al debate
ta de reglamento de obligado cumplimento para regular el tratamiento que los operadores hacen del
tráfico de Internet que circula por sus redes. FCC codifica los principios previamente aprobados por ella
en 2005 y conocidos como las «cuatro libertades en Internet». Estos cuatro principios, aceptados de manera más o menos generalizada por los agentes, fueron acompañados por dos adicionales: transparencia
sobre las prácticas de gestión de red realizadas por los operadores con los usuarios finales y los proveedores de servicios, aplicaciones y contenidos; y no discriminación, según el cual los operadores no pueden
discriminar, ni a favor ni en contra, ningún contenido, aplicación o servicio legítimos, impidiendo así la
prestación de servicios mejorados o priorizados a los proveedores de servicios, aplicaciones y contenidos
por el acceso a sus clientes. Esto ha enfrentado a operadores de telecomunicaciones y proveedores de
servicios y aplicaciones sobre la necesidad de hacerlo obligatorio de forma estricta, o dejar libertad a los
agentes para que desarrollen acuerdos comerciales, evitando únicamente prácticas que dañen la competencia o a los usuarios.
Complementariamente, todos estos principios quedan sujetos a prácticas de gestión de red razonables, aplicables a todas las plataformas de acceso (incluidas las redes móviles, aunque reconociendo diferentes plazos de implementación), abriendo asimismo discusión sobre qué se entiende por «gestión
razonable de red» y las implicaciones de su aplicación.
Dicha consulta pública fue cerrada finalmente en los Estados Unidos mediante la aprobación de una
nueva regulación en diciembre de 2010. La regulación aprobada ha resultado mucho menos ambiciosa
respecto a los objetivos planteados en la consulta de octubre de 2009 como consecuencia de la fuerte
desautorización sufrida por la FCC con la resolución del caso Comcast. Esta regulación mantiene el principio de transparencia pero sustituye el principio de no discriminación inicialmente propuesto por un
principio de no bloqueo en redes fijas y móviles y un principio de no discriminación injustificada a aplicar únicamente en redes fijas. No obstante, la solución finalmente adoptada no puede considerarse
más que una solución intermedia que no cierra el debate al no resolver los problemas estructurales subyacentes que condicionan la evolución de los agentes y de los modelos de negocio, problemas sin resolver que están detrás de los diferentes planteamientos en este debate.
El debate se trasladó a Europa coincidiendo con el proceso de revisión del marco regulador de comunicaciones electrónicas a lo largo de 2009. Irrumpió en forma de posibilidad de introducir medidas legislativas para mantener el carácter abierto de Internet, aunque finalmente quedó en un simple reconocimiento y la recomendación a los reguladores estatales (ANR) de que fomenten medidas para
propiciarlo. Surgió, también, una Declaración de la Comisión sobre la Neutralidad de Red, por la cual la
Comisión Europea se ha comprometido a supervisar cómo la aplicación del marco regulador europeo
permite proteger las «libertades de Internet» de los ciudadanos, informar al Parlamento y el Consejo
antes de que finalice 2010 de la necesidad o no de directrices adicionales, e invocar sus atribuciones
legislativas existentes en materia de competencia para tratar cualquier práctica contraria que pueda
producirse. Para cumplir con dichos compromisos, la Comisión Europea abrió un debate público en junio de 2010.
Ante la trascendencia de un debate ya instalado en Europa, la Fundación Telefónica se ha propuesto
contribuir a clarificar sus aspectos más relevantes, mediante la elaboración del presente libro, bajo una
doble perspectiva, académica y sectorial.
Parte del propósito incluye separar los elementos centrales de otros aspectos que el propio devenir
del debate ha ido añadiendo y que, si bien relevantes para el futuro de Internet, tales que el derecho a la
privacidad o la censura, no forman parte de su esencia.
10
presentación
El primer capítulo, elaborado por la Universidad Politécnica de Madrid (UPM), analiza el origen y la
evolución del debate, los elementos de consenso que permiten fijar unas bases comunes, y los que aún
continúan abiertos y sobre los que será necesario tomar decisiones en el medio plazo.
Un segundo capítulo, también a cargo de la UPM, presenta la evolución de los marcos reguladores y
las herramientas disponibles para abordar la problemática net neutrality en EE UU y Europa.
El tercer capítulo presenta distintas visiones sobre el estado del debate en Estados Unidos, a cargo de
los académicos David A. Gross, Ethan Lucarelli, Richard Bennett, Nishith Tripathi, Jeffrey H. Reed, Nicholas Economides, Gerald Faulhaber y David J. Farber, junto a las visiones de Amazon, AT&T, Cisco, Google1
y Verizon.
La aproximación al estado del debate en Europa se aborda en el capítulo cuarto, con las contribuciones académicas de Sir Tim Berners-Lee, Martin Cave, Andrea Renda y Christopher T. Mardsen, y la visión
empresarial aportada por Ericsson, France Telecom, Skype, Telefónica y Vodafone.
Finalmente, el capítulo cinco recoge, a modo de epílogo, los principales retos que la Unión Europea
(UE) debe afrontar en materia de net neutrality.
Javier Nadal
Vicepresidente Ejecutivo
Fundación Telefónica España
Jorge pérez
Catedrático Universidad
Politécnica de Madrid
1
El editor invitó a Google a participar en esta publicación. Sin embargo, Google declinó la invitación. Como alternativa,
se ha decidido incluir el resumen ejecutivo de la respuesta enviada por Google a la consulta pública abierta por la FCC en
noviembre de 2009, la propuesta de marco legislativo conjunto alcanzado por Google y Verizon en agosto de 2010, así como
unos comentarios adicionales realizados por Google en su blog Google Public Policy Blog acerca del debate generado por la
mencionada posición conjunta alcanzada con Verizon.
11
neutralidad de red: aportaciones al debate
Los autores
Jorge Pérez Martínez
Doctor Ingeniero de Telecomunicación por la Universidad Politécnica de Madrid y Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense. Es Catedrático de la ETSI de Telecomunicación de la UPM
desde 1990 donde imparte docencia e investigación en materias relacionadas con los aspectos socioeconómicos de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y política y regulación de las telecomunicaciones. De junio de 1990 a febrero de 1999 ha sido Decano del Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación. En la actualidad es miembro de su Consejo de Colegio. De septiembre de 2003 a junio de 2004 ha sido
Director General para el desarrollo de la Sociedad de la Información en el Ministerio de Ciencia y Tecnología y
Consejero de los Consejos de Administración del CDTI y de la Entidad Pública Empresarial Red.es. Actualmente es director de la Cátedra Red.es en la Universidad Politécnica donde coordina el Grupo de Análisis y Prospectiva del sector de las Telecomunicaciones (Gaptel) y es asesor del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Es asimismo
coordinador del recientemente formado Foro de Gobernanza de Internet en España (IGF España).
Antolín Moral Caballero
Ingeniero Técnico de Telecomunicación (2004) e Ingeniero de Telecomunicación (2006) por la Universidad
Politécnica de Madrid (UPM), ambos con mención especial, así como segundo premio nacional en los estudios
de Ingeniero Técnico de Telecomunicación en 2004. En 2008 realizó con éxito el Curso de Especialista Universitario en Economía de las Telecomunicaciones por la UNED. Desde 2007 disfruta de una beca de investigación del Programa de Formación del Profesorado Universitario (FPU) del Ministerio de Educación para el desarrollo de una tesis doctoral en el Departamento de Señales, Sistemas y Radiocomunicaciones. Es personal
técnico de apoyo en la Cátedra Red.es formando parte del grupo de trabajo del think-tank Gaptel y ha participado en la elaboración de diferentes informes para la Administración Pública. Es autor de dos artículos en revistas y de ocho ponencias en congresos. Sus principales líneas de investigación se centran en el análisis de los
aspectos tecnológicos, económicos y regulatorios que afectan al despliegue de las redes y servicios móviles de
nueva generación, con especial atención a la política de gestión del espectro radioeléctrico.
Ana Olmos Sanz
Ingeniero de Telecomunicación y Máster en Seguridad de la Información por la Universidad Politécnica
de Madrid. Actualmente realiza los estudios de doctorado y es profesora ayudante en el Departamento
de Señales, Sistemas y Radiocomunicaciones de la Universidad Politécnica de Madrid. Sus actividades
de investigación se centran en la regulación de las telecomunicaciones y la gobernanza de Internet. Colabora en las actividades de coordinación del Foro Español de la Gobernanza de Internet.
Arturo Vergara Pardillo
Ingeniero de Telecomunicación por la UPM en el año 2006 y Especialista Universitario de Economía de las
Telecomunicaciones por la UNED en el año 2008. Desde el año 2007 disfruta de una beca de Personal Investigador en Formación de la UPM para el desarrollo de una tesis doctoral en el Departamento de Señales, Sistemas y Radiocomunicaciones. Es personal de apoyo técnico en la Cátedra Red.es formando parte del grupo de
trabajo del think-tank Grupo de Análisis y Prospectiva del sector de las Telecomunicaciones (Gaptel), y ha
participado en la elaboración de diferentes informes para la Administración Pública. Sus principales líneas de
investigación se centran en la regulación de las comunicaciones electrónicas y el análisis tecno-económico
del despliegue de redes de acceso fijas de nueva generación (NGAN) y servicios avanzados de banda ancha.
12
1. plaNteaMieNto del debate
Jorge pérez Martínez1
Catedrático de la Universidad Politécnica de Madrid
Doctor Ingeniero de Telecomunicación por la UPM y Licenciado en Sociología por la UCM
1.1 Origen y evolución
1
Con la colaboración de Dª Ana Olmos Sanz, Profesora Ayudante en la ETSIT-UPM y D. Antolín Moral Caballero y D. Arturo Vergara Pardillo, investigadores pre-doctorales en la ETSIT-UPM
El debate sobre net neutrality surgió en Estados
Unidos a finales de la década de 1990 y principios
de la siguiente. Cobró fuerza en el ámbito académico, asociado al temor de que los cambios tecnológicos y en la regulación estadounidense pudiesen amenazar uno de los principios de Internet: la
comunicación «extremo-a-extremo». Esta desconfianza surgió al considerar la posibilidad de
que los operadores de telecomunicaciones incrementen el control sobre los contenidos y aplicaciones en Internet y puedan poner en riesgo la creati-
vidad y la innovación, característicos desde sus
orígenes,2 especialmente como consecuencia de la
dominancia del servicio de acceso a través de las
redes de cable no sujetas a desagregación.3
Como respuesta a esta posible amenaza surgieron diferentes posturas, entre las que destacaron
propuestas para que la Federal Comunications
Commission (FCC) obligase a la desagregación de
las redes de cable,4 o que los proveedores del servicio de banda ancha estuviesen sujetos al principio de no discriminación,5 evitando así que los
operadores pudiesen restringir el acceso a contenidos y aplicaciones en Internet, excepto cuando
1. Con la colaboración de Dª Ana Olmos Sanz, Profesora Ayudante en la ETSIT-UPM y D. Antolín Moral Caballero y D. Arturo Vergara Pardillo, investigadores pre-doctorales en la ETSIT-UPM.
2.
Lessig, L. (2001), The Future of Ideas: The Fate of the Commons in a Connected World, Random House, Inc, New York, 2001.
3. Como se comentará con mayor nivel de detalle en el capítulo 2, la regulación específica estadounidense obligaba a las
compañías telefónicas a desagregar la capacidad de acceso a Internet de sus redes telefónicas y ponerlo a disposición de
otras compañías en las mismas condiciones de velocidad, calidad y precio porque estaba clasificado como un servicio de telecomunicación sujeto a condiciones de common carriers. Esta regulación, derivada de un conjunto de resoluciones conocidas
como Computer Enquiries, permitió la aparición de un gran número de operadores que ofrecía acceso a Internet sobre las redes telefónicas. En cambio, las condiciones regulatorias del acceso a través de redes de cable no incluían esas condiciones de
common carriers y quedaron exentas de obligaciones tras su clasificación como servicio de información por la FCC en 2002,
posteriormente confirmado por el Tribunal Supremo estadounidense en 2005.
4. Lemley, M. and Lessig, L. (2001), The End of End to End: Preserving the Architecture of the Internet in the Broadband
Era, 48 UCLA L. Rev. 925, 2001.
5. Wu, T. (2003), Network Neutrality, Broadband Discrimination, Journal of Telecommunications and High Technology
Law, Vol. 2, p. 141, 2003.
2
Lessig, L. (2001), The Future of Ideas: The Fate of the Commons in a Connected World, Random House, Inc, New York, 2001.
3
Como se comentará con mayor nivel de detalle en el capítulo 2, la regulación específica estadounidense obligaba a las compañías telefónicas a desagregar la capacidad de acceso a Internet de sus redes telefónicas y ponerlo a disposición de otras compañías en las mismas condiciones de velocidad, calidad y precio porque estaba clasificado como un servicio de telecomunicación sujeto a condiciones de common carriers. Esta regulación derivada de un conjunto de resoluciones conocidas como Computer Enquiries permitió la aparición de un gran número de operadores que ofrecían acceso a Internet sobre las redes telefónicas. En cambio, las condiciones regulatorias del acceso a través de redes de cable no incluían esas condiciones de common carriers y quedaron exentas de obligaciones tras su clasificación como servicio de información por la FCC en 2002 posteriormente confirmado por el Tribunal Supremo estadounidense en 2005.
4
Lemley, M. and Lessig, L. (2001), The End of End to End: Preserving the Architecture of the Internet in the Broadband Era, 48 UCLA L. Rev. 925, 2001
5
Wu, T. (2003), Network Neutrality, Broadband Discrimination, Journal of Telecommunications and High Technology Law, Vol. 2, p. 141, 2003
13
neutralidad de red: aportaciones al debate
fuese necesario para proteger la red, garantizar la
calidad de servicio o el cumplimiento de las obligaciones legales. Finalmente, otras propuestas
aconsejaron que las actividades de la FCC se centrasen en el fomento de la competencia en el
acceso,6 considerando que las medidas de neutralidad de red incrementarían los costes de operarlas e impedirían la diferenciación de los servicios
prestados, así como la optimización de las infraestructuras para atender las demandas de servicios
de los clientes.
Tras el debate académico, las primeras declaraciones de la industria con respecto al tema aparecieron en 2002, cuando diversos grupos industriales enviaron una carta al órgano regulador
mostrando su preocupación sobre la capacidad
de los consumidores de continuar accediendo a
Internet sin restricciones. 7 Tras estas cartas, la
asociación High Tech Broadband Coalition (HTBC)
publicó en 2003 sus «Broadband Principles for
Consumer Connectivity»,8 que contemplaban las
medidas posteriormente aceptadas por el entonces presidente de la FCC, Michael Powell, en su
conocido discurso sobre las cuatro libertades de
Internet (four «Internet Freedoms»), cuyos puntos
esenciales fueron incorporados al marco de regulación en 2005. En dicha declaración se proponía
que la FCC sustituyera las obligaciones de desagregación impuestas sobre las redes telefónicas
por un conjunto de principios que permitiesen garantizar la neutralidad de la red y fuesen aplicables a todas las redes de banda ancha. Estos principios incluían el derecho de los usuarios a recibir
una adecuada información sobre los servicios
contratados, así como acceder a los contenidos y
6.
aplicaciones, y poder utilizar los dispositivos de su
elección.
Antes de su codificación como propuesta reguladora, se produjo un primer caso de lo que, para
los defensores de la implementación de los anteriores principios sobre la neutralidad de la red,
podía ocurrir si se dejaba a los operadores explotar su control para reducir la competencia en la
provisión de servicios y perjudicar a los consumidores. El caso correspondió a la denuncia interpuesta por Vonage, un proveedor de servicios de
telefonía sobre IP, contra Madison River, un proveedor regional de servicios de banda ancha. Tras
la denuncia, la FCC comenzó una investigación
que terminó enseguida con el compromiso del
cese del bloqueo y la imposición de una multa.9
Sin embargo, este episodio, junto con otro posterior de Comcast, supuso un argumento recurrente a favor de la adopción de las medidas apuntadas, mientras que para los contrarios a las
mismas venía a demostrar la capacidad del regulador para eliminar cualquier comportamiento
anticompetitivo, sin necesidad de introducir regulación adicional
La implantación de un conjunto de principios
sobre neutralidad de la red fue concretada finalmente por la FCC en 2005, de manera simultánea a la desregulación de los servicios de acceso
de banda ancha. Así, mediante la adopción de
una serie de decisiones que tenían como objetivo establecer10 «un entorno regulatorio mínimo
para los servicios alámbricos de acceso de banda
ancha a Internet para beneficiar a los consumidores americanos y promover las comunicaciones innovadoras y eficientes», así como «un mar-
Yoo, C. (2005), Beyond Network Neutrality, Harvard Journal of Law and Technology, 19, Fall, pp. 22-23, 2005.
7.
Ver, entre otros, Comments of the High Tech Broadband Coalition, CC Docket No. 96-45 (17 de junio de 2002).
9.
Ver más detalles de este caso en Wik (2008), Network Neutrality: Implications for Europe, diciembre de 2008.
6
Yoo, C. (2005), Beyond Network Neutrality, Harvard Journal of Law and Technology, 19, Fall, pp. 22-23, 2005.
7
Ver, entre otros, Comments of the High Tech Broadband Coalition, CC Docket No. 96-45 (June 17, 2002).
9
Ver más detalles de este caso en Wik (2008), Network Neutrality: Implications for Europe, December 2008.
8
Ex Parte Letter from High Tech Broadband Coalition to Michael K. Powell, FCC Chairman, CC Docket Nos. 02-33, 98-10 & 95-20 and CS Docket No. 02-52 (September 25, 2003).
10
Ver Federal Communications Commission (2005a), Wireline Broadband Order, CC Docket Nos. 02-33, 95-20, 98- 10, 01-337, WC Docket Nos. 04-242, 05-271, Report and Order and Notice of Proposed Rulemaking, 20 FCC Rcd 14853 (2005)
8. Ex Parte Letter from High Tech Broadband Coalition to Michael K. Powell, FCC Chairman, CC Docket Nos. 02-33, 98-10
& 95-20 and CS Docket No. 02-52 (25 de septiembre de 2003).
10. Ver Federal communications commission (2005a), Wireline Broadband Order, CC Docket Nos. 02-33, 95-20, 98- 10, 01-337,
WC Docket Nos. 04-242, 05-271, Report and Order and Notice of Proposed Rulemaking, 20 FCC Rcd 14853 (2005).
14
1. planteamiento del debate
co regulador consistente para las distintas
plataformas al regular servicios equivalentes
mediante mecanismos funcionales similares»,
eliminó las obligaciones de desagregación de los
servicios de acceso a Internet de banda ancha
para todas las tecnologías disponibles, clasificándolos como «servicios de información». De
manera casi simultánea, publicó su Internet Policy Statements que establecía cuatro derechos de
los usuarios que acceden a Internet que, sin ser
de obligado cumplimiento,11 serían incorporados
a sus actuaciones. Estos principios, sujetos a
unas técnicas de gestión de red razonables, corresponden a los principios avanzados por el presidente Powell.
Sucintamente, las cuatro libertades estaban referidas al derecho de los usuarios a acceder a los
contenidos y utilizar los servicios, aplicaciones y
dispositivos de su elección, así como a la competencia entre diferentes proveedores. Sobre ellos
basculará una parte esencial del debate; primero,
en Estados Unidos, pero también, posteriormente, en su traslación al ámbito europeo.
1.1.1 Recorrido en Estados Unidos
Los principios fijados por la FCC en 2005, entendidos como derechos de los usuarios de Internet y
garantías para mantener su carácter abierto, han
sido asumidos por la práctica totalidad de los
agentes presentes en la cadena de valor asociada
a la Red. Sin embargo, en los años siguientes el
debate evolucionó, tanto en el ámbito académico
como entre los diferentes agentes y reguladores,
debido a la propia evolución tecnológica y comercial de la plataforma Internet.
Sin duda, la concurrencia de distintos agentes
en el desarrollo y la evolución de Internet es un
elemento crucial para seguir la trayectoria del debate en torno a la neutralidad de red. No en vano,
además de otros factores, hay que tener en cuenta la contraposición de intereses de todos y cada
uno de los integrados o aspirantes a integrar los
nuevos modelos de negocio y la consecuente cadena de valor. Intereses, a veces ya palmariamente contrapuestos, o en muchos casos simplemente amenazados por la posible evolución del
mundo Internet.
El ecosistema Internet está formado por un
conjunto diverso de agentes, posicionados en diferentes lugares de la cadena de valor, apoyados
en diferentes modelos de negocio, algunos consolidados y otros en plena evolución, poniendo a
disposición del resto de agentes y usuarios una
serie de aplicaciones y servicios en constante desarrollo, valiéndose de tecnologías en permanente evolución. Todos ellos cuentan, además, con la
participación de usuarios y consumidores que tienen diferentes expectativas y contribuyen al propio desarrollo de Internet. Se trata, pues, de un
entorno cambiante e innovador, que ha obligado
a muchos agentes a reposicionarse, destruyendo
algunos modelos de negocio y permitiendo la
creación de otros nuevos.
Esta realidad se puede describir como un círculo virtuoso, en el que la innovación a nivel de aplicaciones y servicios incrementa la demanda de los
usuarios, lo que a su vez propicia o exige inversiones en todos los elementos de la plataforma (red,
aplicaciones y servicios), que aumentan el potencial de beneficio.
La plataforma Internet se suele caracterizar
como un mercado de externalidades cruzadas12
(multi-sided markets), en el que los operadores,
y más concretamente sus redes, actúan como
intermediarios entre los oferentes, como los
11. A pesar de ese reconocimiento inicial de no ser de obligado cumplimiento, la FCC ha afirmado posteriormente su autoridad para imponer estas reglas, como veremos en el caso Comcast más tarde.
12. Ver, por ejemplo: Rochet, J.-C. and Tirole, J. (2004), Two-Sided Markets: An Overview, disponible en http://faculty.haas.
berkeley.edu/hermalin/rochet_tirole.pdf.
11
A pesar de ese reconocimiento inicial de no ser de obligado cumplimiento, la FCC ha afirmado posteriormente su autoridad para imponer estas reglas, como veremos en el caso Comcast más tarde.
12
Ver, por ejemplo: Rochet, J.-C. and Tirole, J. (2004), Two-Sided Markets: An Overview, disponible en http://faculty.haas.berkeley.edu/hermalin/rochet_tirole.pdf.
15
neutralidad de red: aportaciones al debate
proveedores de aplicaciones y contenidos, y los
demandantes, usuarios finales. Esta naturaleza
conlleva que el operador será capaz de generar
una plataforma exitosa solamente si consigue
un balance adecuado entre los intereses y preferencias de los usuarios finales y los proveedores de aplicaciones/contenidos, además de
otros posibles agentes como fabricantes de dispositivos, anunciantes y distribuidores de contenidos.
Esta configuración del mercado y la caracterización de los distintos agentes presentes en él han
desempeñado un indudable papel clave en el camino hasta ahora recorrido por el debate sobre
net neutrality, desde sus inicios en Estados Unidos
y no será –se verá más adelante– en modo alguno
ajeno a su evolución posterior.
El primero de los ejes sobre los que se centró el
debate fue la discriminación; es decir, el interés
de los operadores de telecomunicación en ofrecer
servicios diferenciados en precio o calidad de servicio a sus clientes, ya sean los usuarios finales o
los proveedores de aplicaciones y contenidos. Este
interés de los operadores13 constituía una respuesta a los costes crecientes que experimentaban como consecuencia del uso cada vez más intensivo de sus servicios de acceso, las diferentes
demandas de servicios de sus distintos clientes,
los diferentes requisitos exigidos por el creciente
número de servicios prestados a través de las redes IP y la necesidad de financiar las cuantiosas
inversiones para incrementar la capacidad de las
redes de acceso.
Sin embargo, para los proveedores de servicios y
aplicaciones en Internet, los operadores tendrían
fuertes incentivos comerciales, especialmente dada la falta de elección de diferentes operadores por
parte de los usuarios,14 para utilizar dicha discriminación con objetivos anticompetitivos. Una situación que supondría, según los IAP/ICP, un daño a
los usuarios finales, así como al carácter abierto de
Internet, por lo que defendían la imposición a los
operadores de un principio de no discriminación.
Los posibles efectos de la aplicación de esta
discriminación han sido analizados también desde el mundo académico, mostrando efectos diversos. Así, mientras que unos15 defienden la prohibición de dicha discriminación por su posible
efecto de desincentivación de la innovación en
Internet, otros16 muestran como dicha discriminación podría conducir a menores precios en el
acceso a Internet y, por tanto, a un mayor bienestar del consumidor. Asimismo, algunos17 explican que, aunque un operador tenga poder de
mercado, generalmente solo tendrá incen tivos
para discriminar de una manera socialmente beneficiosa. Finalmente, la posibilidad de aplicar
esta discriminación ha sido denunciada por cier-
13. Reflejado en las declaraciones del CEO de la entonces SBC (ahora AT&T), Ed Whitacre.
14. Google, «What Do We Mean By «Net Neutrality»?», Google Public Policy Blog, comentario publicado el 16 de junio de
2007 por Richard Whitt, Washington Telecom and Media Counsel. Disponible en http://googlepublicpolicy.blogspot.
com/2007/06/what-do-we-mean-by-net-neutrality.html (último acceso 18 de mayo de 2010): «La mayoría de americanos
(99,6% para ser exactos) reciben los servicios de banda ancha únicamente de su compañía telefónica o de su compañía de
cable; en términos de competencia, un duopolio. Y demasiada gente sólo tiene una única opción para elegir a su proveedor
de servicios, y a veces ninguna».
15. Ver Economides, N. (2007), «’Net Neutrality,’ Non-Discrimination and Digital Distribution of Content Through the Internet,» NYU School of Law, Law and Economics Working Paper #92, en http://lsr.nellco.org/nyu/lewp/papers/92 y van
Schewick, B. (2007) Barbara van Schewick, «Towards an Economic Framework for Network Neutrality Regulation», 5 Journal
on Telecommunications and High Technology Law 329, 378-80, 2007.
16. Ver (SIDAK, 2006): A Consumer-Welfare Approach to Network Neutrality Regulation of the Internet. Journal of Competition Law & Economics, Vol. 2, No. 3, pp. 349-474, September 2006.
17. Ver Farrell J. and Weiser P. (2003), Modularity, Vertical Integration, and Open Access Policies: Towards a Convergence of
Antitrust and Regulation in the Internet Age, 17 HARV. J.L. &TECH. 85, 97, 2003.
13
16
Reflejado en las declaraciones del CEO de la entonces SBC (ahora AT&T), Ed Whitacre
14
Google, «What Do We Mean By «Net Neutrality»?», Google Public Policy Blog, comentario publicado el 16 de junio de 2007 por Richard Whitt, Washington Telecom and Media Counsel. Disponible en http://googlepublicpolicy.blogspot.com/2007/06/what-do-we-mean-by-net-neutrality.html (último acceso 18 de mayo de 2010): «La mayoría de americanos (99,6% para ser exactos) reciven los servicios de banda ancha únicamente de su compañía telefónica o de su compañía de cable – en términos de competencia, un duopolio. Y aún demasiada gente solo tiene una única opción para elegir a su proveedor de servicios, y a veces ninguna.»
15
Ver Economides, N. (2007), «’Net Neutrality,’ Non-Discrimination and Digital Distribution of Content Through the Internet,» NYU School of Law, Law and Economics Working Paper #92, at http://lsr.nellco.org/nyu/lewp/papers/92 y van Schewick, B. (2007) Barbara van Schewick, «Towards an Economic Framework for Network Neutrality Regulation», 5 Journal on Telecommunications and High Technology Law 329, 378–80, 2007
16
Ver (SIDAK, 2006): A Consumer-Welfare Approach to Network Neutrality Regulation of the Internet. Journal of Competition Law & Economics, Vol. 2, No. 3, pp. 349-474, September 2006
17
Ver Farrell J. and Weiser P. (2003), Modularity, Vertical Integration, and Open Access Policies: Towards a Convergence of Antitrust and Regulation in the Internet Age, 17 HARV. J.L. &TECH. 85, 97, 2003
1. planteamiento del debate
tas asociaciones18 como un riesgo para el pluralismo y la libertad de expresión en Internet, aunque los operadores se han mostrado siempre
como firmes defensores de tales principios.
El segundo de los elementos sobre los que se centró el debate fue qué se entiende por «prácticas razonables de gestión de red», puesto que los cuatro
principios preestablecidos por la FCC estaban sujetos
a dicha cláusula. Su inclusión suponía la aceptación y
el reconocimiento de que un cierto grado de gestión
del tráfico por parte de los operadores resulta necesario para tratar problemas de seguridad, congestión y eficiencia, eliminándose así visiones más radicales de la neutralidad de red, y centrando el debate
en la definición de las características que dichas técnicas deben cumplir para mantener y fortalecer el
Internet abierto o, como han sido denominadas por
la FCC, para ser consideradas «razonables». En este
sentido, el caso Comcast constituye el máximo exponente de dicho debate: diversas asociaciones de defensa de usuarios denunciaron a este operador de
cable por la premeditada ralentización de una aplicación de P2P, BitTorrent; denuncia asumida por el órgano regulador, al considerarla «invasiva y una discriminación indiscutible» y «una violación de la política
federal de Internet». Este caso supuso asimismo el
primer intento por parte de la FCC de imponer los
principios previamente definidos en 2005, aunque la
reciente resolución judicial de dicho caso ha dado la
razón a Comcast, por entender que la FCC no dispone de competencias para imponer obligaciones específicas sobre los servicios de acceso a Internet.19
El tercer y último elemento del debate estadounidense fue la aplicación de los principios de la
neutralidad de red al emergente servicio de acceso
a Internet a través de las redes móviles. El despliegue de las redes móviles de tercera generación,
que permiten acceso a Internet de mayor velocidad, y determinadas prácticas comerciales comunes en el mercado de las comunicaciones móviles:
subvención de terminales (que se distribuyen con
ciertas características deshabilitadas), ofertas con
volúmenes máximos de descarga, requisitos de
certificación de los dispositivos y restricciones para el desarrollo de aplicaciones, motivaron que diferentes académicos20 y agentes21 solicitasen el
acceso abierto a los contenidos, aplicaciones y dispositivos de Internet también en las comunicaciones a través de redes móviles. Así, a la petición de
Skype en febrero de 2007, la FCC respondió mediante la apertura de una consulta pública,22 que
fue resuelta mediante la consideración del servicio
de acceso a Internet a través de redes móviles como un «servicio de información», por tanto desregulado, e indicando que el siguiente paso lógico
sería aplicar los principios de la neutralidad de red.
18. Por ejemplo, Save the Internet coalition. Ver Babington, Charles (2007): Neutrality On the Net Gets High ‘08 Profile
Tech Issue Gains Traction in Election, Washington Post, en http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/02/19/AR2007021900934.html. Ver también, http://www.savetheinternet.com/=coalition.
19. Comcast v. FCC, No. 08-1291, slip op. en 36 (D.C. Cir. 2010): « […] la Comisión no ha logrado consolidar su afirmación de
autoridad legada sobre el servicio de acceso a Internet de Comcast».
20. Las opiniones más relevantes son: Wu, T. (2007), «Wireless Carterphone,» International Journal of Communications, 1;
Wallsten, S. (2007), «Wireless Net Neutrality?», Progress and Freedom Foundation Progress Snapshot, febrero de 2007;
Mossberg, W. (2007), «Free my Phone,» All Things Digital Blog, October 21; Frieden, R. (2008), «Wireless Carterfone: A Long
Overdue Policy Promoting Consumer Choice and Competition,» Working Paper #20, New America Foundation Wireless Future Program, enero de 2008.
21. El ejemplo más relevante se produjo en 2007, cuando Skype solicitón a la FCC la aplicación del criterio Carterphone
sobre la industria móvil, lo que supondría la prohibición de determinados acuerdos contractuales existentes así como la
obligación de proporcionar libre acceso a dispositivos, contenidos y terminales. Ver los comentarios presentados por TIA,
Comcast, Google y Verizon (presentación conjunta) y los de OIC al FCC GN Docket No. 09-191 y WC Docket No. 07-5.
22. Consumer & Governmental Affairs Bureau Reference Information Center Petition For Rulemakings Filed, Report. No.
2807, Public Notice.
18
Por ejemplo, Save the Internet coalition See Babington, Charles (2007): Neutrality On the Net Gets High ‘08 Profile Tech Issue Gains Traction in Election, Washington Post, at http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/02/19/AR2007021900934.html. See also, http://www.savetheinternet.com/=coalition.
19
Comcast v. FCC, No. 08-1291, slip op. at 36 (D.C. Cir. 2010): « […] la Comisión no ha logrado consolidar su afirmación de autoridad legada sobre el servicio de acceso a Internet de Comcast».
20
Las opiniones más relevantes son: Wu, T. (2007), «Wireless Carterphone,» International Journal of Communications, 1; Wallsten, S. (2007), «Wireless Net Neutrality?», Progress and Freedom Foundation Progress Snapshot, February 2007; Mossberg, W. (2007), «Free my Phone,» All Things Digital Blog, October 21; Frieden, R. (2008), «Wireless Carterfone: A Long Overdue Policy Promoting Consumer Choice and Competition,» Working Paper #20, New America Foundation Wireless Future Program, January 2008.
21
El ejemplo más relevante es la petición de Skype de 2007 en comentarios presentados a Ver los comentarios presentados por: TIA, Comcast, Google y Verizon (presentación conjunta) y OIC a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5, que basándose en argumentos de Wu, solicitó a la FCC la aplicación del criterio Carterphone en la industria móvil, prohibiendo determinados acuerdos contractuales y obligando al libre acceso a dispositivos, contenidos y aplicaciones.
22
Consumer & Governmental Affairs Bureau Reference Information Center Petition For Rulemakings Filed, Report. No. 2807, Public Notice
17
neutralidad de red: aportaciones al debate
Además, el regulador intentó imponer obligaciones de acceso abierto en la licitación de parte
de las frecuencias liberadas como consecuencia
del dividendo digital, aunque restringidas al acceso abierto para dispositivos y aplicaciones.23 Finalmente, la implementación de dichos principios en
la industria móvil ha encontrado también numerosos detractores,24 por considerar que las mencionadas prácticas de los operadores benefician a los
consumidores, que esta industria se desarrolla con
importantes dosis de competencia e innovación,
que evitaría la integración vertical de los operadores, no solo en los casos anticompetitivos sino
también en aquellos que son beneficiosos para los
clientes, y dificultaría la coordinación de la innovación de diferentes agentes, reduciría los incentivos
a la innovación e incrementaría los costes de los
servicios, perjudicando a los usuarios.
Como resultado de esta evolución del debate y
la mayor defensa de la implementación de dichos
principios mostrada por la actual Administración
Obama, la FCC presentó a consulta pública en octubre de 2009 la propuesta de reglamento basado
en seis principios mencionado en el capítulo de
presentación del libro. Dicha consulta pública ha
generado un intenso debate en los Estados Unidos. Sin embargo, la fuerte desautorización sufrida por la FCC con la resolución del caso Comcast
en medio del proceso de consulta ha condicionado
la solución finalmente adoptada por la FCC.
Así, tras una nueva consulta pública en junio de
2010, ampliada más tarde en septiembre de 2010,
la FCC ha adoptado finalmente una regulación
mucho menos ambiciosa respecto a los objetivos
planteados en la consulta de octubre de 2009 basada en la aplicación de tres principios: 1) un principio de transparencia en la línea del incluido en la
consulta pública de 2009, 2) un principio de no
bloqueo según el cual los operadores de servicios
de banda ancha fija no deberán bloquear contenidos, aplicaciones o servicios legítimos que no dañen a la red mientras que los operadores de servicios de banda ancha móvil no deberán bloquear el
acceso a sitios web legítimos, ni bloquear aplicaciones que compitan con los servicios de voz, vídeo
o telefonía del operador (en ambos casos, sujeto a
una gestión de red razonable); 3) un principio de
no discriminación injustificada aplicable únicamente a los servicios de banda ancha fija, según el
cual los operadores de servicios de banda ancha
fija no deberán discriminar de forma no razonada
en la transmisión de tráfico legítimo sobre el servicio de acceso de banda ancha del usuario.
No obstante, la solución finalmente adoptada no
puede considerarse más que una solución intermedia que no cierra el debate al no resolver los problemas estructurales subyacentes que condicionan la
evolución de los agentes y de los modelos de negocio.
1.1.2 La traslación a Europa
En la orilla este del Atlántico, el debate sobre neutralidad de red se intensificó durante el proceso de
revisión del marco regulador de las comunicaciones electrónicas culminado en 2009. La Comisión
Europea basó su propuesta en un enfoque regulador ligero («ligth-touch» approach), determinado
por los principios de protección de los consumido-
23. Según FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry
Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009, los requisitos de acceso abierto generaron
una gran cantidad de opiniones encontradas. Finalmente la obligación impuesta se limitó a «La reglamentación requiere que
los licenciatarios del bloque C de la banda superior de 700 MHz permitan a los consumidores, fabricantes de dispositivos, desarrolladores de aplicaciones terceros y otros, utilizar o desarrollar los dispositivos o aplicaciones de su elección».
24. Para una revisión completa de las distintas posturas enfrentadas en el debate de la aplicación de las reglas de neutralidad de red en redes móviles se recomienda leer G. Rosston, M. Topper (2009), «An Antitrust Analysis of the Case for Wireless Network Neutrality», Information Economics and Policy, volumen 22, número 1, marzo de 210, páginas 103-119.
23
Según FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009, los requisitos de acceso abierto generaron una gran cantidad de opiniones encontradas. Finalmente la obligación impuesta se limitó a «La reglamentación requieren que los licenciatarios del bloque C de la banda superior de 700 MHz permitan a los consumidores, fabricantes de dispositivos, desarrolladores de aplicaciones terceros y otros, a utilizar o desarrollar los dispositivos o aplicaciones de su elección.»
24
Para una revisión completa de las distintas posturas enfrentadas en el debate de la aplicación de las reglas de neutralidad de red en redes móviles se recomienda leer ROSSTON, G, TOPPER M. (2009), «An Antitrust Analysis of the Case for Wireless Network Neutrality», Information Economics and Policy, Volume 22, Issue 1, March 2010, Pages 103-119.
18
1. planteamiento del debate
res y defensa de los usuarios, que se tradujeron en
la introducción de premisas de mayor transparencia y en asegurar una buena calidad de servicio en
el acceso de los usuarios a la Internet pública,
mientras que el Parlamento Europeo se mostró
más propenso a introducir medidas obligatorias
para asegurar la neutralidad de red.25
Del lado de la industria, la mayoría del debate se
ha producido asociado a la posibilidad de bloqueo o
fijación de un sobrecoste a los servicios de VoIP en
las ofertas de banda ancha móvil de los operadores,
y traducido en quejas ante la Comisión Europea por
parte de agentes como Skype y discusión política
entre parlamentarios europeos.26 A ese respecto, las
Comisarías encargadas han manifestado en varias
ocasiones que las actuales normas de competencia
permitían atajar cualquier comportamiento anticompetitivo y que las prácticas de los operadores
móviles estaban siendo objeto de análisis, sin que
se haya iniciado por el momento ningún procedimiento contra un operador móvil comunitario.27
Sin embargo, aunque el debate se intensificó
durante el año 2010, por el momento parece que
tanto los reguladores como los académicos se
muestran menos propensos a impulsar el establecimiento de unos principios de neutralidad de red
obligatorios, especialmente en el caso de la no discriminación. Así, la Comisión ha indicado recientemente28 que la imposición de un principio de no
discriminación como el propuesto inicialmente en
su consulta pública por la FCC genera «un número
de cuestiones delicadas y complejas» y esta problemática debe ser analizada con mucho cuidado antes de establecer alguna medida de regulación.
Asimismo, la comisaria Kroes se ha mostrado partidaria de fomentar la innovación, la inversión y la
competencia entre infraestructuras, permitiendo
que «todos los agentes de la cadena de valor deberán tener libertad para justamente posicionarse
ellos mismos para ofrecer los mejores servicios posibles a sus clientes y usuarios finales», considerando
que «debemos evitar tomar medidas innecesarias
que puedan desincentivar la creación de nuevos modelos de negocio eficientes».
Por su parte, el regulador sueco, PTS, indicó en
enero de 2009 que no encontraba razones para
imponer nuevas actuaciones favorables a garantizar los principios de neutralidad de red,29 y más tajante fue el regulador británico, al considerar que si
los ISP no podían ofrecer servicios con diferentes
calidades, los incentivos para invertir en redes de
nueva generación (NGN) se verían en peligro.30 Fi-
25. Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.
cgi?article=1000&context=andrea_renda.
26. Ver Euroactive, EU battles industry plans to restrict Skype on mobile phones, disponible en: http://www.euractiv.com/
en/infosociety/eu-battles-industry-plans-restrict-skype-mobile-phones/article-184142.27. «Since early 2008, the Commission has been monitoring the conduct of mobile network operators with respect to new Internet based services such as mobile VoIP. The Commission has contacted the parties concerned to clarify allegations of blocking that have been reported in
the press. No formal antitrust proceedings under Article 11(6) of Regulation (EC) No 1/2003 and Article 2(1) of Regulation (EC)
No 773/2004 have been initiated so far.» Ver Comisión Europea (2009), Respuesta de Neelie Kroes como Secretaria de Competencia de la CE en la sesión parlamentaria del 15 de mayo de 2009. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/sides/
getAllAnswers.do?reference=E-2009-2669&language=EN.
28. Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference
(L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
29. PTS (2009), Notificación de Swedish Post and Telecom Agency realizada mediante un memorando disponible en
http://www.pts.se/upload/Rapporter/Internet/2009/natneutralitet-2009-6-eng.pdf.
30. Ver Ingram, P. (2006), Should regulators be concerned with net neutrality? OFCOM. Net Neutrality: Battle for a New
World Order or Much Ado about Nothing? –CRN workshop. Disponible en: http://www.ofcom.org.uk/media/speeches/2006/12/net_neutrality_111206.pdf.
25
Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1000&context=andrea_renda.
28
Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
26
Ver Euroactive, EU battles industry plans to restrict Skype on mobile phones, disponible en: http://www.euractiv.com/en/infosociety/eu-battles-industry-plans-restrict-skype-mobile-phones/article-184142
29
PTS (2009), Notificación de Swedish Post and Telecom Agency realizada mediante un memorando disponible en http://www.pts.se/upload/Rapporter/Internet/2009/natneutralitet-2009-6-eng.pdf.
27
«Since early 2008, the Commission has been monitoring the conduct of mobile network operators with respect to new Internet based services such as mobile VoIP. The Commission has contacted the parties concerned to clarify allegations of blocking that have been reported in the press. No formal antitrust proceedings under Article 11(6) of Regulation (EC) No 1/2003 and Article 2(1) of Regulation (EC) No 773/2004 have been initiated so far.» Ver Comisión Europea (2009), Respuesta de Neelie Kroes como Secretaria de Competencia de la CE en la sesión parlamentaria del 15 de mayo de 2009. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2009-2669&language=EN
30
Ver Ingram, P. (2006), Should regulators be concerned with net neutrality? OFCOM. Net Neutrality: Battle for a New World Order or Much Ado about Nothing? – CRN workshop. Disponible en: http://www.ofcom.org.uk/media/speeches/2006/12/net_neutrality_111206.pdf
19
neutralidad de red: aportaciones al debate
nalmente, desde el ámbito académico, diversos
economistas se han opuesto a la implementación
de principios obligatorios de neutralidad de red, al
considerar que podrían distorsionar la competencia intra e inter plataformas, reducir la demanda de
redes avanzadas (NGN) y desincentivar la inversión, confiando en las herramientas ya disponibles
en el marco regulador de las comunicaciones electrónicas y las leyes de defensa de la competencia
para tratar cualquier práctica anticompetitiva por
agentes con poder significativo de mercado.31
1.2 Agentes en la cadena
de valor de Internet
Proveedores del servicio de acceso a Internet (ISP)
El interés generado por las posibilidades que ofrecía
la plataforma de Internet y su apertura a la prestación de servicios comerciales permitió, a mediados
de los años noventa, que los operadores de telecomunicaciones comenzasen la prestación de servicios de acceso a Internet. Servicios que se financian
a través de las cuotas mensuales de los clientes.
Este sector está sometido a un marco regulador
específico, que busca fomentar la competencia
mediante la adopción de medidas entre las que
destaca la apertura de las redes de los operadores
de telefonía fija. Así ocurre en Europa, mientras
en Estados Unidos la obligación fue relajada mediante un proceso de desregulación, a partir del
año 2003, como se describirá en el capítulo 2.
El fuerte crecimiento de Internet ha venido
acompañado de un incremento muy importante
en los niveles de tráfico32 (se espera que el volumen global de tráfico IP se quintuplique en el período 2008 a 2013), como consecuencia de la aparición de aplicaciones consumidoras de ancho de
banda (como el vídeo por Internet o las redes
P2P)33 y favorecido por el uso de tarifas planas sin
límites en los volúmenes de descarga.
Para dar respuesta a los nuevos retos, los operadores tienen ante sí el desafío de desplegar redes de
nueva generación (tanto fijas como móviles), las
cuales ofrecen un conjunto de ventajas, tanto para
los usuarios como para los diferentes agentes. Sin
embargo, las grandes inversiones necesarias para el
despliegue de estas redes y las incertidumbres comerciales (capacidad de generar nuevas aplicaciones que se traduzcan en incrementos de demanda
de servicios de pago de los usuarios) y regulatorias
(tanto asociadas a la necesidad de apertura o compartición de estas redes con operadores competidores como la posibilidad de ofrecer servicios con diferentes calidades que permitan diferenciaciones en
precios en el marco del debate sobre la neutralidad
de la red objeto de este libro) están retrasando el
despliegue de estas importantes infraestructuras.34
Finalmente, estas tendencias se aplican también
a la evolución de las redes móviles, aunque con ciertas diferencias. Por un lado, la introducción más tardía del servicio de acceso a Internet sobre las redes
móviles y sus mayores limitaciones de capacidad
dieron lugar a que los operadores utilizasen, ya des-
31. Como ejemplo de dicha postura, siete reputados académicos europeos, encabezados por Martin Cave firmaron en
2009 una declaración oponiéndose a la imposición de los principios de la neutralidad de red en Europa. Ver Cave, M. et al.
(2009), Statement by European Academics on the Inappropriateness of Imposing Increased Internet Regulation in the EU,
disponible en papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1329926.
32. Ver Cisco (2009), Cisco Visual Networking Index: Forecast and Methodology, 2008-2013. White paper. http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11-481360.pdf. Consultado el 5 de mayo
de 2010.
33. Una red peer-to-peer (P2P) o red de pares, es una red de ordenadores en la que todos o algunos aspectos de ésta funcionan sin clientes ni servidores fijos, sino una serie de nodos que se comportan como iguales entre sí. Es decir, actúan simultáneamente como clientes y servidores respecto a los demás nodos de la red. Estas redes generan habitualmente un gran
consumo de ancho de banda.
34. Gaptel (2008), Oportunidades y desafíos de la banda ancha.
31
20
Como ejemplo de dicha postura, siete reputados académicos Europeos encabezados por Martin Cave firmaron en 2009 una declaración oponiéndose a la imposición de los principios de la neutralidad de red en Europa. Ver Cave, M. et al. (2009), Statement by European Academics on the Inappropriateness of Imposing Increased Internet Regulation in the EU, disponible en papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1329926
32
Ver Cisco (2009), Cisco Visual Networking Index: Forecast and Methodology, 2008–2013. White paper. http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11-481360.pdf. Consultado el 5 de mayo de 2010.
33
Una red peer-to-peer (P2P) o red de pares, es una red de ordenadores en la que todos o algunos aspectos de ésta funcionan sin clientes ni servidores fijos, sino una serie de nodos que se comportan como iguales entre sí. Es decir, actúan simultáneamente como clientes y servidores respecto a los demás nodos de la red. Estas redes generan habitualmente un gran consumo de ancho de banda.
34
Gaptel (2008), Oportunidades y desafíos de la banda ancha.
1. planteamiento del debate
de el principio, modelos tarifarios basados en tarifa
plana, pero con limitaciones en los volúmenes máximos de descarga. Asimismo, la situación aún incipiente de este servicio lo convierte en la principal
palanca de crecimiento futuro para los operadores.
Los operadores disponen de activos clave, como
los que les proporciona el control de la red; por
ejemplo, para la localización de los usuarios o el
control de la calidad de los servicios, así como el
conocimiento de sus clientes, que pueden constituir una fuente para la generación de nuevos ingresos y la evolución de los modelos de negocio.
Proveedores de servicios y aplicaciones en
Internet (IAP)
Bajos costes de entrada han permitido la aparición
de numerosos servicios y aplicaciones sobre la plataforma Internet. El modelo de financiación predominante es la publicidad online, que permite a
estos agentes ofrecer un número creciente de contenidos y servicios sin coste directo para los usuarios. Además de la publicidad, otros modelos utilizados incluyen fórmulas de pago por suscripción o
bajo demanda, tasas de intermediación, donaciones voluntarias y modelos comunitarios (siendo el
ejemplo más característico la Wikipedia).
Una característica natural de los servicios ofrecidos por estos agentes es la creación de externalidades de red.35 Por tanto, la construcción de una masa
crítica de usuarios es crucial para el modelo de negocio, lo que explica el interés por ofrecer servicios
de manera gratuita, con el objetivo de alcanzar una
audiencia suficiente que permita atraer anunciantes, vendedores o, en fases posteriores, ingresos por
la prestación de servicios premium. Estos agentes
se benefician también de importantes economías
de escala y de no rivalidad; es decir, el consumo de
un cierto usuario no limita o reduce el valor del pro-
ducto para el resto. La combinación de todos estos
factores tiende a generar mercados en los que «el
ganador acapara la mayoría del mercado»,36 creando poderosos agentes y alejando a estos mercados
de ser perfectamente competitivos.37
Su actuación como agentes globales ha discurrido sin estar sometidos a regulación, más allá de la
normativa de cada país en materia de derechos a
la privacidad y la protección de datos personales.
Proveedores de contenidos (ICP)
La participación de los poseedores de contenidos
(editoras, productoras discográficas y cinematográficas y distribuidoras de videojuegos) en la cadena
de valor de Internet, aunque diversa, comparte dos
rasgos comunes: el efecto negativo que ha tenido la
distribución o difusión gratuita de contenidos protegidos por derechos de autor, así como la dificultad
para encontrar modelos de negocio viables que atajasen las pérdidas generadas por esa distribución.
No obstante, aunque el estado de desarrollo varía en función el tipo de contenidos (más avanzado en el caso de la música o los periódicos; menos,
en vídeo y edición de libros, últimos en incorporarse a la distribución online con la aparición del
libro electrónico), en general han empezado a
aparecer modelos rentables, principalmente basados en servicios de suscripción, tanto para descarga como para escucha/visionado online, servicios de escucha o visionado online a cambio de
inserciones de publicidad y servicios de descarga
en diferentes tipos de dispositivos, principalmente móviles. En la definición de estos modelos ha
sido fundamental la participación de los grandes
agentes de Internet, entre los que destacan Amazon, Microsoft y Apple; ést2, a través de su servicio
iTunes, se ha convertido en el principal agente en
la venta de música y series de televisión online.
35. Concepto económico según el cual el valor que un usuario percibe de un cierto producto se incrementa con el número
de usuarios de ese producto.
36. «Winner-takes-most» markets.
37. OCDE (2010), The Economic and Social Role of Internet Intermediaries, abril de 2010.
35
Concepto económico según el cual el valor que un usuario percibe de un cierto producto incrementa con el número de usuarios de ese producto.
36
«Winner-takes-most» markets
37
OCDE (2010), The Economic and Social Role of Internet Intermediaries. April, 2010.
21
neutralidad de red: aportaciones al debate
Fabricantes de equipos y terminales
Los fabricantes de equipos de telecomunicaciones han pasado de una época de crecimiento, paralelo al experimentado por la base de clientes de
Internet y telefonía móvil, a otra de consolidación,
como consecuencia de los descensos en los niveles de inversión de los operadores, a la presión a la
baja de los precios, así como por la entrada de
nuevos competidores procedentes principalmente del mercado asiático.
Situación diferente es la experimentada por el
mercado de terminales, especialmente los asociados
a la telefonía móvil, en el que el desarrollo de nuevos
dispositivos para la conectividad a Internet (smartphones, netbook y el iPad de Apple) está permitiendo
a estos agentes (Nokia, Apple, RIM) ocupar un papel
cada vez más relevante en la cadena de valor.
El caso de Apple es buen ejemplo de captura del
control de los usuarios mediante el uso combinado
de un dispositivo y una plataforma de acceso a
contenidos y aplicaciones innovadores. Han surgido alianzas entre agentes posicionados en diferentes eslabones de la cadena de valor, que generan
un producto final de gran valor para los usuarios.
ciones que los diferentes grupos de interés (stakeholders) han hecho públicos; como ejemplo, cabe destacar las más de 37.000 respuestas recibidas por la FCC
estadounidense a la consulta pública formulada. El
elevado interés del tema ha derivado en cierto grado
de confusión, con significados distintos del concepto
para distintos grupos que, en algunos casos, han dado lugar a argumentaciones extremas.38 El objetivo
de este apartado es doble: por un lado, presentar qué
cuestiones han de dejarse fuera del debate, por ser
ajenas a esta controversia; por otro, señalar los puntos que gozan ya de gran consenso entre los implicados y se pueden considerar resueltos.
El consenso logrado en las primeras fases permite sentar elementos comunes que posibilitan
el planteamiento de unos niveles mínimos de entendimiento para alcanzar una solución equilibrada. Los más relevantes son:
•
1.3 Elementos de consenso
El debate de neutralidad de red tiene aún muchos
puntos de controversia, como puede comprobarse
examinando la gran cantidad de opiniones y declara-
Aceptación de los principios planteados
por la FCC para su aplicación sobre redes
fijas en su Internet Policy Statement de
200539 como directrices principales para
preservar el carácter abierto de Internet,
el papel central del usuario y la defensa
de la competencia.40 Mediante los cuatro
principios se logra proporcionar al usuario la capacidad de controlar su experiencia en Internet, preservar su papel central
en el ecosistema y, en esencia, garantizar
su apertura y libertad. No obstante, su co-
38. J. Peha plantea esta problemática en su artículo «En el debate de la neutralidad de red se han empleado reiteradamente
términos que dificultan la comprensión del mismo. De esta forma es común oír hablar sobre la malicia inherente de la discriminación; las violaciones de las reverenciadas tradiciones de Internet; las libertades básicas de los consumidores y los derechos divinos
de los operadores, mientras que los proveedores de contenidos o los operadores de red soportan cargas injustas; cómo todas las
formas de regulación son siempre incorrectas; sobre integración vertical y alianzas injustas, etc. Mientras algunas de estas perspectivas son útiles, ninguna de ellas deja suficientemente claro cómo debe permitirse a los operadores la utilizaciónde las tecnologías emergentes.». Peha, J. (2007), The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy, International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90.
39. Federal Communications Commission (2005), Internet Policy Statement. Policy Statement, 20 FCC Rcd 14986, 1498788, para. 4, 5 de agosto, 2005.
40. En el entorno de EE UU la mayoría de los agentes ha aceptado los principios del Internet Policy Statement, y en sus respuestas a la FCC manifiestan su conformidad y apoyo a los mismos, por ejemplo ver los comentarios presentados por: Google y
Verizon (presentación conjunta) (pág. 7), TIA (pág. 3), Skype (pág 1) y OIC a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5.
22
38
«El debate de la neutralidad de red se ha enmarcado reiteradamente mediante formas que nublan la cuestión. En su lugar oímos hablar sobre la malicia inherente de la discriminación, violaciones de las reverenciadas tradiciones de Internet, las libertades básicas de los consumidores y los derechos divinos de los operadores, mientras que los proveedores de contenidos o los operadores de red llevan una injusta carga, como todas las formas de regulación son siempre incorrectas, integración vertical y alianzas injustas, y más aún. Mientras algunas de estas perspectivas son útiles, ninguna de ellas deja suficientemente claro cómo debe permitirse a los operadores a utilizar las tecnologías emergentes. Ver Peha, J. (2007), The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy, International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90.
39
Federal Communications Commission (2005), Internet Policy Statement. Policy Statement, 20 FCC Rcd 14986, 14987–88, para. 4, 5 de agosto, 2005
40
En el entorno de EEUU la mayoría de los agentes han aceptado los principios del Internet Policy Statement, y en sus respuestas a la FCC manifiestan su conformidad y apoyo a los mismos, por ejemplo ver los comentarios presentados por: Google y Verizon (presentación conjunta) (pág. 7), TIA (pág. 3), Skype (pag 1) y OIC a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5.
1. planteamiento del debate
•
•
dificación en reglas específicas ha generado discrepancias entre los distintos
agentes en EE UU. En el ámbito europeo,
la comisaria de Sociedad de la Información anunció, en un reciente discurso,41 su
total apoyo a dichos principios.
Fomento de la inversión en infraestructuras y redes de banda ancha abiertas, que
permita incrementar la competencia en
el acceso, disminuyendo los comportamientos anticompetitivos. Ha sido señalado por distintos agentes42 como uno de
los elementos que deben ser promovidos
en el debate de neutralidad de red.
Necesidad de reforzar la información al
usuario y la transparencia de los servicios
y aplicaciones prestados por los distintos
agentes, en la medida que dicha información protege sus intereses. Que los ISP proporcionen toda la información necesaria
para que los usuarios puedan escoger
libremente,43 ha sido manifestado por
múltiples agentes en EE UU en el proceso
•
de consulta de la FCC.44 Sin embargo, existen discrepancias respecto al alcance de la
medida de transparencia: mientras la mayoría de los ISP se muestra contraria a revelar sus prácticas de gestión de red a los
ACP,45 por considerarla información crítica
para su posicionamiento competitivo,
otros agentes lo consideran un requisito
obligatorio.46 La Comisión Europea, por su
parte, valora la transparencia como principio irrenunciable.47
Importancia de las técnicas de gestión de
red implementadas por los ISP para el
mantenimiento de un Internet eficiente y
robusto. La gran mayoría de implicados48
en el debate de neutralidad de red ha manifestado la necesidad de gestionar las
redes de acceso para mejorar su eficiencia, evitar o disminuir los impactos de la
congestión, combatir amenazas contra la
seguridad (spam, ataques de negación de
servicio, etc.), mediante técnicas razonables, consistentes con las preferencias de
41. Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference
(L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
42. Ver presentación conjunta de Google y Verizon (pág. 2) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5 y discurso
de Neelie Kroes en Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe. 43.
Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en
http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications.
44. Ver los comentarios presentados por: TIA (pág. 29), Comcast (pág. 44), Google y Verizon (presentación conjunta) (pág.
3) y OIC (pág. 86) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5.
45. «Los proveedores de contenidos, aplicaciones y servicios deberán tener la información adecuada sobre las prácticas
de gestión de red para permitirles innovar y proporcionar de forma eficiente a sus usuarios sus productos y servicios». Ver
párrafo 127 FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry
Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
46. «Las técnicas de gestión de red de los proveedores de servicios de acceso de banda ancha a Internet deberán ser puestas a disposición del publico 30 días antes de ser implantadas.». Ver comentarios presentados por Open Internet Coalition
(pág. 86), Comments of the Open Internet Coalition, FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52, 14 de enero de 2010.
47. «…debe ser cristalino lo que las prácticas de control de red de los operadores suponen para todos los usuarios, incluyendo a los consumidores». Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
48. Ver los comentarios presentados por: Google y Verizon (presentación conjunta), TIA, y Yahoo! a FCC GN Docket No. 09191 and WC Docket No. 07-5.
44
Ver los comentarios presentados por: TIA (pág. 29), Comcast (pág. 44), Google y Verizon (presentación conjunta) (pág. 3) y OIC (pág 86) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5.
45
«Los proveedores de contenidos, aplicaciones y servicios deberán tener la información adecuada sobre las prácticas de gestión de red para permitirles innovar y proporcionar de forma eficiente a sus usuarios sus productos y servicios». Ver párrafo 127 FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009.
41
Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
46
«Las técnicas de gestión de red de los proveedores de servicios de accesode banda ancha a Internet deberán ser puestas a disposición del publico 30 días antes de ser implantadas.». Ver comentarios presentados por Open Internet Coalition (pág. 86), Comments of the Open Internet Coalition, FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52, January 14, 2010
42
Ver presentación conjunta de Google y Verizon (pág. 2) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5 y discurso de Neelie Kroes en Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe.
47
«…debe ser cristalino lo que las prácticas de control de red de los operadores suponen para todos los usuarios, incluyendo a los consumidores». Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
43
Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications
48
Ver los comentarios presentados por: Google y Verizon (presentación conjunta), TIA, y Yahoo! a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5.
23
neutralidad de red: aportaciones al debate
•
los usuarios y que no discriminen de forma anticompetitiva o supongan a éstos
un daño injustificado. Esta postura común descarta el enfoque de tratamiento
idéntico a toda la información que circula
por las redes (principio «a bit is a bit») y de
redes «tontas» («dumb pipes»).
El foco de reglas u obligaciones orientadas
a la no discriminación del tráfico debe ser
la prevención del daño a los usuarios o a la
competencia. Mediante esta afirmación49
se reconoce que el tratamiento discriminatorio del tráfico en Internet puede ser
beneficioso (o perjudicial para el usuario),
y que el objeto de la posible regulación derivada del debate de neutralidad de red deberá centrarse en prevenir las prácticas
anticompetitivas. La Comisión Europea50
apoya este argumento a través del 4º principio enunciado por la comisaria Neelie
Kroes, dedicado a la «competencia justa».
Para centrar este debate es importante recordar que se trata de la necesidad de un modelo de
regulación, y los términos concretos para su desarrollo, que tenga por objetivo garantizar el carácter abierto de Internet, preservando el acceso libre
y no discriminatorio a contenidos, servicios o aplicaciones desde redes fijas y móviles. Además, la
defensa de los intereses del usuario y sus derechos se han situado como uno de los principales
objetivos políticos, tanto en Estados Unidos como
en Europa. Existe un amplio consenso entre los
distintos agentes sobre el papel que cumple Internet como plataforma de libre transmisión y compartición de ideas, foro de diversidad política y lugar de encuentro de oportunidades para el
desarrollo cultural, no solo de grandes compañías
y medios de comunicación, sino también de usuarios y ciudadanos que, a título individual, pueden
transmitir información y sucesos en tiempo real.51
Este consenso de base admite, sin embargo, diferentes posicionamientos en cuanto a cómo lograr
este objetivo común. El debate sobre la neutralidad
de red debe desarrollarse con respeto absoluto hacia
el objetivo de preservar y asegurar los derechos fundamentales de los ciudadanos y usuarios en el mundo Internet, pero escapan a su ámbito otras muchas
cuestiones que forman parte del mismo reto: el tratamiento a nivel global de unos derechos que se legislan a nivel local, conciliación de las diferentes
perspectivas sobre los derechos humanos, etc.
En el ecosistema Internet cobra gran importancia un número relevante de derechos, que van
desde la libertad para acceder a las aplicaciones y
contenidos legítimos de su elección o la libertad
de expresión, hasta el derecho a la privacidad y
confidencialidad de las comunicaciones. Es indudable que los derechos fundamentales del ser humano forman parte del paradigma de Internet libre y abierto, pero debe admitirse que pertenecen
a un debate diferente al que aquí se presenta.
49. «¿Podemos limitar la forma en la que los operadores de red pueden discriminar de forma que (i) les impida utilizar su poder
de mercado de forma que perjudiquen seriamente a los usuarios, y (ii) no les impida utilizar la discriminación de forma que generen
un gran beneficio al usuario?» Ver comentarios presentados conjuntamente por Google y Verizon (pág. 8) a la FCC GN Docket No.
09-191 and WC Docket No. 07-52. Ver también Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the
Quest for a Balanced Policy», International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.
php/ijoc/article/view/154/90. Ver también declaraciones de Vinton Cerf: «Google no está pidiendo que todos los paquetes sean
tratados igual, sino que se asegure que los propietarios de las redes no actúen de forma anticompetitiva sobre el contenido que fluye por las mismas. Priorizar los flujos de información para una gestión de red legítima es correcto, pero bloquearlos para ahogar a la
competencia no lo es», disponible en http://gigaom.com/2010/04/12/google-on-net-neutrality-its-fiber-buildout-and-cloud/. 50.
Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de
Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
51. Ver párrafo 75 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
49
«¿Podemos limitar la forma en la que los operadores de red pueden discriminar de forma que (i) les impida utilizar su poder de Mercado de forma que perjudiquen seriamente a los usuarios, y (ii) no les impida utilizar la discriminación de forma que generen un gran beneficio al usuario?» Ver comentarios presentados conjuntamente por Google y Verizon (pág. 8) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52. Ver también Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy», International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90. Ver también declaraciones de Vinton Cerf «Google no está pidiendo que todos los paquetes sean tratados igual, sino que se asegure que los propietarios de las redes no actúen de forma anticompetitiva sobre el contenido que fluye por las mismas. Priorizar los flujos de información para una gestión de red legítima es correcto, pero bloquearlos para ahogar a la competencia no lo es», disponible en http://gigaom.com/2010/04/12/google-on-net-neutrality-its-fiber-buildout-and-cloud/
50
Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
24
51
Ver párrafo 75 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009.
1. planteamiento del debate
Sí son, en cambio, muy relevantes para este debate todos los aspectos relacionados directamente con
el derecho de los usuarios a transmitir o recibir los
servicios, contenidos y aplicaciones legítimos de su
elección. En este sentido, el cumplimiento de los cuatro primeros principios de la FCC garantiza dichos
derechos, elemento que se ha resuelto en el caso de
Europa mediante las modificaciones realizadas en la
revisión del marco regulatorio (ver capítulo 2).
1.4 Elementos en discusión
Una vez acordadas ciertas bases, y habiendo sentado unos elementos de consenso, el reto se presenta en los muchos puntos que aún permanecen
abiertos. Algunos elementos del debate son los
mismos en Estados Unidos y Europa, especialmente en cuanto a su enfoque conceptual, pero
surgen muchas particularidades a tener en cuenta a la hora de actuar y desarrollar mecanismos
para alcanzar los objetivos definidos.
En verdad, no existe una opinión unificada sobre
la necesidad de adoptar medidas concretas. Mientras en EE UU el debate político y sectorial ha evolucionado hacia la propuesta de la FCC de imposición
de obligaciones sobre los ISP, en Europa la controversia se encuentra en fases anteriores. El conjunto
de contribuciones incluidas a lo largo del libro pretende presentar, de forma equilibrada, los distintos
puntos de vista sobre la necesidad del propio debate de neutralidad de red y la conveniencia de imponer o no obligaciones regulatorias concretas
Internet está evolucionando hacia un entorno
no-neutral, dado el incremento de inteligencia en el
núcleo y los extremos de la red.52 A su vez, la dinámica del mercado impulsa a todos los agentes a competir por el control del usuario mediante los recursos disponibles (gestión de la red, plataformas de
servicios, etc.). Sin embargo, la introducción de obligaciones adicionales sobre agentes privados en un
mercado privatizado debe ser estudiada cuidadosamente para evitar que los costes excedan a los beneficios buscados,53 teniendo asimismo en cuenta
el carácter dinámico e innovador de Internet.
El debate sobre el ámbito de aplicación de las
medidas para preservar la apertura de Internet es
también un desafío para los reguladores. La capacidad de los operadores de gestionar el tráfico
que circula por sus redes, y por tanto ofrecer servicios con distintas calidades, discriminar unos
frente a otros o establecer discriminación de tarifas, ha situado a los ISP en el centro del debate.
Esto ha motivado que en EE UU la aplicación de
las medidas propuestas se restrinja a la regulación del tratamiento que los ISP realizan del tráfico que circula por sus redes, proponiendo el trato
no discriminatorio de todos los contenidos, aplicaciones y plataformas en Internet (ver capítulo
2). Asimismo, existen agentes54 que manifiestan
que el ámbito del debate debería abarcar todas
las capas de la cadena de valor de la plataforma
Internet. Así, existen posturas que defienden la
necesidad de enfocar el asunto como una cuestión de InterNet Neutrality, en vez de simplemente Network Neutrality. 55 Otros planteamientos
52. Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for
Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1000
&context=andrea_renda.
53. Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets
GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications.
54. Ver comentarios presentados Comcast (págs. 29-36) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52, January 14,
2010 y Clark, D., W. Lehr y S. Bauer (2010), In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices:
Comments of David Clark, William Lehr and Steve Bauer, Massachusetts Institute of Technology, pp. 25, 26.
52
Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1000&context=andrea_renda.
55. Esta idea está desarrollada por Richard Feasey (ver contribución de Vodafone en el capítulo 4).
53
Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications.
54
Ver comentarios presentados Comcast (pág 29-36) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52, January 14, 2010 y CLARK, D, LEHR, W and BAUER, S (2010), In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices: Comments of David Clark, William Lehr and Steve Bauer, Massachusetts Institute of Technology, pp. 25, 26.
55
Esta idea está desarrollada por Richard Feasey (ver contribución de Vodafone en el capítulo 4)
25
neutralidad de red: aportaciones al debate
van en la dirección de la corregulación o la
autorregulación,56 como el planteado conjuntamente por Google y Verizon en respuesta a la
consulta lanzada desde la FCC.
A continuación se presentan las cuestiones
más controvertidas del debate, los elementos que
aún permanecen abiertos y deberán abordarse.
1.4.1 Prácticas de gestión de red
Los operadores tienen a su disposición un amplio
abanico de técnicas de gestión de red. Habitualmente se pueden distinguir dos categorías:57 las de
carácter técnico, que gestionan y conforman el tráfico para prevenir o responder a situaciones de congestión, y las de carácter económico, que vinculan
las tarifas de acceso a los recursos consumidos por
los usuarios (volumen, calidad de servicio, etc.).58
La mayoría de agentes ha admitido la necesidad de un cierto grado de gestión del tráfico por
parte de los operadores para tratar problemas de
seguridad, congestión y eficiencia. Como se ha
explicado en el apartado 1.3, una vez admitida la
necesidad de gestionar la red, se desplaza el debate hacia la definición de las características que
dichas técnicas deben cumplir para mantener y
fortalecer el Internet abierto o, como han sido
denominadas por la FCC, ser «razonables». De
esta forma, se plantea si es necesario desarrollar
una normativa específica que establezca cuándo
pueden utilizar los operadores dichas técnicas, el
tipo de prácticas que pueden implementar, o si
es necesario establecer procesos de autorización
para que un operador pueda aplicar una determinada práctica en su red. Esta problemática se
agudiza en el caso de las redes móviles, debido a
sus limitaciones intrínsecas y la necesidad de
una gestión de la red más consistente que en las
redes fijas.59
Se plantean dos posturas diferenciadas. En primer lugar, las protagonizadas por los IAP/ICP,
que consideran que las autoridades nacionales
regulatorias (ANR) deben definir de forma clara
un conjunto de prácticas aceptables, y la protagonizada por los ISP, que consideran necesario
un elevado grado de flexibilidad y proceder a una
aplicación caso a caso de directrices generales.
Estas cuestiones pueden tener un gran impacto
en la forma en que un operador gestiona su red,
su capacidad de respuesta ante comportamientos del tráfico o frente amenazas a la seguridad e
integridad de los servicios proporcionados.
Es por tanto necesario que las autoridades de
regulación y los agentes implicados avancen hacia la definición de posturas comunes, con especial atención a los operadores de red, ya que son,
en definitiva, los garantes de la integridad, calidad y seguridad de los servicios prestados. Deben
poder realizar una gestión adecuada de la red, de
forma que se garantice el cumplimiento de los
compromisos adquiridos con cada usuario, de
acuerdo a la oferta comercial, sin que esto suponga incurrir en prácticas anticompetitivas o injustificadamente discriminatorias.
56. Esta postura está defendida por Chris Marsden (ver contribución en el capítulo 4).
57. División realizada en el marco Canadiense CRTC (2009) Telecom Regulatory Policy CRTC 2009-657. Review of the Internet traffic management practices of Internet service providers, 21 octubre de 2009. Disponible en: http://www.crtc.gc.ca/
eng/archive/2009/2009-657.htm.
58 «La discriminación del precio proporciona a los usuario un incentivo para informarse de forma precisa de sus necesidades reales de QoS, evitando el despilfarro de recursos y la transmisión cuando la red está congestionada, al cambiar el uso
fuera de las horas punta». Ver Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a
Balanced Policy», International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/
ijoc/article/view/154/90.
59. Para una mayor comprensión de la problemática de las redes móviles se recomienda leer cuidadosamente la contribución realizada por Jeffrey H. Reed y Nishith D. Tripathi (capítulo 3). Asimismo, Gerald R. Faulhaber y David J. Farber también
presentan algunas de las problemáticas de estas redes.
56
Esta postura está defendida por Chris Marsden (ver contribución en el capítulo 4)
57
División realizada en el marco Canadiense CRTC (2009) Telecom Regulatory Policy CRTC 2009-657. Review of the Internet traffic management practices of Internet service providers, 21 octubre de 2009. Disponible en: http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-657.htm
58
«La discriminación del precio proporciona a los usuario un incentivo para informarse de forma precisa de sus necesidades reales de QoS, evitando el despilfarro de recursos y la transmisión cuando la red esta congestionada, al cambiar el uso fuera de las horas punta» Ver Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy», International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90
26
59
Para una mayor comprensión de la problemática de las redes móviles se recomienda leer cuidadosamente la contribución realizada por Jeffrey H. Reed y Nishith D. Tripathi (capítulo 3). Asimismo, Gerald R. Faulhaber y David J. Farber también presentan algunas de las problemáticas de estas redes.
1. planteamiento del debate
La FCC ha planteado en su iniciativa que los cuatro principios originales queden sometidos a la excepción de gestión razonable de la red. Dicha gestión es definida como razonable si sus objetivos
son: (I) reducir o mitigar los efectos de la congestión o tratar problemáticas de QoS; (II) tratar el tráfico perjudicial o no deseado por los usuarios; (III)
prevenir la transferencia de contenido no legítimo
o prevenir la transferencia ilegítima de contenidos; y (IV) otras prácticas de gestión razonables.
Debido a la compleja naturaleza de los procesos
involucrados, la FCC adopta un enfoque caso por caso, donde las sentencias se centrarán en la resolución de reclamaciones de los usuarios e irán conformando los contornos de las prácticas admitidas.
Asimismo, los operadores no estarán obligados a solicitar permiso previo para implementar una técnica, aunque sí pedir su análisis de forma voluntaria.
La FCC plantea un conjunto de prácticas razonables y no razonables a modo de ejemplo.60 Algunas son la limitación, en momentos de congestión, del ancho de banda de los usuarios que estén
consumiendo una cantidad desproporcionada, la
limitación del volumen total en un período de
tiempo, o la facturación orientada al volumen
consumido. Por el contrario, considera técnicas no
razonables la degradación o el bloqueo del tráfico
concreto para disminuir la congestión (p. ej.: VoIP)
y no otros tráficos de consumo y QoS equivalentes, o el bloqueo o degradación del tráfico en función de su contenido, si no se justifica que éste es
perjudicial para la red o el usuario.
|posturas diferenciadas, existen algunos elementos sobre los que se ha alcanzado consenso y
que pueden suponer las bases de la decisión adoptada.
La posición defendida por los IAP se basa en el
establecimiento por parte de las ANR de unas directrices generales, en forma de estándares que
permitan definir un conjunto claro y limitado de
prácticas de gestión de red aceptables.61 La definición concreta de dichas prácticas podrá realizarse
en el seno de organizaciones de estandarización o
grupos de trabajo técnicos formados por especialistas de distintas organizaciones (operadores,
proveedores de servicios y aplicaciones, proveedores de contenidos, usuarios, y otros grupos de interés).
Asimismo, consideran que las prácticas de reducción y mitigación de la congestión deben ser
examinadas cuidadosamente para evitar comportamientos anticompetitivos. Algunos de los
elementos solicitados por los IAP/ICP y otros
agentes son: (I) que las técnicas de gestión de red
para mitigación de la congestión no deben convertirse en soluciones permanentes para problemas de falta de capacidad, siendo mejor solución
la mejora de la capacidad;62 (II) que la aplicación
de dichas técnicas se realice de forma que minimice el daño producido a la innovación, a la competencia y a los usuarios (por ejemplo, que solo se
usen en períodos de congestión y estén limitadas
a la parte de la red que la sufre);63 y (III) que dichas
técnicas se apliquen de forma neutral y no discriminatoria con respecto a la identidad de los
usuarios y el tipo de tráfico, permitiendo la priorización de las categorías de tráfico más sensibles
al retardo y el jitter en los momentos de conges-
60. Ver párrafo 137 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
61. Ver comentarios de Google (pág. 68) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (14 de enero de 2010).
62. Ver comentarios de Google (pág. 69), de Open Internet Coalition (pp 42-45) y de The Ad Hoc Telecommunications
Users Committee (pág. 25) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (14 de enero de 2010).
63. Esta petición coincide con los enfoques adoptados por las directrices de configuración de tráfico japonesas de 2008.
Ver Japan Internet Providers Association (JAIPA), et al. (2008). Guideline for packet shaping. Japan Internet Providers Association (JAIPA), Telecommunications Carriers Association (TCA), Telecom Services Association (TELESA). Mayo de 2008. Disponible en http://www.jaipa.or.jp/other/bandwidth/guidelines_e.pdf.
60
Ver párrafo 137 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009
61
Ver comentarios de Google (pág. 68) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (January 14, 2010)
62
Ver comentarios de Google (pág. 69), de Open Internet Coalition (pp 42-45) y de The Ad Hoc Telecommunications Users Committee (pág. 25) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (January 14, 2010)
63
Esta petición coincide con los enfoques adoptados por las directrices de conformado de tráfico japonesas de 2008. Ver Japan Internet Providers Association (JAIPA), et al. (2008). Guideline for packet shaping. Japan Internet Providers Association (JAIPA), Telecommunications Carriers Association (TCA), Telecom Services Association (TELESA). Mayo de 2008. Disponible en http://www.jaipa.or.jp/other/bandwidth/guidelines_e.pdf.
27
neutralidad de red: aportaciones al debate
tión64 (VoIP, vídeo en tiempo real, etc.), sin discriminar por la afiliación del servicio o contenido.
Finalmente, los IAP/ICP proponen que las ANR
cuenten con mecanismos claros y eficaces de aplicación de las reglas, que permitan resolver disputas
y establecer obligaciones a las partes para compensar la violación de las reglas. Bajo dicha propuesta,
las quejas realizadas podrán iniciar procesos prima
facie sobre discriminación en las técnicas de gestión de red, en los que la carga de la prueba pase a
los operadores.65 Éstos deberán demostrar que la
práctica implementada responde a objetivos legítimos y, posteriormente, que la técnica está diseñada
para alcanzar únicamente dicho objetivo, sin incurrir en discriminación y con impacto razonablemente pequeño. En caso contrario, la ANR podría imponer sanciones u obligaciones al operador de red.
Por su parte, los ISP reclaman un modelo que permita a los operadores disponer de flexibilidad para
responder a las demandas y retos asociados a la
gestión de las redes de forma rápida, sin que sea necesario esperar el proceso de resolución de una ANR
antes de poder implementar medidas de gestión de
la red para hacer frente a las constantes amenazas
que surgen en Internet.66 Según estos agentes, los
organismos reguladores deben establecer directri-
ces generales y asesoramiento caso por caso,67 pero
las decisiones sobre la red y su gestión implican un
elevado nivel técnico que excede la experiencia de
los reguladores y, por tanto, no deben fijar un elevado nivel de regulación técnica que trate de establecer todos los escenarios que son posibles en la plataforma Internet, una de cuyas principales
características es estar en continua evolución.68
En segundo lugar, los ISP consideran que es necesario establecer mecanismos que doten de seguridad jurídica a la hora de implementar las técnicas de
gestión de red, mediante el uso de organismos no
gubernamentales de estandarización. Si los ISP están sometidos a procesos de escrutinio estricto sobre
los objetivos e implementación de dichas técnicas,
así como a posibles sanciones si son consideradas
posteriormente como no razonables, es probable
que no sean capaces de responder con eficacia ante
determinadas situaciones, como la congestión o
amenazas de seguridad, por el riesgo de sanciones
ex-post.69 Asimismo, la ausencia de dicha seguridad
tenderá a desincentivar la inversión e innovación en
el desarrollo de técnicas de gestión de red, por el riesgo añadido de ser consideradas no razonables.70
A ese respecto, los ISP solicitan que se sigan las recomendaciones o mejores prácticas determinadas por
64. A este respecto, Google matiza en sus comentarios a la FCC que «la priorización de todos los paquetes de un mismo tipo
puede ser una práctica de gestión de red razonable siempre que el proveedor no carge tarifas adicionales sobre terceras partes o
proveedores de aplicaciones o contenidos. […] Para ser considerada ‘razonable’ esta forma particular de priorización de tráfico debe
ser (i) requerida por el usuario, y (ii) aplicada a todo el tráfico del mismo tipo, independientemente de su fuente o filiación. Aun así, la
definición del ‘tipo’ de tráfico podría ser establecida de forma que consagre las preferencias para servicios actuales, y, de forma concomitante, bloquear el acceso a nuevas innovaciones. Por ejemplo, si el operador de red prioriza solo vídeo a través de la web, entonces el vídeo entregado a través de aplicaciones P2P y nuevos sistemas innovadores de entrega de vídeo podrían estar en desventaja».
65 Ver comentarios de Google (pp. 87-91) y de Open Internet Coalition (pp. 48-50) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC
Docket No. 07-52 (14 de enero de 2010).
66. Ver comentarios de AT&T (pág. 183) y Comcast (pág. 50) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
67. Ver comentarios de Comcast (pp. 51-52) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
68. Ver Gerald R. Faulhaber and David J. Farber (2010). «The Open Internet: A Customer-Centric Framework». Exhibit 1 of
the comments of AT&T to FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 y Comentarios de la Telecommunications Industry Association (pág. 34) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (14 de enero de 2010).
69. Ver Gerald R. Faulhaber and David J. Farber (2010). «The Open Internet: A Customer-Centric Framework». Exhibit 1 of
the comments of AT&T (pág. 25) to FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 y comentarios de Verizon (pág. 82) a
la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
67
Ver comentarios de Comcast (pp.51-52) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
70. Ver comentarios de AT&T (pág. 186) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
64
A este respecto Google matiza en sus comentarios a la FCC que «la priorización de todos los paquetes de un mismo tipo puede ser una práctica de gestión de red razonable siempre que el proveedor no carge tarifas adicionales sobre terceras partes o proveedores de aplicaciones o contenidos. […] Para ser considerada «razonable» esta forma particular de priorización de tráfico de ser (i) requerida por el usuario, y (ii) aplicada a todo el tráfico del mismo tipo, independientemente de su fuente o filiación. Aun así, la definición del «tipo» de tráfico podría ser establecida de forma que consagre las preferencias para servicios actuales, y, de forma concomitante bloquear el acceso a nuevas innovaciones. Por ejemplo, si el operador de red prioriza solo vídeo a través de la Web, entonces el video entregado a través de aplicaciones P2P y nuevos sistemas innovadores de entrega de vídeo podrían estar en desventaja»
68
Ver Gerald R. Faulhaber and David J. Farber (2010). «The Open Internet: A Customer-Centric Framework». Exhibit 1 of the comments of AT&T to FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 y Comentarios de la Telecommunications Industry Association (pág. 34) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (January 14, 2010)
65
Ver comentarios de Google (pp. 87-91) y de Open Internet Coalition (pp 48-50) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (January 14, 2010)
69
Ver Gerald R. Faulhaber and David J. Farber (2010). «The Open Internet: A Customer-Centric Framework». Exhibit 1 of the comments of AT&T (pág. 25) to FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 y comentarios de Verizon (pág. 82) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
66
Ver comentarios de AT&T (pág. 183) y Comcast (pag. 50) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
70
Ver comentarios de AT&T (pág. 186) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
28
1. planteamiento del debate
consorcios industriales u organizaciones de estandarización y se dote a las técnicas elegidas de la presunción razonable.71
Finalmente, los operadores consideran que la
decisión sobre qué técnicas son razonables debe
estar basada en la elección de los propios usuarios
y la evolución del mercado, dados unos requisitos
previos de transparencia,72 sin necesidad de definir ex ante los modelos posibles.
De esta forma, los principales puntos de consenso
entre las posturas se centran en: (I) adecuada flexibilidad a la hora de definir las prácticas de gestión de
red, que cuente con la participación de la industria y
organismos de estandarización y permita adaptarse
a la evolución del ecosistema Internet; (II) mecanismos de transparencia que faciliten la elección de los
usuarios; (III) gestión de la red adecuada, que garantice el tratamiento no discriminatorio del tráfico y el
uso eficiente de los recursos, pero permita el tratamiento diferencial de aquellos tráficos con distintas
características y requisitos de calidad de servicio.
Al igual que otros elementos, el debate de las
prácticas razonables de gestión de red no se ha
resuelto en Europa. El marco regulatorio está dotado de herramientas capaces de tratar las prácticas anticompetitivas que pueden surgir del establecimiento de prácticas discriminatorias.
1.4.2 Discriminación en precios y calidad
de servicio, tanto a usuarios finales
como a proveedores de aplicaciones,
servicios y contenidos
La evolución de la capacidad de las redes y el incremento de inteligencia de las mismas permite a los
operadores la discriminación de la calidad de servicio prestado a diferentes usuarios finales, así como
al tráfico de proveedores de aplicaciones, servicios
y contenidos terminado en la red del ISP. La posibilidad de que el operador ofrezca dichos servicios
diferenciados, a diferentes tarifas, se sitúa como
un elemento principal del debate de la neutralidad
de red, y está directamente relacionado con el principio de no discriminación propuesto por la FCC.
Al igual que en otros mercados, la demanda de
servicios de mayor calidad es satisfecha por los
proveedores mediante la prestación de servicios diferenciados, de mayor precio. Algunos ejemplos
habitualmente empleados73 para describir esta diferenciación del servicio son: el sistema postal,
donde conviven diferentes grados de servicio con
distintos tiempos de entrega; la diferenciación realizada por las aerolíneas entre clases primera (business) y turista; el sistema de posicionamiento de
los anuncios de Google-Ads, basado en la puja por
el espacio patrocinado; o la distinción de precio entre las localidades de espectáculo o evento deportivo, en función de la zona en que están ubicadas.
Los ISP se comportan de forma similar con la
posibilidad de reservar una determinada capacidad de la conexión de acceso para un uso específico que requieran QoS. De esta forma, tratan de
satisfacer una demanda potencial que, en caso de
no poder ser satisfecha, implicará una pérdida de
valor de su plataforma,74 tanto de forma directa
(menor demanda del lado de los usuarios), como
indirecta (efectos de red), por el menor interés de
los ACP en servir a dicho usuario.
El principio de no discriminación propuesto por
la FCC determina: «sujeto a una gestión de red ra-
71. Ver comentarios de Comcast (pp. 56-59) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
72. Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets
GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications.
73. Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.
cgi?article=1000&context=andrea_renda.
74. Ver nota 69.
71
Ver comentarios de Comcast (pp. 56-59) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
73
Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1000&context=andrea_renda.
72
Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications.
74
Ver nota 69
29
neutralidad de red: aportaciones al debate
zonable, un proveedor de servicios de acceso de
banda ancha a Internet debe tratar el contenido
legítimo, las aplicaciones y los servicios de una forma no discriminatoria». Resulta, no obstante, matizado posteriormente: «Entendemos el término
‘no discriminatorio’ como que el proveedor de servicios de acceso de banda ancha a Internet no podrá cobrar a los proveedores de contenidos, aplicaciones o servicios por un acceso mejorado o
priorizado a sus abonados al servicio de acceso de
banda ancha a Internet». De esta forma, la FCC
centra el debate de la no discriminación en la prestación de servicios diferenciados a los ACP, mientras que respecto a los usuarios queda menos limitada.75 Resulta, por tanto, conveniente distinguir
entre la provisión de servicios diferenciados a
usuarios finales y priorizados a ACP, ya que las
posturas adoptadas y las problemáticas asociadas
son diferentes.
En el caso de la provisión de servicios diferenciados a los usuarios finales, existe mayor consenso entre los agentes76 para aceptar la prestación de servicios de distintas calidades mediante
el uso de técnicas de priorización si existe el deseo
explícito de los usuarios.77 No obstante, se matiza
que dicha prestación de servicios se deberá realizar siguiendo un modelo de distinción del tipo de
tráfico o de servicio, no discriminando por el proveedor del mismo.78 En cuanto al modelo de tarificación, algunas posturas son partidarias de que el
precio esté asociado al tipo de tráfico, con precios
mayores para aquéllos que requieran mayor QoS,
consuman más recursos, tengan mayores efectos
negativos sobre otros tráficos o estén de alguna
forma vinculados al coste (o coste de
oportunidad),79 mientras que otras son partidarias de un modelo de tarifas flexible, en función
de la evolución del mercado.
Por su parte, los ISP mantienen una postura clara respecto a la prestación de dichos servicios:
«Negocios, gobierno y otros clientes comerciales
siempre han tenido flexibilidad para negociar
acuerdos personalizados con sus proveedores de
servicios de acceso de banda ancha a Internet que
podían incluir prácticas personalizadas relativas a
la gestión de la red, seguridad, priorización y otros
muchos aspectos de sus servicios»,80 posición que
se afianza con la evolución de la capacidad de las
75. La definición de gestión razonable incluye la prestación de QoS. «La gestión de red razonable consiste en: (a) prácticas
razonables empleadas por proveedores de servicios de acceso de banda ancha a Internet para […] tratar asuntos de calidad de
servicio», de forma que el principio de no discriminación puede permitir la prestación de calidad de servicio a aquellas aplicaciones que lo requieran, pero no cobrar por ello a los ACP. Ver párrafo 135 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In
the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 0752 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
76. Ver contribución de Tim Berners-Lee (capítulo 4): «Los usuarios deberían poder pagar más por un servicio mejor. La
priorización basada en el tipo (de servicio) puede ser algo razonable cuando ofrece múltiples servicios con diferentes calidades
de servicio, pero los servicios no deben estar sujetos a una aplicación determinada, a un programa de aplicación determinado o
una dirección particular», de forma similar, la contribución de Amazon (capítulo 3) expone que: «Un proveedor de servicios de
acceso de banda ancha a Internet puede […] Ofrecer a los usuarios individuales la opción de velocidad y calidad mejorada, o
otras funcionalidades para un contenido legítimo, aplicación, servicio, dispositivo u otra fuente especificada de forma que
dicha mejora no pudiera degradar la calidad, velocidad, o cualquier otra funcionalidad proporcionada a otros usuarios».
77. No obstante, existen opiniones proclives a una aplicación más estricta del principio de no discriminación, por ejemplo:
«La Coalición por un Internet abierto apoya una regla estricta de no discriminación sujeta a una gestión de red razonable». Ver
OIC (2010), Comments of the Open Internet Coalition, FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52, 14 de enero de 2010.
78. Además de los casos presentados en la nota 76, en ese sentido se pronuncian Richard Bennett y David Faulhaber en
sus contribuciones (capítulo 3).
79. Peha, J. (2007), The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy, International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90.
77
No obstante, existen opiniones proclives a una aplicación más estricta del principio de no discriminación, por ejemplo: «La Coalición por un Intenet Abierto apoya una regla estricta de no discriminación sujeta a una gestión de red razonable». Ver OIC (2010), Comments of the Open Internet Coalition, FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52, January 14, 2010
80. Ver comentarios presentados de Verizon (pág. 67) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
78
Además de los casos presentados en la nota 76, en ese sentido se pronuncian Richard Bennet y David Faulhaber en sus contribuciones (capítulo 3).
75
La definición de gestión razonable incluye en su definición la prestación de QoS. «La gestión de red razonable consiste de: (a) prácticas razonables empleadas por proveedores de servicios de acceso de banda ancha a Internet para […] tratar asuntos de calidad de servicio», de forma que el principio de no discriminación puede permitir la prestación de calidad de servicio a aquellas aplicaciones que lo requieran, pero no cobrar por ello a los ACP. Ver párrafo 135 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009.
79
Peha, J. (2007), The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy, International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90
76
Ver contribución de Tim Berners-Lee (capítulo 4): «Los usuarios deberían poder pagar más por un servicio mejor. La priorización basada en el tipo (de servicio) puede ser algo razonable cuando ofrece múltiples servicios con diferentes calidades de servicio, pero los servicios no deben estar sujetos a una aplicación determinada, a un programa de aplicación determinado o una dirección particular.», de forma similar, la contribución de Amazon (capítulo 3) expone que «Un proveedor de servicios de acceso de banda ancha a Internet puede […] Ofrecer a los usuarios individuales la opción de velocidad y calidad mejorada, o otras funcionalidades para un contenido legítimo, aplicación, servicio, dispositivo o otra fuente especificada de forma que dicha mejora no pudiera degradar la calidad, velocidad, o cualquier otra funcionalidad proporcionada a otros usuarios.»
80
Ver comentarios presentados de Verizon (pág. 67) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
30
1. planteamiento del debate
redes debido al despliegue de las NGA, que permitirá trasladar al mercado residencial la capacidad
de los usuarios de conformar las características
de su servicio de acceso a Internet y la posible entrega con QoS de distintos tipos de tráficos o servicios.
Resulta relevante el enfoque propuesto a este
respecto por el tercer principio de las directrices de
neutralidad de Internet en Noruega,81 según el cual
los usuarios tienen derecho a una conexión libre de
discriminación por tipo de aplicación, servicio y contenidos, o por las direcciones de envío o recepción.
No obstante, dicho principio no impide que los ISP
puedan realizar, según los requisitos de los usuarios, una priorización del tráfico, siempre que exista
la opción de contratar una conexión sin dicha priorización.
En relación a la posibilidad de priorización del
tráfico de los ACP, las posiciones de los distintos
agentes se encuentran lejos de un enfoque común.
Los ACP consideran necesario mantener el esquema tradicional de tarificación en Internet, sin
discriminación por calidad, manteniendo un
principio extremo-a-extremo que aporte seguri-
dad a los desarrolladores de aplicaciones y no
obligue al pago de tasas por la terminación de la
conexión.82 La existencia de dichos servicios es
percibida como una amenaza a su modelo de ingresos y un incremento del nivel de riesgo de sus
modelos de negocio.83 No obstante, el principal
argumento de los ACP para oponerse a la prestación de estos servicios es que, bajo la opción de
priorización, es previsible que los agentes con
mayor potencial económico obtengan una mayor posición de dominio en el mercado de servicios, distorsionando la capacidad de innovación
de nuevos agentes sin recursos económicos
equiparables y, en última instancia, limitando
las externalidades generadas por Internet84 y
rompiendo su círculo virtuoso.85
Asimismo, otro argumento empleado en el debate en EE UU para limitar las prácticas de los ISP
es su capacidad para ejercer prácticas anticompetitivas en mercados (banda ancha) sin competencia efectiva. Dichos comportamientos se pueden
manifestar de dos formas: (I) mediante incentivos86 para incrementar los precios de forma anticompetitiva, aprovechando su posición en el mercado de banda ancha (donde disponen de la gran
81. Ver Norwegian Post and Telecommunications Authority (NPT) (2009), Network neutrality: Guidelines for Internet
neutrality, 24 February 2009. Disponible en: http://www.npt.no/ikbViewer/Content/109604/Guidelines%20for%20network%20neutrality.pdf.
82. Ver párrafo 63 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and
Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
83. «Un innovador en potencia basa su decisión de innovar en los costes esperados y en los beneficios de realizar dicha
innovación. Al enfrentarse a la amenaza de la discriminación, los innovadores en potencia en los mercados afectados esperarán menores beneficios. Por tanto, la amenaza de la discriminación reduce sus incentivos para innovar… Incluso si un
proveedor de red no ofrece en dicho momento un producto que compita con la innovación, puede verse tentado a imitar al
entrante, excluyéndole de su red y aprovechando el mercado complementario él mismo una vez el entrante haya empezado a generar beneficios significativos». Ver van Schewick, B. (2007) «Towards an Economic Framework for Network Neutrality Regulation», 5 Journal on Telecommunications and High Technology Law 329, 378-80, 2007.
84. Ver párrafo 69 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and
Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009, y Economides N.
(2010) «Why Imposing New Tolls on Third-Party Content and Applications Threatens Innovation and Will Not Improve
Broadband Providers’ Investment». Appendix A of the comments of Google (pág. 6) to GN Docket No. 09-191 and WC Docket
No. 07-52.
85. Ver contribución de Skype (capítulo 4).
86. Ver párrafo 70 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and
Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
82
81
Ver Norwegian Post and Telecommunications Authority (NPT) (2009), Network neutrality: Guidelines for Internet neutrality, 24 February 2009. Disponible en: http://www.npt.no/ikbViewer/Content/109604/Guidelines%20for%20network%20neutrality.pdf
Ver párrafo 63 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009
83
«Un innovador en potencia basa su decisión de innovar en los costes esperados y en los beneficios de realizar dicha innovación. Al enfrentarse a la amenaza de la discriminación, los innovadores en potencia en los mercados afectados esperarán menores beneficios. Por tanto, la amenaza de la discriminación reduce sus incentivos para innovar. . . . Incluso si un proveedor de red no ofrece en dicho momento un producto que compita con la innovación, puede verse tentado a imitar al entrante, excluyéndole de su red y aprovechando el Mercado complementario el mismo una vez el entrante haya empezado a generar beneficios significativos.» Ver van Schewick, B. (2007) «Towards an Economic Framework for Network Neutrality Regulation», 5 Journal on Telecommunications and High Technology Law 329, 378–80, 2007
84
Ver párrafo 69 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009, y Economides N. (2010) «Why Imposing New Tolls on Third-Party Content and Applications Threatens Innovation and Will Not Improve Broadband Providers’ Investment». Appendix A of the comments of Google (pág. 6) to GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
85
Ver contribución de Skype (capítulo 4)
86
Ver párrafo 70 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009
31
neutralidad de red: aportaciones al debate
mayoría de clientes); y (II) mediante incentivos87
para ralentizar los servicios ofrecidos en modo
best-effort, como medida de impulso a los servicios con QoS.88
Mientras, los ISP perciben dichos servicios como
una futura fuente de ingresos que ayudará a justificar la viabilidad económica de los nuevos despliegues de redes NGN, así como a incrementar el valor
percibido por los usuarios, y contribuirán a realizar
un uso más eficiente de los recursos al permitir la
transmisión de señales tarifarias.89 Los ISP consideran que la aplicación del planteamiento de la FCC,
prohibiendo cobrar a los ACP por cualquier tipo de
servicio mejorado, supone una estricta regulación
que, bajo un modelo de externalidades cruzadas, fija
el precio del lado del ACP, trasladando completamente la recuperación del coste de red a los usuarios
(«customer pays all»),90 limitando los precios mínimos de los servicios de acceso a Internet,91 así como
dificultando la viabilidad de los despliegues de NGN
frente a un modelo de pago compartido. El establecimiento de dicha medida es entendido por algunos
autores como una subvención a la creatividad,92 que
mantendrá bajas las barreras de entrada al ecosistema Internet.
Asimismo, en relación con los argumentos planteados para imponer la no discriminación, los ISP
consideran que la medida propuesta no impedirá
que los agentes con mayor potencial económico
obtengan mayor posición de dominio, dificultando
la competencia, ya que actualmente dichos agentes cuentan con redes de CDN que permiten entregar los servicios o contenidos con un mayor grado
de servicio que aquellos que no disponen de dichas
infraestructuras. De hecho, los ISP argumentan93
que la provisión de servicios priorizados podría beneficiar especialmente a pequeños ACP, que no
puedan disponer de dichas infraestructuras.
El debate sobre la no discriminación aún no se
ha resuelto en Europa. Tal como expresó la comisaria Neelie Kroes, es necesario un estudio cuidadoso
de sus implicaciones,94 así como adoptar un enfoque precavido, evitando medidas desproporcionadas que puedan limitar la inversión y la innovación
87. Ver párrafo 71 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009 y Economides N. (2010)
«Why Imposing New Tolls on Third-Party Content and Applications Threatens Innovation and Will Not Improve Broadband
Providers’ Investment». Appendix A of the comments of Google (pág. 8) to GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
88. Este elemento forma parte también de las problemáticas que surgen de la provisión de servicios verticalmente integrados de los operadores.
89. «Asimismo, las reglas de neutralidad de red pueden interferir con los mecanismos de fijación de precios que permiten
la transmisión de señales a los proveedores de red para incrementar la capacidad, o que pueden llevar a los proveedores de
contenidos a adoptar prácticas de compresión de la información más eficientes». Ver Declaration of Gary S. Becker and Dennis
W. Carlton. Attachement A of the comments of Verizon (párrafo 82) to FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
90. Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets
GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960. También publicado en International Journal of Communications.
91. «Eso podría constituir efectivamente una transferencia de riqueza de los conumidores a los proveedores de contenidos y aplicaciones. Podría prevenir el desarrollo de modelos de precios innovadores que promoviesen la adopción de la banda
ancha.». Ver comentarios de Verizon (pág. 71) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5.
92. «Una prohibición sobre los pagos de los proveedores de contenidos a los intermediarios en Internet es un subsidio a los
creativos y emprendedores a costa de los pasivos y los consumidores». Ver Lee, R. and Wu, T. (2009), Subsidizing Creativity
through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality, Journal of Economic Perspectives 23(3), Summer pp. 61-76.
93. Ver comentarios de Verizon (pág. 73) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5. «… los grandes agentes como
Google tienen enormes infraestructuras de red que les permiten entregar sus contenidos de forma priorizada; inversiones que
los pequeños jugadores no pueden realizar. […] La provisión de servicios de calidad mejorada por parte de proveedores de redes de
banda ancha puede proporcionar a los pequeños proveedores de contenidos y aplicaciones una alternativa que puede mejorar dichas ventajas existentes; una opción que puede ser más eficiente o proporcionar funcionalidades que otras opciones no pueden.»
87
Ver párrafo 71 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009 y Economides N. (2010) «Why Imposing New Tolls on Third-Party Content and Applications Threatens Innovation and Will Not Improve Broadband Providers’ Investment». Appendix A of the comments of Google (pág. 8) to GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
88
Este elemento forma parte también de las problemáticas que surgen de la provisión de servicios verticalmente integrados de los operadores.
89
«Asimismo, las reglas de neutralidad de red pueden interferir con los mecanismos de fijación de precios que permiten la transmisión de señales a los proveedores de red para incrementar la capacidad, o que pueden llevar a los proveedores de contenidos a adoptar prácticas de compresión de la información más eficientes.» Ver Declaration of Gary S. Becker and Dennis W. Carlton. Attachement A of the comments of Verizon (párrafo 82) to FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
92
«Una prohibición sobre los pagos de los proveedores de contenidos a los intermediarios en Internet es esto: es un subsidio a los creativos y emprendedores a costa de los pasivos y los consumidores» Ver Lee, R. and Wu, T. (2009), Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality, Journal of Economic Perspectives 23(3), Summer pp. 61-76.
90
Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications
93
Ver comentarios de Verizon (pág. 73) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5. «… los grandes agents como Google tienen enormes infraestructuras de red que les permiten entregar sus contenidos de forma priorizada – inversiones que los pequeños jugadores no pueden realizar. […] La provisión de servicios de calidad mejorada por parte de proveedores de redes de banda ancha puede proporcionar a los pequeños proveedores de contenidos y aplicaciones una alternativa que puede mejorar dichas ventajas existentes – una opción que puede ser más eficiente o proporcionar funcionalidades que otras opciones no pueden.»
91
«Eso podría constituir efectivamente una transferencia de riqueza de los conumidores a los proveedores de contenidos y aplicaciones. Podría prevenir eldesarrollo de modelos de precios innovadores que promoviesen la adopción de la banda ancha.». Ver comentarios de Verizon (pág. 71) a FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-5
94
»Dicha perspectiva genera un numerosas cuestiones delicadas y complejas. Dichas cuestiones deben ser cuidadosamente evaluadas antes de que la EU de cualquier posible respuesta regulatoria». Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010
32
1. planteamiento del debate
en Internet.95 Asimismo, la situación competitiva y
los mecanismos regulatorios y de competencia difieren de los de EE UU,96 por lo que es previsible que
la evolución del debate también difiera.
1.4.3 El uso de servicios gestionados, frente
a los de acceso a Internet público
La evolución hacia redes y servicios convergentes ha
permitido a los operadores de telecomunicaciones
emplear las infraestructuras de acceso, desplegadas
originalmente para servicios de telefonía o televisión, proporcionar a sus clientes una mayor oferta
de servicios, principalmente triple play que agrupa
acceso a Internet, telefonía y televisión, bien sea basada en protocolo IP (IPTV en el caso de operadores
xDSL), analógica o digital (caso de operadores de cable). La capacidad de ofrecer múltiples servicios a
través de la misma infraestructura ha supuesto un
elemento clave en el establecimiento de modelos de
negocio exitosos en el pasado, permitido el incremento de la competitividad y el fomento de la inversión en la mejora de la capacidad de las redes.
La mejora de las redes hacia mayores capacidades hace previsible el crecimiento del número
y la importancia de los servicios prestados por
los operadores, al margen del acceso a Internet,
compartiendo la capacidad física de las infraestructuras. Servicios como HDTV, telemedicina,
smart grid, eLearning, IP corporativos o específicos para grupos de usuarios concretos (niños o
ancianos), requieren de forma general grados
de QoS superiores al modelo best-effort, lo que
ha motivado que sean denominados por la FCC
como gestionados o especializados.
La Figura 1.1 (ver págin siguiente) permite ilustrar la diferencia entre servicios gestionados y de
acceso a Internet.
Aunque existe un consenso generalizado sobre
la legitimidad de los operadores para proporcionar servicios adicionales sobre sus infraestructuras de acceso,97 o sobre que dichos servicios puedan generar beneficios a los usuarios, incrementar
la competencia y fomentar la inversión en redes
de banda ancha,98 y en especial en las redes de
nueva generación,99 la convivencia de servicios
95. «En particular, yo pienso que deberíamos evitar tomar medidas innecesarias que pudiesen evitar la aparición de nuevos modelos de negocio eficientes». Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at
the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
96. Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.
cgi?article=1000&context=andrea_renda.
97. Respuesta conjunta de Google y Verizon a la NPRM (pág. 8): «Google y Verizon reconocen que los proveedores de redes de banda ancha deben poder ofrecer a los consumidores servicios u opciones sobre sus infraestructuras adicionales al acceso tradicional a Internet. Claramente, las infraestructuras de banda ancha tienen múltiples usos, y los operadores de red deben poder seguir contando
con la capacidad de ofrecer a los usuarios una elección de opciones de servicio de forma adicional a los servicios tradicionales de acceso
a Internet…»; respuesta de Yahoo: «los proveedores de banda ancha, como es comprensible, tienen expectativas razonables de que se
les permitirá hacer lo que sea necesario para asegurar una buena experiencia para sus usuarios […]. Y que hay otras áreas potenciales,
como la oferta de servicios propietarios por dichas redes que deberá ser considerada en la elaboración de esta regulación».
98. «La existencia de esos servicios puede generar beneficios a los consumidores, incluyendo una mayor competencia
entre proveedores de voz y vídeo, que puede derivar en un mayor despliegue de redes de banda ancha». Ver párrafo 148 de
FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices,
GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
99. Respuesta conjunta de Google y Verizon a la NPRM (pág. 8) «… reconocemos que la capacidad para ofrecer dichos
servicios puede ampliar el rango de opciones disponibles para losconsumidores, y ayudar mantener las inversiones en mayores capacidades y redes de banda ancha más avanzadas; incluyendo, por supuesto, capacidad para mejorar el servicio tradicional de acceso de banda ancha a Internet ofrecido sobre dichas redes».
97
Respuesta conjunta de Google y Verizon a la NPRM (pág. 8) «Google y Verizon reconocen que los proveedores de redes de banda ancha deben de poder ofrecer a los consumidores servicios u opciones sobre sus infraestructuras adicionales al acceso tradicional a Internet. Claramente las infraestructuras de banda ancha tienen múltiples usos, y los operadores de red deben poder seguir contando con la capacidad de ofrecer a los usuarios una elección de opciones de servicio de forma adicional a los servicios tradicionales de acceso a Internet…»; respuesta de Yahoo: «los proveedores de banda ancha, como es comprensible, tienen expectativas razonables de que se les permitirá hacer lo que sea necesario para asegurar una buena experiencia para sus usuarios […]. Y que hay otras áreas potenciales, como la oferta de servicios propietarios por dichas redes que deberá ser considerada en la elaboración de esta regulación»
95
«En particular, yo pienso que deberíamos evitar tomar medidas innecesarias que pudiesen evitar la aparición de nuevos modelos de negocio eficientes». Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010
98
«La existencia de esos servicios puede generar beneficios a los consumidores, incluyendo una mayor competencia entre proveedores de voz y video, que puede derivar en un mayor despliegue de redes de banda ancha». Ver párrafo 148 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009
96
Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1000&context=andrea_renda.
99
Respuesta conjunta de Google y Verizon a la NPRM (pág. 8) «… reconocemos que la capacidad para ofrecer dichos servicios puede ampliar el rango de opciones disponibles para losconsumidores, y ayudar mantener las inversions en mayores capacidades y redes de banda ancha más avanzadas – incluyendo, por supuesto, capacidad para mejorar el servicio tradicional de acceso de banda ancha a Internet ofrecido sobre dichas redes.»
33
neutralidad de red: aportaciones al debate
Figura 1.1.
Walled Garden
QoS (p.ej. IPTV)
Servidor de Internet
ISP A
Servidor de Internet
ISP B
Best-Effort / QoS
Servicios gestionados
vs
Servicios de acceso a Internet
gestionados con servicios de acceso a Internet público se ha situado como elemento relevante del
debate de la neutralidad de red, al existir distintas
problemáticas asociadas.
Uno de los principales elementos es la posibilidad de bloqueo o degradación de la competencia.
Los servicios gestionados, prestados habitualmente por los propios ISP, como IPTV o voz sobre
banda ancha,100 pueden entrar en competencia
con otros existentes over-the-top. En estos casos,
algunos agentes101 consideran que los operadores
verticalmente integrados o asociados con proveedores de servicios tienen incentivos para discrimi-
Internet
nar tráfico de potenciales competidores, al tratar
de incentivar los modelos de walled garden frente
a modelos abiertos en Internet.
Otro riesgo señalado por la FCC102 es la posibilidad de que los ISP limiten la capacidad reservada al
servicio de acceso a Internet, reservándola para la
prestación de los servicios gestionados.103 Al respecto, la respuesta conjunta de Verizon y Google a
la consulta FCC plantea un punto de común acuerdo sobre la necesidad de que se preserven los incentivos para continuar ofreciendo servicios de acceso abiertos y robustos: «Es importante que dichos
servicios no reduzcan los incentivos financieros para
100. ARCEP define la voz sobre banda ancha (voice over broadband) como el servicio de telefonía fija usando tecnología
VoIP en una red de acceso a Internet con velocidades por encima de 128 kbps y donde el proveedor del servicio controla la calidad del mismo.
101. Ver comentarios de Google (pág. 29) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (January 14, 2010) «donde los proveedores de banda ancha están verticalmente integrados con otros negocios (voz, vídeo, contenidos y aplicaciones
de datos), hay un incentivo de negocio natural para recortar y disminuir el crecimiento de contenidos, servicios y aplicaciones
más diversos, con objeto de maximizar los intereses privados y en detrimento del interés público».
102. Ver párrafo 71 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
103. Como ejemplo se puede poner el caso de los operadores de cable, que reservan hasta el 90% de las frecuencias disponibles para la provisión de servicios de TV verticalmente integrados, mientras que el servicio de acceso a Internet se dé. Ver
Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for European Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1000
&context=andrea_renda.
100
ARCEP define la voz sobre banda ancha (voice over broadband) como el servicio de telefonía fija usando tecnología VoIP en una red de acceso a Internet con velocidades por encima de 128 kbps y donde el proveedor del servicio controla la calidad del mismo.
102
Ver párrafo 71 de FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009.
101
Ver comentarios de Google (pág. 29) a la FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (January 14, 2010) «donde los proveedores de banda ancha están verticalmente integrados con otros negocios (voz, video, contenidos y aplicaciones de datos), hay un incentive de negocio natural para recortar y disminuir el crecimiento de contenidos, servicios y aplicaciones más diversos, con objeto de maximizar los intereses privados y en detrimento del interés público.»
103
Como ejemplo se puede poner el caso de los operadores de cable, que reservan hasta el 90% de las frecuencias disponibles para la provisión de servicios de TV verticalmente integrados, mientras que el servicio de acceso a Internet se dé. Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1000&context=andrea_renda.
34
1. planteamiento del debate
que los operadores de redes provean de una capacidad abierta y robusta para soportar el acceso tradicional de los consumidores a Internet». Asimismo,
los propios operadores sostienen104 que el mercado
demanda de forma clara servicios de acceso a Internet best-effort y que, en un entorno competitivo, los ISP tienen incentivos para aumentar la capacidad reservada al acceso a Internet, ya que supone
uno de los principales elementos de la dinámica
competitiva en el mercado actual y la limitación de
dicha capacidad generaría una pérdida de clientes
e ingresos frente a operadores que sí apuesten por
la mejora de los servicios de acceso a Internet.
No obstante, esta cuestión puede impulsar a la
regulación de la capacidad o de QoS mínimas que
deben ser ofertadas en una conexión de acceso a
Internet. En este sentido, el marco regulador europeo ya contempla, en el artículo 22 de la Directiva
de Servicio Universal, dicha posibilidad (ver capítulo 2). Pero, si bien en el caso de Europa dicha alternativa es posible, algunos autores se pronuncian
por un enfoque basado en la transparencia: «si los
consumidores están bien informados y la competencia funciona de forma efectiva, los requisitos de
calidad mínima no deberían ser necesarios».105 Las
directrices noruegas para la neutralidad de Internet contemplan, en su primer principio,106 el caso
de la compartición de la conexión por otros servicios, aparte del acceso a Internet, e indican que
«debe establecerse claramente cómo se comparte
la capacidad entre el tráfico de Internet y el de
otros servicios», sin imponer requisitos mínimos
sobre la capacidad de acceso.
Finalmente, otro riesgo asociado a la prestación
de servicios gestionados es la posible limitación
de la competencia de servicios o aplicaciones
equivalentes que se presten desde la plataforma
Internet. En esos casos, el ISP puede limitar a sus
competidores, al no ofrecerles un tratamiento de
QoS equivalente al de los servicios integrados, imponer tarifas mayores que otros servicios de tráfico comparable, o hacer uso de su poder de dominio mediante el empaquetamiento 107 de los
servicios de acceso a Internet (elemento principal
de las ofertas de los ISP) y los servicios gestionados. En los casos que dicho comportamiento sea
realizado por agentes con poder en el mercado
primario (banda ancha), estos abusos podrán ser
tratados mediante la regulación ex-post de competencia sobre integración vertical o, en casos de
fallos de mercado estructurales, mediante regulación ex ante de las tarifas108 o la prohibición de
ofrecer dichos servicios sin la existencia de ofertas equivalentes para los competidores.109
104. Ver Declaration of Michael D. Topper ¶ 142-143. Attachement C of the comments of Verizon to FCC GN Docket No. 09191 and WC Docket No. 07-52 (January 14, 2010). 105.
Ver contribución de Martin Cave (capítulo 4).
106. El primer principio hace referencia a la necesidad de transparencia, de manera que los ISP deben proporcionar a los
usuarios información completa sobre el tipo de servicio que están contratando, indicando las características de capacidad y
calidad del mismo.
107. La FCC se cuestiona si «se venden o se venderían tales ofertas como parte de otros servicios o como un servicio diferenciado,
ya fuera empaquetado o en solitario». Ver párrafo 150 FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the
Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 2009.
108. Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune (pág.22). The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for
Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.
cgi?article=1000&context=andrea_renda.
109. «Un operador de red no podría ofrecer una menor calidad de servicio o precios más elevados para el tráfico que compite
con un servicio tradicional de circuitos conmutados de lo que ofrece para el tráfico comparable que no compite con un servicio
tradicional»; «Un operador de red no podría ofrecer contenidos o servicios directamente o a través de un afiliado a una tasa de
datos o una calidad de servicio que no estuviera disponible a los competidores a un precio comparable. De forma similar no podría disponer de servicios a nivel de red como multicast para sí misma o afiliadas y no ponerla a disposición de los competidores».
Ver Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy», Interna105
contribución
de Martin
Cave (capítulo
tionalVer
Journal
of Communication
1 pp. 644-668.
Disponible4).
en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90.
104
Ver Declaration of Michael D. Topper ¶ 142 - 143. Attachement C of the comments of Verizon to FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (January 14, 2010)
106
El primer principio hace referencia a la necesidad de transparencia de manera que los ISP deben proporcionar a los usuarios información completa sobre el tipo de servicio que están contratando, indicando las características de capacidad y calidad del mismo.
107
La FCC se cuestiona si «Se venden o se venderían tales ofertas como parte de otros servicios o como un servicio diferenciado, ya fuera empaquetado o en solitario?». Ver párrafo 150 FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009.
108
Ver Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune (pág.22). The Net Neutrality Debate and its (Ir)relevance for Europe. Centre for Euopean Policy Studies. Octubre de 2008. Disponible en: http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1000&context=andrea_renda.
109
«Un operador de red no podría ofrecer una menor calidad de servicio o precios más elevados para el tráfico que compite con un servicio tradicional de circuitos conmutados de lo que ofrece para el tráfico comparable que no compite con un servicio tradicional»; «Un operador de red no podría ofrecer contenidos o servicios directamente o a través de un afiliado a una tasa de datos o una calidad de servicio que no estuviera disponible a los competidores a un precio comparable. De forma similar no podría disponer de servicios a nivel de red como multicast para sí misma o afiliadas y no ponerla a disposición de los competidores». Ver Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy», International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90
35
neutralidad de red: aportaciones al debate
De esta forma, mientras los ISP no empleen su
poder en el mercado de banda ancha para discriminar a sus competidores, la provisión de cualesquiera servicios gestionados sobre la misma infraestructura empleada para la provisión de acceso
básico a Internet deberá ser posible.110 Dicho planteamiento es respaldado por la Comisión Europea111
en su 4º principio de competencia justa (fair competition).
1.4.4 Bloqueo o degradación
intencionada de aplicaciones,
servicios y contenidos
Dentro del debate para mantener un Internet
abierto, la capacidad de los ISP para bloquear o
degradar intencionadamente el acceso de los
usuarios a los contenidos, aplicaciones o servicios de su elección, supone uno de los elementos fundamentales. Un escenario en el que la
accesibilidad a contenidos, aplicaciones o servicios se vea fuertemente limitada derivará en un
Internet «parcheado» (patchy), disminuyendo
su capacidad de ofrecer beneficios a la sociedad.112
Si el bloqueo o degradación intencionada se
producen en un mercado competitivo, y los usuarios valoran y requieren los contenidos, servicios o
aplicaciones bloqueados, es solo cuestión de
tiempo que algún competidor los ofrezca,113 por lo
que el operador que incurra en tal práctica sufrirá
pérdida de clientes e ingresos, disminuyendo sus
incentivos para hacerlo. No obstante, éste no es el
caso si el operador que realiza el bloqueo disfruta
de poder significativo en el mercado primario
(banda ancha), porque podría limitar la innovación.114
Los tres primeros principios de la FCC (2005) suponen la base para asegurar que los usuarios tienen derecho a acceder a cualquier contenido legítimo, aplicación o servicio, y por tanto los ISP no
pueden bloquear o degradar intencionadamente
dicho acceso. Asimismo, es necesario reforzar esos
principios mediante la transparencia de los operadores sobre los mecanismos de gestión de red y el
funcionamiento de las ofertas de acceso a
Internet,115 permitiendo que el usuario realice una
elección basada en la información y un marco centrado en él.
Otro de los principales focos del debate actual
es la situación de los servicios de VoIP sobre redes
móviles y las dificultades para poder ser prestados (ya sea por bloqueo, degradación del tráfico
en la red, cobros adicionales o limitaciones impuestas sobre los terminales subvencionados).116
Esta problemática movió a Skype a solicitar a la
FCC, en febrero de 2007, la aplicación en el mercado móvil del principio conocido como Carterphone, resultante de una sentencia que en 1968 obligó a que los operadores de redes públicas de
telefonía abrieran las interfaces con un estándar,
para que se pudiera conectar a ellas cualquier dis-
110. Ver Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy»,
International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/
view/154/90.
111. Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference
(L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
112. Ver contribución de Martin Cave (capítulo 4).
113. Ver Christensen, C. M. (2005). The innovator’s dilemma. Harper Collins Publishers, New York, NY.
114. Ver Peha, J. (2007), The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy, International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/
view/154/90.
115. Esta postura es defendida por Martin Cave y Gerald Faulhaber en sus contribuciones (capítulos 4 y 3, respectivamente).
110
Ver Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy», International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90
116. Ver contribución de Skype (capítulo 4).
111
Ver Comisión Europea (2010), Net neutrality in Europe, Neelie Kroes speech addressed at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril, 2010.
114
Ver Peha, J. (2007), The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy, International Journal of Communication 1 pp. 644-668. Disponible en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90
112
Ver contribución de Martin Cave (capítulo 4).
115
Esta postura es defendida por Martin Cave y Gerald Faulhaber en sus contribuciones (capítulos 4 y 3 respectivamente)
113
Ver Christensen, C. M. (2005). The innovator’s dilemma. Harper Collins Publishers, New York, NY
116
Ver contribución de Skype (capítulo 4)
36
1. planteamiento del debate
positivo.117 Hasta el momento, no hay una resolución formal de la FCC al respecto, aunque su presidente ha defendido en alguna ocasión el derecho
de los operadores a gestionar sus redes, por lo que
se interpreta que posiblemente será rechazada la
solicitud de Skype.118 Por su parte, la Comisión Europea está investigando dicha problemática tras
distintos casos, como el protagonizado por T-Mobile en Alemania.119
La problemática de VoIP sobre redes móviles radica en dos elementos: (I) la prestación de servicios
de VoIP puede suponer una erosión de los ingresos
de los operadores y (II) las características específicas de escasez de recursos y los elevados requisitos
de control y gestión de la red móvil.120 Algunos autores plantean121 que los requisitos de calidad y tráfico de los servicios VoIP cursados por los actuales
canales reservados para datos suponen un elevado
coste para los operadores móviles en términos de
recursos, lo que motiva su control y uso eficientes.
En un intento de controlar el impacto sobre la
red de estos servicios y equilibrar el coste de los recursos con una amplia oferta que permita a los
operadores satisfacer a sus usuarios, han proliferado las ofertas de subvención de terminales para fijar las características y servicios instalables sobre
ellos, limitando el uso de aplicaciones de VoIP. No
obstante, los terminales adquiridos libremente no
disponen de limitaciones y los usuarios pueden
instalar las aplicaciones que deseen. Asimismo,
tratando de asociar el precio de los servicios a los
recursos empleados, los operadores han diseñado
tarifas reducidas de acceso a Internet móvil que excluyen la opción de servicios de voz o vídeo sobre IP.
El debate sobre neutralidad de red e Internet
abierto se encuentra aún en proceso de evolución
en lo referido a la aplicación de principios específicos sobre las redes móviles. Es oportuno señalar
tres elementos que jugarán un papel clave: (I) el
elevado crecimiento del número de usuarios de
Internet móvil, con previsiones de que en los
próximos años la mayoría de accesos se producirá
desde redes móviles;122 (II) la evolución de las redes hacia la cuarta generación o LTE permitirá
una mayor capacidad para proporcionar servicios
todo IP; y (III) el elevado nivel de competencia del
mercado móvil ha llevado en el pasado a que los
operadores adopten, sin necesidad de regulación
explícita, posiciones de apertura de sus modelos
de negocio a terceros siguiendo la voluntad de los
usuarios, lo que podría mantenerse como conducta para afrontar retos futuros.123
En el ámbito de Europa, la Comisión se ha mostrado favorable a los principios que aseguran el li-
117. Skype Communications S.A.R.L., (2007) Petition to Confirm a Consumer’s Right to Use Internet Communications Software and Attach Devices to Wireless Networks («Skype Petition»), February 2007. Skype (2009), Comments, FCC GN Docket
No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
118. Fierce Wireless. «FCC denies Skype’s Carterphone petition», 3 de abril de 2008, http://www.fiercewireless.com/ctialive/story/fcc-denies-skype-s-carterphone-petition/2008-04-03.
119. Trading markets.com: «EC could punish T-Mobile Germany for blocking Skype – report», 9 de abril de 2009, http://
www.tradingmarkets.com/.site/news/Stock%20News/2264942/.
120. Para una mayor comprensión de la problemática de las redes móviles se recomienda leer cuidadosamente la contribución realizada por Jeffrey H. Reed y Nishith D. Tripathi. Asimismo, Gerald R. Faulhaber y David J. Farber también presentan
algunas de las problemáticas de estas redes.
121. (Reed & Tripathi) y Richard Bennet (2010), Going Mobile: Technology and policy issues in the mobile internet, ITIF 2010.
122. Morgan Stanley señala que entre 2014 y 2015 habrá más usuarios de Internet que accedan desde redes móviles que de
fijas. Morgan Stanley, «Internet trends» 12 de abril de 2010. Disponible en: http://www.morganstanley.com/institutional/
techresearch/pdfs/Internet_Trends_041210.pdf.
123. Ver Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC
Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_
pdf=pdf&id_document=7020039960 . También publicado en International Journal of Communications.
117
Skype (2009), Comments, FCC GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52
Skype Communications S.A.R.L., (2007) Petition to Confirm a Consumer’s Right to Use Internet Communications Software and Attach Devices to Wireless Networks («Skype Petition»), February 2007.
118
Fierce Wireless. «FCC denies Skype’s Carterphone petition», 3 de abril de 2008, http://www.fiercewireless.com/ctialive/story/fcc-denies-skype-s-carterphone-petition/2008-04-03
119
Trading markets.com: «EC could punish T-Mobile Germany for blocking Skype – report», 9 de abril de 2009, http://www.tradingmarkets.com/.site/news/Stock%20News/2264942/
120
Para una mayor comprensión de la problemática de las redes móviles se recomienda leer cuidadosamente la contribución realizada por Jeffrey H. Reed y Nishith D. Tripathi. Asimismo, Gerald R. Faulhaber y David J. Farber también presentan algunas de las problemáticas de estas redes.
122
Morgan Stanley señala que entre el 2014 y el 2015 habrá más usuarios de internet que accedan desde redes móviles que de fijas. Morgan Stanley, «Internet trends» 12 de abril de 2010. Disponible en: http://www.morganstanley.com/institutional/techresearch/pdfs/Internet_Trends_041210.pdf
121
(Reed & Tripathi) y Richard Bennet (2010), Going Mobile: Technology and policy issues in the mobile internet, ITIF 2010.
123
Ver Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications.
37
neutralidad de red: aportaciones al debate
bre acceso de los usuarios a los contenidos, servicios y aplicaciones de su elección, así como al
principio de transparencia que permite situar al
usuario en el centro de la decisión. Por otra parte,
tal como señala Andrea Renda en su contribución
a este libro, la legislación de competencia dota de
herramientas para tratar el bloqueo y la degradación intencionada de aplicaciones, servicios y contenidos por parte de un ISP con poder de mercado,
conforme al artículo 82 del Tratado de la Unión.124
124
Ver Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework, FCC Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30. Disponible en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . También: publicado en International Journal of Communications.
124. Todas las referencias al artículo 82 CE debe entenderse como referencias al actual artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (según fue renombrado por el Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009)
http://ec. europa.eu/competition/antitrust/art82/index.html.
38
2. situacióN actual de la reGulacióN
Este apartado presentará las principales disposiciones incluidas en los marcos reguladores de los
diferentes países sobre los temas que afectan al
debate de la neutralidad de red. Tanto las de Estados Unidos, por ser pionero en su introducción y
nace en la Unión Europea (UE).
La mayor parte de los problemas relacionados
con la neutralidad de red se ha tratado a través
de los marcos reguladores del mercado de las telecomunicaciones, o desde las normas generales
de defensa de la competencia, dada la evolución,
tradicionalmente no sometida a regulación, de
las actividades en los niveles superiores de la plataforma Internet. Sin embargo, la creciente preocupación sobre los derechos a la privacidad y la
protección de los datos personales, así como respecto a la creciente concentración de estas actividades, apunta a un incremento de las iniciativas
legales y reguladoras, también en estos campos.
Aunque este apartado no pretende realizar
una comparación exhaustiva entre las regulaciones en EE UU y Europa, si resulta relevante
resaltar algunas de las diferencias más significativas que pueden afectar a la necesidad de
regulación específica de neutralidad de red en
ambas regiones. Mientras el marco legislador
estadounidense mantiene una amplia desregulación de los servicios de acceso a Internet
de banda ancha, y la regulación sectorial y de
defensa de la competencia se han considerado
recientemente como sustitutas, en Europa la
regulación sectorial ex ante supone un complemento a la vigilancia de los organismos de defensa de la competencia, que disponen de amplias capacidades para tratar los abusos de
posición dominante, así como una extensa tradición de intervención en el mercado de las comunicaciones electrónicas. De esta forma, el
marco europeo se presenta como más compacto y completo que el de EE UU, en términos de
herramientas disponibles para tratar posibles
conductas anticompetitivas en el ámbito del
debate de la neutralidad de red.
2.1 Marco regulador en Estados Unidos
El marco regulador que rige la mayoría de los aspectos relativos a la neutralidad de la red en Estados Unidos está prefijado por la Ley de Teleco-
39
neutralidad de red: aportaciones al debate
municaciones de 1996. No obstante, la
definición de distintos tipos de servicios, a los
que se aplican diferentes medidas regulatorias,
incluida en esta ley se basa en la legislación previa de los años 90, la Computer Inquiries, 1 que
establecían una serie de normativas para asegurar la apertura de las redes de telecomunicación
para la comunicación de datos, con el objetivo
de fomentar la entonces emergente industria
informática.
Esta normativa creaba una dicotomía entre
dos tipos de servicios: básicos y mejorados.2 Los
primeros, que constituían la función principal de
las redes de telecomunicación, permitían la
transmisión de información sin realizar ningún
cambio en su forma o contenido, y debían ser
puestos a disposición de otras compañías en las
mismas condiciones de velocidad, calidad y precio; por su parte, los servicios mejorados estaban
formados por cualquier otro que combinase telecomunicaciones con procesado. En su normativa,
la FCC obligó a que los servicios básicos fuesen
prestados de manera abierta y transparente, lo
que permitió la entrada en el mercado de numerosas compañías que empezaron a ofrecer servicios de acceso a Internet sobre las redes telefónicas, contribuyendo así al rápido crecimiento de la
plataforma.
La Ley de Telecomunicaciones, aprobada por
el Congreso estadounidense en 1996, mantenía
esta dicotomía entre servicios de telecomunicación (una categoría que incluía todos los servicios básicos y que debían cumplir ciertas medidas regulatorias impuestas tanto por las
autoridades locales y estatales como por parte
de la FCC) y los servicios de información (categoría que incluía todos los servicios mejorados
no sujetos a regulación). Inicialmente, los servicios de acceso a Internet a través de las redes
telefónicas estaban incluidos dentro de la primera categoría, con el objetivo de fomentar la
entrada de nuevos agentes en el mercado de las
telecomunicaciones. Sin embargo, a partir de
2002, la FCC comenzó un proceso de desregulación, con el objetivo de fomentar la competencia en infraestructuras y el despliegue de las redes de nueva generación, que llevó a la
reclasificación de los servicios de acceso a Internet de banda ancha a través de las diferentes
tecnologías disponibles (redes de cable, redes
xDSL, redes inalámbricas, redes eléctricas con
tecnología PLC o redes de acceso basadas en fibra óptica) como servicios de información. Asimismo, la FCC permitió también a los operadores de redes fijas la prestación de servicios de
acceso a Internet de banda ancha sin estar sujetos a las obligaciones impuestas por la Computer Inquiry.3
De manera casi simultánea a la introducción de
esta desregulación, y como respuesta a la aparición del caso de discriminación del tráfico de VoIP
por la operadora Madison River, la FCC estableció4
los cuatro principios de carácter general, no obligatorios, que determinaban los derechos de los
usuarios en el acceso a Internet y buscaban «preservar y promover el carácter abierto de Internet».
Estos principios fueron utilizados de manera recurrente por la FCC en su toma de decisiones de
años siguientes. Así, en 2006 las autoridades condicionaron la fusión entre AT&T y BellSouth a que
acogieran los cuatro principios durante 30 meses,
quedando exentos los servicios gestionados para
empresas (p. ej., redes privadas virtuales) y los servicios de IPTV. Por su parte, en 2007, cuando la
1. Regulatory and Policy Problems Presented by the Interdependence of Computer and Communication Services, Notice of
Inquiry, 7 FCC 2d 11, 16, para. 21 (1966) (Computer I Notice of Inquiry).
2.
Enhanced.
3. Ver FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry
Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), 22 de octubre de 20o9.
4.
1
2.
40
Internet Policy Statement, 20 FCC Rcd at 14987.
Enhanced
3.
Ver FCC (2009), Notice of Proposed Rulemaking In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices, GN Docket N0. 09-191 and WC Docket No. 07-52 (NPRM), October 22, 2009.
4.
Internet Policy Statement, 20 FCC Rcd at 14987
2. situación actual de la regulación
FCC clasificó los servicios de acceso inalámbrico
de banda ancha como servicios de información, el
comisario Copps indicó que el siguiente paso lógico sería aplicar los cuatro principios también a las
redes inalámbricas.
De manera paralela a las de la FCC, durante el
período 2005-2008 surgieron diferentes iniciativas legislativas5 en el Congreso de EE UU, aunque no fueron finalmente aprobadas. Recientemente, la nueva presidencia estadounidense
iniciada en 2008 ha recuperado el debate y se ha
mostrado más favorable a la introducción de
propuestas legislativas que incluyan de manera
expresa los principios definidos en 2005, ampliados con dos nuevos: transparencia y no discriminación. Varias iniciativas se hallan en curso desde 2009:
•
•
La Cámara de Representantes del Congreso presentó a finales de julio 2009 el
proyecto de ley «Internet Freedom Preservation Act of 2009». Introducido por el
congresista Ed. Markey, propone modificar el Título I de la Ley de Comunicaciones
de 1934, incorporando unos principios similares a los establecidos por la FCC en
2005 y añadiendo los de transparencia y
no discriminación.
Por su parte, la FCC abrió una consulta
pública6 el 22 de octubre 2009 planteando los términos de una regulación de Internet «Preserving the Open Internet
Broadband Industry Practices», en la que
el comportamiento de los operadores
debe estar regido por seis principios: los
cuatro introducidos en 2005 más dos
nuevos, basados en transparencia y no
discriminación. Asimismo, propone que
•
dichos principios sean aprobados por el
Congreso en el proyecto de ley denominado «Internet Freedom Preservation Act
of 2009».
Finalmente, el programa de ayudas para
el despliegue de redes de banda ancha incluido en el paquete de estímulo económico para superar la crisis, 7 incluye de
manera expresa la adopción de los principios de neutralidad de red, en los proyectos de despliegue de redes fijas y móviles
que se presenten a las convocatorias para
acceder a ayudas públicas.
Respecto a las dos iniciativas legislativas anteriores (la promovida en el Congreso y la promovida desde la FCC), es destacable que, aunque ambas coinciden en el objetivo, mantener el carácter
abierto de Internet, discrepan radicalmente en la
forma de conseguirlo: mientras la FCC plantea regular los principios establecidos en 2005 para el
control de los operadores y los ISP, el proyecto del
Congreso propone mantener a Internet al margen de la regulación, propugnando un aumento
de la competencia y la innovación en beneficio del
usuario.
Sin embargo, tras el largo proceso judicial iniciado por Comcast contra la imposición de obligaciones por la FCC sobre sus prácticas de gestión de red, la Corte de Apelaciones del Distrito
de Columbia ha dado la razón al operador, al
considerar que el organismo ha excedido su autoridad al no haberle dado el Congreso las competencias para regular las prácticas de gestión
de red de los proveedores del servicio de acceso a
Internet, ya que está considerado como servicio
de información y no como servicio de telecomu-
5. El proyecto de Ley «Internet Freedom Preservation Act» introducido por los senadores Byron Dogan y Olympia Snowe,
y los proyectos H. R. 5273 y HR. 5417 introducidos en el Congreso por los congresistas Ed Markey y Sensembrenner y Conyers
respetivamente.
6.
7.
Notice of Proposed Rulemaking (NPR).
The American Recovery and Reinvestment Act de 2009 más conocido como «The Recovery Act».
5.
El proyecto de Ley «Internet Freedom Preservation Act» introducido por los senadores Byron Dogan y Olympia Snowe, y los proyectos H. R. 5273 y HR. 5417 introducidos en el congreso por los congresistas Ed Markey y Sensembrenner y Conyers respetivamente.
6.
Notice of Proposed Rulemaking (NPR)
7.
The American Recovery and Reinvestment Act de 2009 más conocido como «The Recovery Act»
41
neutralidad de red: aportaciones al debate
nicación.8 Esta decisión socava, según la propia
FCC,9 su capacidad para continuar tomando medidas que pueden ser fácilmente recurridas ante
los tribunales.
Por ello, el órgano regulador planteó en una consulta pública el pasado junio de 2010, ampliada
posteriormente en septiembre de 2010, la clasificación parcial de los servicios de banda ancha en servicios de telecomunicación como una «tercera vía»
(third way) para dotarse de autoridad para implementar las iniciativas planteadas sin necesidad de
reclasificar totalmente dichos servicios, evitando la
imposición de todas las obligaciones asociadas a
esa clasificación.10 Sin embargo, la regulación finalmente aprobada el pasado 21 de diciembre no contempla dicha reclasificación, manteniendo los servicios de banda ancha como servicios de
información bajo el amparo del Título I, y basa la
nueva regulación en la aplicación de los tres principios de transparencia, no bloqueo y no discriminación injustificada, aplicable este último únicamente a las redes fijas, descrita en la sección 1.1.1.
Finalmente, merece la pena destacar que en Estados Unidos, a diferencia de lo que ocurre en Europa,
existe una mayor dificultad en la aplicación de las
leyes de defensa de la competencia en sectores regulados. De forma general, el United States Code
(U.S.C.) exime a los servicios clasificados como common carriers (y por tanto los clasificados como servicios de telecomunicación) de la regulación de competencia y defensa del consumidor, considerando
que dichas competencias recaen en la regulación ex
ante definida por la Ley de Telecomunicaciones de
1996.
Pese a que dicha situación cambia tras la reformulación de los servicios de acceso de banda como servicios de información en 2002, cuando la
FTC11 recupera su jurisdicción sobre los servicios
de banda ancha, la capacidad de actuación de la
autoridad de competencia en sectores regulados
se ha visto limitada tras la decisión de la Corte
Suprema de 2004,12 refrendada en 2007.13 Según
Brennan,14 dichas decisiones establecen de forma
implícita que las regulaciones de competencia y
sectorial son métodos sustitutivos para controlar
el poder de mercado y, en sectores regulados, la
función debe recaer principalmente sobre el organismo específico. De esta forma, en el trata-
8. La diferencia entre ambos servicios radica, entre otras, en que la FCC dispone de autoridad explícita sobre los servicios
clasificados como de telecomunicación que recaen en el Título II del Communications Act 1996, mientras que los servicios de
información representan una categoría no sujeta a ninguna regulación específica, más allá de la autoridad complementaria
(«ancillary») general del Título I. La Corte de Apelaciones ha considerado que la autoridad complementaria («ancillary») es
más limitada que la aplicación que se ha hecho de ella hasta ahora y que no es suficiente para imponer, entre otras, obligaciones sobre los mecanismos de gestión de red.
9. Julius Genachowski «The Third Way: A Narrowly Tailored Broadband Framework.» FCC statement, 6 de mayo de 2010.
«[…] continuar aplicando políticas con respecto al acceso de banda ancha de Internet bajo el enfoque de una autoridad complementaria tiene un riesgo serio de fracasar en los tribunales».
10. Julius Genachowski «The Third Way: A Narrowly Tailored Broadband Framework.» FCC statement, 6 de mayo de 2010.
«[…] reclasificar plenamente los servicios de banda ancha como ‘servicios de telecomunicación’ y aplicar todo el conjunto de
obligaciones del Título II tiene serios inconvenientes. [...]También sometería a los proveedores de servicios de comunicación de
banda ancha a una amplia regulación inadecuada para la banda ancha».
11.
La FTC (Federal Trade Commission) es el organismo encargado de la defensa de la competencia en EE UU.
12. Verizon Communications Inc. v. Law Offices of Curtis V. Trinko, LLP. 540 U.S. 398 (2004).
13. Credit Suisse Securities (USA) LLC v. Billing. 551 U.S. 264 (2007).
14. Una descripción de ambos casos puede ser encontrada en: Timothy J. Brennan (2008). «Essential Facilities and Trinko:
Should Antitrust and Regulation Be Combined?», Federal Communications Law Journal, vol. 61, pp. 133-149, December 2008.
Disponible en: http://www.law.indiana.edu/fclj/pubs/v61/no1/14-BRENNAN_FINAL.pdf.
11.
La FTC (Federal Trade Commission) es el organismo encargado de la defensa de la competencia en EEUU.
8.
La diferencia entre ambos servicios radica, entre otras, en que la FCC dispone de autoridad explícita sobre los servicios clasificados como de telecomunicación que recaen en el Título II del Communications Act 1996, mientras que los servicios de información representan una categoría no sujeta a ninguna regulación específica, más allá de la autoridad complementaria («ancillary») general del Título I. La Corte de Apelaciones ha considerado que la autoridad complementaria («ancillary») es más limitada que la aplicación que se ha hecho de ella hasta ahora y que no es suficiente para imponer, entre otras, obligaciones sobre los mecanismos de gestión de red.
12.
Verizon Communications Inc. v. Law Offices of Curtis V. Trinko, LLP. 540 U.S. 398 (2004).
9.
Julius Genachowski «The Third Way: A Narrowly Tailored Broadband Framework.» FCC statement, May 6, 2010. «[…] continuar aplicando políticas con respecto al acceso de banda ancha de Internet bajo el enfoque de una autoridad complementaria tiene un riesgo serio de fracasar en los tribunales.»
13.
Credit Suisse Securities (USA) LLC v. Billing. 551 U.S. 264 (2007).
10.
Julius Genachowski «The Third Way: A Narrowly Tailored Broadband Framework.» FCC statement, May 6, 2010. «[…] reclasificar plenamente los servicios de banda ancha como «servicios de telecomunicación» y aplicar todo el conjunto de obligaciones del Título II tiene serios inconvenientes. [...]También sometería a los proveedores de servicios de comunicación de banda ancha a una amplia regulación inadecuada para la banda ancha».
14.
Una descripción de ambos casos puede ser encontrada en: Timothy J. Brennan (2008). «Essential Facilities and Trinko: Should Antitrust and Regulation Be Combined?», Federal Communications Law Journal, vol. 61, pp. 133 – 149, December 2008. Disponible en: http://www.law.indiana.edu/fclj/pubs/v61/no1/14-BRENNAN_FINAL.pdf
42
2. situación actual de la regulación
miento de conductas de abuso de posición dominante se da prioridad a la aplicación de la
regulación sectorial frente a la de competencia,
cuyo impacto debe ser mínimo,15 por lo que en este último ámbito no procede imponer obligaciones que no hayan sido consideradas por la regulación ex ante.
2.2 Marco en la Unión Europea
Los principales temas de debate asociados a la
neutralidad de red vienen determinados por las
previsiones del marco regulador europeo de las
comunicaciones electrónicas y el marco general
de defensa de la competencia.
El primero de ellos, en vigor desde 2003, establece un conjunto de principios y proporciona
herramientas aplicables a cualquier tipo de servicio de comunicaciones electrónicas, independientemente de la tecnología subyacente utilizada para su prestación (tecnológicamente
neutra), en aras de asegurar el desarrollo en
competencia del sector de las comunicaciones
electrónicas. Este marco adopta gran parte de
sus herramientas de las normas de defensa de la
competencia y está firmemente basado en el
principio de neutralidad tecnológica y, cuando es
apropiado, en la apertura de las redes. Por tanto,
la competencia de las Autoridades Nacionales de
Regulación (ANR) para adoptar las medidas previstas por dicho marco en lo que respecta a los
servicios de acceso de banda ancha está fuera de
toda duda.
La base del marco regulador es el proceso de definición y análisis de los mercados, que se divide
en tres etapas:
•
•
•
En primer lugar, las ANR tienen capacidad
de realizar la definición de un conjunto de
mercados de referencia mediante un
análisis de la capacidad de sustitución de
los servicios que podrían formar parte del
mercado objeto de análisis, tanto desde
el punto de vista de la oferta como de la
demanda.
En segundo lugar, sobre dichos mercados de referencia se debe determinar la
situación de competencia en cada uno
de ellos, mediante el estudio de la evolución de la oferta y la demanda. El análisis
de la situación competitiva puede llevar
a la determinación de un operador con
Poder Significativo de Mercado (PSM, similar al concepto de posición dominante
de las normas de defensa de la competencia).
Finalmente, el último paso del análisis es
la imposición de obligaciones ex ante al
operador PSM, que se traducen en un
conjunto de medidas o remedies destinado a corregir la situación no competitiva.
La Comisión Europea proporciona en su
Recomendación de mercados pertinentes
un conjunto de obligaciones genéricas a
imponer a los operadores PSM para solucionar o aliviar las barreras de entrada al
mercado: obligación de acceso, no discriminación, transparencia, control de precios, contabilidad de costes y separación
de cuentas. Las ANR deben determinar
cuáles de tales obligaciones se aplican al
operador declarado PSM, así como desarrollar con más detalle las medidas que
hagan efectivas las obligaciones.
15. «Los beneficios de aplicar la normativa antimonopolio en presencia de una autoridad que regulara la conducta en cuestión fueron mínimos, a pesar de una explícita ‘cláusula de exclusión’ en la subyacente Ley de Telecomunicaciones de 1996». Ver
Timothy J. Brennan (2008). «Essential Facilities and Trinko: Should Antitrust and Regulation Be Combined?», Federal Communications Law Journal, vol. 61, pp. 133-149, December 2008. (Brennan, 2008) Disponible en: http://www.law.indiana.edu/
fclj/pubs/v61/no1/14-BRENNAN_FINAL.pdf.
15.
«Los beneficios de aplicar la normativa antimonopolio en presencia de una autoridad que regulara la conducta en cuestión fueron mínimos, a pesar de una explícita «cláusula de exclusión» en la subyacente ley-la Ley de Telecomunicaciones de 1996». Ver Timothy J. Brennan (2008). «Essential Facilities and Trinko: Should Antitrust and Regulation Be Combined?», Federal Communications Law Journal, vol. 61, pp. 133 – 149, December 2008. (Brennan, 2008) Disponible en: http://www.law.indiana.edu/fclj/pubs/v61/no1/14-BRENNAN_FINAL.pdf
43
neutralidad de red: aportaciones al debate
En la actualidad, los mercados de referencia sujetos a regulación ex ante definidos por sucesivas
recomendaciones de la Comisión Europea están
limitados a siete.16 Entre ellos no figura el mercado minorista de acceso de banda ancha, que sería
sobre el que centrar la problemática asociada a la
neutralidad de red.
No obstante, tanto la Comisión como las ANR
podrían introducir en cualquier momento este
mercado para incorporar los remedies anteriores
si se detecta la existencia de PSM, permitiendo la
eliminación de los principales efectos negativos
relacionados con ello y mencionados frecuentemente en el debate de la neutralidad de red. Asimismo, e incluso cuando no se considere la existencia de poder significativo de mercado, el actual
marco regulador permite la imposición de remedies, de acuerdo con el artículo 5 de la Directiva de
Acceso. En particular, faculta a las ANR a obligar la
interconexión de las redes de los diferentes operadores que controlan el acceso de los usuarios finales, cuando la conectividad extremo-a-extremo
se vea puesta en peligro.
De manera más particular, el marco regulador
de 2003 ya incorporaba salvaguardas ante cualquier forma de discriminación en las redes de comunicaciones, fijando obligaciones de transparencia con los clientes. Además, la última revisión
del marco regulador, aprobada en 2009, incrementa las salvaguardias sobre la capacidad de
elección y protección de los derechos de los usuarios. Estas previsiones son:
•
•
•
Bajo el nuevo marco regulador, las ANR
tienen la obligación de promover17 «la ca-
pacidad de los usuarios finales para acceder y distribuir la información o ejecutar las
aplicaciones y los servicios de su elección».
Como fue reconocido recientemente por
Neelie Kroes,18 esta obligación «reconoce y
salvaguarda las libertades básicas de los
usuarios de Internet» y se puede considerar, junto con el principio general del marco regulador de fomentar la competencia,
equiparable a los cuatro principios generales establecidos en 2005 por la FCC. Estos principios fueron suscritos por la comisaria Kroes en el discurso citado.
Las directivas europeas no determinan
obligaciones ni limitaciones a las restricciones que establezcan los proveedores
de servicios de comunicaciones electrónicas a sus usuarios para el acceso a servicios y aplicaciones. En su lugar, establecen la obligación de transparencia en el
servicio proporcionado, de manera que
los usuarios deberán ser claramente informados de cualquier limitación impuesta por el ISP en su capacidad de acceder a contenidos, ejecutar aplicaciones o
utilizar los servicios de su elección.
Finalmente, y en caso de que los niveles
de calidad del servicio de acceso a Internet de los operadores fuese degradado a
niveles no aceptables, las ANR podrán intervenir, previa consulta a la Comisión, y
establecer unos niveles mínimos19 de calidad en este servicio. Esta obligación aseguraría que las prácticas de gestión de
red de los operadores no conduzcan a una
16. No obstante, las ANR tienen el derecho de iniciar procesos de análisis y definición de nuevos mercados, aparte de los
siete definidos por la CE, si consideran que existen indicios de fallos de mercado o de situaciones de poder significativo por
parte de algunos agentes del mismo.
17. The ability of end-users to access and distribute information or run applications and services of their choice.
18. Speech/10/153; Net neutrality in Europe.
19. En este sentido es necesario precisar que la implementación exacta de esos niveles mínimos de calidad de servicio es
aún incierta. Así pues, la Comisión se ha comprometido a realizar un estudio en profundidad de este asunto así como a guiar
a las ANR sobre cómo definir y monitorizar estos niveles mínimos de QoS.
16.
No obstante, las ANR tienen el derecho de iniciar procesos de análisis y definición de nuevos mercados a parte de los 7 definidos por la CE si consideran que existen indicios de fallos de mercado o de situaciones de poder significativo por parte de algunos agentes del mismo.
18.
Speech/10/153; Net neutrality in Europe
17.
The ability of end-users to access and distribute information or run applications and services of their choice
19.
En este sentido es necesario precisar que la implementación exacta de esos niveles mínimos de calidad de servicio es aún incierta. Así pues, la Comisión se ha comprometido a realizar un estudio en profundidad de este asunto así como a guiar a las ANR sobre cómo definir y monitorizar estos niveles mínimos de QoS
44
2. situación actual de la regulación
degradación en los contenidos y servicios
proporcionados por terceros agentes.
En cuanto a las prácticas de diferenciación de los
servicios de los operadores, en base a la priorización
de tráfico o la gestión inteligente de la red, la Comisión reconocía en los documentos de análisis de impacto que acompañaban a la revisión del marco regulador, que dichos productos podían abrir nuevas
oportunidades para los proveedores de contenidos,
incrementando las opciones de los usuarios.
Por último, junto con la publicación de las nuevas directivas del Marco Regulador, la Comisión
Europea difundió una Declaración de Principios
sobre Neutralidad de Internet en la que mostraba
su compromiso de monitorizar cómo la implementación de la revisión del marco permite mantener el carácter abierto y neutral de Internet, informando al Parlamento Europeo y al Consejo
sobre si estas reglas pueden ser consideradas herramientas suficientes y efectivas para lograr ese
propósito. Finalmente, la Comisión seguirá evaluando la evolución del mercado, indicando su
compromiso de utilizar «sus atribuciones legislativas existentes en materia de competencia para tra-
tar cualquier práctica contraria a la competencia
que pueda producirse».
En relación a la normativa de defensa de la competencia, es empleada como un complemento a la
regulación sectorial, permitiendo la intervención
ex post y la corrección de situaciones de fallo de
mercado o de prácticas anticompetitivas que pudieran haber surgido. De esta forma, la regulación
sectorial ex ante no es, como en el caso de EE UU,
la única o principal vía para tratar posibles comportamientos anticompetitivos, estando los agentes europeos que operan en el mercado de las comunicaciones electrónicas sujetos, tanto a la
regulación sectorial como a las leyes de defensa de
la competencia.20
Mediante la aplicación de las leyes de defensa
de la competencia es posible el tratamiento de situaciones complejas que pueden surgir entre los
diferentes agentes de la cadena de valor de Internet, sobre los que la regulación sectorial ex ante
es difícilmente aplicable.21 Entre las situaciones
que pueden tratar en caso de apreciarse PSM se
encuentran el bloqueo de aplicaciones, la discriminación o degradación intencionada de la calidad del servicio o los acuerdos verticales.22
20.
Renda, A. (2010), «Competition- Regulation Interface in Telecommunications. What’s left of the essential facility doctrine», Telecommunications Policy, vol. 34, pp 23-35.
21.
Como ejemplo de esta situación se puede mencionar el caso Wanadoo (COMP/38.233, Wanadoo Interactive, 16 July 2003.), donde la Comisión reconoció que las actividades en el mercado minorista del acceso de banda ancha podrían ser analizadas mejor desde las leyes de defensa de la competencia que desde la aplicación de medidas ex ante específicas.
22.
Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The net neutrality debate and its (ir)relevance for Europe, Centre for European Policy Studies, 2008.
20. Renda, A. (2010), «Competition- Regulation Interface in Telecommunications. What’s left of the essential facility doctrine», Telecommunications Policy, vol. 34, pp 23-35.
21. Como ejemplo de esta situación se puede mencionar el caso Wanadoo (COMP/38.233, Wanadoo Interactive, 16 July
2003), donde la Comisión reconoció que las actividades en el mercado minorista del acceso de banda ancha podrían ser analizadas mejor desde las leyes de defensa de la competencia que desde la aplicación de medidas ex ante específicas.
22. Renda, A. (2008), I own the pipes, you call the tune. The net neutrality debate and its (ir)relevance for Europe, Centre for
European Policy Studies, 2008.
45
3. el debate
eN estados uNidos
Estados Unidos lleva años alumbrando una sucesión
de posturas, criterios, análisis y propuestas en torno a la
neutralidad de red. Han surgido en la Academia, con tomas
de posición y enfoques diferenciados, de los que se han
servido, en primer término, las iniciativas político-legislativas.
Pero los agentes del mundo Internet no han permanecido en
absoluto al margen a la hora de formular sus propios
planteamientos y propuestas.
Dado el propósito de este libro, orientado esencialmente
a reunir los planteamientos esenciales del debate y, en la
medida de lo posible, fijar los aspectos centrales y periféricos
de la controversia abierta, se han solicitado distintas
contribuciones, tanto académicas, procurando recoger las
diferentes tendencias, como de los agentes más significados
con presencia activa en los mercados.
neutralidad de red: aportaciones al debate
Ambassador David A. Gross
El embajador David A. Gross, socio del despacho jurídico de Washington DC, Wiley Rein LLP, es uno de los
líderes mundiales expertos en cuestiones de telecomunicación a nivel internacional. A lo largo de casi
ocho años (2001-2009) fue un oficial senior del gobierno de Estados Unidos responsable de representar a
su país en cuestiones globales de telecomunicaciones. Durante esta prolongada ocupación, el embajador Gross lideró más delegaciones de Estados Unidos a grandes conferencias internacionales (incluyendo muchas conferencias para la redacción de tratados y ambas fases de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información de las Naciones Unidas) que nadie en la historia moderna del país. Es asesor de
empresas estadounidenses que buscan comenzar o expandir negocios internacionales, así como empresas no estadounidenses y organizaciones que buscan invertir en monitorizar y entender el mercado de
Estados Unidos. El embajador Gross tiene el grado Juris Doctor por la Columbia Law School.
M. Ethan Lucarelli
Ethan Lucarelli es un asociado en el área de comunicaciones del bufete Wiley Rein. Ha trabajado extensamente en una variedad de asuntos nacionales e internacionales de telecomunicación, incluyendo
asesoramiento a clientes y su defensa en las reuniones de Open Internet y National Broadband Plan de
la US Federal Communications Commission. Ethan Lucarelli obtuvo su grado de Juris Doctor con los
más altos honores en The George Washington University Law School.
48
3. el debate en estados unidos
3.1 Historia y evolución del debate sobre la neutralidad de red
en Estados Unidos
Emb. david a. Gross y M. ethan lucarelli1
Socio de la compañía de abogados Wiley Rein LLP, de Washington D.C.
& Asociado del grupo de Comunicaciones de Wiley Rein LLP
1.
El Embajador Gross es socio de la compañía de abogados Wiley Rein LLP de Washington DC, y co-presidente del Grupo de Telecomunicaciones Internacionales de dicha compañía (International Telecommunications Group). El Sr. Lucarelli es socio adjunto del grupo de Comunicaciones de Wiley Rein LLP. Los autores agradecen a sus colegas de Wiley Rein LLP, Bennett Ross y Elbert Lin, su excelente ayuda.
I Introducción
El debate sobre la neutralidad de red ha dominado el panorama de las comunicaciones en Estados
Unidos durante gran parte de la pasada década.
Sin embargo, rastrear la historia y evolución de dicho debate supone un verdadero reto, porque el
término «neutralidad de red» ha significado cosas
diferentes para gente diferente, en tiempos diferentes.
Para algunos, neutralidad de red significa evitar
que los proveedores de banda ancha actúen de
«centinelas», limitando a los consumidores el acceso a contenidos de Internet. En este caso, neutralidad de red puede implicar una serie de regulaciones económicas y técnicas diseñadas para
evitar que los proveedores de banda ancha favorezcan la presencia de sus contenidos preferidos, o
cobren tarifas que prioricen dichos contenidos favoritos. Para otros, el término neutralidad de red
hace referencia a ciertas características específicas de los protocolos técnicos que históricamente
se han situado en el centro del Internet público. En
este caso, el concepto está ligado íntimamente a
la noción de arquitectura de Internet «extremo-aextremo», y es una especie de taquigrafía que describe las operaciones del Protocolo de Internet (IP
o Internet Protocol) y del Protocolo de Control de
Transmisión (TCP o Transmission Control Protocol),
los cuales tienden a tratar paquetes de informa-
1.
ción idénticamente, sin tener en cuenta su contenido, usando un modelo de transmisión de servicios mínimos. Aún para otros, neutralidad de red
es sinónimo de los requisitos de acceso abierto,
mediante los cuales los operadores de banda ancha deben facilitar sus infraestructuras de red a
los proveedores de servicios competidores.
Independientemente de la definición específica
que se use, el hilo conductor de toda la historia de
la neutralidad de red es la cuestión de qué política
regulatoria conseguirá que Internet continúe siendo una plataforma abierta de innovación, así como
un motor del desarrollo económico, social y tecnológico. Si bien casi todos coinciden en la importancia de un Internet abierto, en el seno del debate de
la neutralidad de red existen puntos de vista divergentes sobre cuál sería la mejor política regulatoria
para alcanzar aquél. En este capítulo, examinaremos brevemente la progresión de este debate en
Estados Unidos, aún candente al día de hoy.
II Orígenes del debate
Al igual que es difícil hallar una sola definición para neutralidad de red, es también problemático
identificar el comienzo de este debate. El profesor
Tim Wu, un prominente autor y conferenciante
sobre el tema de la neutralidad de red, ha asegurado que el tema puede remontarse hasta, al menos, la ley común inglesa de los «operadores de
Los autores agradecen a sus colegas de Wiley Rein LLP, Bennett Ross y Elbert Lin, su excelente ayuda.
49
neutralidad de red: aportaciones al debate
red» o «common carriers»2 del siglo XVI. Sin embargo, a finales de la década de 1990 y primeros
años de la del 2000, el tema de la neutralidad de
red estaba restringido a los círculos académicos.
En esos años, el término «neutralidad de red» no
era todavía de dominio público, y se centraba, únicamente, en los posibles cambios producidos en
el ecosistema de Internet, que algunos consideraban una amenaza para la arquitectura de Internet
«extremo-a-extremo».
Muchos consideran el principio extremo-a-extremo el diseño central de Internet, y el que sitúa la inteligencia hacia los puntos extremos de la red –es
decir, un modelo que consiste en una red «tonta»
con terminales inteligentes (p. ej., los ordenadores)
en comparación con una red inteligente con terminales «tontos» (p. ej., los teléfonos). En 1997, David
Isenberg, trabajando por aquel entonces en los Laboratorios de Investigación de AT&T, describió este
principio en su influyente «Rise of the Stupid Network» (Surgimiento de la Red Estúpida), que contrastaba la «inteligente» red de circuito de conmutación
de las compañias telefónicas, con redes «estúpidas»
tales como Internet.3 Por el contrario que la red telefónica, con tecnología especializada para optimizar
el suministro de servicios de telecomunicaciones, Internet sólo está diseñado, supuestamente, para la
transmisión de datos de punto a punto, dándose la
innovación tecnológica en los puntos extremos.
El debate de la neutralidad de red creció ante la
preocupación de ver peligrar este principio de extremo-a-extremo, debido a los cambios tecnológicos y a las diferencias en la regulación.4 Se temía
que los operadores de red incrementaran el control de contenido y aplicaciones de sus redes; un
temor descrito por el defensor de la neutralidad
de red, Pr. Lawrence Lessig en su libro de 2001 The
Future of Ideas.5 Una preocupación particular de
Lessig y otros académicos era la pervivencia del
servicio de cable módem, como la principal plataforma de banda ancha por la que los consumidores accedieran a Internet. Al contrario que el servicio de línea digital (Digital Subscriber Line o DSL)
ofrecido por las compañías telefónicas, a los operadores por cable no se les exigía «desagregar» el
componente de transmisión de su servicio de cable módem bajo el llamado régimen de la Computer Inquiry.6 Puesto que el servicio de cable módem no estaba sujeto a requisitos similares de
desagregación, a algunos les preocupaba que la
creatividad e innovación que caracterizaron al primer Internet se perdieran en un mundo en donde
el servicio de cable módem era la plataforma de
banda ancha dominante.
2. Ver Tim Wu, «Network Neutrality FAQ,» http://www.timwu.org/network_neutrality.html (última visita, el 18 de abril
de 2010).
3. Ver David Isenberg, «Rise of the Stupid Network,» Computer Telephony (agosto de 1997) disponible en http://www.
hyperorg.com/misc/stupidnet.html (última visita, el 18 de abril de 2010).
4. Ver, p. ej., Mark Lemley and Lawrence Lessig, The End of End to End: Preserving the Architecture of the Internet in the
Broadband Era, 48 UCLA L. Rev. 925 (2001).
5.
Ver Lawrence Lessig, the future of ideas (2001).
2.
Ver Tim Wu, «Network Neutrality FAQ,» http://www.timwu.org/network_neutrality.html (última visita, el 18 de abril de 2010).
5.
3.
Ver David Isenberg, «Rise of the Stupid Network,» Computer Telephony (agosto de 1997) disponible en http://www.hyperorg.com/misc/stupidnet.html (última visita, el 18 de abril de 2010).
6.
6. En una serie de decisiones contenidas en las actas de la Computer Inquiry, las cuales en 1966 comenzaron a considerar la convergencia entre la informática y las telecomunicaciones, la Comisión Federal de las Comunicaciones (Federal Communications Commission-FCC o «Commission») exigió a las compañías de telefonía por cable adquirir capacidad de transmisión bajo los mismos precios, términos y condiciones reflejados en sus tarifas, al utilizar sus propias instalaciones para
suministrar los llamados «servicios de mejora». Ver, en general, Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet
Over Wireline Facilities, Report and Order and Notice of Proposed Rulemaking, 20 FCC Rcd. 14853 pp. 21-31 (2005) («Wireline
Broadband Internet Access Order»), aff’d Time Warner Telecom v. FCC, 507 F.3d 205 (3d Cir. 2007). Como resultado de este requisito, al suministrar servicio de acceso a Internet de banda ancha, las compañías telefónicas por cable tenían que facilitar a
los competidores la capacidad de transmisión esencial bajo las mismas tasas, términos y condiciones. La FCC eliminó los requisitos de las Computer Inquiry para los servicios de acceso a Internet de banda ancha por cable en 2005, como se comenta
más adelante.
4.
Ver lawrence lessig, the future of ideas (2001)
50
Ver, v.g., Mark Lemley and Lawrence Lessig, The End of End to End: Preserving the Architecture of the Internet in the Broadband Era, 48 UCLA L. Rev. 925 (2001).
En una serie de decisiones contenidas en las actas de las Computer Inquiry, las cuales en 1966 comenzaron a considerar la convergencia entre la informática y las telecomunicaciones, la Comisión Federal de las Comunicaciones (Federal Communications Commission - FCC o «Commission») exigió a las compañías de telefonía por cable adquirir capacidad de transmisión bajo los mismos precios, términos y condiciones reflejados en sus tarifas, al utilizar sus propias instalaciones para suministrar los llamados «servicios de mejora». Ver, en general, Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet Over Wireline Facilities, Report and Order and Notice of Proposed Rulemaking, 20 FCC Rcd. 14853 ¶¶ 21-31 (2005) («Wireline Broadband Internet Access Order»), aff’d Time Warner Telecom v. FCC, 507 F.3d 205 (3d Cir. 2007). Como resultado de este requisito, al suministrar servicio de acceso a Internet de banda ancha, las compañías telefónicas por cable tenían que facilitar a los competidores la capacidad de transmisión esencial bajo las mismas tasas, términos y condiciones. La FCC eliminó los requisitos de las Computer Inquiry para los servicios de acceso a Internet de banda ancha por cable en 2005, como se comenta más adelante.
3. el debate en estados unidos
Como respuesta a tales inquietudes, algunos
propusieron que la Comisión impusiera requisitos
de «desagregación» de banda ancha a los operadores por cable.7 Otros, como el profesor Tim Wu, en
lugar de inclinarse por dichos requisitos,8 abogaron
por el cumplimiento, por parte de los proveedores
de banda ancha, de reglas de no discriminación.
Según Wu, las reglas de no discriminación impedirían que los proveedores de banda ancha restringieran la actividad online de los abonados excepto
cuando fuera necesario para proteger la red, garantizar la calidad de servicio, cumplir las obligaciones legales y alcanzar otros objetivos beneficiosos
que mejor protegieran el Internet público.
Pero otros académicos se opusieron a la neutralidad de red con el argumento de ser ésta económicamente ineficaz. Por ejemplo, el profesor Christopher
S. Yoo esgrimía que la neutralidad de red se centra,
de forma errónea, en la promoción de la competencia de contenido y aplicaciones –que ya de por sí son
mercados muy competitivos– cuando debiera centrarse en promover la competencia e innovación en
las instalaciones de banda ancha de última milla.9
Según Yoo, las reglas de neutralidad de red conllevan costes de funcionamiento de red, e impiden que
los posibles operadores de redes distingan sus servicios de los de los otros, y mejoren sus redes como
respuesta a las necesidades de los consumidores.
III Evolución del debate
A Implicación de la industria
El debate sobre la neutralidad de red se trasladó en
2002 de los círculos académicos a la FCC, año en
que los grupos industriales mostraron su preocupación por la capacidad de los consumidores para
seguir disfrutando del acceso libre a Internet. Estos
grupos incluían, de una parte, la Coalición de Banda Ancha de Alta Tecnología (High Tech Broadband
Coalition o «HTBC»),10 cuyos miembros fueron la
Alianza de Negocios del Software (Business Software Alliance), la Asociación del Consumidor de
Electrónica (Consumer Electronics Association), la
Asociación Nacional de Fabricantes (National Association of Manufacturers) y la Asociación de la Industria de las Telecomunicaciones (Telecommunications Industry Association); de otra, la Coalición
de Usuarios e Innovadores de Banda Ancha (Coalition of Broadband Users and Innovators),11 que
incluía Amazon.com, Apple, eBay, Microsoft Corporation, Yahoo! y Disney. Ambos grupos recomendaban que la Comisión adoptase medidas que garantizaran a los usuarios-extremo el poder seguir
comunicándose entre sí, y seguir accediendo a información de su elección, sin restricción alguna por
parte de sus proveedores de banda ancha. Si bien
ninguno de los dos grupos usó las palabras «neutralidad de red», ambos expresaron su preocupación ante la posibilidad de que los proveedores de
banda ancha pudieran ejercer el control sobre la
red, actuando a favor o en contra de cierto contenido o aplicaciones, o que pudieran reclamar tarifas
a los proveedores de contenido y aplicaciones, a
cambio de concederles el acceso a los usuarios finales.
En 2003 la HTBC publicó su «Principios de Banda Ancha para la Conectividad del Consumidor»
(Broadband Principles for Consumer Connectivity).12
7.
Ver Lemley and Lessig, supra nota 4.
9.
Christopher S. Yoo, Beyond Network Neutrality, 19 Harvard J. de L. & Tech. 1 (2005).
8.
Ver Tim Wu, Network Neutrality, Broadband Discrimination.
10. Ver Comments of the High Tech Broadband Coalition, CC Docket No. 96-45 (17 de junio de 2002).
11. Ver Carta Ex Parte de la Coalition of Broadband Users and Innovators (Coalición de Usuarios e Innovadores de Banda
Ancha) a Michael K. Powell, presidente de la FCC. Docket Nos. 02-33, 98-10 & 95-20, CS Docket No. 02-52, y GN Docket No. 00185 (18 de noviembre de 2002).
12. Ver Carta Ex Parte de la High Tech Broadband Coalition (Coalición de Alta Tecnología de Banda Ancha) a Michael K.
Powell, Presidente de la FCC, CC Docket Nos. 02-33, 98-10 &95-20 y CS Docket No. 02-52 (25 de septiembre de 2003).
7.
Ver Lemley and Lessig, supra nota 4.
10.
Ver Comments of the High Tech Broadband Coalition, CC Docket No. 96-45 (17 de junio de 2002)
8.
Ver Tim Wu, Network Neutrality, Broadband Discrimination,
11.
Ver Carta Ex Parte de la Coalition of Broadband Users and Innovators (Coalición de Usuarios e Innovadores de Banda Ancha) a Michael K. Powell, Presidente de la FCC Docket Nos. 02-33, 98-10 & 95-20, CS Docket No. 02-52, y GN Docket No. 00-185 (18 de noviembre de 2002).
9.
Christopher S. Yoo, Beyond Network Neutrality, 19 Harvard J. de L. & Tech. 1 (2005).
12.
Ver Carta Ex Parte de la High Tech Broadband Coalition (Coalición de Alta Tecnología de Banda Ancha) a Michael K. Powell, Presidente de la FCC, CC Docket Nos. 02-33, 98-10 &95-20 y CS Docket No. 02-52 (25 de septiembre de 2003).
51
neutralidad de red: aportaciones al debate
La HTBC propuso que la FCC sustituyera los requisitos de desagregación incluidos en la regulación
Computer Inquiry por una serie de principios sobre la neutralidad de red que la FCC pudiera utilizar para evaluar el avance de la actividad del mercado. Estos principios incluían el derecho de los
consumidores de banda ancha a acceder a información de interés concerniente a sus planes de
servicio de banda ancha, y a su capacidad de acceso al contenido, aplicaciones y dispositivos del Internet legal elegidos por ellos, siempre y cuando
aquéllos operaran dentro de los límites de ancho
de banda y calidad de servicio de sus planes de
servicios y siempre que no dañaran la red del proveedor o fomentaran el robo de servicios.
El entonces Presidente de la FCC, Michael
Powell, se adhirió a los principios de la HTBC en su
discurso público de 2004, cuando articuló sus llamadas «cuatro libertades de Internet». Estas libertades incluían la capacidad de los consumidores de «acceso a contenido legal de su elección»,
la capacidad de «hacer funcionar aplicaciones de
su elección», la capacidad de «conectar cualquier
dispositivo de su elección en sus hogares» y la capacidad de obtener «información de interés sobre
su plan de servicio».13
El debate sobre la neutralidad de red siguió
siendo, en gran medida, un debate teórico. Sin
embargo, en marzo de 2005, Vonage, proveedor
de voz por el Protocolo de Internet (VoIP), se quejó
ante la FCC de que Madison River, proveedor y
operador de telecomunicaciones con base en Carolina del Norte, estaba impidiendo a sus suscriptores la posibilidad de utilizar el servicio de Vonage. 14 Como respuesta a estas alegaciones, la
Comisión inició una investigación y envió una carta solicitando un informe a Madison River.15 Al poco de comenzar la investigación, la Comisión firmaba un acuerdo con Madison River, por el que la
compañía accedía a suspender el bloqueo de los
servicios de VoIP y a pagar una multa de 15.000
dólares.16
Tanto los defensores como los oponentes de la
neutralidad de red destacaron el caso Madison River para apoyarse en sus respectivas posiciones.
Para los defensores de la neutralidad de red, el caso Madison River ilustra cómo los proveedores de
banda ancha, si se les dejara sin supervisión, extenderían el control de sus redes de banda ancha
con el fin de zafarse de sus competidores y dejar
en desventaja a sus clientes. Para los oponentes
de la neutralidad de red, el caso confirma la capacidad de la FCC para abordar la conducta anticompetitiva de los proveedores de banda ancha,
sin necesidad de reglas adicionales.
Después de Madison River, los defensores de la
neutralidad de red continuaron ejerciendo presión en pro de la regulación, aprovechando cualquier manifestación pública por parte de los proveedores de banda ancha de su supuesto intento
de restringir el acceso de los clientes a Internet.
Por ejemplo, al preguntársele sobre su preocupación respecto a las compañías noveles de Internet,
el entonces CEO de SBC, Ed Whiteacre, contestó:
Va a tener que haber algún mecanismo
para que los que utilizan estas redes de
banda ancha paguen por su propia porción
de uso. Pues ¿por qué tiene que permitírseles
usar las mías?
13. Comentarios de Michael K. Powell, presidente de la FCC, en el Silicon Flatirons Symposium, 8 de febrero de 2004.
14. Ver Declan McCullagh, Telco Agrees to Stop Blocking VoIP Calls, CNET News, 3 de marzo de 2005, http://news.cnet.
com/Telco-agrees-to-stop-blocking-VoIP-calls/2100-7352_3-5598633.html.
15. Ver Carta de Hillary S. DeNigro, Jefa Adjunta de la Investigations and Hearings Division, Enforcement Bureau, FCC
(División de Investigaciones y Audiencias del Gabinete de Orden Público de la FCC) a Steve Vanderwoude, presidente & CEO de
Madison River Communications, LCC (11 de febrero de 2005).
16. Ver In the Matter of Madison River Communications, LLC and Affiliated Companies, Consent Decree, File No EB-05IH-0110, 20 FCC Rcd 4295, en ¶¶ 5-6 (3 de marzo de 2005).
13.
Comentarios de Michael K. Powell, Presidente de la FCC, en el Silicon Flatirons Symposium, 8 de febrero de 2004.
15.
Ver Carta de Hillary S. DeNigro, Jefa Adjunta de la Investigations and Hearings Division, Enforcement Bureau, FCC (División de Investigaciones y Audiencias del Gabinete de Orden Público de la FCC) a Steve Vanderwoude, Presidente & CEO de Madison River Communications, LCC (11 de febrero de 2005).
14.
. Ver Declan McCullagh, Telco Agrees to Stop Blocking VoIP Calls, CNET News, 3 de marzo de 2005, http://news.cnet.com/Telco-agrees-to-stop-blocking-VoIP-calls/2100-7352_3-5598633.html.
16.
Ver In the Matter of Madison River Communications, LLC and Affiliated Companies, Consent Decree, File No EB-05-IH-0110, 20 FCC Rcd 4295, en ¶¶ 5-6 (3 de marzo de 2005).
52
3. el debate en estados unidos
Internet no puede ser gratis en ese sentido,
porque nosotros y las compañías por cable
hemos realizado una inversión, y si Google o
Yahoo o Vonage o cualquiera, espera poder
utilizar estas redes gratis ¿es que está loco!17
Los defensores de la neutralidad de red destacaron los comentarios de Whitacre como prueba
de que los operadores de banda ancha pretenderían imponer «peajes» a los proveedores de servicios para el acceso de sus clientes a su contenido y aplicaciones. Pero, desde el punto de vista
de la industria, Whiteacre estaba simplemente
haciéndose eco de las inquietudes de muchos
operadores de redes sobre cómo recuperar los
miles de millones de dólares de inversión necesarios para construir y mantener las redes de
banda ancha.18
B Brand X
En Brand X, el Tribunal Supremo de Estados Unidos abordó la clasificación regulatoria del servicio
de cable módem.19 En una orden de 2002, la FCC
clasificaba el servicio de cable módem como un
«servicio de información» y no un «servicio de telecomunicaciones»; como resultado de esta clasificación, el servicio de cable módem estaba sujeto
a una regulación mínima bajo el Título I del Acta
de las Comunicaciones, en lugar de una mayor regulación onerosa de operadores de red (common
carriers) aplicable a los servicios de telecomunicaciones bajo el Título II, que incluye los requisitos
de «desagregación» de la Computer Inquiry.20 La
FCC esgrimió que era de interés público someter
al servicio de cable módem a una «regulación de
mínimos que fomente la inversión e innovación
en un mercado competitivo», al tiempo que se minimizan la incertidumbre y los costes regulatorios.21 En Brand X, el Tribunal Supremo ratificó la
conclusión de la FCC de que el servicio de cable
módem es un servicio de información, declarando
que la FCC había «brindado una explicación razonada» para someter el servicio de cable módem a
una regulación mínima bajo el Título I.22
A la vista de Brand X, la FCC implantó una serie
de decisiones mediante las que se perseguía desarrollar un marco regulatorio consistente a través de las plataformas de banda ancha, estableciendo un medio regulatorio mínimo para todo
tipo de servicios de acceso a Internet de banda ancha. En su Orden de Acceso a Internet de Banda
Ancha por Cable (Wireline Broadband Internet Access Order), la FCC sostenía que el servicio de acceso a Internet de banda ancha ofrecido por los proveedores basados en instalaciones por cable era
un servicio de información, y por tanto eliminaba
los requisitos de «desagregación» de la Computer
Inquiry aplicables a tales servicios.23 Con posterioridad, la FCC clasificó los servicios de acceso a Internet de banda ancha inalámbrica y por cable
17. Patricia O’Connell, «At SBC It’s All About ‘Scale and Scope’» BusinessWeek (7 de nov. de 2005) disponible en http://
www.businessweek.com/magazine/content/05_45/b3958092.htm.
18. Estas inquietudes no se han disipado desde los comentarios de Whitacre de 2005. Por ejemplo, en abril de 2010, Telefónica, France Telecom y Deutsche Telekom afirmaron públicamente que Google debía pagarles por llevar contenido pesado de ancho de banda, tales como vídeos de YouTube, a través de sus redes. Andrew Parker y Richard Waters, «Google Accused of YouTube
‘Free Ride’» Financial Times (9 de abril de 2010) disponible en http://www.ft.com/cms/s/2/8f5d6128-4400-11df-9235-00144feab49a.
html).
19. National Cable & Telecommunications Ass’n v. Brand X Internet Services, 545 U.S. 967 (2005) («Brand X»).
20. Ver Inquiry Concerning High-Speed Access to the Internet Over Cable and Other Facilities, Declaratory Ruling and Notice
of Proposed Rulemaking, 17 FCC Rcd 4798 (2002).
21. Id. ¶ 5 (comillas internas omitidas).
22. Brand X, 545 U.S. en 995.
20.
Ver Inquiry Concerning High-Speed Access to the Internet Over Cable and Other Facilities, Declaratory Ruling and Notice of Proposed Rulemaking, 17 FCC Rcd 4798 (2002).
23. Wireline Broadband Internet Access Order, 20 FFC Rcd 14853, ¶ 12 & 41.
17.
Patricia O’Connell, «At SBC It’s All About ‘Scale and Scope’» BusinessWeek (7 de nov. de 2005) disponible en http://www.businessweek.com/magazine/content/05_45/b3958092.htm.
21.
Id. ¶ 5 (comillas internas omitidas).
18.
Estas inquietudes no se han disipado desde los comentarios de Whitacre de 2005. Por ejemplo, en abril de 2010, Telefónica, France Telecom y Deutsche Telekom afirmaron públicamente que Google debía pagarles por llevar contenido pesado de ancho de banda, tales como vídeos de YouTube, a través de sus redes. Andrew Parker y Richard Waters, «Google Accused of YouTube ‘Free Ride’» Financial Times (9 de abril de 2010) disponible en http://www.ft.com/cms/s/2/8f5d6128-4400-11df-9235-00144feab49a.html).
22.
Brand X, 545 U.S. en 995.
19.
National Cable & Telecommunications Ass’n v. Brand X Internet Services, 545 U.S. 967 (2005) («Brand X»).
23.
Wireline Broadband Internet Access Order, 20 FFC Rcd 14853, ¶ 12 & 41.
53
neutralidad de red: aportaciones al debate
como servicios de información sujetos a un «medio regulatorio mínimo».24
C Informe de Medidas para Internet
Coincidente con la publicación de su Orden de
Acceso a Internet de Banda Ancha por Cable, la
FCC publicó su Informe de Medidas para Internet
(Internet Policy Statement).25 El Informe de Medidas para Internet sentó cuatro «principios» que,
según la Comisión, se incorporarían a sus ya vigentes actividades regulatorias. 26 Estos principios, de gran similitud con las «libertades de Internet» articuladas por el entonces presidente
Powell, indicaban que los consumidores tenían
derecho a: (1) acceder libremente a contenido legal de Internet de su elección; (2) poner en funcionamiento aplicaciones y usar servicios de su
elección; (3) conectar aquellos dispositivos legales de su elección que no causen daño alguno a
la red; y (4) a la libre competencia entre proveedores de redes, aplicaciones y servicios, y contenido.27 Estos principios están «sujetos a una gestión de red razonable».28
Inmediatamente, quedaron patentes ciertas
cuestiones sobre el carácter obligatorio del Informe de Medidas para Internet. La Comisión dejó
claro que no estaba adoptando reglas,29 si bien
posteriormente ha hecho valer su autoridad para
el cumplimiento del informe.30
Inicialmente, el Informe de Medidas para Internet fue tratado en el contexto de las fusiones. En
su examen de varias de estas fusiones entre grandes operadores de telecomunicaciones, la FCC
condicionó su aprobación al compromiso, por
parte de las compañías fusionadas, de dirigir sus
negocios de acuerdo con la filosofía del Informe
de Medidas para Internet.31 Por ejemplo, en la fusión de AT&T/BellSouth, la FCC obtuvo «compromisos voluntarios» por parte de AT&T de que dirigiría su política de negocios de acuerdo con el
Informe de Medidas para Internet y «mantendría
una red neutral, y un enrutamiento (routing) neutral, en su servicio de acceso a Internet de banda
ancha por cable».32
Sin embargo, la FCC no pretendía el cumplimiento legal del Informe de Medidas para Internet
24. United Power Line Council’s Petition for Declaratory Ruling Regarding the Classification of Broadband Over Power Line
Internet Access Service as an Information Service, Memorandum Opinion and Order, 21 FCC Rcd 13281, ¶ 2 (2006); Broadband
Access to the Internet Over Wireless Networks, Declaratory Ruling, 22 FCC Rcd 5901, ¶ 2 (2007).
25. Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet over Wireline Facilities, Policy Statement, 20 FCC Rcd
14986, ¶ 4 (2005) («Internet Policy Statement»).
26. Ver id., en ¶ 5.
27. Id., en ¶ 4.
28. Id., en n. 15.
29. Ver id., en n. 15.; ver también el Press Statement: Chairman Kevin J. Martin Comments on Commission Policy Statement (Comunicado de Prensa: Comentarios del presidente Kevin J. Martin sobre el Informe de Medidas de la Comisión), 5 de
agosto de 2005 (disponible en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-260435A2.pdf) que manifiesta
que «los informes sobre medidas no establecen leyes, ni son documentos de obligado cumplimiento.
30. Ver Formal Complaint of Free Press and Public Knowledge Against Comcast Corporation for Secretly Degrading Peer-toPeer Applications, Memorandum Opinion and Order, 23 FCC Rcd 13028 (2008) («Comcast Order»); A National Broadband Plan
for Our Future, Notice of Inquiry, 24 FCC Rcd 4342, ¶ 47 & n.67 (2009).
31. Ver SBC Communications Inc. and AT&T Corp. Applications for Approval of Transfer of Control, Memorandum Opinion
and Order, 20 FCC Rcd 18290 , Appendix F (2005); Verizon Communications Inc. and MCI, Inc. Applications for Approval of
Transfer of Control, Memorandum Opinion and Order, FCC 20 Rcd 18433, Appx. G (2005).
32. AT&T Inc. and BellSouth Corp. Application for Transfer of Control, Memorandum Opinion and Order, 22 FCC Rcd 5662,
Appendix F (2007). Esta condición queda satisfecha por AT&T, no suministrando o vendiendo a los proveedores de contenido, aplicaciones o servicios de Internet «ningún servicio que dé trato de favor, aminore o priorice cualquier paquete transmitido por un
servicio de acceso a Internet de banda ancha por cable de AT&T/BellSouth, que dependa de su origen, propiedad o destino». Id.
24.
United Power Line Council’s Petition for Declaratory Ruling Regarding the Classification of Broadband Over Power Line Internet Access Service as an Information Service, Memorandum Opinion and Order, 21 FCC Rcd 13281, ¶ 2 (2006); Broadband Access to the Internet Over Wireless Networks, Declaratory Ruling, 22 FCC Rcd 5901, ¶ 2 (2007).
25.
Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet over Wireline Facilities, Policy Statement, 20 FCC Rcd 14986, ¶ 4 (2005) («Internet Policy Statement»).
29.
Ver id., en n.15.; ver también el Press Statement: Chairman Kevin J. Martin Comments on Commission Policy Statement (Comunicado de Prensa: Comentarios del Presidente Kevin J. Martin sobre el Informe de Medidas de la Comisión), 5 de agosto de 2005 (disponible en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-260435A2.pdf) (que manifiesta que «los informes sobre medidas no establecen leyes, ni son documentos de obligado cumplimiento).
26.
Ver id., en ¶ 5.
30.
Ver Formal Complaint of Free Press and Public Knowledge Against Comcast Corporation for Secretly Degrading Peer-to-Peer Applications, Memorandum Opinion and Order, 23 FCC Rcd 13028 (2008) («Comcast Order»); A National Broadband Plan for Our Future, Notice of Inquiry, 24 FCC Rcd 4342, ¶ 47 & n.67 (2009).
27.
Id., en ¶ 4.
31.
Ver SBC Communications Inc. and AT&T Corp. Applications for Approval of Transfer of Control, Memorandum Opinion and Order, 20 FCC Rcd 18290 , Appendix F (2005); Verizon Communications Inc. and MCI, Inc. Applications for Approval of Transfer of Control, Memorandum Opinion and Order, FCC 20 Rcd 18433, Appx. G (2005).
28.
Id., en n. 15.
32.
AT&T Inc. and BellSouth Corp. Application for Transfer of Control, Memorandum Opinion and Order, 22 FCC Rcd 5662, Appendix F (2007). Esta condición queda satisfecha por AT&T, no suministrando o vendiendo a los proveedores de contenido, aplicaciones o servicios de Internet «ningún servicio que dé trato de favor, aminore o priorice cualquier paquete transmitido por un servicio de acceso a Internet de banda ancha por cable de AT&T/BellSouth, que dependa de su origen, propiedad o destino.» Id.
54
3. el debate en estados unidos
hasta que arbitró un litigio sobre las prácticas de
gestión de red de Comcast. En noviembre de
2007, varios grupos sin ánimo de lucro presentaron una denuncia y una petición de sentencia declaratoria, alegando que Comcast había violado el
Informe de Medidas para Internet al interferir de
forma secreta en la capacidad de sus clientes de
usar aplicaciones de transferencia de contenidos
(peer-to-peer) tales como BitTorrent.33 En su Orden
Comcast, emitida el 20 de agosto de 2008, la FCC
declaró que la política de Comcast violaba la «política federal de Internet», que su bloqueo a los intercambios (peer-to-peer) no constituía una gestión de red razonable, y que la acción de Comcast
suponía una «amenaza sustancial tanto al carácter abierto, como al funcionamiento eficaz de
Internet».34 Al tomar esta decisión, la FCC definía
el comportamiento de Comcast como «invasivo y
rotundamente discriminatorio».35
Comcast reclamó un examen judicial y el Tribunal de Apelación de Estados Unidos para el Circuito D.C. concedió recientemente la petición de
Comcast invalidando la Orden Comcast. Según el
Tribunal de Apelación, la Comisión «fracasó al
vincular su simple autoridad auxiliar sobre el servicio de Internet de Comcast, con cualquier «responsabilidad regulada estatutariamente».36 Si
bien la decisión no implica que la FCC carezca de
toda autoridad legal para regular los servicios de
acceso a Internet de banda ancha, el Circuito D.C.
afirmaba que la Comisión debe articular cuidadosamente la forma en que una regla determinada
que regule las prácticas de Internet sea auxiliar
razonable de una disposición sustancial del Acta
de las Comunicaciones, y no un mero propósito o
disposición de medidas.
D Propuesta de medidas
sobre neutralidad de red
Con anterioridad a la decisión del Circuito D.C. de
invalidar la Orden Comcast, la Comisión publicó un
Aviso de Propuesta de Elaboración de Medidas (Notice of Proposed Rulemaking), en octubre de 2009,
en el que se proponía codificar como reglas los cuatro principios del Informe de Medidas para Internet,
refundiéndolas como obligaciones impuestas a los
proveedores de banda ancha, en contraste con los
derechos de los consumidores.37 A su vez, la Comisión propuso añadir dos reglas adicionales que exigirían a los proveedores de banda ancha «tratar
contenido, aplicaciones y servicios legales de forma
no discriminatoria» y divulgar «información concerniente a la gestión de red y otras prácticas» a
usuarios y proveedores de contenido, aplicaciones y
servicios.38 Estas seis reglas propuestas se aplicarían
a todos los proveedores de servicios de acceso a Internet de banda ancha –incluidos los proveedores
de servicios móviles– pero permitirían a los proveedores de banda ancha usar prácticas de gestión de
red razonables y ofrecer servicios gestionados.
Tal y como hizo en la Orden Comcast, la Comisión se apoyó en gran medida en su autoridad
auxiliar bajo el Título I, como argumento para su
propuesta de reglas de neutralidad de red. Sin
embargo, a la vista de la decisión del Circuito D.C.
de invalidar la Orden Comcast, se ha puesto en duda la autoridad legal de la Comisión para aplicar
las reglas propuestas.
33. Ver Formal Complaint of Free Press and Public Knowledge against Comcast Corporation for Secretly Degrading Peer-toPeer Applications, FCC File No. EB-08-IH-1518 (1 de nov. de 2007); Petition for Declaratory Ruling of Free Press et al., WC Docket
No. 07-52 (1 de nov. de 2007); ver también Petition to Establish Rules Governing Network Management Practices by Broadband Network Operators of Vuze, Inc., WC Docket No. 07-52 en 7 (14 de nov. de 2007).
34. Id. en ¶ 51.
35. Id. en ¶ 42.
36. Ver Comcast v. FCC, No. 08-1291, slip op. en 36 (D.C. Cir. 2010).
37. Preserving the Open Internet, Notice of Proposed Rulemaking, GN Docket No. 09-191 (pub. el 22 de oct. de 2009).
33.
Ver Formal Complaint of Free Press and Public Knowledge against Comcast Corporation for Secretly Degrading Peer-to-Peer Applications, FCC File No. EB-08-IH-1518 (1 de nov. de 2007); Petition for Declaratory Ruling of Free Press et al., WC Docket No. 07-52 (1 de nov. de 2007); ver también Petition to Establish Rules Governing Network Management Practices by Broadband Network Operators of Vuze, Inc., WC Docket No. 07-52 en 7 (14 de nov. de 2007).
38. Id. en ¶¶ 104 & 119.
34.
Id. en ¶ 51.
35.
Id. en ¶ 42.
36.
Ver Comcast v. FCC, No. 08-1291, slip op. en 36 (D.C. Cir. 2010).
37.
Preserving the Open Internet, Notice of Proposed Rulemaking, GN Docket No. 09-191 (pub. el 22 de oct. de 2009).
38.
Id. en ¶¶ 104 & 119.
55
neutralidad de red: aportaciones al debate
Como respuesta a la preocupación porque la
declaración de autoridad auxiliar de la Comisión
para aplicar leyes de neutralidad de red de obligado cumplimiento sea legalmente inviable, algunos defensores de la neutralidad de red han
propuesto que la Comisión clasifique los servicios de acceso a internet de banda ancha como
servicios de telecomunicaciones bajo el Título
II.39 Habría obstáculos legales para que la Comisión tomara este camino, que invalidaría la serie
de decisiones que clasifican los servicios de acceso a Internet de banda ancha como servicios
de información sujetos a una regulación mínima.
IV Otra Intervención
de la Agencia Federal
Si bien el debate de la neutralidad de red ha existido mayormente ante la FCC, también otras
agencias federales han estado más o menos involucradas. Los dos ejemplos más relevantes son la
Comisión de Comercio Federal (Federal Trade Comission) y el Departamento de Justicia (Department of Justice), los cuales han recomendado
encarecidamente cautela con el tema de la regulación de los servicios de acceso a Internet de banda ancha.
A Comisión de Comercio Federal (Federal
Trade Commission-FTC)
Los operadores de red (common carriers) están excluidos estatutariamente de la regulación de protección del consumidor y de la competencia de la
FTC.40 Sin embargo, después de la decisión Brand
X y la clasificación de servicios de banda ancha como servicios de información, la FTC estudió el
mercado de banda ancha para determinar si su
participación era necesaria, en concreto respecto
a la cuestión de la neutralidad de red.41 El informe
recomendaba prudencia por parte de los encargados de la política de medidas al contemplar las
propuestas de regulación de acceso a Internet de
banda ancha.42 Al hacer esta propuesta, la entonces presidenta de la FTC, Deborah Platt Majoras,
observó que la industria de acceso a Internet de
banda ancha «se mueve hacia una mayor –no menor– competencia», y que «en ausencia de un fracaso significativo del mercado o de un daño evidente del consumidor, los expertos en la política
de medidas deberían ser particularmente remisos
a la implantación de nueva regulación en este
área».43
Sin embargo, la FTC no ha cedido autoridad en
el terreno de la neutralidad de red. De hecho, el informe de 2007 esgrimía las razones sobre por qué
la FTC goza de jurisdicción para regular las prácticas de los proveedores de servicios de banda ancha, un asunto de leyes de protección al consumidor y de leyes antimonopolio. Es más, el nuevo
presidente de la FTC de la Administración Obama,
Jon Liebowitz, ha mostrado una renovada disposición a discutir sobre la regulación de la neutralidad de red. En una reciente sesión de trabajo, el
presidente Liebowitz expresó apoyo a las reglas
de neutralidad de red propuestas por la FCC y señaló que incluso el informe de 2007 de la FTC «reconocía que una falta de intervención podría lle-
39. Ver, p. ej., Comments of Public Knowledge, et. al, Preserving the Open Internet, WT Docket No. 09-191 (archivado el 14
de enero de 2010).
40. Ver 15 U.S.C. § 45(a)(2).
41. Ver Press Release, Fed. Trade Comm’n, FTC to Host Workshop on Broadband Connectivity Competition Policy (7 de dic.
de 2006), disponible en http://www.ftc.gov/opa/2006/12/broadbandworkshop2.shtm; FTC Staff, broadband connectivity
competition policy (junio de 2007), disponible en http://www.ftc.gov/reports/broadband/v070000report.pdf.
42. FTC Staff, supra nota 45, en 10.
43. Press Relase, Fed. Trade Comm’n, FTC Issues Staff Report on Broadband Connectivity Competition Policy (27 de junio
de 2007) disponible en http://www.ftc.gov/opa/2007/06/broadband.shtm.
39.
56
Ver, v.g., Comments of Public Knowledge, et. al, Preserving the Open Internet, WT Docket No. 09-191 (archivado el 14 de enero de 2010).
40.
Ver 15 U.S.C. § 45(a)(2).
41.
FTC Staff, broadband connectivity competition policy (junio de 2007), disponible en http://www.ftc.gov/reports/broadband/v070000report.pdf.
Ver Press Release, Fed. Trade Comm’n, FTC to Host Workshop on Broadband Connectivity Competition Policy (7 de dic. de 2006), disponible en http://www.ftc.gov/opa/2006/12/broadbandworkshop2.shtm;
42.
FTC Staff, supra nota 45, en 10.
43.
Press Relase, Fed. Trade Comm’n, FTC Issues Staff Report on Broadband Connectivity Competition Policy (27 de junio de 2007) disponible en http://www.ftc.gov/opa/2007/06/broadband.shtm.
3. el debate en estados unidos
gar a ser problemática».44 Sin embargo, puesto
que la declaración de la FTC de autoridad regulatoria sobre los proveedores de servicios de acceso
a Internet de banda ancha está unida a la clasificación de estos servicios como «servicios de información» por la FCC, cualquier decisión por parte
de la FCC de regular estos servicios como servicios
de telecomunicaciones bajo el Título II del Acta de
las Comunicaciones podría poner en peligro la jurisdicción de la FTC sobre los proveedores de banda ancha.
B Departamento de Justicia (DOJ)
En 2007, la División Antimonopolio del Departamento de Justicia (Antitrust Division of the DOJ),
responsable de supervisar las fusiones, y de aplicar sanciones de tipo penal en relación con las leyes antimonopolio de Estados Unidos, envió un
documento a la FCC reclamando cautela ante la
solicitud de regulación de la neutralidad de red.45
«Dada la naturaleza cambiante y dinámica de Internet», y el hecho de que los defensores de la
neutralidad de red «no han podido demostrar
que exista un caso suficientemente grave como
para justificar la imposición de las amplias restricciones de mercado propuestas», el DOJ declaró que la Comisión debía mostrar cautela con respecto a la imposición de tales regulaciones
restrictivas.
En una formulación más reciente en las actas
del Plan Nacional de Banda Ancha de la FCC (National Broadband Plan), el DOJ recomendaba de
nuevo cautela con la regulación del mercado de
banda ancha.46 Aunque la agencia reconoció que
los consumidores podrían beneficiarse de una
mayor competencia de banda ancha –especialmente en áreas con un menor servicio por parte
de los proveedores de banda ancha– y que «el promulgar cualquier tipo de regulación para evitar
que ciertos proveedores ejerzan su poder de monopolio puede resultar tentador por lo que respecta a tales áreas, debe cuidarse de no ahogar
las inversiones en infraestructura necesarias para
expandir el acceso de banda ancha». Por último,
la agencia recomendó que la Comisión tomara
medidas para incrementar la disponibilidad de
espectro para el despliegue de banda ancha inalámbrica y para mejorar la calidad de información
que los consumidores reciben sobre los servicios
de banda ancha. Sin embargo, el DOJ no entró en
el debate sobre la neutralidad de red.
V (In)acción del Congreso
El debate de neutralidad de red también ha tenido su espacio en el Congreso de Estados Unidos.
De hecho, ha habido al menos uno, y a veces varios proyectos de ley sobre la neutralidad de red
introducidos en cada sesión del Congreso durante
los últimos cinco años. En 2006 fueron no menos
de seis proyectos de ley los que abordaron el tema
de una forma u otra.47 A pesar de toda esta atención, ninguno de estos proyectos de ley ha llegado
a promulgarse.
Las propuestas legislativas sobre la neutralidad
de red han variado significativamente. Muchas
han intentado imponer restricciones directas a
los proveedores de servicios de banda ancha, por
44. Jon Liebowitz, Chairman, Federal Trade Commission, Prepared Remarks (presidente de la Comisión Federal de Comercio, Comentarios Preparados), FCC Workshop: Consumers, Transparency, and the Open Internet, Washington, D.C. (19 de enero
de 2010) disponible en http://www.openinternet.gov/workshops/consumers-transparency-and-the-open-internet.html.
45. Ver Ex Parte Filing of the United States Department of Justice, WC Docket No. 07-52 (6 de septiembre de 2007).
46. Ver Ex Parte Submission of the United States Department of Justice, GN Docket No. 09-51 (4 de enero de 2010).
47. Ver Communications Opportunity, Promotion, and Investment Act of 2006, H.R. 5252, Congs. 109 § 201 (2006); Internet
Freedom and Nondiscrimination Act of 2006, H.R. 5417, Cong. 109 (2006); Communications, Consumer’s Choice, and Broadband Deployment Act of 2006, S. 2686, Cong. 109 (2006); Network Neutrality Act of 2006, H.R. 5273, Cong. 109 (2006); Internet
Non-Discrimination Act of 2006, S. 2360, Cong. 109 (2006); Internet Freedom Preservation Act, S. 2917, Cong. 109 (2006).
44.
Jon Liebowitz, Chairman, Federal Trade Commission, Prepared Remarks (Presidente de la Comisión Federal de Comercio, Comentarios Preparados), FCC Workshop: Consumers, Transparency, and the Open Internet, Washington, D.C. (19 de enero de 2010) disponible en http://www.openinternet.gov/workshops/consumers-transparency-and-the-open-internet.html.
45.
Ver Ex Parte Filing of the United States Department of Justice, WC Docket No. 07-52 (6 de septiembre de 2007).
46.
Ver Ex Parte Submission of the United States Department of Justice, GN Docket No. 09-51 (4 de enero de 2010).
47.
Ver Communications Opportunity, Promotion, and Investment Act of 2006, H.R. 5252, Congs. 109 § 201 (2006); Internet Freedom and Nondiscrimination Act of 2006, H.R. 5417, Cong. 109 (2006); Communications, Consumer’s Choice, and Broadband Deployment Act of 2006, S. 2686, Cong. 109 (2006); Network Neutrality Act of 2006, H.R. 5273, Cong. 109 (2006); Internet Non-Discrimination Act of 2006, S. 2360, Cong. 109 (2006); Internet Freedom Preservation Act, S. 2917, Cong. 109 (2006).
57
neutralidad de red: aportaciones al debate
ejemplo, prohibiendo a los operadores de red el
bloqueo, minoración o discriminación de cualquier contenido particular. 48 Otras han optado
por delegar en cuerpos gubernamentales como la
FCC,49 el DOJ o la FTC, la autoridad de hacer cumplir la legislación sobre la neutralidad de red, tratada ésta como un asunto de orden público relacionado con las leyes antimonopolio o las de
protección del consumidor.50 Finalmente, otras
han tomado medidas más prudentes de cara al
tema, recomendando la continuación de su estudio y análisis.51
Desde abril de 2010 está pendiente ante la Cámara de Representantes de Estados Unidos (the
United States House of Representatives) un proyecto de ley que explícitamente concedería a la FCC
la autoridad de hacer cumplir las leyes sobre la
neutralidad de red, incluida la prevención del bloqueo o discriminación de contenido, aplicaciones
y dispositivos, y de ordenar, bajo precepto, la
transparencia de gestión de red hacia los consumidores por parte de los proveedores de servicios
de banda ancha.52 Sin embargo, puesto que así es
el talante de la política americana, se han introducido otros proyectos de ley en las dos cámaras del
Congreso, con la idea de contrarrestar tal legislación, restringiendo la capacidad de la FCC para
promulgar leyes relacionadas con Internet, o con
los servicios activados por el Protocolo de Internet
(IP-enabled services).53
Aunque hasta la fecha no se ha promulgado
ninguna legislación sobre la neutralidad de red,
el Congreso estipuló que se fijaran condiciones
relacionadas con la neutralidad de red a ciertos
fondos distribuidos según el Acta de Reinversión y Recuperación Americana de 2009 (American Recovery and Reinvestment Act of 2009 o
«Recovery Act»).54 En el Acta de Recuperación, el
Congreso concedió cinco mil millones de dólares para ser distribuidos por el Departamento de
Comercio, en forma de becas bajo concurso,
destinadas a proyectos de promoción del despliegue y adopción de banda ancha. El Congreso
dio instrucciones a la agencia para hacer que las
condiciones de interconexión de red y de no discriminación fueran preceptos contractuales de
las becas.55 Al implementar estos programas, el
Departamento de Comercio (al igual que el Departamento de Agricultura, que supervisa un
programa similar de fondos sobre infraestructura de banda ancha) promulgó leyes que requerían el compromiso de los becarios de someterse a diversas condiciones sobre la neutralidad
de red, lo que incluía la adhesión a los principios
contenidos en el Informe sobre Medidas para Internet de la FCC (Internet Policy Statement), así
como el compromiso de no favorecer a algún
contenido o aplicaciones legales de Internet en
detrimento de otros, y divulgar públicamente su
política de gestión de red a los clientes.56
48. Ver Network Neutrality Act of 2006, H.R. 5273, Cong. 109 (2006).
49. Ver Communications Opportunity, Promotion, and Investment Act of 2006, H.R. 5252, Congresos 109 § 201 (2006).
50. Ver Internet Freedom and Nondiscrimination Act of 2006, H.R. 5417, Cong. 109 (2006).
51. Ver Communications, Consumer’s Choice, and Broadband Deployment Act of 2006, S. 2686, Cong. 109 (2006).
52. Ver Internet Preservation Act of 2009, H.R. 3458, Cong. 111 (2009).
53. Ver Real Stimulus Act of 2009, H.R. 3924, Cong. 111 (2009); Internet Freedom Act of 2009, S. 1836, Cong. 111 (2009).
54. Ver American Recovery and Reinvestment Act of 2009, Pub. L. No. 111-5, 123 Stat. 115 (2009) («ARRA»).
55. Ver ARRA § 6001, Stat. 123 en 515.
48.
Ver Network Neutrality Act of 2006, H.R. 5273, Cong. 109 (2006).
49.
Ver Communications Opportunity, Promotion, and Investment Act of 2006, H.R. 5252, Congresos 109 § 201 (2006)
50.
Ver Internet Freedom and Nondiscrimination Act of 2006, H.R. 5417, Cong. 109 (2006).
56. 74 Fed. Reg. 33104 (9 de julio de 2009).
51.
Ver Communications, Consumer’s Choice, and Broadband Deployment Act of 2006, S. 2686, Cong. 109 (2006).
54.
Ver American Recovery and Reinvestment Act of 2009, Pub. L. No. 111-5, 123 Stat. 115 (2009) («ARRA»).
52.
Ver Internet Preservation Act of 2009, H.R. 3458, Cong. 111 (2009).
55.
Ver ARRA § 6001, Stat. 123 en 515.
53.
Ver Real Stimulus Act of 2009, H.R. 3924, Cong. 111 (2009); Internet Freedom Act of 2009, S. 1836, Cong. 111 (2009).
56.
74 Fed. Reg. 33104 (9 de julio de 2009).
58
3. el debate en estados unidos
VI Resumen
Como se ha demostrado en este capítulo, el carácter y enfoque del debate sobre la neutralidad de red en Estados Unidos ha cambiado sustancialmente durante los últimos años. Ese
debate es muy posible que cambie aún más
con la evolución de la tecnología, y según vayan desarrollándose nuevos modelos de negocios. Por supuesto, dicho debate está siendo
influido, tanto por los regímenes legales ya
existentes como por los potencialmente nuevos.
De forma creciente, existe el reconocimiento de
que el debate sobre la neutralidad de red en Estados Unidos forma parte de una discusión más global, que incluye el acceso a la información y el fomento de la innovación. Y lo que es más importante,
las discusiones sobre neutralidad de red han adquirido otros matices y, en algunos casos, se han realizado esfuerzos por encontrar un terreno común.
Sin embargo, e independientemente de cómo evolucione este debate, el establecimiento de nuevas
reglas, si las hubiere, afectaría profundamente al
carácter y crecimiento de Internet, tanto en los Estados Unidos como en el resto del mundo.
59
neutralidad de red: aportaciones al debate
Richard Bennett
Richard Bennett es miembro del Information Technology and Innovation Foundation (ITIF) en Washington, DC, consultor tecnológico independiente y escritor. Ha contribuido al desarrollo de estándares relacionados con las redes y la conmutación durante 30 años, en áreas como Internet, protocolos ISO, redes
de área local como Ethernet sobre par trenzado, Wi-Fi y UWB. Ha testificado ante el Congreso de Estados Unidos y la FCC sobre gestión de red. Asimismo, ha participado en el proceso de recomendación a la
Comisión Europea.
60
3. el debate en estados unidos
3.2 Gestión de red y debate sobre la neutralidad de red
richard bennett
Investigador Senior ITIF
Resumen
La gestión de red juega un papel cada vez más importante en el debate sobre la regulación de Internet. La distinción entre arquitectura de Internet y
funcionamiento de red es fundamental a la hora
de distinguir los puntos clave en la regulación de
Internet, que será mucho más variada en el futuro.
palabras clave: neutralidad de red, gestión de red,
política de Internet, política de las telecomunicaciones, arquitectura de Internet.
I Introducción
La gestión de red ocupa un papel cada vez más
prominente en el debate sobre la neutralidad de
red. Cuando el anterior presidente de la FCC, Michael Powell, en un discurso pronunciado en el
Symposio Silicon Flatirons, en 2004, enumeró las
conocidas como «cuatro libertades» de acceso a
Internet, la gestión de redes se mencionó sólo de
pasada, pero cuando en 2009 el actual presidente
de la FCC propuso seis normas para garantizar la
neutralidad, cada una de ellas iba precedida de las
mismas palabras: «Supeditado a una gestión razonable de la red».1 Las razones que explican el interés cada vez mayor que la gestión de red suscita
son, en gran medida, específicas del contexto histórico y jurídico de Estados Unidos.
Los principios de Powell fueron una respuesta a las
críticas sobre las prácticas de los operadores de redes
vertidas por un movimiento populista de Internet Libre liderado por el profesor de derecho Lawrence Lessig, su protegido Tim Wu y otros seguidores. También fueron una respuesta a la reclasificación por
parte de la FCC de los servicios DSL en el Título I de la
Ley de Comunicaciones. Al reclasificar los servicios
DSL, los situó en igualdad de condiciones que el ancho de banda por cable orientado a Internet, liberando a los servicios DSL de la obligación de compartir la
línea y de un montón de regulaciones herederas de
70 años de historia de la Ley de Comunicaciones sobre regulación de las redes telefónicas en régimen de
monopolio. Powell elaboró un nuevo enfoque desde
donde supervisar la reglamentación de las redes
frontera de Internet, que era independiente de la tecnología y que en gran parte estaba libre del bagaje
histórico.
Powell prometió a los operadores de red que el
acatamiento voluntario de los principios de libertad de Internet haría innecesaria una regulación
formal y detallada. Los operadores lo aceptaron,
pero a pesar de ello el movimiento para la regulación de Internet cobró impulso. Al hacerse inminente una regulación cada vez mayor de las redes
frontera de Internet, la gestión de red define uno
de los límites de una regulación eficaz.
II Estado ideal de Internet
Cualquier sistema de regulación de red prefigura
un estado ideal para el objeto de la regulación,
1. POWELL, M., 2004. «Preserving Internet Freedom: Guiding Principles for the Industry». Discurso en Silicon Flatirons
Symposium «The Digital Broadband Migration: Toward a Regulatory Regime for the Internet Age». Boulder. http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-243556A1.pdf; FEDERAL COMMUNICATIONS COMMISSION, 2009. «Notice of
Proposed Rulemaking, GN Docket No. 09-191; WC Docket No. 07-52,» octubre 22. http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/
attachmatch/FCC-09-93A1.pdf
1.
POWELL, M., 2004. «Preserving Internet Freedom: Guiding Principles for the Industry». Discurso en Silicon Flatirons Symposium «The Digital Broadband Migration: Toward a Regulatory Regime for the Internet Age». Boulder. http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-243556A1.pdf; FEDERAL COMMUNICATIONS COMMISSION, 2009. «Notice of Proposed Rulemaking, GN Docket No. 09-191; WC Docket No. 07-52,» octubre 22. http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A1.pdf
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neutralidad de red: aportaciones al debate
que se puede expresar como un conjunto de límites en torno al centro de operación de la red. Por lo
tanto, es fundamental que los futuros reguladores de Internet comprendan muy bien qué es lo
que hace que Internet sea lo que es. Sin esa comprensión es imposible diferenciar de forma responsable prácticas permisibles de prácticas patológicas. Muchos defensores de la neutralidad de
red no logran salvar este obstáculo epistemológico, ya que albergan una visión simplista de Internet por la que, a través de descripciones metafóricas, suplen prácticas concretas de los procesos de
la red. Lessig ilustra excepcionalmente bien esta
tendencia en la siguiente declaración de lo que es
la arquitectura de Internet, ampliamente citada
en todo el mundo:2
«Como un trabajador de correos soñador, la
red simplemente mueve datos y deja la interpretación de los mismos en cada extremo.
Este minimalismo en el diseño es intencionado, refleja tanto una decisión política acerca
de cómo deshabilitar el control y una decisión tecnológica sobre el diseño óptimo de la
red. Los diseñadores no estaban interesados
en impulsar el control social, sino preocupados por la eficiencia de la red».
Según este análisis, se prohíbe cualquier desviación del papel de la red como «simple motor de
datos», ya que sólo sería un intento inapropiado
de participar en el «control social».
La interpretación que hace Lessig de la arquitectura de Internet es correcta en un sentido: el
diseño del sistema o la arquitectura de Internet
ejerce un control importante sobre los puntos finales de la red, sobre dispositivos tales como ordenadores personales y teléfonos inteligentes
que conectan las redes frontera con Internet e
interactúan directamente con los usuarios. El
protocolo TCP se ejecuta exclusivamente en los
extremos de la red, mientras que el protocolo IP,
que es esencial, se ejecuta en los enrutadores,
que constituyen el núcleo de Internet, y en los
extremos de la red. De hecho, la asignación de
funciones entre TCP e IP deja en manos de TCP la
velocidad con que los datagramas IP se presentan a la red y en manos de IP las decisiones sobre
cómo mover los datagramas de un extremo a
otro de la red.
Este reparto de funciones no es exclusivo de
Internet: un antecedente de la red, el sistema experimental Cyclades, diseñado en Francia por Louis Pouzin en colaboración con los desarrolladores de Arpanet en EE UU –entre los que se
encontraba Bob Kahn, pionero de Internet– tenía
una estructura similar.3 En la investigación de redes es conveniente contar lo más posible con ordenadores de carácter general y fáciles de usar,
más que con conmutación de mensajes especializados. La misión de una red de investigación es
servir como banco de pruebas para la experimentación e Internet fue en primer lugar una
red de investigación para aprender conmutación
de paquetes. La arquitectura Cyclades también
funcionó bien en las redes de producción: la arquitectura del sistema se prestó, no sólo a Internet, sino también a Equipment Corporation DECNet Digital, a XNS de Xerox y a la red ISO OSI,
aunque algunos pueden argumentar que estas
redes nunca fueron mucho más allá de la etapa
experimental.
III ¿Qué controla Internet?
Aunque Lessig tiene razón cuando destaca la importancia del protocolo TCP, sin embargo se equivoca en otra parte del análisis muy importante.
2.
LESSIG, L., 2000. Code and Other Laws of Cyberspace. Basic Books. New York, pp. 32-33.
2
LESSIG, L., 2000. Code and Other Laws of Cyberspace. Basic Books. New York, pp. 32-33.
3. BENNETT, R., 2009. «Designed for Change: End-to-End Arguments, Internet Innovation, and the Net Neutrality Debate.» Information Technology and Innovation Foundation. Washington.Septiembre. http://www.itif.org/index.php?id=294.
62
3.
BENNETT, R., 2009. «Designed for Change: End-to-End Arguments, Internet Innovation, and the Net Neutrality Debate.» Information Technology and Innovation Foundation. Washington.Septiembre. http://www.itif.org/index.php?id=294
3. el debate en estados unidos
Aunque Internet cede determinadas decisiones
de control a los extremos, esta forma de control
no es absoluta. De hecho, Internet cede también
bastante control a las redes físicas que mueven
los datagramas IP. En realidad, Internet no es, después de todo, una red completa; es una «red de
redes» o red virtual que ocupa una posición intermedia y limitada en el modelo de protocolo en capas o pila de protocolos. Las aplicaciones se añaden a la pila de protocolos por encima del
protocolo IP y los enlaces de datos y las capas físicas de las redes reales existen «por debajo» del IP.
Los datagramas IP no son autotransportadores,
sino que se encapsulan dentro de los protocolos
de enlace de datos, tales como Ethernet, Sonet, o
wifi, y se transportan según las políticas y las capacidades de la red física.
El enfoque exclusivo de Lessig de capa extremoa-extremo de Internet, incluido por lo general en el
protocolo TCP, supone una visión muy limitada que
ignora la realidad práctica y física del funcionamiento y gestión de la red, y en el mejor de los casos
es sólo parte la historia. Un poco de historia ayudará a aclarar qué es lo que falta en este análisis.
Cuando se empezó a implementar Internet, su
función era la de interconectar tres redes de investigación, Arpanet, Prnet (Bay Area Packet Radio
Network) y Satnet (the Atlantic Satellite Network).4
Cada una de estas redes se gestionaba de forma
independiente y eficaz, según los principios apropiados a las tecnologías específicas usadas y a las
comunidades de usuarios a las que servían. A medida que Internet se distanciaba de un sistema de
investigación cerrado, limitado a una pequeña y
controlada comunidad de usuarios altamente capacitados, y avanzaba hacia un sistema público
abierto a todo el mundo, siguió confiando en una
gestión competente de las redes físicas que transportan datagramas IP, aunque la tecnología y la
administración de las redes físicas actuales son
muy diferentes de las originales.
Las redes físicas que constituyen Internet están
formadas por redes frontera que conectan con el
usuario final, así como por redes de transito o redes de núcleo, que sólo conectan redes con redes.
Todas estas redes tienden a estar tan bien gestionadas y son tan fiables que es comprensible que
algunos críticos de Internet olviden que estas redes existen, o pasen por alto su importancia en el
ecosistema global de Internet. Para entender esto
más detalladamente podemos ampliar la analogía del empleado de correos que sueña despierto
de Lessig: «los simples movimiento de datos» del
empleado de correos a veces mueven el correo
desde los vehículos de distribución local a los vehículos de larga distancia, tales como camiones
remolque, trenes y aviones, y en otras ocasiones el
correo se mueve en la dirección opuesta, dependiendo de los códigos postales. El trabajador de
correos soñador confía en compañeros totalmente responsables que entregan el correo directamente a la parte interesada o a otra entidad que
en última instancia se hace cargo de la entrega.
Sin este compromiso consciente, no se entregaría
jamás ningún mensaje. El trabajador de correos
soñador no es el único intermediario entre los autores de los mensajes y los destinatarios. Es un eslabón en una cadena de intermediarios y cada
uno de ellos mueve los mensajes de un extremo a
otro del trayecto.
IV Regulación de una red virtual
Cuando los defensores de la neutralidad de red
proponer regular Internet, se centran de hecho en
las redes físicas que transportan los datagramas
IP. En muchos casos, estas redes no se dedican exclusivamente al tránsito IP ya que, además de los
4. BENNETT, R., 2010. «Going Mobile: Technology and Policy Issues in the Mobile Internet.» Information Technology and
Innovation Foundation. Washington. http://www.itif.org/publications/going-mobile-technology-and-policy-issues-mobile-internet.
4.
BENNETT, R., 2010. «Going Mobile: Technology and Policy Issues in the Mobile Internet.» Information Technology and Innovation Foundation. Washington. http://www.itif.org/publications/going-mobile-technology-and-policy-issues-mobile-internet
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neutralidad de red: aportaciones al debate
datagramas IP que transitan por Internet, pueden
llevar programación de televisión, llamadas telefónicas, o paquetes de Redes Virtuales Privadas.
La neutralidad de red propone regular los modos
en que estas redes privadas manejan la parte IP
correspondiente, dentro de su cometido total, según la teoría del funcionamiento apropiado de
Internet.
En general, el primer paso en este proceso regulador consiste en adaptar el corpus histórico de
regulación de la red telefónica a la función de
tránsito IP, así que este paso está cargado de dificultades, ya que el IP desea un tipo de servicio de
red diferente del que ofrecen dichas redes. La red
telefónica está diseñada para un funcionamiento
determinista, marcado por los requisitos que el
oído y el cerebro humanos imponen a la telefonía.
Cuando un hablante dice una palabra en un teléfono, el oyente debe escuchar la palabra en menos de 200 milisegundos como mucho, o empezará a sentirse fuera de la conversación. Por lo
tanto, la red telefónica está diseñada para entregar los mensajes con latencia baja y fiabilidad alta. La red telefónica se diseñó para soportar una
sola aplicación con parámetros bien entendidos.
La tecnología telefónica –la conmutación de circuitos– está totalmente imbuida de las necesidades propias de la telefonía, y sólo puede soportar
aplicaciones alternativas, como el fax, en la medida en que estas aplicaciones admiten especificaciones propias de la telefonía.
Las redes de banda ancha que llevan datagramas IP emplean tecnología de conmutación de
paquetes, un sistema que gestiona el ancho de
banda de red y la latencia de un modo estadístico
radicalmente diferente del modelo determinista
de conmutación de circuitos. La conmutación por
paquetes es adecuada para las interacciones persona-ordenador, que normalmente se caracterizan por largos períodos de conexión, escasos brotes de actividad y en ocasiones transferencia de
5.
64
archivos que requieren un ancho de banda alto.
Este patrón de uso contrasta con el patrón de uso
de la telefonía, que se caracteriza por conexiones
cortas y un flujo constante de actividad con un
ancho de banda bajo. Los reglamentos de telecomunicaciones tradicionales sólo reflejan los requisitos de aplicación de la telefonía, pero los reglamentos de red orientados a Internet tendrían
que incluir la telefonía y las aplicaciones de datos
así como aplicaciones alternativas, tales como
transmisión de vídeo, videoconferencia, juegos,
realidad aumentada y aplicaciones futuras que
todavía no somos capaces de imaginar.
Desde el punto de vista de las operaciones de
red, existen dos diferencias fundamentales entre
la conmutación de circuitos y la conmutación de
paquetes: la asignación de ancho de banda y el
enrutamiento. La red de conmutación de circuitos sólo toma decisiones de adjudicación de ancho de banda en el momento de iniciarse la llamada. La marcación de un número de teléfono
hace que la red telefónica reserve el ancho de
banda en cada uno de una serie de conmutadores entre el llamante y el llamado. Los mensajes
telefónicos digitalizados consisten en una serie
de bytes de tamaño constante distribuidos uniformemente en el tiempo, por lo que son muy fáciles de reservar y programar. La reserva de ancho
de banda se lleva a cabo en cada uno de los pasos
de los muchos trayectos posibles entre las partes;
en caso de que no se puede hacer una reserva, la
llamada falla. Este sistema no es eficiente, ya que
el incremento de ancho de banda reservada es el
mismo, independientemente de si la red está
muy cargada o no y de si las partes están hablando, escuchando o en silencio. Las redes están
equipadas con capacidad suficiente para un número determinado de llamadas, calculado según
la fórmula Erlang, que predice la frecuencia y duración de las llamadas.5 La fórmula Erlang se calcula periódicamente para establecer patrones en
Ver «Erlang (unit)» en Wikipedia. http://en.wikipedia.org/wiki/Erlang_(unit).
5.
Ver «Erlang (unit)» en Wikipedia. http://en.wikipedia.org/wiki/Erlang_(unit).
3. el debate en estados unidos
el cambio de uso, al igual que se hacía durante la
época de acceso a ISP por línea conmutada (dialup) y después también. Las redes telefónicas no
tienen suficiente capacidad para que todos los
abonados utilicen la red al mismo tiempo ni para
que la duración normal de las llamadas aumente
de manera indefinida.
Las redes de conmutación de paquetes gestionan el ancho de banda paquete a paquete, cada
paquete tiene una duración de un milisegundo y
no garantiza plazo de entrega. Una característica
especialmente interesante de las redes de conmutación de paquetes es que cada paquete consume el cien por cien del ancho de banda durante
su corta duración, mientras que una sola llamada
telefónica no consume más del cuatro por cien de
un circuito de teléfono común E1 o T1. Ninguna comunicación telefónica puede agotar la reserva de
ancho de banda de la red telefónica, pero cualquier usuario de una red de conmutación de paquetes puede congestionar totalmente el enlace
con más baja capacidad en el trayecto hacia un
destino determinado. El punto fuerte de la conmutación de paquetes reside en el hecho de que
los usuarios normalmente no ofrecen flujos continuos de paquetes a la red, y por lo tanto es posible
compartir las infraestructuras de red de forma
económica.
V Gestión de ancho de banda
en redes reales
Uno de los temas conflictivos clave en el debate
sobre la neutralidad de red es cómo se toma la decisión de asignar ancho de banda milisegundo
por milisegundo, cuando la carga ofrecida supera
la capacidad de la red. Esta decisión tiene en realidad dos elementos que se confunden con facilidad, ya que la congestión de la red puede ser crónica o aguda y cada caso comporta una solución
diferente. La causa típica de la congestión crónica
es cuando la demanda de ancho de banda supera
la oferta en un punto de agregación. Las redes de
distribución de conmutación de paquetes –a me-
nudo llamadas redes de «primera milla» o de «última milla»– tienen una estructura de árbol ramificado que agrega o multiplexa enlaces de datos
de menor capacidad con segmentos de mayor capacidad. En una red DSL, esta agregación se realiza por medio de un DSLAM (Digital Subscriber Line
Access Multiplexer), un dispositivo que conecta a
los abonados de DSL con una red de distribución
regional operada por un ISP. En una red DOCSIS, la
función equivalente la realiza un CMTS (Cable
Modem Termination System). La capacidad del
segmento está determinada por una estimación
de la carga típica que es similar al concepto de las
predicciones Erlang utilizadas para dimensionar
la red telefónica. Al igual que las predicciones Erlang, esta estimación está sujeta a modificación a
medida que los patrones de uso cambian.
Cuando todos los usuarios de un elemento de
red permanentemente congestionada usan las
mismas aplicaciones y consumen ancho de banda
de forma proporcional, está claro que la solución
a la congestión es simplemente que el operador
de red aumente la capacidad de la infraestructura
compartida. Cuando un pequeño grupo de usuarios consume de forma permanente una parte
desproporcionada del ancho de banda de red, haciendo que los demás sufran congestiones serias,
hay una solución evidente y es la aplicación de la
disciplina de cola. La disciplina de colas, tal que
la «cola round-robin» o «cola equitativa ponderada «proporciona a todos los usuarios un acceso a
los recursos compartidos bastante similar, ofreciendo «el mayor ancho de banda al mayor número posible de usuarios».
La aplicación general de la cola round-robin exige que cada usuario presente los paquetes al planificador (scheduler) a través de una cola única. El
planificador visita la cola de cada usuario de uno
en uno, aceptando un sólo paquete cada vez. La
cola equitativa ponderada sigue un método similar, pero, al decidir con qué frecuencia controla
cada cola y cuántos paquetes acepta en cada visita, está teniendo en cuenta una visión más amplia del historial del usuario. Los sistemas operati-
65
neutralidad de red: aportaciones al debate
vos del ordenador usan sistemas similares para
arbitrar el acceso a los recursos compartidos tales
como los CPU y la memoria, y rara vez (o nunca)
provocan controversia. Algunos defensores de la
neutralidad de red como por ejemplo Chris Riley,
de Free Press, y Robb Topolski, de New America
Foundation, mantienen que, de alguna manera, la
tradición de Internet es contraria al uso de la cola
round-robin o la cola equitativa ponderada.6
Internet opera, por lo general, según el modelo
FIFO –el primero en entrar, primero en salir– en el
que los paquetes se envían en el orden en que se
han recibido.
En un sistema de cola FIFO, cada usuario comparte una cola común, no hay planificador como
tal, y no se tiene en cuenta el historial del usuario.
Por lo tanto, en un sistema FIFO, el usuario que
utiliza mucho Internet siempre obtendrá más ancho de banda que el usuario que lo utiliza poco,
incluso cuando la red está muy sobrecargada. Estos sistemas son intrínsecamente injustos. Riley y
Topolski sostienen que consideran tradicional
cualquier desviación de la disciplina de cola FIFO,
ya que es una aplicación de la «priorización» inadmisible y perjudicial tanto para las aplicaciones
como para la innovación.7
El principal problema de estas afirmaciones es
que Internet, como tal, no obliga a una disciplina
de cola determinada. Después de todo, una red
virtual se basa en el buen hacer de las redes físicas
para el transporte de paquetes virtuales y éstas se
construyen utilizando una gran variedad de tecnologías, proporcionado así una multiplicidad de
servicios. Las disciplinas de cola son elementos de
la red física que tienen mucho más que ver con
aspectos de la implementación de la red que con
los principios abstractos de la libertad de expre-
sión, valores sociales o control extremo-a-extremo. Una búsqueda de los estándares de Internet
–el RFC de Internet– no encontrará una sola norma que obligue a la utilización de determinadas
disciplinas de cola, mucho menos de las colas FIFO. Cuando examinamos la capacidad de los conmutadores, enrutadores y otros dispositivos que
mueven paquetes por Internet, encontramos que
la mayor parte de ellos soporta de hecho una variedad de disciplinas de cola. En un mesa redonda
que tuvo lugar recientemente en la FCC, tanto los
representantes de Cisco como otros participantes
dijeron a los miembros de la comisión que para
ellos sería imposible vender enrutadores que no
incorporaran Calidad de Servicio (QoS), una característica habilitada por las disciplinas de colas.
Dos estándares de Internet en particular, los Servicios Diferenciados y los Servicios Integrados,
describen implementaciones de la red QoS que
presuponen sistemas de colas que por fuerzan se
apartan del modelo FIFO.8 ¿Por qué tantos defensores de la neutralidad de red insisten en que este
tipo de sistemas son hostiles al espíritu de Internet, debiendo ser regulada su desaparición?
VI Una red sin límites
Internet permite que los desarrolladores de aplicaciones experimenten, hagan sus pinitos e intenten nuevas formas de distribución de los contenidos y de la comunicación sin hacer mucho
caso de los límites y características específicas de
las distintas redes que se combinan para formar
Internet. Así ha sido siempre, desde los días en
que Internet estaba constituido por Arpanet, Satnet y Prnet hasta el momento actual, en que Internet está formada por DSL, DOCSIS, PON, Ether-
6. RILEY, M., 2009 with TOPOLSKI, R. «The Hidden Harms of Application Bias». Free Press/New America Foundation.
Washington. http://www.freepress.net/files/The_Hidden_Harms_of_Application_Bias.pdf.
7.
Ibid.
6.
RILEY, M., 2009 with TOPOLSKI, R. «The Hidden Harms of Application Bias». Free Press/New America Foundation. Washington. http://www.freepress.net/files/The_Hidden_Harms_of_Application_Bias.pdf.
7.
Ibid.
8. BLAKE, S., 1998, et al. «RFC 2475 – An Architecture for Differentiated Services,» Internet RFC. Diciembre. http://tools.
ietf.org/rfc/rfc2475.txt BRADEN, R., 1994 with CLARK, D. and SHENKER, S. «RFC 1633 – Integrated Services in the Internet Architecture: an Overview,» Internet RFC. Junio. http://tools.ietf.org/rfc/rfc1633.txt.
66
8.
BLAKE, S., 1998, et. al. «RFC 2475 - An Architecture for Differentiated Services,» Internet RFC. Diciembre. http://tools.ietf.org/rfc/rfc2475.txt BRADEN, R., 1994 with CLARK, D. and SHENKER, S. «RFC 1633 - Integrated Services in the Internet Architecture: an Overview,» Internet RFC. Junio. http://tools.ietf.org/rfc/rfc1633.txt.
3. el debate en estados unidos
net, Wi-Fi y los móviles 3G. La función principal de
IP, desde la perspectiva del desarrollador de la
aplicación, es ocultar las diferencias existentes
entre las tecnologías de redes específicas que hay
tras una interfaz estandarizada, lo que hace que
todas parezcan iguales. El protocolo IP no hace esto de forma perfecta, pero lo hace lo suficientemente bien como para que le resulte fácil al observador despreocupado olvidarse de las
inmensas diferencias que existen entre unas redes y otras. El éxito del protocolo IP tiene lugar a
costa de la división de la comunidad tecnológica
entre ingenieros que, conscientes de la red, construyen sistemas que llevan datagramas IP, e ingenieros que, ignorantes de la red, desarrollan aplicaciones basadas en IP para la transferencia
de información. El movimiento de neutralidad de
red, que incluye tecnólogos, se basa principalmente en población ignorante de la red, aunque
entre ellos se encuentren algunas figuras notables de la época en que se creó Internet, como por
ejemplo Vint Cerf.
En general, los desarrolladores de aplicaciones
de red consideran el protocolo IP como si fuera la
red. Al adoptar la ficción de que «IP es la red» pueden concentrarse en la lógica de las aplicaciones,
lo que les ayuda a crear aplicaciones portátiles
que se ejecutan en diversas redes. Si el protocolo
IP es la red, es inevitable que se cree una opinión
sobre el modo de funcionamiento del protocolo IP
que dé cuenta de los aspectos del funcionamiento de la red que son visibles al desarrollador de
aplicaciones, tras el muro de abstracción que cubre el protocolo IP en las especificaciones de red.
Cada datagrama IP tiene dos posibilidades: que se
entregue o que no se entregue. Si se entrega, llega en un momento determinado, pero cada intento de entrega tiene un coste, al margen de que
se consiga o no. Estos factores, que son independientes de la tecnología, definen el punto de vista
tradicional sobre las aplicaciones de red que
transportan datagramas IP y que marcan los límites del debate sobre la neutralidad de red. El desarrollador de aplicaciones quiere que todos los paquetes se entreguen de forma fiable, rápida y a
bajo coste. Si la red no presta este servicio deseado, algo no va bien, por lo que los ingenieros de
redes se esfuerzan para que responda a lo deseado, creando tecnologías que estén en sintonía con
el protocolo IP ideal. El protocolo IP ideal es una
red genérica que no es mejor para unas aplicaciones que para otras. En muchas declaraciones sobre las virtudes de Internet se ha afirmado que
Internet es capaz de satisfacer multitud de necesidades de lo más diversas porque es relativamente ciega a cada una de ellas. 9 De acuerdo con Julius Genachowski, actual presidente de la FCC,
Internet es un sistema a prueba de futuro porque
es ciego a las aplicaciones:9
El historiador John Naughton describe Internet como un intento de responder a la siguiente pregunta: ¿Cómo se diseña una red
«a prueba de futuro» que pueda soportar
aplicaciones que los inventores de hoy en día
ni siquiera son capaces de imaginar? La solución era crear una red de redes que no estuviera sesgada a favor de ninguna aplicación
en particular.
Mientras que todo esto podría estar muy bien,
lo cierto es que cada una de las redes de tipo específico –las «redes» en la «red de redes»– es capaz
de satisfacer las necesidades de unas aplicaciones
mejor que las de otras. No son los ingenieros de
red o los reguladores los que definen los parámetros finales de la telefonía, sino el oído y el cerebro
humanos. Los límites operativos de DSL y DOCSIS
están determinados tanto por las especificaciones de diseño de Internet como por sus propias
9. GENACHOWSKI, J., 2009. «Preserving a Free and Open Internet: A Platform for Innovation, Opportunity, and Prosperity». Speech. Brookings Institution. Washington. Septiembre 21, http://www.openinternet.gov/read-speech.html.
9.
GENACHOWSKI, J., 2009. «Preserving a Free and Open Internet: A Platform for Innovation, Opportunity, and Prosperity». Speech. Brookings Institution. Washington. Septiembre 21, http://www.openinternet.gov/read-speech.html.
67
neutralidad de red: aportaciones al debate
especificaciones de diseño. Los diseñadores de Internet no tenían que preocuparse por detalles del
diseño de red que hacían que algunas aplicaciones fueran más viables que otras, ya que tenían
un pequeño ejército de ingenieros trabajando en
estos problemas en Arpanet, Prnet y Satnet. En
realidad, el diseño de Internet simplemente aborda el problema de cruzar las fronteras de la red,
no el espacio completo del diseño de red. Internet
ha tenido éxito porque las tecnologías desarrolladas para llevar datagramas IP han abordado bien
los problemas específicos de fiabilidad, rendimiento y coste, y porque la arquitectura de Internet permite el avance de estas redes y de las aplicaciones que soportan. Internet es un éxito
porque permite que las aplicaciones y las redes se
desarrollen de forma independiente, no porque
imponga un tipo de comportamiento específico.
Internet es más un estándar de interfaz que una
arquitectura de red determinada.
Esta comprensión de Internet nos ayuda a contextualizar la controversia sobre neutralidad y
gestión de redes. Si uno cree que Internet ha tenido éxito porque es ciega a las necesidades de las
aplicaciones y que deja el control de la red en manos de los usuarios, entonces, las características
específicas de la práctica de la Ingeniería de red,
que permiten que diversas aplicaciones funcionen
bien en ciertas redes, están destinadas a ser sólo
un aspecto menor. Estas características son un recordatorio de que hay algo más, tanto en el diseño
de Internet como en las partes que lo componen,
que sólo el componente extremo-a extremo. Sin
embargo, si uno cree que Internet ha tenido éxito
porque permite que las aplicaciones y las redes
evolucionen de forma cooperativa, que aprovecha
el poder de las redes complejas y simplifica su utilización por medio de aplicaciones complejas, entonces tenemos un punto de vista totalmente diferente sobre la gestión y la neutralidad de red.
VII Co-evolución de la red
y de las aplicaciones
Otro elemento de la doctrina sobre neutralidad de
red que entra en conflicto con la gestión de red es
la noción de un nivel de servicio único para todas
las aplicaciones, a veces expresado como la creencia de que «todos los paquetes son iguales» en Internet, o que los «bits son los bits». Esta presuposición da pie al argumento a favor del sistema de
colas de «el primero en entrar, el primero en salir».
Durante gran parte de la historia reciente de Internet, las aplicaciones eran sumamente uniformes.
Internet sólo salió de su enclaustramiento del
mundo académico y apareció en el espacio público
cuando se puso fuera de servicio a la espina dorsal
de la fundación National Science Foundation (NSFNET), a mediados de los años 90. Desde principios
de los 90 hasta la actualidad, la World Wide Web
ha sido la aplicación dominante en Internet. El predominio de la web es tan fuerte que el discurso
popular no distingue entre Internet y la web, y casi
toda la defensa sobre neutralidad de red consiste
en «proteger la web» de diversas formas de comportamiento presumiblemente dañino. Bill Smith,
el antiguo director de tecnología de Bell-South,
desencadenó una enorme polémica entre los defensores de la neutralidad de red al especular si los
servicios ISP podrían ofrecer aplicaciones de Internet con diferentes necesidades, ya que los defensores interpretaron que sus comentarios se referían a la web sólo y no al variopinto conjunto de
aplicaciones emergentes no web, tales como voz
sobre IP y streaming de vídeo.10
El diseño de Internet permite que las aplicaciones comuniquen los requisitos de entrega a las
redes transportadoras de muy diversas maneras,
siendo la más antigua la especificación Tipo de
Servicio (ToS) de la cabecera IP, bits 8-15 del campo de cabecera original (todos los datagramas IP
10. BARNAKO, F., 2006. «BellSouth wants new Net fees,» MarketWatch Internet Daily. Enero 16. http://www.marketwatch.com/story/bellsouth-wants-new-net-fees.
10.
68
BARNAKO, F., 2006. «BellSouth wants new Net fees,» MarketWatch Internet Daily. Enero 16. http://www.marketwatch.com/story/bellsouth-wants-new-net-fees.
3. el debate en estados unidos
comienzan con la cabecera IP, a veces denominado «sobre» (envelope) porque contiene las direcciones de origen y destino así como los requisitos
de entrega). El encabezado IP contiene un campo
ToS porque las redes constituyentes originales se
diseñaron para diferenciar entre aplicaciones y
para proporcionar una prestación de servicios hechos a medida de las necesidades concretas. Los
detalles de esta diferenciación se establecen en
Internet RFC 795, «Asignación de Servicios».11 En el
momento en que se inventó la web, casi todas las
redes frontera de Internet utilizaban, tanto en las
instituciones académicas como en las empresas,
la primera variedad de Ethernet denominada «Libro Azul», un sistema que sólo proporcionaba un
único nivel de servicio conocido como el besteffort. Con el espacio de aplicación dominado por
una sola aplicación y el espacio de red dominado
por una red de nivel de servicio único, era fácil que
los comentaristas de Internet creyeran que Internet tenía la regla de que «todos los paquetes son
iguales». Como premisa operativa, ésta era correcta cuando Internet se convirtió en un sistema
público, y hoy en día sigue describiendo una práctica común en la mayoría de las partes públicas de
Internet. Sin embargo, a medida que Ethernet y
otros sistemas similares avanzaron, la suposición
de que las redes de transporte ofrecían un nivel
de servicio único dejó de ser correcto. Las formas
modernas de Ethernet permiten la diferenciación
de QoS de acuerdo al estándar IEEE 802.1D, reconociendo ocho clases de entrega. Existen sistemas similares para wifi, DSL, DOCSIS y para la mayoría de las redes modernas.12
No obstante, no es bueno creer que las normas
de funcionamiento son lo que determina Internet. Si queremos que Internet sea un sistema «a
11.
prueba de futuro», que satisfaga las necesidades
de las aplicaciones del día de mañana, tenemos
que permitir que evolucione a medida que evolucionan las necesidades de aplicación y que la Ingeniería de red crea nuevas y mejores formas de
satisfacer estas necesidades. La llegada de las redes móviles LTE (Long Term Evolution) es una
prueba de la arquitectura de Internet. La LTE es un
intento de rediseñar la red de telefonía móvil en
torno a IP, en parte para reducir los costes de los
equipos aprovechando los equipos de redes genéricos, menos especializados que los operadores de
red que se han utilizado tradicionalmente, y en
parte para acelerar el acceso a Internet desde dispositivos móviles, eliminando así los equipos móviles especializados de las redes inalámbricas.
La mezcla de aplicaciones que se da en las redes
móviles es muy diferente de la que existe en Internet por cable, siendo las aplicaciones las que
determinan las prácticas de gestión de red. La plena implementación de LTE requerirá que el funcionamiento de Internet incorpore estándares
para la diferenciación de paquetes, tales como los
Servicios Diferenciados y los Servicios Integrados,
que no se utilizan en la actualidad. Requerirá también el desarrollo de nuevos estándares para la
gestión de la congestión como la Notificación de
Precongestión.13
VIII Captación de rentas y otros males
En el análisis final, la neutralidad de red alienta el
temor de que, debido a una gestión de red cada
vez más compleja, será cada vez más difícil distinguir entre las prácticas de gestión beneficiosas y
aquellas que buscan la mera rentabilidad. Una de
las virtudes de los defensores de la neutralidad de
POSTEL, J., 1981. «RFC 795 – Service mappings». Internet RFC. Septiembre. http://tools.ietf.org/html/rfc795.
12. BENNETT, R., 2010. «Going Mobile: Technology and Policy Issues in the Mobile Internet.» Information Technology and
Innovation Foundation. Washington. http://www.itif.org/publications/going-mobile-technology-and-policy-issues-mobile-internet.
13. MENTH. M., 2009 con BABIARZ, J., y EARDLEY, P. «Pre-Congestion Notification Using Packet-Specific Dual Marking,»
ICC Workshops, junio. http://ieeexplore.ieee.org/stamp/stamp.jsp?tp=&arnumber=5207974&isnumber=5207960.
11.
POSTEL, J., 1981. «RFC 795 - Service mappings». Internet RFC. Septiembre. http://tools.ietf.org/html/rfc795
12.
BENNETT, R., 2010. «Going Mobile: Technology and Policy Issues in the Mobile Internet.» Information Technology and Innovation Foundation. Washington. http://www.itif.org/publications/going-mobile-technology-and-policy-issues-mobile-internet
13.
MENTH. M., 2009 con BABIARZ, J., y EARDLEY, P. «Pre-Congestion Notification Using Packet-Specific Dual Marking,» ICC Workshops, junio. http://ieeexplore.ieee.org/stamp/stamp.jsp?tp=&arnumber=5207974&isnumber=5207960
69
neutralidad de red: aportaciones al debate
red de la legendaria Internet es que con facilidad
juzgan como malo cualquier comportamiento de
un operador de red que vaya más allá de mover
simplemente paquetes estilo FIFO. Por desgracia,
esta red no ha existido nunca. Desde sus inicios,
Internet se ha basado en sistemas de colas que
emplean colas equitativas ponderadas y colas
round-robin, las cuales alteran el orden de transmisión de paquetes a través de redes físicas que
transportan datagramas IP, no habiendo nada patológico en estos sistemas. Como John Nagle, diseñador de la primera instalación comercial que
usó IP, afirma:14
Se suponía que lo que hacía funcionar esto
era que el TCP se portara bien, pues un buen
comportamiento supone una ventaja para el
extremo. Lo que hace que esto funcione es la
aplicación de la cola equitativa en el primer
enrutador que entra en la red. La cola equitativa equilibra la carga a través de la dirección
IP, no a través de la conexión TCP, y la «cola
ponderada equitativa» permite que los controles de calidad de servicio se impongan en
el enrutador de entrada...
Probar que las prácticas de operador de red son
abusivas o anticompetitivas no es tan simple como realizar una búsqueda de una entrega de paquetes fallida. Implica un examen exhaustivo que
verifique la conformidad de esa práctica con los
términos del servicio anunciados. Implica también que se realice una comparación del tratamiento de los paquetes con contenidos similares
publicados en la red de redes en sitios similares.
Pueden surgir prácticas en Internet en un futuro
próximo que no hayan formado parte de la estructura tradicional, como por ejemplo aumentar
la prioridad en aplicaciones que requieran una latencia baja y un retardo limitado. En la medida en
que dichos servicios necesitan recursos de red es-
casos, pueden ir acompañados de cuotas adicionales que se pueden pagar ya sea por un suscriptor minorista o por un proveedor de servicios de
aplicaciones en Internet. En tanto que estos servicios estén disponibles para ser comprados de forma justa y no discriminatoria y se ajusten a los
términos del servicio publicados, su presencia no
debe ser motivo de alarma. Del mismo modo, muchos ISP ya han promulgado límites de volumen
bruto en un intento de limitar el consumo de ancho de banda de los usuarios que más consumen,
aquellos que con más o menos frecuencia se descargan archivos grandes probablemente con contenidos pirateados. Se pueden aligerar los topes
de volumen bruto a los usuarios que marcan paquetes como aplazables en condiciones de congestión. Este tipo de aplazamiento normalmente
impone un retraso de no más de unos pocos milisegundos por paquete, lo suficiente para que una
disciplina de cola envíe un paquete VoIP en espera
con una demora baja. Gracias a una ingeniería de
tráfico competente, empleada por redes privadas
para hogar, empresas, universidades y organizaciones no gubernamentales, es posible que una
red soporte un grupo muy variado de aplicaciones. Esta ingeniería tiene tanta utilidad en las redes ISP como en estos otros entornos.
La legítima preocupación de los defensores de
la neutralidad de red presta atención al control
monopolístico de las redes para que los usuarios
normales dispongan de paquetes de servicios que
excedan sus necesidades reales. No debería ser
un problema hacer que los paquetes de servicios
coincidan con las necesidades reales.
IX Conclusiones
La aparente oposición entre los principios de neutralidad de red y las prácticas de gestión de red se
debe a que el análisis de neutralidad de red del funcionamiento de Internet no está completo cuando
14. NAGLE, J., 2008. Comment on Slashdot blog. Marzo 24. http://tech.slashdot.org/comments.pl?sid=497516&cid=22847764.
14
70
NAGLE, J., 2008. Comment on Slashdot blog. Marzo 24. http://tech.slashdot.org/comments.pl?sid=497516&cid=22847764.
3. el debate en estados unidos
hace hincapié en las interacciones extremo-a-extremo y excluye el comportamiento red-a-red y
salto-a-salto. La carga de red está influenciada en
primer lugar por las interacciones extremo-a-extremo, pero las características específicas del tratamiento de paquetes se controlan mejor mediante
una negociación entre las aplicaciones y los elementos de la red. Este tipo de negociación no es
posible en redes heredadas, como la PSTN, pero es
una característica general de las redes de conmutación de paquetes. Al descartarla se priva a los
usuarios y a las aplicaciones de una de las características más potentes de la red de paquetes de hoy
en día, limitando así la utilidad de Internet.
La plataforma Internet del pasado era muy homogénea en lo que se refiere a aplicaciones y
tecnologías de red físicas. La plataforma Internet del futuro será más variada en esos dos aspectos y de aquí a cinco o diez años la mayor
parte de los usuarios serán móviles. Internet es
un sistema en continua evolución que no se ha
desarrollado con tanta rapidez en la última década como podría haberlo hecho. El reto hacia
adelante no consiste en retrasar el ritmo de
cambio de Internet y de las redes que la constituyen sino aumentarlo. Una perspectiva racional del funcionamiento de la red, resultado de
un examen cuidadoso de las prácticas de gestión de red, ayuda a los responsables políticos a
diferenciar entre prácticas buenas y prácticas
malas, siendo una parte indispensable del debate sobre la política de red hoy en día.
71
neutralidad de red: aportaciones al debate
Jeffrey H. Reed
Jeffrey H. Reed es Director de Wireless @ Virginia Tech y catedrático de Ingeniería Eléctrica y Computación en el Departamento G. Willis Worcester de la Universidad Virginia Tech. El Profesor Reed es autor o
coautor de más de 200 ponencias y artículos publicados en revistas de prestigio. Es también coautor de
tres libros, miembro de la IEEE y ganador de un premio de investigación en la Facultad de Ingeniería. Es
presidente de Reed Engineering y co-fundador de Cognitive Radio Technologies
Nishith D. Tripathi
Nishith Tripathi es consultor Senior de Award Solutions, que ofrece servicios de consultoría técnica y
formación técnica especializada en comunicaciones inalámbricas. Tripathi es especialista en varias tecnologías, entre las que se incluyen IS-95, CDMA2000, 1xEV-DO, GSM, GPRS, EDGE, UMTS, HSDPA, HSUPA, HSPA +, WiMAX y LTE y. El Dr. Tripathi es coautor del libro «Radio Resource Management in Cellular
Systems» (2001) y de «Cellular Communications: A Comprehensive and Practical Guide» (de próxima publicación).
72
3. el debate en estados unidos
3.3 Retos técnicos en la aplicación de la normativa
sobre la neutralidad de red en los sistemas inalámbricos
Nishith d. tripathi y Jeffrey H. reed
Award Solutions & Virginia Tech
Resumen1
La FCC ha realizado una consulta sobre las consecuencias que tendría la aplicación de las normas
propuestas de «neutralidad de la red» en las redes de banda ancha inalámbricas. En este artículo se analizan algunos antecedentes propios de
las redes inalámbricas móviles, lo que sirve de base para afrontar problemas técnicos relacionados
con la neutralidad de red. Se ponen de relieve las
diferencias existentes entre las redes por cable y
las redes inalámbricas, para así poder comprender las consecuencias derivadas de hacer extensivos a las redes inalámbricas los principios de neutralidad. Se explican las dificultades técnicas
relacionadas con la aplicación de la propuesta de
normativa de la FCC a las redes inalámbricas. Por
último, en este artículo se llega a la conclusión de
que la aplicación de la normativa propuesta plantea importantes desafíos técnicos que son insuperables.
palabras clave: neutralidad de las redes inalámbricas, gestión de red, calidad de servicio, programación, diferenciación de usuario, diferenciación
de aplicación.
I Breve introducción a la propuesta
de reglamentación de la FCC
La FCC en su reciente Notificación de Propuesta
de Reglamento (Notice of Proposed Rule Making
- NPRM), establece seis nuevas normas destinadas a los proveedores de servicios de acceso a
Internet de banda ancha. La primera norma,
«acceso al contenido», establece que «un proveedor de servicios de acceso a Internet de banda ancha no puede impedir que cualquiera de
sus usuarios envíe o reciba contenidos legales
elegidos por los usuarios a través de Internet».
La segunda norma, «aplicaciones y servicios»,
establece que «un proveedor de servicios de acceso a Internet de banda ancha no puede impedir que cualquiera de sus usuarios ejecuten aplicaciones legales o utilice servicios legales
elegidos por el usuario». La tercera norma,
«cualquier dispositivo», prohíbe que un proveedor de servicios de Internet de banda ancha «impida que cualquiera de sus usuarios pueda conectarse a la red utilizando dispositivos legales
elegidos por el usuario que no perjudiquen la
red». La cuarta norma, «competencia entre los
proveedores», prohíbe que un proveedor de servicios de Internet de banda ancha «prive a cualquiera de sus usuarios del derecho del usuario a
la competencia entre proveedores de red, proveedores de aplicaciones, proveedores de servicios y proveedores de contenido». La quinta norma, «no discriminación», exige que el proveedor
de servicios de acceso a Internet de banda ancha
«trate los contenidos legales, las aplicaciones y
los servicios de manera no discriminatoria». La
sexta norma, «transparencia», requiere que el
1. Este artículo se basa en la respuesta dada a la Propuesta de Reglamento NPRM del FCC [ReedTripathi2010_FCC]
Jeffrey H. Reed & Nishith D. Tripathi, «The Application of Network Neutrality Regulations to Wireless Systems: A Mission Infeasible», presentado a la FCC, enero 2010.
1.
Este artículo se basa en la respuesta dada a la Propuesta de Reglamento NPRM del FCC [ReedTripathi2010_FCC] Jeffrey H. Reed & Nishith D. Tripathi, «The Application of Network Neutrality Regulations to Wireless Systems: A Mission Infeasible,» Presentado a la FCC, enero 2010.
73
neutralidad de red: aportaciones al debate
proveedor de acceso a la red divulgue «la información relativa a la gestión de redes y otras
prácticas como razonablemente demandan los
usuarios y los proveedores de contenidos, aplicaciones y servicios, para disfrutar así de la protección especificada en esta parte». Cada una de
estas seis reglas propuestas sería «objeto de
una gestión razonable de la red». La FCC propone aplicar estas normas inmediatamente y en
su totalidad a los servicios de banda ancha de
red por cable (por ejemplo, cable y DSL) y busca
opiniones sobre cómo aplicar estas normas a los
servicios de banda ancha inalámbricos.
El resto del artículo se ha organizado de la
siguiente manera: en la sección II se resumen
los elementos esenciales de las redes inalámbricas actuales y emergentes, para poder debatir con precisión y en profundidad los temas
importantes que tienen que ver con la neutralidad de la redes inalámbricas. En la sección III
se comparan las redes inalámbricas y las redes
por cable, poniendo de relieve la distancia
existente entre estos dos entornos. En la sección IV se analizan de forma pormenorizada
los obstáculos técnicos para aplicar las normas
propuestas a la tecnología inalámbrica. Finalmente, en la sección V se hace un resumen de
las conclusiones.
II Un vistazo al mundo móvil
En esta sección se ofrece un panorama general
de las redes móviles2 y se sientan las bases para
un posterior debate en profundidad sobre las
diferencias entre las redes inalámbricas y las redes por cable, analizando las razones por las
que los principios de neutralidad de red no deberían extenderse a las redes inalámbricas. En
la sección II.A se hace un resumen de la evolu-
ción de las redes móviles y en la sección II.B se
ilustra un caso de arquitectura simplificada de
red móvil.
A Evolución de los estándares móviles
La primera generación de redes móviles comerciales (1G) surgió a principios de los años 80, entre las que se encontraban AMPS (Advanced
Mobile Phone System) en Estados Unidos y el
Sistema de Comunicaciones de Acceso Total en
Europa. Las redes móviles 1G eran analógicas y
sólo proporcionaban servicios de voz. La segunda generación de redes celulares (2G) se diseñó
para superar la capacidad de las redes 1G por un
factor de tres a diez. Ejemplos de redes 2G son
el GSM (Global System for Mobile Communications) y el IS-95 (Interim Standard-95). Además
de los servicios de voz, los sistemas 2G podían
ofrecer servicios de datos tales como el Servicio
de Mensajes Cortos. La velocidad típica de datos en redes 2G era de unas pocas decenas de
Kbps, siendo el servicio de datos bastante poco
eficiente.
Las redes 3G se diseñaron para soportar servicios de datos de forma más eficiente. Permiten
además una velocidad de datos mucho mayor
(por ejemplo, 100 y hasta 1000 Kbps) y aumentan la capacidad de voz (por un factor de dos a
tres en comparación con 2G). Algunos ejemplos
de redes 3G son el UMTS (Universal Mobile Telecommunication System) y el 1xEV-DO (1x Evolution-Data Optimized). Los proveedores de servicios han utilizado de forma generalizada los
sistemas 2,5 G, tales como el GPRS (General Packet Radio Service ) y el EDGE (Enhanced Data rates for GSM Evolution), como una solución provisional asequible para los servicios de datos
durante el periodo de transición entre 2G GSM y
3G UMTS.
2. Aunque las redes inalámbricas, en general, incluyen tanto las redes móviles (por ejemplo, GSM y UMTS) y las redes no
móviles (por ejemplo, wifi), usamos el término «móvil» e «inalámbrico» indistintamente en este documento para referirnos
a redes «móviles» inalámbricas.
2.
74
Aunque las redes inalámbricas, en general, incluyen tanto las redes móviles (por ejemplo, GSM y UMTS) y las redes no móviles (por ejemplo, WiFi), usamos el término «móvil» e «inalámbrico» indistintamente en este documento para referirnos a redes «móviles» inalámbricas.
3. el debate en estados unidos
Figura 3.1. eVolucióN de las redes iNaláMbricas: 1G a 4G
La cuarta generación (4G) de redes móviles, tales como WiMAX (Worldwide Interoperability for
Microwave Access) y LTE (Long Term Evolution),
surge por la necesidad de proporcionar mayor
velocidad de datos (varios megabits por segundo) y una mayor eficiencia. Las redes 4G proporcionan servicios de voz utilizando el sistema VoIP
(Voice over Internet Protocol), en el que el usuario
es encapsulado dentro de un paquete IP. Las primeras redes WiMAX utilizan el estándar 802.16e2005, pero WiMAX Versión 2 utilizará el estándar
802.16m para alcanzar velocidades de pico teóricas de 1 Gbps. Del mismo modo, una versión mejorada de LTE básico, llamada LTE-Advanced,
también alcanzará velocidades de pico teóricas
de 1 Gbps.
En la Figura 3.1 se muestran las generaciones
básicas de redes móviles, aunque cada generación
ha sido mejorada y revisada a fondo varias veces .
Por ejemplo, la primera versión de 3G UMTS que
salió al mercado fue la Versión 99 (R99), pero después salieron al mercado otras versiones, entre las
que se encuentran la Versión 4 (R4), Versión 5 (R5),
Versión 6 (R6) y Versión 7 (R7). Estas versiones mejoraban sobre todo el rendimiento general de la
red UMTS en comparación con la versión R99. La
LTE (Long Term Evolution), que aparece en la Figura 3.1 como 4G, es la Versión 8 mejorada de UMTS.
La Versión 9 de UMTS incluye características tales
como llamadas de emergencia basadas en IMS. La
Versión 10 (R 10) de UMTS define el LTE-Advanced,
que ya es «formalmente» un sistema 4G. El des-
75
neutralidad de red: aportaciones al debate
arrollo de todas las actividades de estandarización, diseño, experimentación, planificación y optimización de la red lleva años, pues hay que
repetir y pulir estas actividades constantemente.
Además, la coexistencia de varias generaciones y
las revisiones de estándares significa que el operador de servicios también debe facilitar interoperabilidad entre estas tecnologías.
En resumen, los estándares inalámbricos y sus
despliegues comerciales evolucionan a un ritmo
muy rápido. Por otra parte, coexisten múltiples tecnologías para un operador de servicio determinado.
B Arquitectura genérica de una red móvil
A continuación echaremos un vistazo rápido a las
arquitecturas simplificadas 3G y a las redes emergentes 4G (ver Figura 3.2). La red real, por supuesto, tiene muchos más nodos o elementos.
Un operador de servicio de red 3G típico está
compuesto por una red radio, un núcleo de red y
una red de servicios. La red radio incluye estaciones base (BSs) y un controlador de red radio (RNC).
El RNC controla cientos de BSs. A la BS también se
le denomina Nodo B y al RNC Controlador de la Es-
tación Base. El dispositivo de usuario se comunica
con el BS utilizando una conexión de radio que requiere tecnología específica. El vínculo entre el BS
y el RNC es a menudo conocido como red de agregación (backhaul). El núcleo de red de 3G se compone de un núcleo de circuito y un núcleo de paquetes. El núcleo de circuito incluye varios
elementos tales como el Centro de Conmutación
Móvil e interfaces con la Red Telefónica Pública
Conmutada de modo que el usuario móvil pueda
comunicarse con un teléfono fijo. El núcleo de paquetes incluye nodos tales como el GGSN (Gateway GPRS Serving Node)3 y proporciona al usuario móvil acceso a Internet. Una red de servicios
3G es por lo general propietaria y específica de cada operador, lo que permite que los usuarios móviles obtengan servicios tales como tono de llamada y descargas de vídeo y música. En otras
palabras, la interfaz entre el GGSN y la red de servicios está fuera del alcance de los organismos de
normalización y sus especificaciones pertenecen
al ámbito de control del operador.
Al igual que una red 3G, una red 4G también tiene una red radio, un núcleo de red y una red de
Figura 3.2. arquitecturas siMpliFicadas de redes redes MóViles 3G y 4G
3.
76
GPRS significa General Packet Radio Service
3.
GPRS significa General Packet Radio Service
3. el debate en estados unidos
servicios. La red de radio sólo incluye la BSs. El enlace de radio en 4G tiene una eficiencia espectral
mayor que el enlace de radio de 3G, pero la ganancia exacta de 3G a 4G es de nuevo variable y depende del entorno radio, de la capacidad de las
redes y de la capacidad del dispositivo. El núcleo
de red de 4G consta de un único núcleo de paquetes. El núcleo de paquetes utiliza elementos tales
como una pasarela VoIP para interactuar con el
PSTN de un teléfono fijo. El núcleo de paquetes
también incluye elementos tales como el P-GW
(Packet data network- GateWay) para el acceso
inalámbrico a Internet.
La red de servicios 4G ya incluye arquitecturas
estandarizadas, tales como IMS (IP Multimedia
Subsystem) y PCC (Policy and Charging Control).
Básicamente, estas arquitecturas actúan como
catalizadoras para el desarrollo de aplicaciones
innovadoras y para la aplicación del QoS (Quality
of Service ) «extremo-a-extremo».
En resumen, antes de que una red inalámbrica esté lista para el uso comercial, es necesario realizar
numerosas pruebas de integración que garanticen
que la interacción entre el dispositivo de usuario, la
red radio y el núcleo de red es fluida. La transición de
una versión estandarizada a otra requiere multitud
de actividades, tales como la mejora de los nodos de
red existentes y la integración de las pruebas.
III Diferencias entre redes
por cable y redes inalámbricas
Cualquier intento de aplicar a la red de operaciones inalámbricas los principios de neutralidad de
red concebidos para un contexto por cable deberá
hacer frente a retos técnicos de muy distinta índole planteados por estos dos tipos de redes de
comunicación.
En esta sección se presenta un panorama general de los diferentes retos técnicos que supone la
aplicación de la normativa de neutralidad de red a
los sistemas inalámbricos y a los sistemas por cable. En la Cuadro 3.1 se resumen las principales diferencias entre estos dos tipos de red.
Los canales inalámbricos y los canales por cable
son muy diferentes. En primer lugar, el ancho de
banda de un proveedor de servicios inalámbricos
puede ser del orden de 10s de MHz (~ 10 7 Hz), pero para un sistema de fibra óptica puede ser de
10s GHz (~ 10 10 Hz). El número de usuarios o la
velocidad de datos que puede albergar es directamente proporcional al ancho de banda (en los sistemas inalámbricos, también se ve afectado por
la dispersión relativa de los usuarios dentro de cada célula en particular). Aunque las tecnologías
3G y 4G pueden permitir tasas de transferencia
inalámbrica de múltiples megabits por segundo
(suponiendo que tengan los recursos de espectro
adecuados), los sistemas inalámbricos nunca tendrán el ancho de banda de los sistemas por cable.
Una red por cable puede aprovechar los avances
en tecnologías de fibra óptica para alcanzar anchos de banda altos, superiores a miles de Gbps.
Por el contrario, la cantidad limitada de espectro
de radio en las redes inalámbricas supone una importante limitación en relación con la velocidad
de datos que se puede conseguir en este tipo de
conexiones inalámbricas. Por otra parte, para resolver los problemas de capacidad, la política de
«construir más infraestructura» es una solución
menos viable en los sistemas inalámbricos que en
los sistemas por cable, por varias razones. En primer lugar, las restricciones de espectro suponen
una limitación que simplemente no existe en la
red por cable. En segundo lugar, las cuestiones de
movilidad y propagación se aúnan creando una
mayor variabilidad en el tráfico inalámbrico; la
dispersión entre los tráficos promedio y de pico
suele ser mucho mayor en las comunicaciones
inalámbricas que en las que son por cable, lo que
hace inviable el diseño de redes que puedan satisfacer, ni de lejos, la máxima demanda. En tercer
lugar, algo que es exclusivo de las comunicaciones inalámbricas es la necesidad de desplegar
más capacidad. Los operadores móviles siguen
gastando miles de millones de dólares anualmente en la mejora de la infraestructura, pero seguirán teniendo que hacer frente a graves problemas
77
neutralidad de red: aportaciones al debate
de capacidad, sobre todo porque el crecimiento
de la demanda es mucho mayor de lo previsto.
Por el contrario, en los sistemas por cable ha sido posible mejorar la capacidad sin necesidad de
las grandes inversiones que supone instalar fibra
óptica, gracias a una mejor tecnología en los extremos de la fibra. Esta opción, sencillamente no
está disponible en los sistemas inalámbricos,
siendo esenciales la priorización dinámica así como otras técnicas de gestión. En la sección 3.4 se
presenta un escenario que destaca los efectos del
entorno radio en una red inalámbrica.
Por otro lado, la capacidad de ancho de banda
del canal inalámbrico, no sólo es muy limitada en
comparación con los canales por cable, sino que la
fiabilidad del canal inalámbrico es muy inferior a
la de un canal por cable. La cuestión de la fiabilidad se debe a una serie de factores tales como el
bloqueo de la señal de radio (denominada desvanecimiento por sombra), los ecos de la señal o
multitrayecto,4 el ruido térmico y, lo que es más
importante, las interferencias. Estas perturbaciones en el canal crean una gran complejidad y variabilidad adicional. La planificación y gestión del
despliegue móvil para garantizar la Calidad de
Servicio (QoS) y la cobertura es extremadamente
difícil, ya que estas perturbaciones son aleatorias
e impredecibles.
De entre todas estas perturbaciones, las interferencias son, con frecuencia, las más importantes ya que, por su propia naturaleza, cambian
constantemente, tanto de unas células a otras como dentro de ellas. Las interferencias se producen
cuando hay señales múltiples que comparten el
mismo espectro. Normalmente, estas señales se
vinculan al proveedor de servicios, pero a menudo
se deben a otros proveedores de servicios que utilizan las mismas bandas de espectro u otras contiguas (las interferencias también pueden deberse a dispositivos sin licencia). En un sistema
inalámbrico las interferencias limitan la capaci-
dad de modo dinámico, variando en milésimas de
segundo dependiendo de la ubicación. Este tipo
de problemas no se da en los sistemas por cable.
Además de los problemas del entorno radio, los
temas relacionados con la privacidad y la seguridad también afectan más a los operadores inalámbricos. Los dispositivos inalámbricos permiten
que sea posible seguir el rastro de las personas, lo
que evidentemente plantea problemas de privacidad. En comparación con las redes por cable, la
seguridad es más difícil en las redes inalámbricas
ya que, cuando se transmiten las señales, en principio cualquiera puede interceptarlas en el área
de cobertura, siendo poco probable que esta interceptación se detecte.
La complejidad de la red tiende a ser mayor en
una red inalámbrica. Como ya vimos en la sección
II.B, la arquitectura de una red inalámbrica es bastante compleja y requiere una inversión de recursos considerable, tanto al principio como después
en mantenimiento, si se quiere conseguir una
buena experiencia de usuario y un buen rendimiento de la red. Las redes por cable utilizan plataformas más estables y se comprenden mejor
que los estándares y las redes inalámbricas, ya
que éstas siguen evolucionando más rápidamente (ver Figura 3.1, Sección II.B).
El despliegue y mantenimiento de los sistemas por cable son menos dinámicos que los sistemas inalámbricos. A pesar de que la electrónica y los servicios por cable en cierta medida
siguen evolucionando, la llegada de la fibra ha
aportado estabilidad y eficiencia a la arquitectura de red por cable. Por el contrario, el cambio
sólo es constante en las redes y estándares inalámbricos. Como resultado, las prácticas de gestión de red deben evolucionar constantemente
para poder abordar nuevas arquitecturas, nuevas tecnologías, nuevos estándares y nuevas
aplicaciones inalámbricas con nuevas necesidades de rendimiento.
4. En entornos como los centros de las ciudades, cuando el transmisor envía una señal, al receptor le llegan mútiples copias, ya que los edificios reflejan la energía de la señal. Estas copias se conocen como multitrayecto y provocan interferencias.
4.
78
En entornos como los centros de las ciudades, cuando el transmisor envía una señal, al receptor le llegan mútiples copias, ya que los edificios reflejan la energía de la señal. Estas copias se conocen como multitrayecto y provocan interferencias
3. el debate en estados unidos
La aplicación de la calidad de servicio para satisfacer las necesidades de rendimiento de diversas
aplicaciones es extremadamente difícil en una
red inalámbrica. De hecho, la escasez de recursos
de red (sobre todo de los recursos radio) hace inviable que se puedan proporcionar garantías absolutas de QoS en las redes inalámbricas. A pesar
de que la evolución de las tecnologías móviles ha
mejorado considerablemente el rendimiento
máximo alcanzable desde la 1G a la 3G/4G, los recursos radio siguen siendo muy apreciados y es
previsible que lo sigan siendo en el futuro inmediato. En concreto, el rápido crecimiento de datos
ha supuesto más presión aún en las redes móviles
existentes.
Están surgiendo nuevas arquitecturas, tales como IMS y PCC, que facilitan mejoras en la implementación de la calidad de servicio en redes inalámbricas, ofreciendo así un marco estandarizado
de calidad de servicio. Estas arquitecturas son
bastante flexibles, pero, en la práctica, la existencia de tantas posibilidades de implementación,
no sólo complican el despliegue, sino que abren la
puerta a la colaboración con la industria, como lo
demuestra el perfil OneVoice que soporta servicios de voz basados en IMS [perfil OneVoice]. Tanto el establecimiento de los estándares como la
colaboración con la industria están todavía en sus
primeras etapas y la integración plena de la arquitectura IMS en las redes inalámbricas tardará todavía varios años en llegar.
Dentro de las arquitecturas IMS y PCC se fijan
diferentes grados de calidad de servicio que soportan distintos tipos de tráfico. Entre los ejemplos de parámetros QoS que pueden estandarizarse se encuentran los siguientes: retraso del
objetivo, tasa de error y tipo de servicio (velocidad
de bits garantizado vs. velocidad de bits no garantizado) [ PCC 23,203]. Como parte del PCC, el proveedor de acceso todavía tiene flexibilidad para
elegir ciertos parámetros relacionados con la calidad de servicio, tales como la velocidad de datos
máxima para un servicio determinado. En otras
palabras, incluso con las características QoS «es-
tandarizadas», aún podría variar la experiencia
percibida por el usuario.
Vamos a tratar los temas de gestión de red que
afectan sólo a las redes inalámbricas y que son totalmente ajenos a las redes por cable.
Es muy importante realizar una gestión activa y
dinámica de la red para ayudar a superar muchas
de las perturbaciones propias de los canales de redes inalámbricas, pero por supuesto que también
es necesario gestionar la movilidad de los terminales. La gestión de la movilidad a menudo es a
costa de mayor tráfico tanto en el núcleo de red
como en la red inalámbrica. En la sección 3.3 se
puede ver un ejemplo del consumo de recursos
durante el proceso de traspaso de llamada. Las
transmisiones redundantes se utilizan a menudo
como un mecanismo para mejorar la fiabilidad del
proceso de traspaso de llamada. Los patrones de
tráfico cambian a lo largo el día, a medida que la
actividad humana cambia también.
Los ingenieros de tecnología inalámbrica han
de ser capaces de responder a las perturbaciones
y a los patrones de tráfico que están en permanente cambio con cambios constantes en la asignación de los recursos radio.
Las tecnologías y aplicaciones inalámbricas están evolucionando a un ritmo mucho mayor que
las tecnologías y aplicaciones por cable, lo que
complica aún más la gestión de red. Como ya se
dijo en la sección III.A, la evolución de las redes
móviles de IG a 4G ha sido y sigue siendo muy rápida. Dado que las tecnologías operan de forma
muy diferente de unas a otras, necesitan también
técnicas de gestión de red diferentes. Además,
aun cuando se despliegan nuevas tecnologías, el
diseño y la experimentación en las tecnologías
más antiguas sirven para mejorar las nuevas tecnologías y obtener así el máximo beneficio.
Por lo que respecta a las aplicaciones, servicios y
dispositivos, vamos a considerar el caso del teléfono iPhone ATT. El iPhone se presentó hace menos de tres años y ya han introducido más de
100.000 aplicaciones nuevas. Los consumidores
han adoptado las nuevas aplicaciones y capacida-
79
neutralidad de red: aportaciones al debate
cuadro 3.1. resuMeN de las diFereNcias eNtre redes iNaláMbricas y redes por cable
características
redes por cable
redes inalámbricas
canal de
Relativamente limpio con la
Perturbaciones por problemas de ruido,
comunicaciones
regeneración de la señal
interferencias, multitrayecto y bloqueo
ancho de banda
No hay limitaciones de
Limitaciones de espectro
Movilidad
Ninguna
seguridad
Preocupación menor debido
Mayor preocupación por la posibilidad de
a la ruta de acceso física
rastreo al usuario. Más oportunidades y
entre el proveedor y el
mayor vulnerabilidad debido a diversos
usuario (enterrada o
problemas de interfaz [cifrado GSM]
espectro
Constante, compleja, a menudo
impredecible, con frecuencia consumo
importante de recursos
infraestructura aérea)
respuesta a la
Puede haber aumentos en
Gestionado principalmente de forma
demanda de
la capacidad, aunque la
dinámica a través de: priorización,
aumento de
demanda creciente y una
programación y distribución de potencia
tráfico (es decir, el
mayor congestión pueden
problema de la
provocar aparición de
capacidad)
precios adicionales,
limitación de ancho de
banda y mecanismos de
priorización
complejidad
Relativamente sencilla
Extremadamente compleja
estabilidad de la
Plataforma y sistemas
Despliegue y mantenimiento requieren
comparativamente
hacer frente constantemente a adquisición
y mantenimiento
estables; problemas por el
de bienes inmuebles y cuestiones de
alto crecimiento de la
zonificación. Planificación y mantenimiento
demanda y nuevas
son imprecisos. Necesidad de
aplicaciones
mantenimiento continuo y
de la red
red, despliegue
restablecimiento frecuente de parámetros
de red. Cambios de infraestructura para
hacer frente a problemas de capacidad
localizados pueden tener efecto dominó a
través de celdas adyacentes
calidad de servicio
80
Más fácil de aplicar debido a
Muy difícil de implementar debido a la
la disponibilidad de mayor
capacidad variable, imprevisibilidad de las
capacidad y la previsibilidad
necesidades de recursos, y la existencia de
de las necesidades de
mecanismos propietarios; desplazamiento
recursos
de la industria hacia IMS y el PCC
3. el debate en estados unidos
des de los llamados «teléfonos inteligentes», de
modo que se ha producido un gran aumento en el
uso de banda ancha de Internet. De igual manera,
T-Mobile informa que la cantidad de datos que
utilizan los usuarios del teléfono G1 Google es 50
veces mayor que los datos utilizados por el usuario medio [T-Mobile_G1]. En general, el tráfico de
datos ha crecido miles por ciento durante los últimos años y se espera que crezca más del doble
por año en el futuro inmediato [DataTrafficGrowthPrediction]. Existen cientos de aplicaciones nuevas y dispositivos inalámbricos especializados que, o bien se están incorporando online, o
están considerando la posibilidad de hacerlo, entre los que se encuentran la red inteligente, la «telemedicina» y las comunicaciones máquina a máquina de localización y seguimiento, cada uno de
ellos con sus propias necesidades de rendimiento
y posibles problemas de interferencias.
IV La normativa de neutralidad de red
propuesta por la FCC para redes
inalámbricas: desafíos técnicos
En esta sección vamos a considerar los serios obstáculos técnicos que hay que afrontar en la aplicación de la normativa específica de neutralidad de
red propuesta por la FCC a las comunicaciones
inalámbricas. La rápida evolución de las redes inalámbricas, la naturaleza dinámica del entorno radio, el crecimiento explosivo del tráfico de datos
inalámbrico y la escasez de recursos de la red inalámbrica plantean retos nada triviales en la aplicación de los principios de neutralidad de red en
las redes inalámbricas. En la sección IV.A se abordan los retos técnicos que supone la aplicación de
una gestión de red «razonable», como excepción
a la normativa propuesta. Las cuestiones relacionadas con las tres primeras normas (es decir,
«cualquier contenido», «cualquier dispositivo «, y
«cualquier aplicación») se ponen de relieve en la
sección IV.B. En la sección IV.C analizamos los serios obstáculos encontrados en la aplicación de la
norma quinta, «no discriminación» y en la sección
IV.C analizamos los desafíos que supone la aplicación de la norma sexta, «transparencia».
A Gestión «razonable» de la red
Los seis principios de neutralidad de red propuestos por la FCC están supeditados a una gestión
«razonable» de la red. En la Figura 3.3 se resumen
los aspectos principales que tienen que ver con la
cuantificación, primero, y la aplicación después
de una gestión «razonable» de la red.
La gestión de red en una red inalámbrica es un
proceso extraordinariamente complejo que no
tiene parangón en la red por cable. El entorno
radio, los algoritmos propietarios de gestión de
recursos y los siempre cambiantes estándares
inalámbricos y redes inalámbricas hacen que la
gestión de la red no sólo sea compleja sino también dinámica. Es necesario recordar que los diferentes algoritmos de gestión de recursos intentan realizar las funciones asignadas para
optimizar el rendimiento de la red y la experiencia del usuario. Estos algoritmos propietarios (es
decir, no estandarizados y protegidos por Derechos de Propiedad Intelectual), específicos de la
aplicación, de gran complejidad y que requieren
tecnología específica, necesitan un esfuerzo inicial considerable en el diseño de I + D, en los ensayos de laboratorio y en las pruebas de campo.
Sin embargo, no se debe sobrevalorar la importancia de esta experimentación. La historia ha
demostrado, desde la introducción de AMPS y
GSM, que hemos logrado enormes ganancias en
capacidad a través de la experimentación. Por
ejemplo, la industria ha obtenido una considerable ganancia en capacidad gracias a unas mejores prácticas de despliegue (por ejemplo, una
planificación de frecuencia más eficiente) y ha
mejorado la optimización de la red modificando
parámetros de la red relacionados con la antena. Las redes inalámbricas son de por sí complejas y cualquier normativa de la FCC que dé
directrices que afecten, aunque sólo fuera a restricciones de alto nivel de la gestión de red, sólo
serviría para complicar aún más su gestión. Di-
81
neutralidad de red: aportaciones al debate
Figura 3.3. probleMas coN uNa GestióN de red razoNable
Ambigüedad de “razonable”:
Un enfoque de ingeniería cambiaría
de usuarios y red a una
conformidad regulatoria
Enfoque cuantitativo del término “razonable”:
La variabilidad excesiva hace que sea poco práctico
Definición de gestión
red “razonable”
y aplicabilidad
Gestión de red dinámica
y compleja a lo inalámbrico:
• Necesidad de máxima flexibilidad
y experimentación
• Alta probabilidad de causar daños
significativos a usuarios y proveedores
si los algoritmos de gestión de las fuentes
se ven afectados por las normativas
cha reglamentación reduciría de forma considerable la flexibilidad de que disponen los ingenieros en la actualidad e impediría la innovación.
Tanto los proveedores como los consumidores
se verían perjudicados como resultado de un diseño de algoritmo subóptimo, si este tipo de algoritmos se ciñera a las restricciones de gestión
de red reales o percibidas. También el temor a
un posible castigo por una determinación ex
post de lo «no razonable» podría limitar la experimentación.
82
Enfoque cualitativo del término “razonable”:
Impacto en la gestión de la red inesperado
y no deseado
El NPRM pide una gestión de red «razonable».
La ambigüedad del término «razonable» creará
controversias entre los proveedores de servicios y
de aplicaciones, especialmente a la vista de la
complejidad del entorno de gestión de los recursos radio de los sistemas inalámbricos.
Aunque tuviéramos que intentar cuantificar lo
«razonable» por medio de un conjunto de métricas de rendimiento, la verificación de la conformidad sería otro obstáculo enorme. La métrica de
rendimiento que se obtendría estaría en constan-
3. el debate en estados unidos
te cambio. Hay que recordar que la naturaleza dinámica del entorno radio, los algoritmos de gestión de los recursos propietarios y los siempre
cambiantes estándares inalámbricos y redes inalámbricas hacen que el rendimiento de la red varíe
considerablemente. Para comprender el desafío
que supone la cuantificación de lo «razonable» vamos a considerar una métrica del rendimiento
sencilla para una red inalámbrica que ofrece conectividad a Internet: la velocidad de datos más
alta posible. Nosotros podemos definir una directriz hipotética para cuantificar lo «razonable»: «La
gestión es razonable siempre y cuando el acceso
que el proveedor asigna al usuario tenga una velocidad de datos de no más de X kbps (o no menos
de Y kbps)». No olvidemos que simplemente estamos especificando la velocidad de datos más alta
(o más baja) que podría asignarse a un usuario.
Ahora vamos a intentar calcular el valor de X o de
Y, que dependerá de varios factores, tales como la
tecnología (por ejemplo, HSPA y EDGE), la configuración de red del operador (por ejemplo, el número
máximo de franjas horarias disponibles en EDGE,
la cantidad máxima de potencia disponible y el
número máximo de códigos disponibles en HSPA),
y las capacidades del dispositivo (por ejemplo, HSDPA categoría 10 y categoría 12). A medida que la
tecnología cambia o que la red se actualiza, debemos cambiar el valor de X. Hay una serie de supuestos técnicos detallados que también tienen
que estar vinculados al valor dado de X kbps, tales
como el número de franjas horarias, el número de
códigos, la cantidad de potencia y la capacidad del
dispositivo. Un dispositivo de usuario HSDPA con
categoría 10 puede soportar una velocidad de datos máxima de unos 14 Mbps cuando el poder y los
códigos no son un obstáculo. Por otra parte, un
dispositivo de usuario HSDPA con categoría 11 y 12
puede soportar una velocidad de datos instantánea máxima de 2 Mbps. Como se desprende de este sencillo ejemplo, una métrica cuantitativa de lo
«razonable» estaría en constante evolución.
Dado que el enfoque cuantitativo para la definición de lo «razonable» es problemático, vamos
a intentar un enfoque cualitativo. Podríamos tener una directriz hipotética del tipo «la gestión es
razonable siempre y cuando la red no degrade la
experiencia de usuario tras permitirle el acceso a
la red». Recordemos que varios algoritmos de gestión de recursos trabajan en paralelo para optimizar el rendimiento de la red y la experiencia del
usuario. Si llegan varias llamadas VoIP nuevas y
están utilizados los recursos de la red al completo,
una red comercial por lo general degrada la calidad de servicio percibida por el usuario o incluso
deja caer las conexiones existentes. De hecho, al
observar el marco QoS estandarizado emergente
en IMS y el PCC, vemos que una aplicación determinada cuenta con una cierta prioridad en la
asignación y retención, ofreciendo los algoritmos
de gestión de red un trato preferente a las aplicaciones de mayor prioridad. Aunque pueda parecer
injusto degradar una aplicación ya admitida en
favor de nuevas solicitudes de aplicación, hay que
tener en cuenta que diferentes aplicaciones tienen distintas necesidades QoS. El correo electrónico requiere la integridad de los datos (es decir,
paquetes libres de errores), pero pueden tolerar
retrasos en la entrega de paquetes. Las aplicaciones de correo electrónico típicas implican descargas de correo electrónico en segundo plano en
dispositivos móviles y por lo tanto puede tolerar
una reducción temporal de la velocidad de datos.
La directriz hipotética perjudicaría seriamente la
capacidad de un ingeniero de diseñar al objeto de
conseguir un rendimiento de red global óptimo y
una experiencia de usuario global óptima. En el
fondo, incluso un enfoque cualitativo que defina
lo «razonable» tiene repercusiones en la gestión
de red que no son deseables.
El diseño de los distintos algoritmos de gestión
de red requiere un enfoque muy fino del rendimiento de la red y de la experiencia de usuario,
dentro de los límites de la escasez de recursos de
las redes inalámbricas. Los ingenieros no pueden
operar en un entorno en el que sus acciones se
juzgan ex post, con métricas que no son cuantificables ni repetibles. Normativas como la que está
83
neutralidad de red: aportaciones al debate
proponiendo en la actualidad la FCC causarían estragos en el entorno de las redes inalámbricas en
constante evolución. Se deben diseñar prácticas
de gestión de red diferentes, que se puedan adaptar sobre la marcha a cada situación. Se necesita
mucha más experimentación para una evolución
y rendimiento eficientes.
En resumen, es muy difícil definir qué es lo «razonable» en la gestión de red inalámbrica y muy
difícil de comprobar adecuadamente. No hay duda de que cualquier restricción en la gestión de
red inalámbrica que surja como resultado de la
definición de lo «razonable» o algo por el estilo
degradará tanto el rendimiento de la red como la
experiencia de usuario.
B Los principios propuestos de «acceso
a contenidos», «acceso a aplicaciones
y servicios» y «acceso a dispositivos»
Aunque los tres primeros principios propuestos
por la FCC a simple vista parecen muy sencillos,
pueden producir efectos nada deseados en los sistemas inalámbricos. En concreto, si los principios
«cualquier dispositivo», «cualquier aplicación» y
«cualquier contenido» se aplican de forma literal,
podrían crear graves problemas.
Un buen ejemplo de los problemas derivados
de la aplicación de estos principos en las redes
inalámbricas es el anclaje (tethering) de un ordenador a un terminal móvil. Varios operadores de
redes inalámbricas prohíben el anclaje a algunos
dispositivos y lo permiten en otros por una tarifa
mensual adicional. Desde el punto de vista técnico, esta estrategia es razonable y deseable. Como
ya hemos explicado anteriormente, los recursos
de red inalámbricos son muy valiosos. El anclaje
es algo que puede producir un aumento importante en la actividad de los datos, lo que tendría
una repercusión considerable en el rendimiento
de los otros usuarios dentro de esa célula (y en
otras adyacentes). Poner restricciones al anclaje
contribuye a preservar una calidad de servicio razonable para todos los usos y usuarios, y estos límites, incluyendo las tarifas especiales que refle-
84
jan el impacto desproporcionado del anclaje
sobre los recursos del sistema, deben permanecer
activos hasta que los sistemas inalámbricos tengan suficiente capacidad para soportar este tipo
de aplicaciones o dispositivos. Por supuesto que el
usuario, a la hora de firmar un contrato, ha de estar informado de estas restricciones así como de
las tarifas correspondientes, protegiendo así el
derecho a elegir de los consumidores.
Ahora, vamos a centrarnos en los principios
«cualquier solicitud» y «cualquier contenido». En
general, los consumidores de redes inalámbricas
hoy en día pueden descargar y ejecutar cualquier
aplicación legal que sea compatible con los dispositivos y con el sistema operativo elegido, pudiendo acceder a los contenido que ellos quieran,
conforme a los términos establecidos por el proveedor de servicios y las capacidades del dispositivo del consumidor. Obligar a que los operadores
de redes inalámbricas permitan a los consumidores ejecutar cualquier aplicación y prohibir que los
operadores de redes inalámbricas impongan restricciones a cualquier aplicación o contenido podría crear problemas a gran escala. Veamos un
ejemplo: durante los primeros días de Napster
(una aplicación para compartir música), algunas
universidades tuvieron que cerrar el acceso a ésta
porque se colapsaron las redes –redes con mucha
más capacidad que las redes móviles–. Estos tipos
de problemas relacionados con los nuevos servicios se acentúan con las redes inalámbricas, ya
que los recursos de que disponen son más escasos. Consideremos el escenario en el que los usuarios en una celda empiezan a usar streaming de
vídeo en tiempo real. Si varios usuarios utilizan
esas aplicaciones al mismo tiempo, la red inalámbrica puede colapsarse rápidamente. Ésta es una
posibilidad a corto plazo, ya que ahora se pueden
utilizar los teléfonos móviles para proyectar un vídeo en una pantalla grande, obteniendo así una
mejor experiencia de visualización. Las redes inalámbricas deben seguir siendo ágiles para poder
responder a situaciones no previstas con las nuevas aplicaciones y servicios.
3. el debate en estados unidos
En resumen, la aplicación universal del principio de «cualquier dispositivo», «cualquier aplicación» y «cualquier contenido» puede crear graves
problemas a las redes inalámbricas.
C El quinto principio: « La no discriminación»
La FCC reconoce la necesidad de establecer diferencias en el tráfico en ciertas situaciones, como
las que afectan a la seguridad y el bienestar público. Por razones obvias, el personal de estos estamentos debe tener prioridad frente al resto de los
usuarios.
Los servicios máquina a máquina y los sistemas
asociados al bienestar público también deben tener una consideración especial. Así pues, una monitorización inalámbrica y barata de ciertas
infraestructuras, como por ejemplo los puentes,
permitiría garantizar un funcionamiento adecuado y evaluar las necesidades de mantenimiento.
Para lograr que estas aplicaciones máquina a máquina para la mejora del bienestar público sean
económicas y técnicamente viables, debemos ser
capaces de establecer formas de diferenciación.
Dada la cantidad, potencialmente enorme, de dispositivos y aplicaciones de este tipo, es importante que en las redes inalámbricas los requisitos de
los recursos que han de soportar esas aplicaciones sean bajos.
En la Figura 3.4 se resumen las razones por las
que, para obtener una experiencia de usuario óptima con las redes inalámbricas, la priorización de
servicios o la diferenciación de tráfico no sólo es
deseable sino necesaria.
Diferentes aplicaciones necesitan diferentes calidades de servicio. Si todos los tipos de tráfico (por
ejemplo, voz, correo electrónico y streaming de vídeo) son tratados por igual (denominado «no discriminación»), los usuarios saldrían seriamente perjudicados. La diferenciación y/o discriminación de los
servicios es inherente a cualquier estrategia de implementación de una buena y eficaz calidad de servicio inalámbrico. De hecho, la arquitectura de red
4G LTE / PCC prevé nueve clases de QoS que proporcionen objetivos de rendimiento diferenciados para
distintas aplicaciones y servicios. En el Cuadro 3.2 se
presentan ejemplos de características de QoS 3GPP
estandarizadas que han sido acordadas por numerosas compañías de telefonía móvil (el cuadro completa está disponible en el estándar [3GPP_23.203].)
Un QCI (QoS Class Indicator) indica la clase de calidad
de servicio. La posibilidad de definir velocidades de
datos diferentes en estos servicios ofrece a los operadores una mayor flexibilidad. Un operador también podría definir los QCI propietarios. Por ejemplo,
un QCI = 1 es adecuado para aplicaciones tipo VoIP.
Su prioridad es 2 y requiere una garantía de velocidad de datos mínima en torno a 12 kbps. Por supuesto, hay que tener en cuenta que una red inalámbrica
no ofrece garantías de ningún tipo. «Garantía» significa aquí que, si la red está de acuerdo en conceder
a un usuario un servicio con QCI = 1, hará todo lo posible para cumplir la GBR (Guaranteed Bit Rate) concedida. En el peor de los casos, la llamada se puede
caer debido a un entorno radio hostil.5
Ahora, contrastemos el QCI = 1 con QCI = 8. Una
aplicación como el correo electrónico puede ser
del tipo QCI = 8. Dado que una llamada VoIP tiene
requisitos de retraso más estrictos que el correo
electrónico (por ejemplo, 100 ms para VoIP frente
a 300 ms para el correo electrónico), tiene mayor
prioridad que éste. Observamos, además, que la
tasa de error del correo electrónico es inferior a la
de VoIP, ya que la integridad de los bits de correo
electrónico es mucho más importante que la integridad de los bits VoIP. Por lo tanto, nuestro objetivo es no perder más de uno de cada millón de
paquetes IP en el correo electrónico. Un diseño de
red adecuado, como la codificación convolucional
5. El retardo de los paquetes es el tiempo de ida entre el dispositivo y el extremo de la red del operador, que es una pasarela (como P-GW en LTE y GGSN en UMTS / HSPA) tal como se ilustra en la Figura 2.2 sección II. El QCI = 1 tiene un retraso de
menos de 100 ms. (Cuanto más bajo es el número de prioridad, mayor es la prioridad real.) La tasa de pérdida de paquetes de
10-2 = 0.01 o 1% significa que una aplicación con un QCI = 1 puede tolerar la pérdida de un paquete de cada 100.
5.
El retardo de los paquetes es el tiempo de ida entre el dispositivo y el extremo de la red del operador, que es una pasarela (como P-GW en LTE y GGSN en UMTS / HSPA) tal como se ilustra en la Figura 2.2 Sección 2. El QCI = 1 tiene un retraso de menos de 100 ms. (Cuanto más bajo es el número de prioridad, mayor es la prioridad real.) La tasa de pérdida de paquetes de 10-2 = 0.01 o 1% significa que una aplicación con un QCI = 1 puede tolerar la pérdida de un paquete de cada 100.
85
neutralidad de red: aportaciones al debate
Figura 3.4. probleMas de la aplicacióN del priNcipio de No discriMiNacióN
Discriminación de servicios
Servicios combinados y diferenciación
de usuario
• Necesaria para satisfacer las necesidades
de la aplicación específica QoS
• P. ej., voz vs email
Diferenciación de usuario
debido al entorno radio
• Necesidad de equidad para
el consumidor medio
• P. ej. degradar la tasa de datos del email
para dar cabida a nuevas llamadas de voz
• Indipensable para un rendimiento
óptimo de la red y una buena media
en la experiencia de usuario
• Inherente para asegurar la
eficiencia y equidad de la red
ef
Retos de la
implementación del
principio de
“la no discriminación”
Excelente capacidad
• Faltade fuentes incluso
con 4G, Femtocell
& WiFi
Arquitecturas de servicios
como el PCC y el IMS
Nuevas aplicaciones
• Impacto o requerimiento
Distinción de usuario debido
de fuente o QoS
a la diferenciación de precio
desconocidos
• QoS variable en la práctica
Diferentes tipos de dispositivos PF
• Debe considerar las capacidades
del dispositivo a la vez que asigna
fuentes
(que añade redundancia a los bits reales que representan el habla), ayuda a alcanzar la tasa de
pérdida de paquetes buscada.
El proyecto 3GPP (3rd Generation Partnership Project) ha estandarizado las características de QoS
como guía para los mecanismos de gestión de red,
pero de hecho la calidad de servicio percibida por
un usuario determinado para un servicio determinado puede variar por diversas razones, entre las
que se encuentran el entorno radio, la configuración de red del operador y la tecnología usada.
86
Consumo de las fuentes según
la diferenciación de usuario
• Necesaria para la experiencia
de servicios Premium como
alta definición vs. canales
de televisión por cable de
definición estándar
La diferenciación de usuario como resultado de
la naturaleza dinámica del entorno radio es fundamental para el funcionamiento de cualquier
buen diseño de algoritmos de planificación. Un
buen algoritmo de planificación maximiza el rendimiento de red a la vez que proporciona una
buena experiencia de usuario. Si el planificador
trata a los dos usuarios con dos condiciones de
canal diferentes (por ejemplo, un canal excelente
y un canal de mala calidad o con ruido), del mismo modo el rendimiento total de la red se degra-
3. el debate en estados unidos
cuadro 3.2. eJeMplos de las caracterÍsticas de calidad de serVicio estaNdarizado
qos class
tipo de recurso
indicator (qci)
prioridad
retraso de
paquetes
tasa de pérdida
ejemplo de servicio
de paquetes
1
2
100 ms
10 -2 10 -2
Guaranteed Bit
Rate (GBR)
8y9
Non-Guaranteed
Conversación, voz (por
ejemplo, VoIP)
8y9
300 ms
Bit Rate (no GBR)
10 -6
Aplicaciones basadas en
TCP (por ejemplo, correo
electrónico)
dará y la experiencia del usuario medio también
se deteriorará. Veamos la Figura 3.5: dos usuarios
están descargando un correo electrónico con un
documento adjunto enorme y las condiciones de
canal están cambiando constantemente. Unas
condiciones de canal buenas pueden soportar
una velocidad de datos alta, y unas condiciones
de canal malas pueden soportar una velocidad de
datos más baja, como se ilustra en los Escenarios
1 y 2.
Figura 3.5. Necesidad de la discriMiNacióN del usuario debido a uN eNtorNo radio diNáMico
87
neutralidad de red: aportaciones al debate
La Figura 3.5 muestra la tasa de transferencia
que el usuario puede soportar cuando se le asignan todos los recursos disponibles. En el Escenario 1, un planificador de alto rendimiento asigna
todos los recursos disponibles a un usuario con
las mejores condiciones de canal y transmite los
paquetes a dicho Usuario. Observamos que en el
tiempo t1, el Usuario 1 tiene las mejores condiciones de canal y puede soportar 10 Mbps si se asignan todos los recursos. El planificador dedica el
100% de los recursos de red al Usuario 1 y envía un
paquete al usuario 1 a 10 Mbps en tiempo t1. En el
tiempo t2, el Usuario 2 tiene mejores condiciones
de canal, y el planificador asigna todos los recursos de la red al Usuario 2 y envía un paquete al
Usuario 2 a 10 Mbps. La tasa de transferencia media de la red es 10 Mbps de 10 Mbps, ya que la red
está enviando siempre los paquetes a 10 Mbps. A
veces la red envía paquetes al Usuario 1 y otras veces los envía al Usuario 2. La tasa de transferencia
media de usuario que el Usuario 1 experimenta es
del 50% de 10 Mbps = 5 Mbps, y la tasa de transferencia media que el Usuario 2 experimenta es
también del 50% de 10 Mbps = 5 Mbps, ya que se
ha planificado el 50% del tiempo.
En el Escenario 2, un planificador de igualdad de
oportunidades distribuye por igual los recursos de
la red en todo momento. En tiempo t1, la red destina el 50% de los recursos al Usuario 1, lo que conduce a una tasa de transferencia del Usuario 1 de 50%
de 10 Mbps = 5 Mbps. Hay que tener en cuenta que
la tasa de transferencia del Usuario 1 es de 5 Mbps y
no de 10 Mbps, porque a éste se le asigna sólo el
50% (y no el 100%) de los recursos. Del mismo modo, en tiempo t1, la red destina el 50% de los recursos al Usuario 2, lo que lleva a la tasa de transferencia del Usuario 2 de 50% de 1 Mbps = 0,5 Mbps. La
tasa de transferencia de red en t1 es de 5,5 Mbps (tasa de transferencia de Usuario 1 + tasa de transferencia de Usuario 2 = 5 Mbps + 0,5 Mbps = 5,5
Mbps). Ahora, consideremos el tiempo t2, donde la
asignación del 50% de los recursos a Usuario 1 da
como resultado una tasa de transferencia de Usuario 1 del 50% de 1 Mbps = 0,5 Mbps, y la asignación
88
de 50% de los recursos restante al Usuario 2 da como resultado una tasa de transferencia de Usuario
2 de 50% de 10 Mbps = 5 Mbps. De nuevo, tengamos
en cuenta que los usuarios sólo experimentan el
50% de la tasa de transferencia de los valores mostrados en la Figura 3.5, ya que los valores de la tasa
de transferencia corresponden a un caso hipotético
en el que el 100% de los recursos de red se asigna a
un único usuario. La tasa de transferencia de red en
t2 es: tasa de transferencia de Usuario 1 + tasa de
transferencia de Usuario 2 = 0,5 Mbps + 5 Mbps =
5,5 Mbps. Por tanto, la tasa de transferencia media
de la red es de 5,5 Mbps. Calculemos ahora la tasa
de transferencia media del usuario. El Usuario 1 experimenta 5 Mbps el 50% del tiempo y 0,5 Mbps el
50% restante, lo que lleva a una tasa de transferencia media de usuario de 2,75 Mbps (0,5*5 Mbps+
0,5*0,5 Mbps = 2,75 Mbps). Del mismo modo, la tasa
de transferencia media de usuario para el Usuario 2
es también 2,75 Mbps. En otras palabras, ya que la
red distribuye por igual los recursos entre los dos
usuarios, la tasa de transferencia de red de 5,5 Mbps
se divide también por igual entre los dos usuarios
(5,5 Mbps/2 Mbps = 2,75).
En este sencillo ejemplo, comparando el Escenario 2 con el Escenario 1, la tasa de transferencia de
la red se reduce casi en un 50% (es decir, de 10
Mbps a 5,5 Mbps). Imaginemos qué ocurriría con
los modelos de negocio de los operadores de servicios si el coste de mantenimiento de los clientes se
duplicara de la noche a la mañana. Mientras que el
planificador ha optimizado la tasa de transferencia de la red en el Escenario 1, la tasa de transferencia de los usuarios 1 y 2 son también mejor en el
Escenario 1 en comparación con el Escenario 2 (por
ejemplo, 5 Mbps en el 1 comparado con 2,75 Mbps
en el 2). Una mejor tasa de transferencia de la red
permite que los operadores de servicios ofrezcan
servicios rentables a muchos usuarios simultáneamente. Los planes de contratación para los
usuarios pueden ser relativamente baratos, promoviendo el crecimiento de abonados y de los servicios móviles. La comparación del rendimiento de
red en los escenarios 1 y 2 pone de manifiesto que
3. el debate en estados unidos
la diferenciación es mejor, tanto para la red como
para los usuarios.
Es también muy importante establecer una diferenciación combinada de servicios y de usuarios. Supongamos que el Usuario 1 tiene una aplicación de
correo electrónico en curso y en el pasado se le ha
prometido una velocidad de datos máxima de 10
Mbps. Supongamos, además, que ese mismo usuario está consumiendo todos los recursos de la red. De
repente, diez usuarios comienzan a realizar llamadas
de voz. La red simplemente carece de recursos para
soportar al mismo tiempo diez usuarios de voz y un
usuario de correo electrónico con una velocidad de
datos 10 Mbps. Si los algoritmos de gestión de los recursos de la red rebajan la velocidad de datos del correo electrónico por ejemplo a 9 Mbps, entonces la
red puede acomodar tanto a los usuarios de correo
electrónico, como a las diez llamadas de voz. Si la red
no diferencia entre los usuarios de voz y el usuario de
correo electrónico, las diez llamadas de voz serán
bloqueadas. En resumen, la diferenciación de servicios y de usuarios es esencial para que haya equidad
en la prestación de servicios al consumidor medio.
La diferenciación basada en el consumo de recursos es también inherente a las redes inalámbricas y facilita la eficiencia y la equidad de ésta.
Los algoritmos de gestión de red deben diferenciar entre usuarios, basándose en la cantidad de
recursos de red que cada usuario está consumiendo. Por ejemplo, las redes inalámbricas actuales
suelen limitar la cantidad de recursos que un único usuario puede consumir. Si un usuario consume una cantidad excesiva de recursos de red debido a un entorno radio hostil para otros usuarios
y/o está usando aplicaciones de datos de uso intensivo de la banda ancha, ese usuario puede dominar la red de tal manera que ningún otro usuario pueda obtener ningún tipo de servicio, debido
a la ausencia de una gestión de red proactiva.
Existen diferentes categorías de dispositivos en
las redes inalámbricas de hoy día. Cuando un algoritmo de planificación está tratando de asignar
recursos, debe tener en cuenta las capacidades
del dispositivo y poder diferenciar para así optimizar la experiencia de usuario específica del dispositivo. A modo de ejemplo, el planificador no asignará una velocidad de datos mayor de la que el
dispositivo puede manejar. Por otro lado, siguen
apareciendo terminales especializados adicionales (por ejemplo, contadores inteligentes, monitores cardíacos, lectores electrónicos, telemetría de
vehículo). La diversidad de dispositivos personalizados hace que sea necesaria la diferenciación en
aplicaciones relevantes
En muy poco tiempo han aparecido nuevos servicios y aplicaciones para redes inalámbricas. Hay
más de 100.000 solicitudes sólo para los iPhone
de Apple. Ejemplos de estas aplicaciones incluyen
voz, vídeo, juegos, navegación, banca, control de
la salud y tantos otros. Se espera que el número
de aplicaciones de Google llegue a 150.000 en
2010.6 Según la empresa IDC de investigación, se
prevé que los principales carriers de EE UU aumentarán el gasto de capital, de 19,3 mil millones
de dólares en 2009 a 28,7 mil millones dólares en
2011, para satisfacer la creciente demanda de datos inalámbricos [DataSurge_BusWk_122309]. No
se pueden predecir con exactitud los requisitos de
recursos de estas aplicaciones debido a la falta de
experiencia con estos servicios. Esta cantidad tan
alucinante y diversa de aplicaciones añade otro
elemento de sorpresa a las redes inalámbricas altamente dinámicas. Podría ser necesario establecer algún tipo de diferenciación de tráfico (por
ejemplo, prioridad más alta o más baja y mayor o
menor velocidad de datos) para alcanzar un equilibrio óptimo entre rendimiento de red y experiencia de usuario (por ejemplo, la experiencia de
6 [GoogleApps] BusinessWeek, «Google Applications May Reach 150,000 in 2010 Amid Apple Chase,» http://www.businessweek.com/news/2009-12-24/google-applications-may-reach-150-000-in-2010-amid-apple-chase.html?campaign_
id=technology_related, 24 de diciembre, 2009.
6
89
neutralidad de red: aportaciones al debate
aplicación individual, la experiencia global del
múltiples aplicaciones percibida por un usuario
determinado y las experiencias globales de servicio de múltiples usuarios).
Las nuevas arquitecturas de servicios, como el
IMS y el PCC, facilitarán la implementación de la
calidad de servicios, a través de tecnologías de acceso radio diferentes, aunque el IMS y el PCC no se
utilizarán a gran escala hasta dentro de bastante
tiempo. Por otra parte, estas arquitecturas ayudarán a proporcionar una calidad de servicio relativa
(por ejemplo, las llamadas VoIP tendrán mayor
prioridad que el correo electrónico); la experiencia
real de la calidad de servicio del usuario (por ejemplo, con qué rapidez se puede descargar un correo
electrónico) variará considerablemente en función de la tecnología, la configuración de red del
operador, la existencia de otros usuarios y las aplicaciones que usen y el entorno radio.
En resumen, el principio de no discriminación para redes inalámbricas es, sencillamente, bastante
poco viable. Cualquier norma de este tipo irá, de hecho, en contra de los objetivos de la FCC de promover la innovación y beneficiar a los consumidores.
D El sexto principio: «Transparencia»
El concepto general de transparencia es un buen
concepto si se centra en el consumidor. Sin embargo, se debe prestar atención a algunas cuestiones prácticas. Es necesario determinar la cantidad y el tipo de información que los consumidores
necesitan para que puedan tomar decisiones fundamentadas a la hora de adquirir algún producto.
Sin embargo, los consumidores no necesitan datos técnicos propietarios para tomar esas decisiones, por lo que exigir que se publiquen esos datos
podría poner en peligro tanto los intereses comerciales como la seguridad del sistema.
Como ya se comentó en la sección III, muchos
algoritmos de gestión de red, por ejemplo, el algoritmo de planificación, son de implementación específica y propiedad intelectual de los fabricantes
de los equipos de red. Por otra parte, algunas de
las estrategias relacionadas con el despliegue y
90
optimización de las redes son propiedad intelectual de los proveedores de acceso. Revelar detalles
del enfoque seguido en la gestión de red puede
poner en peligro esas propiedades intelectuales y
obstaculizar la innovación. Además, una transparencia excesiva podría socavar la ventaja competitiva, que es el resultado de fuertes inversiones realizadas en I + D. Por último, una transparencia
excesiva puede poner en peligro también la seguridad de las redes inalámbricas. Por ejemplo, la revelación a grandes rasgos de detalles técnicos de
las interfaces y de los mecanismos de seguridad
utilizados en una red inalámbrica supone una sería amenaza para la seguridad.
En resumen, si al implementar el principio de
transparencia se produce un alejamiento del
cliente como foco, este principio podría interferir
con los derechos de propiedad intelectual, socavando la innovación y la seguridad en las redes
inalámbricas.
V Conclusión
El análisis realizado sobre las realidades técnicas y
las marcadas diferencias existentes entre las redes
inalámbricas y las redes por cable nos llevan a concluir que sería un grave error aplicar a las redes inalámbricas la normativa propuesta de neutralidad
de red en un futuro próximo. A continuación presentamos un resumen de nuestras conclusiones:
•
Existen diferencias técnicas de vital importancia entre las redes de banda ancha inalámbricas y las redes de banda ancha por
cable que impiden la extensión de los principios de neutralidad de red de los sistemas
por cable a los sistemas inalámbricos. Estas
redes son diferentes en cuanto a las tecnologías que usan, el modo de funcionar, las
limitaciones en capacidad o recursos, el ritmo de evolución, la sensibilidad a problemas de rendimiento, y también en la variedad y tipos de prácticas necesarias para
abordar los problemas de rendimiento.
3. el debate en estados unidos
•
•
•
•
En la actualidad, las redes inalámbricas
están experimentando una transición a
tecnologías 4G totalmente nuevas (por
ejemplo, WiMAX y LTE), pero que están
peor entendidas y no tan desarrolladas
como las tecnologías 3G, las cuales a su
vez siguen siendo objeto de experimentación continua. Será necesaria mucha más
investigación y experimentación en el
mundo real y «sobre la marcha» («on-thefly»), para aprender cómo estructurar,
manejar y gestionar las redes y poder satisfacer así las necesidades de calidad de
servicio de estos nuevos sistemas.
Están surgiendo a gran velocidad servicios y aplicaciones nuevos con requisitos
QoS desconocidos y con un impacto sobre
los recursos inalámbricos también desconocidos. El asombroso crecimiento que
han experimentado las aplicaciones en
banda ancha inalámbricas, tanto por parte del consumidor como de las empresas,
complica aún más la gestión de redes inalámbricas y aumenta la necesidad de
más experimentación.
Las redes inalámbricas son sistemas de
una gran complejidad y la gestión de red
inalámbrica es una empresa extraordinariamente complicada y necesariamente
dinámica que no es susceptible de definición a través de métricas regulatorias.
El principio de «no discriminación» propuesto es simplemente inviable en las re-
•
des inalámbricas. Poder diferenciar entre
las perspectivas de los servicios, de los
usuarios, el consumo de recursos y los
dispositivos de usuario es inherente a
cualquier estrategia de gestión de red
inalámbrica buena y eficiente (y más específicamente cualquier estrategia de
implementación de una calidad de servicio racional).
El enfoque de «razonabilidad» ad-hoc y a
posteriori, propuesto en la NPRM, sería
particularmente inviable. Los ingenieros
de tecnología inalámbrica han de responder a los problemas de rendimiento
complejos y dinámicos en tiempo real y
necesitan la máxima flexibilidad en los
procesos de experimentación e innovación, para poder así lograr el mejor rendimiento posible de la red y de la experiencia de usuario. La aplicación de los
reglamentos propuestos de neutralidad
de red limitaría gravemente la flexibilidad que tienen los ingenieros en la actualidad.
Nosotros nos oponemos encarecidamente a la
aplicación de los principios de neutralidad de red
en las redes inalámbricas, por el interés de los
consumidores de dispositivos móviles y de todo el
ecosistema de la industria de la tecnología inalámbrica, que incluye tanto a los operadores de
red como a los proveedores de aplicaciones, dispositivos y contenidos.
91
neutralidad de red: aportaciones al debate
Nicholas Economides
Nicholas Economides es catedrático de Ciencias Económicas en la Stern Business School de New York
University y Director Ejecutivo del NET Institute, punto de referencia mundial para la investigación de la
economía de redes e industrias de alta tecnología. Es una autoridad académica de reconocido prestigio
internacional en economía de redes, comercio electrónico y política de administración pública, habiendo sido consejero de la US Federal Trade Commission, de los gobiernos de Grecia, Irlanda, Nueva Zelanda y Portugal, del Fiscal General del Estado de Nueva York, de las más importantes empresas de telecomunicaciones, de diversos bancos de la Reserva Feneral, del Banco de Grecia y de las principales bolsas
financieras. Actualmente, es miembro del Comité Asesor de la Economist Intelligent Unit. El profesor
Economides ha publicado más de cien artículos en las publicaciones académicas más relevantes, en los
campos de redes, telecomunicaciones, oligopolios, legislación para la protección de la competencia, diseño y destino del producto, así como temas sobre liquidez, y organización de las bolsas y mercados financieros. Posee un máster y un doctorado en Ciencias Económicas por la Universidad de California en
Berkeley, así como un Baccalaureate en Ciencias (sobresaliente cum laude), en la especialidad de Economía Matemática, por la London School of Economics. Con anterioridad enseñó en las universidades de
Columbia (1981-1988) y Stanford (1988-1990). Es editor de las siguientes publicaciones: Information Economics and Policy, International Journal of Management and Networks Economics, Journal of Economics
& Management Strategy, Journal of Financial Transformation, Journal of Network Industries, Netnomics,
así como miembro del Comité Asesor de la Red de Investigación de Ciencia Social (Social Science Research Network), editor del Economics of Networks Abstracts por la SSRN y antiguo editor del International Journal of Industrial Organization. La investigación aquí aportada ha sido financiada por Google Inc;
las opiniones expresadas en este artículo únicamente reflejan los puntos de vista del autor.
92
3. el debate en estados unidos
3.4 Por qué la imposición de nuevos peajes en el contenido
y aplicaciones de terceras partes representa una amenaza para el desarrollo
de la innovación, sin con ello mejorar la inversión de los proveedores
de banda ancha
Nicholas economides
Catedrático de Ciencias Económicas
en la Stern Business School de New York University
I Contexto
A Internet abierto e innovación
Internet está tan profundamente vinculado a la
vida de las personas, que olvidamos fácilmente
que su vida comercial tiene apenas unos quince
años. Los asombrosos e inmediatos beneficios
de Internet se han basado en su carácter abierto, su ubicuidad y su no discriminación. Esta ausencia de discriminación –traducida como «neutralidad de red»– implica que los proveedores de
banda ancha tratan por igual cualquier tipo de
contenido, independientemente de su origen.
Su perfil público y abierto, así como el hecho de
que nadie haya tenido que pedir permiso a los
operadores de la red para innovar, ha supuesto
un rápido desarrollo de la innovación, el cual ha
contribuido al florecimiento de uno de los grandes períodos de crecimiento económico de la
historia, favoreciendo un acceso sin precedentes a la información y sorprendentes interacciones creativas.1
El tremendo éxito de Internet ha estado basado, además, en el aprovechamiento y beneficio
de los efectos colaterales de la red. Internet goza
de dichos efectos porque el valor de cada usuario
de conectarse a Internet aumenta según se incorpora a la red un mayor número de ordenadores y usuarios.2 El valor de la experiencia de un
cierto usuario depende de, y se incrementa, con
la cantidad de contenido y aplicaciones disponibles en la red. El valor del contenido y las aplicaciones de Internet, a su vez, aumenta con el número de usuarios conectados. Ello crea un círculo
virtuoso que expande de forma espectacular el
valor de la red, a la par que crece su tamaño. Debido a estos efectos de la red, el valor de Internet
para los usuarios y compañías depende crucialmente de dos factores: (i) el número de usuarios
(penetración), y (ii) el número de empresas que
crean aplicaciones para Internet, o crean contenido disponible en Internet.
Por añadidura, en muchos ambientes económicos, consumidores y empresas se benefician más
de la innovación y el crecimiento resultantes que
de los beneficios estáticos de su eficacia productora y distribuidora. Por lo que se refiere a Internet, los beneficios colaterales a este respecto son
1. Por ejemplo, Czernich et al. (2009) Nina Czernich, Oliver Falck, Tobias Kretschmer, y Ludger Woessmann, (2009)
«Broadband Infrastructure and Economic Growth,» artículo de investigación en proceso, CESifo. Núm. 2861, disponible en
www.CESifo-group.org/wp; consideran que un 10 por ciento de aumento de penetración de banda ancha eleva el crecimiento per cápita anual en un 0,9 -1,5 de porcentaje. Tal incremento del crecimiento económico aportaría al producto interior
bruto de EE UU de 1,5 a 2,5 trillones de dólares (americanos) durante el período de diez años que va del 2010 al 2020.
2. Véase Economides (1996), Nicholas Economides (1996), «The Economics of Networks,» International Journal of Industrial Organization, vol. 14, núm. 2, págs. 675-699, en http://www.stern.nyu.edu/networks/Economides_Economics_of_Networks.pdf.
1.
Por ejemplo, Czernich et al. (2009) Nina Czernich, Oliver Falck, Tobias Kretschmer, y Ludger Woessmann, (2009) «Broadband Infrastructure and Economic Growth,» artículo de investigación en proceso, CESifo. Núm. 2861, disponible en www.CESifo-group.org/wp; consideran que un 10 por ciento de aumento de penetración de banda ancha eleva el crecimiento per cápita anual en un 0,9 -1,5 de porcentaje. Tal incremento del crecimiento económico aportaría al producto interior bruto de los EE.UU. de 1,5 a 2,5 trillones de dólares (americanos) durante el período de diez años que va del 2010 al 2020.
2.
Véase Economides (1996), Nicholas Economides (1996), «The Economics of Networks,» International Journal of Industrial Organization, vol. 14, núm. 2, págs. 675-699, en http://www.stern.nyu.edu/networks/Economides_Economics_of_Networks.pdf.
93
neutralidad de red: aportaciones al debate
muy importantes.3 La eficiencia dinámica requiere la creación de condiciones que promuevan el
nivel apropiado de innovación conducente a un
buen crecimiento económico. El propio diseño de
Internet permite a las empresas y consumidores
conectados a él («en el extremo» de la red) innovar sin tener por ello que obtener la aprobación de
los operadores de redes. Como resultado, puede
darse toda aquella innovación de la que se esperen beneficios mayores que sus costes; esto difiere de lo que ocurriría en una red de control central, en donde la innovación de extremos estaría
restringida por el operador de la red, y condicionada a su aportación de ganancias a tal operador,
independientemente de si los beneficios de la innovación para la sociedad entera excedieran o no
sus costes. Esto da rienda suelta a un enorme potencial para la innovación.
B Cómo los proveedores de contenido pagan
ya por el transporte en red
Este artículo va a centrarse en una faceta particular de la estructura actual de Internet, como es la
forma en que los proveedores de contenido y aplicaciones consiguen su transporte en red, para que
aquéllos sean accesibles a los usuarios finales. El
hecho de que los proveedores de banda ancha sólo
cobren a un lado del mercado –a los usuarios finales– ha ayudado a proteger la naturaleza de la «innovación exenta de permiso» de Internet, manteniendo bajas las barreras de entrada.
Si bien algunos proveedores de banda ancha
han llamado a los proveedores de aplicaciones y
contenido polizones,4 este apelativo es incorrecto
y engañoso. La estructura básica de Internet funciona de la siguiente manera: cada uno de los
usuarios en el extremo de la red paga por sus propias conexiones. Es decir, un usuario final con base en su domicilio –o usuario privado–, deberá pagar a un proveedor de banda ancha, o ISP, por su
acceso a Internet, y los proveedores de contenido
deberán a su vez pagar a este operador por la disponibilidad de sus contenidos a través de Internet. Cada ISP deberá pagar a un Proveedor de Internet Troncal (Internet Backbone Provider, o IBP)
por el envío de tráfico a través de Internet. El típico contrato «de tránsito» entre un ISP y un IBP cede al ISP una red de cierto ancho de banda a través
de la cual aquél puede acceder a la totalidad de
Internet. Los ISP pueden a su vez asociarse con
otras redes, con la finalidad de intercambiar datos
de forma gratuita.5 Si bien Internet se compone
de un gran número de redes interconectadas, sus
relaciones de mercado son típicamente bilaterales; en concreto, entre un ISP u operador de banda
ancha y un IBP o Proveedor de Internet Troncal,
entre dos IBPs, o entre una empresa o cliente privado, y un ISP.
Mientras que tanto usuarios como proveedores
de contenido pagan a sus propios operadores de
red por su conexión con Internet, ninguno de ellos
tiene que pagar a otros operadores por el acceso a
sus clientes. Para poder comunicarme con mis familiares de California no estoy obligado a pagar a
su operador, sino que simplemente deberé pagar
a mi propio operador de Nueva York. Lo mismo
3. Véase Hogendorn (2010), Christiaan Hogendorn (2010), «Spillovers and Network Neutrality», para el debate de la red
y sus efectos colaterales en Internet.
4. Véase, por ejemplo, la entrevista de Ed Whitacre, ex-CEO de AT&T, en BusinessWeek, referente al uso por parte de Google, MSN, Vonage y otros, de la infraestructura de Internet de AT&T: «Ahora lo que les gustaría hacer es utilizar mis redes
gratis, pero no voy a permitirles hacer eso, porque hemos gastado este capital y tenemos que obtener a cambio su beneficio»
BusinessWeek, 7 de noviembre de 2005.
5. Con esta asociación, dos redes interconectadas llegan al acuerdo de no tener que pagarse, la una a la otra, por su mutuo transporte de tráfico, siempre que dicho tráfico se origine y termine en dichas redes implicadas. Para una discusión en
detalle, véase Economides (2007), pág. 4. Nicholas Economides (2007), «The Economics of the Internet,» The New Palgrave
Dictionary of Economics, London: Macmillan, 2007,en http://www.stern.nyu.edu/networks/Economides_Economics_of_
the_Internet_for_Palgrave.pdf.
3.
94
Véase Hogendorn (2010), Christiaan Hogendorn (2010), «Spillovers and Network Neutrality,» mime, para el debate de la red y sus efectos colaterales en Internet.
4.
Véase, por ejemplo, la entrevista de Ed Whitacre, ex-CEO de AT&T, en BusinessWeek, referente al uso por parte de Google, MSN, Vonage y otros, de la infraestructura de Internet de AT&T: «Ahora lo que les gustaría hacer es utilizar mis redes gratis, pero no voy a permitirles hacer eso, porque hemos gastado este capital y tenemos que obtener a cambio su beneficio» BusinessWeek, 7 de noviembre de 2005.
5.
Con esta asociación, dos redes interconectadas llegan al acuerdo de no tener que pagarse, la una a la otra, por su mutuo transporte de tráfico, siempre que dicho tráfico se origine y termine en dichas redes implicadas. Para una discusión en detalle, véase Economides (2007), pág. 4. Nicholas Economides (2007), «The Economics of the Internet,» The New Palgrave Dictionary of Economics, London: Macmillan, 2007,en http://www.stern.nyu.edu/networks/Economides_Economics_of_the_Internet_for_Palgrave.pdf
3. el debate en estados unidos
ocurre con los proveedores de contenido; los pagan a un ISP por alojar su contenido en la red, pero
no tienen que pagar a los operadores de los usuarios de Internet por su acceso a dichos usuarios.
En el mercado de servicios de última milla suministrados a los usuarios finales hay una importante concentración, tal como discutiré más adelante, lo que provoca preocupación por una
ineficaz política de precios. Sin embargo, a lo largo y ancho del resto de Internet, el conjunto de
relaciones bilaterales del mercado para el transporte de datos en red funciona hoy en día con relativa eficacia. Lo que un ISP paga a un Proveedor
Troncal o IBP representa una función del valor que
aporta a Internet, y viene determinado por las negociaciones que tienen lugar entre el ISP y dicho
Proveedor Troncal. Puesto que hay muchos Proveedores Troncales con los que un ISP puede conectarse, este último puede negociar un precio
que refleja su valor para ellos. De forma similar, el
precio resultante es una función del valor que el
IBP aporta a este ISP. Es decir, el precio resultante
que un ISP paga a los Proveedores Troncales o IBP
viene determinado en el mercado por las negociaciones entre ellos. De igual forma, el precio por la
conexión a Internet por parte de los proveedores
de aplicaciones y contenido queda determinado
por las negociaciones con los ISP. Por ejemplo, supongamos que Comcast, como ISP local, puede
atraer clientes muy valiosos de un área X a Internet. Puede, y de hecho negocia, su precio de conexión con múltiples IBP, y el precio o precios resultantes reflejan el valor que los clientes de
Comcast aportan a Internet. Supongamos también que el ISP de Yahoo está conectado con uno
de esos IBP, el cual envía y recibe paquetes de información de los clientes de Comcast. El ISP de
Yahoo también negocia a su vez un precio con este y otros IBP por el servicio de transporte de da-
tos, reflejando con ello el valor que aporta a Internet. A través de toda esta serie de transacciones,
de ISP a IBP, de IBP a ISP, y del ISP al proveedor de
aplicaciones y contenido, quedan determinados
los precios del mercado. Debido a que todos los
precios están determinados por el mercado, y debido a que existe una importante competencia
entre los IBP, éstos han hecho un buen trabajo al
ajustar los pagos al valor aportado. El mercado
entre los ISP y los IBP ha estado exento de regulación durante toda la vida comercial de Internet, y
existe un consenso general de que ha funcionado
bien hasta la fecha.6
Estos acuerdos de precios actuales son una característica, no un problema de Internet, tal y como hoy lo conocemos. Como explicaré más adelante, desviarnos del statu quo podría acarrearnos
serias consecuencias.
II Los peligros del establecimiento
de nuevos peajes en Internet,
por parte de los proveedores de
banda ancha
Los proveedores de banda ancha podrían, en
efecto, llegar a cobrar a los proveedores de aplicaciones y contenido por el permiso de acceso a
los usuarios finales («tarifas de terminación»).
También podrían llegar a establecer acuerdos de
priorización de pago; es decir, podrían ofrecer la
priorización del tráfico de un cierto proveedor, de
forma que éste llegue a los usuarios finales con la
garantía de una más alta calidad relativa (en
otras palabras, mayor velocidad relativa, o menor
latencia relativa). Los proveedores que pagaran
un sobrecargo recibirían este tratamiento priorizado, mientras que el tráfico del resto sería simplemente distribuido sobre la base de servicios
básicos, o «best-efforts».7 Estos acuerdos repre-
6. Véase Economides (2005), Nicholas Economides (2005), «The Economics of the Internet Backbone,» en Ingo Vogelsang (ed.) Handbook of Telecommunications. Amsterdam: Elsevier Publishers, 2005, en http://www.stern.nyu.edu/networks/Economides_ECONOMICS_OF_THE_INTERNET_BACKBONE.pdf.
6.
Véase Economides (2005), Nicholas Economides (2005), «The Economics of the Internet Backbone,» en Ingo Vogelsang (ed.) Handbook of Telecommunications. Amsterdam: Elsevier Publishers, 2005, en http://www.stern.nyu.edu/networks/Economides_ECONOMICS_OF_THE_INTERNET_BACKBONE.pdf
7.
Velocidad relativa más alta no implica velocidad absoluta más alta, ya que aquélla puede alcanzarse ralentizando otros paquetes, y no acelerando los priorizados.
95
neutralidad de red: aportaciones al debate
sentan una amenaza para la innovación online y
para el bienestar común en general, por una serie
de razones. La finalidad del presente artículo no
es considerar separadamente el tráfico de priorización de los proveedores de banda ancha sin cobro a terceras partes, si bien muchas de las inquietudes que menciono más adelante serían
igualmente aplicables. Demostraré más adelante
que los operadores de banda ancha que suministran a los usuarios privados de última milla poseen incentivos para la práctica de la discriminación de precios, en perjuicio del valor social de
Internet.
A La política de precios no tendrá en cuenta
los efectos en la red, ni los plenos beneficios
surgidos de la innovación, lo que creará
ineficacia.
La existencia de efectos en la red, y colaterales,
implica que el mercado verá reducida su capacidad innovadora, tanto en contenido como en
aplicaciones, respecto al nivel social óptimo requerido. Debido a que los proveedores de banda
ancha no tienen en cuenta el valor de los efectos
en la red, y de otros efectos colaterales que se
producen en los consumidores y en la sociedad
en general, sus decisiones sobre los precios que
cobran a los proveedores de contenido y aplicaciones tampoco tienen en cuenta su impacto social.8 Así pues, de ello podemos esperar que estos precios se sitúen por encima de un nivel
socialmente óptimo. Esto disminuiría, a su vez,
el valor para sus usuarios, reduciendo su adopción de Internet, ycon ello el círculo virtuoso de
los efectos en red y los efectos colaterales. 9 Es
más, el mercado podría ver también reducido su
suministro de contenido en Internet, al exhibir
éste las características de un bien público, en el
sentido de poder ser consumido por una persona sin detrimento de su valor para el resto, siendo además extremadamente difícil impedir a
alguien su uso. Si no podemos subvencionar la
innovación, al menos un precio de acceso a la
red que fuera cercano al coste de las aplicaciones y contenido sería la segunda mejor solución.
Los proveedores de contenido y aplicaciones ya
pagan por el transporte en red a un coste que
puede considerarse cercano al coste incremental (incremental cost), puesto que dicho precio
es establecido en un mercado de relativo buen
funcionamiento. La imposición de tarifas adicionales a estos proveedores implicaría por su parte un pago muy por encima del coste de transporte en red, lo que reduciría la cantidad y
variedad de contenido y aplicaciones producidas, así como la innovación en el extremo de la
red y sus efectos colaterales.
Algunos economistas han analizado lo que sería la imposición de tarifas a los proveedores de
contenido y aplicaciones, propuesta por los proveedores de banda ancha en un mercado concentrado. Al hacerlo, resulta crucial tener en
cuenta al menos cuatro beneficios para la sociedad, resultantes de los cambios de precio en Internet: (i) el superávit directo de los consumidores (la diferencia entre lo que los consumidores
estén dispuestos a pagar, y lo que de hecho pagan); (ii) las ganancias de los operadores de red;
(iii) las ganancias de las compañías de contenido
y aplicaciones que distribuyen o suministran servicios a través de Internet; y (iv) los beneficios
aportados por la innovación en el extremo de la
red. Económides y Tag (2009) han calculado los
efectos de la imposición de tarifas por los pro-
7. Velocidad relativa más alta no implica velocidad absoluta más alta, ya que aquélla puede alcanzarse ralentizando
otros paquetes y no acelerando los priorizados.
8.
Véase Hogendorn (2010), Christiaan Hogendorn (2010), «Spillovers and Network Neutrality,» mimeo.
8.
Véase Hogendorn (2010), Christiaan Hogendorn (2010), «Spillovers and Network Neutrality,» mimeo.
9.
Adicionalmente, muchos de los productos consumidos en Internet son productos de información, siendo, por lo tanto, bienes públicos. Tales bienes pueden consumirse sin ser susceptibles de disminución, y su contribución al superávit del consumidor puede ser considerablemente mayor.
9. Adicionalmente, muchos de los productos consumidos en Internet son productos de información, siendo por lo tanto
bienes públicos. Tales bienes pueden consumirse sin ser susceptibles de disminución, y su contribución al superávit del consumidor puede ser considerablemente mayor.
96
3. el debate en estados unidos
veedores de banda ancha a los proveedores de
contenido y aplicaciones. Aparte de los efectos
negativos producidos en la innovación, los autores consideran «que la introducción de tales tarifas reduciría el superávit total» (la suma de los
puntos anteriores (i), (ii) y (iii)). Puesto que dichas tarifas reducirían igualmente la innovación
en el extremo de la red, los resultados del presente artículo demuestran que aquéllas reducirían también los beneficios sociales de Internet.
Aun así, y a pesar de ello, un monopolio o duopolio proveedor de banda ancha gozaría de plena
capacidad para introducir dichas tarifas si se le
dejara actuar a su libre albedrío.
B Las tarifas de terminación y la priorización
de pago socavan la eficacia del mercado
actual en lo que se refiere al transporte
en red, introduciendo nuevos costes
transaccionales
Al defender la imposición de tales tarifas, resulta
verdaderamente irónico que algunos proveedores
de banda ancha se erijan en paladines promotores de los mercados. En realidad, esta nueva imposición sólo provocaría que los proveedores de
banda ancha puentearan el buen funcionamiento
del mercado, imponiendo contratos arbitrarios.
Este tipo de tarifas burlaría el actual mercado de
transporte de datos por Internet, negando su evidente y reconocida eficacia.
Estas tarifas amenazan con incrementar de
forma espectacular los costes de transacción de
los creadores de contenido en Internet. Tal y como demuestran Lee y Wu (2009) y Bauer (2007),
entre otros, es importante reconocer que existe
una gran diferencia entre las tarifas cero y las
pequeñas tarifas. Con las tarifas cero se elimina
un alto conjunto de costes para los proveedores
de contenido, puesto que no tienen que infor-
marse sobre cómo acceder a los usuarios finales, no tienen que contactar ni negociar con los
proveedores de acceso de última milla, y no tienen la obligación de pagar tarifa adicional alguna. La introducción de nuevos costes de transacción puede ser particularmente perjudicial para
los pequeños negocios, las empresas noveles y
para los proveedores de contenido particulares
que mantienen blogs; justo el tipo de agentes
que más ha contribuido a la expansión de contenido e innovación en Internet durante la pasada década.10
Lo que es más, si tales tarifas llegan a imponerse, seguramente seremos testigos del crecimiento exponencial de las exigencias de los proveedores de banda ancha por el cobro a un gran número
de ISP, y a un número mucho mayor de clientes
individuales de estos ISP. En lugar de las directas y
voluntarias transacciones que hoy en día observamos en el mercado, las cuales han ido evolucionando con el tiempo y sin ninguna intervención
regulatoria, vamos a ser testigos de una explosión
de intentos, por parte de los proveedores de banda ancha con suficiente poder en el mercado, de
requerir dinero de cada uno de los numerosos
huéspedes de Internet.
La explosión de precios puede a su vez devenir
en una enorme e innecesaria confusión, lo que
haría mucho más difícil el suministro de contenido en Internet, limitaría los incentivos de innovación y reduciría los beneficios de los efectos colaterales de la red. De hecho, la confusión y el
desorden resultantes podrían acarrear la demanda de nueva regulación sobre tarifas en este campo, lo que devendría en una política mucho más
intrusiva que lo que la FCC ha propuesto actualmente. Hay un largo historial en la regulación de
tarifas de terminación en el contexto de la industria de la telefonía.
10. Los efectos de tales tarifas se acentúan por el hecho de que el contenido es un «producto de la experiencia», lo cual
significa que su valor y características son difíciles de establecer antes de su consumo. La imposición de tarifas probablemente dificultará muchísimo más el acceso de las nuevas compañías de contenido a los consumidores, así como también su
supervivencia.
10.
Los efectos de tales tarifas se acentúan por el hecho de que el contenido es un «producto de la experiencia», lo cual significa que su valor y características son difíciles de establecer antes de su consumo. La imposición de tarifas probablemente dificultará muchísimo más el acceso de las nuevas compañías de contenido a los consumidores, así como también su supervivencia.
97
neutralidad de red: aportaciones al debate
C Los proveedores de banda ancha son
entidades integradas verticalmente.
Los proveedores de banda ancha poseen
incentivos especiales para reducir las
ventajas de sus competidores, los
proveedores de aplicaciones y contenido,
y los cobros a terceros favorecerán de forma
inherente a los servicios afiliados a los
proveedores de banda ancha
Puesto que los proveedores de banda ancha de última milla también operan en los mercados de
contenido y aplicaciones, no hay forma posible de
que un único precio/tarifa destinado a todos los
proveedores de contenido, afiliados y no afiliados,
sea económicamente «no discriminatorio». Las
cargas destinadas a la división de contenido afiliada son meros asientos de cuentas para el proveedor de última milla, y, por tanto, no reflejan un
coste adicional real para la compañía en general.
Por el contrario, el precio influye de forma muy diferente en la decisión del proveedor no afiliado, ya
que éste sí debe pagar en realidad el precio o tarifa. Por ejemplo, si el proveedor de última milla establece un precio muy por encima del coste incremental, todavía estará basando sus decisiones en
dicho coste (cualquiera que sea el precio de transferencia interna), mientras que el proveedor no
afiliado basará su decisión en el precio estipulado
por el proveedor de banda ancha.
Aún más. Los proveedores de banda ancha poseen el incentivo de poder dar deliberadamente a
sus propios servicios un trato de favor, negándoles ese trato a sus competidores. La provisión de
Internet no es el negocio más importante de los
proveedores de banda ancha para con sus clientes
privados. El mayor negocio de las operadoras de
telecomunicaciones es el servicio de telefonía; el
negocio principal de las compañías de televisión
por cable es la provisión de televisión por cable.
Ambos tipos de compañías suministran servicio
de Internet, pero éste no es ni su servicio fundamental, ni su principal fuente de gananciad. Por
tanto, es natural que dichas compañías tengan
conflictos entre sus servicios tradicionales y aquellos sustitutos de éstos suministrados por Internet. La provisión de voz por Internet o VoIP (Voice
over Internet Protocol) se produce a través de Internet, pero compite con el servicio de telefonía
tradicional. El VoIP de un proveedor independiente, como Vonage, tiene que competir con el servicio de protocolo de voz o VoIP de una compañía
operadora que lleva su marca. En ambos casos,
son obvios los incentivos de discriminación contra
el servicio del rival, tanto en lo que se refiere al
precio como a otros temas no relacionados con
éste.11 Existe una preocupación similar con la televisión por cable y los servicios de vídeo suministrados por las compañías telefónicas. Hay un mercado emergente para las bajadas de vídeo por
Internet, que entra en directa competencia con
los canales de retransmisión por cable.
El sabotaje activo de un servicio competidor es
obviamente una forma ilegal de discriminación,
pero los proveedores de banda ancha no necesitan utilizar esta táctica. Por ejemplo, para discriminar eficazmente a un competidor de VoIP sería
suficiente con que el proveedor de acceso estableciera una tarifa alta de acceso a la «vía prioritaria», lo que bloquearía de forma eficaz una sustanciosa operación para todo competidor cuya
operación fuera relegada a la «vía estándar», en
donde su velocidad ha quedado degradada por la
adjudicación de ancho de banda a la vía rápida.
Deberíamos impedir que las prácticas de los operadores de red puedan utilizarse como arma de
discriminación de los servicios rivales. Este hecho
subraya la necesidad de transparencia en la política de los operadores de red.
11. Para un análisis en detalle véase Economides (1998), Nicholas Economides (1998), «The Incentive for Non-Price Discrimination by an Input Monopolist,» International Journal of Industrial Organization 16, núm. 3, págs. 271–84, en http://www.
stern.nyu.edu/networks/The_Incentive_for_Non-Price_Discrimination.pdf.
11.
98
Para un análisis en detalle véase Economides (1998), Nicholas Economides (1998), «The Incentive for Non-Price Discrimination by an Input Monopolist,» International Journal of Industrial Organization 16, núm. 3, págs. 271–84, en http://www.stern.nyu.edu/networks/The_Incentive_for_Non-Price_Discrimination.pdf.
3. el debate en estados unidos
D Las tarifas de terminación y la priorización
de pago harán zozobrar peligrosamente el
terreno competitivo, oponiendo más
barreras a los nuevos participantes
Si los proveedores de banda ancha llegaran a poner
en práctica sus planes de priorización de pago, los
«ganadores» del mercado resultarían ser aquellos
proveedores de aplicaciones y contenido capaces de
afrontar dichos pagos de priorización. En mercados
con efectos en la red se produciría un «bloqueo» o
«lock-in»,12 es decir, una firma con importante participación en el mercado podría preservar su dominio
en éste durante largo tiempo, lo que acarrería adversas consecuencias para la innovación. El bloqueo es
más frecuente cuando los costes de entrada son altos. En este caso, la discriminación por parte de los
proveedores de banda ancha incrementaría los costes de entrada de los innovadores: (i) reduciría las
posibilidades de innovación; y, (ii), el «ganador» elegido por los proveedores de banda ancha ejercería
su dominio sobre el resto durante largo tiempo.
Por añadidura, hay inversiones específicamente tecnológicas en las que los operadores de redes
podrían hacer que se perpetuara la presencia del
antiguo ganador, independientemente de sus
ventajas actuales. Por ejemplo, Real fue la primera
entidad comercial en crear una tecnología de
compresión de datos que permitiera el streaming
de audio y vídeo en el mundo de los módems telefónicos. Real era el líder del mercado ya durante la
infancia de la transición a la banda ancha. Si los
proveedores de banda ancha hubieran seleccionado a Real como el reproductor priorizado de esa
época, aquéllos habrían optimizado sus redes para tal servicio. A su vez, se habría adaptado para
Real otra tecnología, no desarrollándose con ello
ninguna inversión para el desarrollo de mejores
tecnologías de compresión y de sistemas alternativos de vídeo, tales como Bit Torrent y YouTube.13
Además, una vez producidas con acierto ciertas
innovaciones en el extremo de la red, un operador
de red con poder de mercado posee incentivo para poder ejercer su control sobre la red, incrementando su precio de acceso a dichos innovadores
de éxito demostrado. Esto reduce los incentivos a
priori para la producción de tales innovaciones. La
neutralidad de red mantiene los incentivos de innovación producidos en el extremo de la red, protegiéndolos del oportunismo a posteriori de los
operadores de red.
En un caso extremo, un proveedor de banda ancha puede utilizar la discriminación basada en la
identidad (basada en el origen o propiedad del contenido), y los contratos exclusivos que identifiquen
un «ganador» en el lado del contenido, cobrándole
por su privilegio. Por ejemplo, una red de acceso
puede ofrecer el siguiente contrato a los proveedores de búsquedas. Sólo un proveedor de búsquedas
recibirá la priorización, mientras que el resto deberá usar la vía lenta. Si las velocidades relativas son
importantes para los clientes, ello puede hacer que
el servicio de un proveedor de búsqueda priorizado
cobre valor y sea más elegido que su servicio rival,
incluso si no era éste el caso antes de la introducción del plan de discriminación de precios. En esencia, este plan de discriminación de precios elige al
buscador ganador, a cambio del precio de su priorización exclusiva.
Este contrato crearía una serie de distorsiones
en el mercado de los buscadores, lo que incluiría:
(1) el ganador sería aquél con los bolsillos más
llenos, y no necesariamente el mejor buscador;
(2) distorsionaría la carrera por la innovación y
nuevas compañías sin suficiente solvencia quedarían eliminadas de la competición; (3) aumentaría el coste de la innovación disminuyendo, en
términos generales, dicha innovación; (4) junto
con los efectos en la red y el bloqueo, podría re-
12. Véase Farrell y Saloner (1985), Joseph Farrell y Garth Saloner (1985), «Standardization, Compatibility, and Innovation,»
Rand Journal of Economics, vol. 16, págs. 70-83.
13. Véase Riley y Topolski (2009), págs. 6-7. M. Chris Riley y Robb Topolski (2009), The Hidden Harms of Application Bias,
mimeo.
12.
Véase Farrell y Saloner (1985), Joseph Farrell y Garth Saloner (1985), «Standardization, Compatibility, and Innovation,» Rand Journal of Economics, vol. 16, págs. 70-83.
13.
Véase Riley y Topolski (2009), págs. 6-7. M. Chris Riley y Robb Topolski (2009), The Hidden Harms of Application Bias, mimeo.
99
neutralidad de red: aportaciones al debate
sultar que dichas elecciones no óptimas permanecieran y se enquistaran a largo plazo. Así pues,
este plan de discriminación de precios podría llevarnos a realizar una elección no óptima cualquier año de su entrada en vigor. Junto con los
efectos en la red y el bloqueo, aun siendo óptima
la elección el año en que ésta se hiciera, dicha
elección podría llegar a bloquearse, enquistándose a largo plazo. Por ejemplo, si tal plan se hubiera hecho efectivo en 2000, habría elegido Microsoft o Yahoo como buscadores ganadores y,
debido al bloqueo, Google tal vez nunca habría
triunfado.
E Las tarifas de terminación y la priorización
de pago amenazan con crear el «Dilema
del Prisionero», en donde los consumidores
y los proveedores de aplicaciones y
contenido resultan los más perjudicados
desde el punto de vista financiero
Supongamos que un proveedor de banda ancha
ofrece priorización de servicio garantizando, por
ejemplo, que los proveedores de contenido en vídeo14 de la vía prioritaria lleguen unos cuantos
segundos antes que el resto de proveedores de la
vía estándar. Esto puede hacerse, simplemente,
ralentizando la vía estándar en unos segundos,
procurando que ningún dato se desplace más rápidamente. Ante la perspectiva de perder a casi
todos sus clientes caso de permanecer en la vía
lenta, todo proveedor de contenido en vídeo que
pueda permitírselo elegirá efectuar un pago, a
cambio de un servicio por la «vía prioritaria».
¿Con qué resultado? Todo el contenido en vídeo
de las restantes empresas activas llegará a la
misma velocidad que antes, la competencia entre las empresas que puedan permitirse el pago
será la misma, pero todas ellas acabarán pagando un precio más alto a los proveedores de banda
ancha. Las empresas que no puedan permitirse
realizar dicho pago perecerán. Tanto las empresas supervivientes como las excluidas saldrán
perjudicadas económicamente. Los consumidores también saldrán perjudicados, puesto que
con ello tendrán menos oportunidades de elección en el lado del mercado de los contenidos y
aplicaciones. Toda la eficacia distributiva queda
reducida, ya que los proveedores de contenidos
ahora pagan tarifas adicionales por encima de las
tarifas basadas en los costes que aquéllos ya pagan por su conexión a Internet.
Con esta posibilidad, el proveedor de banda
ancha, sin límites a su discriminación de precios
impuesta a los proveedores de contenido y aplicaciones, ha forzado a éstos a jugar al dilema de
los prisioneros, cuyo resultado es que todo el
mundo pierde en el juego. La sociedad pierde en
innovación, que no se produce, pues sólo aquellas firmas con los bolsillos llenos sobrevivirán.
Perderá también en variedad de servicios, reduciéndose la oferta de éstos, debido a la desaparición de las compañías excluidas; y se produce
pérdida de superávit perdido por los consumidores, al desaparecer algunos proveedores de contenido. Por añadidura, este plan de discriminación de precios pueden imponerlo los
proveedores de banda ancha en cada subsector
de los proveedores de aplicaciones y contenido,
multiplicando los efectos adversos producidos
en lo que se refiere a competitividad, innovación
y disponibilidad de oferta en toda clase de contenido y aplicaciones.
Las consecuencias de tales tarifas pueden
agravarse para la sociedad en caso de discriminación extrema de precios. Por ejemplo, el proveedor de banda ancha puede ofrecer una priorización de servicios que garantice la llegada de
contenido en vídeo por la vía prioritaria diez segundos antes que el contenido en vídeo por la vía
estándar, pero esta vez sólo suministra prioriza-
14. Por supuesto, podría ofrecerse un ejemplo similar con la información de búsquedas, la VoIP, los juegos interactivos, y
un largo etcétera.
14.
100
Por supuesto, podría ofrecerse un ejemplo similar con la información de búsquedas, el VoIP, los juegos interactivos, y un largo etcétera.
3. el debate en estados unidos
ción de servicios a un proveedor de contenido en
vídeo. Esto garantizará que otros proveedores
queden excluidos de esta red de acceso. Tal plan
de discriminación de precios convierte el dilema
de los prisioneros en un juego aún más extremo.
Cada proveedor de contenido en vídeo hará todo
lo posible (y para ello ofrecerá grandes sumas de
dinero) por ser el elegido para la vía prioritaria. Es
más, los proveedores de banda ancha tendrán un
incentivo para emitir tales contratos cuando la
voluntad de pagar del proveedor de contenido ganador aumente, al toparse éste con menos competencia.
F Los planes de priorización de servicios
de pago crearían perversos incentivos
que degradarían la calidad del servicio
o impedirían las mejoras en la red
En los servicios de contenido competidores, la velocidad relativa de la llegada de información es a
menudo crucial para los usuarios, independientemente de su velocidad absoluta. En estos casos,
los proveedores de contenido están dispuestos a
pagar más por una mayor velocidad relativa, con
el fin de asegurarse un puesto ventajoso en la carrera competitiva. Sin restricciones, el proveedor
de banda ancha goza del incentivo de crear una
congestión artificial en la «vía lenta», que hace
que los consumidores valoren más los paquetes
de información priorizados (en la «vía rápida»), y
valoren menos aquéllos que no pagaron el servicio priorizado (en la «vía lenta»). Esto no depende
de la existencia de congestión antes de la introducción del plan de priorización. Incluso sin existencia alguna de congestión anterior, un proveedor de banda ancha con poder en el mercado
posee incentivos para crear congestión en la «vía
lenta», creando así, de forma artificial, una diferencia de velocidad de llegada entre paquetes
priorizados y no priorizados. Por tanto, en lugar de
resolver el problema de la congestión, la introducción de priorización va muy probablemente a
crearlo, causando con ello una total ineficacia distributiva.
El hecho de que las compañías puedan adoptar,
intencionadamente, costosas medidas para degradar el valor de un producto con el fin de implementar la distribución de precios, se entiende
bien en los medios económicos. Véase, por ejemplo, Deneckere y McAfee (1996), quienes desarrollan esta teoría en detalle.15 La comprensión básica
se remonta, al menos, a comienzos del siglo XIX
en Francia (véase Jules Dupuit (1844).16 En la misma industria de las telecomunicaciones, las compañías telefónicas en principio eran reacias a promocionar el DSL, porque consideraban que
canibalizaba a los ya existentes y lucrativos servicios de alta gama T1.
15. Véase también Mussa y Rosen (1978), Michael Mussa y Sherwin Rosen (1978), «Monopoly and Product Quality,» Journal of Economic Theory, vol. 18, págs. 301-317; Maskin y Riley (1984), Eric Maskin y John Riley (1984), «Monopoly with Incomplete Information,» RAND Journal of Economics, vol. 15, págs. 171-196. Tirole (1988, págs. 149-150), Jean Tirole (1988), The Theory
of Industrial Organization, The MIT Press, Cambridge, MA, y Varian (1985), Hal R. Varian, «Price Discrimination and Social
Welfare,» (1985), American Economic Review, vol. 75, núm. 4, págs. 870-875, así como sus referencias incluidas.
16. Con respecto a la implantación de la discriminación de precios en las líneas de ferrocarril francesas, Jules Dupuit
(1844), Arsène Jules Étienne Juvénal Dupuit (1844), «De la mesure de l’utilité des travaux publics,» Annales des ponts et chaussées, Segunda serie, 8. Traducida por R.H. Barback como «On the measurement of the utility of public works,» International
Economic Papers (1952) vol. 2, págs. 83-110. Reimpreso en: Kenneth J. Arrow y Tibor Scitovsky, eds., Readings in welfare economics (Richard D. Irwin, Homewood, IL, 1969), págs. 255-283; escribía: «No es por los pocos miles de francos que costaría poner
un techo sobre los vagones de tercera clase, o tapizar los asientos de tercera, por lo que alguna que otra compañía tiene vagones abiertos con bancos de madera. Lo que esta compañía está intentando evitar, es que los pasajeros que pueden costearse un billete de segunda clase decidan viajar en tercera; se ensaña con los pobres, no porque les desee a éstos mal alguno, sino para amedrentar a los ricos. Y, de nuevo, es por la misma razón que las compañías, habiéndose mostrado casi crueles
con los pasajeros de tercera clase y tacaños con los de segunda, se vuelven en cambio pródigos con los pasajeros de primera.
Habiéndole negado a los pobres lo esencial, le ofrecen a los ricos lo superfluo».
15.
Véase también Mussa y Rosen (1978), Michael Mussa, y Sherwin Rosen (1978), «Monopoly and Product Quality,» Journal of Economic Theory, vol. 18, págs. 301 – 317; Maskin y Riley (1984), Eric Maskin, y John Riley (1984), «Monopoly with Incomplete Information,» RAND Journal of Economics, vol. 15, págs. 171 – 196. Tirole (1988, págs. 149 – 150), Jean Tirole (1988), The Theory of Industrial Organization, The MIT Press, Cambridge, MA, y Varian (1985), Hal R. Varian, «Price Discrimination and Social Welfare,» (1985), American Economic Review, vol. 75, núm. 4, págs. 870-875, así como sus referencias incluidas.
16.
Con respecto a la implantación de la discriminación de precios en las líneas de ferrocarril francesas, Jules Dupuit (1844), Arsène Jules Étienne Juvénal Dupuit (1844), «De la mesure de l’utilité des travaux publics,» Annales des ponts et chaussées, Segunda serie, 8. Traducida por R.H. Barback como «On the measurement of the utility of public works,» International Economic Papers (1952) vol. 2, págs. 83-110. Reimpreso en: Kenneth J. Arrow y Tibor Scitovsky, eds., Readings in welfare economics (Richard D. Irwin, Homewood, IL, 1969), págs. 255-283; escribía: ‘No es por los pocos miles de francos que costaría poner un techo sobre los vagones de tercera clase, o tapizar los asientos de tercera, por lo que alguna que otra compañía tiene vagones abiertos con bancos de madera. Lo que esta compañía está intentando evitar, es que los pasajeros que pueden costearse un billete de segunda clase decidan viajar en tercera; se ensaña con los pobres, no porque les desee a éstos mal alguno, sino para amedrentar a los ricos. Y, de nuevo, es por la misma razón que las compañías, habiéndose mostrado casi crueles con los pasajeros de tercera clase y tacaños con los de segunda, se vuelven en cambio pródigos con los pasajeros de primera. Habiéndole negado a los pobres lo esencial, le ofrecen a los ricos lo supérfluo.
101
neutralidad de red: aportaciones al debate
Choi y Kim (2008), Lee y Wu (2009), y Peha
(2007) discuten sobre la introducción de discriminación de precios para los proveedores de contenido, y observan que la priorización reduce su incentivo de inversión en capacidad de red. Los
proveedores de contenido y aplicaciones tan sólo
estarán dispuestos a pagar por el servicio prioritario si hay una diferencia significativa entre las vías
«rápida» y «lenta». Por tanto, los proveedores de
banda ancha tendrían un incentivo para evitar la
inversión en capacidad, y para evitar la resolución
de los problemas de congestión. Discutiré esto
detalladamente en la sección de inversión en red.
G La ausencia de competencia en la última
milla intensifica de forma espectacular
estas inquietudes
La mayor parte de los hogares estadounidenses
puede elegir, como máximo, entre dos proveedo-
res de banda ancha competidores, y los precios de
la banda ancha vienen determinados por un duopolio entre un operador de cable y una empresa de
telefonía.17 Esto ha quedado confirmado por diversas fuentes. Turner18 (2009b) estima que las empresas de telefonía y cable controlan un total del
95% del mercado de banda ancha, habiendo considerado todas las tecnologías disponibles. Un informe del Servicio de Investigación del Congreso describe el mercado de banda ancha como un
«duopolio para un futuro previsible».19 GAO (2006)
considera que un 98% de los usuarios de banda
ancha se suscribe, o bien a DSL, o a acceso por módem. Pew20(2009) considera que, en media, los hogares se enfrentan a una elección de sólo 2,5 proveedores, incluidos los concesionarios.21
Dadas las limitaciones de la tecnología vía satélite y móvil, los accesos por DSL y vía módem
todavía representan la vasta mayoría de co-
17. Un método económico para sintetizar el nivel de competencia entre duopolios es la elasticidad de la demanda de una
empresa específica. Esto permite medir el porcentaje de descenso en las ventas de una empresa cuando eleva su precio de
forma unilateral un 1%. Si el mercado fuese altamente competitivo, tal aumento unilateral del precio significaría un enorme
descenso de las ventas (en un mercado plenamente competitivo, que la empresa elevase su precio unilateralmente derivaría en
una ausencia total de ventas y la elasticidad sería un infinito negativo). Estudios en empresas específicas de las elasticidades
del precio en la demanda de servicios módem y DSL en EE UU, las sitúan entre un -0,59 y un -1,465. Rappoport, et al. (2003); P.
Rappoport, D. Kridel, L. Taylor, J. Alleman y K. Duffy-Deno (2003), «Residential Demand for Access to the Internet,» en G.
Madden ed., Emerging Telecommunications Networks: The International Handbook of Telecommunications Economics Vol. I,
Cheltenham: Edward Elgar, págs. 55-72, P. Rappoport, D. Kridel, L. Taylor, J. Alleman y K. Duffy-Deno (2003), Robert Crandall,
Gregory Sidak y Hal Singer (2002), «The Empirical Case Against Asymmetric Regulation of Broadband Internet Access,» Berkeley Technology Law Journal, vol. 17, págs. 95-987, «Residential Demand for Access to the Internet,» en G. Madden ed., Emerging Telecommunications Networks: The International Handbook of Telecommunications Economics Vol. I, Cheltenham: Edward Elgar, págs. 55-72 estiman la elasticidad de precio en la demanda de acceso de servicio módem en un -0,59, y para
acceso a DSL en un -1,465. Crandall, Sidak y Singer (2002), estiman la elasticidad de precio en la demanda de acceso a servicios de módem en un -1,22 y para acceso a DSL en un -1,18. Es decir, un proveedor de banda ancha puede incrementar el precio
en un uno por ciento (mientras que el rival lo mantiene fijo) y sus ventas caerán de un 0,59 a un 1,465 por ciento. Los proveedores de banda ancha tienen gran poder de mercado, puesto que se enfrentan a una demanda de empresa específica relativamente ineslástica.
18. Derek Turner (2009b), Dismantling Digital Regulation: Toward a National Broadband Strategy, disponible en http://
www.freepress.net/files/Dismantling_Digital_Deregulation.pdf.
19. Servicio de Investigación del Congreso (2006), página 17.
20. Pew Internet & American Life Project (2009), Home Broadband Adoption 2009, disponible en http://pewinternet.org/
Reports/2009/10-Home-Broadband-Adoption-2009.aspx.
21. Cálculos basados en los datos contenidos en las páginas 23 y 24 de Pew (2009) que excluyen las respuestas «no sabe
– no contesta» y que atribuyen cuatro proveedores para los casos que poseen cuatro o más proveedores. Un 23% de hogares
tienen posibilidad de elección de un solo proveedor, un 24% de dos proveedores, un 33% de tres proveedores, y un 20% de
cuatro o más proveedores.
17.
102
Un método económico para sintetizar el nivel de competencia entre duopolios es la elasticidad de la demanda de una empresa específica. Esto permite medir el porcentaje de descenso en las ventas de una empresa cuando eleva su precio de forma unilateral un 1%. Si el mercado fuese altamente competitivo, tal aumento unilateral del precio significaría un enorme descenso de las ventas (en un mercado plenamente competitivo, que la empresa elevase su precio unilateralmente derivaría en una ausencia total de ventas y la elasticidad sería un infinito negativo). Estudios en empresas específicas de las elasticidades del precio en la demanda de servicios módem y DSL en EE.UU., las sitúan entre un -0,59 y un -1,465. Rappoport, et al. (2003); P. Rappoport, D. Kridel, L. Taylor, J. Alleman, y K. Duffy-Deno (2003), «Residential Demand for Access to the Internet,» en G. Madden ed., Emerging Telecommunications Networks: The International Handbook of Telecommunications Economics Vol. I, Cheltenham: Edward Elgar, págs. 55–72, P. Rappoport, D. Kridel, L. Taylor, J. Alleman, y K. Duffy-Deno (2003), Robert Crandall, Gregory Sidak, y Hal Singer (2002), «The Empirical Case Against Asymmetric Regulation of Broadband Internet Access,» Berkeley Technology Law Journal, vol. 17, págs. 953 – 987, «Residential Demand for Access to the Internet,» en G. Madden ed., Emerging Telecommunications Networks: The International Handbook of Telecommunications Economics Vol. I, Cheltenham: Edward Elgar, págs. 55–72 estiman la elasticidad de precio en la demanda de acceso de servicio módem en un -0,59, y para acceso a DSL en un -1,465. Crandall, Sidak y Singer (2002), estiman la elasticidad de precio en la demanda de acceso a servicios de módem en un -1,22 y para acceso a DSL en un -1,18. Es decir, un proveedor de banda ancha puede incrementar el precio en un uno por ciento (mientras que el rival lo mantiene fijo) y sus ventas caerán de un 0,59 a un 1,465 por ciento. Los proveedores de banda ancha tienen gran poder de mercado, puesto que se enfrentan a una demanda de empresa específica relativamente ineslástica.
18.
Derek Turner (2009b), Dismantling Digital Regulation: Toward a National Broadband Strategy, disponible en http://www.freepress.net/files/Dismantling_Digital_Deregulation.pdf
19.
Servicio de Investigación del Congreso (2006), página 17.
20.
Pew Internet & American Life Project (2009), Home Broadband Adoption 2009, disponible en http://pewinternet.org/Reports/2009/10-Home-Broadband-Adoption-2009.aspx
21.
Cálculos basados en los datos contenidos en las páginas 23 y 24 de Pew (2009) que excluyen las respuestas «no sabe – no contesta» y que atribuyen cuatro proveedores para los casos que poseen cuatro o más proveedores. Un 23% de hogares tienen posibilidad de elección de un sólo proveedor, un 24% de dos proveedores, un 33% de tres proveedores, y un 20% de cuatro o más proveedores.
3. el debate en estados unidos
nexiones a banda ancha. A pesar de estar muy
extendidos, los servicios de Internet de tercera
generación y alta velocidad a través de operadores de telefonía móvil todavía no se usan con demasiada frecuencia, porque los altos precios y la
menor velocidad de navegación en Internet, en
comparación con los servicios fijos de banda ancha, limitan su utilidad como sustitutos válidos
de los servicios de conexión alámbrica.22 El acceso por satélite también se ve perjudicado por los
altos precios y la baja velocidad de navegación, y
obstaculizado por la alta latencia que limita su
uso, fundamentalmente a áreas sin otras opciones disponibles.23
El mercado inalámbrico a día de hoy sólo representa un complemento y no un sustituto de servicio alámbrico de banda ancha – está además altamente concentrado. Cuatro operadores controlan
más del 90% del mercado, constituyendo Verizon
y AT&T, dos de las empresas de telefonía competidoras, más del 60%. 24 Turner (2009b) estima
que las empresas de telefonía controlan más del
80% del mercado de acceso de alta velocidad a Internet a través de móvil.
El poder de mercado de los operadores de acceso aumenta gracias a: (i) la existencia de los
costes de cambio de operador; (ii) el contrato de
paquetes de servicios (bundling) de Internet con
otros de otra naturaleza; y (iii) la inseguridad y
los costes de información adicionales para los
consumidores si se llevara a cabo una discriminación de precios. Los clientes privados que estén considerando cambiar de proveedor de banda ancha deben también tener en cuenta el
cambio del equipo que usan en casa y de las infraestructuras de acceso a la red en sus localida-
des. Estos costes de cambio son significativos y
generan fricciones en el mercado, las cuales contribuyen a aumentar la capacidad de los operadores para fidelizar clientes. Teniendo en cuenta
que, a la hora de cambiar de proveedor, los clientes no son sensibles a los precios más bajos de
uno u otro competidor, los proveedores de banda ancha poseen una demanda por empresa específica menos elástica y tienen incentivos de
mayor peso para no bajar precios, lo que deriva
en un gran poder de mercado y en unos precios
de equilibrio más altos de acceso a Internet de
banda ancha.
Además, los mejores precios de acceso a Internet de banda ancha para usuarios privados suelen ir unidos solamente a la compra de paquetes
de servicios del mismo proveedor. Por ejemplo,
una empresa de televisión por cable puede ofrecer un precio de acceso a Internet de banda ancha
más bajo si el cliente contrata también el servicio
de televisión. Esto supone una barrera de salida
más para los usuarios privados que están considerando cambiar de proveedor. Si el usuario finalmente contratara con otro proveedor el acceso a
Internet de banda ancha, el resto de servicios con
el antiguo proveedor posiblemente se encareciera. Como resultado, un cliente no cambia de proveedor de servicios de Internet, aunque la competencia le ofrezca servicios de banda ancha más
baratos, a no ser que le haga una oferta por un paquete de servicios completo que le resulte igualmente satisfactoria.25 Por lo tanto, la oferta de paquetes de servicios de Internet reduce la
elasticidad de la demanda de una empresa específica y añade poder de mercado a los operadores
de acceso de última milla.
22. Véase Turner (2009b).
23. Véase GAO (2006), página 8.
24. Véase Josh Koshman, New sell needed for cellphone companies, New York Post (Dic. 27, 2009) disponible en http://
www.nypost.com/p/news/business/new_sell_needed_for_cellphone_companies_QUyAmcswYWheqvK63oRX2L.
25. Por ejemplo, las empresas de telefonía no suelen ofertar el surtido de canales de televisión que ofrecen las empresas
de televisión por cable, encareciendo a los hogares el cambio de servicios por módem a DSL, si éstos otorgan peso a los servicios de televisión a la hora de hacer su elección.
22.
Véase Turner (2009b).
23.
Véase GAO (2006), página 8.
24.
Véase Josh Koshman, New sell needed for cellphone companies, New York Post (Dic. 27, 2009) disponible en http://www.nypost.com/p/news/business/new_sell_needed_for_cellphone_companies_QUyAmcswYWheqvK63oRX2L.
25.
Por ejemplo, las empresas de telefonía no suelen ofertar el surtido de canales de televisión que ofrecen las empresas de televisión por cable, encareciendo a los hogares el cambio de servicios por módem a DSL, si éstos ponen peso a los servicios de televisión a la hora de hacer su elección.
103
neutralidad de red: aportaciones al debate
Por añadidura, si se diera la discriminación de
contenido en el mercado, por lo general los usuarios no sabrían por qué cierta información y servicios les llegan con retraso, o no les llegan en absoluto. Es posible que no llegaran nunca nuevos
proveedores a los consumidores, y que éstos ni siquiera supieran lo que se habían perdido. Los retrasos en los servicios de proveedores conocidos
pueden llegar a atribuirse a ellos mismos, más
que a la red. De ahí que la discriminación puede
generar una considerable inseguridad, y costes de
información para los usuarios. El hecho de que la
calidad de los servicios de red sea opaca para los
usuarios objeto de discriminación de contenido,
confiere todavía más poder de mercado a los operadores de acceso a Internet.
Según las teorías económicas y estas observaciones, el resultado del poder de mercado de los
proveedores de banda ancha es una menor penetración y mayores precios para los servicios de
banda ancha en EE UU , en comparación con otros
países. Un estudio de la OCDE, así como de otras
fuentes, constata una baja penetración de los servicios de acceso a Internet de banda ancha en
EE UU, así como una tasa de penetración de dichos
servicios en declive en EE UU, con respecto a un
ranking internacional. La OCDE informa que EE UU
figuran en el puesto 15 en cuanto a penetración de
mercado (conexiones a banda ancha por cada 100
habitantes) entre los países miembros.26 EE UU
está por debajo de un cierto número de países europeos, de Corea del Sur y Canadá. Además, la diferencia entre EE UU y los países líderes es conside-
rable. Los cinco primeros en penetración de banda
ancha tienen de media un 24% más de penetración que EE UU, y los diez primeros tienen una media del 20% más. EE UU tendría que incrementar
su penetración de banda ancha en un 20% si quiere llegar a la media de los diez países líderes, y en
un 24% si aspira a alcanzar a los cinco primeros. El
Cuadro 3.1 muestra la penetración de la banda ancha por cada 100 habitantes en países de la OCDE,
y la Figura 3.1 refleja esta información. El ranking
de penetración de la banda ancha en EE UU ha
caído del tercer puesto en 2001, al doce en 2005, y
al quince entre 2006 y 2008. El Cuadro 3.2 presenta los rankings de EE UU del año 2001 al 2009, y la
Figura 3.2 refleja esta información.
A este respecto, es importante resaltar que,
puesto que los operadores de acceso de última
milla para usuarios privados están relacionados
en cadena (es decir, no son reemplazables) al Internet troncal, las fuerzas competitivas en el troncal no pueden eliminar el poder de mercado y las
consecuentes distorsiones del mercado en los
operadores de acceso de última milla para los
consumidores privados. Por lo tanto, el poder de
mercado en la última milla no se puede erradicar
y esto afecta al conjunto de Internet.
H El carácter poliédrico de Internet
no implica necesariamente cargas positivas
para todas sus caras
Como la red de comunicaciones que es, Internet
se compone de más de un billón (americano) de
dispositivos (nódulos) conectados a través de en-
26. Véase la página web en banda ancha de la OCDE bajo http://www.oecd.org/document/54/0,3343,
en_2649_34225_38690102_1_1_1_1,00.html. Además, Turner (2009b) contiene información del Sindicato Internacional de
Telecomunicaciones (International Telecommunications Union) (ITU) que muestra que el puesto de EE UU en el ranking internacional cae del quinto puesto en 2000, al veintidós en el año 2007. El bajo ranking de penetración de EE UU es corroborado también por otros estudios. Por ejemplo, tras extraer información de diversas fuentes sobre países de la OCDE, y aplicando distintas medidas, un estudio del Berkman Center para Internet y la Sociedad (Berkman Center (2009); The Berkman
Center for Internet & Society at Harvard University (2009), Next Generation Connectivity: A Review of Broadband Internet
Transitions and Policy around the World, disponible en http://www.fcc.gov/stage/pdf/Berkman_Center_Broadband_
Study_13Oct09.pdf) descubre que, de entre treinta países de la OCDE, EE UU se encuentra en el tercer quintil de penetración
de banda ancha fija, y el tercer quintil en cuanto al precio medio para todas, excepto las velocidades de banda ancha más
bajas.
26.
104
Véase la página web en banda ancha de la OCDE bajo http://www.oecd.org/document/54/0,3343,en_2649_34225_38690102_1_1_1_1,00.html. Además, Turner (2009b) contiene información del Sindicato Internacional de Telecomunicaciones (International Telecommunications Union) (ITU) que muestra que el puesto de los EE.UU. en el ranking internacional cae del quinto en 2000, al puesto veintidós en el año 2007. El bajo ranking de penetración de EE.UU. es corroborado también por otros estudios. Por ejemplo, tras extraer información de diversas fuentes sobre países de la OCDE, y aplicando distintas medidas, un estudio del Berkman Center para Internet y la Sociedad (Berkman Center (2009); The Berkman Center for Internet & Society at Harvard University (2009), Next Generation Connectivity: A Review of Broadband Internet Transitions and Policy around the World, disponible en http://www.fcc.gov/stage/pdf/Berkman_Center_Broadband_Study_13Oct09.pdf) descubre que, de entre treinta países de la OCDE, los EE.UU. se encuentran en el tercer quintil de penetración de banda ancha fija, y el tercer quintil en cuanto al precio medio para todas, excepto las velocidades de banda ancha más bajas.
3. el debate en estados unidos
laces y routers. En muchos aspectos, es una red de
un billón de lados o posibilidades. Cualquier usuario tiene la posibilidad de subir contenido y llevar
a cabo gran variedad de descargas o transmisiones, tales como correo electrónico, vídeos, fotografías y anuncios. Podría intentar reducirse el
número de «lados» de Internet agrupando a los
usuarios por sus actividades más comunes en la
web. De tal manera que los usuarios privados se
considerarían meros consumidores de información, mientras que los buscadores podrían describirse como menos productores de información
detallada o estructurada. Es por esto que algunos
hablan de Internet como de «doble cara o lado»
Sin embargo, si el objeto de interés fuesen los comentarios a una noticia, no sería tan fácil diferenciar entre productores y consumidores. Muchos
nódulos son las dos cosas, consumidores y productores, en claro contraste con otros operadores
de «doble lado», en los que los papeles están claramente diferenciados. Por ejemplo, sistemas de
pago como MasterCard, Visa y American Express
funcionan como redes de doble lado. Un lado del
mercado (el de los titulares de las tarjetas) es significativamente distinto del otro (el de los vendedores). En Internet, la desaparición de los límites
de identificación con uno u otro lado específico de
la red nos previene del uso del conocimiento recibido de las redes de doble lado, y de su aplicación
sin criterio en Internet.
Incluso si se considera a Internet una red de doble lado, no hay ninguna razón de peso para que
un proveedor de banda ancha cobre a ambos lados del mercado. Por ejemplo, en los sistemas de
pago, American Express tiene tarjetas libres de
comisiones que devuelven el 2% a los usuarios
con cada compra, a la vez que carga un 3% de comisión a los vendedores. Pudiendo cobrar a ambos lados del mercado, American Express prefiere
cargar solamente a una de las partes, financiando a la otra. De ahí que los incentivos privados en
algunas redes de doble lado no siempre se traducen en tarifas ventajosas para ambos lados del
mercado.27
III El peligro de nuevas tarifas supera en
gran medida los posibles beneficios
Hasta ahora, he considerado los daños que podrían derivarse de un alejamiento del statu quo
por parte de los proveedores de banda ancha al
introducir nuevas tarifas en Internet. Por supuesto, éste no es el único factor relevante a la hora de
evaluar estas nuevas tarifas. Así pues, para determinar si tal alejamiento sería beneficioso para la
sociedad, debemos también considerar sus supuestos beneficios.
Los proveedores de banda ancha suelen sugerir
dos beneficios particulares. En primer lugar, defienden que la priorización sería positiva para los
usuarios finales, puesto que permitiría el desarrollo de nuevos e innovadores servicios. Muchos de
los interrogantes que planteo con anterioridad
pueden también aplicarse a la priorización en general, sea o no facilitada a través del pago de una
tarifa; por ejemplo, si la priorización se utiliza
esencialmente para «captar ganadores» en el
mercado, esto impedirá la innovación en la red,
incluso si no existen tarifas para los proveedores
de aplicaciones o contenido. En el propósito del
presente informe un punto clave es que debemos
separar dos temas muy diferentes; los méritos
técnicos de la priorización y sus beneficios para
los usuarios, contra los méritos de cobrar tarifas a
terceras partes por dicha priorización. Tal y como
he expuesto anteriormente, la introducción de
nuevas tarifas en Internet; y el abandonar los proveedores de banda ancha de última milla su política de cobrar únicamente a sus clientes finales–
genera particular alarma.
Los proveedores de banda ancha añaden a su
argumentación que si no se les permite cargar ta-
27. Véase también la discusión sobre la divergencia de incentivos privados y públicos en la sección II.A.
27.
Véase también la discusión sobre la divergencia de incentivos privados y públicos en la sección 2.1.
105
neutralidad de red: aportaciones al debate
rifas directas, como tampoco aplicar una política
de discriminación de precios en el lado del mercado de los contenidos, reducirán sus inversiones en
sus propias infraestructuras de red. Argumentan
que la neutralidad de la red no les permite disponer de suficientes fondos para invertir en sus redes. En ocasiones, insisten en este razonamiento
considerando que hay congestión en el operador
local de acceso a Internet. Sin embargo, concluyo
afirmando que la imposición de nuevas tarifas
por parte de los proveedores de banda ancha muy
probablemente no se traduciría en una mayor inversión en infraestructuras; por el contrario, podría darse una reducción de la inversión por las
razones que expongo más adelante, resultado de
investigaciones en materia económica.
IV Aun precisando realizar los
proveedores de banda ancha
inversiones adicionales en capacidad,
no son necesarias nuevas y especiales
tarifas para los proveedores de
contenido y aplicaciones
En este caso también debemos distinguir dos temas
muy distintos; por un lado, si la inversión adicional
es positiva, y, por otro, si ésta debe ésta financiarse
con los pagos provenientes de los proveedores de
contenidos y aplicaciones de Internet.
Los proveedores de banda ancha pueden, por
supuesto, cobrar a los usuarios. Y como he mencionado anteriormente, el presente mercado de
tránsito funciona bien. Caso de que un proveedor
de banda ancha considere que merece mayores
beneficios porque sus clientes aportan gran valor
a Internet, puede negociar tarifas de tránsito menores con los proveedores troncales, reduciendo
así de manera efectiva sus propios costes operativos. Si, de hecho, un ISP añade gran valor a la red y,
reconociendo esto, los proveedores troncales le
conceden tarifas menores, ellos a su vez pueden
ajustar sus tarifas a todos los demás ISPs, incluyendo aquéllos que los proveedores de contenido
y aplicaciones usan para conectarse a Internet. A
la hora de tomar estas decisiones, todas las partes
tienen los incentivos apropiados para evaluar el
valor añadido por cada participante.
Existe ya, por tanto, un mercado capaz de reaccionar acertada y eficazmente a cualquier valor
especial que los proveedores de banda ancha
aporten a Internet. No son necesarias tarifas especiales o adicionales para ajustar apropiadamente los beneficios con los rendimientos. En
efecto, la imposición de tarifas por parte de un
proveedor de banda ancha a contenido y aplicaciones es un intento de pasar por alto el actual
buen funcionamiento del mercado de tránsito.
A Los mayores beneficios obtenidos por los
proveedores de banda ancha, al aplicar
tarifas a los proveedores de contenido
y aplicaciones, no necesariamente
incrementan la inversión en
infraestructuras
Todavía no está claro, caso de lograr instaurar su
política de discriminación de precios, si los proveedores de banda ancha destinarían los beneficios extra ganados mediante el cobro a los proveedores de contenido y aplicaciones a financiar
su inversión en infraestructuras de red. Estos operadores son empresas que buscan la multiplicación de beneficios y pueden repartir los dividendos entre sus accionistas. 28 Dado que los
proveedores de banda ancha tienen un poder de
mercado importante, los beneficios adicionales
provenientes de violaciones de la neutralidad de
red representan la recompensa de su poder monopolista, y no el aliciente para incrementar la inversión, o para aplicar servicios de mayor calidad.
Comparados con las empresas puramente com-
28. Véase Lee y Wu, 2009; Robin Lee y Timothy Wu (2009), «Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing
and Net Neutrality,» Journal of Economic Perspectives, vol. 23, núm 3, págs. 61-76, entre otros.
28.
106
Véase Lee y Wu, 2009; Robin Lee y Timothy Wu (2009), «Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality,» Journal of Economic Perspectives, vol. 23, núm 3, págs. 61–76;, entre otros.
3. el debate en estados unidos
petitivas, los operadores con poder de mercado
normalmente tienen incentivos para invertir menos y vender menos servicios. Las ganancias adicionales originadas en el ejercicio del propio poder de mercado siempre tenderán a beneficiar
más a los accionistas, en lugar de dedicarse a expandir dichos servicios. Es más, si las mejoras en
la red fueran imprescindibles para aumentar la
rentabilidad futura, los operadores de última milla tienen amplio acceso a los mercados crediticios para financiar sus inversiones.
nes, pretendiendo crear la diferenciación entre sus
servicios de alta y baja gama a través de la degradación de la velocidad de su servicio de gama baja.
Esto puede llegar a provocar el mantenimiento de
la congestión, no invertiendo en mayor capacidad,
o incluso creando una congestión artificial mediante el ralentizado del servicio de gama baja,
aun cuando hubiere capacidad suficiente.
B En realidad, la prioridad por pago puede
llegar a fomentar la reducción de la
inversión en infraestructuras de la red
Supongamos que es necesaria una inversión adicional porque algunos usuarios demandan prioridad de entrega. Hay usuarios que estarían dispuestos a pagar más a cambio de recibir contenido más
rápido (por ejemplo, en el streaming vídeo de una
película), mientras que otros preferirían bajarse
contenidos más lentamente (por ejemplo, usando
una memoria de almacenamiento intermedio o
búfer) y pagar menos. La teoría económica explica
que, con el fin de alinear correctamente los incentivos del mercado, aquellos consumidores que demandan prioridad de servicio deberían pagarlo y
aquéllos que no lo hacen, simplemente no deberían pagarlo. Esto es fácilmente aplicable por parte
de los proveedores de banda ancha gravando distintos precios a distintos grupos de consumidores
finales, basándose en la velocidad de servicio deseada. Por el contrario, imponer tarifas a los proveedores de contenido y aplicaciones requeriría
que cada uno de ellos identificase qué clientes desean mayor velocidad de servicio, y cuáles no, lo
que supondría un lastre para estos proveedores,
puesto que poseen menos información sobre los
deseos de los usuarios que los propios usuarios.
Imponer tarifas adicionales a estos proveedores
por todas sus transmisiones, independientemente
de la distribución de sus clientes en torno a una
mayor velocidad de servicio, alteraría seriamente la
alineación de los incentivos del mercado.
Como hemos comentado anteriormente, si a los
proveedores de banda ancha se les permite gravar
la prioridad de acceso a los proveedores de contenido, les servirá de incentivo para reducir su inversión en sus propias redes. Cuanto más congestionada esté la red, mayor valor tendrán los
proveedores que ofrezcan acceso prioritario. Esto
permite a los proveedores de banda ancha cobrar
tarifas más altas a los proveedores de contenido
por su prioridad de acceso, obteniendo con ello
mayores beneficios. Sin congestión, los proveedores de banda ancha no podrían gravar precios más
altos por la prioridad en el servicio. Por tanto, permitir que los proveedores de banda ancha cobren
tarifas a los proveedores de contenido por su prioridad de acceso deviene en una menor inversión
en capacidad de red, distorsionando los incentivos
de actualización de dicha red (véase Choi y Kim
(2008), Peha (2007), y Lee y Wu (2009)). Existen
gran cantidad de referencias teóricas y empíricas
que describen las motivaciones de un monopolio
para degradar la calidad de los productos más bajos
del mercado, con el fin último de que los consumidores compren productos más caros y de alta gama.29 Como monopolios que son, los proveedores
de banda ancha tienen estas mismas motivacio-
C La prioridad por pago altera la alineación
o ajuste de los incentivos de inversión
en la red
29. Véase también las citas de la sección II.F.
29.
Véase también las citas de la sección 2.6.
107
neutralidad de red: aportaciones al debate
D Existen pruebas empíricas que sugieren que
los proveedores de banda ancha invierten
más bajo condiciones de neutralidad de la red,
y que también tienden a invertir más cuando
la normativa promueve la competencia
Existen pruebas que constatan que los proveedores de banda ancha han realizado grandes inversiones para mejorar sus redes bajo el actual sistema vigente, por el que no gravan contenidos ni
aplicaciones. Por ejemplo, Turner (2009a) demuestra que las inversiones brutas totales de
AT&T en sus propias infraestructuras de red aumentaron en $1,8 millardos entre 2007 y 2008
tras haber consentido gestionar una red neutral,
bajo las condiciones impuestas por la FCC a la hora de adquirir BellSouth. Las inversiones en red
alámbrica crecieron de un 13,5% a un 20,2%, dentro del porcentaje total de las ganancias en esta
tecnología. Igualmente, Turner (2009a) demuestra que la tasa más alta de inversión en capital de
telecomunicaciones se dio durante el período regulativo del Telecom Act de 1996, para después
caer durante la disolución del mismo, lo cual sugiere que los operadores tienden a invertir más
cuando la normativa lleva a un aumento de la
competencia.
E La discriminación de precios aleja
al dinero de la inversión en infraestructuras
de red
Obligar a los proveedores de contenidos al pago
de precios diferenciados para poder tener acceso a
los consumidores puede ser muy costoso para los
proveedores de banda ancha, ya que deben monitorizar las redes cuidadosamente y llevar un registro del tráfico en éstas. Esto podría desviar los recursos de la inversión en la actualización de redes
propias, hacia aquellos sistemas necesarios para
implementar la discriminación de precios (véase
Peha, 2007).
F Aun si dejáramos de lado todo lo discutido
hasta ahora, y creyéramos que las tarifas
adicionales podrían incrementar la inversión
108
en infraestructuras de red, tales tarifas
seguirían acarreándonos un descenso
de los beneficios sociales
La inversión en infraestructuras de red es una de
las múltiples variables que los economistas consideran para conseguir beneficios para los usuarios,
ganancias para las empresas y bienestar para el
conjunto de la sociedad. Niveles idénticos de inversión en infraestructuras pueden arrojar un
grado diferente de bienestar de los consumidores, y de ganancias empresariales, dependiendo
de los precios y de los niveles de participación de
usuarios y proveedores de contenido. La naturaleza de doble vertiente de Internet implica que la
sociedad puede beneficiarse de sacar el máximo
rendimiento de los efectos en la red (efectos de
feed-back positivo), los cuales fluyen en doble dirección de los proveedores de contenidos a los
usuarios, y viceversa. La inversión en infraestructuras de red puede facilitar esta interacción y originar un círculo virtuoso en el que ambas partes
se aprovechen de los efectos positivos de la red,
siempre que los precios se mantengan cercanos a
los costes y no sean discriminatorios. Sin embargo, la inversión en redes, combinada con las tarifas y los precios discriminatorios gravados a los
proveedores, así como con precios muy por encima de los costes soportados por los usuarios, reduciría la inversión y el suministro de contenido y
aplicaciones, al mismo tiempo que la penetración
y el uso de Internet. Todo ello disminuiría significativamente los efectos colaterales de la red, verdaderos motores de Internet y del beneficio social
que aporta. Maximizar el bienestar social general
debería ser el objetivo de las medidas a tomar, y
no deberían primar las ganancias adicionales destinadas a una mayor inversión en infraestructuras, en detrimento del primero.
V Conclusión
La codificación de la tradición de no discriminación hacia los proveedores de contenido en Internet propuesta por la FCC será altamente benefi-
3. el debate en estados unidos
ciosa. El gran éxito de Internet y su determinante
contribución al crecimiento económico ha sido posible, en parte gracias al buen aprovechamiento
de los efectos de la red. Éstos aumentan en la medida en que el contenido y las aplicaciones hacen
que la conexión de un usuario a Internet sea más
valiosa, y viceversa. La habilidad para crear y dispersar con facilidad contenido por Internet ha sido
posible gracias a su tradición de no-discriminación
de precios. El éxito de Internet y la abundancia de
los efectos de la red que éste aprovecha están basados en la habilidad de los usuarios privados y de
las empresas en el extremo de la red para innovar
sin tener que pedir permiso a los operadores.
La imposición de nuevas tarifas a los proveedores de contenido y aplicaciones por parte de los
proveedores de banda ancha disminuiría la motivación para innovar, reduciría el nivel de innovación, la cantidad de contenido y aplicaciones dis-
ponibles en la red, y dificultaría el acceso a parte
del contenido. Todos estos efectos reducirían, de
forma independiente y en combinación, los beneficios sociales de Internet.
Cuando evaluemos nuestra política de Internet,
nuestro fin debería ser potenciar al máximo sus
beneficios sociales, los cuales provienen de forma
significativa de los efectos de la red. Si bien la inversión en infraestructura de la red es conveniente, éste no debería ser el único fin. Las políticas
que potencian la inversión en infraestructuras de
red, pero que frenan la innovación y la creación de
los efectos positivos en la red, no son en absoluto
deseables. Además, en este informe, presento
una serie de argumentos que demuestran que la
introducción de criterios de discriminación, no sólo es innecesaria para expandir la inversión en infraestructuras de la red, sino que, en ciertas circunstancias, incluso la reduce.
109
neutralidad de red: aportaciones al debate
cuadro 3.1.
Penetración de
internet
cuadro 3.2. posicióN de ee uu eN el raNKiNG
iNterNacioNal de peNetracióN
duraNte los años 2001-2009, seGúN
iNForMes de la ocde eN el sitio Http://
WWW.oecd.orG/sti/ict/broadbaNd.
posición
país
1
Países Bajos
38,1
2
Dinamarca
37,0
3
Noruega
34,5
4
Suiza
33,8
5
Corea del Sur
32,8
2001, Q2
3
6
Islandia
32,8
2002, Q2
6
año
posición de ee uu dentro
de los 30 primeros países
de la ocde
7
Suecia
31,6
2003, Q2
10
8
Luxemburgo
31,3
2004, Q2
12
9
Finlandia
29,7
2005, Q2
12
10
Canadá
29,7
2006, Q2
13
11
Alemania
29,3
2007, Q2
15
12
Francia
29,1
2008, Q2
15
13
Reino Unido
28,9
2009, Q2
15
14
Bélgica
28,4
15
Estados Unidos
26,7
16
Australia
24,9
17
Japón
24,2
18
Nueva Zelanda
22,8
19
Austria
21,8
20
Irlanda
21,4
21
España
20,8
22
Italia
19,8
23
República Checa
18,1
24
Portugal
17,0
25
Grecia
17,0
26
Hungría
16,8
27
Eslovaquia
12,6
28
Polonia
11,3
29
Turquía
8,7
30
México
8,4
110
3. el debate en estados unidos
Figura 3.6.
Suscriptores de banda ancha cada 100 habitantes mediante tecnología según la OCDE. Diciembre 2009
40
Fibra/LAN
35
Cable
DSL
Otro
30
Media según la OCDE
25
20
15
10
5
Pa
íse
s
Di Baj
na os
m
ar
ca
Su
N iza
Co oru
re
e
a ga
de
lS
Isl ur
an
di
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m ia
bu
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Fr o
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Al ncia
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o
Un
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Bé o
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Ja
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Po da
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Hu al
ng
Re
rí
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G a
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Ch
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Po ca
Es lon
i
lo
va a
qu
ia
Ch
ile
M
éx
i
Tu co
rq
uí
a
0
Fuente: OCDE
Figura 3.7. decliVe del raNKiNG de baNda aNcHa eN ee uu seGúN la ocde
Ranking de banda ancha en EE. UU.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2006
2008
2009
Ranking
111
neutralidad de red: aportaciones al debate
Gerald R. Faulhaber
El catedrático Gerald Faulhaber se retiró recientemente de la facultad de la Wharton School, University
of Pennsylvania, donde también tenía un segundo puesto en Penn Law School. Ejerció como economista Jefe en la US Federal Communications Commission en 2000-2001. Su investigación se centra en la
economía de las telecomunicaciones, Internet, gestión del espectro y regulación. Ha publicado muchos
artículos científicos y libros sobre estos temas y ha sido un profesor visitante en INSEAD (Francia),
Tsinghua University (China), Institut d’Analisi Economica (Universitat Autonoma Barcelona, España) y
en Princeton University. Anteriormente, trabajó en Bell Telephone Laboratories.
David J. Farber
El catedrático Farber recibió el galardón de Distinguished Career como profesor de Ciencias de la Computación y Políticas Públicas en la Escuela de Ciencias de la Computación en la Universidad Carnegie
Mellon. Recientemente (2003) se retiró como Alfred Filter Moore Professor de sistemas de telecomunicación en la Universidad de Pennsylvania, donde mantenía los puestos de profesor de Negocios y de
Políticas Públicas en la Escuela de Negocios Wharton.
El 17 de enero de 2000 fue nombrado Chief Technologist en la US Federal Communications Commission. Anteriormente, sirvió en el Consejo Asesor Presidencial sobre Tecnologías de la Información en Estados Unidos.
El catedrático Farber es miembro del consejo de administración de la Electronic Frontier Foundation
(EFF). Es profesor vistante en el Centro para las Comunicaciones Globales de Japón (GLOCOM) de la Universidad Internacional de Japón, Miembro del Consejo Asesor del National Institute of Informatics de
Japón y Miembro del Consejo Asesor del Centro para la Democracia y Tecnología y EPIC. Pertenece a las
Juntas de las revistas ACM e IEEE y recibió el Premio Sigcomm de ACM por toda una vida de contribuciones en el campo de las comunicaciones informáticas. Fue premiado en 1997 con el prestigioso Premio
John Scott por Contribuciones a la Humanidad.
112
3. el debate en estados unidos
3.5 El Internet abierto: un marco centrado en el cliente
Gerald r. Faulhaber y david J. Farber1
Catedrático Emérito de Wharton School y Penn Law School, Universidad de Pennsylvania
y Catedrático de Ciencias de la Informática y Política
de Medidas Públicas de Carnegie Mellon University
I Introducción
1.
La investigacion aquí divulgada fue financiada por AT&T; las opiniones reflejadas en el presente artículo son solamente las de los autores, y no las de AT&T. Una versión más larga del presente artículo ha sido publicada bajo el mismo título en el International Journal of Communications; véase http://ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/727/411 para la versión previa.
El Aviso de Propuesta de Elaboración de Medidas de la Comisión Federal de Comunicaciones
(Federal Communications Commission’s Notice
of Proposed Rulemaking o NPRM) en EL GN 09191 Por la Salvaguardia del Internet Abierto2 es,
en potencia, el acontecimiento más significativo de la larga historia de la relación de la FCC
con Internet. El citado propósito de la NPRM, tal
y como sugiere su título, es la preservación de
un Internet abierto. La FCC advierte del profundo impacto de Internet, no sólo en EE UU, sino a
nivel mundial, y de que este impacto ha sido
provocado por la notable innovación que ha caracterizado el crecimiento de Internet. La FCC
atribuye dicha explosión innovadora al carácter
abierto de Internet hacia las nuevas ideas, las
nuevas aplicaciones, y la facilidad de su acceso
por parte de todo aquél con un ordenador personal. La FCC observa que cualquiera, grande o
pequeño, corporación gigante o pequeño inventor, puede igualmente acceder al Internet
abierto, llegando a miles de millones de clientes.3
Durante más de veinte años, la FCC ha adoptado una política no regulatoria con respecto a Internet, y sucesivas presidencias de la Comisión
han cimentado el mensaje de que Internet debía
permanecer exento de regulación. El tremendo
crecimiento de Internet, así como su considerable
ritmo innovador, se han dado pues en un contexto exento de leyes.
La NPRM basa su propuesta de regulación en
los cuatro «principios» adoptados por la FCC, 4
junto con dos adicionales: transparencia y no
discriminación. Igualmente, propone términos
específicos referidos a las prácticas de gestión
de red «razonables». Estas propuestas se dirigen específicamente a un segmento del ecosistema de Internet: los ISP5 de banda ancha (que
incluyen banda ancha móvil).
1. La investigacion aquí divulgada fue financiada por AT&T; las opiniones reflejadas en el presente artículo son solamente las de los autores, y no las de AT&T. Una versión más larga del presente artículo ha sido publicada bajo el mismo título
en el International Journal of Communications; véase http://ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/727/411 para la versión
previa.
2. Comisión Federal de Comunicaciones (FCC 2009a) «Notice of Proposed Rulemaking (NPRM) in GN 09-191 Preserving
the Open Internet», FCC 09-93 en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A1.pdf.
3.
«billions of customers» en el texto original. Un «billón americano» corresponde a la cantidad de mil millones.
5.
Internet Service Providers.
4. Comisión Federal de Comunicaciones (FCC 2005) Marco correspondiente a la promoción del acceso inalámbrico a Internet
de banda ancha; revisión de los requerimientos reguladores para los servicios de telecomunicaciones de banda ancha de LEC; Computer III Further Remand Proceedings: provisión de servicios mejorados de Bell Operating Company; Revisión reguladora bianual de
1998 –Revisión de Computer II y garantías y procedimientos de ONA; investigación sobre el acceso por cable de alta velocidad a Internet y otros; normativa declaratoria de Internet por cable: tratado regulador correspondiente para el acceso inalámbrico a Internet de banda ancha por cable, declaración de política, 20 FCC Rcd 14986-88, parr. 4. (Declaración de política de Internet).
2.
Federal Communications Commission (FCC 2009a) «Notice of Proposed Rulemaking (NPRM) in GN 09-191 Preserving the Open Internet», FCC 09-93 at http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A1.pdf
3.
«billions of customers» en el texto original. Un «billón americano» corresponde a la cantidad de mil millones.
4.
Federal Communications Commission (FCC 2005) Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet over Wireline Facilities; Review of Regulatory Requirements for Incumbent LEC Broadband Telecommunications Services; Computer III Further Remand Proceedings: Bell Operating Company Provision of Enhanced Services; 1998 Biennial Regulatory Review – Review of Computer III and ONA Safeguards and Requirements; Inquiry Concerning High-Speed Access to the Internet Over Cable and Other Facilities; Internet Over Cable Declaratory Ruling; Appropriate Regulatory Treatment for Broadband Access to the Internet Over Cable Facilities, Policy Statement, 20 FCC Rcd 14986, 14987–88, para. 4 (Internet Policy Statement).
5.
Internet Service Providers.
113
neutralidad de red: aportaciones al debate
La NPRM sostiene que la reglas propuestas «no
intentan regular al propio Internet...» 6 y que la
NPRM va a comenzar un «examen abierto al público inducido por los datos»7 (a «data-driven onthe-record examination»), que estará «basado en
hechos»8 («fact-based»). El presidente de la Comisión fue también claro al afirmar que dicho examen debe resultar de uno «basado en datos e inducido por los datos», y no de uno «que trate de
proteger Internet de peligros imaginarios». 9 Estas
afirmaciones nos alientan notablemente, por coincidir plenamente con ellas.
Desafortunadamente, vemos que el contenido
de la NPRM se halla a 180º de dichos principios, ya
que, en verdad, descubrimos que:
•
•
Las reglas propuestas por la NPRM constituirían, si fueran adoptadas, una expansión muy significativa de la regulación de
la FCC sobre Internet. La adopción de estas reglas nos llevaría a un cambio diametral en la exitosa política de no regulación
que la FCC ha mantenido durante más de
dos décadas, cuyos resultados quedan
evidentes en el tremendo éxito de Internet del que hoy disfrutamos.
Lejos de estar «basadas en hechos, inducidas por los datos, no imaginarias», las propuestas de la NPRM parecen estar basadas
en conjeturas y temores, esgrimidas por
paladines del alarmismo, expertos de opinión y profesores universitarios. De hecho,
no hay fundamento alguno para cualquiera que sea el cambio de regulación, y menos
aún para la significativa expansión regulatoria propuesta en esta NPRM.
6.
Ver FCC (2009a), para.14.
8.
Ver FCC (2009a), para.16.
•
•
Los costes de la reglamentación propuesta en lo que se refiere a reducción del
bienestar del consumidor, reducción de
incentivos de inversión y reducción de innovación, probablemente serán muy
grandes.
En particular, esta reglamentación totalmente innecesaria sobre la banda ancha
móvil vaticina costes enormes para el desarrollo de un segmento del mercado que
en realidad la FCC debería estar potenciando, en aras de una mayor competitividad, y una mayor posibilidad de elección
de banda ancha. Los servicios móviles (y
en particular la banda ancha móvil) están
sujetos a una intensa competencia y un
ritmo de innovación muy alto que en absoluto muestran fracaso mercantil alguno. Por añadidura, la móvil es una tecnología en la que el éxito de la banda ancha
depende, de forma crítica, de la estrecha
integración y coordinación entre el núcleo de red y los dispositivos y aplicaciones «de extremos». Las necesidades de
funcionamiento de las diversas aplicaciones sólo pueden producirse mediante
gestiones dinámicas y específicas de cada
situación, en un medio caracterizado por
la escasez de ancho de banda, la movilidad y la interferencia. La reglamentación
es enormemente desaconsejable en este
medio fluido y de tan alta interactividad.
La idea de regular este mercado viola, incluso, todos los principios de la buena política económica e ingeniera. Aun así,
aparte de observar la creciente viabilidad
7. Copps, M. (2009), «Statement of Commissioner Michael J. Copps», In the Matter of Preserving the Open Internet, GN
Docket No. 09-191; Broadband Industry Practices, WC Docket No. 07-52.
9. Genachowski, J. (2009), «Preserving a Free and Open Internet: A Platform for Innovation, Opportunity, and Prosperity», observaciones en Brookings Institution el 21 de septiembre, p. 7 en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/
DOC-293568A1.pdf.
6.
See FCC (2009a), para.14
7.
Copps, M. (2009), «Statement of Commissioner Michael J. Copps», In the Matter of Preserving the Open Internet, GN Docket No. 09-191; Broadband Industry Practices, WC Docket No. 07-52
8.
See FCC (2009a), para.16
9.
Genachowski, J. (2009), «Preserving a Free and Open Internet: A Platform for Innovation, Opportunity, and Prosperity», remarks at the Brookings Institution, Sept. 21, p. 7 at http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-293568A1.pdf
114
3. el debate en estados unidos
de la tecnología móvil como medio de acceso a Internet –lo que reduce de pleno la
justificación de cualquier reglamentación
de neutralidad de red–, la FCC no aporta
base lógica alguna para este atroz exceso
regulador.
II ¿Cuál es el problema que necesita
solución?
La protección del carácter abierto de Internet
compite, como desiderátum social, con conceptos
tan obvios como la maternidad y la tarta de manzana.10 Porque ¿quién podría oponerse a tan básico principio? ¿Quién podría abogar por la
«ocultación»?11 Estamos ciertamente a favor del
carácter abierto de Internet, y elogiamos el interés de la FCC por ello. Pero ¿precisa protección?
Concretamente, ¿precisa ser protegido de los ISP
de banda ancha? ¿Qué amenazas estamos intentando abordar con estas regulaciones?
Internet tiene algunas amenazas muy reales
que reclaman una solución. De algunas debería
encargarse la inventiva del sector privado y el ímpetu competitivo, para así satisfacer las diversas y
cambiantes exigencias del cliente. Otras amenazas puede que justifiquen vigilancia e intervención del gobierno. Pero la NPRM sobre la protección del carácter abierto de Internet no aborda en
absoluto los auténticos problemas de este mundo real. La que sigue es una lista incompleta de
algunas de las amenazas más obvias para los
clientes de Internet:
A Amenazas reales al carácter abierto de
Internet NO abordadas por esta NPRM
•
Los spam, worms, virus y ataques de phishing se aprovechan del carácter abierto y
anónimo de Internet para infligir graves
•
•
daños a los ordenadores del cliente y a los
servidores de los ISP, así como para obstruir el acceso de los clientes a los contenido de su elección. Las regulaciones sobre neutralidad de red propuestas por la
FCC pueden incluso llegar a obstaculizar
respuestas eficaces contra las crecientes
amenazas al carácter abierto de Internet.
Prácticamente todos los clientes de Internet confían en los buscadores para su acceso a contenido de Internet; los grandes
buscadores han sido, por tanto, los auténticos centinelas de Internet, y los dólares
de publicidad que alimentan gran parte
de su carácter innovador. A pesar de ello,
poco sabemos del verdadero funcionamiento de los buscadores en la práctica;
¿cómo puede competir una innovadora
compañía novel con compañías ya consolidadas, por los «eyeballs» de los buscadores más importantes? ¿Qué hacen los
buscadores con la información y el historial de búsqueda de los clientes? ¿Están
vendiéndoles a otros información sobre
su historial de búsqueda? Estos centinelas no son abiertos en absoluto; se trata
de buscadores de transparencia mínima.
Los proveedores de contenido y aplicaciones poseen acceso restringido a aquellos
datos de sus clientes de naturaleza especialmente sensible, tales como tarjetas de
crédito y números de la Seguridad Social,
además de información sobre su comportamiento como compradores y el tipo de
publicidad vista por ellos. Y sin embargo,
muy pocos de esos proveedores les comunican a los clientes, de forma clara y simple, el uso debido o indebido que hacen
de sus datos; a menudo, un cliente debe
cavar profundamente en la oscura zanja
10. El autor utiliza un símil eligiendo dos conceptos de gran aceptación en la sociedad americana.
11.
«Closedness» en el texto original.
10.
El autor utiliza un símil eligiendo dos conceptos de gran aceptación en la sociedad americana.
11.
«closedness» en el texto original.
115
neutralidad de red: aportaciones al debate
de la letra pequeña de su normativa sobre privacidad. ¿Están estos proveedores
vendiendo los datos del cliente a otras
compañías? ¿Están utilizándolos con fines de conducta publicitaria? ¿O para el
spam u otro tipo de software malintencionado? Existe muy poca transparencia
entre estos proveedores de contenido y
aplicaciones de Internet, a la hora de revelar la retención de datos del cliente y el
uso de dichos datos.
Los dos últimos puntos en verdad justifican una
intervención gubernamental, aunque no estamos
sugiriendo que la FCC sea necesariamente el encargado ideal para esta tarea (por el contrario
que, por ejemplo, la FTC, 12 que ha demostrado
cierta audacia en temas de privacidad). Lo que
queremos decir simplemente es que si a la FCC le
preocupan las amenazas al carácter abierto de Internet, quizá debería más bien centrarse en las
amenazas reales.
Así pues, ¿a qué amenaza se refiere esta NPRM?
B Supuestas amenazas al carácter abierto de
Internet que SON abordadas en esta NPRM
Se han esgrimido argumentos como que los ISP
de banda ancha, al actuar como centinelas de Internet, podrían amenazar su carácter abierto.
Unos sostienen que los ISP de banda ancha podrían restringir o «estrangular» el contenido de
Internet al que los clientes tienen acceso, especialmente aquel contenido que compete a los
servicios ofrecidos por los ISP de banda ancha.
Otros sostienen que los ISP podrían dar acceso
preferente y servicios a algunos proveedores de
contenido y aplicaciones, o cobrarles por el acceso a sus clientes. Todos los argumentos citados
poseen un denominador común: se tratan de
meras conjeturas.
No obstante, no son pocos los sabios y paladines
de la regulación que publican cuentos de terror sobre lo que podría ocurrir sin una neutralidad de red
regulada, una medida que muchos creen necesaria para garantizar el carácter abierto de Internet.
En un imparcial artículo, Peha13 (2007) enumera
una serie de abusos que los ISP de banda ancha
podrían cometer, tales como la discriminación de
precios, el trato de favor hacia unos proveedores
en detrimento de otros, la restricción a los clientes
del acceso a contenido, la limitación de la libertad
de opinión, la utilización de una inspección deep
packet para controlar qué clientes pueden y cuáles
no tener acceso libre, y el uso indebido de la información destinada al cliente.
Muchos advierten de las posibilidades de abusos, pero no aportan pruebas de que esos teóricos
peligros vayan a darse en la práctica, o tengan un
verdadero alcance práctico.
Ahora bien, sin nuestra experiencia con los ISP
de banda ancha tendríamos que estar alertas ante posibles abusos, sometiéndolos a un análisis
riguroso. Pero, afortunadamente, los ISP de banda
ancha llevan con nosotros alrededor de una década, durante la cual han tenido plenas posibilidades de cometer los actos nefandos que, según los
partidarios de la intervención, nos acechan en
cualquier momento. Si estas amenazas fueran
reales, a buen seguro que las habríamos visto materializarse en la pasada década. De hecho, tales
abusos ya nos habrían desbordado. Así pues, en
lugar de teorizar con los abusos que pudieran llegar a ocurrir en un futuro, contamos con la ventaja de una década de historia de ISP de banda ancha. ¿Qué abusos han ocurrido en realidad
durante esta década?
12. Federal Trade Commission.
13. Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy,» International Journal of Communication 1 pp. 644-668 en http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90.
12.
116
Federal Trade Commission
13.
Peha, J. (2007), «The Benefits and Risks of Mandating Network Neutrality and the Quest for a Balanced Policy,» International Journal of Communication 1 pp. 644-668 at http://www.ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/154/90
3. el debate en estados unidos
La respuesta es simple y bien conocida: ha habido dos casos en los que los ISP de banda ancha han
actuado mal. Los dos se mencionan en la NPRM y
han sido analizados de forma exhaustiva:
•
•
Madison River Communications, una compañía telefónica suministradora de línea
de abonado digital (DSL), estaba bloqueando la posibilidad de sus abonados de
utilizar protocolo de voz sobre Internet
(VoIP) a través del servicio DSL de Madison
River. Vonage, una proveedora de VoIP, se
quejó ante la FCC, alegando que Madison
River Communications bloqueaba puertos
habitualmente usados por los clientes de
Vonage para realizar llamadas de teléfono
VoIP.14 El Gabinete de Orden Público15 de la
FCC negoció un Acuerdo, por el cual Madison River ponía fin a dicha práctica.16
Comcast. En un caso de gran repercusión
mediática, en 2007, se acusó a Comcast
de haber ralentizado tráfico BitTorrent
(un servicio P2P utilizado primordialmente para compartir archivos de vídeos
tales como películas). Comcast declaró
haberlo hecho para gestionar la capacidad de su red durante períodos de pico, o
máximo tráfico. Sin embargo, es de con-
senso general que esta práctica de estrangulamiento fue inadecuada. Las alegaciones atrajeron tanta publicidad que
la FCC abrió una investigación, según informe de Paul 17 (2008). Finalmente, las
partes pudieron alcanzar un acuerdo
mutuamente satisfactorio –ver McCullah18 (2008)–, con lo que Comcast accedió voluntariamente a modificar sus
prácticas de gestión de red, ajustándose
a las condiciones aprobadas por la FCC.19
En cada uno de estos dos ejemplos, el asunto
fue resuelto con éxito sin necesidad de intrusión
reguladora alguna. Dos incidentes en una década
de experiencia con los ISP de banda ancha es un
fino entramado sobre el que construir las bases
de una regulación.
Lo más interesante es que Max Planck Institute,
en donde se desarrolló una importante herramienta de medida para descubrir tales acciones,
cree que «una mayor transparencia en Internet» y
no una mayor regulación, es precisamente lo que
mueve a los proveedores de servicios a abstenerse
de bloquear flujos de datos.20 No podríamos estar
más de acuerdo con ello. Creemos que la transparencia en todos los segmentos de Internet deja el
poder en manos de los clientes. Es una estrategia
14. Nota del autor: Este incidente se describe en FCC (2009a), ¶ 32. Se presenta como «ejemplo», cuando se trata en realidad de uno de los dos únicos casos conocidos.
15. Enforcement Bureau en el texto original.
16. FCC (2005).
17. Paul, R. (2008) «FCC to Investigate Comcast BitTorrent Blocking», Ars Technica, Jan 8 en http://arstechnica.com/techpolicy/news/2008/01/fcc-to-investigate-comcast-bittorrent-blocking.ars.
18. McCullagh, D. (2008), «Q&A with Comcast’s Joe Waz on BitTorrent Détente», CNET News Mar 27 en http://news.cnet.
com/8301-10784_3-9904689-7.html?tag=txt.
19. Denuncia formal ante la Comisión Federal de Comunicaciones (2008) de Free Press y Public Knowledge contra Comcast Corporation por degradar a escondidas aplicaciones P2P; prácticas de banda ancha; demanda de Free Press et al. de la
sentencia declarativa de que degradar cualquier aplicación de Internet quebranta la Declaración de Política de Internet de la
FCC y no supone excepción alguna para una «gestión razonable de la red…», File No. EB-08-IH-1518, WC Docket No. 07-52,
Memorandum Opinion and Order, 23 FCC Rcd 13028 (2008) (Comcast Network Management Practices Order).
20. Max Planck Institute for Software Systems (2009b), «Glasnost on the Internet,» Max Planck Research Magazine Special ‘Innovation’ en http://www.mpg.de/english/illustrationsDocumentation/multimedia/mpResearch/2009/heft_se/023/
index.html .
17.
Paul, R. (2008) «FCC to Investigate Comcast BitTorrent Blocking», Ars Technica, Jan 8 at http://arstechnica.com/tech-policy/news/2008/01/fcc-to-investigate-comcast-bittorrent-blocking.ars .
14.
NOTA DEL AUTOR: Este incidente se describe en FCC (2009a), ¶ 32. Se presenta como «ejemplo», cuando se trata en realidad de uno de los dos únicos casos conocidos.
18.
McCullagh, D. (2008), «Q&A with Comcast’s Joe Waz on BitTorrent Détente», CNET News Mar 27|http://news.cnet.com/8301-10784_3-9904689-7.html?tag=txt.
15.
Enforcement Bureau en el texto original.
19.
Federal Communications Commission (2008) Formal Complaint of Free Press and Public Knowledge Against Comcast Corporation for Secretly Degrading Peer-to-Peer Applications; Broadband Industry Practices; Petition of Free Press et al. for Declaratory Ruling that Degrading an Internet Application Violates the FCC’s Internet Policy Statement and Does Not Meet an Exception for «Reasonable Network Management,» File No. EB-08-IH-1518, WC Docket No. 07-52, Memorandum Opinion and Order, 23 FCC Rcd 13028 (2008) (Comcast Network Management Practices Order).
16.
FCC (2005)
20.
Max Planck Institute for Software Systems (2009b), «Glasnost on the Internet,» Max Planck Research Magazine Special ‘Innovation’ at http://www.mpg.de/english/illustrationsDocumentation/multimedia/mpResearch/2009/heft_se/023/index.html .
117
neutralidad de red: aportaciones al debate
centrada en el cliente,21 la cual apoyamos enteramente, y que discutimos más adelante en detalle.
La regulación es una estrategia mucho menos eficaz, y quita el poder de las manos de los clientes.
Es una política centrada en la regulación.22
Por añadidura, la NPRM propone proteger el carácter abierto de Internet, asegurándose de que
los ISP de banda ancha no puedan cobrar a los
proveedores de aplicaciones y contenido por las
mejoras en su Calidad de Servicio (QoS). A los ISP
no se les permitiría ofrecer sino sus más básicos
servicios, servicios mínimos sin garantías23 de
buena conexión a Internet.
El mercado de Internet es muy dinámico y está
en continuo cambio. El actual modelo «el cliente
paga todo» en absoluto representa la última palabra en este mercado bilateral de gran fluidez, y es
imprudente cortar ahora la experimentación sobre la importancia de los precios con un mandato
regulatorio. El NPRM no presenta prueba alguna
de que éste sea el modelo de precios más eficaz, y
de que, por tanto, la experimentación del mercado quede prohibida de ahora en adelante. No hay
justificación para interrumpir cualquier experimentación sobre el mercado en el futuro. Establecer un precio absoluto o precio de partida 24 sin
contar con pruebas es draconiano y extremadamente perverso.
Asimismo, observamos que los clientes de Internet y los proveedores de aplicaciones y contenido tienen necesidades muy diversas en lo que
se refiere al funcionamiento de la red, y esta diversidad va en aumento. Establecer un reglamento contra la contratación de nuevos servicios 25 para las redes, cortando con ello toda
innovación de los servicios en red, y hacerlo sin
pruebas es, una vez más, draconiano y perverso
en extremo.
¿Basada en hechos? ¿Inducida por los datos?
¿Que no responde a amenazas imaginarias?
¿Dónde están las pruebas que sustentan las supuestas amenazas de los ISP de banda ancha al
carácter abierto de Internet? Si no hay pruebas,
¿cómo puede esta indagación «estar basada en
hechos» e «inducida por los datos»? Si no hay
pruebas, ¿acaso no está este reglamento basándose tan sólo en «amenazas imaginarias»? Mientras consideramos estos hechos, está meridianamente claro que esta NPRM no está abordando
ningún problema relacionado con el carácter
abierto de Internet.
C ¿Dónde está el fallo de mercado?
Puesto que no parece haber un problema que requiera la existencia de una reglamentación, quizá
otro enfoque económico nos revelará la necesidad de una base lógica para aquélla: ¿hay acaso
un fracaso de mercado que tal reglamentación
pueda corregir?
La NPRM26 ni siquiera menciona el término «fallo de mercado», y mucho menos utiliza un ejemplo para justificar la existencia de reglamentación. Simplemente, propone reglamentación sin
una base práctica del fracaso que dicha reglamentación sobre neutralidad de red pudiera corregir. Es tremendamente inquietante que la FCC
abandone los principios económicos al considerar el tema de la reglamentación, por lo que sugerimos encarecidamente a la FCC que reconsidere su postura.
21. Customer-centric en el texto original.
22. Regulation-centric en el texto original.
23. El autor utiliza el símil de origen cultural plain vanilla best-efforts connections.
24. Zero price en el original.
25. A no-new-services-rule en el original.
26. Nota del autor: La presencia de un mercado bilateral con efectos en la red no implica necesariamente un fracaso del
mercado. Hay numerosas aplicaciones de Internet que muestran los efectos de un mercado bilateral, como eBay y Facebook,
que no se vinculan con fracaso mercantil alguno, y que a nadie se le ocurriría regular.
21.
customer-centric en el texto original.
22.
regulation-centric en el texto original
23.
El autor utiliza el símil de origen cultural plain vanilla best-efforts connections.
24.
zero price en el original.
25.
a no-new-services-rule en el original.
118
26.
Nota del autor: La presencia de un mercado bilateral con efectos en la red no implica necesariamente un fracaso del mercado. Hay numerosas aplicaciones de Internet que muestran los efectos de un mercado bilateral, como eBay y Facebook, que no se vinculan con fracaso mercantil alguno, y que a nadie se le ocurriría regular.
3. el debate en estados unidos
En esta sección hemos planteado la pregunta
básica de «por qué regular» de dos maneras: (i)
¿Cuál es el problema que intentamos solucionar? y (ii) ¿Qué fracaso de mercado requiere reglamentación? En ambos casos, nuestro análisis
«basado en hechos» e «inducido por los datos»
nos lleva a la siguiente conclusión: ¡No hay razón para regular! Los supuestos problemas sí
son imaginarios, y no hay tal fracaso de mercado que precise una medida reguladora. Cualquier reglamentación que provenga de este procedimiento supondrá costes y ningún beneficio
para los clientes. Este procedimiento no se centra en el cliente, sino en los reguladores y en sus
defensores.
D ¿Qué ocurrió con la competencia centrada
en el cliente?
Seríamos unos negligentes si no mencionáramos que en la mayoría de mercados hay solamente dos tipos de ISP de banda ancha por
cable. Se ha descrito la regulación sobre la neutralidad de red como una respuesta temporal al
limitado número de competidores de banda ancha cableada: Atkinson y Weiser27 manifiestan
rotundos que «en esencia, las reglas sobre la
neutralidad de red reflejan una solución a corto
plazo ante la ausencia de un imperativo a largo
plazo, como es una competitividad más vigorosa
en los mercados de banda ancha». Pero si la inquietud viene de la necesidad de una competitividad más vigorosa, le concierne a la FCC concentrarse en la consecución de ese fin, y no en
imponer una reglamentación de neutralidad de
red insensata.
Por supuesto, no existe la llamada regulación
«temporal». Una vez se aplica una regulación, ésta crea sus propios defensores e intereses inalienables, los cuales se opondrán vehementemen-
te a su desaparición. Y es importante reconocer
que el movimiento de la neutralidad de red se engendró mucho antes de que la banda ancha móvil
supusiera una grave amenaza. Irónicamente, en
lugar de aprovechar la competitividad añadida
como respuesta a sus inquietudes, los impulsores
de la neutralidad de red aspiran a extender su regulación a la tecnología móvil.
Pero la existencia del actual duopolio por cable
en muchos mercados, ¿no indica la necesidad de
una regulación que prevenga el mal comportamiento vaticinado por la NPRM? Mientras las
pruebas actuales de mal comportamiento sean
escasas, ¿no correspondería a la FCC actuar profilácticamente para asegurarse de que tal comportamiento no ocurra en el futuro? Ciertamente no: hemos tenido la estructura de mercado
actual durante una década con una práctica ausencia del mal comportamiento anticipado por
la NPRM. Puesto que nada ha cambiado, no hay
argumento empírico alguno que sugiera que la
estructura de mercado actual haya tenido jamás,
o vaya a tener en el futuro, un mal comportamiento. Es más, de ocurrir tal comportamiento
en el futuro, la historia reciente nos demuestra
que la FCC ya tiene el poder de responder de forma rápida y definitiva; los pretendidos daños no
son irremediables.
Hace una década, la FCC publicó un previsor y
clarividente artículo de investigación28 que revisaba la historia del tratamiento, por parte de la
FCC, de los servicios de datos a través de la serie
de regulaciones llamadas Computer Inquiries para el entonces naciente Internet. Observó que
Internet debía gran parte de su éxito al rechazo
sistemático de la FCC a regular cualquiera de sus
partes. Advirtió que habría presiones, en un futuro, en favor de la regulación. En la página 21
afirma:
27. Atkinson, R. and Weiser, P. (2006). «A Third Way on Network Neutrality,» The New Atlantis, Summer, en http://www.
thenewatlantis.com/publications/a-third-way-on-network-neutrality.
28. Oxman, J. (1999) «The FCC and the Unregulation of the Internet,» FCC OPP Working Paper #31, July, 1999, en http://
www.fcc.gov/Bureaus/OPP/working_papers/oppwp31.pdf.
27.
Atkinson, R. and Weiser, P. (2006). «A Third Way on Network Neutrality,» The New Atlantis, Summer, at http://www.thenewatlantis.com/publications/a-third-way-on-network-neutrality .
28.
Oxman, J. (1999) «The FCC and the Unregulation of the Internet,» FCC OPP Working Paper #31, July, 1999, at http://www.fcc.gov/Bureaus/OPP/working_papers/oppwp31.pdf
119
neutralidad de red: aportaciones al debate
«A pesar de que la FCC cuenta con una larga
tradición de fomento del crecimiento y desarrollo de Internet mediante la no regulación,
la desregulación y la adopción de ciertas medidas afirmativas de apertura de mercados,
hay frecuentes demandas de muchos sectores que solicitan de la FCC una mayor intervención regulatoria sobre Internet. El reto
para la FCC es continuar con el objetivo trazado por la Comisión, desde tiempo atrás, de
promover la competitividad, no la regulación,
en el mercado».
Y en las páginas 25-26 advierte que:
«[La FCC debe] velar por que cualquier respuesta regulatoria sea la mínima necesaria,
y por superar los costes de la regulación». Y,
«aunque hay demandas de muchos sectores
para que la FCC regule Internet, la Comisión
cuenta en su haber con treinta años de tradición de crecimiento abierto y sin regulación».
El mismo año, el entonces presidente, William
Kennard, afirmaba:29
«La mejor decisión que el gobierno ha tomado jamás con respecto a Internet fue la decisión de que la FCC hiciera posible la NO imposición de la regulación sobre aquél. Esto no
significaba un simple eludir el tema, sino la
decisión expresa de NO intervenir. Fue ésta
una contención intencionada motivada por
la humildad. La humildad de no poder predecir los caminos del mercado».
Pero, ésta es una nueva FCC, podría decirse;
ahora todo es diferente. ¿Pero, lo es?
Observamos las palabras del Informe del Personal30 sobre el Plan Nacional de Banda Ancha del 16
de diciembre:
«La competitividad da impulso a la innovación y mejores opciones a los clientes».
No podríamos estar más de acuerdo. Pero nos
deja perplejos la disparidad entre la FCC del informe del Plan Nacional de Banda Ancha, y la FCC del
NPRM del Internet abierto. Tenemos fe en que será el primer enfoque el que prevalezca.
Si se percibe una falta de competitividad, la solución es más competitividad, no más regulación.
Esta NPRM se mueve exactamente en la dirección
equivocada, y que es antítesis total de la política
adoptada por la FCC respecto a Internet durante
la pasada década. La FCC tiene que fomentar la
competitividad, no promulgar reglamentos restrictivos sobre los ISP de banda ancha que justamente tendrán el efecto contrario.
La experiencia de la pasada década ha demostrado el buen juicio de fomentar la competitividad. La política de la FCC de no regular ningún
sector de Internet ha tenido un éxito enorme.
¿Vamos a tirar este éxito por la ventana con cero
pruebas?
III Probables costes de la regulación
propuesta
A En general, reglamentar es caro
Ante los fracasos del mercado, la regulación puede aportar beneficios a los clientes, pero siempre
lo hace con un precio, a menudo muy alto. Determinar si debería imponerse una regulación
requeriría un cuidadoso análisis empírico de los
beneficios y los costes proyectados, para asegurarnos de que los primeros son mayores que los
29. Kennard, W. (1999) «The Road Not Taken: Building a Broadband Future for America,» remarks at the National Cable
Television Association, June 15, en http://www.fcc.gov/Speeches/Kennard/spwek921.html.
30. Federal Communications Commission (FCC 2009b), «National Broadband Plan Policy Framework,» Staff Report at FCC
Open Meeting, Dec. 16, en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-295259A1.pdf.
29.
120
Kennard, W. (1999) «The Road Not Taken: Building a Broadband Future for America,» remarks at the National Cable Television Association, June 15, at http://www.fcc.gov/Speeches/Kennard/spwek921.html .
30.
Federal Communications Commission (FCC 2009b), «National Broadband Plan Policy Framework,» Staff Report at FCC Open Meeting, Dec. 16, at http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-295259A1.pdf
3. el debate en estados unidos
segundos. En el caso de la banda ancha, el análisis
es fácil, puesto que la NPRM ni siquiera afirma
que haya un fracaso del mercado que necesite solución, y no hay pruebas de que lo haya, tal y como
apunta el Comisionado McDowell 31 (2009). Lo
único que queda entonces son costes de regulación.
Los economistas han examinado los costes de la
regulación en general durante varias décadas. No
hace falta repetir sus argumentos aquí, pues de todos son conocidos. Los defensores de la regulación
ignoran a menudo este lado vil, confiando que la
regulación sobre la neutralidad de red propuesta
por ellos funcionará a la perfección, sin consecuencias imprevistas, implementadas por una FCC que
está por encima de la política, a prueba de lobbies y
llena de expertos. Los que tenemos experiencia
real con los reguladores (como los autores) vemos
esta actitud de Pollyanna32 del todo ingenua. Los
mismos reguladores son perfectamente conscientes de las serias limitaciones que conlleva la regulación. Recientemente, la Comisión Federal de Comercio33 (2007) advertía sobre sus costes:
«Sugerimos que los legisladores procedan
con cautela al evaluar las demandas de regulación sobre la neutralidad de red... No hay
regulación, por bien intencionada que sea,
que esté libre de costes, y puede ser particularmente difícil eludir las consecuencias imprevistas aquí, en donde la conducta que tal
legislación provocaría no se ha dado todavía...
los legisladores deberían ser cautos con la regulación sobre la neutralidad de red... simple-
mente porque no sabemos cuáles serán los
efectos en la red de la posible conducta de los
proveedores de banda ancha hacia los consumidores, incluyendo, entre otras cosas, los
precios que los consumidores tengan que pagar por su acceso a Internet, la calidad de acceso a Internet y de otros servicios que pudieran ofrecerse, así como la oferta de contenido
y aplicaciones disponible para los consumidores en el mercado. De forma similar, tampoco sabemos los efectos que la regulación
para proscribir tales conductas provocaría en
los consumidores. Ésta es la dificultad inherente cuando la regulación se asienta en la
preocupación sobre conductas que aún no
han ocurrido, especialmente en un mercado
dinámico».
Y la misma FCC34 (2002) reconoció las graves limitaciones y costes que conlleva la regulación en
el ámbito del mercado de banda ancha:
«... Los servicios de banda ancha deberían
existir en un medio regulador de mínimos,
que promueva la inversión e innovación en
un mercado competitivo. Reconocemos que
se requiere una inversión sustancial para expandir las redes que darán soporte a las futuras aplicaciones y capacidades de la banda
ancha. Por tanto, nuestra política y modelo
regulador trabajará para favorecer la inversión e innovación en tales redes, limitando la
incertidumbre reguladora, así como sus innecesarios o excesivamente onerosos costes».
31. Declaración de Robert M. McDowell, miembro de la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC 2009). Comentarios
sobre «preservar un Internet abierto, GN Docket No. 09-191; Broadband Industry Practices (prácticas industriales en materia
de banda ancha), WC Docket No. 07-52» en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A4.pdf.
32. Símil de origen cultural: una actitud en exceso optimista, llegando a la ingenuidad y negando la realidad de los
hechos.
33. Federal Trade Commission (2007), «Broadband Connectivity Competition Policy,» 155 and 157 en http://www2.ftc.
gov/reports/broadband/v070000report.pdf .
34. Federal Communications Commission (2002), «Notice of Proposed Rulemaking, Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet over Wireline Facilities,» 17 FCC Rcd 3019.
31.
Practices, WC Docket No. 07-52» at http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A4.pdf
Federal Communications Commission (FCC 2009c) Statement of Commissioner Robert M. McDowell. Comments to «In the Matter of Preserving the Open Internet, GN Docket No. 09-191; Broadband Industry
32.
Símil de origen cultural: una actitud en exceso optimista, llegando a la ingenuidad y negando la realidad de los hechos.
33.
Federal Trade Commission (2007), «Broadband Connectivity Competition Policy,» 155 and 157 at http://www2.ftc.gov/reports/broadband/v070000report.pdf .
34.
Federal Communications Commission (2002), «Notice of Proposed Rulemaking, Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet over Wireline Facilities,» 17 FCC Rcd 3019.
121
neutralidad de red: aportaciones al debate
Tanto la investigación académica como la experiencia práctica en torno a la regulación llegan
a la misma conclusión: la regulación es, por necesidad, un proceso costoso, que no debe llevarse a
cabo sin pruebas empíricas solventes que demuestren que los esperados beneficios sobrepasan sus costes.
B Las regulaciones propuestas serían
particularmente costosas
El conocimiento de que la regulación en general
es muy costosa debería hacer sonar las alarmas
sobre los pormenores de estas regulaciones propuestas por la NPRM, que son:
• Un principio general no discriminatorio,35
bajo el cual
– Se prohibiría a los ISP suministrar, sin
cargo, mejoras de servicio «discriminatoras» para cualquier tráfico.36
– Los ISP no podrían suministrar ni vender servicios que pudieran mejorar
sus negocios (tales como servicios
QoS) a los proveedores de aplicaciones y contenido, aunque dichos servicios fueran ofrecidos a todos los
clientes en posición similar, y bajo
una base completamente no discriminatoria.
• Los ISP estarían sujetos a una regulación
«razonable» de gestión de red; lo que
constituye «razonable» se dejaría sin definir, para resolverse sobre la base de cada
caso particular.
• La FCC propone preceptos sobre la neutralidad de red para los proveedores de
red móvil, una industria de alta competitividad.
•
La FCC propone un principio de transparencia que obligaría a los ISP de banda ancha a divulgar prácticas y condiciones de
sus negocios, «tal y como es requerido razonablemente para que los usuarios y
proveedores de contenido, aplicaciones y
servicios puedan disfrutar de las protecciones especificadas».
C Transparencia
Nos referiremos primero al último principio regulador. Creemos firmemente en la transparencia
que vele por la divulgación de datos a los clientes,
de forma que éstos puedan tomar decisiones de
compra bien asesorados. Aunque las soluciones
de mutuo consenso, en lo que se refiere a la divulgación de datos, son una alternativa recomendada, desde nuestro punto de vista estamos de
acuerdo en que se obligue el cumplimiento de la
transparencia por la vía de la regulación en caso
de que las soluciones de consenso fallen. Creemos que los mercados competitivos sólo pueden
funcionar si los clientes están totalmente informados de lo que compran y las condiciones bajo
las que compran, de forma que puedan tomar decisiones bien fundamentadas. Sólo con buena información pueden los mercados competitivos hacer funcionar su magia y asegurarse de que los
clientes se sienten al volante. Y la total transparencia es igual, o más importante, en aquellos
mercados que no funcionan con el nivel ideal de
competitividad.
Estamos tan decididamente a favor de la transparencia que debemos criticar severamente a la
FCC por no impulsar la NPRM lo suficientemente
lejos en ese tema. Internet implica muchos participantes, además de los ISP de banda ancha que
35. Nota del autor: La regla no discriminatoria propuesta por la NPRM es de mucho mayor alcance que la aplicada incluso
a los operadores de red, cuya Sección 202 del Acta de Comunicaciones, por ejemplo, sólo prohíbe la discriminación fuera de lo
razonable.
36. Nota del autor: Parece que la NPRM hace una excepción abierta con la discriminación en el servicio de una gestión de
red «razonable»; sin embargo, la poca claridad de dicha excepción seguramente frenaría a cualquier ISP de banda ancha a la
hora de tomar medidas que a posteriori pudieran considerarse «no razonables».
35.
Nota del autor: La regla no discriminatoria propuesta por la NPRM es de mucho mayor alcance que la aplicada incluso a los operadores comunes, cuya Sección 202 del Acta de Comunicaciones, por ejemplo, sólo prohibe la discriminación fuera de lo razonable.
36.
Nota del autor: Parece que la NPRM hace una excepción abierta con la discriminación en el servicio de una gestión de red «razonable»; sin embargo, la poca claridad de dicha excepción seguramente frenaría a cualquier ISP de banda ancha a la hora de tomar medidas que a posteriori pudieran considerarse «no razonables».
122
3. el debate en estados unidos
tratan con clientes minoristas.37 En cada uno de
estos segmentos, hay serios problemas de transparencia, divulgación de datos y privacidad. Si vamos a exigir a los ISP de banda ancha la divulgación completa de toda la información importante
para el cliente, ¿no deberíamos exigir lo mismo a
los proveedores de aplicaciones y contenido? ¿Para que informen a sus clientes de que están siendo rastreados por la publicidad conductual? ¿Para que informen a sus clientes con exactitud qué
hacen estos proveedores con la información que
reciben de sus clientes? Para que les informen a
sus clientes con exactitud de lo que se está haciendo con la información de búsqueda obtenida
por los diversos buscadores? Después de todo, la
salsa que sirve para la oca sirve también para el
ganso. ¿Hay alguna razón por la que la NPRM decide ignorar a todos los demás participantes de
Internet?
D No discriminacion
Entre los aficionados a Internet existe la creencia
fundamental de que éste ha sido siempre no discriminatorio en sus operaciones, y que este principio de no discriminación se ha visto amenazado
recientemente por los centinelas de los ISP de
banda ancha. Nada podría estar más lejos de la
verdad. Internet siempre ha usado la priorización
de tráfico, el control de congestión y otros métodos de gestión de red desde sus primeros días, como todo tecnólogo familiarizado con su historia
completa podrá asegurar. Imponer cualquier forma de no discriminación a través de la regulación
sería un cambio radical respecto a las prácticas
pasadas de Internet. Peha (2007), recientemente
Jefe de Tecnología de la FCC, esgrime un buen argumento para el siguiente principio: «La neutrali-
dad de red no debería implicar la prohibición de
toda discriminación» (p. 657). Estamos totalmente de acuerdo; sugerimos a la FCC que acepte este
buen consejo.
Mejoras de Servicio: hay muchas y diferentes
aplicaciones que utilizan Internet con tantas necesidades como hay clientes. Cierto tráfico de Internet, por ejemplo la telefonía de voz (VoIP), simplemente no puede tolerar los retrasos (la latencia
o la excesiva variación de retraso), mientras que
otro tipo de tráfico, como la descarga de películas,
es relativamente insensible al retraso. Los ingenieros de redes siempre han respondido a estas
diferencias dando prioridad al tráfico sensible a la
latencia; puesto que al tráfico insensible a la latencia le preocupan poco los retrasos cortos, tal
priorización puede ayudar a aquéllos que lo necesitan más, sin riesgo para los otros.
La priorización se ha estado usando en Internet
durante más de dos décadas; es parte integrante
del funcionamiento de Internet, no un diabólico
plan preparado por los rapaces ISP de banda ancha. La regulación propuesta podría proscribir las
buenas prácticas de la ingeniería.
Los ingenieros de IETF38 han mostrado sus reservas con la forma extrema de no discriminación
asociada a la neutralidad de red. En un reciente
IETF RFC, Floyd y Allman39 (2008) advertían:
«Con tan sólo un simple tráfico de mínimos,
habría enormes limitaciones en las prestaciones que las aplicaciones en tiempo real podrían brindar a los usuarios. Además de la obvia necesidad de mucho ancho de banda, de
latencia o variación de retardo bajos, o de bajas tasas de descarte de paquetes, a algunas
aplicaciones les gustaría un comienzo rápido,
37. Nota del autor: en algunos segmentos, los participantes no tratan con clientes minoristas, sino con otras grandes
compañías, de las que se espera un mayor grado de sofisticación e información, siendo capaces de establecer términos y
condiciones de negocio entre ellas. No vemos la necesidad de aplicar reglas de transparencia a estos segmentos.
38. The Internet Engineering Task Force.
39. Floyd, S. and Allman, M. (2008), «Comments on the Usefulness of ‘Best Efforts’ Traffic», IETF RFC 5290, http://tools.ietf.org/html/rfc5290.
37.
Nota del autor: En algunos segmentos, los participantes no tratan con clientes minoristas, sino con otras grandes compañías , de las que se espera un mayor grado de sofisticación e información, siendo capaces de establecer términos y condiciones de negocio entre ellas. No vemos la necesidad de aplicar reglas de transparencia a estos segmentos.
38.
The Internet Engineering Task Force
39.
Floyd, S. and Allman, M (2008), «Comments on the Usefulness of ‘Best Efforts’ Traffic», IETF RFC 5290, http://tools.ietf.org/html/rfc5290 .
123
neutralidad de red: aportaciones al debate
o ser capaces de reanudar su anterior gran ritmo de envío después de un período relativamente largo de espera, o bien ser capaces de
confiar en un procedimiento de establecimiento de la llamada, de forma que la aplicación no
se ponga en funcionamiento si los recursos de
la red no son los suficientes. Hay graves limitaciones para dar cabida eficaz a estos requisitos
con unos servicios básicos de mínima garantía
en un medio congestionado».
Aun así, la FCC está proponiendo la imposición
de tan «graves limitaciones» bajo su principio de
no discriminación. ¿Quién cree que ésta es una
buena idea? Sus defensores y sus expertos de opinión, quizá; no los ingenieros que tienen que conseguir que las redes funcionen bien a los clientes.
Han estado luchando durante años para conseguir esta diferenciación para Internet, porque
ellos consideran que eso es precisamente lo que
los clientes necesitan y desean. Dejémosles por
tanto hacer su trabajo. De nuevo, Peha (2007) argumenta su hipótesis con este principio: «La neutralidad de red no debería ocuparse de si los operadores de red pueden o no diferenciar sus
servicios» (p. 659). Estamos completamente de
acuerdo; instamos a la FCC a que acepte este
buen consejo.
Suministrar a los proveedores de aplicaciones y
contenido, mejores y mayor número de servicios:
los defensores de la regulación han sugerido que
dejar que los ISP de banda ancha ofrezcan mejores y mayor número de servicios a los proveedores
de contenido y aplicaciones crearía «una vía exprés para las grandes y opulentas compañías,
obligando a todos los demás a circular por el equivalente digital de un tortuoso camino sin
asfaltar».40 ¿De veras? El Servicio de Correos de
EE UU ofrece varias clases de servicio postal además del Correo Exprés. ¿Acaso sólo las «compañías opulentas» utilizan el Correo Exprés? ¿Estamos abocados, los que usamos correo de primera
clase, a... un tortuoso camino sin asfaltar?». Incluso la red pública de autopistas de EE UU, la más
democrática de todas las redes, cuenta con autopistas de peaje para aquéllos que llevan más prisa. Es difícil encontrar una industria americana
cuyas firmas no vendan servicios o productos de
diferente calidad. Los clientes quieren servicios diferenciados, lo que han demostrado una y otra
vez en cada industria de la economía global. ¿Ha
decidido la FCC que los clientes americanos y los
proveedores de contenido y aplicaciones americanos no deben gozar de productos de diferente calidad? Esperemos que no. El actual Jefe del Área
Tecnológica Jon Peha41 (1999) lo afirma con claridad: «los objetivos de las prestaciones de cada
aplicación pueden ser distintos, por tanto los servicios de redes... y los precios... deberían reflejar
dichas diferencias».
Algunos han aducido que priorizar cierto tráfico perjudica necesariamente al tráfico no prioritario. No es éste el caso. El tráfico sensible a la
latencia (como el VoIP) puede verse seriamente
dañado si no recibe prioridad máxima; sin embargo, el tráfico que no es sensible a la latencia
(por ejemplo las descargas de películas) puede
tolerar retrasos cortos sin ningún tipo de daño.
Ésta es la auténtica definición de no ser sensible
a la latencia; que los retrasos cortos no tienen
importancia. Una vez más, Peha, op. cit., lo expresa bien: «Para algunos... flujos, el funcionamiento que excede las mínimas garantías es
muy deseable; para otros, en cambio, como el vídeo, el exceder la garantía no trae beneficio alguno».
40. Lessig, L. and McChesney, R. (2006), «No Tolls on the Internet,» Washington Post, June 8, en http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/06/07/AR2006060702108.html.
41. Peha, J. (1999), «Scheduling and admission control for integrated-services networks: the Priority Token Bank,» Computer Networks: The International Journal of Computer and Telecommunications Networking, 31(23-24) December, p. 1 en
http://www.ece.cmu.edu/~peha/bank.pdf.
40.
124
Lessig, L. and McChesney, R. (2006), «No Tolls on the Internet,» Washington Post, June 8, at http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/06/07/AR2006060702108.html
41.
Peha, J. (1999), «Scheduling and admission control for integrated-services networks: the Priority Token Bank,» Computer Networks: The International Journal of Computer and Telecommunications Networking, 31(23-24) December, p. 1 at http://www.ece.cmu.edu/~peha/bank.pdf
3. el debate en estados unidos
La NPRM parece suponer que todo proveedor
de contenido tendría que pagar si a los ISP de banda ancha se les permitiera ofrecer QoS de pago.
Pero todo indica que los proveedores de contenido cuyas ofertas se incrementaran y mejorasen
con los servicios QoS los comprarían, y otros no lo
harían. El criterio de que estarían mejor sin siquiera tener la oportunidad de obtener QoS no tiene
ningún fundamento en la experiencia práctica ni
cabe en lógica económica alguna.
Fue Henry Ford42 (1922) quien afirmó que: «cualquier cliente puede tener su coche pintado del color que desee, siempre y cuando éste sea negro».
La NPRM repite esta actitud anti-cliente: «cualquier cliente puede tener el Internet que desee,
siempre y cuando éste sea una red neutral de
prestaciones mínimas»
La NPRM declara que Internet «no distingue entre un empresario en ciernes, en la habitación de
una residencia de estudiantes, y una empresa sacada de la lista de las 500 de Fortune».43 En absoluto es cierto. Las empresas de distribución de
contenido, como Akamai, ofrecen servicios de almacenamiento preferentes a los proveedores de
contenido y aplicaciones. En este modelo, Akamai
establece servidores cerca de las ciudades principales y ofrece servicio a compañías que requieren
una respuesta de web rápida para sus clientes en
estos servidores. Puesto que los servidores están
geográficamente cerca de los ISP de banda ancha
y de sus clientes, las firmas con aplicaciones sensibles al tiempo pueden comprar acceso preferente a Akamai (y a otras compañías de servicios de
almacenamiento). Las reglas propuestas en la
NPRM podrían interpretarse como que las firmas
que ofrecen servicios ISP de banda ancha nunca
podrían ofrecer este servicio, o cualquier otro servicio de priorización que pudiera suministrar formas alternativas de obtener las prestaciones re-
queridas. Al parecer, la oferta de servicio de
almacenamiento preferente a cargo de firmas
que no son ISP, tales como Akamai (o los mismos
proveedores de contenido), no supone una violación del carácter abierto de Internet, pero sí la suponen los servicios de almacenamiento preferentes ofrecidos por los ISP, un resultado sin lógica
alguna.
¿Es Akamai un camino exprés para aquellos proveedores (Amazon, Blockbuster, ESPN y MySpace,
entre otros) que deciden pagar sus tarifas? ¿Impediría esta regulación que Akamai ofreciera estos
servicios? Si Akamai puede ofrecer servicios de almacenamiento pero Comcast no puede hacerlo,
¿dónde está el sentido económico? ¿Qué intereses
se favorecen con tal regulación? Bien sabemos
que no el de los clientes. Y puesto que aquellos
proveedores de aplicaciones y contenido que puedan permitirse el pago de una red de distribución
de contenido, o que puedan construir su propia
red, disfrutarán de unas prestaciones mejores,
¿qué logica tiene impedir que los ISP de banda ancha desarrollen y ofrezcan formas alternativas de
mejorar tales prestaciones? Especialmente, si los
ISP de banda ancha pueden traer esta competencia a los proveedores de contenido y aplicaciones
más pequeños, que no pueden permitirse contratar a Akamai o construir sus propias redes. Dejemos a los ISP de banda ancha y a los proveedores
de contenido y aplicaciones establecer tantos
acuerdos mercantiles beneficiosos como deseen, y
asegurémonos de que los clientes son conscientes
de estos acuerdos. No vemos por qué razón las
prácticas de negocio tradicionales no pueden aplicarse en el mundo de Internet. El mercado expande valor mediante el fomento de intercambios
mutuamente beneficiosos; prohibir una clase de
intercambio mutuamente beneficioso garantiza
resultados ineficientes.
42. Ford, H. (1922), «My Life and Work,» Project Gutenberg en http://www.gutenberg.org/ebooks/7213 Ch. IV.
43. En el texto original: «A budding entrepreneur in a dorm room and a Fortune 500 company». Referencia irónica estableciendo el contraste entre dos símiles de origen cultural.
42.
Ford, H. (1922), «My Life and Work,» Project Gutenberg at http://www.gutenberg.org/ebooks/7213 Ch. IV.
43.
En el texto original: «A budding entrepreneur in a dorm room and a Fortune 500 company». Referencia irónica estableciendo el contraste entre dos símiles de origen cultural.
125
neutralidad de red: aportaciones al debate
Cobrando a los proveedores de aplicaciones y
contenido por el acceso a los clientes de los ISP. La
NPRM44 muestra preocupación por el hecho de
que los ISP de banda ancha puedan llegar a cobrar
a los provedores de aplicaciones y contenido por
su acceso a los clientes de los ISP, lo cual, según la
NPRM, «podría ahuyentar a algunos proveedores
de aplicaciones, contenido y servicios del mercado». Esto, de acuerdo con la NPRM, reduciría la
cantidad y calidad del contenido, las aplicaciones y
los servicios de Internet, disminuyendo con ello su
valor global para los usuarios finales, y como consecuencia, la demanda de servicios de acceso a Internet de banda ancha. ¿Es ésta una preocupación
basada en el comportamiento real del mercado?
No. Después de más de una década de experiencia
con el mercado de banda ancha, no hemos visto
ninguna tarifa de acceso impuesta unilateralmente por los ISP a los proveedores de aplicaciones y
contenido. En lugar de ello, el temor de la NPRM
parece estar basado en su infundada preocupación por la dinámica de los mercados bilaterales
en el medio Internet. La mayoría de las partes reconoce que Internet da soporte a una variedad de
mercados bilaterales, con suscriptores en un lado
y proveedores de aplicaciones y contenido en
otro.45 ¿Se da siempre el caso de que solamente
pague una de tales partes? En realidad, es el mercado el que decide quién paga a quién en un mercado bilateral; en algunos casos, pagan ambas
partes (p. ej., transacciones de tarjetas de crédito,
periódicos y revistas); en otros casos, una parte paga y la otra es pagada (p. ej., la televisión por cable,
entre los suscriptores y las compañías por cable), o
bien paga una parte y no la otra (p. ej., subastas
online, agencias de viaje). A veces, prevalecen diferentes modelos de negocio en la misma industria
(p. ej., las revistas de suscripción coexisten con pu-
blicaciones gratuitas que dependen enteramente
de la publicidad). El mercado decide los resultados,
no los reguladores. El balance de precios entre las
dos partes de un mercado bilateral puede afectar
profundamente a todo lo relacionado con el bienestar del cliente. Regular una solución particular
(en este caso el 100% de la carga de precios recae
en el cliente), sin prueba alguna de que esto redundará en interés del cliente, es casi seguro que
le perjudicará más que si los precios los decide el
mercado.
Si la regulación propuesta prohibe a los ISP de
banda ancha cobrar a los proveedores de aplicaciones y contenido por el acceso a sus clientes, ¿se
les va a prohibir igualmente a los proveedores de
aplicaciones y contenido cobrar a los ISP de banda
ancha por permitir a sus clientes el acceso a su
contenido? Después de todo, en un mercado bilateral no hay una regla estricta y unívoca sobre
quién debe cobrar a quién. Por supuesto, uno podría pensar que «la salsa que sirve para la oca sirve para el ganso», que la regulación sobre neutralidad de red debería ser simétrica, igualmente
aplicable a ambos lados del mercado. Pero, por lo
visto, no es el caso. El proveedor de contenido
ESPN360, que da soporte a retransmisiones deportivas de todo el mundo, decidió recientemente
cobrar a los ISP de banda ancha (en lugar de a los
clientes minoristas), por el privilegio de ofrecerles
acceso a su sitio web. Los clientes de los ISP que
no hayan pagado por el servicio no tienen opción
de acceso al sitio web.46 La NPRM no menciona este asunto, así que parece ser que el hecho de que
los ISP cobren a los proveedores de aplicaciones y
contenido es una violación del carácter abierto de
Internet, mientras que el hecho de que estos últimos cobren a los ISP no lo es: de nuevo un resultado que está fuera de toda lógica.
44. FCC (2009a), para. 68-69.
45. Nota del autor: Observando, como antes, que un cliente/suscriptor de hoy puede convertirse mañana en proveedor
de contenido. Esto es similar al caso de eBay, en donde un comprador de hoy puede convertirse en vendedor mañana.
46. Wikipedia (2009) «ESPN360» en http://en.wikipedia.org/wiki/ESPN360.
44.
FCC (2009a), para. 68 - 69
45.
Nota del autor: Observando, como antes, que un cliente/suscriptor de hoy puede convertirse mañana en proveedor de contenido. Esto es similar al caso de eBay, en donde un comprador de hoy puede convertirse en vendedor mañana.
126
46.
Wikipedia (2009) «ESPN360» at http://en.wikipedia.org/wiki/ESPN360 .
3. el debate en estados unidos
La economía de los mercados bilaterales ha estado sujeta recientemente a un análisis a fondo,47
y aplicar esta teoría a Internet se ha hecho popular. Los mercados bilaterales parecen complejos a
primera vista; el número de clientes está determinado por el precio cobrado (a éstos) por el ISP, así
como el número de proveedores de aplicaciones/
contenido accesible a través de ese ISP. El número
de proveedores de aplicaciones/contenido está
determinado por el precio(s) cobrado (a éstos) por
el ISP, así como por el número de clientes accesibles a través de dicho ISP. Si el ISP cobra un precio
demasiado alto a los proveedores de aplicaciones/
contenido, habrá muy pocos de ellos y, por tanto,
ese ISP no atraerá a muchos clientes, incluso si el
precio puesto a sus clientes es bajo. Si el ISP cobra
un precio demasiado bajo a los proveedores de
aplicaciones/contenido, el ISP tendrá que cobrar
un precio alto a sus clientes, lo que les disuadirá de
abonarse. Claramente, el ISP desea el mayor número de clientes posible y el mayor número posible de contenido. Por tanto, El ISP debe establecer
un equilibrio de precios entre los dos lados. Esto es
así, tanto si el ISP es un monopolio, un duopolio, o
si se encuentra en un mercado perfectamente
competitivo.
Una respuesta parcial basada en la teoría del
mercado bilateral es la dada por Economides48
(2007) en un artículo, en líneas generales, a favor
de la neutralidad de red. Su resultado más interesante es que, en un modelo de duopolio ISP, ins-
taurar el precio cero al lado mercantil del proveedor de aplicaciones/contenido, perjudica al cliente
y perjudica a los ISP, pero ayuda a los proveedores
de aplicaciones/contenido. Esto no debería sorprendernos; los precios bajos o precios cero para
los proveedores significan precios más altos para
los clientes. Aunque haya con ello más contenido,
dicho contenido no tiene suficiente valor como
para que los clientes se queden en ese ISP (al menos en este modelo concreto). Un interesante e
ilustrativo resultado que arroja luz al respecto de
quiénes son los defensores de la neutralidad de
red y quiénes sus oponentes. Esperamos que la
FCC sea una defensora de los clientes y haga lo correcto.49 De nuevo, nos regimos por otro principio
de Peha (2007): «La neutralidad de red no debería
centrarse en ‘quién paga’ por un determinado
servicio o infraestructura de Internet» (p. 658). Estamos completamente de acuerdo, instamos a la
FCC a aceptar este buen consejo.
En un reciente trabajo, Lee y Wu50 (2009) presentan un buen resumen de la documentación
sobre el mercado bilateral, argumentando que al
lado del mercado que corresponde al proveedor
de aplicaciones y contenido debería aplicársele el
precio cero (la regulación propuesta en la NPRM)
como una subvención a los empresarios emprendedores e innovadores. La idea es asegurarse de
que la barrera para las nuevas entradas siga siendo baja; incluso si, como resultado de ello, los
clientes (los que no somos del tipo creativo) de-
47. Un excelente resumen puede encontrarse en: Rochet, J. and Tirole, J. (2006) «Two-Sided Markets: A Progress Report,»
RAND Journal of Economics 37(3), pp. 645-667 en http://www.jstor.org/pss/25046265.
48. Economides, N. (2007), «’Net Neutrality,’ Non-Discrimination and Digital Distribution of Content Through the Internet,» NYU School of Law, Law and Economics Working Paper #92, en http://lsr.nellco.org/nyu/lewp/papers/92.
49. Nota del autor: el modelo es, como todos los modelos, sumamente sencillo. No contempla la práctica, por parte del
ISP, de la discriminación de precios en el lado del mercado que atañe al proveedor de aplicaciones y contenido, dando por
hecho que el ISP cobra lo mismo a una firma novel que a Google. Un ISP que practica la discriminación de precios nunca excluiría del mercado a una firma novel por cuestiones de precio; sería de ganancia máxima cobrar cero o muy cerca del cero,
reservando los precios más altos a los proveedores de aplicaciones y contenido que sacan más valor del mercado. Aquél también supone, en contra de los hechos, que el número de consumidores es fijo, y que unos precios más bajos no conllevarían
una mayor adopción de banda ancha.
50. Lee, R. and Wu, T. (2009), «Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality», Journal
of Economic Perspectives 23(3), Summer pp. 61-76.
47.
Un excelente resumen puede encontrarse en: Rochet, J. and Tirole, J. (2006) «Two-Sided Markets: A Progress Report,» RAND Journal of Economics 37(3), pp. 645-667 at http://www.jstor.org/pss/25046265
49.
Nota del autor: El modelo es, como todos los modelos, sumamente sencillo. No contempla la práctica, por parte del ISP, de la discriminación de precios en el lado del mercado que atañe al proveedor de aplicaciones y contenido, dando por hecho que el ISP cobra lo mismo a una firma novel que a Google. Un ISP que practica la discriminación de precios nunca excluiría del mercado a una firma novel por cuestiones de precio; sería de ganancia máxima cobrar cero o muy cerca del cero, reservando los precios más altos a los proveedores de aplicaciones y contenido que sacan más valor del mercado. Aquél también supone, en contra de los hechos, que el número de consumidores es fijo, y que unos precios más bajos no conllevarían una mayor adopción de banda ancha.
48.
Economides, N. (2007), «’Net Neutrality,’ Non-Discrimination and Digital Distribution of Content Through the Internet,» NYU School of Law, Law and Economics Working Paper #92, at http://lsr.nellco.org/nyu/lewp/papers/92
50.
Lee, R. and Wu, T. (2009), «Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality», Journal of Economic Perspectives 23(3), Summer pp. 61-76.
127
neutralidad de red: aportaciones al debate
ben pagar precios más altos. Afirman Lee y Wu
que «una exención de pago por parte de los proveedores de contenido a los intermediarios de Internet es esto: una subvención a los creativos y
emprendedores a expensas de los pasivos y consumidores» (p. 67). Muchas gracias, tíos, de parte
de los más de 95% de aquéllos que no tienen sitios web activos. 51
Como subvención para los creadores, aquélla es
ineficaz y innecesaria. Ineficaz porque prodigarse
en subvenciones con ciertos grupos, a costa de
manipular los precios del mercado, tiene un coste
mucho más alto (en términos de aplicación ineficaz de precios) que el pretendido beneficio. Y
además, no sólo se está subvencionando a los emprendedores. Realmente a quien se está subvencionando es a las grandes compañías de proveedores de aplicaciones/contenido, como Google,
eBay y Amazon. ¿Queremos subvencionar a compañías de hecho más grandes que la más grande
de las firmas de ISP por cable? ¿Y mucho mayores
que los clientes de los ISP, quienes conseguirían
precios más bajos si las tarifas les fueran impuestas a los proveedores de aplicaciones/contenido?
No son pues los emprendedores los que acabarían ganando con la regulación del precio cero;
son los grandes proveedores de aplicaciones/contenido. Y es bien fácil adivinar qué firmas están
intentando influir con fuerza para impedir el cobro a los proveedores de aplicaciones/contenido
por interrumpir su tráfico.
Además, es una subvención totalmente innecesaria, por la simple razón de que sería una práctica financiera irracional para cualquier ISP de banda ancha impedir que los pequeños proveedores
de aplicaciones y contenido noveles pudieran
competir con los precios del mercado. Recuérdese
que un ISP es el primer interesado en tener todos
los contenidos posibles. Así que éste desea, de forma activa, nuevos participantes en su red, lo que
hace que un ISP sea más atractivo para sus clien-
tes. El imponer a los nuevos participantes un cobro importante que provoque su salida del mercado no entra en los planes de ningún ISP de banda
ancha. Aún más, el coste en transacciones de perseguir a los pequeños emprendedores es demasiado alto, y las relaciones públicas que ello conlleva demasiado negativas, como para que
cualquier ISP obre en ese sentido. La política de
precios óptima en este caso es, con seguridad, la
discriminación de precios: cobrar cero a las compañías pequeñas y noveles, para así promover
una mayor diversidad de contenido para los clientes de los ISP, y cobrar un precio positivo a los
grandes proveedores de aplicaciones y contenido,
para quienes un cobro no provocaría su salida del
mercado.
E Gestión de red «razonable»
Prácticamente todas las redes de comunicación (y
transporte) están caracterizadas por enlaces (conexiones que componen la red) cuya capacidad
queda fijada a corto plazo, sujeta a demandas de
tráfico que son fortuitas por naturaleza; por ejemplo, la demanda real por segundo varía de acuerdo con la distribución de probabilidades. Si la demanda para el envío de tráfico excede la
capacidad de cualquiera de los enlaces, el tráfico
se cae o retrasa; entonces se dice que la red está
congestionada. Durante los períodos de congestión, la capacidad de la red para llevar el tráfico
ofrecido a ésta desciende. Todos sabemos lo que
ocurre con el tráfico de hora punta en las autopistas: demasiado tráfico provoca la detención del
sistema, con apenas movimiento de tráfico. La autopista se convierte en «un aparcamiento» en términos populares. Colapsos similares ocurren en
las redes telefónicas o redes de datos como Internet. Durante los períodos de congestión, las redes
deben actuar para mitigar la congestión; dichas
acciones a menudo incluyen la priorización de tráfico (p. ej., las ambulancias tienen preferencia so-
51. Nota del autor: de hecho, uno de los autores sí tiene un sitio web.
51.
128
Nota del autor: De hecho, uno de los autores sí tiene un sitio web
3. el debate en estados unidos
bre los excursionistas) y el desvío de cierto tráfico
(p. ej., el bloqueo de rampas de entrada a la autopista) hasta que la congestión disminuya. La congestión puede aumentar en milésimas de segundos y un operador de red responsable debe dar
una respuesta inmediata. Es más, la sobrecarga
de demanda en una parte de la red puede crear
congestión en otras partes de ésta; no está localizada, pero puede extenderse rápidamente y de
forma impredecible.
Los administradores de redes aprenden, con el
tiempo, a saber lo que funciona, pero cada incidente de congestión puede plantear nuevas amenazas que no se han observado con anterioridad.
La gestión de red es, en el mejor de los casos, un
asunto difícil, movido por conmociones exógenas
que requieren reacciones instantáneas por parte
de administradores de redes experimentados,
que se valen de las herramientas disponibles,
además de su experiencia. La larga historia de
gestión de red en las redes telefónicas y de datos
nos enseña que se aprende haciendo, y en constante estado de sorpresa.
Éste no es un trabajo que se ajuste bien a las reglas, puesto que requiere la toma de decisiones
de ingeniería complejas y dinámicas de alto carácter técnico. Dichas decisiones superan la capacidad de la mayoría de los legisladores. Cuando se
da un caso y se sacan de él nuevas lecciones, no
podemos esperar a que un equipo legislador dicte
nuevas reglas, que éstas pasen por una fase de
debate de 90 días, seguida de otra fase de réplica,
y, posiblemente, también una en los tribunales,
antes de poner en práctica esas lecciones de la experiencia. Así pues, la regulación es lo menos
apropiado para este área.
Por supuesto, la NPRM ha reconocido esto, por
lo que propone un estándar más flexible de gestión de red «razonable». A los administradores de
redes no se les daría un libro de reglas, pero sí estarían sujetos a una penalización a posteriori si los
52. Bursty en el original.
reguladores descubrieran más tarde que sus acciones, durante una emergencia por congestión,
no han sido «razonables». Con la ventaja de una
perfecta visión de los hechos a posteriori, además
de la gran cantidad de «ayuda» por parte de los
defensores de la legislación y la competencia, ninguna acción de gestión de red quedaría impune a
los ojos de los presionados administradores. ¿De
veras creemos que los administradores de redes
podrían hacer bien su trabajo ante tales circunstancias? ¿Ayuda realmente a proteger Internet la
incertidumbre de introducir un juicio a posteriori,
regido por una regulación abierta?
Una posible solución al tema de gestión de red
es que los ISP simplemente amplíen su capacidad,
de forma que nunca haya congestión de red. Es
obvio que ésta no es una propuesta seria. Añadir
capacidad a una red lleva tiempo, mientras que la
congestión necesita soluciones inmediatas. Suponemos que los que proponen «simplemente añadir capacidad» se refieren a un horizonte de más
largo plazo, en el cual los ISP añadan suficiente
capacidad, de forma que nunca haya congestión.
¿Es ésa una opción razonable? Si la demanda de
capacidad de tráfico por Internet fuera relativamente uniforme y la variación o el desvío de tráfico fueran bajos, ésta sería una opción atractiva,
puesto que la capacidad requerida para evitar la
congestión sería algún múltiplo pequeño (digamos 1,5) de la demanda media. Pero la realidad es
que el tráfico de Internet varía según la hora del
día y es altamente variable, o «impetuoso».52 Instalar capacidad suficiente para llevar todas las demandas durante todo el tiempo implicaría el suministro de una capacidad docenas de veces
mayor que la demanda media, con un incremento
concomitante de costes para el cliente que pagaría por una capacidad que permanecería ociosa
durante todo el tiempo, excepto una hora al año.
La idiosincrasia del tráfico «impetuoso» y fortuito
hace que la demanda en hora punta sea mucho
52.
bursty en el original.
129
neutralidad de red: aportaciones al debate
mayor que la demanda media, de forma que este
suministro de hora punta sería muy caro, e iría
justamente en contra de los principios de la buena economía. De manera que, «simplemente añadir capacidad» es una receta para un Internet
muy caro, principalmente por la naturaleza «impetuosa» del tráfico de Internet.
En resumen, imponer una «razonable» regulación de gestión de red en Internet destruir la capacidad de los administradores de red de los ISP
de banda ancha para gestionar certeramente la
congestión del tráfico. La incertidumbre de las regulaciones ambiguas, la imposición de tales regulaciones basadas en el después-del-hecho, y lo
totalmente inadecuado de usurpar la responsabilidad de los ingenieros por parte de los reguladores, hace que esta regulación sea, no sólo innecesaria, sino categóricamente peligrosa.
IV Banda ancha móvil
La NPRM prevé la aplicación de las regulaciones
propuestas a la banda ancha móvil. Esto, en particular, es insostenible. No hay duda de que los
proveedores de banda ancha móvil no funcionan
en otra cosa que no sea un mercado plenamente
competitivo. Hemos demostrado este importante punto con anterioridad en Faulhaber y Farber53 (2009); no debería haber necesidad de repetir estos argumentos. No sólo aquél es
competitivo, es también altamente innovador.
La industria de banda ancha es un ejemplo de libro de cómo las industrias competitivas responden a las demandas del cliente. Al principio, los
proveedores de tecnología móvil eran reacios a
dar soporte a empresas externas que crearan
software para dispositivos que utilizaran su red.
De hecho, algunos proveedores de red móvil no
permitían el uso de dispositivos en sus redes, a
no ser que éstos se adquirieran en dichos proveedores. Todo esto ha cambiado. Ahora hay
más de 100.000 aplicaciones en la tienda de iTunes para ser descargadas en el iPhone. 54 Otros
vendedores, fabricantes de dispositivos y operadores móviles vieron que esto coincidía con una
fuerte demanda de los clientes y rápidamente
cambiaron sus estrategias para acomodar y facilitar el desarrollo de aplicaciones externas. Los
operadores también permiten ahora a los clientes traer su propio dispositivo, incluso el que no
venden ellos, siempre y cuando sea compatible
con su propia tecnología de redes. Así pues, los
clientes querían más apertura en lo referente a
aplicaciones y dispositivos, y el mercado se la dio.
En gran parte, iPhone fue el agente del cambio,
mostrando al resto de la industria exitosas estrategias centradas en el cliente que rápidamente
se difundieron por el mercado.
Así es como funcionan los mercados competitivos: las firmas que mejor responden a las necesidades de los clientes ganan, y otras las imitan, si
pueden. La lección aquí es simple: si los clientes de
los proveedores de banda ancha móvil quieren
neutralidad de red, el mercado competitivo se la
dará. No hay necesidad de regulación. Si la FCC llegara a imponer una regulación sobre la neutralidad de red a los proveedores de banda ancha móvil, sería como admitir que los clientes realmente
no quieren esto, pero la FCC se lo va a imponer de
todas formas. La imposición de neutralidad de red
móvil es una política centrada en la regulación, no
una política centrada en el cliente.
Pero supongamos que la FCC impone de hecho
estas regulaciones en la tecnología de banda ancha móvil. ¿Qué ocurriría? ¿Acaso es ésta diferente de la tecnología por cable?
53. Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), «Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework», FCC
Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30, en http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960. Also published as (2010), International Journal of Communications, 4.
54. Wortham, J. (2009), «There Are Now 100,000 Apps for That,» NY Times Bits Blog, en http://bits.blogs.nytimes.
com/2009/11/04/there-are-now-100000-apps-for-that/.
53.
130
Faulhaber, G. and Farber, D. (2009), «Innovation in the Wireless Ecosystem: A Customer-Centric Framework», FCC Dockets GN 09-157 and GN 09-51, Sept 30, at http://fjallfoss.fcc.gov/prod/ecfs/retrieve.cgi?native_or_pdf=pdf&id_document=7020039960 . Also published as (2010), International Journal of Communications, 4.
54.
Wortham, J. (2009), «There Are Now 100,000 Apps for That,» NY Times Bits Blog, at http://bits.blogs.nytimes.com/2009/11/04/there-are-now-100000-apps-for-that/
3. el debate en estados unidos
Sí, es diferente en modos que hacen que las regulaciones propuestas sean particularmente perjudiciales. Nos referimos al informe técnico de
Ree y Tripathi55 (2010), una relación del impacto
de la neutralidad de red en la red móvil. He aquí
un breve resumen de algunos de los problemas:
•
•
•
•
La tecnología móvil, para funcionar sin
problemas, requiere un grado mucho mayor de integración entre los operadores
de núcleo de red, los dispositivos y las
aplicaciones; por contra, la tecnología por
cable requiere tan sólo conexiones básicas con estándares relativamente sencillos.56
El tráfico de banda ancha móvil es más
impetuoso que el tráfico de banda ancha
por cable, por la simple razón de que los
clientes entran y salen del ámbito de la
torre de antenas de forma imprevisible. El
control estricto de las transmisiones dispositivo-torre es crítico a la hora de asegurar servicios de buena calidad en la tecnología móvil; la tecnología por cable, en
cambio, no tiene tales problemas.
Los clientes de la tecnología móvil se
mueven libremente por la zona de la torre
de antenas, de forma que controlar las interferencias requiere la estrecha integración entre los dispositivos y las torres.
La transmisión móvil es más compleja y
no se comprende tan bien como la transmisión por cable; las interferencias de radio externas, y las interferencias entre
clientes próximos entre sí, suponen un reto que no existe en la transmisión por cable. Los ingenieros deben experimentar
constantemente, y la flexibilidad es esencial. Esto es así porque cada proveedor de
•
red utiliza un protocolo diferente, como
EVDO, HSPA o GSM EDGE.
La industria se mueve hacia nuevos sistemas 4G de todavía peor comprensión. Al
estar el mercado estrechamente integrado, tanto las aplicaciones como los dispositivos irán cambiando, según vayan siendo estos nuevos sistemas online. Esto
aumenta considerablemente la necesidad de experimentación y flexibilidad.
Los sistemas móviles requieren una compleja y
continua «danza» entre los dispositivos y las torres de antenas, así como la integración necesaria
para hacer que todo ello funcione. No hay un
equivalente de esto en la banda ancha por cable.
Junto a esta complejidad, está la necesidad de
constante experimentación, y de flexibilidad, al tener que afrontar los operadores de red la nueva tecnología en red (por ejemplo, la 4G), los dispositivos
(iPhones) y las aplicaciones (por ejemplo, aplicaciones de trazado de mapas en contacto con el GPS).
Ahora imaginemos que introducimos la legislación en este tremendamente dinámico mercado de impulso tecnológico. ¿Podemos siquiera
imaginarnos establecer una serie de reglas bajo
las cuales los núcleos de red puedan gestionar
estas complejas interacciones? ¿Qué tal una sobre qué redes de acceso de núcleo de radio y qué
proveedores de dispositivos pueden acomodar
nuevas tecnologías en ambos lados del mercado?
Incluso peor, supongamos que la FCC adopta una
gestión de red estándar definida grosso modo como «razonable». ¿Podemos acaso imaginar un
estándar de «razonabilidad» en este medio tan
tremendamente dinámico, en el que diferentes
operadores utilizan diferentes protocolos con
dispositivos diferentes? ¿Qué significa «no discriminación» en un medio radio en el que los opera-
55. Reed, J. y N. Tripathi (2010), Declaration of Jeff Reed and Nishith Tripathi, «Technical Challenges of Net Neutrality
for Wireless Networks: An Overview,» Comments of AT&T, FCC Preserving the Open Internet GN Docket No. 09-191, January
2010.
56. Ya lo apuntamos en Faulhaber y Farber (2009).
55.
Reed, J. and Tripathi, N. (2010), Declaration of Jeff Reed and Nishith Tripathi, «Technical Challenges of Net Neutrality for Wireless Networks: An Overview,» Comments of AT&T, FCC Preserving the Open Internet GN Docket No. 09-191, January 2010.
56.
Ya lo apuntamos en Faulhaber & Farber (2009)
131
neutralidad de red: aportaciones al debate
dores están interactuando constantemente con
dispositivos para gestionar quién y cuánto espectro se está usando, y cuánta potencia, dependiendo de la cercanía de los clientes, y cuántos clientes se encuentran dentro del ámbito de la torre
de antenas? Cualesquiera que sean las reglas de
gestión de red aplicadas, éstas no harán sino interferir de forma significativa en la compleja
«danza» que se necesita para operar en un moderno sistema móvil.
Y ¿con qué objetivo se ha diseñado esta reglamentación? El mercado de banda ancha móvil es ya
de por sí muy competitivo; no hay fracaso de mercado. El único resultado de imponer esta reglamentación sobre la banda ancha móvil será un uso menos
eficaz del espectro, mayores costes de funcionamiento, y niveles más bajos de inversión e innovación. Al final, los clientes obtendrán mucho menor provecho
de un mercado legislado que de uno competitivo.
Años de experiencia con la FCC nos lo han demostrado y, durante años, la FCC se ha dado cuenta de
ello. La lección no debe pues olvidarse.
de medidas de la FCC: dejar que decida el cliente.
No existe el cliente de banda ancha «medio». Cada
cliente tiene sus propios gustos y preferencias, y
no debería estar sujeto a una regulación tipo «tamaño único para todos». El papel de la FCC debería
ser brindar a los clientes la oportunidad de tomar
sus propias decisiones, creando un ambiente de
mercado rico en posibilidades de elección.
V ¿Qué hay que hacer?
¿cómo puede crear la Fcc un ambiente rico en
posibilidades de elección?
1. Derribando barreras a la inversión y la entrada competitiva. Esto incluye el llevar al
mercado mucho mayor espectro con licencia a través de subastas, para aumentar la capacidad de las firmas de ofrecer
gran cantidad de servicio de banda ancha.
2. Asegurándose de que todos los proveedores (los proveedores de red así como también los proveedores de aplicaciones y
contenido) sean transparentes en el trato
con sus clientes, de forma que éstos cuenten con la información necesaria para tomar decisiones de mercado inteligentes.
¿Acaso este artículo es sólo otra diatriba contra la
regulación? ¿Estamos afirmando que la FCC no
desempeña papel alguno en este área? En absoluto sugerimos tal cosa. Instamos con vehemencia
a la FCC a que adopte audaces medidas centradas
en el cliente, para garantizar que el mercado de los
ISP de banda ancha funcione lo más eficaz y eficientemente posible, para así responder a las necesidades de los clientes. El papel de la FCC no es
imponer «soluciones» como la neutralidad de red
a los clientes. Es crear un medio en el que los
clientes puedan elegir si quieren la neutralidad de
red (o porciones de ésta).
Faulhaber57 (2009) afirma que hay un sencillo y
poderosísimo marco organizador para la política
La respuesta es bastante simple: si los clientes
quieren neutralidad de red, entonces los ISP de
banda ancha que operan en un mercado competitivo se verán forzados a proveerla. Hemos visto esto recientemente en el mercado de banda ancha
móvil, un mercado ferozmente competitivo (como
queda demostrado en Faulhaber & Farber (2009).
Si algunos clientes lo quieren y otros no, entonces
aquéllos que lo deseen (si los hay en número suficiente) encontrarán, en un mercado competitivo,
un suministrador acorde con sus necesidades concretas. Si los clientes quieren ciertos atributos de
red neutrales, pero otros no, entonces el mercado
competitivo proveerá lo que los clientes deseen.
Les toca a los clientes decidir cuánta neutralidad
57. Faulhaber, G.R. (2009), «A Broadband National Plan for Our Future: A Customer-Centric Framework,» International
Journal of Communications, 3, 742-780 en http://ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/577/351.
57.
132
Faulhaber, G.R. (2009), «A Broadband National Plan for Our Future: A Customer-Centric Framework,» International Journal of Communications, 3, 742-780 at http://ijoc.org/ojs/index.php/ijoc/article/view/577/351 .
3. el debate en estados unidos
de red (o, por supuesto, cualquier otro atributo de
red) desean. No es competencia de la FCC decidir
por ellos.
Algunos han apuntado que la regulación sobre
la neutralidad de red no tendría efecto alguno en
los incentivos de inversión en acciones de tecnología de redes ni tampoco en los incentivos de entrada competitiva en el mercado. Tal afirmación
atenta a la lógica económica, que es muy directa y
clara: cualquier regulación, requisito u obligación,
como las regulaciones propuestas sobre la neutralidad de red que se impondrían al proveedor de
red, incrementa por necesidad sus costes, y por
tanto sus incentivos de inversión o de entrada
competitiva en el mercado. Incluso si se acometieran con la mejor de las intenciones, tales regulaciones reducirían la competencia, reducirían la
inversión y, por consiguiente, reducirían la capacidad de elección del cliente.
Las propias acciones de la FCC nos han brindado
la irrefutable prueba empírica de que imponer una
regulación sobre neutralidad de red en un activo
cualquiera del mundo de las telecomunicaciones
reduce de forma drástica su valor, y por tanto, los
incentivos de inversión. En marzo de 2008, la FCC
dirigió el equivalente a un experimento natural en
la regulación sobre neutralidad de red: celebró
una subasta para el espectro Mhz 700, en el que
obligaba al ganador del bloque C a operar bajo la
regulación de neutralidad de red de acceso abierto. Tal regulación no fue impuesta en los bloques
A y B del mismo espectro Mhz 700. Un experimento perfectamente natural sobre el efecto de imponer regulación de neutralidad sobre el valor de un
activo de telecomunicaciones. ¿El resultado? Verizon pagó 0,76 $/Mhz-Pop por el espectro sometido a regulación; el precio medio de la subasta ganadora del espectro de los bloques A y B fue 1,89$/
Mhz-Pop (Levin (2008)). Por tanto, la regulación
sobre neutralidad de red redujo el valor de la ac-
ción del espectro en un 60%. Las pruebas hablan
alto y de forma elocuente: la imposición de regulación sobre neutralidad de red reduce el valor de un
activo de las telecomunicaciones afectadas y, por
tanto, reduce el incentivo de inversión de tales acciones. De nuevo, la retórica de la NPRM se halla a
180º de los hechos; esto es lo que parece ser la política «basada en hechos, inducida por los datos», y
no debería olvidarse.
Ya lo apuntamos en Faulhaber (2009b): con la
competencia viene la elección; con la transparencia
viene la elección bien informada. La FCC debe adoptar una política encaminada a ampliar la competencia en este mercado, para asegurarse de que los
americanos puedan decidir por sí mismos si quieren
o no gestión de tráfico, si su ISP debe o no cobrar a
los proveedores de aplicaciones y contenido, y si
ellos quieren que sus proveedores de aplicaciones/
contenido vendan su perfil de compradores a terceras partes o no. No depende de la FCC, o desde luego
de ningún otro (ni siquiera de los profesores), tomar
estas decisiones en nombre de los clientes.
A Competencia en el mercado de los ISP
de banda ancha
La competencia entre proveedores de plataformas de banda ancha ha sido siempre el Santo
Grial de la política de banda ancha. Como asunto
práctico, el mercado de banda ancha actual se limita al menos a dos proveedores: cable y DSL (con
fibra en algunos mercados). Éste no es un cómodo
duopolio; hay muchísima rivalidad en este mercado. Sin embargo, una mayor competencia de plataformas ciertamente representaría un mercado
más centrado en el cliente.
El informe de Faulhaber y Hogendorn58 (2000) supuso la primera manifestación de pesimismo respecto a la competencia adicional por cable. Pero
aquél se basaba en los costes de infraestructura por
cable que, entonces, era la única tecnología de banda
58. Faulhaber and Hogendorn (2000) «The Market Structure of Broadband Telecommunications,» Journal of. Industrial
Economics, XLVII (3), pp. 305-329 en http://ssrn.com/abstract=241999.
58.
Faulhaber and Hogendorn (2000) «The Market Structure of Broadband Telecommunications,» Journal of. Industrial Economics, XLVII (3), pp. 305-329 at http://ssrn.com/abstract=241999.
133
neutralidad de red: aportaciones al debate
ancha disponible. Hoy en día seguimos a Faulhaber
(2009) al afirmar que la competencia de las plataformas está viva y goza de buena salud, en la versión de
banda ancha móvil. En aquel primer informe, así como en el de Faulhaber y Farber (2009), demostramos
que el mercado de banda ancha móvil, no sólo es
muy competitivo, sino que los rápidos avances tecnológicos para los servicios de 3G y 4G están haciendo que aquella tecnología compita más y más entre
sí. Los costes de la tecnología móvil para innovar servicios de 4G, como el LTE, son sustancialmente menores que el despliegue de nueva banda ancha por
cable, lo que trastorna esta vieja economía. Con unos
menores inversión y costes de entrada, la tecnología
móvil promete una entrada muy significativa en la
banda ancha.
La cuestión es que, mientras los altos costes fijos
en la industria de la banda ancha por cable sugieren
limitadas oportunidades de entrada, los costes de
entrada en la industria de banda ancha móvil son
mucho más bajos y se espera un mayor número de
socios cuanto más disponible esté la tecnología de
4G y haya mayor espectro. Las barreras de entrada
parecen ser sustancialmente menores en la tecnología móvil que en la tecnología por cable.
La tecnología móvil es una industria persistentemente subestimada; muchos sostenían, por ejemplo, que la voz móvil era un complemento, más que
un sustituto de la telefonía de voz por cable. Pero
hoy en día el 20% de los abonados a la telefonía
móvil provenientes de la telefonía por cable han
sustituido ésta. No cometamos el mismo error de
nuevo con la banda ancha móvil: está aquí y es real.
Pero ¿en verdad puede pasar esto? Afortunadamente, la posibilidad de hacer que esto ocurra está al alcance de la FCC. El único gran impedimento
a la entrada de la industria móvil al mercado de
banda ancha es la relativa escasez de espectro. De
forma que el primer precepto mercantil de la FCC
es sencillo: conseguir introducir mucho más espectro en el mercado.
Nos anima ver que la FCC parece reconocer el
problema. El último Informe de Personal del Plan
de Banda Ancha Nacional59 demuestra que la FCC
está entendiendo el mensaje alto y claro:
•
•
•
La asignación de gran y nuevo espectro es
esencial para mejorar la competencia de
la banda ancha.
Lleva mucho tiempo consignar espacios
de espectro, así que debemos comenzar
ya.
Las fuerzas del mercado deberían aplicarse a todas las bandas...
Aplaudimos las declaraciones más recientes
respecto al Plan de Banda Ancha Nacional, en las
que el presidente Genachowski60 (2010) afirmaba
que «Ningún área del ecosistema de la banda ancha promete mayor innovación transformadora
que la móvil», y proponía liberar hasta 500 Mhz
de espectro, lo que incluye una «Subasta de Futuros Espectros Radioeléctricos» que anima a los actuales propietarios de espectro a dejarlo disponible para la banda ancha móvil. Está claro que la
FCC está encargándose del asunto.
La solución viene con medidas a favor de la libre competencia, no con medidas a favor de la
regulación. El mismo mercado de banda ancha
móvil arroja pruebas sólidas recientes de cómo la
competencia impulsa al mercado para que responda a las necesidades de los clientes. Mientras
que los defensores de la regulación pedían que
los operadores móviles aceptaran cualquier dispositivo y aplicaciones (que cumplieran los estándares) que el cliente trajera,61 ha sido el mer-
59. FCC (2009b) diapositiva 15.
60. Genachowski, J. (2010), «Mobile Broadband: A 21st Century Plan for U.S. Competitiveness, Innovation and Job Creation,» observaciones en New America Foundation, 24 de febrero, en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/
DOC-296490A1.pdf .
61. Wu, T. (2007), «Wireless Carterphone,» International Journal of Communications, 1, p. 410.
134
59.
FCC (2009b) slide 15
60.
Genachowski, J. (2010), «Mobile Broadband: A 21st Century Plan for U.S. Competitiveness, Innovation and Job Creation,» remarks at the New America Foundation, Feb. 24, at http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-296490A1.pdf .
61.
Wu, T. (2007), «Wireless Carterphone,» International Journal of Communications, 1, p. 410.
3. el debate en estados unidos
cado competitivo en la industria móvil el que nos
ha traído lo que los clientes quieren, no lo que
quieren los defensores de la regulación. Desde la
introducción del iPhone y el depósito de aplicaciones de Apple, prácticamente todos los operadores y todos los fabricantes de dispositivos han
seguido el ejemplo, abriendo sus redes a aplicaciones de terceros. Independientemente de ello,
ahora están permitiendo que se traigan dispositivos externos a sus redes. Estos pasos no han sido
resultado de la regulación. Sin embargo, otras
prácticas defendidas por los sabios de la neutralidad de red no se han adoptado. Ello es debido a
que los clientes no las han pedido. Los clientes se
han pronunciado sobre sus preferencias, y las firmas de este competitivo mercado se han visto
forzadas a escucharles.
Los clientes acaban teniendo lo que quieren y
evitan lo que no quieren. Si los clientes valoraran
la visión de la NPRM sobre la neutralidad de red
como apropiada, algún proveedor la ofrecería para ganar la aceptación del cliente y otros proveedores se verían forzados a hacer lo mismo. Si los
clientes no valoran la neutralidad de red, ésta no
aparecerá en el mercado. Si un suficiente número
de clientes estuviera de verdad interesado en la
neutralidad de red (y posiblemente dispuesto a
pagar una prima por ello), un proveedor ya existente o una nueva firma entrarían en acción, con
el fin de atender este productivo mercado. La
creación de un medio mercantil rico en posibilidades de elección es lo que otorga al cliente la posibilidad de tales decisiones, no los reguladores ni
los defensores o los sabios. La FCC tiene que poner
toda su atención en promover un medio competitivo, de amplia oferta, no en aprobar onerosas regulaciones que a buen seguro irán en detrimento
de una mayor competitividad.
VI El camino futuro
Más que imponer las carísimas e innecesarias regulaciones propuestas en la NPRM, concentrémonos en traer más oferta y competitividad al mer-
cado de banda ancha. Los clientes pueden elegir
qué partes de la neutralidad de red quieren, y el
mercado competitivo dará su respuesta.
Pero quizá el «problema» es tan urgente que
necesitamos una rápida solución. Las pruebas
apuntan a lo contrario. Como hemos esgrimido
anteriormente, no tenemos pruebas sólidas de
que vaya a darse ninguno de los hipotéticos perjuicios citados, incluso con la actual estructura de
mercado. No hay urgencia alguna, ni razón alguna, para recurrir a dañinas e innecesarias «soluciones» regulatorias, ante problemas que todavía
están por manifestarse.
¿Qué debe hacer la FCC para garantizar a los
clientes un medio de múltiples opciones?
1.
Aprobar regulaciones restrictivas e innecesarias arrebata a los clientes la posibilidad de elegir, incluso si el mercado se hace más competitivo. No lo hagan.
2. Introducir mucho más espectro con licencia en el mercado. Mucho más. Dejen hacer a la industria móvil lo que más ganas
tiene de hacer: ofrecer conexiones de banda ancha de más velocidad a teléfonos
móviles y PC, en competencia directa con
los ISP de banda ancha por cable.
3. Trabajar la industria, con la Comisión Federal de Comercio y los expertos académicos, para adoptar prácticas sólidas de
transparencia centradas en el cliente para todos los participantes en el espacio
mercantil de Internet.
¿Hay acaso un papel para la FCC? Que traiga
más competencia de banda ancha aumentando
significativamente el espectro con licencia. Que
se asegure de que los clientes estén plenamente informados para poder hacer elecciones inteligentes en el mercado de banda ancha. Éste es
el método comprobado para nuestros clientes.
No les impongamos regulaciones parche, que
no prometen ningún beneficio, pero sí fuertes
costes.
135
neutralidad de red: aportaciones al debate
Paul Misener
Paul Misener es Vicepresidente para Políticas Públicas Globales de Amazon.com y ha estado en este
puesto durante una década.
Siendo tanto ingeniero (B.S., Electrical Engineering and Computer Science, Princeton University, 1985)
como abogado (J.D., George Mason University, 1993; Distinguished Alumni Award, 2001), es responsable
de formular y representar las posturas de la compañía en políticas públicas a nivel mundial, así como
tratar con especialistas en política en Asia, Europa y Norteamérica.
Anteriormente socio en el despacho jurídico Wiley, Rein & Fielding, Paul sirvió también como Asesor
Senior Legal de un miembro de la US Federal Communications Commission. Antes de este puesto al
servicio del Gobierno fue Gerente de Políticas de Telecomunicaciones y Tecnología Informática en Intel
Corporation, y líder de la Internet Access Coalition.
A finales de la década de los años 80, Paul era un especialista en política para el U.S. Department of
Commerce’s National Telecommunications and Information Administration, donde representó a Estados Unidos en varias conferencias de la UIT. Anteriormente, diseñaba sistemas de comunicaciones radio.
136
3. el debate en estados unidos
3.6 Amazon.com
3.6.1 Todos pueden ganar, sin necesidad de hacer concesiones
con la neutralidad de red
paul Misener
Vicepresidente de Política Pública Global
En el momento de la redacción del presente artículo –en la primavera de 2010–, el debate sobre la
neutralidad de red en Estados Unidos permanece
polarizado, con los operadores de redes de banda
ancha (y sus suministradores) enfrentados a los
grupos de consumidores y a los proveedores de
contenidos de Internet. Incluso la discusión actual sobre la autoridad legal para aplicar una
cierta regulación muestra posturas de lo más encontradas, y la mayor parte de los observadores
asume que la resolución final de este asunto supondrá la victoria de un «bando» del debate y la
derrota del otro.
Aunque tal juego de suma cero ya tuvo lugar
una vez (cuando, hacia 2005, el Congreso de
EE UU estuvo sopesando versiones rivales de la legislación sobre la neutralidad de red), hay ahora
una oportunidad real de obtener un resultado con
el cual todos –operadores de redes, consumidores
y proveedores de contenido– salgan beneficiados
respecto a la situación actual. Sería una solución
con la que todos ganan, sin necesidad de hacer
concesiones.
Las soluciones radicales al debate sobre la neutralidad de red, ya sean a favor o en contra de la
misma, son políticamente imposibles hoy día en
Estados Unidos. Ni la imposición de una regulación tipo common carrier ni, por ejemplo, la autorización de bloquear sitios web legales pudieron
prosperar en el Congreso o en la agencia responsable de la regulación de los servicios de comunicaciones, la Comisión Federal de Comunicaciones
(FCC). La intervención masiva del gobierno no es
bien recibida y el carácter básicamente abierto de
Internet ha sido obviamente positivo para los
consumidores y la innovación. O se llega a una
aproximación adoptando una posición intermedia o seguiremos como hasta ahora, pues desde
2006 no ocurre nada excepto más debate. Creo
que la adopción de normas prudentes basadas en
una posición intermedia sería –para todas las partes– mejor que seguir sin hacer nada.
Estados Unidos ha experimentado tres años y
medio de impasse en relación con la neutralidad
de red, y a raíz de ello –a pesar de la falta de leyes
o normativas claras, plenas y ejecutables en esta
materia– dos realidades son manifiestas: ha habido muy pocos incidentes que se puedan considerar como «violaciones» a la neutralidad de red, y
los operadores de redes no han desplegado nuevos servicios innovadores que los consumidores y
proveedores de contenidos estuvieran dispuestos
a adquirir. Cada una de estas realidades merece
atención.
En primer lugar, no ha habido prácticamente
ninguna violación a la neutralidad de red. Los
opositores a la implantación de reglamentación
sobre neutralidad de red indican que esto demuestra que la regulación es innecesaria; que la
neutralidad de red es «una solución en busca de
un problema». Pero, en realidad, la cuestión ha
pasado a formar parte del debate político y, desde
2006, la amenaza de legislación de un Congreso
controlado por los demócratas (y, desde 2008, la
amenaza de regulación por parte de la FCC del
presidente Obama) ha propiciado que los operadores de redes se comporten de manera impecable. Además, la neutralidad de red se ha converti-
137
neutralidad de red: aportaciones al debate
do en una cuestión populista que despierta un
gran interés entre los consumidores, mucho más
que cualquier otra cuestión que haya tratado anteriormente la FCC (pruebe a buscar en la web los
términos «neutralidad de red» o la jocosa versión
anglosajona «series of tubes» ). De manera que,
aun si el Congreso y la presidencia cayeran bajo
control republicano, es difícil imaginar a los legisladores adoptando leyes o normas que consientan conceptos entendidos de manera popular como violaciones de la neutralidad de red.
En segundo lugar, las incertidumbres legales/
regulatorias han disuadido, comprensiblemente,
a los operadores de redes de invertir en nuevas
tecnologías y servicios que puedan ser considerados posteriormente como contrarios a la neutralidad de red. No es casual, por ejemplo, que nuevos
routers más sofisticados no hayan sido un éxito
de ventas. Desafortunadamente, algunos observadores parecen pensar que esta incertidumbre
perjudica únicamente a los operadores de Red y a
sus suministradores. Sin embargo, también los
consumidores y los proveedores de contenidos
están sufriendo, aunque sin darse cuenta, por
causa de la falta de nuevos servicios que de otro
modo estarían disponibles.
En síntesis, a pesar de que el prolongado impasse basado en la ausencia de reglas (en general,
bueno para los operadores de red) y en la ausencia de violaciones (en general, bueno para los consumidores y los proveedores de contenidos) pueda parecer beneficioso para todas las partes, el
hecho de que los operadores de redes no estén
lanzando nuevos servicios innovadores significa
que las tres partes interesadas podrían beneficiarse de nuevas normas. Sin embargo, antes de
sugerir una estructura para dichas normas, son
oportunas unas cuantas observaciones más.
El mercado de la provisión de servicios de acceso a Internet de banda ancha está muy concentrado y los costes de cambiar de un proveedor a otro
de la competencia son elevados. Si se tratase de
un mercado altamente competitivo, las normas
de neutralidad de red no serían necesarias, por-
138
que los consumidores podrían elegir entre otros
proveedores del servicio si uno estuviera violando
la neutralidad de red. Además, los proveedores de
acceso a Internet de banda ancha tienen los medios técnicos necesarios para extender el poder
de mercado de que disponen en los servicios de
acceso a Internet a los contenidos de Internet. Pero entonces, los usuarios de contenidos (consumidores) y los proveedores (por ejemplo, páginas
web) deberían pagar en función de la capacidad
que utilizan. Alguien que utiliza su conexión para
jugar las 24 horas del día durante los siete días de
la semana debería pagar más por el acceso a la
Red que una abuela que envía unos cuantos correos electrónicos al mes, del mismo modo que
Amazon.com paga más por su conectividad que
una página web que tenga menos tráfico. Además, algunos tipos de tráfico, como el correo electrónico, no tienen grandes requisitos temporales
y, por ende, podrían quedar globalmente subordinados frente a otros tipos de tráfico con mayores
requisitos o más importantes, como la transmisión de vídeo y la telemetría médica. Al mismo
tiempo, la discriminación –por ejemplo, el bloqueo deliberado o la degradación de un contenido específico– no debería ser tolerada. Y sin embargo, se debería permitir a los operadores de
redes aplicar las medidas técnicas necesarias para
la gestión del tráfico de red. Como se describe
más adelante, los servicios de pago mejorados (a
veces llamados servicios provistos con «calidad de
servicio» o «servicios gestionados») deberían ser
permitidos de forma explícita (con serias condiciones), pero fuera de la rúbrica de la gestión de
red, que debería estar limitada a funciones de administración interna. Por último, ya que todas las
partes deberían desear dichas normas, la clasificación regulatoria –como por ejemplo, las secciones específicas de la ley empleada– no debería resultar polémica; si todos quieren reglas, no
debería ser difícil descubrir cómo obtenerlas.
Quizás sorprendentemente, y a pesar de la ubicuidad de Internet y el hecho aún maravilloso de
poder comunicarnos de forma casi instantánea
3. el debate en estados unidos
con alguien en la otra punta del planeta, la distancia física todavía es importante para la comunicación por Internet. Cuanto más apartada esté la
fuente del destino, mayor será el número de nodos
que debe atravesar, y mayor será la probabilidad de
congestión en el tráfico con las consecuentes pérdidas de paquetes, retardos o variaciones de los retardos. Para algunas aplicaciones, como el correo
electrónico de texto o las transferencias sencillas
de archivos, tales dificultades son prácticamente
imperceptibles; para otras aplicaciones, como la
transmisión de vídeo o la telefonía VoIP, fácilmente podrían hacer la comunicación inviable.
Los retos de la distancia se afrontan por lo menos de tres formas en la actualidad. Considérese a
un proveedor de contenidos de Internet que pone
en marcha una página web desde su oficina de
Los Ángeles. Si la mayor parte de sus clientes se
encuentra en el área de la ciudad de Nueva York,
es posible que la transmisión de vídeo en su página web no tenga un buen rendimiento debido a la
gran distancia. ¿Qué puede hacer? Puede pagar
por mudarse a Nueva York, llevando consigo los
servidores donde se hospeda el sitio web. De forma alternativa, podría pagar por alquilar una línea privada de telecomunicaciones de Los Ángeles a Nueva York; esta línea sortearía la congestión
de los muchos nodos de Internet existentes entre
su sitio web y los consumidores. Por último, podría pagar por hospedar o tener una caché de su
sitio web en un servidor ajeno situado en la zona
de Nueva York. Cualquiera de estas tres opciones
requerirá un desembolso económico, reducirá la
distancia y el número de nodos entre su contenido y sus consumidores, y tendrá como consecuencia un sitio web de mejor rendimiento. En particular, su sitio web prestará además un mejor
rendimiento a los consumidores de Nueva York
que otros sitios web hospedados en Los Ángeles
cuyos operadores no desean o no pueden invertir
de la misma manera.
Pero ¿por qué esto no es una violación de la
neutralidad de red? ¿Por qué un sitio web puede
pagarse un mejor rendimiento cuando otros no
pagan o no pueden hacerlo? La respuesta es sencilla: la mejora del rendimiento de este sitio web
no se ha desarrollado en detrimento de ningún
otro sitio web y las mismas mejoras estuvieron
disponibles para todos los demás. Un sitio pagó
esta mejora de rendimiento, pero los demás no
sufrieron un deterioro por causa de ello.
Si la mejora de rendimiento pagada de un cierto contenido está igualmente disponible para todos y no reduce el rendimiento de otros contenidos, entonces debería ser admisible. Además de
mudarse, alquilar líneas privadas, y almacenar los
contenidos en los extremos de Internet, los proveedores de contenidos de Internet (y los consumidores) deberían, sobre la misma base, poder
adquirir calidad de servicio o servicios gestionados a operadores de red, sin detrimento para
otros contenidos.
Cuando se describió este enfoque relativo a la
neutralidad de red en un congreso reciente, un
ponente observó que: (1) en un cuello de botella
de una Red en la que se está utilizando toda la capacidad es imposible favorecer un contenido sin
degradar otro; y (2) mejor que preguntar si se degradan otros contenidos, la pregunta debería ser
si el emisor o el receptor del contenido no favorecido está «menos contento» como consecuencia
de ello.
Sobre el primer punto, es cierto que, en una situación de atasco total, es imposible favorecer
cierto contenido sin degradar otros, pero sólo en
una red estática; es decir, una que no está creciendo. Si un operador de red simplemente acapara la
tarta de la capacidad de red disponible en ese momento, entonces en los puntos en los que no haya
suficiente capacidad para atender plenamente el
tráfico en curso, la asignación deliberada a un
contenido particular de una porción de esa capacidad total inadecuada reducirá la capacidad disponible para otros contenidos.
Lo que resulta crucial, no obstante, como objetivo de un plan de acción general, es fomentar el
despliegue de nueva capacidad de banda ancha.
Si parte o incluso toda la nueva capacidad dispo-
139
neutralidad de red: aportaciones al debate
nible se dedicara a un contenido particular, entonces todos los demás contenidos serían tratados al menos igual de bien, y probablemente
mejor que antes, por la misma razón que la construcción de una nueva autopista aliviaría el tráfico de las carreteras secundarias más próximas.
Así que, de nuevo, deberíamos permitir que los
operadores de red desplieguen una nueva capacidad que favorezca a algún contenido, incluso por
afán de lucro, con tal de que otros contenidos no
resulten perjudicados.
El segundo punto del mencionado ponente
es interesante: una regla que requiera la «no
degradación» de otro contenido representa un
listón innecesariamente elevado porque deberíamos preocuparnos sólo si el emisor o el receptor del otro contenido está «menos contento» con el resultado. Imagínese un servicio de
transmisión de vídeo que recibe tratamiento
preferencial a costa del flujo de correo electrónico de otra persona, ocasionando que los envíos se reciban un segundo más tarde de lo que
hubieran tardado de otro modo a través de la
red. ¿Acaso debería importarle al emisor y/o receptor (o se daría cuenta)? A pesar de que el retraso de un segundo podría incrementar el
tiempo de transmisión del correo, digamos en
un factor de cinco (si los emails se hubiesen
transmitido de otra forma en un período de un
cuarto de segundo), ¿sería aceptable esta degradación dado que el emisor y el receptor no
140
están, o no deberían estar «menos contentos»?
Un abogado podría decir que dicha degradación es «inapreciable». En cambio, es fácil comprender cómo el retraso de un segundo adicional podría hacer a los usuarios de telefonía
VoIP considerablemente menos felices: un deterioro apreciable. Así que la idea de felicidad/
perceptibilidad tiene ventaja, a pesar de que se
aparta del criterio brillante de degradación vs.
no degradación. Sin embargo, de ninguna manera debería ser la única base para las normas,
porque no proporcionaría incentivos para desplegar capacidad adicional sino, más bien, únicamente nuevas maneras de distribuir la capacidad existente.
En el mismo congreso reciente, otro participante efectuó una introducción a su pregunta haciendo constar que no hay una respuesta sencilla
a la cuestión de la neutralidad de red. Esto es falso. A pesar de que el debate sigue estando polarizado, los tres grupos principales de intervinientes
en el mismo –operadores de Red, consumidores y
proveedores de contenido– saldrían ganando si
existieran normas claras y equilibradas que prohibieran la discriminación entre contenidos, excepto si la mejora de rendimiento previo pago para
cierto contenido está disponible en igualdad de
condiciones y no empeora el rendimiento de otros
contenidos, en cuyo caso debería permitirse. Ésta
sería una solución en la que todos ganan sin necesidad de ceder nada.
neutralidad de red: aportaciones al debate
Dorothy Attwood
Dorothy Attwood es Vicepresidente Senior de Políticas Públicas y Directora General de Privacidad en
AT&T Services, Inc. Attwood lidera el desarrollo y la implementación de las iniciativas de políticas públicas a nivel estratégico internacional, federal y estatal a través de todas las líneas de negocio de AT&T,
incluyendo servicios inalámbricos, de Internet, de vídeo y fijos, en el mercado vertiginoso, convergente y
dinámico de las comunicaciones. Como Directora General de Privacidad, Attwood tiene responsabilidad
de supervisar el desarrollo y la implementación de políticas a nivel empresarial que afectan a la privacidad de la información de los clientes.
Antes de unirse a la compañía en noviembre de 2002, Attwood pasó seis años en la US Federal Communications Commission en una variedad de puestos relacionados con la elaboración de políticas, asesorando a presidentes pertenecientes tanto a administraciones democráticas como republicanas. Attwood fue Asesora Legal Senior del Presidente de la FCC William Kennard en todas las cuestiones
relacionadas con operadores, aplicación de normativa y consumidores, y presidió la Federal Communications Commission’s Wireline Competiton Bureau tanto con el Presidente Kennard como el Presidente
Michael Powell al frente de la FCC. También presidió la Enforcement Division of the Common Carrier
Bureau.
Antes de unirse a la FCC, Attwood fue socia en el despacho jurídico de Philadelphia Cozen & O’Conner,
especializándose en litigios comerciales y fue empleada del Honorable Walter K. Stapleton del Tribunal
de Apelaciones del Tercer Circuito de Estados Unidos. Attwood se graduó en la Universidad de Brown,
tiene un Máster de The Wharton School y obtuvo su título Juris Doctor de la University of Pennsylvania
Law School. Attwood reside en San Antonio, Texas, con sus dos hijos.
142
3. el debate en estados unidos
3.7 AT&T
3.7.1 Innovación en Internet
dorothy attwood
Vicepresidente Senior de Políticas Públicas
y Directora de Privacidad de AT&T
Muchas gracias a la Fundación Telefónica y a don
Javier Nadal y a don Jorge Pérez por preparar esta
publicación e invitarme a contribuir con la introducción en nombre de AT&T. La fundación Telefónica ha sido líder en el aprovechamiento del poder de la información y de las tecnologías de las
telecomunicaciones en beneficio de millones de
personas a través de iniciativas centradas en los
niños y en la educación. Desde aquí rindo un homenaje a su labor.
Este volumen se publica en un momento crítico
del debate mundial sobre el futuro de Internet y el
papel de la banda ancha en el ecosistema de Internet. En Estados Unidos, la Comisión Federal de Comunicaciones anunció recientemente un Plan de
Banda Ancha Nacional con los ambiciosos objetivos de garantizar el despliegue universal de redes
avanzadas de banda ancha y aumentar la adopción y uso de estas redes, y con los objetivos específicos de que 100 millones de hogares puedan acceder de forma asequible a las velocidades de
descarga de al menos 100 megabits por segundo y
velocidades de carga de al menos 50 megabits por
segundo. En Europa también está en marcha un
debate de este tipo, que garantice su liderazgo
mundial en servicios de banda ancha avanzados.
Uno de los objetivos de esta política común es conseguir que se cumplan estos objetivos tan ambiciosos, de forma que se promueva así la innovación
permanente, el valor de cliente y el carácter abierto
de Internet. Pero, cómo debe de hacerse esto ha sido objeto de controversia. ¿Se fomentará mejor la
innovación, el valor de cliente y el carácter abierto
de Internet por medio de un toque regulatorio lige-
ro (light regulatory touch), que ha sido el sello distintivo de Internet desde sus inicios? ¿O debemos
emprender un nuevo camino con una regulación
más invasiva de consecuencias inciertas y con un
posible efecto dominó de un país a otro?
El elemento fundamental que hace posible un
aumento de la innovación, del valor de cliente y
del carácter abierto de Internet es la inversión,
tanto por parte de los operadores de red de banda
ancha como por parte de los proveedores de aplicaciones en línea, dispositivos y software. Sin embargo, la inversión en redes de banda ancha es
especialmente costosa. Se calcula que el despliegue de banda ancha avanzada de acceso universal costará 400 mil millones de euros en Europa y
más de 260 mil millones de euros (350 mil millones de dólares) en Estados Unidos. Al igual que en
Europa, el debate en Estados Unidos ha ido más
allá de la necesidad de un aumento del despliegue y actualización de la banda ancha, y se centra
ahora en cómo financiar este objetivo deseable
de mejora de las redes de próxima generación y
cómo conseguir que este objetivo se cumpla. Desde nuestra posición, como operadores de red, la
respuesta es clara: la mayor parte de todas estas
inversiones deberán ser financiadas por el sector
privado. Las razones son, por un lado, porque el
despliegue privado es más rápido y eficiente, y por
otro, porque los exiguos presupuestos gubernamentales están sometidos a demandas que entran en conflicto entre sí a medida que el mundo
sale de la recesión.
El año pasado AT&T invirtió más de 17 mil millones de dólares en ampliar el alcance, capacidad y
143
neutralidad de red: aportaciones al debate
carácter innovador de sus redes. Esperamos seguir
haciendo inversiones similares (o incluso mayores)
en los próximos años y nuestros competidores,
tanto en Europa como en Estados Unidos, están
haciendo lo mismo. Estas inversiones no sólo sentarán las bases para el crecimiento de nuestro negocio y nuestra industria, sino que también ampliarán la disponibilidad de banda ancha con
funcionalidades más robustas y accesibles a un número cada vez mayor de personas. El valor del
cliente crecerá a medida que las nuevas tecnologías y aplicaciones –habilitadas por estos servicios
de banda ancha más capaces– se convierten en un
parte cada vez más indispensable y omnipresente
de nuestra vida cotidiana y nuestro trabajo.
Debemos reconocer también que las inversiones necesarias para este crecimiento no se hacen
en el vacío, sino más bien en respuesta a un entorno específico de tecnología, economía de mercado, demanda del cliente y políticas gubernamentales. Las empresas y los accionistas deben tener
la oportunidad de obtener un rendimiento justo
del capital que invierten, sin mencionar que esto
también estimula mayor inversión e innovación
en el ecosistema total de Internet. No obstante,
algunos defensores de la «neutralidad de red» extrema parecen creer que la «red de redes» que llamamos Internet es en verdad propiedad pública
de algún tipo, y que su existencia, gestión y uso
debe seguir las pautas dictadas por una minuciosa regulación gubernamental, en lugar de seguir
las pautas dictadas por la demanda de los clientes
y la oferta de los productores. Aunque no hay duda de que el gobierno tiene un papel que jugar,
apoyando un mayor despliegue y adopción de la
banda ancha y estableciendo salvaguardias que
protejan a los usuarios de Internet de comportamientos anticompetitivos y perjuicios reales, se
debe de sopesar mucho cualquier participación
de los gobiernos en Internet si queremos preservar los incentivos a la inversión e innovación en
toda la cadena de valor.
Todas las partes interesadas –gobiernos, empresas, organizaciones no gubernamentales y
144
usuarios (tanto empresas como consumidores)–
deben compartir una visión común de Internet
como experiencia abierta, de carácter económico,
segura, sólida, fiable y que protege la privacidad
del usuario. Una propuesta de política equilibrada
ayudará a lograr esta visión mediante el establecimiento de medidas razonables destinadas a
proteger a los usuarios de amenazas concretas,
evitando la imposición de una regulación distorsionadora, diseñada sólo para abordar preocupaciones hipotéticas. Este tipo de enfoque preventivo, sin base fundada, corre el riesgo real de
sofocar los avances en inversión e innovación de
todos los agentes.
De todo lo dicho se derivan cuatro temas claves
que son fundamentales a la hora de informar el
debate sobre cuál es el marco político adecuado
para el desarrollo de las redes de banda ancha y el
ecosistema de Internet.
En primer lugar, dado que en Estados Unidos ya
ha tenido lugar el debate sobre la regulación de
Internet y las mejores estrategias para acelerar el
despliegue de banda ancha, se ha llegado a la siguiente conclusión: la innovación se produce a lo
largo de todo el ecosistema. Esto incluye tanto a
las redes de banda ancha subyacentes como al
contenido extreme (edge) y al espacio de aplicaciones. AT&T está innovando constantemente
para ampliar el rendimiento y la capacidad inteligente de nuestra red de banda ancha y estamos
diseñando estas redes para mejorar las comunicaciones, la entrega de contenidos, las redes sociales y un sinfín de aplicaciones habilitadas para
Internet. Existe una importante sinergia entre todos estos desarrollos innovadores. De hecho,
prácticamente todos los nuevos usos en Internet,
bien sea en el área de educación, salud o gobierno
electrónico, se apoyarán en la innovación continua que está teniendo lugar en todos los rincones
de su ecosistema.
Así como una disminución de la innovación en
los extremos de Internet reducirá el valor de la innovación en los componentes de red, del mismo
modo, si se disminuye la innovación en los com-
3. el debate en estados unidos
ponentes de Internet también se reducirá la utilidad de la innovación que emana de los componentes extremos. Por lo tanto, es casi seguro que
la regulación que limita la elección de tecnologías
o prácticas de negocios en ciertos componentes
tendrá también importantes consecuencias, probablemente desfavorables, sobre todos los demás
componentes del ecosistema. Por consiguiente,
nuestra responsabilidad como operadores de red
nos exige, no sólo perseguir la innovación en
nuestras operaciones de red, sino asegurarnos
también de que no perjudicamos a la floreciente
competencia que caracteriza la totalidad de Internet. De esta manera, nuestras innovaciones permitirán también una mayor innovación en los extremos de Internet para que podamos tanto
mejorar la experiencia de los usuarios como aumentar la productividad y la vitalidad de este importante sector de las economías de nuestras naciones.
En segundo lugar, este rápido crecimiento plantea grandes desafíos a los clientes y a los proveedores y operadores de aplicaciones en línea de las
redes cada vez más grandes y complejas que
constituyen Internet. Para que el ecosistema de
Internet dé cabida al crecimiento de capacidad
que demandan los clientes a un precio asequible,
es esencial gestionar las redes de banda ancha de
forma adecuada. Está claro que unas políticas de
gestión de red razonables, diseñadas para mejorar la eficiencia operacional y favorecer los objetivos de seguridad, fiabilidad y privacidad, beneficia
tanto a los clientes residenciales como a los empresariales. Esta consideración cada vez tendrá
más importancia en los próximos años, a medida
que los datos migran a redes inalámbricas, cuyos
desafíos de gestión son aún más serios, y la gestión de la computación en nube crece en importancia. Además, las técnicas de gestión adecuada
de la red aumentarán la competencia entre las redes de banda ancha y los proveedores de contenido y aplicaciones. Las políticas que prohíben categorías amplias de técnicas de gestión de red
corren el riesgo de desencadenar una serie de
efectos adversos en lo referido a la protección de
la privacidad de datos y la seguridad de Internet,
que son cuestiones fundamentales para garantizar la confianza y seguridad de los usuarios en Internet, siendo la confianza de los usuarios algo
esencial para expandir el uso de aplicaciones soportadas por redes de banda ancha.
En tercer lugar, la importancia cada vez mayor
de la banda ancha inalámbrica sólo acrecienta el
papel esencial que los operadores de red juegan
en la innovación. Las cuestiones de servicios de
entrega rentables, seguridad y fiabilidad y distribución equitativa de los recursos son más pronunciadas e intensas en los entornos inalámbricos. En Estados Unidos, la vieja política de
abstenerse de regular las comunicaciones inalámbricas aprobada por el Congreso en 1993 ha
funcionado muy bien. Esta flexibilidad reguladora
ha llevado a un crecimiento asombroso en la
adopción, uso y capacidad de innovación de las
tecnologías inalámbricas. También ha proporcionado las bases para una inversión de más de 250
mil millones de dólares y de unos gastos de casi
50 mil millones de dólares por el espectro. AT&T
ofrece la experiencia de banda ancha móvil más
avanzada en Estados Unidos y el año pasado comenzó el despliegue de tecnología de próxima
generación que aumentará la velocidad, preparándose para el despliegue de servicios de telefonía móvil LTE que tendrá lugar a partir de 2011. La
previsibilidad, seguridad y equidad del marco regulador dependerá de que tanto nosotros, AT&T,
como nuestros competidores continuemos con
estas inversiones tan considerables.
Por último, debe quedar muy claro que Internet, en general, y las redes de banda ancha, en
particular, son los impulsores directos de un gran
número de puestos de trabajo y de las grandes inversiones realizadas en estos tiempos de estrecheces económicas. Como ha indicado la Comisión Europea, «la inversión en banda ancha tiene
un impacto positivo en el desarrollo económico, la
innovación y la cohesión territorial». El año pasado, la Comisión estimó que la inversión en banda
145
neutralidad de red: aportaciones al debate
ancha conduciría a la creación de un millón de
nuevos puestos de trabajo para el año 2015 en toda la UE, lo que daría como resultado un crecimiento económico adicional relacionado con la
banda ancha de 850 mil millones de euros. El mismo tipo de efecto positivo sobre el empleo se ha
dado en Estados Unidos. El impacto de las inversiones en banda ancha no es siempre evidente,
pero sus efectos son claros: los fondos invertidos
en las redes de banda ancha se quedan en las comunidades locales, ya que el uso de estas redes
aumenta la productividad, el crecimiento económico y los puestos de trabajo. Los responsables
políticos deben asegurarse de no perjudicar este
considerable crecimiento de todos los servicios de
banda ancha, prestando especial atención al
mantenimiento del rápido crecimiento de servicios de banda ancha inalámbricos, que están siendo extraordinariamente beneficiosos para los
consumidores.
Teniendo en cuenta todas estas necesidades
de tan vital importancia, el debate sobre políticas
regulatorias apropiadas para Internet ha recibido
un nombre equivocado. En vez de hablar de «neutralidad de red», sería mucho más apropiado hablar de «innovación en Internet». Los aspectos
claves para los responsables políticos, tanto en
Europa como en Estados Unidos, es determinar
qué tipo de políticas impulsarán la innovación, la
inversión y el valor del cliente en todos los niveles
de Internet. Las políticas dirigidas sólo a frag-
146
mentos del ecosistema de Internet pueden apoyar el crecimiento de unos cuantos árboles, pero
no ayudarán a garantizar la salud del bosque en
su conjunto. Por nuestra parte, en AT&T intentamos continuar con nuestra búsqueda incesante
de innovación, compartiendo este objetivo con
todos los que trabajan en ello para hacer que Internet siga siendo tan útil, abierto, seguro, protegido, y fiable como sea posible, sin importar qué
aplicación o qué dispositivo desea utilizar el
cliente.
Es importante que se dé un debate informado e
imparcial de estos temas, lo que permitirá conocer el papel fundamental que los operadores de
red de banda ancha deben desempeñar en la ampliación y gestión de las redes para beneficio de
todos. Este debate debe reflejar también la necesidad de que el sector privado continúe realizando
fuertes inversiones en redes de banda ancha robustas y debe poner de relieve las oportunidades
tan tentadoras que se crearán con el despliegue y
accesibilidad cada vez mayor de redes de banda
ancha con más capacidad que nunca. También es
necesario considerar las trágicas consecuencias
que podrían tener para nuestras economías las
oportunidades pérdidas si se toman decisiones
políticas equivocadas. Tengo la esperanza de que
este publicación ayude a promover el entendimiento global de estos temas y doy las gracias
una vez más a la Fundación Telefónica por su iniciativa en publicarlo.
neutralidad de red: aportaciones al debate
Robert Pepper
Robert Pepper lidera un equipo que lleva la agenda global de Cisco para políticas de tecnología avanzada en áreas tales como banda ancha, servicios IP, servicios móviles, seguridad y privacidad y desarrollo
TIC, incluyendo colaborar con gobiernos a nivel internacional para el desarrollo de estrategias digitales
y de banda ancha.
Se unió a Cisco en julio de 2005, proveniente de la Federal Communications Commission, FCC, donde
ejerció como Director General de Planes y Políticas y Director de Desarrollo de Políticas a partir de 1989,
centrándose en temas que afectaban a la industria tradicional y fronteras institucionales como resultado de las nuevas tecnologías y la convergencia y dirigió equipos que implementaban legislación en telecomunicaciones, planificando la transición a la televisión digital, diseñando e implementando las primeras subastas del espectro en Estados Unidos y desarrollando políticas que promueven el desarrollo
de Internet.
Antes de unirse a la FCC fue Director del Annenberg Washington Program in Communications Policy. Su
carrera de servicio público también incluyó el puesto de Administrador Asociado en funciones en la National Telecommunications and Information Administration (NTIA), así como el lanzamiento de un programa en ordenadores, comunicaciones y política de la información en la National Science Foundation.
Sus puestos académicos incluyeron cargos en el cuerpo docente de las Universidades de Iowa, Indiana y Pennsylvania, y como investigador en la Universidad de Harvard. Pertenece a la junta directiva del
U.S. Telecommunications Training Institute (USTTI) y de la Information Technology and Innovation
Foundation (ITIF), a las juntas directivas de la Universidad de Colomiba y la Universidad del Estado de
Michigan, y es profesor en el Programa de Comunicaciones del Instituto de Aspen.
Es miembro del Comité Asesor de Gestión del Espectro del U.S. Department of Commerce. Pepper obtuvo sus títulos de grado y doctorado en la Universidad de Wisconsin-Madison.
Andres Maz
Andres es director ejecutivo de Política Global y Asuntos Gubernamentales para Latinoamérica. Como veterano con diez años en la industria de las telecomunicaciones, tiene una amplia experiencia, incluyendo
negocios internacionales, desarrollo de negocio, fusiones y adquisiciones y estrategia en políticas TIC.
Anteriormente, Andres trabajó para Verizon, centrado en una variedad de estrategias corporativas y
desarrollos de iniciativas empresariales. Antes de la fusión Verizon-MCI, fue responsable de asuntos
corporativos y regulatorios de MCI en mercados emergentes. Durante el transcurso de su carrera ha
trabajado en Asia-Pacífico, Europa del Este y América Latina.
Andres obtuvo el grado en económicas, máster en telecomunicaciones y un MBA por Columbia y por
la London Business School.
148
3. el debate en estados unidos
3.8 CISCO
3.8.1 Gestionar las redes para un Internet abierto en un mundo de exabytes
robert pepper y andres Maz
Director Gerente Senior de Políticas de Tecnología Avanzada Global
Director ejecutivo de Política Global y Asuntos Gubernamentales para Latinoamérica
El debate de la neutralidad que comenzó en Estados Unidos en 2005 ha evolucionado de un simplificado eslogan a una importante discusión,
más sofisticada y matizada, sobre cómo mantener los principios de un Internet abierto mientras
se atienden las necesidades de gestión de las redes ante el espectacular crecimiento de la demanda generado por un amplio rango de aplicaciones
de muy diversas características y consumidoras
de un gran ancho de banda. El objetivo es mantener un Internet abierto y permitir que las redes
sean gestionadas de forma adaptativa para optimizar las necesidades de los diferentes abonados,
aplicaciones y nuevos servicios sin poner en peligro ni la defensa del consumidor ni la competencia en dicho mercado.
Según el estudio1 de Cisco Visual Networking Index (VNI), en 2013, Internet será aproximadamente cuatro veces mayor que en 2009. A finales de 2013, el equivalente a 10.000 millones de
DVD cruzará Internet cada mes. El tráfico IP global anual será superior a dos tercios de zettabye
(667 exabyte) en cuatro años. De esta forma, el
tráfico IP crecerá en su conjunto a un ritmo de
crecimiento compuesto anual (CAGR) del 40 por
ciento. Este crecimiento espectacular provendrá
de un conjunto de aplicaciones y servicios dirigidos por el vídeo, y con diferentes requisitos. Al-
gunos necesitarán elevadas velocidades de descarga que no sean sensibles al retardo, mientras
que otras utilizarán streamings de elevado ancho de banda en un sentido donde la latencia será un factor clave. Por su parte, otras aplicaciones, como la VoIP, no requerirán un elevado
ancho de banda, pero son simétricas y requieren
latencias muy bajas. Y algunas, como la telepresencia y otras aplicaciones de alta definición en
tiempo real, requerirán un elevado ancho de
banda simétrico, baja latencia y un mínimo jitter. En otras palabras, diferentes aplicaciones requerirán distintos requisitos de red, y como
resultado la red óptima debe ser capaz de adaptarse para responder a los requisitos de los servicios (fit-for-purpose).
El crecimiento de las nuevas aplicaciones y servicios, que conformará un elevado porcentaje del
tráfico total de Internet, necesita considerar el acceso a Internet simplemente como «redes tontas» que entregan y reciben bits. Más que esto último, Internet debe ser una red inteligente capaz
de entregar información en el lugar y tiempo
apropiados, con la necesaria calidad de servicio,
mientras previene la entrega de información indeseada y maliciosa. Para ello hará falta de un enfoque regulatorio equilibrado antes que un eslogan excesivamente simplificado.
1. Cisco Visual Networking Index: Forecast and Methodology, 2008-2013; disponible en http://www.cisco.com/en/US/
solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11-481360_ns827_Networking_Solutions_White_Paper.html.
Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Update, 2009-2014; disponible en http://www.cisco.
com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11-520862.html.
1.
Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Update, 2009-2014; available at http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11-520862.html
Cisco Visual Networking Index: Forecast and Methodology, 2008-2013; available at http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11-481360_ns827_Networking_Solutions_White_Paper.html
149
neutralidad de red: aportaciones al debate
La pregunta es ¿cuáles son los componentes de
un enfoque equilibrado que fomente el Internet
abierto, así como la buena gestión adaptativa de
las redes?
I Protección del consumidor
En primer lugar, existe la necesidad de disponer
de principios básicos para la defensa de los consumidores ante limitaciones arbitrarias e innecesarias del uso que realicen de Internet.
Cisco apoya un Internet abierto donde los consumidores puedan, dentro de los servicios contratados (por ejemplo, ancho de banda o calidad
del servicio), tener acceso a los contenidos legítimos de su elección; ser capaces de ejecutar las
aplicaciones de su elección; conectar cualquier
dispositivo de su elección al acceso a Internet, y,
recibir información significativa sobre su contrato de servicio de acceso de banda ancha a Internet. Estos objetivos fueron reflejados con claridad por los «connectivity principles» establecidos
por el High-Tech Broadband Coalition’s (HTBC),
posteriormente reconocidos en Estados Unidos
mediante el Internet Policy Statement promovido
por la FCC. La transparencia en la información sobre los servicios y la capacidad para determinar si
los términos de un contrato se cumplen son herramientas críticas para hacer cumplir los otros
principios.
II Gestión de redes adaptables
a los servicios
Además de proteger la competencia y a los consumidores, es esencial que los proveedores de
servicios puedan realizar una gestión eficiente de
sus redes. El crecimiento masivo de los datos, así
como los requisitos de latencia, simetría y otros
indicados en el estudio VNI, motivan la necesidad
de una gestión de red más sofisticada y adaptativa. Confiar exclusivamente en la capacidad para
resolver las limitaciones de ancho de banda y de
otras características de los servicios podría impo-
150
ner costes elevados e innecesarios sobre el servicio, particularmente a los usuarios con bajos volúmenes de consumo. De la misma forma que
redes tradicionales como la de telefonía, la eléctrica o la de abastecimiento de agua están diseñadas para evitar problemas con los picos de carga, con el objetivo de evitar inversiones no
necesarias y costes ineficientes, las redes de banda ancha necesitan ser diseñadas para equilibrar
la demanda y proporcionar el mejor rendimiento
posible al mayor número de usuarios a un precio
asequible.
La organización del tráfico en dicho sentido
puede evitar el despliegue de redes dimensionadas para los picos de carga, que impondrían costes pesados e innecesarios sobre los consumidores, especialmente cuando existen alternativas
más eficientes. Afortunadamente, dicho tipo de
soluciones está más disponible para la provisión
de ancho de banda que para otras industrias
tradicionales. Sin embargo, los proveedores de
servicio deben tener permitido el uso de técnicas de organización del tráfico y de gestión de la
red para aprovechar los beneficios de una infraestructura de banda ancha más eficiente en costes.
Asimismo, los proveedores de servicios necesitan gestionar sus propias redes por otros motivos
fundamentales, como la protección de los consumidores o razones sociales. Por ejemplo, los proveedores de servicios gestionan los paquetes de
Internet para mantener la seguridad de la red,
controlar la proliferación de spam, spyware,
worms y otro software malicioso, así como proporcionar a los padres, colegios y bibliotecas un
control apropiado sobre los contenidos a los que
pueden acceder los niños.
III Calidad de servicio
La gestión de las redes para proporcionar calidad
de servicio (QoS) es cada vez más importante. Como se mencionó anteriormente, las distintas
aplicaciones tienen distintas características e im-
3. el debate en estados unidos
ponen diferentes restricciones sobre las redes. En
el pasado, los consumidores utilizaban aplicaciones como la navegación en la web o el envío y recepción de correos electrónicos que eran tolerantes a los retrasos y al jitter y que no eran
percibidas como críticas. Sin embargo, un conjunto creciente de aplicaciones empresariales y
residenciales, que ofrecen un gran valor a los
usuarios y a la sociedad, llegando incluso a ser
decisivos para salvar vidas, son muy sensibles a
las características de la red. Aplicaciones como la
telemedicina, llamadas de emergencia o la gestión en tiempo real de redes de suministro eléctrico son algunos ejemplos de estas nuevas tecnologías. Para dichas aplicaciones es
absolutamente necesario que los paquetes correctos lleguen a su destino en el tiempo correcto. La calidad de servicio resulta imprescindible
para aplicaciones críticas y las redes deben ser
capaces de gestionar dichas necesidades.
IV Servicios gestionados
Una de las tendencias en alza relativas al despliegue de nuevos servicios, tanto para el ámbito empresarial como para el residencial, son los servicios gestionados. Dichos servicios se incluyen en
un amplio rango que va desde las redes privadas
virtuales (VPN) hasta servicios de red especializados para sectores específicos, como los de cuidado de la salud, edificios inteligentes, colaboración
o servicios gubernamentales. La provisión de dichos servicios requiere la capacidad de gestionar
las redes para proporcionar las necesidades y funciones especializadas de cada uno de los servicios
específicos ofertados. Por ejemplo, un sistema de
cuidado de la salud en el hogar sólo será viable si
los datos se conectan a una plataforma de cuidado de la salud a través de un servicio gestionado
que garantice la integridad de los datos y la efectividad del servicio. Conforme se realicen actividades o servicios más críticos sobre Internet, la necesidad de servicios gestionados sólo puede
crecer.
V Modelo de negocio
Según evoluciona Internet de banda ancha y se desarrollan nuevos servicios comerciales, los servicios
tradicionales basados en soportes o ubicaciones físicos migran parte de sus ofertas al entorno de Internet, generando nuevos modelos de negocio que
evolucionan y son testados con el fin de encontrar
modelos económicos que atraigan la inversión
manteniendo el servicio asequible. Los modelos de
negocio de futuro para Internet de banda ancha se
encuentran aún en evolución y ensayo.
No está totalmente claro que el modelo de un
único lado, donde el «usuario paga una tarifa plana», vaya siempre a favor de los intereses de los
consumidores. Por ejemplo, la publicidad ha soportado la radiodifusión de televisión con consumidores que no pagaban tarifas por verla. Mientras que otros servicios de televisión de pago (p.
ej.: muchos proveedores de TV por cable) se basan
en una combinación del pago de los usuarios y los
ingresos por publicidad. Los «números gratuitos»,
o servicio «800», representan un mercado bilateral para las llamadas a empresas que ha sido empleado de forma efectiva en todo el mundo para
disminuir el coste para los consumidores mientras realizaban negocios con las empresas. Este
tipo de compartición de costes reduce éstos para
los consumidores, incrementa el consumo de servicios de comunicaciones y beneficia a todas las
partes. Estos nuevos tipos de modelo de negocio
que pueden permitir disminuir los costes del acceso de banda ancha e incrementar la adopción
deben ser fomentados, no obstaculizados como
argumentan algunos defensores de una mayor
regulación.
VI El rol apropiado de las políticas
públicas y la regulación
De forma universal se apoya la existencia de un
Internet abierto donde los consumidores puedan
acceder a todos los contenidos legítimos y aplicaciones, así como que los comportamientos anti-
151
neutralidad de red: aportaciones al debate
competitivos por parte de proveedores de servicios y aplicaciones de Internet pueden ser
tratados a través de las leyes de competencia, y
que la gestión efectiva de las redes es una parte
esencial para el buen funcionamiento del Internet abierto. La pregunta es ¿cuál es el mejor sistema político o regulatorio que asegure un enfoque
equilibrado para alcanzar dichas metas?
En primer lugar, es importante recordar que
cualquier regulación tiene costes, de la misma
forma que genera beneficios. La clave es medir dichos costes y beneficios y asegurar que los últimos serán mayores que los primeros. Esto es especialmente cierto cuando ya hay regulación y
políticas existentes, por lo que la pregunta se
transforma en medir los beneficios y costes relativos de la nueva regulación.
En la mayoría de casos existen suficientes marcos regulatorios, incluyendo la protección de la
competencia o de los consumidores, gestionados
por autoridades reguladoras de comunicaciones,
agencias especializadas de protección a los usuarios y/o autoridades de competencia, por lo que
no hay necesidad de una nueva regulación ex ante. Si existen fisuras en la autoridad existente,
cualquier nuevo requisito impuesto debe de equilibrar el impacto de la regulación sobre la inversión en nuevas redes y servicios frente al daño
evitado a los consumidores, y asegurar que los beneficios sobrepasan los costes.
VI Conclusión
El debate sobre el Internet abierto ha generado
más controversia que soluciones2. Para alcanzar
una Internet realmente abierto, la solución debe
atender todas las necesidades de todos los consumidores de la mejor forma posible. Esto significa que los usuarios no sólo deben tener acceso
a todos los contenidos, aplicaciones y funciones
de Internet, sino que no se deben ver afectados
negativamente por la congestión de las redes y
deben poder acceder a servicios y aplicaciones
que requieran calidad de servicio o servicios gestionados. Por consiguiente, el objetivo de cualquier régimen regulador sobre el Internet abierto será posibilitar el mayor número de opciones
para los consumidores, más que restringir mediante regulación lo que puede o no ser ofrecido
a éstos.
Los mejores años para Internet están por llegar. Nuevas aplicaciones como la telepresencia
o la telemedicina ofrecerán la oportunidad de
cambiar de forma espectacular la productividad de nuestros entornos laborales, de salud,
educativos así como el medio ambiente. Sin
embargo, éstos sólo podrán prosperar cuando
los reguladores permitan la flexibilidad suficiente para usar la inteligencia en la red para
facilitar los nuevos servicios en lugar de restringirlos.
2.
2.
152
«More heat than light» en el texto original.
«More heat than light» en el texto original
neutralidad de red: aportaciones al debate
Google
Considerando que la inclusión de la posición de Google en este debate es fundamental para ayudar al
lector a entenderlo, el editor invitó a esta compañía a participar en esta publicación. Sin embargo, Google declinó la invitación.
Como alternativa, se ha decidido incluir el resumen ejecutivo de la respuesta enviada en abril por Google a la consulta pública abierta por la FCC, así como la propuesta de marco legislativo sobre neutralidad de red realizada de forma conjunta por Google y Verizon en agosto y, finalmente, las aclaraciones
posteriores sobre dicha propuesta realizadas por Google en su blog de política pública.
Los tres documentos presentados permiten ofrecer un reflejo de la posición de Google sobre la problemática de la neutralidad de red y el enfoque adoptado por la compañía en Estados Unidos.
154
3. el debate en estados unidos
3.9 Google
3.9.1 De qué trata este tema realmente: cómo mantener Internet abierto
a los consumidores
A continuación se recoge el resumen ejecutivo de los comentarios revisados (reply comments)
enviados por Google a la consulta pública de la FCC «In the Matter of Preserving the Open Internet
Broadband Industry Practices» (GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52) con fecha 26 de abril
de 2010. Disponible en: http://fjallfoss.fcc.gov/ecfs/document/view?id=7020438889
La apertura de Internet se ha convertido en un poderoso motor de crecimiento económico y un excelente generador de ideas y creatividad. A principios de 2010, el presidente Obama, refiriéndose a
este tema en YouTube, decía que: «Tenemos que
mantener Internet abierto... no queremos crear
un montón de obstáculos que eviten que alguien,
que tenga buenas ideas, pero poco poder adquisitivo, se vea impedido para iniciar su próximo
YouTube o Google en Internet».
La banda ancha es una infraestructura esencial,
demasiado importante para nuestra economía
nacional y para el bienestar social y personal de
nuestro gobierno, como para dejarla sola a su libre albedrío en un mercado poco fructífero, sin la
supervisión del gobierno o sin reglas de juego
fundamentales. En particular, la FCC no debería
permitir que un puñado de operadores de redes
de banda ancha utilizara su monopolio de mercado y su control sobre la red para incidir en el acceso del consumidor a Internet de manera que pueda perjudicar a los usuarios, o impedir la
competencia, o socavar el crecimiento de las actividades basadas en Internet.
Los comentarios iniciales incluidos en este procedimiento dejan claro que, sin una supervisión
adecuada, los proveedores de banda ancha de último tramo pueden usar y usarán su control sobre el mercado y la red con el propósito de dirigir
o limitar la elección de los consumidores. Google
apoya las propuestas de normas de la Comisión
porque los proveedores titulares de banda ancha
tienen, además de una posición de duopolio, en
gran medida indiscutible, el control técnico del
historial completo del usuario final de Internet,
haciendo que algunas aplicaciones o contenidos
sean más atractivos que otros, promoviendo o
degradando cierto tráfico de Internet, y de hecho
tratando de influir en la elección de los ganadores y perdedores definitivos en el mercado de las
aplicaciones y contenidos de Internet. A diferencia de otros participantes de Internet, sólo los
proveedores de banda ancha de último tramo
pueden llevar, interceptar, inspeccionar, manipular, y asignar la capacidad del tráfico de Internet
para otras entidades sobre sus redes de acceso de
banda ancha. Los proveedores de banda ancha de
último tramo siguen siendo los únicos usuarios
que consiguen acceso a todo lo existente en línea. Como resultado de esta posición única en la
red, los proveedores de banda ancha de último
tramo pueden manipular e interferir en el historial de los usuarios de Internet, incluso determinar si los consumidores tienen acceso o no a determinados contenidos y aplicaciones. Hoy en
día, la evidencia muestra que la creciente integración vertical entre el contenido y el conducto
sólo aumenta los incentivos financieros de los
proveedores de banda ancha con el fin de utilizar
su control sobre el mercado y sobre la red, con el
objetivo de operar solamente guiados por sus intereses particulares.
Para garantizar que los proveedores de banda
ancha no utilicen el control del mercado y de la
155
neutralidad de red: aportaciones al debate
red, con el único objetivo de anteponer sus intereses pecuniarios a los de los usuarios de Internet, la
FCC necesita aplicar su autoridad de supervisión
con respecto al sector de los consumidores de
banda ancha. Dicha autoridad es similar al papel
desempeñado por la Comisión Federal de Comercio de EE UU con una jurisdicción más general para supervisar a los proveedores nacionales de aplicaciones y contenidos para Internet.
Los comentarios iniciales también muestran la
razón por la cual es vital que la apertura de las
normas afecte a la banda ancha inalámbrica tanto como a las redes de cable de banda ancha, aunque la gestión de las primeras tiene la característica de permitir una mayor flexibilidad de las
comunicaciones. Los consumidores utilizan cada
vez más Internet a través de todo tipo de redes, y
actualmente los proveedores de servicios inalámbricos ofrecen voluntariamente acceso a Internet
a sus clientes. Un patrón persistente de prácticas
cuestionables deja claro que, sin ningún tipo de
supervisión de la FCC y normas claras, no se producirá la apertura real de las redes inalámbricas
de banda ancha. La reciente controversia sobre la
negativa unilateral inquebrantable de AT&T de
permitir la aplicación Sling para móviles en su red
3G sólo pone de relieve la necesidad de un tercer
árbitro neutral en el espacio móvil, para distinguir
de manera concluyente entre la gestión razonable de la red y una práctica anticompetitiva inaceptable.
Las grandes objeciones para codificar los principios de Internet abierto por parte de un pequeño
número de proveedores de banda ancha, que controlan el acceso a Internet de los usuarios, sólo demuestra la importancia de la FCC. El pasado nos
demuestra que la inacción de la FCC será interpretada como «luz verde» para poder, de manera
agresiva, bloquear, degradar, discriminar al usuario, entre otras prácticas perjudiciales. El momento de adoptar estas normas es ahora, mientras los
proveedores de banda ancha están empezando a
formular e implementar su priorización basada
en modelos de negocio y desplegando sus redes.
156
No nos podemos permitir esperar hasta que sea
demasiado tarde y que los proveedores de banda
ancha aleguen haber invertido ya en sistemas cerrados.
Una amplia gama de casi todos los sectores
confirma que las reglas propuestas promoverían
mejor los beneficios de la nueva generación de
enormes excedentes y otros beneficios materiales y no materiales que Internet produce. Los comentarios también dejan claro que la regla de
«no discriminación» de banda ancha no es ni nueva ni radical; en particular, permitir a los proveedores de banda ancha, unilateralmente y por primera vez, cobrar cuotas de acceso prioritario
podría perjudicar la evolución de las redes y servicios de banda ancha. A los proveedores de banda
ancha no se les debería permitir que impulsaran
su control sobre las redes de banda ancha para
cobrar dichas cuotas de «priorización» sobre las
aplicaciones de terceros y los proveedores de contenido. Este tipo de cuotas creará muchos perjuicios, desde la creación de iniciativas para monetizar la escasez en vez de construir capacidad, hasta
generar «una carrera armamentística que sólo
beneficia a los comerciantes de armas» (donde
los proveedores de banda ancha incrementarán
sus ingresos, pero no la velocidad total), pasando
por promover un Internet donde sólo aquéllos
que pueden «pagar para jugar» tengan una buena velocidad, mientras los otros serán relegados
al carril lento.
Seguimos creyendo que la FCC tiene plena autoridad legal para adoptar reglas sobre la banda
ancha. En nuestros comentarios iniciales, explicamos que estamos de acuerdo con la FCC en que
el Título I del Acta parece proveer de dicha cobertura legal sus reglas propuestas y el nuevo Plan
Nacional de Banda Ancha de la FCC. De hecho,
nuestros comentarios se basaban exclusivamente en argumentos legales y políticos sobre la premisa de la autoridad del Título I. Dicho esto, tras
la reciente decisión del Circuito D.C en el asunto
Comcast, la FCC no tiene otro remedio que reexaminar cuidadosamente todas sus opciones. Cual-
3. el debate en estados unidos
quier revisión responsable tiene que considerar
seriamente la utilización de la autoridad que
otorga a la agencia la vigente ley de telecomunicaciones «Communications Act».
Para ser claros, Google no está aliado en estos
momentos con ninguna teoría legal en particular
que justifique la autoridad fiscalizadora de la Comisión sobre las redes de banda ancha –tanto al
amparo de Título I, Título II, Título IV, o cualquier
otra previsión estatutaria. Resumiendo, nosotros
apoyamos lo que sea más sostenible legalmente.
Dicho esto, mientras Google pueda ser indiferente con respecto a asumir la fuente de autoridad
de la FCC, no hay ningún aspecto que haga que
esta autoridad sea fundamental. Los consumidores merecen reglas claras e imperativas que les
protejan de las acciones negativas de los proveedores de banda ancha. Más allá, no existe nada
sobre las reglas propuestas respecto de la apertura de la banda ancha que sea contrario a la Primera Enmienda, ya que éstas afectan al comportamiento y no al contenido. Por el contrario, dichas
reglas promueven los valores de la Primera Enmienda, permitiendo a cualquiera expresarse a
través de sus conexiones de banda ancha sin interferencias.
Además, los comentarios dejan claro que sería
inapropiado extender las reglas de apertura de la
banda ancha a los proveedores de contenido y
aplicaciones. Mientras unos pocos proveedores
piden a la FCC que extienda su autoridad regulatoria al Internet mismo, estas peticiones parecen
ser movidas únicamente por un intento cínico e
interesado para prevenir cualquier control gubernamental. Como Google y Verizon acordaron
conjuntamente en enero, no hay razón seria para
imponer leyes o regulaciones sobre las comunicaciones en el robusto mercado de contenidos y
aplicaciones de Internet. Las partes que exigen la
expansión de las reglas de la FCC de este modo no
proporcionan ninguna razón legal, técnica o política para hacerlo. No sólo la FCC carece de autoridad sobre el contenido de Internet y sus aplicaciones, sino que no hay ningún fallo en el mercado
de contenido y aplicaciones. Dichos proveedores
no tienen capacidad para controlar y monitorizar
todo el tráfico de Internet, y no hay ningún precedente sobre subsidios y beneficios gubernamentales con respecto a las redes de banda ancha de
último tramo.
Por último, mientras que un régimen de transparencia sólido y aplicable por la FCC sería una
herramienta útil para destacar las prácticas de
proveedores de banda ancha, este enfoque por sí
solo no es suficiente para proteger a los consumidores. La Comisión debe comprometerse a adoptar e implementar un proceso de adjudicación
racionalizado que estudie caso a caso y permita a
cualquier usuario de Internet presentar una queja, ante la FCC alegando un perjuicio a los usuarios, a la competencia, o a la apertura de propio
Internet.
3.9.2 Propuesta de marco legislativo
realizada de manera conjunta
por Google y Verizon
A continuación se recoge el marco legislativo
propuesto de manera conjunta por Google y Verizon en agosto de 2010. Este documento se encuentra disponible, tanto en el blog de política
pública de Google como en el de Verizon. El citado comentario está disponible en http://docs.
google.com/viewer?url=http%3A%2F%2Fwww.
google.com%2Fgoogleblogs%2Fpdfs%2Fveriz
on_google_legislative_framework_proposal_081010.pdf y en http://www.scribd.com/
doc/35599242/Verizon-Google-Legislative-Framework-Proposal
Google y Verizon han estado trabajando de
forma conjunta para encontrar distintas formas
de preservar el carácter abierto de Internet, los
mercados innovadores y vibrantes apoyados en
dicha plataforma, así como mejorar la protección al consumidor y fomentar la inversión continuada en el acceso de banda ancha. Con estos
157
neutralidad de red: aportaciones al debate
objetivos en mente, ofrecemos de forma conjunta una propuesta de marco para un Internet
abierto, para que sea tomada en consideración
por reguladores y administración, así como por
el público.
Nosotros consideramos que dicho marco debe
incorporar los siguientes elementos clave:
protección de los consumidores: Los proveedores de servicios de acceso de banda ancha a Internet tendrían prohibido impedir a los usuarios las siguientes acciones:
(1) enviar o recibir contenido legítimo de su
elección;
(2) ejecutar aplicaciones y utilizar los servicios legítimos de su elección; y
(3) conectarse mediante los dispositivos legales de su elección que no perjudiquen a
la red o al servicio, faciliten el robo del servicio, o perjudiquen a otros usuarios de
dicho servicio.
requisito de no discriminación: en la provisión de servicios de acceso de banda ancha a
Internet el proveedor tendría prohibido realizar una discriminación indebida de cualquier
contenido legítimo, aplicación o servicio de
forma que se cause un perjuicio significativo a
los usuarios o a la competencia. La priorización del tráfico de Internet se presumiría como inconsistente con el criterio de no discriminación; no obstante dicha presunción
podría ser rebatida.
transparencia: los proveedores de los servicios
de acceso de banda ancha a Internet podrían
ser requeridos a poner en conocimiento de los
usuarios, de forma precisa y en lenguaje sencillo, cualquier información relevante sobre las
características y capacidades de los servicios
ofertados, las políticas de gestión de red y otras
prácticas necesarias para que los consumidores
y otros usuarios puedan tomar decisiones basadas en la información suficiente.
158
Gestión de la red: los proveedores de servicios
de acceso de banda ancha a Internet tienen
permitido realizar una gestión de red razonable. La gestión de red razonable incluye cualquier práctica eminentemente técnica destinada a: reducir o mitigar los efectos de la
congestión sobre la red; asegurar la seguridad o
integridad de las redes; tratar el tráfico no deseado o perjudicial para usuarios, la red del proveedor o el propio Internet; asegurar la calidad
del servicio a los abonados; proporcionar servicios o capacidades consistentes con la elección
de los consumidores; que sea consistente con
los requisitos técnicos, estándares o las mejores
prácticas adoptadas por iniciativas de gobernanza de Internet u organizaciones de estandarización, independientes y ampliamente reconocidas; priorizar tipos o clases genéricas de
tráfico en función de los requisitos de latencia y
retardo de los mismos; o, dicho de otra forma,
gestionar la operación diaria de sus redes.
servicios en línea adicionales: un proveedor
que proporcione un servicio de acceso de banda
ancha a Internet que cumpla con los principios
anteriores, podrá ofrecer cualesquiera otros
servicios adicionales o diferenciados. Dichos
servicios deberían poder ser distinguidos en
ámbito y propósito del servicio de acceso de
banda ancha a Internet, pudiendo, no obstante,
hacer uso o acceder a contenidos, aplicaciones
o servicios de Internet, así como priorizar el tráfico. La FCC debería publicar un informe anual
sobre los efectos de dichos servicios, así como
informar en cualquier momento si encuentra
que dichos servicios amenazan la disponibilidad del servicio de acceso de banda ancha a Internet, o si están ideados o promueven la evasión de las protecciones al consumidor.
banda ancha móvil: debido a las características
técnicas y operacionales únicas de las redes
móviles, y a la naturaleza competitiva y aún en
desarrollo de los servicios de banda ancha mó-
3. el debate en estados unidos
vil, en este momento sólo se aplicaría a dichos
servicios el principio de transparencia. El U.S.
Government Accountability Office debería informar al Congreso anualmente sobre el desarrollo continuo y la solidez de los servicios de acceso móvil a internet.
aplicación caso por caso: la FCC debería hacer
cumplir los requisitos de protección del consumidor y de no discriminación mediante un enfoque caso por caso. Sin embargo, no dispondría de autoridad para generar reglamentación
respecto a dichos casos. Se fomentaría el uso de
procesos no gubernamentales de resolución de
disputas entre las partes, establecidos por iniciativas de gobernanza de Internet u organizaciones de estandarización, independientes y
ampliamente reconocidas. La FCC debería proporcionar la atención apropiada a las decisiones o recomendaciones de dichos grupos. Asimismo, la FCC podrá imponer medidas
cautelares en casos de violación de los principios de protección al consumidor y de no discriminación. Las multas por las violaciones conocidas de dichos principios podrán alcanzar los dos
millones de dólares. El marco propuesto no
afectaría a los derechos u obligaciones bajo las
leyes Federales o Estatales existentes aplicables de forma genérica a las actividades empresariales, y no crearía un nuevo derecho privado
a ejercer acciones legales.
autoridad regulatoria: la FCC tendría autoridad
exclusiva para supervisar el servicio de acceso
de banda ancha a Internet, pero no tendría ninguna autoridad sobre las aplicaciones, software, contenidos o servicios de Internet. Las autoridades de regulación no tendrían permitido
la regulación del servicio de acceso de banda
ancha a Internet.
acceso de banda ancha para los americanos: el
acceso de banda ancha a internet se incluiría
entre aquellos servicios para los que se puede
solicitar la ayuda del Fondo Federal de Servicio
Universal, con el objetivo de mejorar el despliegue en áreas insuficientemente atendidas y
apoyar los programas de incentivación de la
adopción de banda ancha entre la población de
baja renta. Asimismo, la FCC debería comprometerse a completar la reforma del sistema de
interconexión entre operadores en los próximos 12 meses. A dichos efectos, el tráfico y servicio de acceso de banda ancha a internet, así
como los servicios que utilicen el protocolo de
Internet (IP), deberían ser considerados exclusivamente de naturaleza interestatal. Finalmente, los proveedores de servicios de acceso de
banda ancha a Internet deberían asegurar, en
general, que dicho servicio es accesible y utilizable por personas con discapacidad.
3.9.3 Realidades sobre nuestra
propuesta de política acerca
de la neutralidad de red
Comentarios realizados por Richard Whitt,
Abogado responsable de Media y Telecom en
Washington, en el blog Google Public Policy
Blog, el 12 de agosto de 2010, acerca del debate
generado por la posición conjunta alcanzada
previamente sobre la neutralidad de red. Disponible en http://googlepublicpolicy.blogspot.
com/2010/08/facts-about-our-network-neutrality.html
En los últimos días se ha generado un gran debate acerca de nuestro anuncio de una propuesta
de política sobre neutralidad de red alcanzada de
manera conjunta con Verizon. Bien pensado, creemos que esta propuesta representa un verdadero
progreso en lo que se ha convertido en un tema
muy polémico y que puede servir para avanzar en
el debate sobre la neutralidad de red de manera
constructiva.
No esperamos que todo el mundo esté de
acuerdo con cada aspecto de nuestra propuesta,
pero ha habido un determinado número de im-
159
neutralidad de red: aportaciones al debate
precisiones sobre la misma y queremos aprovechar para separar los hechos de la ficción.
MITO: Google se ha «vendido» en el tema de la
neutralidad de red.
realidad: Google ha sido la voz principal entre
todas las compañías en el asunto de la neutralidad de red en los últimos cinco años. Ninguna
otra compañía ha trabajado tan incansablemente
por un Internet abierto.
Sin embargo, dada la situación política, este tema particular se ha convertido en algo intratable
en Washington desde hace ya algunos años. Actualmente, no existen protecciones legales ejecutables –a nivel de la Comisión Federal de Comunicaciones (o cualquier otra– contra incluso las
peores formas de discriminación del tráfico de Internet.
Con esta situación en mente, decidimos asociarnos con un gran operador de banda ancha para definir la mejor solución política que podíamos concebir de manera conjunta. No estamos diciendo
que esta solución sea perfecta, pero creemos que
una propuesta que garantiza de manera ejecutable legalmente ciertas protecciones clave para los
consumidores es preferible a ninguna protección.
MITO: Esta propuesta representa un paso
hacia atrás para un Internet abierto.
realidad: si es adoptada, esta propuesta daría
por primera vez a la FCC la capacidad de mantener el Internet abierto a través de reglas de obligado cumplimiento sobre los proveedores de servicios de banda ancha. Al mismo tiempo,
prohibiría a la FCC la imposición de regulaciones
sobre el propio Internet.
A continuación, se recogen algunos de los beneficios tangibles de nuestra propuesta legislativa conjunta:
•
•
160
nuevas reglas de la FCC de obligado cumplimiento.
Prohibiciones contra el bloqueo o degradación del tráfico de Internet en redes fijas.
•
•
•
•
La prohibición de la discriminación del
tráfico de Internet en redes fijas en maneras que dañen a los usuarios o a la competencia.
Presunción contra todas las formas de
priorización del tráfico de Internet en redes fijas.
Completa transparencia en todas las plataformas de banda ancha tanto fijas como inalámbricas.
Clara autoridad de la FCC para juzgar las
quejas de los usuarios así como imponer
requerimientos judiciales y multas contra
los agentes que actúen de manera incorrecta.
Verizon ha acordado acatar voluntariamente
estos mismos requisitos para avanzar; de nuevo,
una primicia para un gran proveedor de servicios
de banda ancha. Esperamos que esta decisión
convenza a otros proveedores de banda ancha a
hacer lo mismo.
MITO: Esta propuesta eliminaría la neutralidad
de red sobre las redes inalámbricas.
realidad: es cierto que Google ha abogado previamente porque ciertas salvaguardias de apertura se aplicasen sobre estas redes de manera similar a cómo se aplicarían sobre los servicios en
redes fijas. Sin embargo, con el espíritu de alcanzar un acuerdo, hemos consensuado una propuesta que permite a este mercado continuar libre de regulación –por ahora–, bajo la atenta
supervisión del Congreso.
¿Por qué? En primer lugar, el mercado de servicios inalámbricos es más competitivo que el mercado de comunicaciones fijas, dado que los consumidores pueden elegir normalmente entre más
de dos proveedores diferentes. En segundo lugar,
porque los operadores necesitan realizar una gestión más activa de las redes inalámbricas al utilizar estas el espectro radioeléctrico, en lugar de
cables, y compartir una capacidad limitada entre
muchos usuarios. Finalmente, porque la apertura
3. el debate en estados unidos
de las redes y dispositivos está comenzado a aparecer como un modelo de negocio importante en
este mercado.
En nuestra propuesta hemos acordado que el
mejor primer paso para los operadores móviles es
ser completamente transparentes con los usuarios sobre cómo el tráfico de red es gestionado para evitar la congestión o cómo es priorizado para
ciertas aplicaciones y contenidos. Nuestra propuesta invita también al gobierno federal a monitorizar e informar regularmente sobre el estado
del mercado de los servicios de acceso de banda
ancha móvil. En gran medida, el Congreso tendrá
siempre la capacidad de intervenir e imponer
nuevas salvaguardias sobre los operadores móviles para proteger el interés de los consumidores.
Asimismo, es importante tener presente que el
futuro de la banda ancha móvil se encuentra cada
vez más en las redes avanzadas de cuarta generación (4G) actualmente en construcción. Verizon
continuará desplegando su red 4G bajo unas condiciones de apertura fijadas en su licencia, condiciones a las que Google ayudó a persuadir a la FCC
para que fuesen adoptadas. Clearwire está ya
prestando servicios 4G en algunos mercados,
operando bajo un modelo de negocio único basado en la apertura y los servicios mayoristas. Así
pues, los consumidores están empezando a experimentar plataformas inalámbricas de acceso a
Internet abiertas, las cuales esperemos que se
vean mejoradas y fomentadas por nuestra propuesta de transparencia.
MITO: Esta propuesta permitirá a los
operadores de banda ancha «canibalizar»
el Internet público.
realidad: Otro aspecto de la propuesta conjunta permitiría a los proveedores de banda ancha
ofrecer a los clientes ciertos servicios especializados, que no son parte de Internet. Así, por ejemplo, los proveedores de banda ancha podrían
ofrecer un canal de juegos online especial, un servicio de banca online más seguro o la capacidad
de tele-monitorización sanitaria, siempre y cuan-
do tales ofertas estén separadas y sean prestadas
aparte del Internet público. Algunos proveedores
de banda ancha ya ofrecen hoy este tipo de servicios. El reto clave es permitir que los consumidores se beneficien de estos servicios no basados en
Internet, sin que con ello se dificulte al Internet
público.
En la propuesta, se ha incluido un conjunto de
protecciones clave para defender el Internet público:
•
•
•
en primer lugar, el proveedor de banda
ancha debe cumplir por completo con los
requisitos de protección del consumidor y
la no discriminación que gobiernan su
servicio de acceso a Internet antes de que
pueda comercializar cualquiera de estos
nuevos servicios online.
En segundo lugar, estos servicios deben
ser «distinguibles en propósito y ámbito»
con respecto al servicio de acceso a Internet, de manera que no puedan sustituir
con el tiempo al servicio de Internet basado en la modalidad «best-effort».
Finalmente, la FCC mantiene su capacidad de monitorizar estas diferentes ofertas de servicios e intervenir, donde sea
necesario, para asegurar una capacidad
de banda ancha robusta y no estrechamente limitada para los accesos a Internet.
Por tanto, nosotros creemos que habría herramientas disponibles más que suficientes para
ayudar a luchar contra la «canabalización» del Internet público.
MITO: Google está trabajando con Verizon en
este asunto a causa de Android.
realidad: se trata de una propuesta política; no
de un acuerdo de negocio. Es claro que Google tiene una relación comercial estrecha con Verizon,
pero en última instancia, esta propuesta no tiene
nada que ver con Android. El anuncio de esta pro-
161
neutralidad de red: aportaciones al debate
puesta no debería ser sorprendente para la gente,
dado nuestro trabajo previo con Verizon sobre la
neutralidad de red, véase para ello nuestro comentario en el blog de octubre de 2009,1 la respuesta conjunta a la consulta pública de la FCC de
enero de 2010 2 y nuestra editorial de abril de
2010.3
MITO: Dos compañías privadas están
legislando el futuro de Internet.
realidad: Nuestras dos compañías están proponiendo un marco legislativo al Congreso para
su consideración. Esperamos que todos los
agentes implicados ayuden a confirmar un
marco legislativo que nos permita avanzar a
todos. No somos tan pretenciosos para pensar
que cualesquiera dos empresas podrían
–o deberían– decidir el futuro sobre este asunto. Nosotros estamos únicamente tratando de
ofrecer una propuesta para ayudar a resolver un
debate que ha estado estancado durante cinco
años.
Es responsabilidad del Congreso, la FCC y otras
administraciones públicas –y del público estadounidense– tomar esta propuesta a partir de aquí.
Independiente de que apoyes o no nuestra propuesta, te invitamos a que lleves tu opinión directamente ante tus senadores y representantes en
Washington.
Esperamos que este comentario ayude a tratar
algunas de las imprecisiones que han aparecido
sobre nuestra propuesta. Seguiremos proporcionando actualizaciones sobre la situación, a medida que éste continúe evolucionando.
1.
http://googlepublicpolicy.blogspot.com/2009/10/finding-common-ground-on-open-internet.html
2.
http://googlepublicpolicy.blogspot.com/2010/01/hey-fcc-keep-internet-open-and-awesome.html
3.
op-ed
1.
http://googlepublicpolicy.blogspot.com/2009/10/finding-common-ground-on-open-internet.html.
3.
op-ed.
2.
162
http://googlepublicpolicy.blogspot.com/2010/01/hey-fcc-keep-internet-open-and-awesome.html.
neutralidad de red: aportaciones al debate
Kathryn C. Brown
Kathryn C. Brown es Vicepresidente senior de Desarrollo de Políticas Públicas y Responsabilidad Corporativa de Verizon. Está vinculada a la compañía desde junio de 2002. Es responsable del desarrollo y comunicación de políticas públicas, gestión de cuestiones emergentes y cultivar alianzas estratégicas con organizaciones clave a nivel nacional e internacional. También es responsable de las iniciativas de
responsabilidad corporativa nacionales e internacionales. Ms. Brown es responsable de la Fundación Verizon y su dedicación a las cuestiones de educación y alfabetismo, con programas tales como la página
web educativa Thinkfinity.org de Verizon, y seguridad y salud, apoyando iniciativas que mejoran la seguridad de Internet, y aplicando tecnología para mejorar el acceso a esta información y servicios de salud.
Antes de unirse a Verizon, Ms. Brown era socia en el despacho jurídico de Wilmer, Cutler & Pickering.
Antes de unirse a la firma, Ms. Brown era Jefa de Gabinete del Presidente William E. Kennard de la U.S.
Federal Communications Commission (FCC), gestionando la agenda en todas las cuestiones de telecomunicaciones, difusión y espectro.
Además, Ms. Brown era la Administradora Asociada, Oficina de Análisis y Desarrollo de Políticas, en el
U.S. Department of Commerce’s National Telecommunications & Information Administration. Ms.
Brown trabajó ocho años en la Comisión de Servicio Público del Estado de Nueva York (NYPSC) como Directora de la División de Servicios al Consumidor y como Abogado de Litigios y como Abogado Gerente
para las Telecomunicaciones en la Oficina del Abogado General. Antes de unirse a la NYPSC, fue Secretaria Adjunta del Tribunal de Apelaciones del Estado de Nueva York.
Ms. Brown participa en numerosos consejos y comités asesores, incluyendo la junta directiva del Smithsonian National Museum of American History; consejo corporativo de asesores del National Council
of LaRaza, mesa directiva de la American Foundation for the Blind; la junta de asesores de Columbia
Institute for Tele-Information (CITI) y el consejo asesor del Comité Asesor de Diversidad de la FCC.
Ms. Brown recibió su título Juris Doctor summa cum laude de la Syracuse University College of Law en
1980 y su título de grado magna summa cum laude de Marist College en 1974. Está habilitada para ejercer en Nueva York y en el Distrito de Columbia. Kathy y su marido Steve residen en Oakton, Virginia.
Tienen dos hijas adultas.
Posteriormente a la recepción de la contribución de Verizon para el libro, el operador y Google publicaron una propuesta de marco legislativo conjunta en EE UU. Debido al interés de dicha propuesta para el
desarrollo del debate, el editor la ha recogido en el apartado de posición de Google.
164
3. el debate en estados unidos
3.10 Verizon
3.10.1 Cómo preservar Internet como plataforma abierta
para la expresión y la innovación
Kathy brown
Vicepresidente Senior de Desarrollo de Políticas Públicas
y Responsabilidad Corporativa
Internet es una red de redes global que, a través del
uso de un Protocolo de Internet (IP) común, permite la comunicación sin barreras de cualquier expresión que pueda convertirse en dígitos binarios, tales como voz, vídeo, textos, correos electrónicos,
tweets, actualizaciones de redes sociales, navegación por la web y muchas otras posibilidades futuras que hoy sólo podemos imaginar.
Sin embargo, lo que Internet ofrece a los clientes del siglo XXI es mucho más que eso. Es un
mundo de experiencias proporcionadas, no sólo
por la multitud de redes existentes, sino también
por la gran oferta de aplicaciones, software, servicios y productos, así como por los proveedores de
contenidos en los que los usuarios confían para el
lugar de trabajo, el hogar y, cada vez más, para ser
utilizados en cualquier sitio (on the go); sin olvidarnos, por supuesto, de los intereses, contenidos
y creatividad de los propios usuarios.
Hoy en día, Internet se describe acertadamente
como un ecosistema: un conjunto de conexiones
y relaciones complejas pero complementarias,
dependientes las unas de las otras. Al igual que
cualquier otro ecosistema, Internet es susceptible
de ser atacado, por lo que debe protegerse. Por
otro lado, el rumbo que seguirá es incierto, dificultando las predicciones aventuradas. No obstante,
si todas las partes que componen Internet son capaces de trabajar juntas y ofrecer valor a los consumidores, el todo puede ser más fuerte que la
suma de sus partes. Así es la experiencia de los
consumidores hoy en día: distintos agentes, con
roles históricamente diferenciados, se están aso-
ciando y compitiendo entre sí, ofreciendo a los
usuarios finales un rico menú de opciones que supone una plataforma de creación de valor para los
participantes activos.
I Llamadas a la «neutralidad de red»
Algunos grupos argumentan que el éxito de Internet continuará en la era de la banda ancha sólo si
los gobiernos restringen todas las redes de comunicaciones a un transporte «neutral» o «de redes
tontas» (dumb pipe), entre una aplicación y otra o
entre todas las aplicaciones. Esto no es sólo una
mala política basada en una mala teoría, sino que
es una política en busca de una solución, sin que
exista ningún problema, protegiéndose contra
posibles daños imaginados que nunca se ha demostrado que fueran reales.
El diseño de Internet incluye un aspecto denominado principio de ingeniería «extremo-a-extremo» (e2e), que quiere decir que la tecnología del
centro de las redes ha de ser «transparente» para
las aplicaciones de los extremos. Por ejemplo, la
gente debe ser capaz de enviar, recibir y leer correo electrónico al margen de que use cable, DSL o
módem dial-up. La transparencia no significa que
una red sea neutral o «tonta», sino que múltiples
redes, dispositivos y aplicaciones, todas de propietarios diferentes y constituidas por tecnologías
también distintas, han de funcionar virtualmente
como si fueran una sola red. Pero los defensores
han transformado el principio de extreme-a-extremo en una teoría académica de innovación
165
neutralidad de red: aportaciones al debate
que no explica cómo se consigue la innovación en
el mundo real. Esta teoría pasa por alto el diseño
modular de Internet, que es el punto clave que explica cómo los proveedores de servicios han sido
capaces de innovar e invertir en redes nuevas, cada uno a su propio ritmo y de diferentes maneras.
II Enfoque regulatorio ligero: la piedra de
toque de la exitosa política de Internet
en Estados Unidos
Internet ha traspasado los límites históricos de
los principios reguladores de las comunicaciones,
convirtiéndolos en algo cada vez más obsoleto.
Durante más de un siglo se diseñaron estos principios en Estados Unidos para proteger a los ciudadanos de los peligros derivados de una escasez
de sanciones gubernamentales; por ejemplo, estableciendo la regulación common-carrier impuesta a monopolios regulados o regulando la radiodifusión basada en un espectro limitado. Ninguno de estos principios históricos consideró que
las «diferentes» industrias y tecnologías podrían
funcionar sobre la base de un protocolo común de
intercambio de contenidos, una vez que se hubiesen eliminado las etiquetas «radiodifusión», « telefonía» o «televisión por cable». Sin embargo, la
convergencia de las redes como resultado de la
llegada de Internet ha cambiado el panorama totalmente.
En el umbral del siglo XXI, el marco regulador de
las comunicaciones reconoció que la cortedad de
miras de la pasada regulación tecnológica no había
proporcionado ningún tipo de orientación de cara al
futuro. En el mundo del Protocolo Internet, las recientes directrices dadas en Estados Unidos se centran en fomentar la inversión y la innovación, favoreciendo la posibilidad de elección de los
consumidores en Internet. Por ejemplo, la FCC (U.S.
Federal Communications Commission) dictaminó de
manera expresa que las conexiones de banda ancha
de Internet no debían regularse como si fueran un
monopolio de los años 50, regulado y permitido legalmente, y este tipo de política ha funcionado.
166
Según el Plan Nacional de Banda Ancha (National Broadband Plan) preparado por la FCC, el 95
por ciento de los estadounidenses tiene acceso a
banda ancha alámbrica con velocidades de descarga de al menos 4 Mbps. El 82 por ciento tiene la
opción de al menos dos tecnologías de banda ancha alámbrica, sin contar las opciones inalámbricas. Esta posibilidad de acceso cada vez mayor y de
mejor calidad se debe, en gran medida, a la ingente inversión privada realizada por la industria de
banda ancha de EE UU, resultado a su vez de la
competencia existente entre las plataformas de
red. Desde 2003, los proveedores de banda ancha
de EE UU han invertido 166 mil millones de dólares
en el despliegue de redes de banda ancha. Esta inversión ha creado aproximadamente unos 434.100
puestos de trabajo en Estados Unidos y, en los
próximos seis años, la industria de banda ancha
prevé una inversión adicional de 182,4 mil millones
de dólares y la creación de 500.000 nuevos puestos de trabajo.
En estas nuevas redes fluye una inmensa cantidad de contenidos. Sólo las redes Verizon y Verizon
Wireless conectan cada día 100 millones de usuarios, con más de 1.700 millones de mensajes de texto y 50 millones de imágenes y vídeos intercambiados, 400 millones de correos electrónicos recibidos,
8,7 petabytes de vídeo transmitido (el equivalente
a 4 millones de películas de larga duración), miles
de millones de posibles amenazas controladas y resueltas y mil millones de llamadas «telefónicas»
realizadas, teniendo lugar este masivo movimiento de datos todos y cada uno de los días.
III La mejor política para preservar el
carácter abierto de Internet
Verizon cree que la mejor política pública para
preservar el carácter abierto de Internet es estructurar un proceso basado en el enfoque de resolución de problemas flexible, propio de Internet, y
en el tradicional principio de autogobierno, y así
poder abordar las cuestiones que vayan surgiendo, guiados siempre por los principios de colabo-
3. el debate en estados unidos
ración, innovación y apertura que impregnan la
cultura de Internet. En lugar de seguir el proceso
tradicional de creación de normas, las agencias
federales deben trabajar codo con codo con ingenieros y tecnólogos de Internet, analizando las diferentes tendencias tecnológicas, definiendo las
normas que han de guiar las soluciones y anticipando algunas de las repercusiones que las tecnologías emergentes puedan causar.
De entre todos los agentes implicados en Internet, los líderes y expertos en tecnología deben trabajar juntos formando grupos de voluntarios que
den asesoramiento técnico y creando foros que
exijan rendición de cuentas. Así, podrán aconsejar
y dar recomendaciones y opiniones a los órganos
de gobierno acerca de temas relacionados con la
tecnología de Internet y con las políticas que han
de guiarla. Estos grupos también pueden contribuir a evaluar los desafíos tecnológicos a los que
se enfrenta Internet, ayudar a establecer normas
para la gestión empresarial de las aplicaciones o
de los servicios de red y ofrecer orientación sobre
la mejor forma de tratar los problemas derivados
del funcionamiento de Internet. Estos órganos podrían también contribuir a resolver conflictos derivados de prácticas comerciales o reguladoras. Todo este proceso de asesoramiento serviría como
como fuente de información y respaldo a los gobiernos para que aborden las actividades dañinas
en Internet bajo un criterio de caso por caso.
Los consumidores deben tener plenos poderes
en el marco regulador a la hora de preservar Internet como sistema abierto. Los consumidores deberán tener la capacidad de elegir los dispositivos
y el software que quieran, acceder a cualquier
contenido legal y a las aplicaciones que necesiten
y obtener los productos y servicios que deseen.
Los consumidores con poder son también consumidores bien informados. Pueden tener ese poder
si se les proporciona una información más comprensible y práctica, por ejemplo sobre la velocidad con que Internet llega al hogar –y tener así
más capacidad de elección– o sobre el modo en
que las aplicaciones que están utilizando pueden
afectar a su ordenador o a la conexión de banda
ancha. El papel del gobierno no es regular estas
áreas, pero sí puede establecer requisitos para
que la industria sea más transparente en todos
los niveles de Internet.
Por último, para la persecución de los agentes
con comportamientos incorrectos y perjudiciales,
el gobierno debe utilizar principios comprensibles
que den directrices basadas en la experiencia, por
ejemplo, cuándo proteger frente a daños a los
usuarios o a la competencia por parte de cualquier fuente del ecosistema de Internet. Las amenazas al mercado de Internet pueden surgir en
cualquier sitio en que se pueda abusar del poder
de mercado. Al consumidor poco le importa si la
competencia o el uso de Internet que ellos hagan
se halla restringido por una compañía de red, un
proveedor de aplicaciones o de sistema operativo,
o por cualquier otro que elemento que forma parte del sistema modular que constituye el ecosistema de Internet.
Algunos sugerirán que se necesitan normas
más detalladas. No obstante, al adoptar el enfoque que acabamos de exponer, basado en procesos de autogobierno con el que los agentes de Internet ya están familiarizados, podemos proteger
tanto a los consumidores como a la competencia,
pudiendo también asegurar una supervisión
flexible y adaptativa, que se ajuste al carácter innovador de Internet que queremos preservar.
IV Conclusión
La mejor política pública que puede preservar Internet como plataforma abierta a la expresión y a
la innovación será aquella que preserve los principios de autogobierno de Internet, que tan bien
han funcionado durante las dos últimas décadas.
Será aquélla en que el gobierno contribuya a establecer unos principios básicos y objetivos e intervenga sólo en actividades específicas, examinando caso por caso para detener un daño
demostrado, tanto a los consumidores como a la
competencia.
167
4. el debate eN europa
La evolución –más reciente en el tiempo– del debate
europeo sobre net neutrality otorga, probablemente, otra
visión, si no alternativa, complementaria a la ya recogida
desde Estados Unidos. Ello no ha impedido que, tanto en
medios académicos como en el ámbito de las empresas, se
haya alumbrado ya una interesante serie de teorías y tomas
de posición respecto a la conveniencia o no de extender el
marco de regulación comunitario en materia de
telecomunicaciones a la plataforma Internet.
Con idéntico propósito que el expresado para el
anterior capítulo (Estados Unidos), se han solicitado
contribuciones procurando dar una visión lo más
equilibrada posible de los puntos de consenso y disenso
que, en el plano académico, han surgido en Europa o
referidos a la situación europea.
Igualmente, se ha invitado a las principales empresas de
telecomunicaciones de la Unión Europea –operadoras y
fabricantes de equipos y componentes– a exponer su
visión sobre un asunto que cuenta con altas posibilidades
de ser decisivamente abordado, en pocos meses, tanto
por la Comisión y el Parlamento comunitarios como por
las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) de
los estados miembros de la Unión Europea.
neutralidad de red: aportaciones al debate
Sir Tim Berners-Lee
Graduado en la Universidad de Oxford, Tim Berners-Lee inventó la World Wide Web, una iniciativa de
hipermedia basada en Internet para compartir información a nivel global, durante su estancia en la Organización Europea para la Investigación Nuclear (CERN), en 1989. Escribió el primer cliente y servidor
web en 1990. Sus especificaciones de URI, HTTP y HTML fueron refinándose a medida que la tecnología
Web se extendía.
Es el catedrático 3COM Founders de Ingeniería de la Facultad de Ingeniería del MIT, con un nombramiento adjunto en el Departamento de Ingeniería Eléctrica y Ciencias de la Computación del CSAIL,
donde también dirige al Grupo de Información Descentralizada (DIG). También es catedrático del Departamento de Ciencias de la Computación de la Universidad de Southampton, en el Reino Unido.
Es el director de la World Wide Web Consortium (W3C), una organización de estándares web fundada
en 1994 que desarrolla tecnologías interoperables (especificaciones, guías, software y herramientas)
para llevar la web a su máximo potencial. Es director fundador de Web Science Trust (WST), constituida
en 2009 para promover la investigación y la educación en Ciencia Web, el estudio multidisciplinario de
la humanidad conectada por tecnología.
También es Director de la World Wide Web Foundation, fundada en 2009 para financiar y coordinar
esfuerzos para aumentar el potencial de la web para beneficiar a la humanidad. Durante el año 2009
Tim también fue consejero en la iniciativa del Gobierno del Reino Unido «Making Public Data Public».
En 2001 fue nombrado Miembro de la Royal Society. Ha recibido numerosos premios incluyendo el
Premio de Japón, el Premio Príncipe de Asturias, el Premio de Tecnología del Milenio y el Premio Quadriga alemán. En 2004 recibió el rango de Knight Commander de la Reina Isabel II y en 2007 fue galardonado con la Orden del Mérito. En 2009 fue elegido asociado extranjero de la National Academy of Sciences
de Estados Unidos. Es autor del libro «Tejiendo la Red».
170
4. el debate en europa
4.1 La neutralidad de red: esto es serio
sir tim berners-lee
Director del W3C y de la WWW Foundation
Hace 30 años, los inventores de Internet, Vint Cerf y
Bob Kahn entre otros, diseñaron una arquitectura
sencilla y de carácter general. Cualquier ordenador
podía enviar paquetes a otro ordenador. Gracias a la
pureza del diseño y la estricta independencia de las
capas pudo Internet crecer y ser tan útil, permitiendo
que el hardware y la tecnología de transmisión, que
eran la base de Internet, aumentaran por mil su velocidad y aun así ésta pudiera seguir ejecutando las
mismas aplicaciones. Permitieron también que se
introdujeran nuevas aplicaciones y que éstas evolucionaran independientemente unas de otras.
Cuando inventé la web hace más de veinte años,
no tuve que pedir permiso a nadie. Ahora, cientos
de millones de personas la usan libremente. La razón de que pudiera diseñar la web yo solo y de que
pudiera hacerlo en un par de ordenadores fue porque Internet a su vez había sido diseñada para que
cualquier persona pudiera utilizarla, reduciendo al
mínimo las restricciones de usuario. Ésta es, por
tanto, una de las cualidades de la plataforma abierta: se ha construido para hacer que algo sea posible, no para controlar, no para tratar de adivinar
que cosas se construirán con ella en el futuro.
Yo, a mi vez, intenté también que la tecnología
web fuera una plataforma neutral y universal, y
muchas personas hoy en día siguen esforzándose
en lo mismo. No debía discriminar a ningún tipo de
hardware o software en particular, a ninguna red
subyacente, a ninguna lengua, cultura o personas
discapacitadas, ni a ningún tipo de datos. Funcionó
porque era una tecnología valiosa y novedosa. Cualquiera puede desarrollar una nueva aplicación en la
web sin tener que pedir permiso a Vint Cerf o a mí,
ni a su ISP (proveedor de servicios de Internet), compañía telefónica, proveedor del sistema operativo,
al gobierno de turno o al vendedor del hardware.
Internet se ha convertido en el principal medio
de unión entre las personas. Este medio de comunicación neutral es esencial para nuestra sociedad. Es la base de una economía de mercado basada en una competencia leal. Es la base de la
democracia, a través de la cual una comunidad
debe decidir lo que ha de hacer. Y es la base también de la ciencia, a través de la cual la humanidad decide qué es lo que constituye la verdad.
La neutralidad de Red es una propiedad fundamental para la que hace 20 años ni siquiera teníamos un nombre. La neutralidad de la red es uno de
esos principios sociales, ciertamente hoy en día
mucho más social que técnico, que es absolutamente esencial.
La neutralidad de red es esto:
si yo pago para conectarme a la red con una
cierta calidad de servicio, y tú pagas para conectarte con esa misma calidad de servicio o una calidad superior, entonces podemos comunicarnos
en ese nivel de servicio.
Eso es todo. Es responsabilidad de los ISP proporcionar las condiciones de interoperatividad
necesarias para que eso ocurra.
La neutralidad de Internet NO es pedir que sea
gratis.
La neutralidad de Internet NO consiste en decir
que no se debería pagar más dinero por una mejor calidad de servicio. Siempre lo hemos hecho
así y lo seguiremos haciendo.
La neutralidad de red hoy en día es un serio problema en todo el mundo, pero el grado en que se ve
amenazada, así como los distintos tipos de amenaza, varían de un país a otro. Hoy se acepta como algo natural en muchas culturas que Internet sea un
medio que no discrimina por razones comerciales
o de partido político, pero me ha sorprendido apre-
171
neutralidad de red: aportaciones al debate
ciar un cambio repentino, ya que algunas empresas o ciertos gobiernos han decidido hacerse con el
control de la misma y hacer uso de ese control.
Se ha sugerido que no necesitamos legislación
porque nunca la hemos tenido. Eso es un sinsentido, porque de hecho sí hemos tenido neutralidad
en Internet en el pasado. Estas amenazas reales y
explícitas se han dado sólo recientemente.
El control de la información es un fenómeno enormemente poderoso. En Estados Unidos, la amenaza
que existe es que las empresas puedan controlar,
por motivos comerciales, aquello a lo que accedemos. En China, el control lo ejerce el gobierno por
razones políticas. Hay empresas que pretenden hacerse con el control de la distribución de Internet a
corto plazo, a pesar de que va en contra de los intereses de la propia industria a largo plazo. Espero que
las industrias afectadas se den cuenta de que la
neutralidad de red es fundamental también para
ellas. Es muy importante contar con una red neutral
que permita a la gente introducir nuevas aplicaciones y permita también un mercado justo.
De hecho, el carácter abierto de Internet, que es
algo tan maravilloso, no depende de que haya
una cierta regulación. Cuando yo era niño, me impresionó que la tarifa de instalación del teléfono
fuera la misma en todo el Reino Unido, independientemente de que vivieras en la ciudad o en la
montaña, y que con el mismo sello una carta pudiera llegar a cualquier sitio.
Es cierto que la regulación para preservar Internet
como un sistema abierto es regulación. Y en gran
medida Internet ha florecido gracias a la ausencia
de regulación. Sin embargo, hay algunos valores
fundamentales que se deben preservar. Por ejemplo, el sistema de mercado depende de que no se
puede fotocopiar el dinero. La democracia depende
de la libertad de expresión. La libertad de conexión
con cualquier aplicación o con cualquier agente es la
base social fundamental de Internet, constituyendo
hoy en día también la base de la sociedad.
El aspecto clave de Internet es que yo me conecto con una cierta calidad de servicio, ya sea con capacidad de vídeo, audio o de cualquier otro tipo. Si
172
la otra persona se ha conectado con la misma calidad de servicio, entonces los dos podemos conectarnos en ese nivel. No deberíamos tener que negociar. Así pues, el aspecto clave del que estamos
hablando aquí es el acuerdo entre el usuario de Internet y el proveedor de servicios de Internet.
Los usuarios deberían poder pagar más por un
servicio mejor. La priorización basada en el tipo (de
servicio) puede ser algo razonable cuando ofrece
múltiples servicios con diferentes calidades de servicio, pero los servicios no deben estar sujetos a
una aplicación determinada, a un programa de
aplicación determinado o a una dirección de pares
en particular. Los sistemas propietarios son como
un techo de cristal: limitan la innovación.
Estoy seguro de que nunca habríamos visto esta explosión que ha tenedo lugar en la Red, tan variada y
apasionante, si ésta a su vez no se hubiera constituido
como un sistema abierto. Tanto las personas que desarrollan nuevas aplicaciones basadas en la web como las empresas confían en que Internet estará siempre ahí, dispuesto a incorporar todo lo que ellos
puedan imaginar. Es obvio que en el futuro esperamos ver muchas más cosas. Sería un desastre tomar
decisiones sobre la neutralidad de red basándonos
únicamente en las aplicaciones que podemos ver hoy
en día, pues el ritmo de innovación es rapidísimo. Uno
de los objetivos prioritarios es preservar la oportunidad de desarrollar nuevas aplicaciones y protocolos.
Espero que los gobiernos sigan protegiendo la
neutralidad de la red para que yo pueda seguir innovando en el espacio de Internet. Quiero ver que
la explosión de innovación que está teniendo lugar en la Red, tan diversa y emocionante, continúa siendo imbatible.
Otro aspecto clave es que no se puede describir
como comercio gran parte de la actividades que tienen lugar en la Red, por lo que ésta no debe ser gestionada sólo desde el punto de vista del uso comercial. Vemos que hay una gran interrelación entre
ella y el mundo académico, los gobiernos, la comunidad pública y otras entidades sin ánimo de lucro.
Es mejor y más eficiente para todos nosotros
que tengamos un mercado independiente en
4. el debate en europa
donde obtenemos nuestra conectividad y otro
mercado donde conseguimos nuestros contenidos. La información es lo que utilizo para tomar
todas mis decisiones, por ejemplo, no sólo qué
comprar sino también cómo votar.
De esta manera, los principios de neutralidad de
red son comparables en importancia a los principios
de libertad de expresión. Cuando uno considera las
formas en que la neutralidad de red podría verse
amenazada, tiene que pensar en cuántas decisiones
se toman en la web y qué significado tendría que alguien pudiera influir en esas decisiones.
¿Qué pasaría si alguien nos pudiera facilitar el
acceso a un sitio determinado, por ejemplo zapatería? Sería algo bastante potente, comercialmente hablando. Si por el contrario, lo que hacen
es dificultarnos el acceso a algunos sitios en la
red, por ejemplo sobre la teoría de la evolución,
sería mucho más aterrador: pueden o podrían intentar influir en el modo en que pensamos. Es
muy importante que, en un mundo en el que la
democracia es cada vez más participativa, las personas se puedan informar en medios neutrales y
conectarse con quien ellos quieran.
Otra cuestión muy importante es la monitorización (snooping). No quiero que nadie, por ejemplo, un
proveedor de acceso a Internet o el gobierno de turno,
espíe el uso que hago de Internet. El proveedor puede
controlar el tráfico para garantizar que el servicio de
Internet de una determinada persona funciona sin
problemas. Es difícil que los usuarios puedan detectar
todas las formas de discriminación de paquetes, por
lo tanto no debe dejarse que sean los usuarios los que
descubran al azar cualquier tipo de violación de los
principios de neutralidad de red. Es cierto que el usuario debe poder ser capaz de mirar dentro de Internet
para combatir delitos graves, pero primero las autoridades deberán estar obligadas a solicitar un mandamiento judicial de un organismo independiente.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que las
personas en Internet hacen cosas tan íntimas que
las hace muy valiosas para los demás. En potencia,
lo que la gente hace en Internet podría ser más perjudicial para ellos que tener una cámara de televi-
sión permanentemente instalada en el salón de su
casa. La prima del seguro sanitario no debería subir
porque el usuario se haya informado sobre temas
de salud en Internet, ni debería convertirse en sospechoso de terrorismo porque haga investigación
sobre productos químicos, ni debe recibir folletos
sobre los derechos del colectivo gay porque ha hecho búsquedas sobre temas de sexualidad. Todo
esto deberá ser privado. Así que esos sistemas que
supervisan todos los clicks de los usuarios y crean
perfiles de éstos son muy perjudiciales.
Tenemos que velar para que tanto los protocolos tecnológicos como las convenciones sociales
respeten los valores básicos y para que Internet
siga siendo una plataforma universal: independiente de dispositivos específicos, de plataformas
de software, idiomas, culturas o discapacidades.
Que Internet nunca sea controlada por una única
compañía ni un único país.
En 2009, Finlandia se convirtió en el primer país en
declarar el acceso a Internet como un derecho legal y
los tribunales franceses determinaron que el acceso
a Internet es un derecho humano fundamental.
Aunque tuve el privilegio de encabezar el esfuerzo que dio lugar al nacimiento de la web a
mediados de los años 90, ya nadie considera que
la Red es algo diseñado por una sola persona o incluso una sola organización. Se ha convertido en
un recurso público del que dependen muchos individuos, comunidades, empresas y gobiernos. Y
desde sus inicios ha sido un medio que se ha creado y mantenido por los esfuerzos de cooperación
de muchas personas en todo el mundo.
Las democracias disfrutan de una larga tradición en la protección de sus canales vitales de comunicación. Alimentamos y protegemos nuestras
redes de información porque constituyen el centro
de nuestras economías, nuestras democracias y
nuestras vidas personales y culturales. Por supuesto, el imperativo de asegurar el libre flujo de información ha crecido por la naturaleza global de Internet y de la web.
Protejamos la web abierta y libre y la neutralidad de red.
173
neutralidad de red: aportaciones al debate
Martin Cave
El autor, catedrático de Warwick Business School, es economista regulador especializado en el sector de
las comunicaciones. Es autor de una serie de artículos publicados en revistas académicas y co-editor
de Handbook of Telecommunications Economics (Elsevier, 2002, 2006). También ha asesorado a varias
agencias reguladoras, incluida la Comisión Europea, así como realizado un conjunto de revisiones regulatorias para el gobierno de Reino Unido, incluyendo dos relacionadas con cuestiones de espectro radioeléctrico.
174
4. el debate en europa
4.2 La neutralidad de red: Estados Unidos versus Europa
Martin cave
Director del Centro para la Gestión bajo Regulación
Universidad de Warwick
En el año 2009, las instituciones europeas, a resultas de la revisión del marco regulador europeo de
las comunicaciones electrónicas, estuvieron debatiendo sobre la conveniencia de imponer restricciones a la manera en la que los proveedores de
servicios de Internet (ISP) en Unión Europea pueden gestionar sus redes y desarrollar sus ofertas.
Parte de esta discusión está muy relacionada con
la encendida polémica sobre «neutralidad de red»
que ha tenido lugar en Estados Unidos durante un
cierto tiempo, y donde la Comisión Federal de Comunicación (FCC) está estudiando las opiniones
recibidas sobre las nuevas propuestas para regular Internet.1 La situación en Europa es diferente de
la de Estados Unidos por lo que respecta a la estructura del mercado, pero el punto clave de la
«neutralidad de red», que es si se debe impedir
que los proveedores de servicios de Internet introduzcan niveles de calidad de servicio diferenciados
en Internet, se plantea en los dos escenarios.
En la actualidad, la información que circula a
través de Internet se transmite generalmente bajo el modelo «best-effort»: los proveedores de servicios hacen todo lo posible para hacer llegar toda
la información que manejan a su destino. 2 Este
sencillo modelo ha atendido bien a los usuarios
de Internet hasta ahora. Sin embargo, se plantean
escenarios donde este modelo podría llegar a ser
inviable si el tráfico de Internet crece de forma explosiva con el aumento de las nuevas aplicaciones, servicios y contenidos basados en vídeo. Por
ejemplo, para la mayoría de los ISP hoy en día una
pequeña parte de sus usuarios (en general menos
del 10%) acapara la mayor parte del uso de las redes (en general en torno al 80%). Este desequilibrio no se refleja en las tarifas de abono, a pesar
de que esta pequeña fracción de usuarios afecta a
la calidad del servicio prestado al resto de usuarios. Una forma que tienen los ISP para hacer frente a este problema es introducir diferentes niveles
de calidad de servicio, de forma que los usuarios
(incluyendo los proveedores de aplicaciones, de
servicios y de contenidos) pudieran decidir qué
calidad de servicio (prioridad, etc.) desean adquirir y a qué precio.
Es cierto que tomar esta decisión supone cargas para los usuarios finales, pero al estar ellos
realizando compras sucesivas, y siempre y cuando
los usuarios dispongan de contratos no excesivamente largos y de información adecuada, no tiene sentido que la solución adoptada para protegerlos como consumidores consista en prohibir la
prestación de determinados servicios. La solución
de asegurar la prestación de una adecuada información al consumidor parece adecuada, a pesar
del pobre historial de los ISP respecto a la transparencia de los datos suministrados sobre lo que
proporcionan y lo que no proporcionan. Si se hace
obligatoria la divulgación de alternativas, imponer normas mínimas a los servicios de los ISP, como los reguladores europeos ya están autorizados a hacer, podría simplemente eliminar algunos
1. FCC (2009): Notice of Proposed Rule Making, In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry
Practices, Federal Communications Commission, GN Docket No. 09-191 and WC Docket No. 07-52.
2. Véase STATEMENT (2009) Statement by European Academics on the Inappropriateness of Imposing Increased Internet
Regulation in the EU, disponible en: papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1329926.
1
2
175
neutralidad de red: aportaciones al debate
de los servicios del tipo «bonito y barato» que los
usuarios finales pueden lógicamente desear.3
El núcleo del debate sobre la neutralidad de red
se centra en la posibilidad de aplicar tarifas diferenciales en los servicios de los ISP (siglas en inglés
correspondientes a proveedores de servicios independientes). La capacidad de los ISP de facturar de
manera apropiada los servicios proporcionados es
crucial para el ambicioso programa de inversiones
en curso, tanto en Europa como en otros países,
donde se pretende llevar fibra más cerca de los hogares y proporcionar a empresas y clientes residenciales servicios de banda ancha de alta velocidad,
los cuales son esenciales para hacer realidad las
ambiciones de muchos países de crear la economía
del conocimiento. La situación económica actual
hace que esto sea bastante difícil, y las restricciones innecesarias impuestas en los niveles de calidad de servicio retrasarán las inversiones necesarias para construir dichas redes.
Desde la perspectiva de un análisis económico
estándar podemos decir que, en un entorno competitivo, un mejor ajuste de los niveles de calidad
de servicios a las necesidades de los usuarios conduce probablemente a una mejora del bienestar,
mejorando también los incentivos de los proveedores de Internet para invertir y así satisfacer la
demanda de los clientes. Al mismo tiempo, alejarse del modelo actual «best-efforts» puede cambiar el patrón de innovación que se da en Internet
y su entorno, o de modos que son difícilmente
predecibles. Por lo tanto, es importante no adelantarse al mercado diciendo a los ISP cómo ejercer su actividad antes de saber cuáles son los riesgos. En otras palabras, en una etapa tan
temprana, la intervención legislativa se debería
limitar a los riesgos claros e identificables que no
se pueden abordar por medio de las leyes y la regulación vigentes.
El caso más sencillo es aquél en que, dadas las
características de ciertos flujos de datos, hay que
hacer entrega de la información a una calidad específica. Así, un correo electrónico se puede retrasar unos segundos sin que ocurra un desastre. Pero una conversación telefónica tiene que tener un
principio, un centro y un final, siempre en ese orden, como ocurre con la transmisión de vídeo. Sería absurdo prohibir tarifas diferentes por bit para
servicios con requisitos distintos, pues podría significar que no se proporcionen determinados servicios.
Consideremos ahora otro caso: un usuario final particular necesita que se entreguen correos
electrónicos de forma instantánea, mientras que
otros usuarios finales están dispuestos a esperar. ¿Está mal cobrar más por un servicio Express,
cuya prestación supone un coste mayor en la
red? Por el contrario, dejar de hacerlo podría llevar a la desaparición total de este servicio, pues,
si fuera gratis, todo el mundo podría darse de alta en él.
Hay, sin embargo, una complicación adicional
importante, derivada del hecho de que estamos
tratando aquí con un mercado de externalidades
cruzadas. Esto se ilustra en la Figura 4.1, donde se
muestra cómo uno o más ISP se encuentran entre
los proveedores de contenido, por un lado, y los
usuarios finales, por otro. Los proveedores de contenidos tienen la oportunidad de financiarse, ya
sea por la venta de publicidad o por la venta de
contenidos a los usuarios finales. Los ISP pueden,
en principio, conseguir ingresos tanto de los usuarios finales como de los proveedores de contenidos, así como de sólo uno de ellos. Pueden también pagar a los proveedores de contenidos para
que éstos elijan su plataforma, posiblemente de
forma exclusiva, a fin de resultar más atractivos a
los usuarios finales.
3. Una base para fijar niveles mínimos de calidad de servicio es el argumento denominado «dirt road»: el temor a que
los ISP ofrezcan una calidad de servicios básicos muy mala con el fin de forzar a los consumidores a contratar tarifas más altas. Pero esto sólo podría pasar si los ISP dispusiesen de poder significativo de mercado, como se comenta a continuación.
3
176
4. el debate en europa
Figura 4.1. posibles FluJos de paGos
Anunciantes
Proveedores
de
contenidos
ISP 1
ISP 2
Usuarios
finales
Anunciantes
Uno de los principales aspectos que se conoce
sobre los mercados de externalidades cruzadas es
que han dado la vuelta a las ideas existentes sobre cómo se realiza una fijación eficaz de los precios.4 Por ejemplo, dos participantes en este mercado, para cuya prestación de los servicios se
generan costes iguales, no tienen por qué pagar
los mismos precios dependiendo del lado en el
que se encuentren en el mercado, puesto que esto puede suponer que generen unos efectos de
externalidad diferentes. Como regla general, en
los mercados de externalidades cruzadas, el beneficio que un lado del mercado obtiene por acceder al otro lado está directamente relacionado
con el número de agentes accesibles al otro lado.
Esto hace que un proveedor de contenidos valore
una plataforma por el número de usuarios finales
a los que tendría acceso a través de esa plataforma, y que ésta valore los contenidos por el número de usuarios finales que podría atraer al ofrecer
esos contenidos. Esto se puede ver claramente en
los «antiguos» mercados de medios de comunica-
4.
4
ción donde una red por cable o por satélite cobra a
algunos canales por la emisión de programas
mientras paga a otros para ser emitidos por su
red.
Estas consideraciones deberían ser suficientes
para alertarnos de que es bastante poco probable
que sea beneficioso eliminar a priori y por regulación cualquier discriminación de precios o de flujos de pago en determinadas direcciones. No obstante, tiene sentido estar atento a cualquier
abuso de poder de mercado. En principio, podrían
darse abusos por parte de los anunciantes a través de proveedores de anunciantes dominantes,
abusos sobre los ISP o los usuarios finales por parte de un proveedor de contenidos, abusos sobre
los proveedores de contenidos y/ o sus usuarios
finales por parte de los ISP y abusos monopsonísticos por parte de los usuarios finales.
Algunos de estos abusos podrían ser descubiertos ex ante por el marco regulador europeo de los
servicios de comunicaciones electrónicas, mientras que otros, por ejemplo los abusos en el mer-
OECD (2009) Two-sided Markets, DAF/COMP(2009) 20.
177
neutralidad de red: aportaciones al debate
cado de la publicidad, no lo serían. En mi opinión,
los principales méritos de ese marco regulador
son que exige, como requisito previo para la intervención, que se encuentre una situación de dominancia o de poder significativo de mercado (PSM),
que las medidas regulatorias que se adopten sean
proporcionales y que las intervenciones regulatorias tengan lugar principalmente en los mercados
mayoristas con el objetivo de fomentar una mayor competencia en el mercado de usuarios finales. En estas circunstancias, la mejor manera de
avanzar sería llevar a cabo un ejercicio apropiado
de definición y análisis de mercado, según se estipula en el marco regulatorio, y sólo intervenir
cuando sea apropiado.5
Una segunda preocupación es que los ISP podrían llegar a bloquear totalmente la capacidad
que tienen los usuarios para acceder a los contenidos, aplicaciones y servicios de su elección en
Internet. Si estas restricciones acaban siendo muy
frecuentes, Internet podría llegar a ser algo desigual, lo que acabaría afectando a su capacidad de
reportar beneficios a la sociedad. Sin embargo,
cualquier intervención en este punto debe de ser
tratada con mucho cuidado: la introducción de
una calidad de servicio diferenciada para mejorar
la gestión de red significa que algunos usuarios
decidirán no contratar la gama alta del servicio,
sin que de ninguna manera se pueda bloquear el
acceso a los contenidos que quieran. Cualquier
medida que niegue esta elección informada va a
perjudicar a los consumidores. Como ya indicamos anteriormente, la legislación en defensa del
consumidor puede y debe garantizar que las personas sepan lo que están contratando. Aunque
algunos proveedores de Internet toman el camino fácil en relación con la transparencia, esto refuerza los motivos para evitar que algo así siga
ocurriendo en el futuro.
Los firmantes de la Academic Statement,6 basándose en un análisis detallado de la regulación
de las telecomunicaciones en Europa, expresaron
la opinión de que la única intervención legislativa
necesaria en este momento es aquella en la que
todas las instituciones están de acuerdo en lo
esencial: a saber, el suministro de información a
los usuarios para que tengan un conocimiento
exhaustivo de la política seguida por los ISP en
materia de gestión de tráfico y calidad del servicio. Aparte de eso, se puso en cuestión que una
nueva legislación pudiera suponer un valor añadido a la ya vigente. Por ejemplo, el principio general establecido por la Comisión y citado anteriormente, por no hablar de las versiones del
Parlamento, podría malinterpretarse e ir más allá
del simple bloqueo, afectando también a la calidad de servicio diferenciada y a medidas legítimas de gestión de red. A falta de experiencia para
establecer los límites que determinan el término
medio entre un bloqueo total y las medidas universalmente reconocidas como legítimas, es preferible abstenerse de intervenir ahora e ir acumulando experiencia en base a un análisis caso por
caso. Del mismo modo, si los consumidores están
bien informados y la competencia funciona de
forma efectiva, no debería ser necesario el establecimiento de requisitos mínimos de calidad.
Este punto de vista triunfó ampliamente, en el
sentido de que el tema de la discriminación se vio
como algo que se puede resolver si se obliga a dar
una información clara a los clientes y se usan las
herramientas existentes para hacer frente al poder significativo de mercado. Finalmente, el paquete legislativo fue aprobado en noviembre de
2009, evitando que «nos coláramos un gol» en
nuestra regulación.
¿Seguirán el ejemplo Estados Unidos? En octubre de 2009 la FCC propuso convertir los cuatro
5. Cave, Martin and Crocioni, Pietro (2007) ‘Does Europe need net neutrality rules?’ International Journal of Communications, 2007, pp. 669-679.
5
6. Idem 2.
178
6
4. el debate en europa
principios que gobernaban su política sobre Internet, promulgados en 2005, en normas de obligado cumplimiento, añadiendo dos más: una regla
sobre discriminación, que limita las prácticas de
gestión de tráfico y las relaciones contractuales
que un ISP puede emplear, y una regla de transparencia, que obliga a un ISP a revelar sus prácticas
de gestión del tráfico.7
Por lo que respecta a este análisis, la divulgación de las prácticas que un ISP emplea tiene la
posibilidad de beneficiar a los consumidores al
mejorar su capacidad de elección y se puede defender en tanto en cuanto no divulgue la información propietaria (reservada) ni promueva la
colusión. Las restricciones a las prácticas de
gestión de tráfico especificadas en la norma sobre la discriminación son peligrosamente vagas, ya que no se ha establecido de forma adecuada el estándar sobre lo «razonable» 8 de las
restricciones, lo que puede limitar también la
innovación.
Pero probablemente el mayor riesgo reside en
la prohibición propuesta a los ISP de «discriminar
en contra o a favor de cualquier contenido, aplicación o paquete, sujeto a una gestión de tráfico razonable». Esto podría prohibir la oferta de servicios con diferentes niveles. También supondría un
impedimento para los ISP a la hora de recuperar
de forma rentable los considerables costes fijos
que tienen. Un grupo de influyentes investigadores del MIT señaló en su contribución a la consulta de la FCC:9
«A la hora de abordar el riesgo que conlleva
una discriminación perjudicial por parte de los
ISP, vemos que se puede incurrir en más daño
que beneficio [por la norma de discrimina-
7.
8.
ción], pudiendo llegar a la paralización de innovaciones potencialmente ventajosas», y
«en tanto en cuanto los ISP ofrezcan al menos
una versión del servicio de acceso a Internet
basado en el modelo tradicional best-effort e
indiferenciado, se les debe permitir que ofrezcan otras formas de acceso a Internet distintas
de éstas... Creemos que este enfoque permitirá
que Internet siga evolucionando de forma más
eficaz y consecuente con las necesidades cambiantes del mercado»
El resultado del debate en EE UU está aún en
entredicho. Por otro lado, hay dos acontecimientos recientes que pueden ser significativos. A la
FCC le ha preocupado el hecho de que el National
Broadband Plan, publicado en marzo de 2010, no
haga ninguna referencia a este debate. En segundo lugar, una decisión tomada por la FCC en el
año 2008, censurando a Comcast, una compañía
de cable, por ciertas prácticas de gestión de tráfico, ha sido recurrida recientemente ante el Tribunal de Apelaciones de EE UU en el Distrito de Columbia. La sentencia del tribunal pone en tela de
juicio de forma genérica la competencia de la Comisión sobre los servicios de banda ancha.10 Aunque es posible un recurso y la Comisión pueda intentar «reclasificar» la banda ancha como un tipo
de servicio diferente, regulándola así de forma
más intrusiva, sin duda estos dos tipos de acción
conllevan riesgos.
Sin embargo, el debate sobre la neutralidad de
red se planteará de nuevo en las propuestas legislativas ante el Congreso, pues aún no se ha eliminado en Estados Unidos la posibilidad de que se
pongan trabas de forma voluntaria a la inversión
en banda ancha y al desarrollo de Internet.
Idem 1.
Ibid, párrafo 104.
9. Clark, D, W. Lehr y S. Bauer (2010): In the Matter of Preserving the Open Internet and Broadband Industry Practices:
Comments of David Clark, William Lehr and Steve Bauer, Massachusetts Institute of Technology. Página, 25, 26.
10. Financial Times, 7 de abril 2010.
7
8
9
10
179
neutralidad de red: aportaciones al debate
Andrea Renda
Andrea Renda es Investigador Senior y Jefe de Asuntos Regulatorios en el Centro de Estudios de Política
Europea. También es profesor de Defensa de la Competencia y Regulación en la Universidad LUISS Guido Carli en Roma, y da clases también en Brujas, Rotterdam y Estocolmo cada año. Andrea forma parte
del Consejo Científico de la International Telecommunications Society y de Euro CPR, y forma parte del
Consejo Editorial Internacional de la revista Telecommunications Policy. Es asesor de instituciones europeas, la OCDE y el Banco Mundial y autor de varias publicaciones en las áreas de defensa de la competencia y regulación de las telecomunicaciones.
180
4. el debate en europa
4.3 ¿Necesita Europa normas de neutralidad de red?
andrea renda
Investigador Senior, jefe de Asuntos Regulatorios
del Centro de Estudios de Política Europea. Bruselas
Después de varios años de un debate frenético en
Estados Unidos sobre la neutralidad de red, no hay
duda alguna de que este debate se ha convertido
también en una batalla europea. De hecho, en varias ocasiones los comisarios de la UE y los reguladores nacionales se han visto obligados a intervenir en este debate con el propósito de perfilar su
planteamiento político en este asunto tan complejo. Neelie Kroes, recientemente nombrada comisaria responsable de la Agenda Digital, pronunció un
discurso muy inteligente sobre la neutralidad de
red y la necesidad de abordar este tema también
en Europa. En su discurso, la señora Kroes comentó
que: «las normas revisadas de la UE sobre telecomunicaciones se complementarán con la próxima Recomendación sobre las NGA y la Política de Espectro,
lo que permitirá fomentar la inversión en redes eficientes y abiertas. Además, esto constituye un marco sólido que permitirá abordar las cuestiones de la
neutralidad de red».1 Sin embargo, el debate sigue
siendo frenético, y el Parlamento Europeo ha adoptado recientemente una postura más favorable a
la neutralidad que la que sostiene la Comisión. Aún
está por ver qué supondrá todo ello en la práctica,
ya que cuando se trata de neutralidad de red, es en
los pequeños detalles donde pueden aparecer las
trampas.
El objetivo principal de este breve artículo es saber si Europa tiene necesidad de normas ad hoc; y
cómo estas normas interactuarían con el marco
normativo vigente, así como con la jurisprudencia
existente en la aplicación del derecho de competencia comunitario. En consecuencia, en la sección I de este artículo resumimos brevemente los
principales temas que tienen que ver con el debate sobre la neutralidad de red. En la sección II se
analiza el marco normativo de la UE y la necesidad de introducir nuevas normas de neutralidad
de la red en el panorama jurídico de la UE. Por último, la sección III corresponde a la conclusión.
I Introducción a la neutralidad de red
Desde hace tiempo, el debate sobre neutralidad de
red ha girado en torno a la cuestión de si se debe
obligar a los proveedores de servicios de Internet
(ISP) a tratar por igual todos los bits en sus redes, o
por el contrario se puede dirigir la capa de lógica de
la infraestructura del IP para que priorice unos paquetes de datos sobre otros, o incluso impedir que
sus abonados utilicen algunas aplicaciones. En Estados Unidos el debate se centró inicialmente en
este último asunto –bloqueo de aplicaciones, basado en un caso de poca importancia, decidido por
Decreto de Acuerdo que en el año 2005 llevó a la
FCC a una sanción menor (el caso llamado Madison
River).2 Posteriormente, como la actuación del bloqueo de aplicaciones que surgió a consecuencia
del caso Madison River ha permanecido siendo un
caso aislado, el debate se convirtió en una discusión sobre las prácticas legítimas de gestión de red
y sobre el posible alcance de las prácticas discrimi-
1. Véase la presentación de Kroes, Net neutrality in Europe Address at the ARCEP Conference (L’Autorité de Régulation des
Communications Electroniques et des Postes), París, 13 de abril de 2010.
2. Véase Madison River Commc’ns, LLC, 20 F.C.C.R. 4295 (2005). Disponible en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/
attachmatch/DA-05-543A2.pdf.
1
2
181
neutralidad de red: aportaciones al debate
natorias por parte de los ISPs.3 Exactamente, el debate se ha desarrollado en al menos cinco aspectos
diferentes.
(i) Una dimensión técnica, relacionada con las
características y necesidades de organización del tráfico, que se origina principalmente debido al problema de la congestión de la red. 4 De acuerdo con esta
corriente del debate, la gestión de tráfico
estaría justificada, al menos, cuando sea
necesario evitar la congestión intolerable y
la pérdida de calidad global del servicio.
Los defensores de la diversidad de la red
solicitan que la gestión de tráfico de red en
las autopistas de la información siga exactamente el mismo principio de discriminación por precio que el seguido por las autopistas de peaje o servicios de mensajería
instantánea, incrementando así el bienestar. En este sentido, una característica clave en el debate internacional ha sido dilucidar de qué significa «la gestión de tráfico
razonable» en contraposición a una organización de red inaceptable. Por supuesto,
el término cambia en función de las circunstancias y de la tecnología: en particular, es bien sabido que las redes móviles
(incluyendo las 3G) afrontan actualmente
más dificultades que las líneas fijas de
banda ancha (DSL, cable y FTTx) en lo que
se refiere a adaptar diversas formas de trá-
fico de Internet; y que en estas plataformas los MNO inevitablemente desempeñan un papel muy activo, implicando, por
ejemplo: filtrado de contenidos, bloqueo o
demora del tráfico peer-to-peer (P2P) y
contenido solo para adultos, etc. En principio, esto significa también todo lo que
pueda constituir una gestión razonable de
la red en plataformas 3G y puede que no
sea considerado razonable en las líneas fijas, debido a diferentes restricciones de
anchos de banda.
(ii) Una dimensión competitiva, que vincula
la neutralidad a la competencia en diferentes capas de las plataformas de banda
ancha, donde se examinan los incentivos
de los diferentes agentes, según sea el
grado de posición competitiva que tengan que afrontar.5 La necesidad de salvaguardas de la competividad ha sido el primer argumento utilizado por los
defensores de la neutralidad de red después del caso Madison River, y permanece
como una de las principales preocupaciones expresadas por los proveedores de
aplicaciones que también son ofrecidas
por los ISP. Por otro lado, los ISP han expresado su preocupación de que los proveedores de aplicaciones de banda-ancha
deberían pagar por la parte de la infraestructura utilizada para entregar contenido a sus clientes.6
3. Una descripción completa de las diferentes variantes del debate sobre neutralidad de red está fuera del alcance de
este breve documento. Para una descripción más completa, véase Renda (2008), I own the pipes, you call the tune. The net
neutrality debate and its (ir)relevance for Europe», disponible en: http://works.bepress.com/andrea_renda/1.
4.
Véase, por ejemplo, Yoo, C. S. (2006), Network Neutrality and the Economics of Congestion. 94 GEO. L.J. 1847.
5. Véase Schewick, B. van (2007) Towards an Economic Framework for Network Neutrality Regulation, Journal on Telecommunications & High Technology Law 5. Véase también Wu, T. (2003) Network Neutrality and Broadband Discrimination,
J. Telecom & High Tech L. 2: en p. 141; y Wu, T. (2004) The Broadband Debate: A User’s Guide, J. Telecom & High Tech L.
6. Para citar, AT&T CEO, Ed Whitacre (referida a los proveedores de aplicaciones): «¿Cómo crees que van a llegar a los
clientes? A través de una red de banda ancha. Las compañías de cable las tienen. Nosotros las tenemos. Ahora, lo que les
gustaría hacer es usar mis redes gratis, pero no voy a dejar que ellos hagan eso porque hemos gastado mucho dinero y tenemos que recuperarlo. Así que va a tener que existir algún mecanismo para que estas personas que usan estas redes paguen
las partes que están usando. ¿Por qué se les debería autorizar a utilizar mis redes?».
3
5
4
6
182
4. el debate en europa
(iii) Una dimensión consumista, centrada en el
impacto de la neutralidad de red sobre el
acceso de los consumidores a los contenidos de Internet.7 Esta cuestión ha sido
planteada por los proveedores de contenidos que temen que su contenido sea discriminado o bloqueado en beneficio del
competidor, aunque a veces se plantea en
términos del derecho que tienen los consumidores a acceder al contenido que desean, en cualquier momento y desde cualquier terminal. A menudo, los argumentos
relacionados con el contenido están unidos al reconocimiento de la asimetría de
información entre los ISP y los consumidores, que pueden darse cuenta de que las
prácticas importantes de gestión de tráfico y las restricciones de acceso se aplican
a los paquetes que contratan.
(iv) Una dimensión sobre la eficiencia dinámica, que une la neutralidad de red a los incentivos con el fin de invertir en Redes
de Próxima Generación (NGN). Este debate se relaciona con la moderna infraestructura de alta velocidad en donde se
pueden dar algún día prácticas potencialmente discriminatorias, aunque actualmente no se den en su totalidad. Por consiguiente, si privásemos a los ISP de la
posibilidad de gestionar el tráfico de sus
redes, conllevaría también la privación de
una oportunidad viable para monetizar
su inversión: sin esta oportunidad, se acabaría cargando a los abonados el coste
completo del despliegue de la infraestructura, lo que incrementaría considerablemente las facturas mensuales de Internet.
(v) Una dimensión «viral», que considera la
neutralidad de red como uno más de los
muchos casos de discriminación y abuso
de mercado que pueden surgir en el ciberespacio en los próximos años. En este sentido, la neutralidad de red se considera
igual a la «neutralidad de búsqueda»,
cuando un buscador discrimina ciertos tipos de contenido; «la neutralidad de las
redes de computación en nube», cuando
el dominador de red de computación en la
nube privada intenta impedir el acceso de
los rivales a la nube; «la neutralidad OS»,
cuando una empresa trata de controlar
las API y la información protegida IP para
limitar la capacidad de los competidores
con el fin de que interoperen con sus productos más importantes; la «neutralidad
de las aplicaciones» o «neutralidad de los
contenidos», cuando el titular de las «killer applications» o derechos de retransmisión de contenidos de calidad utiliza su
poder para poner ciertos ISP contracorriente en clara desventaja, etc. Según este punto de vista, no hay ninguna posibilidad de regular la neutralidad de red sin
regular al mismo tiempo otras formas de
neutralidad.8
Junto con estas perspectivas, han existido
también importantes divergencias con respecto
al punto de partida del debate; por ejemplo, cabría hacerse la siguiente pregunta en este momento: «¿vivimos en un mundo neutral en la
actualidad?». Por un lado, los defensores de la
neutralidad afirman que Internet fue concebido
como un entorno libre de rastreos e inspecciones, sin mencionar la gestión del tráfico, y esto
7. Véase Marsden, C. (2007), Net Neutrality and Consumer Access to Content, Script-ed, 4:4. And Marsden, C. and J. Cave
(2007), Beyond the ‘net neutrality’ debate: Price and quality discrimination in next generation internet access, preparado para
el congreso de Telecoms Policy Research, Alexandria, Virginia, 29 de septiembre de 2007.
8. Véase Odlyzko, A. (2008), Network Neutrality, Search Neutrality, and the Never-Ending Conflict between Efficiency and
Fairness in Markets (27 de enero de 2008). Disponible en SSRN: http://ssrn.com/abstract=1095350.
7
8
183
neutralidad de red: aportaciones al debate
es lo que ha garantizado su potencial creativo y
revolucionario. El principio de «a bit is a bit is a
bit», que arrastra a la proliferación de redes tontas «dumb pipes», en vez de a los sistemas de tráfico inteligentes, es y debería ser salvaguardado
contra todos los ataques. Por otro lado, varios
comentaristas han reconocido que la red de Internet no es neutra como algunos piensan, y
que nunca lo ha sido: por el contrario, la inspección de paquetes tiene lugar actualmente por
varias razones, la mayoría de las cuales son inequívocamente encomiables (por ejemplo, el filtrado de spam). Además, las prácticas de almacenamiento de contenidos en los extremos de
Internet, los acuerdos de nivel de servicio (SLA) y
otras formas de acuerdos de exclusividad se
pactan en el ciberespacio para asegurarse la
priorización de una parte del tráfico sobre las
demás.9 Lo que es innegable hoy día es que Internet se está haciendo cada vez más no neutral, debido al incremento de la inteligencia
puesta en el núcleo y los extremos de la red, y
también debido a la amenaza de aumento de la
congestión causada por el tráfico peer-to-peer y
a las aplicaciones intensivas de banda ancha,
aplicaciones tales como YouTube. Esto también
puede aplicarse al sector móvil, en el que YouTube representa aproximadamente el 10% del
tráfico de Internet (y el porcentaje está creciendo rápidamente).10
•
A Soluciones políticas emergentes
en todo el mundo
Los sistemas jurídicos nacionales han abordado el
problema de neutralidad de la red de diferente
manera según los puntos presentados en la sección anterior.
9.
En los Estados Unidos existen al menos
dos alternativas de infraestructura de alta
velocidad, (ADSL y cable) y el enfoque resultante de la FCC de vacaciones regulatorias
para redes de alta velocidad ha limitado la
entrada de nuevos agentes en la capa de
infraestructura. Desde el punto de vista de
la competencia, esta práctica creó preocupación entre los proveedores de Internet,
dado el número limitado de proveedores
alternativos. Sin embargo, al mismo tiempo, la creciente competencia de los operadores inalámbricos (como consecuencia de
la mayor disponibilidad de espectro para
banda ancha inalámbrica) debería garantizar que el mercado tuviese una evolución
ejemplar para abrir las redes.
Actualmente, el enfoque regulador de
EE UU con respecto a la neutralidad de red
parece que está evolucionando de forma gradual hacia un régimen de neutralidad tecnológica basado en la aceptación de prácticas
de «gestión de tráfico razonable», aunque se
sigue a la espera de una explicación sobre la
definición de lo que es «razonable». En cuanto a la neutralidad tecnológica, la FCC ha asegurado que los principios de apertura también se aplican a los operadores inalámbricos:
(i) clasificando los servicios inalámbricos de
banda ancha como servicios de Título I en virtud de la Ley de Comunicaciones de 1996, explicando que la norma también se aplica a
plataformas inalámbricas Carterfone; y (ii)
exigiendo compromisos orientados a la apertura en la adjudicación de espectro para licencias inalámbricas en el bloque C superior
de la subasta de 700 MHz en el año 2007.11
Véase Renda (2008) para una descripción cit.
10. Datos del estudio de Allot Communications, 2010. Véase http://www.allot.com/Allot_MobileTrends_Report_Shows_
Significant_Growth.html.
11. Véase una reseña completa en NPRM (FCC 09-93), disponible en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A1.pdf.
9
10
184
11
4. el debate en europa
En año 2008, la FCC cuestionó a Comcast
por no haber informado a sus abonados
sobre su implicación en importantes
prácticas de gestión del tráfico en su red
con el propósito de degradar la calidad de
la compartición (ilegal) de ficheros mediante redes de pares BitTorrent. La resolución de la FCC estaba basada en la declaración política adoptada en 2005,
donde se establece que: «los consumidores tienen derecho a acceder a los contenidos de Internet legales de su elección» y
«los consumidores tienen derecho a ejecutar aplicaciones y servicios de su elección, todo ello sometido a las necesidades
de aplicación de la ley».12 Tras las repercusiones de la resolución de Comcast, finalmente la FCC publicó a finales de 2009 un
Aviso de Propuesta de Reglamentación
(NPRM) anunciando su intención de ejecutar los principios de neutralidad mediante el uso de sus competencias en el
Título II de la ley de Telecomunicaciones
de 1996; un conjunto de normas que en
principio no se aplicarían a los servicios
de Internet, como la propia FCC había expuesto ya previamente en varias ocasiones, y que actualmente se ven como
«competencias complementarias» del regulador de EE UU. Sin embargo, en una
reciente resolución del 6 de abril de 2010,
la Corte de Apelaciones de DC rechazó la
resolución de la FCC sobre Comcast. Según el tribunal, la FCC puede ejercer su
autoridad complementaria: «sólo si demuestra que su acción –en este caso prohibiendo a Comcast que interfiera en el
uso que sus clientes hacen de aplicaciones de red peer-to-peer– es razonablemente complementaria al…. desempeño
eficaz de sus responsabilidades legales...
La Comisión no ha logrado aplicar esa
actuación».13 El debate está abierto para
determinar si la competencia de la FCC
basada en el Título II beneficiaría al futuro del ciberespacio y sus usuarios.
La NPRM del 22 de octubre 2009 confirmó
los principios básicos establecidos de antemano por la FCC en el año 2005 en la
Declaración Política de Internet,14 que fueron impuestos en la autorización de las
denominadas «fusiones gigantescas» entre SBC y AT&T, y entre Verizon y MCI. Sin
embargo, la FCC también reconoció «la
importancia de resguardar y proteger la
flexibilidad que tienen los proveedores de
banda ancha para gestionar sus redes con
el propósito de beneficiar a los consumidores, así como la seguridad y la accesibilidad
a Internet»; igualmente «la importancia
de ... preservar y proteger la capacidad que
tienen los proveedores de banda ancha para experimentar con tecnologías y modelos de negocio con el fin de ayudar a impulsar el despliegue de redes de banda ancha,
robustas y rentables en todo el país».15
Al mismo tiempo, la FCC reconoció que «lo
considerado razonable puede ser diferente
12. Las libertades de Internet que figuran en las declaraciones de política de Internet de 2005 insinuaban que «los consumidores deberían tener acceso a su oferta de contenido legal. . . , a ejecutar aplicaciones de su elección. . . , [y] a adjuntar cualquier dispositivo que elijan [a su servicio de banda ancha de acceso a Internet] conexión [es]. . . , [y] deberían recibir información
adecuada a sus planes de servicio». Véase el documento del ex presidente de la FCC, Michael K. Powell, Preserving Internet
Freedom: Guiding Principles for the Industry, disponible en línea en: http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/
DOC-243556A1.pdf.
13. Véase la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia, EE UU, Comcast v. FCC et al., 08-1291, decidido el 6 de abril de 2010.
14. Internet Policy Statement, 20 FCC Rcd at 14987.
15. http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A1.pdf.
13
14
12
15
185
neutralidad de red: aportaciones al debate
•
según los distintos proveedores en función
de las tecnologías que se utilicen para ofrecer servicios de acceso a Internet de banda
ancha (por ejemplo, las redes de fibra óptica difieren en muchos aspectos importantes de las redes 3G y las 4G de banda ancha
inalámbrica)»; y que «algunos servicios,
tales como los que se dan a los clientes de
empresas, los de televisión por cable con capacidad IP, los servicios de VoIP de infraestructura propia, o servicios especializados
de telemedicina, pueden ser suministrados
a los usuarios finales a través de los servicios de acceso a Internet de banda ancha,
pero ellos en sí mismos no constituyen un
servicio de acceso a Internet y en su lugar
pueden clasificarse como servicios distintos
gestionados o especializados. Estos servicios quizás demanden una mayor calidad
para su buen funcionamiento».
Hasta la fecha, la NPRM de 2009 no se ha
materializado en ninguna medida política
concreta, y el plan nacional de banda ancha aprobado por el gobierno de EE UU en
marzo de 2010 no menciona ninguna codificación de los principios de la política de
la FCC en Internet. Los próximos meses serán sin duda alguna testigos de nuevos
intentos de la FCC en el propósito de obtener «competencia complementaria» con
el fin de supervisar la neutralidad de la red
en virtud del Título II de la Ley de Telecomunicaciones de 1996. 16 En definitiva,
puede que la solución reguladora finalmente dependa de la supervisión de la
FCC, sin ningún tipo de imposición a priori
de los estrictos principios de neutralidad.
En Canadá han fracasado los dos intentos
de regular la neutralidad de red en 2008,
después de los casos de bloqueo de aplicaciones y de organización de tráfico en
los cuales se han visto implicadas
Telus y Bell Canada. Tras una consulta
lanzada a finales de 2008, el Consejo Canadiense de Radiodifusión y Telecomunicaciones (CRTC) finalmente publicó los
resultados de su «Revisión de las prácticas de gestión de tráfico de Internet de
los proveedores de servicios de Internet»
el 21 de octubre de 2009. La CRTC estableció un enfoque de principios destinados a
equilibrar «la libertad que tienen los canadienses para utilizar Internet con fines distintos a los intereses legítimos de los proveedores de Internet para gestionar el
tráfico generado en sus redes».17 Se ha dejado para una futura revisión la aplicación de principios propuestos a los operadores inalámbricos.
La CRTC informó que «las Partes generalmente reconocen que es necesaria alguna
gestión de tráfico para hacer frente a la
congestión existente con el fin de garantizar que todos los usuarios finales reciban
servicios de Internet aceptables. Las Partes
también acordaron que los ISP deben emplear ITMPs con el fin de proteger la integridad de sus redes contra las amenazas de
seguridad». Al mismo tiempo, la CRTC señaló que: «dada la variedad y el carácter
evolutivo de las redes, los servicios que se
ofrecen y las necesidades del usuario, la
Comisión considera que no sería adecuado
crear normas prometedoras para determinar qué tipos de ITMP son aceptables». Sin
embargo, puesto que se considera que las
prácticas de gestión de tráfico de Internet
son potencialmente nocivas para la com-
16. La resolución antes mencionada de Comcast por el Tribunal de Apelaciones del Circuito del DC no rechazó la posibilidad de atribuir a la FCC «competencia complementaria» en la supervisión de neutralidad de la red en las plataformas de
banda ancha, pero observó que la FCC no había aportado pruebas suficientes sobre la existencia de esta competencia.
17. Véase http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-657.htm.
16
186
17
4. el debate en europa
•
petencia y la innovación de aplicaciones,
la CRTC decidió cambiar la carga de la
prueba de los ISP, a los que se les pide demostrar que sus prácticas de gestión de
tráfico aportan el menor daño posible y
son preferibles a otras alternativas como
la inversión en la red o «enfoques económicos». De hecho, una peculiaridad del
enfoque canadiense es que la CRTC claramente estableció su preferencia por los
enfoques económicos de la gestión de
tráfico; por ejemplo, los límites mensuales de la capacidad de ancho de banda,
donde los usuarios que exceden de un límite preestablecido deben pagar una factura adicional por utilizar el ancho de
banda, y el importe a pagar depende de la
hora del día por ancho de banda consumido (sobre las prácticas técnicas y aplicaciones específicas, tales como la disminución del tráfico de los usuarios, la
priorización el tráfico, y la detección de
grandes consumidores con el fin de limitar su ancho de banda).
La CRTC también impone obligaciones estrictas de transparencia: cualquier práctica de gestión de tráfico que haya sido introducida o modificada por los ISP debe
ser comunicada a los abonados con antelación (30 días de anticipación para los
usuarios regulares, y 60 días para los
clientes al por mayor).
Japón presentó las Directrices sobre el
diseño de paquetes en 2008.18 Las Directrices consistían sobre todo en dos tipos
de prácticas: (i) la restricción de tráfico
de aplicaciones específicas (por ejemplo,
programas para compartir archivos P2P);
y (ii) la restricción de tráfico o la rescisión
del contrato a grandes consumidores cu-
•
yo tráfico superara un determinado umbral. Reconociendo, en línea con lo ocurrido hasta ahora también en EE UU y
Canadá, que no se puede establecer la
misma regla de aplicación en todos los
casos, «one-size-fits-all», en cuanto a la
aceptabilidad de las prácticas de conformado de tráfico, las Directrices japonesas ofrecen una serie de ejemplos de
prácticas y explican su aceptabilidad. Por
ejemplo, en el caso específico del tráfico
P2P que degrada la calidad de la red, las
Directrices consideran bastante aceptable la organización del tráfico. Lo mismo
se aplica a las medidas destinadas a restringir el tráfico generado por usuarios
específicos cuando éste amenaza la calidad de servicio en la red. Sin embargo,
las Directrices también señalan que: «en
general, es difícil aceptar la desconexión
de tráfico de aplicaciones específicas, entre ellas los programas para compartir archivos P2P, como una práctica realizada
en el ejercicio de las actividades lícitas. Si
el diseño de paquetes se va a aplicar de esta manera, entonces, será necesario obtener el consentimiento de las partes implicadas».
En Reino Unido, el asunto de la neutralidad de la red ha sido abordado por el regulador Ofcom en 2006, cuando la autoridad señaló que cobrar a los proveedores
de aplicaciones y proveedores de contenidos por el uso de la red podría representar una forma viable para que los ISP
«monetizaran» su inversión en NGN.
Desde entonces, el enfoque adoptado
por Ofcom ha sido ampliamente orientado hacia la diferenciación de productos y
la diversidad de la red, sujeto a los princi-
18. Véase http://www.jaipa.or.jp/other/bandwidth/guidelines_e.pdf.
18
187
neutralidad de red: aportaciones al debate
•
•
pios de competencia y no discriminación.
Sin embargo, en marzo de 2010 Ofcom
anunció su intención de examinar la gestión de tráfico de la red más a fondo, esto
puede llevar en Reino Unido a una revisión del planteamiento sobre la cuestión
en los próximos meses. El presidente de
Ofcom, Ed Richards, afirmó que la neutralidad de red: «ha sido un tema importante durante muchos años en EE UU por
razones históricas. Actualmente, está comenzando a ser un tema importante aquí
... el despliegue de técnicas y políticas sobre la gestión de tráfico adquiere creciente
actualidad».19
Francia lanzó una consulta sobre neutralidad de red el 9 de abril de 2010.20 Tanto
la consulta como la celebración de un
importante congreso sobre el tema,
abordaron: (i) acuerdos entre operadores de interconexión; (ii) acuerdos posibles de exclusividad y el consiguiente
riesgo de una exclusión vertical de las
plataformas de banda ancha; y (iii) la posibilidad de que los ISP participen en la
discriminación de precios para reflejar la
intensidad de uso de Internet por los
abonados.
En Alemania, la cuestión de la Netzneutralität surgió recientemente en el debate
parlamentario, a raíz de en un estudio reciente publicado por los Servicios de Referencia e Investigación del Bundestag.21 Sigue siendo muy difícil predecir la
dirección que va a tomar el debate, aunque el actual gobierno de coalición ha expresado su confianza en la competencia
como la mejor manera de resolver el problema.
II ¿Necesita Europa
un reglamento nuevo?
En comparación con EE UU, donde ya se ha debatido ampliamente la cuestión de la neutralidad,
probablemente en Europa este tema tenga un
tratamiento completamente diferente por varias
razones.
•
•
No existen dos enfoques diferenciados
(silos approach) entre las telecomunicaciones y los servicios de información, tal
como existen en la Ley de Telecomunicaciones estadounidense de 1996. El
marco europeo de las telecomunicaciones se ha concebido como un conjunto
de normas tecnológicamente neutras
que se aplica a todo tipo de servicios de
comunicaciones electrónicas, independientemente de la tecnología subyacente. Por lo tanto, se cuestiona la competencia de las Autoridades Nacionales de
Reglamentación sobre este tipo de servicios de acceso de banda ancha. Servicios que están en juego en el debate de
neutralidad de red.
En segundo lugar, no hay «apartheid regulador» entre los reguladores sectoriales
y las autoridades antimonopolio. En otras
palabras, mientras que en EE UU (según
lo confirmado por la Corte Suprema en
Verizon v. Trinko) la ley antimonopolio no
puede ser invocada a la hora de imponer
obligaciones comunes de transporte, en
aquellos casos en los que la regulación
sectorial no conduce a ese resultado; en
Europa, por el contrario, las autoridades
antimonopolio pueden intervenir a posteriori para corregir los fallos del mercado y
19. Véase la presentación de Richards en: http://www.ofcom.org.uk/media/speeches/2010/03/cc2010.
20. http://www.telecom.gouv.fr/fonds_documentaire/consultations/10/consneutralitenet.pdf.
21. Véase http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2010/Netzneutralitaet.pdf.
19
20
21
188
4. el debate en europa
•
las prácticas anticompetitivas.22 Esto significa también que cualquier conducta
contraria a la competencia que surja en
las nuevas plataformas de banda ancha,
puede ser sancionada a posteriori por las
leyes antimonopolio; es decir, la regulación a priori no es la última oportunidad
para obstaculizar las prácticas anticompetitivas.
En tercer lugar, se ha argumentado que el
mercado de servicios de telecomunicaciones en Europa es más competitivo que el de
EE UU, aunque las opiniones difieren ampliamente en esta cuestión, y probablemente sería más correcto afirmar que en
Europa hay más proveedores de Internet
en el mercado, o en comparación con el
mercado estadounidense. Para estar seguros, las empresas de telecomunicaciones europeas no han tenido acceso al enfoque de «vacaciones regulatorias» que la
FCC adoptó, en 2003, de forma sistemática para estimular la inversión en redes de
alta velocidad (DSL, FTTC, FTTH): en consecuencia, en Europa esta política de acceso
trajo una proliferación de ofertas que
compiten por el acceso a Internet. Se cree
que esto reduce la necesidad de una legislación obligatoria sobre la neutralidad de
red; de hecho, si un determinado proveedor de Internet con una actitud anticompetitiva decidiera bloquear una aplicación
o degradar intencionalmente un QoS, sus
abonados podrán decidir conectarse a
proveedores de la competencia que ofrezcan plataformas más abiertas. Este tipo
de razonamiento puede ser repetido, con
mayor motivo, en las plataformas móviles
de la UE, dado que los mercados inalámbricos –como ha sido reconocido también
por la Comisión Europea en varias ocasiones– son muy competitivos en la mayoría
de los estados miembros.
Estas características de los mercados de telecomunicaciones de la UE –sin enfoques diferenciados, sin apartheid de reglamentación, y posiblemente con mercados más competitivos– han
llevado a muchos políticos y comentaristas a
pensar que no hay necesidad de aprobar una legislación de neutralidad de red en Europa. 23
Mientras tanto, la revisión del paquete de telecomunicaciones de la UE dio lugar en 2009 a
fuertes obligaciones de transparencia de los ISPs
y la posibilidad de que los reguladores nacionales impusiesen obligaciones de calidad de servicio mínimo QoS en determinadas circunstancias.
A pesar de estas escasas disposiciones, muy difíciles de aplicar en la práctica, el debate sobre la
necesidad de una reglamentación nueva y más
dominante sobre la neutralidad de red es cada
vez mayor.
Desafiando un creciente debate, la Comisión
Europea ha querido aclarar su perspectiva, referida a la neutralidad de red, en la reciente revisión
de la propuesta del marco regulatorio de las comunicaciones electrónicas vigente desde 2003.
En particular, el paquete de telecomunicaciones
revisado y aprobado en 2009 consta de las siguientes características referidas a la neutralidad
de la red:
•
bajo el nuevo marco, a las Autoridades
Nacionales de Reglamentación (ANR) se
22. Véase, para el enfoque de los EE UU, Law Offices of Curtis V. Trinko v. Verizon , 540 U.S. 398 (2004). Para un comentario
reciente y referencias adicionales, véase Renda, A. (2010), Competition- Regulation Interface in Telecommunications. What’s
left of the essential facility doctrine, Telecommunications Policy 34, 23-35. Véase, para otro sector, también la decisión de la
Corte Suprema de Credit Suisse (para un enfoque diferente, Palo Alto, estaciones de gasolina).
23. Véase Marsden (2007), cit., Marsden y Cueva (2007), cit., Renda (2.008), cit., y Chirico, Filomena, Van der Haar, Ilse M. y
Larouche, Pierre (2.007), Network Neutrality in the EU, Artículo de Debate N º 2007-030 TILEC.
22
23
189
neutralidad de red: aportaciones al debate
•
•
les pide que promuevan «la capacidad de
los usuarios finales para acceder y distribuir información o ejecutar aplicaciones y
servicios de su elección»;
el artículo 22 de la Directiva de Servicio
Universal fue modificado para permitir
que las ANR intervengan y establezcan
normas mínimas de calidad QoS cada vez
que los ISP degradan la calidad a un nivel
inaceptable, «de este modo impidiendo la
prestación de servicios a terceros»;24
el artículo 20 de la misma Directiva se
modificó permitiendo que los estados
miembros impusieran obligaciones de
transparencia, según el cual se debe informar claramente a los usuarios finales
de cualquier limitación impuesta por su
proveedor de Internet ISP sobre su capacidad para acceder a cualquier contenido
y/o ejecutar cualquier aplicación legal o
servicio de su elección.
Asimismo, la Comisión manifiesta en varios párrafos de sus documentos de evaluación de impacto, apoyando sus propuestas para revisar el
paquete de telecomunicaciones, que la diferenciación de producto a través de la priorización de tráfico y gestión de redes puede abrir nuevas oportunidades para los proveedores de contenidos,
incrementando las opciones de los consumidores.
Recientemente, la Comisión adjuntó al paquete de
telecomunicaciones revisado una Declaración sobre neutralidad de red. La Comisión indicaba, en
esa Declaración, que vigilará la aplicación de las
nuevas normas introducidas en el paquete de telecomunicaciones, y presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo a finales de 2010 sobre si estas normas pueden ser consideradas
eficaces y suficientes para abordar el problema.25
Aún más importante, la Comisión anunció que su
intención es utilizar las facultades del derecho de
competencia para abordar los problemas neutralidad de red que puedan surgir.
En este contexto, es preciso recordar que las
competencias de defensa de la competencia de la
UE están más omnipresentes que en EE UU cuando
se trata de sectores regulados, como es el caso de
las comunicaciones electrónicas. Como hemos recordado en los apartados anteriores, muchas prácticas que potencialmente suscitan inquietud entre
los defensores de neutralidad de red suponen un
comportamiento discriminatorio por parte de los
ISP manteniendo el poder de mercado de acceso a
Internet de banda ancha. Esto corresponde a una
conducta contraria a la competencia en virtud de
las normas comunitarias: al contrario de lo que
ocurre en Estados Unidos, estas normas pueden
ser invocadas en cualquier momento en Europa
para resolver los problemas de neutralidad, en caso
que se presenten.
24. La ejecución técnica de calidad de servicio mínima QoS es aún incierta, y no se presta a cualquier tipo de solución
«one-size-fits-all». En consecuencia, la Comisión tendrá que estudiar el tema en profundidad y, posiblemente, orientará a las
ANR sobre cómo definir y supervisar las disposiciones «minimal QoS».
25. «La Comisión cree firmemente que el carácter abierto y neutral de Internet debe ser preservado, subrayando la voluntad que tienen los co-legisladores de consagrar la neutralidad de red como un objetivo político y principio regulatorio para
que sean promovidos por las autoridades nacionales de reglamentación, junto con el fortalecimiento de los requisitos de
transparencia y salvaguardar las competencias de las autoridades regulatorias para impedir la degradación de los servicios
y la obstaculización o ralentización del tráfico en las redes públicas. La Comisión observará de cerca la aplicación de estas
disposiciones en los estados miembros, introduciendo un enfoque particular sobre cómo se salvaguardan las libertades de
Internet «net freedoms», que tienen los ciudadanos europeos, contenidas en su Informe anual de evolución al Parlamento
Europeo y al Consejo. Mientras tanto, la Comisión supervisará el impacto de mercado y la evolución tecnológica sobre las
«net freedoms» informando al Parlamento Europeo y al Consejo antes de finales de 2010 sobre la orientación adicional si se
requiere, y hará valer su facultad de derecho de la competencia para hacer frente a las prácticas contrarias a la competencia
que puedan surgir».
24
190
25
4. el debate en europa
Por último, el diseño peculiar y el ámbito de aplicación del marco regulador de la UE para las comunicaciones electrónicas, y en particular su conjunto
completo de soluciones para los casos de discriminación de una empresa con poder significativo de
mercado (PSM), incluso en los casos en que ninguna empresa lo ostente, constituye un marco sólido
de protección para los usuarios finales si surgieran
conductas discriminatorias.
En esta sección se analiza si las normas existentes –tanto en la regulación antes y después del
análisis antimonopolio– son suficientes para
abordar alarmas sobre neutralidad de red en Europa. La sección II.A describe las normas de defensa de la competencia, mientras que en la sección
II.B se describen las normas vigentes contenidas
en el marco regulador de 2002 de las comunicaciones electrónicas y la actual propuesta avanzada por la Comisión Europea.
A La ley antimonopolio
Si un ISP dominante adopta las conductas discriminatorias identificadas como relevantes para la
neutralidad de red, entonces estas conductas
competen a los diferentes elementos contemplados por la regulación de competencia en la UE
«EU trustbuster’s toolkit». En particular, el bloqueo
de puertos por parte de un ISP dominante sería
tratado como una negativa a actuar con arreglo al
artículo 102 del TFUE; la degradación intencionada de la calidad y la fragmentación del sistema
conllevan una discriminación, estipulada también en el artículo 102 del TFUE (por ejemplo, «la
aplicación de condiciones diferentes para prestaciones equivalentes con las operaciones de otras
partes, colocándolas de este modo en una desventaja competitiva»); los acuerdos exclusivos
entre un ISP dominante y los proveedores de aplicaciones y contenidos pueden acogerse al artículo
101 del TFUE, y podrían estar justificados solamente si, como se especifica en el art. 101 (3), conducen
a la eficiencia que comparten, en gran medida, los
usuarios finales. En este ámbito, la Comisión Europea tiene previsto adoptar un bloque revisado
de los acuerdos verticales, Reglamento de exención, en la primavera de 2010, que sustituirá al Reglamento 2790/99.
Según lo confirmado por la evolución de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia, se
cree que las empresas dominantes de la UE tienen una responsabilidad especial vis à vis sobre
sus rivales y usuarios finales que, aunque vagamente definidos, deberían incitar a una mayor
atención hacia la defensa de la competencia en el
mercado de referencia. La «responsabilidad especial» se recuerda a menudo en los casos de «infraestructuras especiales», donde la responsabilidad examinada tiene un activo de difícil
reproducción para que sea, a la vez, técnica y económicamente viable. Ambos conceptos (responsabilidad especial e infraestructura especial) están sujetos a debate en la UE y en la práctica han
sido aplicados en varios casos por el Tribunal Europeo de Justicia. En particular, si se aplica al entorno de neutralidad de red, la teoría de infraestructura especial daría lugar, en su caso, a la
obligatoriedad de acceso a la competencia en
condiciones razonables y no discriminatorias en
la red del ISP dominante, y a la imposibilidad de
discriminar entre los proveedores de aplicaciones
y contenidos, a menos que se verifiquen circunstancias muy específicas.
En los casos en que el artículo 102 del TFUE se
pueda aplicar a los ajustes de la neutralidad de
red se describen brevemente a continuación.
a.1 la negativa a negociar
Para que el bloqueo de puertos sea considerado
como una negativa a negociar con arreglo al artículo 102 del TFUE, se tendrán que verificar una serie de condiciones. En particular, la política de negativa de suministro se ha producido bajo la
indicación de la infraestructura especial en casos
tales como Bronner, Magill, IMS Health y Microsoft. Las cuatro condiciones que deben observarse
para que una autoridad de competencia sancione
a un ISP por denegación de suministro anticompetitivo son las siguientes:
191
neutralidad de red: aportaciones al debate
•
•
•
•
la restricción de acceso por parte del ISP
debe ser dominante para el mercado de
referencia; esto significa, entre otras cosas, la posesión de una cuota de mercado significativa, que restrinja la entrada
de posibles competidores a corto y medio plazo, y que no se encuentre con ningún poder restrictivo de mercado de los
proveedores de aplicaciones y contenidos.
La negativa se refiere a un producto o servicio que es objetivamente necesario para que los competidores eficientes sean
capaces de competir eficazmente en un
mercado descendente.
Que sea probable que la negativa conduzca a la eliminación de una competencia
efectiva en el mercado descendente.
La negativa no debe ser «objetivamente
justificada».
Desde hace algunos años, especialmente después de la sentencia del ECJ en el asunto Magill e
IMS Health, la aplicación de estos criterios ha sido
más bien espontánea. En particular, las dos primeras condiciones ocurren cuando no hay prácticamente ninguna alternativa para llegar a los
usuarios finales que depender de la denegación
de la red de los ISP: esto lleva de inmediato a la
exclusión de los proveedores de aplicaciones y
contenidos a los que se les haya prohibido el acceso al mercado de referencia. Sin embargo, basándose en la sentencia Magill, la negativa del ISP
tendría que evitar la entrada de un nuevo producto en el mercado de referencia; a veces, éste puede ser el caso de los proveedores de contenidos,
pero es poco probable que sea el caso de los proveedores de aplicaciones, a menos que la aplicación que deseen usar en la red de los ISP’s sea una
marca nueva.
Sin embargo, la decisión del Tribunal de Primera Instancia (CFI) sobre Microsoft ha cambiado de
manera significativa la interpretación del «nuevo
producto» en los casos de denegación de la interoperabilidad. El CFI, en particular, afirmó que,
para que la prueba de nuevos productos fuese satisfactoria, bastaba con que la conducta del ISP
privase a los competidores de la posibilidad de
competir en igualdad de condiciones en un mercado secundario: no se necesita probar un producto o servicio que sea completamente «nuevo», sino la prueba de que, en ausencia de la
negativa de la oposición de la empresa en posición dominante, los competidores podrían reorganizarse y, finalmente, ofrecer nuevos productos y contribuir con los avances tecnológicos en
el mercado próximo.26 Si esta interpretación se
confirmara en futuros juicios, la aplicación excluida y los proveedores de contenidos no tendrían que demostrar que el producto excluido era
en realidad «nuevo».
Por último, la «justificación objetiva» ha sido interpretada de manera muy estricta en casos del
pasado y en la literatura, y se limita principalmente a razones de seguridad e integridad del propio
producto. Esto también significa que, si un ISP
bloquea una aplicación o a un proveedor de contenidos porque la concesión de acceso amenaza
seriamente a la seguridad o integridad de su propia red, entonces la denegación se consideraría
razonable en virtud de las leyes antimonopolio de
la comunidad.27
26. Veáse Pardolesi y Renda (2004) y, más recientemente, Ahlborn, C. Evans y DS, (2008), The Microsoft Judgment and its
Implications for Competition Policy Towards Dominant Firms in Europe, en http://ssrn.com/abstract = 1115867.
27. Como uno de los defensores más famosos de la regulación de la neutralidad de red, Tim Wu explicó recientemente
que las excepciones se podían prever siempre que la neutralidad afecte a la integridad de la red y/o a la seguridad, o cuando
una excepción a la neutralidad pueda evitar que los usuarios interfieran con los demás mediante la aplicación de límites de
ancho de banda, spam, gusanos, y protección contra virus, y los límites de ataques de denegación de servicio. Tim Wu (2004),
The Broadband Debate: A User’s Guide, 3 J. de Telecomunicaciones. Y Alta Tecnología. L. 69, a las 95.
26
27
192
4. el debate en europa
En conclusión, en principio, el bloqueo del puerto por parte de un ISP dominante puede ser abordado efectivamente bajo el artículo 102 del TFUE
en virtud de la sección «denegación de acuerdo»,
siempre que se introduzcan algunas aclaraciones
sobre el significado del «nuevo producto» y «la
justificación objetiva».
a.2 aprovechamiento, discriminación
y degradación de la calidad
El artículo 102 del TFUE también incluye los casos
en los que una empresa en posición dominante
pone en práctica «condiciones diferentes para
prestaciones equivalentes con otros comerciantes, colocándolos por lo tanto en desventaja competitiva», como recuerda el TJCE en el asunto Tetra Pak. Esto, a su vez, significa que una aplicación
o un proveedor de contenidos que ha sido discriminado por un ISP dominante (especialmente si
estaba verticalmente integrado) a través de la degradación de la calidad podría sostener que se vio
en desventaja competitiva por la conducta, cuyo
objetivo fue aplicar condiciones diferentes a transacciones que, aunque no fuesen idénticas, eran
equivalentes.
Téngase en cuenta que esta conducta sólo sería
sancionada en términos de defensa de la competencia cuando la aplicación de calidad degradada
se encuentre en el mismo mercado de referencia
que otras aplicaciones (por ejemplo, la aplicación
propia del ISP) dotados con mayor calidad de servicio. La defensa de la competencia sólo cuestiona
estas situaciones, pero no los casos en los que el
tráfico es priorizado con el fin de otorgar precedencia a algunos «mercados relevantes» sobre los
demás.28
Como resultado, la declaración según la cual las
leyes antimonopolio pueden abordar todas las
conductas objetadas por los defensores de neutralidad de red es imprecisa. La aplicación escalonada no está cubierta por el alcance de las leyes
antimonopolio, salvo en aquellos casos en que el
ISP favorezca su servicio propio (o preferido) por
encima de los rivales, que se colocan en una competencia en desventaja.
Este caso estaría incluido en el título de «aprovechamiento». El artículo 102 del TFUE a menudo
ha sido aplicado para llevar a cabo el objetivo de
aprovechar el poder de mercado, a partir de un
mercado primario, a uno adyacente (o de reposición). Como concluimos en los apartados anteriores, un ISP con fuerza de mercado en la capa
física puede querer monopolizar un mercado
contiguo o, al menos, buscar mayores ganancias
a expensas de los competidores.29 En lo que a la
defensa de la competencia se refiere, este comportamiento se denomina aprovechamiento
(ofensivo) del poder de mercado. Se trata de argumento recurrente utilizado por los economistas de Chicago para desafiar el teorema «beneficio monopolista sencillo», según el cual un
monopolista en un mercado primario no tendría
ningún incentivo para tratar de monopolizar un
mercado competitivo y adyacente, ya que sólo
produce un beneficio de monopolio de obtención de frutos.30
En este contexto, la Comisión Europea ha tenido la oportunidad de aclarar su posición sobre
el aprovechamiento durante el caso Microsoft
-UE que se decidió en 2004, y en 2007 por el CFI.
Como ya se ha aclarado supra sobre la denegación a negociar, donde la reciente decisión del
Tribunal de Primera Instancia parece sugerir
que si existiese un enfoque más orientado a la
apertura será aprobado por la Comisión en el
aprovechamiento de los casos que impliquen in-
28. Lo mismo ocurriría en los casos en que el ISP degrada intencionadamente la calidad de servicio de todo el tráfico no
prioritario para fomentar que las empresas adquieran servicios de prioridades. Véase Renda (2008), cit. 29. Véase Van Schewick (2007), cit.
30. Véase Whinston, M. D., Tying, Foreclosure, and Exclusion, American Economic Review, Vol. 80, No. 4, 1990, pp. 837-859.
29
28
30
193
neutralidad de red: aportaciones al debate
teroperabilidad. Siguiendo el fundamento lógico (más bien extraño) del CFI sobre Microsoft,
parece obvio que un ISP dominante que adopte
estrategias de aprovechamiento para expandir
su dominio a capas superiores también será
sancionado si el ISP no bloquea ningún puerto,
sino que utiliza las condiciones del contrato y la
gestión del tráfico con el fin de alcanzar ejerciendo una posición primordial en el mercado
objetivo, una discriminación excesiva contra sus
competidores.
Documento de Orientación de la Comisión sobre
abusos de exclusión
En diciembre de 2008, la Comisión Europea explicó su acercamiento a algunas de las prácticas
con respecto a sus Orientaciones sobre el tratamiento de los abusos de exclusión en virtud del
artículo 82 (ahora 102).31 El documento de orientación contiene una ilustración del enfoque actual y futuro de la Comisión sobre estas prácticas, y una clarificación de sus prioridades de
aplicación.
Una característica importante del documento
de Orientación es la identificación de un enfoque
general que se aplicará a todos los tipos de conducta excluyente.32 Esta prueba acarrea el reto de
un comportamiento determinado cuando la empresa ocupa una posición dominante en el mercado de referencia; la conducta presente «sobre la
base de pruebas convincentes» puede que conduzca al cierre anticompetitivo del mercado para
sus rivales.33 Más precisamente, cuando se identifica un abuso de exclusión es necesario saber
dónde terminará la conducta observada (o es probable que termine).
•
•
La exclusión de «competidores eficientes»
o, en circunstancias específicas, «aún no
como competidores eficientes». Sin embargo, en el documento de orientación
(párrafo 24) la Comisión indica que, en determinadas circunstancias, puede apartarse de este principio e intervenir aunque
ese comportamiento no cerrara una competencia eficaz como empresa dominante: se trata de los nuevos operadores que,
debido al aprendizaje o a los efectos de
red, podrían llegar a ser tan eficientes como la empresa dominante, si fueran capaces de establecerse en el mercado.34
Un impacto negativo en el bienestar del
consumidor, «ya sea en forma de precios
más altos de los que hubieran predominado de otro modo o en alguna otra forma
como la limitación de la calidad o la reducción de la elección del consumidor».35
En este contexto, cualquier afirmación de que
los ISPs están en efecto infringiendo las leyes de
competencia, en virtud del artículo 102 del TFUE,
necesitaría probar que en la práctica ello puede
lesionar, en su totalidad o en parte, a los competidores de los mercados descendentes, y que el resultado global es negativo para los consumidores.
Éste parece ser un buen planteamiento, a la luz de
la inspección necesaria caso-por-caso para las
prácticas que son relevantes para el debate sobre
la neutralidad de red.
a.3 acuerdos verticales
Las cuestiones sobre la neutralidad de red pueden
surgir, según los «openists», siempre que los ISP
31. Véase el documento de la Comisión de Orientación, disponible en línea en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0224(01):EN:NOT.
32. Id., Section III.
33. Id., para. 20.
34. Véase Temple Lang and Renda (2009), The treatment of Exclusionary Abuses under Article 82 of the EC Treaty. Comments on the Commission’s Guidance paper, Centro de Estudios Políticos Europeos.
35. Véase el Guidance paper, cit., para. 19.
31
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194
4. el debate en europa
lleguen a acuerdos preferenciales de distribución
de aplicaciones o, más a menudo, de proveedores
de contenidos. Esto ocurrirá, por ejemplo, cuando
un ISP finaliza un contrato con un propietario de
contenidos de primera calidad con el fin de distribuir algunos contenidos con mayor calidad de
servicio que otros tipos de contenido. Un comportamiento similar se produce también en las capas
superiores; piénsese por ejemplo en los contratos
de Google con YouTube o Mozilla Firefox para que
estos últimos sean el motor de búsqueda preferencial.
En cualquier caso, este tipo de acuerdos sería
considerado como acuerdo vertical en virtud de
las leyes antimonopolio, y por lo tanto podrían estar sujetos al artículo 101 del TFUE. En particular,
los acuerdos que superen el umbral de exención
son examinados en virtud del artículo 101 (1), en
base a su potencial para excluir a los rivales.36 Según lo declarado por el Tribunal de Justicia en la
famosa sentencia Delimitis, es poco probable que
restrinjan la competencia los acuerdos que no impidan totalmente la entrada de nuevos competidores (proveedor de contenidos).
En general, parece que las leyes de defensa de
la competencia no serían suficientes para hacer
frente a los acuerdos preferenciales entre los ISP
y los proveedores de contenidos para la priorización de tráfico, a menos que estos acuerdos afecten gravemente a la competencia. Esto no es necesariamente negativo: tal vez el hecho de que
las normas antimonopolio no aprueben este tipo
de conducta significa que no debería ser cuestionada.
B La regulación sectorial
El marco regulador de la UE para las comunicaciones electrónicas, en vigor desde el año 2003, toma
la mayoría de sus instrumentos legales de la ins-
pección antimonopolio, basada firmemente en el
principio de neutralidad tecnológica y, cuando proceda, en la apertura de la red. El marco gira alrededor del concepto de Poder Significativo de Mercado
(PMS), explícitamente equiparado a una posición
dominante con arreglo al artículo 102 TFUE. En
principio, la Comisión ha segmentado el sector de
telecomunicaciones y de medios en un número de
mercados de referencia previamente definidos, los
cuales las Autoridades Nacionales de Reglamentación (ARN) usaron como una lista predeterminada
de mercados, garantizando regulación ex ante
siempre que se encuentren agentes PMS.
La neutralidad de red se dedica mayormente a
los casos en que existen agentes PMS en el mercado minorista de banda ancha. Sin embargo, la lista de mercados proporcionada por la Recomendación de la Comisión en 2003 no contenía ningún
mercado minorista de banda ancha. En noviembre de 2007, la Comisión disminuyó la lista mediante la eliminación de casi todos los mercados
al por menor, pero mantuvo una versión revisada
(y más amplia) del mercado minorista de telefonía fija (mercado 1). Este mercado no coincide con
el acceso minorista de banda ancha, pero el último mercado siempre puede ser identificado y definido por una autoridad nacional de reglamentación ARN. Si éste es el caso, en virtud del marco
regulador de 2002, los PSI informarán de cómo los
agentes PMS estarían automáticamente sujetos a
las medidas que puedan abordar las preocupaciones de la neutralidad de red, incluyendo las obligaciones de no discriminación, el acceso obligatorio y el control de precios.
Incluso cuando no se encuentra un agente PMS,
el actual marco regulador permite la imposición
de las medidas en virtud del artículo 5 de la Directiva de Acceso: en particular, cuando la conectividad extremo-a-extremo se ponga en peligro, las
36. Los acuerdos verticales entre los ISP y los proveedores de contenidos, donde la cuota de mercado del ISP no exceda del
30%, estaría incluida en el Reglamento de exención por categorías 2790/1999 para los acuerdos verticales, y como tal no sería impugnado por las leyes antimonopolio, si se cumplen una serie de condiciones (por ejemplo, la duración del acuerdo
deberá ser inferior a 5 años).
36
195
neutralidad de red: aportaciones al debate
ARN pueden dar permiso a los operadores que
controlan el acceso a los usuarios finales para interconectar las redes. Además, en cuanto a contenidos, el acceso a la radio digital y a los servicios
de difusión televisiva puede ser autorizado de forma justa, con precios razonables y no discriminatorios (FRAND) por las ARN si es necesario.
Si la ARN no alcanza una definición de mercado,
entonces el asunto quedará en manos de la política de la competencia ex post. Se trata de un factible
y deseable resultado, puesto que una aplicación
sistemática de los recursos de ISP dominantes difícilmente coincide con la economía de la neutralidad de red, según la cual los problemas reales de
competencia sólo se pueden producir en algunas
circunstancias específicas. En Wanadoo, la Comisión ya ha aclarado que las actividades en el mercado minorista de banda ancha pertenecen a la esfera de control antimonopolio, más que a la de
regulación del sector específico ex ante.37
res de red dominantes, como una conducta coordinada con objeto de excluir del mercado a otros
servicios o a los operadores alternativos».38 Además, el paquete de telecomunicaciones introdujo
nuevas obligaciones de transparencia y amplió la
posibilidad de que las ARN detectaran la degradación de calidad de servicio y pudieran intervenir con el fin de asegurar que el ISP (dominante)
no desfavorezca ciertas aplicaciones indebidamente.
Dicho esto, existe una serie de enlaces no presentes que pueden justificar la intervención de las
autoridades públicas para añadir seguridad jurídica a las operaciones diarias de los agentes del
sector.
•
III Enlaces no presentes y problemas
de calendario
Como se explica en las secciones anteriores, la
mayoría de prácticas de gestión de tráfico que
llegan a sorprender a los defensores de neutralidad de red pueden ser tratadas por la ley de competencia de la UE y, en cierta medida, también
por las ANR en aplicación del marco regulador de
la UE.
La Comisión Europea ha confirmado su confianza en las normas de competencia en la Comunicación de 2008 sobre las futuras redes e
Internet, que recuerda que «las normas comunitarias de competencia (artículos [101] y [102] del
TFUE) desempeñarán un papel crucial en la prevención y eliminación del comportamiento anticompetitivo. Estas disposiciones permiten abordar
tanto el comportamiento abusivo de los operado-
•
•
37. Véase COMP/38.233, Wanadoo Interactive, 16 de julio de 2003.
38. COM(2008) 594 final, 29 de septiembre de 2008.
37
196
38
Las disposiciones de la Directiva de Servicio Universal esperan una explicación, ya
que es casi imposible definir la calidad
mínima del servicio de tal forma que se
ajuste a todas las aplicaciones. A este respecto, sería bienvenida la Orientación de
la Comisión Europea y/o la del nuevo
Consejo de reguladores europeos de las
Comunicaciones Electrónicas (BEREC).
El reglamento de exención del nuevo bloque de acuerdos verticales debe arrojar
más luz sobre los casos en que un acuerdo privilegiado de exclusividad dificulta la
competencia en los mercados correspondientes.
La Comisión Europea y el Parlamento Europeo pueden añadir seguridad jurídica
por medio de una declaración amplia y
flexible de los principios generales de políticas de Internet, que establezca la necesidad de una política coherente que preserve el carácter abierto de la arquitectura
de Internet, sin perjuicio de definir claramente los principios de «gestión de tráfi-
4. el debate en europa
•
co razonable». Estos principios deben ser
aclarados en una Comunicación de la Comisión por medio de ejemplos, como en
el caso de las Directrices japonesas para
la organización del tráfico.
La Comisión Europea y BEREC deben facilitar un acuerdo global sobre los principios de apertura por los agentes del sector, que podría ser más tarde adoptado
como un código de autorregulación de las
prácticas de Internet.39
La última cuestión, y tal vez la más difícil, es
asegurar que la aplicación de la competencia se
produzca de manera oportuna y eficaz. De hecho, la pasada década de lucha contra los monopolios ha demostrado que, independientemente
de la calidad intrínseca de las normas de competencia, la mayor debilidad de la defensa de la
competencia en el ciberespacio es que funciona
de una manera larga y efectiva. Los casos anteriores del ámbito de la Tecnología de la Información han llevado a cuestionar las prácticas desafiantes después de varios años, mientras que los
competidores excluidos han abandonado ya el
mercado, dejando a los titulares con una clara
ventaja competitiva, también en la previsión de
futuros servicios emergentes. Cuando esto sucede, y sobre todo en sectores donde las ventajas
de ser el primero y los efectos de red son prominentes, una empresa puede encontrar rentable
infringir las leyes de competencia hoy, y pagar
una multa mañana. Evitar este tipo de comportamiento estratégico es esencial para el éxito de
la normativa antimonopolio en contra de las
prácticas de gestión de tráfico potencialmente
ilegal. Una posible solución a este problema sería una mayor cooperación entre las ARN y las
autoridades de competencia, con el fin de garan-
tizar que las prácticas de gestión de tráfico estén
sujetas a la intervención oportuna y, donde convenga, a medidas provisionales encaminadas a
restablecer una competencia efectiva en el mercado.
Una vez se hayan resuelto estos problemas fundamentales, Europa estará bien preparada para
afrontar el reto de la neutralidad. En este sentido,
la reciente propuesta del Parlamento Europeo sobre una nueva agenda digital para Europa 2015
parece ir demasiado lejos en la defensa de la neutralidad de red obligatoria. De hecho, el párrafo 31
de la propuesta «insiste en defender un Internet
abierto, donde los ciudadanos y los usuarios de
negocios tengan el derecho a acceder y distribuir
información o ejecutar aplicaciones y servicios de
su elección conforme a lo dispuesto por el nuevo
marco de reglamentación» y que la Comisión BEREC y a ARN «promuevan las provisiones de la ‘neutralidad de red’, para supervisar de cerca su aplicación e informen al Parlamento Europeo antes de
finales de 2010».
Sin embargo, la acción del Parlamento también «considera que la legislación de la UE debe
salvaguardar la ‘mera transmisión’, disposición
establecida en la Directiva sobre Comercio Electrónico (2000/31/CE) como una manera fundamental de permitir una competencia libre y abierta en el mercado digital». En este último sentido,
si el principio de «mera transición» –que se estableció en el 2000 en la Directiva del Comercio
Electrónico con el fin de excluir la responsabilidad del proveedor de Internet para la transmisión de contenidos o la prestación de servicios en
los que no estaba implicado directamente– podría ser reinterpretado como un principio de
«red tonta» (dumb pipe) para garantizar que los
ISP no puedan manejar el tráfico sería, como mínimo, peligroso.
39. Ejemplos de iniciativas espontáneas a este respecto incluyen la carta adjunta enviada a la FCC de EE UU por Google y
Verizon y la iniciativa de la industria como la carta enviada al gobierno estadounidense por la Coalición Abierta Internet. Para una reciente publicación fidedigna que explora el mérito de una solución de corregulación, véase Marsden, Christopher T.,
Net Neutrality: Towards a Co-Regulatory Solution, Bloomsbury Publishing, 2010.
39
197
neutralidad de red: aportaciones al debate
IV Conclusión
Este artículo ha analizado las principales cuestiones planteadas en el debate sobre la neutralidad de red y las principales soluciones políticas
que están surgiendo en el debate mundial.
Mientras que en EE UU el enfoque independiente «silos approach» y el enfoque de «vacaciones
regulatorias» para las telecomunicaciones, así
como el apartheid entre la regulación antimonopolio y la sectorial, que han abierto una brecha
virtual en la disponibilidad de recursos para los
casos en los que las prácticas de gestión del tráfico injustificado obstaculicen la competencia y
dañen a los usuarios de Internet, en la UE el marco jurídico está bien equipado para hacer frente,
tanto a prácticas técnicas como a las «económicas», dando lugar a lo que parece un enfoque
equilibrado entre los intereses de los ISP, los pro-
198
veedores de aplicaciones y contenidos y los
usuarios finales.
Lo que Europa tiene que hacer es fomentar la seguridad jurídica y dedicar esfuerzos a alcanzar un
equilibrio sostenible entre las partes implicadas.
Esto conlleva estimular la inversión en plataformas alternativas de banda ancha para asegurar
que los ciudadanos de la UE tengan una amplia selección de ofertas de Internet; provocando y facilitando la cooperación de todos los agentes de la
industria para alcanzar un conjunto de principios
de Internet que sea autorregulable; y garantizar
que las normas antimonopolio puedan aplicarse a
tiempo mediante una estrecha colaboración entre
las ARN y las autoridades de competencia. Cualquier medida que tuviera la ambición de limitar la
naturaleza cambiante de Internet en rígidas reglas de arriba-abajo, inevitablemente conduciría a
un enorme riesgo de fracaso regulador.
neutralidad de red: aportaciones al debate
Christopher T. Marsden
Christopher T. Marsden es profesor titular en Ley de Comunicaciones, habiéndose incorporado a la Universidad de Essex en 2007 y obtenido su doctorado en 2010 por su trabajo en derecho y regulación de
neutralidad de red. Es autor de «Net Neutrality: Towards a Co-regulatory Solution» (2010, Bloomsbury,
London) y otros tres libros editados en los que ha participado como co-autor. Ha sido Investigador en
Harvard’s Kennedy School, en el Centro de Estudios Socio-Legales de Oxford, es profesor de Regulación
Industrial en Cambridge University Computer Lab y profesor visitante en escuelas de derecho y de negocios en Reino Unido, Estados Unidos, Japón y Australia. Escribe un blog en chrismarsden.blogspot.com y
puede ser seguido en Twitter: ChrisTMarsden.
200
4. el debate en europa
4.4 Neutralidad de red: ¿hacia una solución corregulatoria?
christopher t. Marsden
Director LL.M. en Derecho de Tecnologías de la Información, Medios de Comunicación y
Comercio Electrónico, Facultad de Derecho de la Universidad de Essex, UK.
Resumen
En su artículo, Marsden aboga por innovación e
inversión, amparadas ambas en principios de
neutralidad de red moderadamente corregulatorios. Se centra en el escrutinio regulatorio y en la
legislación de Canadá, EE UU y Europa.
palabras clave: corregulación, neutralidad de red,
regulación europea, common carriage.
I Introducción: el papel central del
carácter abierto de Internet en la
regulación sobre las comunicaciones
Habrán visto en los demás capítulos de este libro
que la «neutralidad de red» es una expresión de
una sencillez engañosa, puesto que esconde multitud de significados. En primer lugar, incluye dos
criterios diferentes de no discriminación. De una
parte, la anticuada «neutralidad de red lite» (o
neutralidad de red moderada) proclama que los
usuarios de Internet no deberían verse perjudicados por las prácticas injustas y opacas de sus actuales proveedores de servicios de Internet o ISP
(Internet Service Providers). La neutralidad de red
«lite» se mantiene abierta a una posible futura
compartición de inversiones, pero también firme
en su postura de no hacer concesiones a las redes
existentes.1 Lo importante es el grado de esa posible discriminación, así como su justificación. Hoy
en día, el libre acceso a Internet supone, para los
consumidores, el aprovechamiento de un bien
público, sobre todo, por lo que respecta al uso de
aplicaciones tipo web2.0 y servicios. Esta esfera
pública entraña una política regulatoria en continua consideración. La neutralidad de red «lite» es
un trabajo por acabar.
De otra parte, la «neutralidad de red positiva»
de apariencia progresista, describe una práctica
según la cual mejores Servicios de Calidad (QoS)
con precios más altos deberían ofrecerse en condiciones justas, razonables y no discriminatorias
para todos los nuevos socios (fair, reasonable and
non-discriminatory o FRAND), un equivalente moderno del concepto clásico del common carriage o
«transporte público».2 Es éste un principio más
debatible, con muchos proveedores de contenido
y operadores optando por acuerdos preferenciales. Declaro aquí de inmediato que no creo en ninguna razón social o económica que justifique la
prohibición legal del tráfico propietario de alta velocidad, o que justifique la existencia de estrictas
versiones de neutralidad de red que vetarían cualquier tipo de priorización de tráfico. Nos jugamos
demasiado como para esperar que el gobierno suplante al mercado en la provisión de conexiones
1. Ver Marsden, C. (2010) Net Neutrality: Towards a Co-regulatory Solution (Bloomsbury, London), and Marsden, C., Cave
J., et al. (2006) Assessing Indirect Impacts of the EC Proposals for Video Regulation, TR-414 for Ofcom. Santa Monica: RAND.
2. Ver Noam, E.M. (1994) Beyond Liberalization II: The Impending Doom of Common Carriage, Telecommunications Policy, 18(6): 435-452.
1
2
201
neutralidad de red: aportaciones al debate
de mayor velocidad o, por el contrario, para que el
mercado continúe repartiendo Internet abierto
sin las más básicas medidas y frenos regulatorios
que garanticen su crecimiento. Rob Freiden 3
«acepta como necesarios y apropiados muchos tipos de precios y diferenciación de Servicios de Calidad o QoS», e intenta «identificar qué prácticas
serían las mejores detro de esta «buena» discriminación, que cumplieran la mayoría de los objetivos sobre la neutralidad de red, sin crear frenos
que pudieran disuadir a los ISP de construir la infraestructura necesaria». En mi opinión, ése debería ser también el objetivo general de las entidades reguladoras.
No importa cuántos economistas intenten clavar una estaca en su corazón, la neutralidad de
red, como tema regulatorio de las comunicaciones del consumidor, nunca morirá.4 El presidente
Obama está retomando el tema de la neutralidad
de red en Estados Unidos, con un Informe de Propuesta de Elaboración de Medidas (Notice of Proposed Rule Making o NPRM), emitido por la Comisión Federal de Comunicaciones bajo la
presidencia de Julius Genachowski. En Washington, se ha generado un acalorado debate, con
27.000 respuestas a la NPRM a finales de febrero
de 2010, pero no es probable que vaya a surgir decisión alguna antes de junio de 2010.
El resultado de la apelación de Comcast contra
el fallo de la FCC sobre la neutralidad de red en
2008, dictado5 por el Tribunal de Apelación del
Distrito de Columbia el 6 de abril de 2010, implica que la FCC tendrá que recuperar la autoridad
sobre el Título II de los common carrier para los
proveedores de Servicios de Internet (IPS) bajo el
Acta de las Telecomunicaciones de 1996, o pedir
al Congreso una nueva legislación que le conceda autoridad sobre el Título I (Marsden 2010a). El
caso, según Ammori,6 sacó en conclusión tres cosas.
1.
¿Acaso los operadores interferirían en el
tema del contenido y aplicaciones? Como
dice Ammori, basado en la experiencia:
«los operadores, no sólo interferirían, y
con tecnologías muy populares, sino que
mentirían sobre ello una y otra vez y, una
vez descubiertos, volverían a mentir. Y
después, seguirían mintiendo, y obstruyendo. Si algo aprendió la FCC durante
aquella investigación es que Comcast no
actuó de buena fe.
2. ¿Castigaría la FCC a los malos actores? De
nuevo, Ammori declara: «no lo creíamos
probable –es notorio que la FCC es una
agencia rehén, generalmente, al servicio
de aquellas compañías a las que supuestamente regula... –pero, para nuestra sorpresa, resultó que sí; la FCC iba a actuar,
gracias, en gran parte, al clamor y el compromiso de los ciudadanos.»
3. ¿Tiene la FCC jurisdicción para proteger a
los consumidores, para mantener un Internet abierto y para potenciar el despliegue de nuevas tecnologías? No.
Esta suspensión de la acción regulatoria puede
dejar a la FCC paralizada durante gran parte de
2010, con lo que tendremos que buscar la regulación sobre la neutralidad de red en otra parte.
3. Frieden, Rob (2006) Internet 3.0: Identifying Problems and Solutions to the Network Neutrality Debate en http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=962181>http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=962181.
4. Ver Lemley, Mark A. and Lawrence Lessig (2001) The End of End-to-End: Preserving the Architecture of the Internet in
the Broadband Era, UCLA L. REV. 48: 925.
5. Ver Appeals Court demolishes FCC legal argument for ancillary jurisdiction without Title I argument in Comcast, 6 de
abril en http://chrismarsden.blogspot.com/2010/04/appeals-court-demolishes-fcc-legal.html.
6. Ver los comentarios en el blog del Profesor Marvin Ammori, http://ammori.org/2010/04/07/how-i-lost-the-big-onebigtime/, director jurídico de Free Press durante el período de entregas de 2009.
3
4
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202
6
4. el debate en europa
En Bruselas, con ocasión de la ronda de preguntas previa a su nombramiento, la nueva comisario
europea, Neelie Kroes, manifestó con energía su
fe plena en la neutralidad de red, pero esto es lo
que yo, desde 2007, he denominado neutralidad
de red «lite», para ser implementada vía acción
regulatoria y divulgada a partir de finales de 2010
bajo el rectificado Directrices de Comunicación
Electrónica (Electronic Communication Directives)
(2009/136/EC y la Declaración adjunta hasta
2009/140/EC). En esencia, permiten discriminación (bajo ciertas condiciones) de velocidad y precio para una nueva capacidad de red, pero insiste
en que las redes existentes no discriminan «de
forma retroactiva»; es decir, no reducen los niveles ya existentes de servicio. La Comisión Europea7
está consultando sobre el futuro del Precepto de
Servicio Universal (Universal Service Obligation), el
cual puede llegar a extenderse hasta 2Mbps de
banda ancha (afectando a la ley de los estados
miembros en 2012), lo que trazará un nuevo límite
en Europa para los niveles mínimos de servicio.
Eso también requerirá el compromiso de ofrecer
ese nivel de acceso al Internet abierto, y no simplemente a un jardín aislado, acotado, y de acceso
restringido.
Este capítulo se compone de cuatro partes: Primeramente, explico un enfoque más global para
la neutralidad de red, que incorpore cuestiones
sobre temas de seguridad, responsabilidad civil y
censura, las cuales no pueden aislarse del argumento económico, con el que los lectores puede
que estén más familiarizados. En segundo lugar,
intentaré adaptar Internet a otros foros públicos,
para así descubrir qué perderíamos si dejáramos
de lado el tema de la neutralidad de red. Detallo
los pasos prácticos más avanzados hacia la neutralidad de red dados en la Unión Europea, Reino
Unido, Noruega y Canadá. ¿Cómo salvamos la regulación sobre gestión de tráfico de los abogados,
como se hizo en Washington? Recuerde que «el
99% de los abogados hace que todos los demás
parezcamos malos». Primero, los abogados de los
responsables litigarán para quitar regulación. Como respuesta de ello, los gobiernos regularán en
exceso. Los dos enfoques son igualmente malos.
Discuto los problemas globales causados por la
censura y el filtrado de datos privados o corregulatorios, bien con fines privados, como la puesta
en vigor del copyright, o con fines públicos, tales
como la restricción de la libertad de expresión, así
como el posible impacto en los países en desarrollo. En tercer lugar, examino brevemente la regulación de Reino Unido, Noruega y Canadá, para
evaluar cómo las soluciones regulatorias pueden
evitar la parálisis legal de los EE UU. Finalmente,
concluyo analizando qué pruebas pueden necesitar las entidades reguladoras para abordar la discusión sobre la política de neutralidad de red.
II Un enfoque holístico para la
neutralidad de red
Como demuestra el caso Comcast, las prácticas
de los ISP (y del gobierno) han sido muy engañosas en algunos lugares, bloqueando contenido
con fines específicamente anticompetitivos, y con
fines no específicos de gestión de tráfico. Hay poca competencia de «media milla» en los mercados de ISP fijos, incluso en Europa, en donde se
mantiene el compromiso con la regulación sobre
la competencia. Por medio de la corregulación podrían al menos materializarse los intentos de introducir transparencia en el debate, y proteger los
derechos de los usuarios finales o end-users. En las
telecomunicaciones europeas, este compromiso
entre la regulación estatal y la privada prevalece
no sin obstáculos, con una incierta protección legal para los usuarios finales, y una preocupante
cancha abierta para la censura privada, la cual ha
7. Consultation on the Future of the Universal Service Obligation, en http://ec.europa.eu/information_society/policy/
ecomm/library/public_consult/universal_service_2010/index_en.htm.
7
203
neutralidad de red: aportaciones al debate
ido en aumento en la última década, por más que
la ley califique a los ISP como «los tres monos sabios». El Internet móvil reclama de la regulación la
misma protección especial que reclamó su precursor, la terminación de llamada, para hacer florecer los jardines acotados. Este tipo de regulación asimétrica es especialmente peligroso para
el futuro de la neutralidad de red de los ISP de tecnología fija. Cualquier solución tiene que ser global u holística, si consideramos el papel de los ISP
en el círculo. La censura de Internet es tan nociva
como lo fue la censura de la prensa hace 150 años,
especialmente cuando declara silenciar solamente a aquéllos a los que la sociedad condena, como
los «piratas» del copyright, los sospechosos de pedofilia y los pornógrafos.
Mientras los proveedores de contenido –periódicos, compañías de televisión, proveedores de
búsquedas y de comercio electrónico, y aquéllos
encargados de crear contenido generado por el
usuario– pagaron en su día una tarifa plana de acceso a Internet basada en el mismo servicio, puede que éste no sea ya el caso en la próxima generación de servicios de Internet. Como resultado,
aquéllos con mayor capacidad adquisitiva, y más
dispuestos a pagarlo, podrán recibir servicio de
primera clase, mientras otro tipo de contenido
viaja por el carril más lento, por donde los ISP pueden rastrear el tráfico entrante. Esta tendencia
afecta a todo el contenido online y a los proveedores de comercio electrónico. Puesto que, efectivamente, hablamos de todos los proveedores de
contenido y comercio importantes, ello significa
que la ley de medios audiovisuales o medium law
(p. ej., el contenido online del mercado de masas
que con anterioridad utilizaba varios medios) está
íntimamente ligada a la ley de las telecomunicaciones.8 Es más, las medidas antiterroristas y de
seguridad están haciendo que los ISP filtren todo
el tráfico de llegada. Esto puede llegar a cambiar
toda la arquitectura de Internet, su modelo de negocios y la libertad de palabra. Está ocurriendo
más allá del análisis de campos concretos como la
seguridad de información, la ley de comercio electrónico, la ley de medios audiovisuales y la ley de
las telecomunicaciones. A menudo, los analistas
de la regulación «no lo captan» porque se centran
en reducidas cuestiones sobre la regulación de las
telecomunicaciones. Aquí entran en juego al menos otros dos factores críticos: la cuestión del contenido ilegal e inapropiado (como la pornografía
infantil, la música con copyright, y, recientemente, la compartición inapropiada de archivos de vídeos, y el software malintencionado, entre otros
el spam); y la agenda de seguridad, cuyo objetivo
se centra en imponer legalmente a los Servicios
de Calidad o QoS la separación de los paquetes
«buenos», o su preferencia o diferenciación de «los
malos». Hay una preocupación legítima de que
esto representa una división entre los emisores de
paquetes ricos y poderosos, y los de contenido
menor. Estas tres áreas de política de medidas, las
telecomunicaciones, el contenido y la regulación
sobre seguridad, se están aproximando. Las medidas tomadas en sus respectivos ámbitos tienden
a dar los mismos resultados en lo que se refiere a
incentivos para el despliegue de las Redes de
Próxima Generación (Next Generation Networks o
NGN), que podrían cambiar Internet para siempre, convirtiéndolo en más rápido y seguro pero, a
su vez, más críptico.
No estamos aquí considerando simplemente el
análisis económico de los cuellos de botella (o
bottlenecks) de otra industria más basada en el
transporte, o la convergencia de regulación de televisión e Internet, sino que hablamos de la Sociedad de la Información global. El análisis sobre la
competencia de los cuellos de botella fue inadecuado para abordar la regulación de Internet hace
una década. Si ya entonces fue imposible separar
8. Marsden, C.T. (2005) Regulating European Broadband Internet Content: Medium Law? Paper Presented to Wharton
Business School Media Law Workshop, 28 de octubre de 2005, 61pp.
8
204
4. el debate en europa
las consideraciones económicas de la política más
amplia del Internet del consumidor, ¿cuánto más
no lo es hoy?9 Ello no quiere decir que no se haya
realizado un buen trabajo en el terreno del análisis económico de la red, pero intentar la clasificación de la neutralidad de red tan sólo como un tema propio del ámbito económico, simplemente
no nos convence. Eli Noam10 declara:
No hay nada especialmente nuevo sobre la
etapa más reciente [de la ley de medios audiovisuales] –la neutralidad de red– como tema
conceptual, o por lo que respecta a las opciones de su política de medidas, excepto la terminología.
Ésta es un área sin soluciones perfectas. Por supuesto que Internet debería estar abierto a todos,
pero la inversión privada es el componente crítico
en la construcción de un Internet más rápido. Por
supuesto que debería fomentarse el servicio universal, y haber un acceso mínimo al Internet
abierto a todos, tanto si éstos usan un móvil con
conexión de tercera generación (3G) como un rápido servicio premium (servicio adicional, de valor
añadido) de activación IPTV. Si dice «servicio de
Internet», debería hacer lo que dice la caja, ofrecer
un Internet abierto (junto con los jardines acotados, si se han anunciado expresamente como ta9.
les). Me siento mejor haciendo hincapié en la
complejidad del problema, que reclamando una
solución tamaño-único-para-todos.
III El Internet abierto y la innovación
Internet nos atañe mucho más que la televisión, la
radio o el simple teléfono; no importa lo que los
detractores de la tecnología sigan afirmando.
Benkler entendió bien la política legal y las implicaciones regulatorias de la innovación de rápida
estandarización en la ecología de las comunicaciones, y veló por la necesidad de mantener la interoperabilidad y el carácter abierto de Internet, para
garantizar un «bien común» (commons), en el que
pudieran florecer la innovación no comercial y la
no afiliada.11 El análisis de Benkler12 ‘Wealth of Networks’ («La riqueza de las redes») concibe Internet
como un experimento gigante, que combina laboratorio con innovación y retroalimentación del
usuario, mientras que Boyle describe un movimiento más amplio «Enclosing the Commons of
the Mind» («Incluyendo el bien común de la mente»), y Post aventura una comparación con la América de Jefferson (por J. Boyle13 en 2008 y D. Post14
en 2009).15 Se dice constantemente que el Internet
abierto es un bien común. Ésa es la base para declarar que debería ser conservado, y susceptible de
regulación, para evitar un mayor cifrado de dicho
Zittrain, J. (2008) The Future of the Internet and How to Stop it, New Haven, CT: Yale University Press.
10. Noam, E.M. (2008) Beyond Net Neutrality: Enduser Sovereignty at p2, borrador de la XXXIV TPRC el 14 de agosto de
2008.
11. Ver benkler, Y. (1998a) ‘Communications Infrastructure Regulation and the Distribution of Control Over Content’, Telecommunications Policy, 22(3): 183-196, en http://www.benkler.org/PolTech.pdf; and benkler, Y. (1998b) ‘Overcoming Agoraphobia: Building the Commons of the Digitally Networked Environment’, Harvard Journal of Law and Technology, 11: 287400, en http://www.law.nyu.edu/benklery/agoraphobia.pdf, continuando el trabajo de: de sola pool, I. (1983) Technologies
of Freedom, Cambridge MA: Belknap.
12. benkler, Y. (2006) The Wealth of Networks: How Social Production Transforms Markets and Freedom, New Haven and
London: Yale University Press.
13. Boyle, J. (2008) The Public Domain: Enclosing the Commons of the Mind, New Haven, CT: Yale University Press.
14. Post, D. (2009) In Search of Jefferson’s Moose: Notes on the State of Cyberspace, NY: Oxford University Press.
15. La riqueza de estas contribuciones merece un libro aparte, por lo que aquí me limito a expresar la conveniencia de que
los legisladores lean ambos libros antes de promulgar leyes sobre este área, sea para cerrar, o bien para abrir este lugar o
bien común.
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15
205
neutralidad de red: aportaciones al debate
bien común, a la vez que nos aseguramos de que a
éste no lo destruyen los jinetes de la libertad, de
que no se produce la «Tragedia del bien común».
El Internet abierto no es en absoluto el único o, necesariamente, el lugar más importante para la formación de la opinión pública, pero sí es el espacio
público abierto que aporta legitimidad a todos estos espacios privados o semiprivados. Los valores
centrales de Internet, a saber, su carácter abierto y
democrático, se han establecido por casualidad y
diseño. Horten afirma:16
Mediante su autorización de las prácticas de
bloqueo, Telecoms Package [2009] está abocando a Europa hacia una serie de Internets
cerrados. Está haciendo peligrar la innovación,
el comercio y cualquier política de medidas
que fomente el intercambio a través de fronteras. Está haciendo peligrar los objetivos de la
Sociedad de la Información en la Unión Europea. Y podría desalentar toda expresión democrática.
Todavía hay razones de peso para procurar que
los ISP informen a los consumidores de cuándo
rozan su límite, y para asegurarnos de que no haya otro racionamiento de Internet como el que
tuvimos en la década de los noventa, con el uso de
aquél a través del teléfono; Martin Cave y America Online (AOL) colaboraron en la implantación de
FRIACO (Flat Rate Internet Access Call Origination)
en el año 2000.17
El futuro de Internet es vital para el futuro de la
productividad en la Sociedad de la Información. Se
trata de una tecnología que habilita, lo que significa que el intercambio de información sobre esta
plataforma abierta promete (y cumple) eficiencias
reales en la economía y la sociedad en general, a la
vez que promueve la colaboración y el progreso.18
Es también socialmente facultativo –cualquiera
que sea su opinión de él– por todas las razones
comprendidas en la expresión «web2.0» o «la web
participativa».19 Es decir, se ha convertido en un
campo de juego virtual, un aula, un laboratorio y
una sala de debates. El aumento del número de
gente que usa el correo electrónico, Facebook,
MySpace, Wikipedia, Skype, Instant Messaging, y
otras aplicaciones se ha convertido, a día de hoy,
en una participación en masa que ciertamente ha
afectado a todas las facetas de la sociedad y la economía. En particular, los niños «nacen digitales»
en muchos lugares de la sociedad desarrollada,20 y
su acceso al Internet del consumidor es parte
esencial de su desarrollo. Es más, los pequeños negocios y los trabajadores por cuenta propia con
base en su propia casa dependen de esta herramienta como parte vital de su participación en la
economía. La promesa de los mundos virtuales y la
masiva colaboración online es el extender este impacto aún más para el año 2020.
Tal y como están hoy la ley y la práctica, parece
que la mayoría de los clientes no sabe cuándo se
les ha calificado de usuarios hiperactivos de Internet. Una vez calificados así, aquéllos no suelen
16. Horten (2009) en Conclusion, ver http://www.iptegrity.com/index.php?option=com_content&task=view&id=332&I
temid=9.
17. Cave, M., et al. (2009) Declaración por parte de los académicos europeos sobre la impropiedad de imponer una normativa de Internet cada vez mayor en EE.UU. el 8 de enero de 2009 por Martin Cave, Richard Collins, Nico van Eijk, Pierre Larouche,
Luigi Prosperetti, Alexandre de Streel, Tommaso Valletti, en http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1329926.
18. Kogut, B. (ed. 2003) The Global Internet Economy, Cambridge MA: MIT Press. And, Carnoy, M. Castells, M. Cohen, S.S.
and Cardoso, F.H. (1993) The New Global Economy in the Information Age; Reflections on Our Changing World, New York:
Macmillan.
19. Seely B.J. y Duguid, P. (2000) The Social Life of Information, Cambridge, MA: Harvard Business School Press; y Schrage
Michael. (2000) The Debriefing: John Seely Brown, Wired Issue August S.8.08.
2o. Ver Tapscott, D. (1999) Growing Up Digital: The Rise of the Net Generation, NY: McGraw Hill, and Palfrey, J. and Gasser, U. (2008) Born Digital: Understanding the First Generation of Digital Natives, Basic Books.
18
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17
20
206
4. el debate en europa
poder demostrar su «inocencia»: tienen que aceptar las Condiciones de Uso de los ISP sin posibilidad de apelación (excepto, teóricamente, a través de los tribunales, por violación de contrato, o
de la entidad reguladora, por transgresión de sus
derechos como consumidores). El número de ISP
alternativos es pequeño y cada vez menor. Cabe
esperar que veremos más protestas de ciudadanos de la red (netizens), en desacuerdo con una
determinada ley o medida, especialmente cuando los ISP dejen de informar plenamente a los
usuarios finales sobre las consecuencias de los
cambios en la política de medidas. Las entidades
reguladoras (y sus equivalentes políticos) no podrán pasar por alto dichos problemas. 21 Los
Miembros del Parlamento Europeo (MEP) del Partido Pirata, en la legislatura de 2009-14, se asegurarán de ello.
IV Globalización y neutralidad de red
Los problemas del desarrollo, así como la Divisoria
Digital global (Digital Divide o diferencia de acceso a Internet entre países) se han vuelto, si cabe,
más apremiantes. Claramente, la neutralidad de
red es un tema global, como dos ejemplos indican. La conexión a Internet es todavía muy cara
para la mayoría de los países en vías de desarrollo,
a pesar de los esfuerzos por garantizar puntos de
intercambio de tráfico locales de Internet, y nuevo
cableado submarino. Inundar los enlaces ya existentes, y también los nuevos, con un exceso de
tráfico, procedente en su mayor parte de los grandes productores de la industria del vídeo, como
India, Nigeria y, por supuesto, Hollywood, podría
amenazar seriamente la situación financiera de
los ISP locales. Las víctimas en tales empresas incluyen, por ejemplo, aquellos países en la lista negra de los ISP por producir grandes cantidades de
correo basura o spam: imagine cómo se sentiría
usted si fuera un consumidor nigeriano y su operador cayera en la lista negra del país donde habitan sus parientes, bloqueándole con ello su correo
electrónico, simplemente porque también usaran
dicho operador los emisores de todo ese correo
basura.
El segundo problema de desarrollo en que se
centra la neutralidad de red es el Internet inalámbrico. La mayoría de los ciudadanos de los países
en vías de desarrollo tienen muchísimo menos
ancho de banda que Occidente, y la mayor parte
de sus conexiones son móviles: India es probablemente el arquetipo, siendo un país con un número de abonados de telefonía móvil al menos diez
veces mayor que los de telefonía fija. Hay una clara competición aquí entre los proyectos gratis wifi
y WiMAX, con iniciativas como las variantes locales del Laptop $ 100, y el modelo de jardín acotado, el acceso a Internet de baja velocidad que los
proveedores móviles han estado suministrando
hasta la fecha. En los próximos años, el usuario de
Internet del mundo en vías de desarrollo va a intentar poner a prueba la capacidad límite de las
redes móviles, y esta capacidad, junto con el precio, puede ser precisamente la que determine si
dicho usuario puede, y en qué grado, esperar un
rápido desarrollo, o bien un Internet del Tercer
Mundo.
Llamo la atención sobre los temas de desarrollo
porque son críticos. El servicio universal es aún el
sueño imposible de muchos en el mundo en vías
de desarrollo, y cuando aquél llegue, la definición
que se le dé determinará el umbral mínimo que
los ISP deberán alcanzar. Como afirma Mueller,22
la neutralidad de red «debe además incluir la reivindicación positiva de un más amplio valor político, económico y social del acceso universal y no
discriminatorio a los recursos de Internet, entre
21. Incluso si no alcanzan el nivel del ‘Partido Pirata’ sueco: ver http://www2.piratpartiet.se/international/english.
22. Mueller, M. (2007) Net Neutrality as Global Principle for Internet Governance, Internet Governance Project Paper
IGP07-003 en http://internetgovernance.org/pdf/NetNeutralityGlobalPrinciple.pdf, p. 7.
21
22
207
neutralidad de red: aportaciones al debate
aquéllos conectados a él». Los tipos de no neutralidad de red utilizados en China e Irán en junio de
2009 no tuvieron una motivación económica, pero la política de censura optó por impedir que los
ciudadanos tuvieran acceso a los foros de discusión extranjeros sobre el vigésimo aniversario de
la masacre de la Plaza de Tiananmen y las reñidas
elecciones presidenciales, respectivamente.
Mueller23 manifiesta que la tendencia, tanto
por parte de los gobiernos de los regímenes tradicionalmente democráticos como de los represores, a obligar a los ISP a censurar contenido por la
plétora de razones esgrimidas en los tres últimos
capítulos, aboga por una política enérgica de no
interferencia:
La otra cara de la política de medidas de la NN,
que defiende el derecho de los usuarios de Internet
a contactar entre sí sin la intervención de intermediarios, sustenta la creencia de que los usuarios de
la red perjudicados por otros usuarios deben hacer
responsable de este perjuicio a los ofensores, no al
operador de red intermediario.
Eso es especialmente verdad en países donde
hay mucha menos discusión de cómo los ISP que
actúan de censores pueden hacer peligrar de forma ostensible, principios como la privacidad y la
libertad de expresión. Mueller sugiere que la metáfora de la neutralidad de red se use para sacar a
la luz prácticas de censura y filtrado de datos, así
como para el control de otras áreas de la regulación de Internet, como el control de los nombres
de dominio. Como este tema se ha globalizado y
atraído a activistas, se ha convertido en un importante tema de política de medidas, objeto de dis-
cusión en el Foro de Control de Internet de las Naciones Unidas (United Nations Internet
Governance Forum o IGF). El IGF destacó el tema
en su encuentro de diciembre de 2008,24 y se espera que sus discusiones sobre la neutralidad de
red, así como otros temas, se incrementen de forma sustancial en el próximo encuentro de noviembre de 2009 en Egipto.25
V Reino Unido: corregulación ligera
La Conferencia Anual Ofcom de 2006 planteó las
frustraciones de jugadores de videojuegos y compartidores de archivos ante la política de estrangulamiento de los ISP.26 Había pruebas cada vez
más evidentes de que las prácticas de estrangulamiento de BitTorrent estaban impidiendo la bajada de actualizaciones del enormemente popular
juego online, para varios jugadores, World Of
Warcraft, y de que a los abonados se les estaba
negando la alternativa de cambiar de proveedor.
Con las pruebas presentadas, Ofcom, la entidad
reguladora del Reino Unido, ha investigado las
amenazas a la neutralidad de red «lite», tomando
medidas concretas para hacer públicas dichas
prácticas y permitir a los consumidores el cambio
de operador. Se necesita seguir trabajando, para
asegurar una mayor transparencia del Servicio de
Calidad (o más bien de la falta de servicio), y queda por demostrar el éxito del actual plan autorregulatorio.
Ofcom, inicialmente estimó que no había prueba alguna de discriminación, ni queja de otros ISP,
por lo que, no había necesidad de examinar el
23. Ibid, p.8.
24. Internet Governance Forum (2008) Co-Hosted Workshop ‘Network Neutrality – Examining The Issues And Implications For Development’, 4 de diciembre de 2008, en http://techpolicyinstitute.org/events/show/77.html y http://www.intgovforum.org/cms/index.php/2008-igf-hyderabad/event-reports/72-workshops/370-workshop-58-network-neutralityexamining-the-issues-and-implications-fordevelopment.
25. Programa, formato y calendario del Foro de Gobernanza en Internet (2009) en la reunión de 2009, revisión el 4 de junio de 2009 en http://www.intgovforum.org/cms/2009/postings/ProgrammePaper.04.06.2009.rtf.
26. Dunstone, Charles (2006) Carphone Warehouse/TalkTalk CEO, en la conferencia de Ofcom en 2006: http://www.ofcom.org.uk/event/2006conference/presentations/session3.
24
25
23
208
26
4. el debate en europa
problema. En su respuesta de 2006 a la consulta
del ContentOnline,27 Ofcom definió la neutralidad
de red como la prohibición de QoS en la red, clasificando dicha prohibición de postura «extrema».
«La neutralidad de red implica que hay una diferenciación absolutamente mínima. Está, por tanto, situada en el punto extremo de esta gradación
de enfoques diferentes». Ello significaba que, institucionalmente, Ofcom, al adoptar tan extrema
definición, había decidido que no había pruebas
suficientes del problema. Esto a pesar del testimonio creciente de que no estaban siendo transparentes en su bloqueo y prácticas de
estrangulamiento,28 y de que los ISP estaban impidiendo que los consumidores cambiaran de operador, negándose a revelar sus números MAC (Migration Authorization Code) (ver más abajo). Ante
tal testimonio, Ofcom reconoció: «Si éste [el cambio fácil de operador] no es el caso, entonces puede hacerse necesaria una intervención regulatoria que proteja los intereses del consumidor». Ésta
fue, exactamente, la política seguida por la entidad reguladora durante 2007 y 2008. Kiedrowski29 declaró que Ofcom podría aplicar el artículo 5.1
de la Directiva de Acceso e Interconexión EC/2002/19
(Directive of Access and Interconnection), y que
«podríamos usar nuestro poder otorgado por el
Marco Europeo para exigir de los proveedores (incluso de los no PMS) el cumplimiento de varias
Condiciones Generales con el fin de participar en
el mercado para abordar ciertos temas específicos; por ejemplo, el relacionado con la transparencia de información».
A esto le seguiría una intervención de Ofcom
para garantizar la posibilidad de cambio de operador. En diciembre de 2006, después de consulta
pública, Ofcom impuso una nueva Condición General que regía los deberes de los proveedores de
banda ancha para con los clientes tránsfugas, que
entró en vigor el 14 de febrero de 2007. Ofcom tuvo que ponerse duro con los ISP transgresores. La
transparencia es vital para que los consumidores
puedan ejercer sus derechos. Kiedrowski30 explicaba: «Es la responsabilidad del proveedor garantizar que la información sobre estos tipos de consideraciones [de estrangulamiento] se
comunique a los consumidores de forma inteligible». El primer documento práctico publicado por
la Asociación de Proveedores de Servicios de Internet [Internet Service Provider Association o ISPA]
no logró que los ISP mostraran verdadera transparencia y Ofcom se entregó con energía a la ardua tarea de lograr de los ISP una postura intermedia de autorregulación, por la que los ISP se
comprometían a suministrar información sobre
las velocidades de banda ancha en su Código31 cuyo Punto 39 declara:
Allá donde los ISP apliquen su gestión de tráfico y su política de medidas, deberán publicarlo
en sus sitios web, de forma clara y fácilmente
accesible, con información sobre las restricciones aplicadas. Esto deberá incluir los tipos de
aplicaciones, servicios y protocolos afectados,
así como información específica sobre los períodos de tráfico de pico.
El Código establece que los ISP deberán:
•
ofrecer a los consumidores, en el momento de la venta, un cálculo exacto de la velocidad máxima posible en su línea;
27. Ofcom (2006) respuesta de Ofcom a la Consulta de la Comisión Europea sobre el contenido online en un único mercado, 20 de octubre en http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/other_actions/contributions/ofcom_col_en.pdf.
28. Ver nota 27.
29. Kiedrowski, Tom (2007) Net Neutrality: Ofcom’s view. http://www.wwww.radioauthority.org.uk/media/speeches/2007/02/net_neutrality.
30. Ibid.
31. Ofcom (2008a) Voluntary Code of Practice: Broadband Speeds en http://ofcom.org.uk/telecoms/ioi/copbb/copbb/.
27
28
30
29
31
209
neutralidad de red: aportaciones al debate
•
•
•
explicar de forma clara y simple cómo los
factores técnicos pueden ser la causa del
ralentizado de velocidades, suministrando ayuda y asesoramiento a los consumidores, para mejorar la situación en casa;
ofrecer un paquete alternativo (si lo hay)
sin penalizaciones, si la velocidad real es
mucho más baja que la calculada originalmente;
explicar claramente la política de buenos
usos, alertando a los consumidores cuando dichos usos hayan sido contravenidos.
Este requisito informativo se proporciona en un
foro corregulatorio, con la adopción de un código
de prácticas por parte de la Asociación de Proveedores de Servicios en Internet (ISPA o Internet Service Providers Association) de Reino Unido. Los pedantes esgrimirán que aquél es formalmente
autorregulatorio, pero observen que el Código fue
publicado por Ofcom, quien estará revisando sus
resultados y adherencia –¿es esto corregulación
«lite»?–. Sus homólogos en EuroISPA podrían acometer informes similares, pero la totalidad de los
27 estados miembros no posee tales foros u organizaciones de ISP. En tal situación, se requerirá la
participación de los proveedores de contenido, y
su consulta, para garantizar que aquél recibe el
apoyo total de la industria.
Ofcom preguntaba recientemente si las aplicaciones y los servicios móviles saldrían ganando
con el enfoque de la neutralidad de red. ¿Tendrá
que explorar Ofcom los requisitos de acceso
abierto, para favorecer la innovación? ¿Cuál puede ser el papel de la «neutralidad de red» en el
sector de la tecnología móvil? 32 Esto refleja el
ahora bien establecido espacio para tales debates en el ámbito de las consultas de Ofcom. Sin
embargo, el Jefe Ejecutivo, Ed Richards,33 nos prevenía: «El viejo dogma de la neutralidad de red no
debería representar un obstáculo o una distracción para la inversión en Redes de Próxima Generación (Next Generation Networks o NGN) en Reino Unido. Ofcom sigue empeñado en intervenir,
con ligeros toques, en el tema de la autorregulación, allá donde sea posible. El hecho de que
Ofcom se ve a menudo forzado a recurrir al diálogo duro para conseguir que los ISP se comprometan incluso a estas reglas no aplicadas, demuestra que la corregulación será siempre un enfoque
más eficaz que los frecuentes alardes de la autorregulación».
VI ‘NettnØytralitet’ en Noruega
Consideremos Noruega, miembro del Área Económica Europea (no pleno miembro de la UE) como
ejemplo de un mejor uso de la corregulación. Todo empezó a mediados de 2006, con una querella
por la disputa entre un ISP, NextGenTel, y la cadena estatal noruega NRK.34 NextGenTel había limitado el ancho de banda disponible en el sitio web
de NRK, culpando a ésta de generar un tráfico excesivo, causado al ver en transmisión de vídeo sus
abonados, la TV gratis por Internet suministrada
por dicha cadena televisiva. Como respuesta, NRK
publicó un informe en su web, declarando que
NextGenTel había reducido notablemente la capacidad de transmisión desde su sitio web a los
clientes de banda ancha de NextGenTel. Según la
cadena televisiva, el operador había requerido un
pago adicional por el aumento de capacidad de
banda. En su informe, la NRK declaraba que la solución del asunto no estaba en sus manos y que
los clientes de NextGenTel debían contactar directamente con el operador –lo que, según fuen-
32. Ofcom (2008b) Mobile Citizens, mobile consumers. Consulta publicada el 28 de agosto de 2008 y cerrada el 6 de noviembre de 2008 en http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/msa08/.
33. Richards, Ed (2008) Broadband Britain - Towards the Next Generation, Institution of Engineering and Technology
Speech, miércoles, 16 de abril de 2008 en http://www.ofcom.org.uk/media/speeches/2008/04/ietspeech.
34. (Marsden 2010) pp. 172-3.
32
210
33
34
4. el debate en europa
tes locales, aquéllos hicieron en masa. NextGenTel amenazó con poner un límite de 1 Gbps en
el tráfico de NRK.
La entidad reguladora en Noruega, los ISP y los
operadores de cable firmaron un código corregulatorio de transparencia y derechos del consumidor en febrero de 2009, después de más de dos
años de investigaciones y discusiones35 entre las
múltiples partes interesadas. Esto contrasta con
la lentitud del proceso en Reino Unido. El Código
Noruego declara:36
•
•
•
los usuarios de Internet deben recibir información exacta y completa sobre los
servicios que están comprando, incluidos aquéllos relativos a capacidad y calidad;
los usuarios están autorizados a enviar y
recibir contenido de su elección, a utilizar
servicios y aplicaciones de su elección, y a
conectarse a cualquier hardware o software que no dañe la red;
la conexión no puede ser discriminada
por razones de aplicación, servicio, contenido, tipo de emisor o de receptor.
Hay varias explicaciones que justifican la gestión
de red no discriminatoria. El Jefe de la entidad reguladora, Willy Jensen, declara: ‘Todo el que respalde estas directrices deja clara su defensa de
un Internet abierto, con libre competencia entre
de los diferentes proveedores por la oferta de
contenido y servicios. Los usuarios de Internet
necesitan asegurarse de que los ISP elegidos por
ellos no actuarán como centinelas de su uso de
Internet.’37
VII Canadá: hacia una regulación
pormenorizada
La neutralidad de red es políticamente controvertida en Canadá donde, en 2005, tuvo lugar una
comentada infracción. Supuestamente, un ISP
había censurado las comunicaciones sindicales
de sus propios empleados, filtrando los correos
electrónicos de aquéllos en sus sistemas.38 Desde
entonces, el asunto ha crecido en escala y alcance,
en buena parte porque se descubrió que la operación de venta al por mayor de la responsable Bell
Canada había estrangulado el tráfico de todos sus
clientes de ISP menores. La Comisión de las Telecomunicaciones de la Radio-Televisión Canadiense (Canadian Radio-Television Telecommunications Commission o CRTC), la entidad reguladora
canadiense, dictó una resolución simple, pero no
concluyente y del todo inconsistente: Bell había
discriminado a todos, incluso a ella misma. Ello
significaba que no habían infringido la ley de
competencia, pero sí la de neutralidad de red, pasando por encima de los derechos del cliente. Tal
situación no podía dejarse así, por lo que el mismo día en que la CRTC anunciaba su fallo sobre
Bell Canada, anunciaba también que iba a realizar
una investigación sobre la neutralidad de red que
se basara en pruebas empíricas.39 La CRTC decidió
celebrar audiencias públicas sobre la neutralidad
de red y gestión de tráfico el 6 de julio de 2009,
seguidas de una Consulta Pública que declaraba:
«La Comisión invita a las partes a hacer cualquier
comentario sobre las prácticas de gestión de tráfico por Internet de los ISP».
Preguntaba qué tipos de gestión de tráfico son
típicas del ISP controlador de contenido, y no del
35. Ver el anuncio del proyecto de investigación en http://minimba.eventscope.co.uk/templates/000210/view1.html.
36. Ver http://www.npt.no/iKnowBase/Content/109604/Guidelines%20for%20network%20neutrality.pdf.
37. Ver http://chrismarsden.blogspot.com/2009/02/nettnytralitet-is-coming-to-norway.html.
38. Ver OpenNet Initiative (2005) Telus blocks consumer access to Labour Union web site and filters an additional 766
unrelated sites, OpenNet Initiative Bulletin, disponible en: www.opennetinitiative.net/bulletins/010/, No.10.
39. De Beer, J. (2009) Net Neutrality in the Great White North (and its impact on Canadian culture), Telecommunications
Journal of Australia, 59(2) (julio): 24.1–24.19.
35
36
38
37
39
211
neutralidad de red: aportaciones al debate
que simplemente lo pasa por la red, y cómo pueden los preceptos de no discriminación ajustarse a
ciertas prácticas específicas. Ésta es una cuestión
que la Comisión Europea y las ARN (National Telecommunications Regulatory Authorities) tendrán
que abordar, con el fin de implementar el nuevo
Paquete antes de 2011. La CRTC observa que se necesita actuar con una regulación lo más ligera y a
favor de la competitividad que sea posible.
Declara que «el tema de las prácticas de gestión
de tráfico por Internet se está convirtiendo en un
asunto global que se está planteando en otras jurisdicciones», y demanda información sobre
«aquellas iniciativas examinadas o emprendidas
en otras jurisdicciones». Respondiendo rápidamente a la petición de la CRTC, con fecha límite en
julio, los ISP canadienses dieron cuenta del grado
de despliegue de su DPI o inspección profunda de
paquetes (deep packet inspection).40 No sorprende
que, dados los diversos requisitos ya impuestos a
los ISP en los países desarrollados sobre legislación antiterrorista, del ciberdelito y de facturación, los grandes responsables hayan decidido invertir en un mayor despliegue de DPI. En qué
medida va a reflejar esto un negocio basado en el
cobro por el tráfico prioritario, o en uno basado en
el arrumbamiento de Skype y otros servicios de
VoIP, lo descubriremos en el futuro. Europa, así
como EE UU y otros reguladores, deberían observar cuidadosamente estos procedimientos de
buen uso e intentar reglamentar basándose en
las pruebas que da la experiencia.
VIII Conclusión: principios
de neutralidad de red
Concluyo, basado en las pruebas existentes, que
la regulación que garantice cualquier forma de
neutralidad de red debería tener un toque de mo-
deración, a la vez que mantener la eficacia, basada en tres recursos.
1.
Regulación de la información: lo que requeriría que los proveedores de servicios
informaran a los consumidores de las opciones que están tomando cuando contratan un determinado servicio, o de cualquier cambio importante de éste; por
ejemplo, el bloqueo de ciertos servicios.
2. Continuos seguimiento y vigilancia actualizados.
3. Investigación y oportuna intervención basada en pruebas empíricas, con el fin de
corregir discriminación injustificada y dañina allá donde fuere necesario.
Estas intervenciones regulatorias requieren entidades reguladoras que impongan a los proveedores de servicios requisitos de información, para
así brindar prácticas de gestión de tráfico transparentes. Esto puede clasificarse como autorregulación, en la cual hay un incentivo por colaboración para los agentes del mercado, y corregulación
o regulación formal si no hay tal cooperación. En
este enfoque, los agentes del mercado y los cuerpos autorreguladores mantienen un diálogo
constante con las entidades reguladoras y los
consumidores. Éste es un régimen preferido a la
regulación con fondos gubernamentales, y a la no
regulación, y un marco adaptable y sensible.41
Señalo que el peligro de fragmentación y arbitraje regulatorio en la Unión Europea es evidente
por dos razones: (1) un tipo de neutralidad de red
«de vacaciones regulatorias» para los ISP en un
país sí y en otro no, lo cual se da, simplemente,
porque regular la zona es algo complejo y es inevitable que haya diferentes niveles de intervención
regulatoria, y (2) la imposición de la neutralidad
40. Ver http://arstechnica.com/infotech/news/2009/01/how-canadian-isps-throttle-the-internet.ars y, en particular, el
análisis de Chris Parsons en http://www.christopher-parsons.com/PublicUpload/Summary_of_January_13_2009_ISP_
filings_%28for_web%29.pdf.
41. (Marsden 2010) pp. 221-236.
40
212
41
4. el debate en europa
de red puede ser altamente divergente bajo el actual marco de 2002, independientemente de los
avances experimentados en las Directivas de
2009, proyectos de ley cuya trasposición a los
marcos legislativos de los estados miembros no
se prevé sea efectiva antes de mayo de 2011.
Extendiéndonos en la segunda recomendación, la oportuna intervención basada en pruebas
empíricas, afirmo que las entidades reguladoras
deberán asegurarse de que los operadores de red
informen plena y públicamente de los niveles de
calidad de servicio o QoS que suministran entre
sí, y el que suministran a los usuarios finales. Los
expertos en arquitectura de Internet han explicado que la discriminación es más posible que ocurra en este nivel, puesto que aquélla es casi indetectable por los que no están en las dos redes
implicadas en la entrega de contenido. Es muy difícil (si no imposible) que cualquiera que no sean
los propios operadores supervise lo primero, por
lo que averiguar la calidad de servicio en este
área requerirá el envío de información. Puesto
que esta información la recogen de forma rutinaria los operadores de red para sus propios fines
internos, esto no debería suponer una carga significativa.
El ritmo de cambio en la relación entre arquitectura y contenido en Internet requiere el avance
continuo en la investigación de la entidad reguladora y la formación tecnológica. Esto, en parte, es
un reflejo de la complejidad de los temas, incluidos los de seguridad y vigilancia de Internet, así
como otros temas más tradicionales de contenido
y telecomunicaciones.
213
neutralidad de red: aportaciones al debate
Allison M. Ellis
Allison M. Ellis, Directora de Política de Regulación en Ericsson. Allison ha sido asesora de Ericsson en
materias de derecho y política de regulación, incluyendo neutralidad de red, desde 2005. Antes, ejercía
el derecho en la división Appellate Litigation en MCI, Inc., un operador local competitivo, y en ejercicio
privado. Allison obtuvo su título de Derecho en la Universidad Loyola de Chicago en 1996 y Grado de Artes en la Universidad de Florida, ambas en Estados Unidos.
Jared M. Calrson
Jared M. Carlson es Director de Relaciones Regulatorias y Gubernamentales. Se unió a Ericsson en 2007
después de tres años en Sprint Nextel y casi siete años en la US Federal Communications Commission.
La amplia cartera de cuestiones en las que ha trabajado Jared incluye el tratamiento regulatorio de IPTV.
Jared se graduó en la Universidad de Virginia en Estados Unidos con un Grado en Economía y obtuvo su
título de Derecho en 1996 en el College of William and Mary, también en Estados Unidos.
Rene Summer
Rene Summer es Director de Relaciones Industriales y Gubernamentales en el Grupo de Ventas y Marketing
de Ericsson. Tiene una responsabilidad global en área regulatoria de medios de comunicación, contenidos,
convergencia IPTV y TV móvil. Es responsable de investigación relacionada con la política regulatoria, formulación de políticas y promoción de políticas en el área de regulación de las telecomunicaciones, regulación de la difusión de TV, regulación de los medios de comunicación, derechos de autor, publicidad, ayuda
estatal y privacidad del consumidor. También preside el Comité Regulador bajo el Consejo del Open IPTV
Forum. Anteriormente, mantuvo diferentes ocupaciones a través de las diferentes unidades de negocio y
mercado de Ericsson, tales como Director de Estrategias de Ventas y Analista Senior de Mercados. Rene
Summer tiene un título de Máster de la Universidad de Reading en el Reino Unido, en Negocios Internacionales y Finanzas, con especialidad en temas de estrategia empresarial y política económica.
Walter Van der Weiden
Walter Van der Weiden es Gestor de Relaciones Industriales y Gubernamentales en el Grupo de Ventas
y Marketing de Ericsson. Se centra en política europea y regulación relacionada con redes y servicios de
comunicación, (nuevos) medios de comunicación, contenidos, privacidad de datos y otros temas relacionados con la convergencia. Con base en la Oficina de Asuntos Europeos de Ericsson en Bruselas, Walter trata con reguladores nacionales y europeos, diseñadores de políticas y representantes de la industria para promover el entorno de negocios de Ericsson en Europa. Antes de unirse a Ericsson representó
los intereses comerciales de diferentes negocios TIC multinacionales en la Unión Europea, así como políticas y desarrollos regulatorios de estados miembros. Walter tiene un título de Máster en Economía
Internacional por la Universidad de Maastricht, Países Bajos, donde su trabajo se centró en innovación,
ciencia y tecnología y cuestiones de convergencia.
214
4. el debate en europa
4.5 Ericsson
4.5.1 La neutralidad de red no es neutral
allison M. ellis, Jared M. calrson, rene summer
y Walter Van der Weiden
Ericsson
Resumen
La neutralidad de red no consiste sólo en permitir
que Internet siga floreciendo; tan importante como lo anterior es permitir que todas las redes participantes, sean troncales, de núcleo o de acceso,
sigan desarrollándose. El debate sobre neutralidad de red se centra fundamentalmente en la
preocupación por el hecho de que la gestión de
las redes o del tráfico de información no fomenta
la libertad de acceso. Sin embargo, una buena
gestión1 en este sentido optimiza y potencia el
uso de nuevas aplicaciones, tecnologías y contenidos, y proporciona a los usuarios un abanico
amplio de experiencias y posibilidades en formato de banda ancha.
I Contexto: hechos y expectativas
Cuando el protocolo TCP/IP se utilizó por primera
vez en la infraestructura Arpanet, la conexión
más rápida alcanzada entre dos routers era de de
56 kilobits por segundo. En aquel momento, la
mayoría de los usos ponía énfasis en el contenido
almacenado y en una interactividad limitada, por
lo que el mecanismo best-effort funcionaba bastante bien. En 1989, Arpanet fue reemplazada en
Estados Unidos por la NSFNet (National Science
Foundation Network), una red WAN exclusiva para las universidades norteamericanas. La NSFNet
fue clausurada el 30 de abril de 1995 y así Internet
se convirtió en una empresa privada, abierta y de
carácter mercantil.
Desde comienzos de los años noventa, la industria de las telecomunicaciones ha experimentado
un desarrollo ascendente en su tecnología de redes que ha permitido que la experiencia online
evolucione de las tecnologías de acceso por línea
conmutada (dial-up) de conexión eventual con un
máximo de 56 kbits/s, a la experiencia actual de
conexión permanente, a 1 Gbit/s (utilizando una
infraestructura FTTH). Este ritmo de desarrollo es
increíble y sería comparable a la evolución experimentada por el transporte desde el tránsito a pie,
pasando por el caballo, el tren, el automóvil hasta
el jet privado, y todo en un período de 20 años.
La industria de las telecomunicaciones está a
punto de dar otro salto cuantitativo y abrir la tecnología fija de Internet a un entorno móvil pasando así de estar «siempre conectado» a estar
«siempre conectado en cualquier lugar». A finales
del año 2010, se calcula que habrá mil millones de
abonados con línea de banda ancha en todo el
mundo, de los cuales un 50% se realizará a través
de un acceso móvil, por ejemplo 3G. Para finales
del año 2013, se esperan 3.500 millones de abonados de banda ancha a nivel mundial, de los cuales
un 80% dispondrá de acceso de movilidad. Internet móvil abrirá nuevas posibilidades a miles de
1
Los términos gestión de redes y gestión de tráfico se utilizan con un significado similar. El primero es un concepto
utilizado en Estados Unidos, mientras que el segundo es más propio del ámbito europeo. En ambos casos, sin perjuicio de
otras funciones, se hace referencia a la capacidad de priorizar paquetes, configurar el tráfico en Internet, realizar una inspección profunda de paquetes de datos, etc.
1
215
neutralidad de red: aportaciones al debate
nuevos usuarios que de otro modo no tendrían
acceso, pero también a los usuarios habituales de
Internet desde una conexión fija que verán incrementados su movilidad y capacidad de acceso.2
¡El tráfico en Internet se ha disparado! En 2008,
YouTube y Hulu generaron más del doble del volumen de tráfico que el registrado en la artería
central de Internet en el año 2000 en Estados
Unidos. El tráfico de conexiones IP en todo el
mundo se multiplicará por cinco en el período
2008-2013, y en este último año el uso de Internet
será cuatro veces mayor que en el año 2009. A finales de 2013, se calcula que cada mes recorrerá la
red el contenido equivalente al que incluyen diez
mil millones de DVD y en este mismo año, sólo los
contenidos de vídeo representarán más de un
60% del volumen de tráfico total.3 Está claro que
el desarrollo de aplicaciones de datos sensibles al
tiempo, como son los contenidos de música y video, ha sido y seguirá siendo un vehículo fundamental de expansión en el tráfico de la red. Aunque en conjunto se puede considerar un avance,
este gran aumento en la demanda de capacidad
de red sensible al tiempo ha puesto de manifiesto
las deficiencias del paradigma best-effort.
En la actualidad, se requieren grandes inversiones en cobertura, capacidad, modernización e investigación de redes, por ejemplo en la gestión de
tráfico, para poder hacer frente a este extraordinario crecimiento de usuarios, tráfico y aplicaciones
sensibles al tiempo. No hay otra vía. Los proveedores de redes de banda ancha en todo el mundo están realizando enormes inversiones en infraestructuras y tecnologías de redes para responder a
esta necesidad. Hasta la fecha, el debate sobre la
neutralidad de la red no ha abordado las implicaciones negativas a largo plazo que la introducción
de una normativa en este sentido podría tener en
relación con las inversiones actuales y venideras.
2
Ericsson: Global Subscriber and Traffic Forecast Q4 2009.
II La gestión del tráfico en Internet es una
herramienta esencial en la distribución
de recursos
Los sistemas de transporte son un claro ejemplo
de la utilización de la gestión de tráfico para un
bien general y aceptado comúnmente. Para gestionar el tráfico en carretera, las sociedades han
desarrollado reglas explícitas de utilización conducentes a evitar el mal uso, la confusión o incluso la pérdida total de funcionalidad en las vías.
Los semáforos, las señales, los carriles reservados a los transportes públicos y las medidas especiales para los vehículos de emergencia garantizan la fluidez del tráfico y la priorización de
usos preferentes. Las sociedades imponen estas
medidas porque favorecen el orden y la accesibilidad para los ciudadanos, aunque a veces puedan provocar retrasos que afectan de manera
individual.
Internet no es diferente. Al igual que las carreteras, es un sistema de transporte que permite
que la información viaje de un lugar a otro. Sin lugar a dudas, en este sistema debería haber normas que hagan este recurso accesible, eviten un
mal uso y permitan a los operadores aplicar técnicas de gestión de redes encaminadas a evitar la
sobrecarga y la congestión. Una gestión razonable que favorezca la priorización de los recursos
garantiza la libertad y la calidad en la navegación.
III Los beneficios de la priorización
La capacidad de priorizar paquetes de datos es
importante porque no todos los paquetes se generan de la misma manera. Algunas aplicaciones
se benefician de la priorización. Además, los paquetes se pueden clasificar según su importan-
3 Cisco Visual Networking Index: Forecast and Methodology, 2008-2013. http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11-481360_ns827_Networking_Solutions_White_Paper.html.
2
3
216
4. el debate en europa
cia, en virtud de la fuente, el contenido y el propósito de la información que se transmite. Por
ejemplo, los servicios de llamadas de emergencia
y de asistencia sanitaria pueden generan paquetes que se convierten en una cuestión de vida o
muerte. Un sistema de priorización capaz de satisfacer estas necesidades juega en beneficio de
los consumidores.
Junto con lo anterior, la libertad comercial para proporcionar el mejor servicio posible es la
pieza angular de la competitividad. La priorización de los servicios de voz, la videoconferencia
y los servicios IPTV (Internet Protocol Television)
para eliminar pérdida (packet loss), el retardo
(latency) y la variación del retardo de paquetes
de datos (jitter) permite a los operadores mantener el nivel de calidad y variedad en estos
servicios. Por esa razón, estas aplicaciones se diseñan para un entorno gestionado de extremoa-extremo, concretamente los paquetes creados por estas aplicaciones obtienen velocidad
binaria y suministro de datos específicos independientemente del volumen de tráfico existente en el mecanismo de suministro de datos
best-effort. La priorización y la diferenciación en
los servicios proporcionan a los consumidores
un espectro de elección más amplio a precios
más competitivos.
IV Gestión de redes razonable
La gestión de redes es una actividad esencial para garantizar la funcionalidad y la calidad de los
servicios. Por esta razón, los proveedores de redes de banda ancha deben tener libertad para
aplicar sistemas de gestión de redes dentro de lo
razonable. Una gestión de redes adecuada se caracteriza por:
Transparencia: los consumidores deben ser
asesorados en relación con los productos y los servicios que adquieren para de este modo elegir los
más adecuados en cada caso. Asimismo, deben
recibir información sobre las tarifas, las condiciones y otras cuestiones relevantes.
Libertad de elección: los consumidores deberían tener acceso a las condiciones y términos legales/contractuales que avalan su elección, en
tanto y cuanto no implique perjuicio para las redes que utilizan. Asimismo, las políticas de gestión que autorizan diferentes niveles de servicio
permiten a los consumidores adquirir servicios de
acuerdo con sus necesidades. Por ejemplo, a un
usuario que no necesite descargar archivos de vídeo en tiempo real le resultaría más conveniente
y ventajoso económicamente un servicio en el
que no se dé prioridad a la videoconferencia streaming o al vídeo sobre la plataforma de Internet
(Televisión por Internet).
Competencia justa: los proveedores de servicios y otros agentes en la cadena de valor de
Internet deben actuar de modo responsable y
no abusar de su posición dominante. Una forma de conseguirlo es prohibir la discriminación
anticompetitiva de tráfico y datos a lo largo de
la cadena de valor de Internet, incluidos los
contenidos, las aplicaciones, el buscador, el sistema operativo y la red. Los usuarios deberían
tener libre acceso a los contenidos legales y a
las aplicaciones que han elegido. En caso de
producirse un ejemplo de comportamiento anticompetitivo, los gobiernos disponen de diversas medidas para tratar el caso. Estas medidas
incluyen, sin perjuicio de otras, las leyes de protección del consumidor, las leyes antimonopolio y la aplicación de medidas especiales por
parte de las autoridades reguladoras de la
competencia.
V Neutralidad de red, Internet
e innovación
El acceso a la información a través de Internet supone un avance sorprendente, pero la magnitud
total de esta revolución digital va mucho más allá
de la mera navegación en la web. La revolución de
la información en la era digital está calando prácticamente en todos los aspectos de la vida cotidiana, en todos los estratos sociales, en las organiza-
217
neutralidad de red: aportaciones al debate
Figure 4.2. Marcador de iNVersioNes tics y eN i+d deNtro y Fuera de la uNióN europea
104.300 millones de euros
Medios de comunicación;
2%
Internet;
2%
Semiconductores;
Servicios de tecnologías
de la información/informática;
7%
24%
Comunicación
fija y móvil;
9%
Tecnologías de la
información/equipamiento
informático
16%
Equipamiento de
telecomunicaciones;
23%
Software;
17%
Fuente: The 2008 EU Industrial R&D Investment Scoreboard
ciones y en todas las sociedades.4 Las redes con
cable o inalámbricas que componen Internet dependen de un ecosistema de empresas que suministran el equipamiento, el procesamiento de semiconductores, los equipos y los programas
informáticos y los servicios. Este ecosistema se
mantiene gracias a inversiones a gran escala en
investigación e innovación. Datos recientes de
2008, obtenidos del «EU Industrial R&D Investment Scoreboard»5 revelan que el gasto global en
medios de comunicación y en Tecnologías de la
Comunicación y de la Información alcanzó la suma de 104.300 millones de euros.
De este gasto, las operaciones del denominado
Internet «pure-play» (sin ubicación física) representan el 2%, mientras que otros subsectores mediáticos y de Tecnologías de la Información y de la
Comunicación son responsables del 98% restante.
La innovación en Internet es un fenómeno muy visible a los consumidores. Las inversiones en Wikipedia, Facebook, Twitter, etc., han hecho de estas
aplicaciones algo cotidiano. Asimismo, se observa
un alto índice de inversión e innovación en el equipamiento de redes, por ejemplo, en semiconductores, en telecomunicaciones y en equipos y programas informáticos; una inversión que es
igualmente importante, aunque menos conocida.
La inversión en Tecnologías de la Información y la
Comunicación es crucial para acercar a los usuarios
los avances llevados a cabo en Internet de banda
ancha. La innovación en un sector del ecosistema
es tan significativa o «tan importante» como la innovación llevada a cabo en cualquier otro. En consecuencia, los políticos deberían esforzarse por
promover y apoyar la inversión en el conjunto del
ecosistema para así posibilitar la innovación.
4. ITIF Digital Quality of Life – understanding the personal and social benefits of the information technology revolution.
http://www.itif.org/files/DQOL.pdf
5.
4
5
218
Para más información, visite:: http://iri.jrc.ec.europa.eu/research/scoreboard_2008.htm
4. el debate en europa
VI Conclusiones
La gestión razonable y la inversión en desarrollo
de redes son dos elementos que garantizan que
las redes sean «abiertas». Regular el sector y los
intereses comerciales bajo el estandarte de la
neutralidad de red limitará la innovación y constreñirá la inversión de los proveedores de redes en
el ecosistema de Internet.
Prohibir una gestión de redes razonable, con
medidas como la restricción en la priorización de
paquetes de datos, no favorece a los consumidores e incluso podría afirmarse que implica una expropiación de los recursos en la red. Si los proveedores de servicios de banda ancha son incapaces
de mejorar la calidad de sus productos más allá
del nivel best-effort, no sólo no podrán llevar a cabo una buena gestión de su tiempo, de su dinero y
del esfuerzo invertido en redes hasta ese momen-
to, tampoco serán capaces de atraer a inversores
futuros. Los consumidores salen perdiendo cuando falla la inversión en TIC.
Dado que la inversión en redes requiere un tipo
de normativa que fomente la innovación y que
desarrolle la tendencia actual en formas aún inimaginables, los políticos deben apoyar un entorno competitivo y dinámico para la generación de
contenidos, aplicaciones, buscadores y redes.
La cuestión principal aquí sería encontrar el
equilibrio entre los intereses generales de Internet y los de las redes participantes, de forma que
ambos intereses confluyan para satisfacer las crecientes necesidades de los consumidores. Una visión unidireccional de Internet, según la cual
cualquier gestión de redes es mala en sí misma y
en la que priorización es sinónimo de una postura
anti-competitiva y anticonsumo es simplemente
errónea.
219
neutralidad de red: aportaciones al debate
Eric Debroeck
Vicepresidente Senior del Grupo de Asuntos Regulatorios en France Telecom-Orange desde mediados
de 2004. De 2000 a 2004, Director de «servicios de operadores nacionales», la unidad de negocio a cargo de las actividades comerciales al por mayor con los competidores nacionales. Anteriormente estuvo
a cargo de diferentes puestos de gestión dentro de France Telecom en áreas de estrategia corporativa,
regulación nacional y europea.
Eric Decroeck se graduó en la École Polytechniquen y en la École Nationale Supérieure des Télécommunications.
220
4. el debate en europa
4.6 France Telecom
4.6.1 Por un Internet abierto
eric debroeck
Vicepresidente Senior,
Regulación
Resumen
France Telecom apoya el principio de un Internet
abierto. Las relaciones económicas entre los agentes de Internet deberían incluir incentivos que limitaran la congestión de la red, ya que han surgido
poderes del mercado de Internet no regularizados,
que subvencionan servicios alternativos de comunicación electrónica. De ahí que sea necesario establecer una legislación común para ambos.
palabras clave: Internet abierto o transparente,
servicios en la red, intercambio electrónico.
I El debate sobre la neutralidad de red
(NN) en Estados Unidos ha surgido como
consecuencia de una liberalización del
acceso de banda ancha a Internet, lo que
en Europa todavía no se ha dado
El debate sobre la neutralidad de red y la declaración de las «cuatro libertades de Internet» ha surgido en Estados Unidos como resultado de la liberalización del acceso de banda ancha a Internet
en 2005. Dicha liberalización incluyó, tanto la regulación económica asimétrica, por ejemplo el
bucle desagregado, como todas las obligaciones
simétricas de los operadores habituales.
Por el contrario, en la Unión Europea, el marco
legislativo de 2002 y los textos revisados puestos en vigor en 2009, reforzaron las obligaciones
simétricas de los operadores de comunicaciones
electrónicas. Es de destacar que la orientación
adoptada por los legisladores europeos en la revisión de un marco de ley concentra las medidas
del principio de neutralidad en red en los derechos de los usuarios.
En cuanto a las relaciones económicas entre
empresas, no son necesarias disposiciones específicas del principio de neutralidad de red, dado
que el marco de ley europeo ya regula tales temas a través de los análisis de mercado y las subsiguientes medidas correctoras.
II Cómo identificar las sinergias
entre el acceso a un
«Internet Abierto»1
y otros servicios que ofrecen
los operadores de red
La «cadena de valor del Internet abierto» y las actividades de los operadores de red tienen distintos ámbitos, si bien comparten un elemento común, el servicio abierto de acceso a Internet,
como muestra el siguiente cuadro:
1
El servicio de acceso a Internet abierto, distinto de otros servicios ofrecidos por los operadores de red, se puede definir
de manera precisa. En la página 105 de sus comentarios acerca de la NPRM de la FCC sobre el Internet abierto, AT&T da una
definición detallada que puede usarse como referencia: «....servicio de acceso de banda ancha a Internet», como servicio que
ofrece al público en general la capacidad de transmitir y de recibir datos de todos, o sustancialmente todos, los puntos de la
red que tienen una única dirección de Internet asignada por la Internet Assigned Numbers Authority (IANA), anunciada públicamente y con la que se puede contactar de manera global (o bien directamente, o a través de un proxy)».
1
221
neutralidad de red: aportaciones al debate
cadena de valor de internet público
servicios de información y de
mediación (intervención): bancos
de datos, cdN, búsqueda…
servicios de información y de
mediación (intervención):
bancos de datos, cdN, búsqueda…
servicio de acceso
a internet abierto
otros servicios de
operadores de red:
telefonía, ip-tV, ip VpN,
servicios de capacidad
de memoria…
actividades de los operadores de red
La legislación actual únicamente gira en torno
a las actividades de los operadores de red:
servicios de información
y de mediación
(intervención)
de internet: bancos
de datos,
cdN, búsqueda…
transparencia
control Nra sobre
gestión de tránsito
calidad mínima
recomendable
regulación
de servicios de
telefonía, servicios
de ip-tV, servicios ll…
potección frente a la
competencia
obligaciones de acceso
No discriminación
Protección de datos (UE)
III Internet debería seguir
siendo un espacio abierto y público
Internet debería seguir siendo un espacio abierto
y público.
•
•
2.
222
Donde rijan los principios de libertad de
expresión, libre acceso a contenido en la
red, y fomento del desarrollo de la creatividad cultural y económica.
El único límite a dicha libertad debería
estar definido por las autoridades públicas, y sujeto solamente a políticas de ca-
rácter público (en particular, en lo que
se refiere a protección de menores).
El marco legislativo europeo ya está dotado
de medidas de actuación en cuestión de neutralidad de acceso a Internet: regulación de acceso,
prácticas de gestión del tráfico, transparencia y
servicio al cliente, legislación en materia de la
no discriminación y protección frente a prácticas
empresariales anticompetitivas. Por el contrario, los servicios de mediación o intervención
disponibles en Internet escapan a cualquier tipo
de control o regulación, 2 a pesar de darse una
A excepción de la protección de datos personales en la Unión Europea.
2.
A excepción de la protección de datos personales en la Unión Europea.
4. el debate en europa
gran concentración de dichos servicios a nivel
mundial. En consecuencia, existe un riesgo real
de control de contenidos, conocimientos y valores, en manos de un número reducido de agentes mundiales. Los legisladores deben admitir la
existencia de este riesgo, y actuar consecuentemente.
IV Los operadores de red ofrecen
servicios innovadores y de calidad,
además de acceso a Internet
Además de fomentar un Internet abierto y competitivo, los operadores de red juegan un papel
crucial en cuanto a la oferta de servicio de Internet, que no debería estar limitada solamente a un
simple acceso a la red neutral e imparcial.
Los operadores, no sólo brindan acceso a un Internet abierto, sino que además proporcionan
servicios tradicionales de calidad, invirtiendo e innovando constantemente con el fin de:
•
•
ofrecer servicios con una garantía de calidad para el consumidor final. Gracias a
dicha garantía, el operador puede identificar los recursos necesarios para cada tipo de demanda de servicio y, por tanto, o
bien destinar los recursos requeridos por
cada caso concreto, caso de estar disponibles, o bien rechazar la solicitud. Esto implica una gestión integrada, tanto del servicio como del operador, así como
posibilita, para este último, la inversión
de los recursos específicos para un servicio concreto.
Comercializar servicios complejos que demandan de la red rendimientos de tecnología muy sofisticada. Por ejemplo, la telefonía móvil ha necesitado una profunda
optimización, en particular de la transmisión de voz por radio, para poder funcionar correctamente. También se da el caso
de servicios IP-TV que no funcionan en redes ADSL sin códigos específicos de trans-
misión y arquitecturas de enrutamiento.
Tales servicios no habrían aparecido nunca, de haberse impuesto obligaciones de
neutralidad de red y, sin ellos, tampoco se
habrían desplegado las redes de acceso
subyacentes.
V Por un Internet abierto, competitivo
y sostenible
Existe un riesgo claro de escasez de ancho de banda de Internet que concierne tanto al acceso como a la transmisión de datos, y que podría tener
un gran impacto sobre los consumidores y sobre
las empresas innovadoras.
•
•
•
Si la eficaz gestión de los operadores se
restringiera indebidamente.
Si el tráfico o flujo de datos creciente no
fuera a generar beneficio extra con el fin
de cubrir las inversiones adicionales.
Si los proveedores de aplicaciones/contenido que causan la congestión en el acceso a la red, lo cual no permite otros usos
de ésta, no fueran capaces de internalizar
la oportunidad de costes que generan.
Los legisladores deberían fomentar un campo
de acción ecuánime y una justa distribución de
valor entre los artífices de Internet, los operadores
de red y los productores de contenido, que permitiera equilibrar la presión regulatoria que planea
sobre todos ellos. Las siguientes son, entre otras,
las medidas a tomar.
•
•
Debería ser posible aplicar los mismos derechos y obligaciones para todos los componentes de la cadena de valor de la red,
p. ej. para actuar como una plataforma de
mercado bilateral, o para usar la diferenciación por precios.
Los intercambios de datos entre los distintos operadores de red deberían ir
acompañados del pago de una contribu-
223
neutralidad de red: aportaciones al debate
ción para la disponibilidad de acceso a Internet.
La eficiencia, en términos de bien común, de la
introducción de una tasa para la disponibilidad de
acceso a Internet puede analizarse mediante el
ejemplo de una página web de vídeos.
•
•
•
El flujo de datos enviado por la página al
consumidor final genera tal congestión
en la red que dificulta usos alternativos
de la misma. No habría límite a la congestión en la red generada por aplicaciones
que requieren un exceso de banda ancha,
de no ser por el pago de una tasa para impedir usos abusivos.
El consumidor final no controla la calidad
ni la cantidad de flujo de datos de un vídeo, pero sí lo hace la página web. Por
tanto, es esta última quien debe hacer
frente al pago de la tasa.
El precio de dicha tasa de acceso a Internet tendría que venir dado por los legisladores a través de los estudios de mercado.
Por último, la legislación debería apoyar la gestión eficiente del flujo y de las políticas de buen uso.
•
•
Una distribución justa y transparente de
los recursos de acceso a Internet (tanto en
situaciones preventivas como en correctivas) entre consumidores y aplicaciones.
Incentivos para la óptima adaptación entre la aplicación/contenido de Internet, y
la calidad del flujo.
Los casos de posibles políticas abusivas de gestión del flujo de datos tendrían que gestionarse
individualmente, y no por medio de legislación
general.
3.
224
VI La hegemonía sobre los servicios
de Internet pone en riesgo su
transparencia
Los agentes con gran poder de mercado se han
hecho fuertes gracias a los servicios de intermediación disponibles en Internet. En Europa ya se
dan cuotas de mercado de hasta el 90% en servicios tales como los buscadores. Estos servicios son
claves para el éxito de otros de tipo web en ámbitos como la información, el entretenimiento o el
comercio electrónico. Gran parte de las actividades de estos proveedores están determinadas por
la gestión y la «transparencia» de estos nuevos intermediarios. Como consecuencia de su cuota de
mercado y de su subsiguiente fortaleza frente a
otras actividades, estos agentes dominantes son
capaces de concentrar buena parte de los eslabones de la cadena de valor de Internet, sobre todo
gracias a la publicidad online.3
Tal concentración y poder sobre el mercado es
una enorme fuente de beneficios. El beneficio neto por unidad de capital puede llegar a ser tres o
cuatro veces mayor que el de los más importantes
operadores de red europeos.
Además, tales empresas se benefician, técnica y
financieramente, de un acceso privilegiado a la
red.
•
•
•
Dado que el acceso a sus servicios clave se
percibe como una característica fundamental por parte del consumidor final,
pueden imponer condiciones financieras
y técnicas a los operadores de red.
Pueden disponer de recursos financieros
para invertir en centros de datos de alta
capacidad en todo el mundo y negociar
su interconexión en puntos óptimos.
Tienen posibilidad de negociar la capacidad de interconexión a mínimo coste.
El abonado medio de banda ancha puede pagar hasta 5 € al mes a un solo proveedor.
3.
El suscriptor medio de banda ancha puede pagar hasta 5€ al mes a un sólo proveedor.
4. el debate en europa
Tales agentes son capaces, por tanto, de diferenciarse de los pequeños y más innovadores
competidores gracias a su acceso privilegiado a
las redes, independientemente del carácter «neutral» de éstas, lo que demuestra dónde se hace
necesaria la «neutralidad» para garantizar un Internet abierto y competitivo.
La combinación de la gran influencia del uso
de la web, así como de los vastos recursos financieros y del acceso privilegiado a las redes, permite que estos agentes dominantes de Internet
expandan continuamente su oferta a través de
la introducción de servicios gratuitos que sustituyen otros ya existentes o emergentes, sobre
todo de comunicación electrónica. Dicha continua expansión, a su vez, fortalece su posición
dominante en el uso de la web, su poder de negociación, sus recursos financieros y su capacidad de inversión.
VII Un marco de legislación común
para un campo de acción equilibrado
entre los servicios de web y los de red
A pesar de su gran poder de mercado, las actividades de las empresas web dominantes en la red carecen, prácticamente, de regulación. No es fácil
gestionar este modelo de desarrollo con leyes de
competencia.
•
•
La intervención a posteriori no es eficiente
para gestionar un modelo de desarrollo
que busca equilibrar mercados altamente reactivos y complejos.
La intervención obviaría la dimensión no
competitiva del modelo (datos personales, neutralidad de búsqueda, impacto so-
bre la diversidad cultural...) que son críticos desde el punto de vista público.
La legislación de las actividades de los más importantes agentes de la web podrían promulgarla
las instituciones nacionales o europeas, competentes en casos de gestión de datos personales,
de diversidad cultural o de competencia de servicios de comunicación electrónica. Ex ante regulación, en este contexto, puede, sin embargo, resultar una herramienta de gestión importante.
•
•
•
•
Situaciones de casi monopolio absoluto,
independientemente de la caracterización de un abuso.
Un sistema económico complejo que implique una especialización específica por
sectores.
Una evolución técnica muy dinámica, que
implique un poder de intervención altamente reactivo.
A la vez que se flexibiliza la aplicación de
las leyes de competencia.
En la práctica, el modo más fácil y pertinente de
introducir ex ante regulación en las empresas
más importantes de la web sería extender el alcance del marco a todas las formas de intercambio electrónico, más allá de los tipos de comunicación electrónica ya regulados. El actual marco
legislativo, con sus mecanismos de análisis de
mercado y soluciones específicas, sería el instrumento idóneo para plantear la intervención donde fuera necesario. La sustitución entre servicios
similares propuesta, o bien por los operadores de
red, o por los proveedores de servicios de información, se debería analizar y abordar de un modo
tecnológica y económicamente neutral.
225
neutralidad de red: aportaciones al debate
Jean-Jacques Sahel
Jean-Jacques Sahel se unió a Skype a principios de 2008, proveniente del gobierno británico. Estuvo al
servicio de los intereses de Reino Unido en muchas negociaciones y foros de telecomunicaciones y tecnologías de la información durante sus años de servicio público. Éstas incluyeron la OCDE, donde presidía el Grupo de Trabajo sobre Economía de la Información (WPIE) y era vicepresidente del grupo antispam (anti-spam task forcé); la UIT; la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información de las
Naciones Unidas; y la OMC. Es actualmente el firmante de Reino Unido de los Tratados de la UIT.
Recientemente, Jean-Jacques ha estado involucrado en el debate sobre la revisión del marco regulatorio de la Unión Europea para las comunicaciones electrónicas, en particular en relación con el tema de
neutralidad de red e Internet abierto.
Jean-Jacques tiene doble nacionalidad británica-francesa. Estudió Idiomas y tiene un Grado en Gestión Europea y un Máster en Paz y Seguridad Internacional del King’s College, Londres.
Jean-Jacques preside el capítulo de Reino Unido del International Institute of Communications (IIC)
desde mayo de 2009, es vicepresidente del Comité Asesor de Negocio e Industria (BIAC) de la OCDE para
cuestiones TIC desde principios de 2009 y fue designado en 2010 miembro del Consejo Asesor del Espectro de Ofcom (OSAB).
226
4. el debate en europa
4.7 Skype
4.7.1 La posición de Skype en relación a la neutralidad de red
Jean-Jacques sahel
Director de actividades Gubernamentales
y Regulatorias
Internet no es propiedad de nadie, Ha crecido gracias a la interconexión de más 40.000 redes que
utilizan voluntariamente un protocolo común,
dando lugar a un sistema abierto y descentralizado, la Red de redes. La razón que subyace la
creación de esta interconexión fue y sigue siendo
simple: la combinación de diferentes redes proporciona a aquéllos que se conectan un ecosistema de información mucho más rico (y hace que
estas personas quieran pagar una cuota para tener acceso).
En lugar de «neutralidad de red», nos referimos
a «Internet abierto» o a «innovación sin permiso».
En realidad, todo se reduce al mismo principio
fundamental que ha vertebrado Internet desde
sus inicios: si una persona tiene acceso a Internet,
cualquiera puede tener acceso abierto y puede
decidir qué hacer y qué aplicaciones utilizar. Cualquier tipo de información, servicio o aplicación
que sea compatible con el protocolo de Internet,
por ejemplo una pequeña o mediana empresa
que empieza a funcionar online, un blog, una aplicación virtual, o cualquier contenido online, está
disponible sin necesidad de solicitar un permiso
previo. De hecho, son los usuarios, en lugar de los
proveedores de servicios de Internet, quienes deciden qué aplicaciones deben ser de libre acceso y
qué aplicaciones tendrán éxito. Al igual que hace
años las empresas de telefonía no se entrometían
en las conversaciones de los usuarios ni imponían
sobre qué temas debían hablar, en la actualidad
los proveedores de servicios de Internet no deberían decidir los contenidos a los que los usuarios
tienen acceso.
Sir Tim Berners-Lee lo ha explicado de la siguiente manera: «cuando inventé la web, no tuve
que pedir permiso a nadie. Ahora, cientos de millones de personas la utilizan libremente. Me preocupa que esto pueda llegar a su fin, concretamente la libertad de conexión, el acceso a las
aplicaciones, es la razón social de Internet, y ahora
de la sociedad que lo utiliza. […] sólo protegiendo
la neutralidad de la red podré seguir innovando
en el ciberespacio. Quiero asistir a la eclosión sin
impedimentos de nuevos inventos en la web,
siempre diferentes y excitantes».1
La innovación sin restricciones produce beneficios obvios e inmediatos: para los ciudadanos,
una mayor libertad de expresión y un mayor acceso a la información; para los consumidores, mayor libertad de elección y mayor valor de mercado;
y para la economía y la sociedad en general, Internet ofrece una plataforma para la difusión generalizada de información, nuevas herramientas y
conocimiento para el comercio y el intercambio;
es más, Internet se va a convertir en un factor fundamental de crecimiento económico, tanto en los
países desarrollados como en aquéllos en vías de
desarrollo. Ésta es la razón por la que la autoridad
competente de la ARCEP (Autorité de Régulation
1. Segunda entrada en el blog de Sir Tim Berners-Lee , http://dig.csail.mit.edu/breadcrumbs/node/144 (última consulta
22 de marzo de 2010).
1.
Segunda entrada en el blog de Sir Tim Berners Lee , http://dig.csail.mit.edu/breadcrumbs/node/144 (Última consulta 22 de marzo de 2010)
227
neutralidad de red: aportaciones al debate
des Communications Électroniques et des Postes)
en Francia lo ha definido como «un bien estratégico común»,2 en consecuencia, ir contra su razón
de ser tendría consecuencias nefastas para todos
nosotros.
Sin embargo, los ataques al uso abierto y sin
restricciones de Internet no son sólo teorías conspiratorias. Muchos operadores en toda Europa y
en otros lugares prohíben, restringen, degradan o
aplican tarifas excesivas a los usuarios por el uso
de determinadas aplicaciones y servicios. Más del
75% de los usuarios de aplicaciones móviles en
Reino Unido tiene restringido o debe pagar tarifas
muy altas por utilizar Skype, aplicaciones de VoIP
o las aplicaciones peer-to-peer. En Alemania, todos los operadores a excepción de uno, restringen
el uso de estas aplicaciones, y en Francia no están
autorizadas por ninguno de los operadores de servicios móviles.
Algunos operadores justifican su comportamiento discriminatorio arguyendo la necesidad
de desarrollar nuevas redes que puedan hacer
frente a la demanda incesante de los servicios de
Internet. Estos operadores señalan a los denominados «free-riders» (aplicaciones que generan beneficios mediante el uso de las conexiones de
banda ancha móvil, pero que no pagan por su uso
a los operadores móviles) y a las aplicaciones que
consumen un gran ancho de banda, o apuntan al
riesgo de canibalización de los beneficios. Sin embargo, algunos mitos en este sentido requieren
explicación.
En primer lugar, una llamada a través de Skype
NO consume un gran ancho de banda; una llamada tipo a través de Skype se realiza a 6-20 kbps,
comparable a la que se necesita para descargar
una página web.
En segundo lugar, restringir el uso de las aplicaciones de VoIP, so pretexto de que tales aplicacio-
nes podrían acabar con los beneficios derivados
de los operadores de servicios de voz es un argumento al tiempo discriminatorio e infundado: no
hay una base sólida para afirmar que estas aplicaciones puedan llegar a sustituir a las llamadas
normales. Así lo prueba nuestra colaboración con
el operador 3 Hutchison, iniciada hace cuatro
años en Europa y en la franja Asia-Pacífico. Skype
ha demostrado que puede crear nuevos hábitos
de consumo en los servicios de voz, complementarios a los existentes, en lugar de reemplazarlos,
y de este modo incrementar los beneficios de los
operadores3. Finalmente, el cambio a las redes IP
en un futuro próximo desmontará este argumento, dado que todas (o la inmensa mayoría de llamadas) se realizarán a través de Internet.
En tercer lugar, en cuanto al problema de la congestión en la red, parece razonable afirmar que,
especialmente en el mundo de los servicios móviles, el último tramo de acceso puede sufrir congestión. ¿Quién no ha tenido problemas para hacer
una llamada desde un parque lleno de gente o rodeado de personas en un concierto al aire libre?
Esto no es nada nuevo, pero en la actualidad están
surgiendo nuevas tecnologías que pueden facilitar el tránsito a backhaul (redes de agregación) o
ampliar la capacidad local de las redes wifi, e incluso la evolución de los sistemas convencionales
(LTE) hacia una infraestructura móvil basada íntegramente en el sistema IP, que reducirá la congestión sustancialmente. De cualquier modo, salvo en
caso de existir una razón de índole netamente técnica, cabría preguntarse por qué la gestión de los
problemas temporales de congestión en las redes
tiene que derivar en un trato comercial preferente
concedido a unos servicios en lugar de a otros. La
afirmación de Neelie Kroes, comisaria europea de
la Agenda Digital, no deja lugar a dudas: «la cuestión de fondo en este caso es determinar si los pro-
2. Jean-Ludovic Silicani, entrevista en vídeo sobre la neutralidad en la Red grabada el 18 de marzo de 2010, http://www.
arcep.fr/index.php?id=10370#16521 (Última consulta 22/03/2010).
3. Véase John C. Tanner, ‘Mobile VoIP cannibalization a «myth»’, Telecom Asia, 17 de noviembre de 2009, http://www.
telecomasia.net/content/mobile-voip-cannibalization-myth-says-skype (última consulta 23 de marzo 2010).
2.
228
Jean-Ludovic Silicani, entrevista en video sobre la neutralidad en la Red grabada el 18 de marzo de 2010, http://www.arcep.fr/index.php?id=10370#16521 (Última consulta 22/03/2010)
3.
Véase John C. Tanner, ‘Mobile VoIP cannibalization a «myth»’, Telecom Asia, 17 de noviembre de 2009, http://www.telecomasia.net/content/mobile-voip-cannibalization-myth-says-skype (Última consulta 23 de marzo 2010)
4. el debate en europa
veedores de servicios de Internet deberían ejercer
el control y limitar el acceso a los contenidos; en mi
opinión, no debería permitirse cuando se trate de
razones comerciales».4
Finalmente, Morgan Stanley vaticina un mercado de Internet móvil de más de mil millones de
usuarios para el año 2013.5 La GSMA (Groupe Spéciale Mobile Association) predice que durante los
próximos 15 años se producirán más de 50 billones
de conexiones de telefonía móvil gracias a lo que
se ha denominado «el Internet de las Cosas».6 Suena a grandes beneficios para todos. Pedir a los proveedores que garantizan que los usuarios sigan estando dispuestos a pagar a los operadores (para
tener acceso a Internet) que paguen además a esos
mismos operadores por proporcionar sus servicios
es un razonamiento difícil de entender: ningún
usuario quiere un cable de fibra óptica en su casa o
una antena parabólica en su tejado, a no ser que
estos equipos sean necesarios para tener acceso a
Internet. Los operadores que incrementan los cánones que deben pagar los Googles, las Wikipedias,
los Facebooks, los Skypes, y otros sujetos emprendedores en sus garajes para innovar en la Red dan un
imagen imprudente, incluso temeraria; a saber, están cuestionando el hecho mismo de que los operadores obtienen beneficios por proporcionar acceso a Internet, esto es, por la demanda del usuario
de productos y contenidos online.
Al permitir la introducción de nuevas barreras,
tales como el pago de cuotas por proporcionar
contenidos u otros gravámenes sobre la innova-
ción online, estamos rompiendo el ciclo positivo
de oferta y demanda que tantos beneficios ha reportado a los usuarios, a la economía y a la sociedad en su conjunto, así como a los responsables
de aplicaciones innovadoras y a las operadoras.
Por todo ello, es crucial que los agentes en el
ecosistema de Internet se sigan guiando por el
principio básico de una red abierta: los usuarios
en última instancia deberían poder acceder y distribuir información y descargar aplicaciones y servicios online libremente, salvo en caso de existir
impedimentos de índole legal o técnica. El principio es bastante simple, su aplicación no requerirá
ningún «papeleo legal», y es, además, necesario
dado que el uso abierto de Internet ya ha sido
amenazado; hay usuarios en toda Europa que, de
modo arbitrario, tienen restringido el acceso o deben pagar cuotas excesivas por hacer un libre uso
de red. Tim Berners-Lee ha comentado: «[hay
quien opina que no necesitamos regular el uso de
Internet porque nunca lo hemos hecho anteriormente. En mi opinión, estas ideas no tienen sentido, dado que, de hecho, en el pasado ha existido
neutralidad en la Red, las amenazas abiertas son
sólo un fenómeno reciente».7 La existencia en Noruega de directrices voluntarias sobre la neutralidad de red, que han sido suscritas por todos los
agentes implicados, incluidos los operadores, o el
compromiso expresado por estos últimos en el
resto de países, por ejemplo, Rogers en Canadá8 o
la propuesta de reglamento para la FCC (Federal
Communications Commission) en Norteamérica,
4. Cita de la entonces Comisaria-Delegada, Neelie Kroes, enero 2010. Comunicado oficial de la Official European Parliament press, 14 de enero de 2010: http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/008-67217-013-01-03-90120100113IPR67216-13-01-2010-2010-false/default_en.htm (Última consulta 23 de marzo de 2010).
5. Mary Meeker, ‘Economy + Internet trends’, 20 de octubre de 2009, http://www.scribd.com/doc/21365349/Mary-Meeker-s-Internet-Presentation-2009 (última consulta 23 de marzo 2010).
6. Tom Phillips, GSMA, discurso en el Westminster eForum titulado ‘More than Talk – the future of Mobile’, octubre
de 2009, http://www.westminsterforumprojects.co.uk/forums/showpublications.php?pid=60 (última consulta 23
marzo 2010).
7.
Tim Berners-Lee, Ibid.
4.
Cita de la entonces Comisaria-Delegada, Neelie Kroes, Enero 2010. Comunicado oficial de la Official European Parliament press, 14 de enero de 2010: http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/008-67217-013-01-03-901-20100113IPR67216-13-01-2010-2010-false/default_en.htm (Última consulta 23 de marzo de 2010)
5.
Mary Meeker, ‘Economy + Internet trends’, 20 de octubre de 2009, http://www.scribd.com/doc/21365349/Mary-Meeker-s-Internet-Presentation-2009 (Última consulta 23 de marzo 2010)
7.
Tim Berners-Lee, Ibid.
6.
Tom Phillips, GSMA, discurso en el Westminster eForum titulado ‘More than Talk – the future of Mobile’, octubre de 2009, http://www.westminsterforumprojects.co.uk/forums/showpublications.php?pid=60 (Última consulta 23 marzo 2010)
8.
‘Is Rogers setting a benchmark for net neutrality?’, Jim Courtney, Voice on the Web, 29 de junio de 2009, http://voiceontheweb.biz/2009/06/is-rogers-setting-a-benchmark-for-net-neutrality-policies/
8. ‘Is Rogers setting a benchmark for net neutrality?’, Jim Courtney, Voice on the Web, 29 de junio de 2009, http://voiceontheweb.biz/2009/06/is-rogers-setting-a-benchmark-for-net-neutrality-policies/.
229
neutralidad de red: aportaciones al debate
muestran el camino a seguir: es posible garantizar el papel de Internet como una plataforma
abierta para la innovación sin necesidad de limitar la posibilidad de los operadores de invertir en
nuevas redes. Entrando un poco más en detalle,
existen precedentes legales en cuanto a lo que
podrían considerarse impedimentos puramente
técnicos, tales como el marco legal desarrollado
por la CRTC (Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission), que estipula lo que
debe constituir una práctica razonable en la gestión del tráfico en Internet (Internet Traffic Management Practices).9
Algunas organizaciones todavía rehúsan mirar hacia un futuro lleno de beneficios para to9.
CRTC Telecom Regulatory Policy CRTC 2009-657, Review of the Internet traffic management practices of Internet service providers, 21 de octubre de 2009, http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-657.htm.
dos. Si tales organizaciones persisten en limitar
la libertad de acción de los usuarios, utilizando
su control sobre los accesos a Internet, será necesaria la intervención de las autoridades competentes. La normativa que regula las telecomunicaciones en la UE, en su texto revisado
añadirá «nuevas garantías conducentes a asegurar la libertad y la neutralidad de red». 10 Sin
esas garantías, nuestra economía y nuestra sociedad se verán perjudicadas en comparación
con otras en las que se preserva la libertad de
acceso a Internet. Por todo ello, miremos hacia
adelante y aceptemos el progreso que nos llevará al futuro; seamos abiertos y trabajemos
juntos para ganar.
10.
European Commissioner for the Information Society Vivian Reding, citado el 5 de noviembre de 2009, http://www.newsfactor.com/story.xhtml?story_id=1300046NBCM2&full_skip=1 (Última consulta 22 de marzo 2010).
9. CRTC Telecom Regulatory Policy CRTC 2009-657, Review of the Internet traffic management practices of Internet service providers, 21 de octubre de 2009, http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-657.htm.
10. European Commissioner for the Information Society Vivian Reding, citado el 5 de noviembre de 2009, http://www.
newsfactor.com/story.xhtml?story_id=1300046NBCM2&full_skip=1 (última consulta 22 de marzo 2010).
230
neutralidad de red: aportaciones al debate
Carlos López Blanco
Carlos López Blanco, nacido en Valladolid en 1959, es licenciado en Derecho por la Universidad de Valladolid, diplomado en Alta Dirección de Empresas por el IESE y Abogado del Estado.
Durante los años 1984 a 1989 prestó servicios como Abogado del Estado en la Administración en el
País Vasco y los Ministerios de Educación, Justicia y Economía y Hacienda.
En 1989 pasa al sector empresarial desempeñando la Secretaría del Consejo de Administración de
Construcciones Aeronáuticas. En 1992 es nombrado para el mismo cargo en IBM España y desde 1995 a
2001 ocupa la Secretaría General de Airtel, después convertida en Vodafone España.
De 2002 a 2004 ocupa el cargo de Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de
la Información.
De 2004 a 2007 ha sido Presidente de Enter, Centro de Análisis de la Sociedad de la Información y las
Telecomunicaciones del Instituto de Empresa y consejero de Ericsson España e Ydilo, y consejero asesor
de Indra.
En la actualidad es Director de la Oficina Internacional de Telefónica.
Forma parte de la Fundación Idate y el Consejo Científico del Real Instituto Elcano.
232
4. el debate en europa
4.8 Telefónica
4.8.1 Neutralidad de red: en defensa de los clientes
y de la calidad y seguridad de las redes
carlos lópez blanco
Director de la Oficina Internacional
Resumen ejecutivo
Telefónica comparte junto con el resto del sector
de las TIC la importancia social y económica de
preservar el carácter abierto de Internet, respetando el derecho de los usuarios al acceso libre a
los contenidos, servicios y aplicaciones disponibles en Internet, así como a recibir los servicios
que demanden calidad garantizada.
Teniendo muy presente esta afirmación, pensamos que hasta ahora no existen evidencias que
justifiquen la necesidad de desarrollar regulación
adicional sobre las redes de acceso a Internet para
preservar el carácter abierto de Internet, tema central del debate de la neutralidad de red (NN).
La presión del debate sobre la neutralidad de
red se ha focalizado, de manera interesada, en los
operadores de redes de acceso y en los ISP bajo el
supuesto incentivo que tienen estos agentes para
discriminar contra aquellas aplicaciones, contenidos o proveedores que puedan poner en riesgo
sus negocios.
La evolución del debate ha permitido superar
ciertos enfoques iniciales y actualmente se reconoce, en general, la necesidad de los operadores
de poder gestionar sus redes y la conveniencia de
poder diferenciar los servicios de acceso a Internet para adaptarlos a las necesidades de los usuarios y a los requisitos de las aplicaciones.
La posición de Telefónica ante la situación actual del debate de la NN se basa en las siguientes
consideraciones: en primer lugar, cualquier nuevo
planteamiento regulatorio o de mercado debe ante todo preservar los derechos de los usuarios y su
capacidad de elección; además, es necesario pro-
teger la capacidad de los operadores para gestionar el tráfico de sus redes y permitir diferenciar
los servicios de acceso a Internet en términos de
precios y características, sujetos a las garantías de
transparencia y de no discriminación con fines
anticompetitivos; por último, se considera que no
hay necesidad de introducir obligaciones adicionales a las ya existentes
I El debate
El debate sobre la neutralidad de red (net neutrality, NN) se ha venido enfocando hacia la necesidad de introducir una regulación ex ante para los
operadores de redes de telecomunicaciones con
el objetivo de preservar el derecho de los usuarios
al acceso libre y no discriminatorio a los contenidos, servicios y aplicaciones disponibles en Internet a través de las redes de acceso de estos operadores.
Este debate se origina en Estados Unidos como
consecuencia de la aplicación por algunos operadores de acceso a Internet de restricciones o bloqueos a ciertos tipos de tráfico (P2P) o aplicaciones (voz sobre IP) así como de ciertas restricciones
aplicadas en las conexiones desde terminales móviles.
En muchos casos se ha argumentado que estas
situaciones se han producido por la falta de alternativas para el usuario en el acceso a Internet, o por el
modelo cerrado que ha caracterizado el desarrollo
de algunos servicios o aplicaciones, especialmente
en el mundo de las comunicaciones móviles.
233
neutralidad de red: aportaciones al debate
Con el crecimiento de Internet y la posibilidad
de acceder desde cualquier plataforma de telecomunicaciones (redes fijas, TV cable, móviles,
otras), el debate se ha intensificado coincidiendo
con la aparición de nuevos desafíos relacionados
con la evolución del tráfico en Internet, la masificación del acceso móvil, la calidad de servicio que
demandan las nuevas aplicaciones y las disputas
comerciales derivadas de los nuevos modelos de
negocio sobre Internet.
De manera interesada se ha presentado desde
algunos ámbitos este tema de la regulación sobre
la neutralidad de red, fundamentalmente centrada en el acceso, como la principal amenaza para la
sostenibilidad del modelo abierto de Internet que
hemos conocido hasta ahora, ignorando los riesgos potenciales que para este modelo están representando otros elementos.
Baste mencionar temas como el imparable desarrollo de aplicaciones intensivas de tráfico que
pueden amenazar la capacidad de las redes y los
actuales modelos de conexión de redes en Internet, las dificultades de los modelos de acceso
best-effort tradicionales en Internet para acceder
a contenidos con requisitos de calidad más exigente, o la aparición de nuevas posiciones de dominio en la cadena de valor de Internet relacionadas con dispositivos, aplicaciones o contenidos.
Como resulta fácil deducir, muchas de estas
cuestiones, que suponen potenciales amenazas al
modelo de Internet abierto, surgen como consecuencia del nivel de desarrollo alcanzado por Internet, debido a la extensión de su uso en cualquier ámbito de actividad, al dinamismo de la
evolución tecnológica y a su capacidad para transformar la sociedad y la economía, generando nuevos desafíos, como la protección de derechos fundamentales en la red, la protección de derechos
de autor y propiedad intelectual, o la crisis de sectores tradicionales cómo el editorial o la música.
En estas circunstancias, tratar de plantear la
amenaza al carácter abierto de Internet exclusivamente desde la perspectiva de la regulación ex
ante de las telecomunicaciones, y específicamen-
234
te desde la regulación de las redes de acceso a Internet, es decir de la neutralidad de red, parece,
como mínimo, una visión excesivamente miope y
estática de esta amenaza potencial.
En este punto es importante señalar que existe
un consenso general con respecto al interés económico y social de preservar el carácter abierto de
Internet en defensa de los derechos de los usuarios; en los principios y medidas a adoptar para
conseguir tal objetivo es donde se producen las
discrepancias entre los agentes involucrados.
II Dos puntos de vista inicialmente
opuestos
Específicamente, en relación con establecer regulación de telecomunicaciones sobre la neutralidad de red, se han producido posturas muy encontradas entre los diferentes participantes.
Por un lado, los agentes de Internet y las asociaciones de usuarios han apoyado la imposición de obligaciones regulatorias sobre los operadores de redes
de acceso a Internet, que les obligue a tratar por igual
el tráfico que se genere sobre Internet, independientemente de la aplicación, contenido o proveedor. De
esta manera, los agentes de Internet han centrado,
de manera interesada, la presión del debate sobre los
operadores e ISP, defendiendo un modelo que aparentemente beneficia el desarrollo de sus propios
negocios, en base a la suposición de que los operadores tienen incentivos para discriminar aquellas aplicaciones, contenidos o proveedores que puedan poner en riesgo sus propios negocios.
Por otro lado, los operadores e ISP reconocen la
importancia de mantener el carácter abierto de
Internet y defienden asimismo la necesidad de
dar respuesta al enorme incremento del tráfico y
a los diferentes requisitos de calidad de los distintos tipos de contenidos transmitidos (voz, vídeo,
texto, etc.) mediante unas prácticas de gestión de
tráfico adecuadas que permitan soportar de manera eficiente en costes y con la adecuada garantía de calidad, los contenidos, aplicaciones y servicios disponibles en Internet.
4. el debate en europa
Para conciliar ambas posturas, operadores e ISP
consideran más apropiada la aplicación de principios generales y códigos de buenas prácticas, en
lugar de regulación específica ex ante y la aplicación de las leyes de defensa de la competencia y/o
de derechos del consumidor para atajar cualquier
práctica anticompetitiva o de falta de transparencia.
III Estado actual del debate
La evolución de la propia discusión ha permitido superar ciertos planteamientos iniciales,1 reconociéndose de manera general, al menos en el marco regulador europeo, la capacidad a los operadores para:
•
•
gestionar sus redes de manera que se
asegure su integridad, su eficiencia y la
calidad en la prestación de los servicios;
diferenciar los servicios de acceso a Internet con el objetivo de adaptarlos a las necesidades de los usuarios y a los requisitos de las aplicaciones
La reciente propuesta conjunta de Google y Verizon, hecha pública el pasado 9 de agosto de
2010, debe considerarse un acuerdo positivo que
ayuda a encauzar el debate sobre la neutralidad
de red. Esta propuesta supone un cambio en la rígida postura que hasta ahora habían mantenido
los agentes de Internet. El acuerdo recoge dos aspectos particularmente relevantes. Por un lado, la
propuesta deja fuera las redes móviles, al valorar
que la gestión de estas redes es esencial para su
funcionamiento. Por otro, el documento reconoce
la necesidad de contemplar tráficos separados en
función de los servicios, aunque no contempla la
priorización de tráficos en Internet.
Se trata de un paso adelante, limitado, pero positivo. El foco del debate no debería centrarse tanto en la posibilidad o no de priorizar tráfico en Internet, sino en la necesidad de garantizar los
principios de transparencia y no discriminación
anticompetitiva.
Aunque el núcleo del debate gira en la actualidad en torno a la necesidad o no y, en su caso, los
términos específicos que debe incluir la regulación de los servicios de acceso a Internet –especialmente respecto a la inclusión de principios
específicos de no discriminación y transparencia–
la discusión de fondo está relacionada con los
modelos de negocio actualmente utilizados y el
cuestionamiento de la sostenibilidad a largo plazo del modelo.
En este modelo la mayor parte de la inversión y
los costes es realizada y mantenida por los operadores de red, financiados éstos casi exclusivamente a través de los ingresos de los usuarios.
IV Perspectiva de Telefónica
Desde la óptica de Telefónica cómo proveedor del
servicio de acceso a Internet, el debate sobre NN
conviene enfocarlo desde los compromisos contractuales establecidos con sus clientes en relación con la prestación del servicio, y desde el compromiso de Telefónica de conseguir la mejor
experiencia de sus clientes. Esta visión obedece a
que el operador de acceso mantiene la relación directa con el usuario, y como tal está obligado a la
máxima transparencia en cuánto a características, calidades y potenciales restricciones del servicio de acceso a Internet.
Por tanto, la posición de Telefónica ante el debate de la NN se establece en torno a los siguientes puntos:
1. Algunos enfoques iniciales del debate: (a)«todo tráfico debe ser gestionado y cobrado por igual, descartando cualquier priorización», «Internet sigue un modelo de red «tonta»; (b) «la única vía de innovación se basa en situar la inteligencia
en los extremos (terminal de usuario o plataformas de servicio)», (c) «toda inteligencia o capacidad de diferenciación en la
red de los operadores reduce el carácter abierto de Internet e implica una barrera a la innovación y la interoperatividad de
aplicaciones sobre Internet».
1.
Algunos enfoques iniciales del debate: (a)«todo tráfico debe ser gestionado y cobrado por igual, descartando cualquier priorización», «Internet sigue un modelo de red «tonta»; (b) «la única vía de innovación se basa en situar la inteligencia en los extremos (terminal de usuario o plataformas de servicio)», (c) «toda inteligencia o capacidad de diferenciación en la red de los operadores reduce el carácter abierto de Internet e implica una barrera a la innovación y la interoperatividad de aplicaciones sobre Internet»
235
neutralidad de red: aportaciones al debate
•
•
•
•
el compromiso con la protección de los
derechos de los usuarios;
la necesidad y capacidad de los operadores para llevar a cabo prácticas adecuadas2 de gestión del tráfico;
la capacidad para diferenciar los servicios
de acceso a Internet en términos de precios y características;
la no necesidad de introducir medidas regulatorias ex ante, bastando con la legislación sobre defensa de la competencia y
protección del consumidor para la aplicación de los principios de transparencia y
no discriminación.
Para acotar el debate de la NN y evitar que la regulación sectorial de telecomunicaciones termine
contaminando y restringiendo el potencial de innovación en Internet, resulta conveniente separarlo de otros debates emergentes asociados al
posible desarrollo de nuevos modelos de negocio,
fruto de la colaboración entre los operadores y los
proveedores de contenidos y aplicaciones.
Para Telefónica, la confianza de sus clientes es
la base sobre la que se sustenta su negocio, garantizando, por tanto, el acceso de los usuarios a
los contenidos o aplicaciones legales de su elección, así como el cumplimiento de las condiciones
de servicio estipuladas en el contrato del servicio
de acceso de banda ancha a Internet.
A Transparencia
Con respecto al principio de transparencia, se
considera de vital importancia que su aplicación
tenga en cuenta los siguientes aspectos del acceso a Internet:
1.
Las diferentes características de los servicios de acceso a Internet ofrecidos por los
operadores, tanto en términos de prestaciones, (velocidades de acceso, compromisos de garantía de calidad de servicio, etc.),
tarificaciones, restricciones justificadas en
el acceso a contenidos y aplicaciones, como por la necesidad de poner en marcha
criterios de gestión de red en caso de congestión (por ejemplo, priorizaciones o restricciones de tráfico), o actuaciones ante
posibles amenazas a la seguridad o privacidad de los usuarios (virus, spam, etc.).
2. La coexistencia de los servicios de acceso
a Internet con los servicios de telecomunicación gestionados (servicios ofrecidos
por los operadores con una calidad de servicio garantizada) y más concretamente,
la compartición del ancho de banda del
acceso de banda ancha entre ambos tipos
de servicios ofrecidos por el operador.
Asimismo, los límites en la implementación del
principio de transparencia vendrían establecidos
por la necesidad de disponer de la flexibilidad suficiente para adaptar dinámicamente las prácticas de gestión a las situaciones de tráfico presentes en cada momento, o por limitaciones de
confidencialidad habituales en un entorno competitivo.
La aplicación del principio de transparencia en
los términos anteriores facilitará la comparación
entre los distintos servicios de acceso a Internet
por parte de los usuarios, especialmente para
aquellas ofertas que incluyen características diferenciadas en precios o prestaciones, potenciando
así su capacidad de elección. En este sentido, una
implementación proactiva de este principio por
parte de todos los agentes implicados, en base a
un mecanismo de autoregulación, es esencial para mantener el carácter abierto de Internet.
2. Se entiende por prácticas adecuadas de gestión de red aquéllas que se realizan con la adecuada transparencia, sin
discriminaciones con fines anticompetitivos, garantizando un uso eficiente y responsable de los recursos de red, asignando
recursos de red a cada usuario con arreglo a su contrato de servicio y garantizando la accesibilidad de los clientes a cualquier
tipo de recurso disponible.
2.
236
Se entiende por prácticas adecuadas de gestión de red aquellas que se realizan con la adecuada transparencia, sin discriminaciones con fines anticompetitivos, garantizando un uso eficiente y responsable de los recursos de red, asignando recursos de red a cada usuario con arreglo a su contrato de servicio y garantizando la accesibilidad de los clientes a cualquier tipo de recurso disponible
4. el debate en europa
B Libertad de actuación
de los operadores de acceso
Además de los aspectos relacionados con la defensa de los derechos de los usuarios, la posición
de Telefónica en el debate de la NN también apoya la libertad de actuación de los operadores de
acceso –sujeta a las normas de defensa de la competencia– en el desarrollo de Internet para:
1.
Ofrecer servicios de acceso a Internet diferenciados comercialmente, en términos de calidad, perfil de usuario o precioy adaptados a los requisitos de las
aplicaciones.
2. Establecer precios diferenciados a diferentes niveles de calidad de servicio y tipos de tráfico en la interconexión entre
los operadores y los proveedores de contenidos y aplicaciones.
3. Desarrollar nuevos modelos de negocio
que permitan la sostenibilidad de Internet a largo plazo.
C Sostenibilidad de Internet
a largo plazo
Uno de los desafíos más importantes a los que se
enfrentan todos los agentes inmersos en la cadena de valor de Internet es poder garantizar la sostenibilidad de Internet a medio y largo plazo. Las
tendencias y proyecciones de evolución del tráfico
en Internet están marcando un punto de inflexión, en el que el tráfico de vídeo estaría dando
lugar a un crecimiento explosivo que amenaza la
capacidad de las redes actuales. La actualización
de la capacidad de las redes para dar cabida a los
incrementos de tráfico exige importantes inversiones por parte de los operadores, en un escenario de negocio donde las fuentes de ingresos que
pueden financiar este incremento en los costes
no resultan evidentes. Si hasta ahora la evolución
tecnológica, junto a las mejoras de eficiencia introducidas por los operadores, han permitido absorber los continuos incrementos del tráfico, las
tendencias actuales plantean serios interrogan-
tes sobre la posibilidad de mantener esta situación en el futuro.
Internet es la plataforma que da soporte a un
mercado de doble cara que conecta a los usuarios finales con los proveedores de contenidos y
servicios. Garantizar la sostenibilidad futura y el
crecimiento de esta plataforma exigirá promover un escenario equilibrado, en el que sea factible la recuperación de los costes de red, se promueva la inversión, la eficiencia en la generación
de tráfico y se impulse el desarrollo de nuevos
servicios.
Un modelo equilibrado y eficiente en un mercado de doble cara debe alinear la contribución de
los agentes, con los beneficios que cada uno de
ellos obtiene en el mercado. Para impulsar este
modelo equilibrado, es preciso que todos los
agentes tengan libertad para desarrollar nuevos
modelos de negocio, y para negociar la relación
con los restantes agentes del ecosistema. La rigidez en los planteamientos a priori en un tema tan
complejo, y la limitación en la libertad de actuación de algunos agentes, basados en planteamientos extremos sobre la neutralidad de red, supondrían una importante dificultad en el objetivo
compartido de garantizar la sostenibilidad de Internet.
D No discriminación anticompetitiva
En base a esta libertad de actuación, el principio
de no discriminación no debería interpretarse de
forma restrictiva, de manera que dificulte la posibilidad de alcanzar acuerdos comerciales entre
los operadores de red y los proveedores de contenidos y aplicaciones, puesto que dichos acuerdos
pueden ser beneficiosos para los usuarios y para
la sostenibilidad a largo plazo de Internet.
En conclusión, cualquier regulación adicional al
actual marco regulador de las telecomunicaciones y legislación de derechos del consumidor y de
defensa de la competencia es a su vez innecesaria
y no apropiada para dar respuesta a los principales retos de Internet.
237
neutralidad de red: aportaciones al debate
Richard Feasey
Richard Feasey es Director de Políticas Públicas de Vodafone desde 2001. Vodafone es un operador de
comunicaciones con intereses en Europa, Estados Unidos y Asia. Richard ha trabajado en el sector de las
telecomunicaciones, la difusión y las empresas de Internet con intereses en Reino Unido y en Estados
Unidos desde 1991. Anteriormente trabajó en Washington DC y recibió su formación en las Universidades de Bristol y Oxford.
238
4. el debate en europa
4.9 Vodafone
4.9.1 Llegando al núcleo del debate sobre la neutralidad de red
richard Feasey
Director de Políticas Públicas
Resumen
El autor examina los orígenes del debate sobre la
neutralidad de red; sostiene como argumento
central que el origen de este debate está en la
prohibición de la FCC de la discriminación; se opone a la discriminación porque considera que afectaría a la competencia en Internet.
Es un reto escribir algo más de mil palabras sobre un tema acerca del cual ya se han escrito millones de palabras. Es especialmente difícil centrar el debate sobre la «neutralidad de red»
porque no es fácil definir los términos en los que
se plantea este debate y el lenguaje a menudo no
se utiliza bien. No obstante, voy a intentar explicar brevemente lo que, desde mi punto de vista,
está en juego.
A primera vista, el debate sobre la neutralidad
de red es algo extraño. Los «abusos» reales que
harían necesaria una regulación que protegiera a
los consumidores han sido pocos y muy espaciados. Los ingenieros, por lo general, son personas
bastante razonables, de las que se puede esperar
que sean capaces de sentarse a discutir cómo deberían ser unas prácticas de gestión de la red
«razonables».1 La Comisión Federal de Comunicación de Estados Unidos (FCC) definió cuatro principios de neutralidad de red en la Declaración de
Política de Internet 2005ª y los operadores de
EE UU han estado funcionando de acuerdo a esos
principios desde entonces, al parecer sin grandes
dificultades ni controversias.2 Más recientemente, el debate ha adquirido una dimensión «internacional», centrándose en los derechos de los
usuarios fuera de Estados Unidos (sobre todo en
China),3 y una dimensión móvil, por la que se han
examinado con lupa los derechos de aquéllos que
desean utilizar aplicaciones móviles (y las condiciones en que estas aplicaciones se admiten en
las tiendas de telefonía móvil especializadas). 4
Sin embargo, es difícil entender por qué la neutralidad de red ha desencadenado este terremoto
regulatorio, que ha causado estragos en Estados
Unidos durante los últimos años y por qué se le
está dedicando tanto tiempo y esfuerzo. Creo que
la respuesta es que, si bien cada uno de estos aspectos del debate es importante, ninguno va al
meollo de la cuestión de la neutralidad de red. En
general, tienden a oscurecerlo.
I El núcleo del debate
El núcleo del debate sobre la neutralidad de red
que estamos presenciando en Estados Unidos no
es sobre los derechos de los usuarios en EE UU o
1. Ver, por ejemplo, la propuesta conjunta de Verizon y Google para establecer Grupos de Asesoramiento Técnicos para
hacer esto en http://www.scribd.com/doc/25258470/Google-and-Verizon-Joint-Submission-on-the-Open-Internet.
2. Aunque los fundamentos jurídicos son objeto de controversia, ver: http://www.enterprisenetworkingplanet.com/
news/article.php/3857451/Court-Questions-FCCs-Authority-in-Comcast-Net-Neutrality-Case.htm.
3. Discurso de la Secretaria de Estado de Estados Unidos, Hilary Clinton en: http://www.state.gov/secretary/
rm/2010/01/135519.htm.
4.
1.
Ver la carta de FCC a Apple en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DA-09-1736A1.pdf.
Ver, por ejemplo, la propuesta conjunta de Verizon y Google para establecer Grupos de Asesoramiento Técnicos para hacer esto en http://www.scribd.com/doc/25258470/Google-and-Verizon-Joint-Submission-on-the-Open-Internet
2.
Aunque los fundamentos jurídicos son objeto de controversia, ver: http://www.enterprisenetworkingplanet.com/news/article.php/3857451/Court-Questions-FCCs-Authority-in-Comcast-Net-Neutrality-Case.htm;
3.
Discurso de la Secretaria de Estado de los Estados Unidos, Hilary Clinton en: http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135519.htm.
4.
Ver la carta de FCC a Apple en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DA-09-1736A1.pdf
239
neutralidad de red: aportaciones al debate
en China, o sobre los principios que rigen la ingeniería que gobierna Internet. De lo que realmente
se trata es de una preocupación regulatoria ya conocida: la distribución de los beneficios económicos o rentas entre los distintos participantes. Dado que la cadena de valor de Internet genera en la
actualidad aproximadamente dos mil millones
dólares en ingresos (quedándose una parte significativa de este beneficio en Estados Unidos),5 se
empieza a entender el tiempo y el esfuerzo que se
están dedicando a este tema.
Sin embargo, al mismo tiempo que se ha escrito
mucho acerca de los beneficios económicos y sociales que Internet ha reportado a los usuarios y a
la sociedad en general, es sorprendente lo poco
que se ha escrito sobre los beneficios económicos
que acumulan los diferentes agentes dentro de la
cadena de suministro de Internet: cómo o dónde
se generan los ingresos y los beneficios y hacia
quién fluyen. Esto es importante, ya que el núcleo
del debate sobre la neutralidad de red es qué forma particular de regulación vendría bien para la
creación y flujo de valor en la cadena de suministro de internet y cómo afectaría a los distintos
agentes, incluyendo los usuarios.
II Discriminación en Internet
Esta forma de regulación que nos ocupa prohibiría diversas formas de discriminación en Internet:
en función de los precios, de la cantidad (por
ejemplo, ancho de banda) o de la calidad (por
ejemplo, la latencia u otros aspectos de entrega
de servicios).
Los que apoyan esta prohibición a menudo sugieren que Internet es en esencia no discriminato-
rio, y que este carácter no discriminatorio crea un
cierto equilibrio que debe protegerse de prácticas
comerciales inadecuadas. Los defensores de este
punto de vista ponen a menudo como ejemplo los
paquetes de «cola» en Internet, que no diferencian
entre un tipo de paquete y otro,6 o al fenomenal
éxito de empresas como Facebook y otras, que comenzaron su andadura en un garaje o en una habitación de un residencia universitaria. Les preocupa que, si se permite el tipo de discriminación
actual en la mayor parte del resto de los mercados
económicos, este tipo de desarrollo no se volvería
a dar. Señalan también que gran parte del contenido que se pone a disposición del usuario de Internet es «gratis», siendo el precio cero, desde mi
punto de vista, la forma máxima de no discriminación. El supuesto implícito que subyace tras éstas
y otras alegaciones en el debate sobre la neutralidad de red es que la discriminación es algo malo,
que puede perjudicar a los usuarios, o que al menos es malo cuando se trata de Internet.
Un análisis más detallado –algo que creo necesitan hacer los reguladores cuando se trata del
mundo opaco y desconocido de los mercados de
Internet– sugiere que este tipo de afirmaciones
son engañosas. Resulta que la discriminación es
más dominante aún, si cabe, en el mercado de Internet que en la mayoría del resto de los mercados. Por supuesto que esto se debe a una de las
principales características de Internet, que es permitir que los usuarios revelen y que los proveedores capten mucha más información acerca de las
preferencias de usuarios sobre precios, cantidad y
/ o calidad que a cualquier otro proveedor. Ésta es,
precisamente, el tipo de información necesaria
para apoyar distintas formas de discriminación.7
5. Esta cifra procede del trabajo realizado por AT Kearney para Vodafone, que se publicará en breve en http://www.vodafone.com/start/misc/public_policy.html.
6.
Vease Richard Bennet en http://www.itif.org/files/100302_GoingMobile.pdf para un interesante debate.
5.
Esta cifra procede del trabajo realizado por AT Kearney para Vodafone, que se publicará en breve en http://www.vodafone.com/start/misc/public_policy.html.
7. En concreto, lo que los economistas llaman discriminación de precios de primer y tercer grado. Parece ser que Internet
es especialmente bueno para la discriminación de primer grado y peor para la discriminación de precios de tercer grado,
porque es muy difícil segmentar grupos de usuarios y evitar el arbitraje. Ésta es un área compleja y fascinante, sobre la que
Vodafone ha encargado recientemente un trabajo al profesor Janusz Ordover, que se publicará en breve.
240
6.
Vease Richard Bennet at http://www.itif.org/files/100302_GoingMobile.pdf para un interesante debate
7.
En concreto, lo que los economistas llaman discriminación de precios de primer y tercer grado. Parece ser que Internet es especialmente bueno para la discriminación de primer grado y peor para la discriminación de precios de tercer grado, porque es muy difícil segmentar grupos de usuarios y evitar el arbitraje. Esta es un área compleja y fascinante, sobre la que Vodafone ha encargado recientemente un trabajo al profesor Janusz Ordover, que se publicarán en breve.
4. el debate en europa
Pensemos en el sistema de subasta que usa Google para revelar lo que se está dispuesto a pagar
por una u otra posición en el ranking de los resultados de búsquedas, o en los descuentos que
Amazon ofrece a algunos usuarios porque conoce
su historial de compra, o las diferentes velocidades de conexión a banda ancha que ofrecen los
proveedores de servicios de Internet por tarifas
mensuales diferentes.
Así que Internet no tiene nada de especial cuando se trata de discriminación: las empresas que
operan en la cadena de valor de Internet realizan
los mismos tipos de prácticas comerciales que las
empresas que operan en otros sectores de la economía. Donde realmente se encuentran las prácticas no discriminatorias en Internet es en los diferentes tipos de actividades emprendidas por los
gobiernos para prestación de servicios, por ejemplo en la educación básica o en la sanidad, aunque
hay que señalar que este tipo de prestaciones a
menudo va asociada a largas colas, falta de inversión y escasez de recursos. Ninguna de estas características son rasgos de Internet hoy en día,
pero podrían llegar a serlo si se presenta una prohibición mal entendida sobre discriminación.
III Elaboración de normas de neutralidad
de red
Algunos defensores de la neutralidad de red, incluida la FCC, no estarían de acuerdo con la sugerencia
de que están buscando prohibir la discriminación
en Internet. Muchos de los ejemplos de discriminación que he citado implican a agentes de Internet,
pero no implican a los operadores de red, que son
realmente los que se verían afectados por las normas propuestas de neutralidad de red.8 Es precisamente esta prohibición de discriminación en un
8.
punto determinado de la cadena de valor de Internet, y no en otros, lo que amenaza con distorsionar
la competencia, el flujo y la distribución del rendimiento de las inversiones en Internet.
También es cierto que la FCC no propone que haya que prohibir todas las formas de discriminación
a los operadores de red. Muy al contrario, se ve con
menos recelo la discriminación que pueda afectar
a los consumidores individuales que la discriminación que pueda afectar a las compañías globales
de servicios de Internet como Google o Amazon.9
La FCC también permitiría algunas formas de discriminación que supusieran una «gestión razonable de la red». Pero ninguno de estos requisitos evita el hecho de que la FCC y otros organismos estén
tratando de prohibir el flujo de ingresos y beneficios entre los sectores más favorecidos en la cadena de valor de Internet (que en la actualidad acumulan entre todos ellos aproximadamente el 85%
de todos los ingresos generados en Internet)10 y los
inversores y proveedores de acceso a la red, que es
lo que permite que se cree todo ese valor.
Por supuesto que no existe una distribución
«natural» del valor en Internet. La competencia (o
la falta de ella) y la innovación deberían determinar el resultado, no la regulación.
La mayor parte del valor creado por Internet
hasta la fecha ha beneficiado a las compañías
globales que ocupan los primeros puestos en la
cadena de valor, muchas de las cuales se encuentra localizadas físicamente en la costa oeste de
Estados Unidos. No obstante, no hay razón para
suponer que esto vaya a ser siempre así, y si así
fuera, podría ser que resultara más conveniente
para cualquier otra compañía que para las afectadas hasta ahora.
No estoy sugiriendo que se deben tolerar en Internet todas las formas posibles de discrimina-
ver http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A1.doc.
9. Más formalmente, las propuestas prevén la prohibición de la FCC en un solo lado de la plataforma de dos lados. Vease
Ordover para una discusión acerca de por qué prohibir la discriminación en un lado es mejor que prohibirlo en los dos; pero
no mucho mejor.
10. Ver función 6.
8.
ver http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A1.doc
9.
Más formalmente, las propuestas prevén la prohibición de la FCC en un solo lado de la plataforma de dos lados. Vease Ordover para una discusión acerca de por qué prohibir la discriminación en un lado es mejor que prohibirlo en los dos - pero no mucho mejor.
10.
Ver función 6
241
neutralidad de red: aportaciones al debate
ción, o que las normas no son nunca necesarias.11
Es bastante probable que la discriminación consistente en bloquear el acceso a los proveedores
más favorecidos por razones políticas o empresariales acabara perjudicando a casi todo el mundo.
No obstante, prohibir de forma efectiva requiere
reglas que se apliquen a todo el que participa en
la cadena de valor, no sólo al componente red. La
«red» en el concepto «neutralidad de red» ha de
significar «Internet» y no network
11.
Por otra parte, la discriminación basada en el
precio, la calidad o la cantidad, en la mayor parte
de los casos no perjudica a casi nadie. En gran parte, este tipo de discriminación ha sido responsable del triunfo de Internet hasta ahora y es crucial
para su futuro. Los intentos de prohibir este tipo
de discriminación –de «neutralizar» o castrar determinadas empresas en la cadena de valor– sólo
servirían para distorsionar la competencia y perjudicar a los usuarios. No sería neutral.
Se considera la Declaración de Principios de la FCC del 2005 como un intento razonable de reflejar los derechos de los usuarios, visión que yo comparto.
11. Se considera la Declaración de Principios de la FCC de 2005 como un intento razonable de reflejar los derechos de los
usuarios, visión que yo comparto.
242
epÍloGo
Quizás porque es más joven que en Estados Unidos,
el debate sobre net neutrality en Europa presenta
algunas características diferenciadas del que pudiera considerarse original. Pero no sólo por eso: la
distinta configuración de los mercados, cierta disparidad en la caracterización y el papel de los agentes y, relacionado en mayor o menor medida, un
distinto momento en el marco de regulación, plantean también perfiles diferenciados respecto a las
visiones de presente y futuro del universo Internet.
Algo deben tener que ver también los diferenciados
modelos de negocio, sean consolidados o emergentes, que dominan a una y otra orilla del Atlántico,
dado que la sostenibilidad de esos nuevos modelos
de negocio y el posicionamiento respectivo en la cadena de valor tampoco son, en modo alguno, ajenos al debate abierto sobre la neutralidad de red.
Como se ha podido observar a lo largo de las diferentes contribuciones incluidas en este libro, el
concepto de neutralidad de red, y más concretamente, la necesidad y, en su caso, los términos
concretos de un modelo de regulación que garantice el carácter abierto de Internet, preservando el
acceso libre y no discriminatorio a contenidos,
servicios y aplicaciones a través de las redes de acceso de los operadores, ha estado bajo profundo
debate durante la última década en Estados Unidos. En Europa, en cambio, se encuentra en fases
anteriores y ha sido tratado principalmente en el
contexto de la revisión del marco regulador de las
comunicaciones electrónicas y la emergencia del
despliegue de redes de nueva generación.
Las primeras medidas que buscaban garantizar ese carácter abierto de Internet fueron adoptadas por la Federal Communications Commission (FCC) en 2005, en conjunción con el proceso
de desregulación de los servicios de banda ancha
y el objetivo de garantizar los derechos de los
usuarios para determinar libremente a qué quieren acceder y desean utilizar. Sin embargo, el debate evolucionó introduciendo nuevos elementos y la última propuesta de la FCC, abierta a
consulta pública en octubre de 2009, además de
establecer como obligaciones sobre los ISP los
anteriores derechos, introduce nuevos principios
que se centran, no sólo en las relaciones entre
los operadores y los usuarios finales, sino también en las relaciones entre los operadores y los
proveedores de contenidos, aplicaciones y servicios.
Por tanto, se pueden distinguir dos dimensiones principales del debate: la primera, hace referencia a la protección de los derechos de los usuarios, asociada principalmente a las denominadas
«cuatro libertades en Internet» definidas por la
FCC y a la provisión de una adecuada transparencia frente a los usuarios; la segunda tiene que ver,
no sólo con las relaciones entre operadores y usuarios finales, sino también con las establecidas entre operadores y proveedores de contenidos, aplicaciones y servicios, y se centra en: la capacidad de
los operadores para proporcionar servicios diferenciados en calidad y precios, tanto a usuarios finales como a proveedores de contenidos y aplica-
243
neutralidad de red: aportaciones al debate
ciones; las prácticas de gestión del tráfico que los
operadores pueden realizar; y la posibilidad o no
de introducir discriminación y en qué términos, en
las relaciones entre los operadores y el resto de
agentes de la cadena de valor de Internet.
El análisis de los diferentes planteamientos
realizados y sus implicaciones durante los últimos años ha permitido descartar ciertos planteamientos extremos así como alcanzar cierto consenso en algunos temas, como se ha podido
observar en la lectura de los diferentes capítulos
y apartados. No obstante, siguen existiendo posturas encontradas, que enfrentan principalmente a operadores de redes de telecomunicación e
ISP, por un lado, y a proveedores de contenidos y
aplicaciones en Internet, así como asociaciones
de usuarios y consumidores, por otro. Repasaremos a continuación y de manera resumida los
principales elementos de consenso y aquéllos
aún en discusión.
La primera dimensión del debate es aquélla para la que existe un mayor consenso. Así, el derecho de los usuarios al libre acceso a los contenidos, servicios y aplicaciones en Internet está
aceptado de manera general por todos los agentes involucrados como un medio para preservar el
carácter abierto de Internet, el papel central del
usuario y la defensa de la competencia. No obstante, los agentes discrepan en cuanto al instrumento que resulta más apropiado para asegurar
este libre acceso. Así, mientras los agentes de Internet y las asociaciones de consumidores demandan el establecimiento de medidas reguladoras específicas sobre los operadores, éstos
consideran que la capacidad de elección de los
usuarios que proporciona la existencia de múltiples ofertas de servicios de acceso a Internet en
un mercado en competencia es garantía suficiente para asegurar ese derecho.
La necesidad de prestar una adecuada información a los usuarios sobre las características de los
servicios de acceso a Internet, es defendida asimismo por todos los agentes como una manera
de garantizar la capacidad de elección. En este
244
sentido, aunque el debate de la neutralidad de
red se ha centrado únicamente en la transparencia en las ofertas de los servicios de acceso a Internet, ciertos operadores y académicos han alertado de la necesidad de mejorar la transparencia de
los servicios y aplicaciones prestados por otros
agentes de la cadena de valor.
Finalmente, con respecto a los derechos de los
usuarios merece la pena destacar que el debate
sobre la necesidad de defenderlos y hacer cumplir
la legalidad vigente en Internet (debate que abarca temas tan variados como la necesidad de luchar
contra la censura, la defensa de la propiedad intelectual o los derechos a la privacidad y la protección de los datos personales), por más que sea importante, no debe confundirse ni mezclarse con la
controversia sobre neutralidad de red, en pro de
clarificar ambos planos convenientemente.
La segunda dimensión del debate incluye los
elementos en los que existe un menor consenso,
al afectar directamente a las relaciones entre operadores y proveedores de contenidos y aplicaciones, en la medida que condicionan los modelos de
negocio y la estrategia futura de ambos agentes.
El primer elemento de controversia está asociado a las prácticas de gestión del tráfico de los operadores. En este sentido, la mayoría de agentes ha
admitido la necesidad de un cierto grado de capacidad de gestionar el tráfico por parte de los operadores, para tratar problemas de seguridad, congestión y eficiencia, centrándose el debate en si
resulta necesario imponer obligaciones adicionales sobre cuándo pueden los operadores utilizar
dichas técnicas, el tipo de prácticas que pueden
implementar, o si es necesario establecer procesos de autorización para que un operador pueda
emplear una determinada práctica en su red.
De manera general, los proveedores de contenidos y aplicaciones en Internet solicitan a las autoridades de regulación la definición de forma clara
del conjunto de prácticas que se consideran aceptables, así como un examen detallado de las de
reducción y mitigación de la congestión utilizadas
por los operadores, de manera que sean aplicadas
epílogo
de forma neutral y no discriminatoria respecto a
la identidad de los usuarios, el tipo de tráfico y la
afiliación del servicio o contenido, evitando que
los operadores puedan incurrir en prácticas anticompetitivas en las que se degraden de manera
intencionada aquellas aplicaciones o servicios
proporcionados por otros proveedores que supongan un riesgo para sus propios negocios.
Por su parte, los operadores de red advierten de
la importancia de la gestión del tráfico para asegurar la integridad, la calidad y la seguridad de los
servicios prestados y, por tanto, asegurar el cumplimento de los compromisos adquiridos con los
clientes, así como de la necesidad de disponer de
un elevado grado de flexibilidad que permita responder a los cambios en los perfiles de tráfico, las
amenazas a la seguridad y la integridad de los servicios, así como la evolución tecnológica. Por tanto, consideran no factible ni recomendable establecer una regulación técnica detallada de las
prácticas de gestión de red, siéndolo más el uso
de directrices generales y análisis caso por caso,
sin que sea incompatible con la garantía de luchar contras las prácticas anticompetitivas o injustificadamente discriminatorias. Asimismo,
consideran que es necesario establecer mecanismos que doten de seguridad jurídica a la hora de
implementar las técnicas de gestión de red, considerando aceptables de forma automática aquéllas que hayan sido definidas en organismos no
gubernamentales de estandarización.
Por tanto, se debe seguir avanzando hacia la
definición de posturas comunes con respecto a
las prácticas de gestión de red que se consideren
razonables, de manera que se asegure la integridad de los servicios, garantizando que los operadores puedan cumplir los compromisos adquiridos con los usuarios, sin que puedan incurrir en
prácticas anticompetitivas.
El segundo de los elementos de debate es la demanda por parte de los operadores de disponer de
libertad para poder diferenciar comercialmente
los servicios de acceso a Internet en términos de
calidad, perfil de usuario o precio, tanto a los
usuarios finales como a los operadores de aplicaciones y contenidos. Este debate tiene gran relación con los incentivos de los operadores para el
despliegue de redes de nueva generación y la revisión de modelos económicos utilizados en la interconexión de redes IP.
Esta diferenciación de los servicios de acceso a
Internet se justifica por los operadores como una
manera de dar respuesta a las diferentes necesidades de los usuarios y los diferentes requisitos
de las aplicaciones, permitiendo asimismo relacionar más adecuadamente los niveles de uso y,
por tanto, los costes de prestación de los servicios,
con las tarifas aplicadas a los usuarios. A este respecto, los operadores advierten que la posibilidad
de ofrecer estos servicios diferenciados no significa eliminar por completo el servicio proporcionado en modalidad best-effort: será la capacidad de
elección de los usuarios en un mercado en competencia la que determine finalmente el mejor
equilibrio entre las diferentes modalidades de
servicio.
Existe, por otra parte, cierto consenso entre el
resto de agentes sobre los beneficios de la aplicación de esta diferenciación en los servicios de acceso a Internet proporcionados a los usuarios finales. Sin embargo, diversos agentes consideran
necesario el establecimiento de ciertas salvaguardias, como que la prestación de dichos servicios
diferenciados quede sujeta al deseo explícito de
los usuarios, estando disponible en caso contrario
un servicio de acceso a Internet en modalidad
best-effort, y que dicha diferenciación afecte a diferentes tipos de tráfico o de servicio, pero sin discriminación en cuanto al proveedor del mismo.
Más enfrentadas se encuentran las posturas
respecto a la posibilidad de que los operadores
puedan diferenciar los servicios que ofrecen a los
proveedores de contenidos y aplicaciones. Esta
posibilidad es percibida por los agentes de Internet como una amenaza a sus modelos de ingresos, que busca el establecimiento de tasas para
llegar a los usuarios finales. Asimismo, advierten
de un notable impacto sobre la innovación, pues-
245
neutralidad de red: aportaciones al debate
to que la disponibilidad de servicios priorizados
reforzará la posición de dominio de los proveedores de servicios y contenidos con mayores recursos económicos, distorsionando la capacidad de
innovación de nuevos agentes –recursos limitados–, rompiendo así el círculo virtuoso de Internet. Finalmente, advierten que la posibilidad de
diferenciación ofrece a los ISP la capacidad de
ejercer prácticas anticompetitivas: incremento
de los precios de los servicios de banda ancha,
donde disponen de poder significativo de mercado; ralentización de los servicios best-effort para
incrementar los incentivos de los usuarios para la
contratación de servicios con calidad; y provisión
de ventajas competitivas a los operadores verticalmente integrados. Así pues, solicitan de los reguladores el establecimiento de un principio de
no discriminación que impida a los operadores
ofrecer comercialmente servicios diferenciados
en calidad.
Por su parte, los operadores perciben dichos
servicios como una nueva fuente de ingresos que
permita dar respuesta a los necesarios incrementos de capacidad en las redes de acceso, permitiendo alcanzar un modelo más sostenible en el
que no todos los costes e inversiones son asumidos únicamente por ellos, a partir de las cuotas de
servicio de los usuarios finales. De hecho, la aplicación del principio de no discriminación es vista
por los operadores como el establecimiento de
una regulación de precios, según la cual se fijaría
en cero el precio a pagar por los proveedores de
contenidos y aplicaciones y se trasladaría completamente la recuperación de los costes de prestación de los servicios a los usuarios, según un modelo «customers pays all». Otra consecuencia
negativa de la aplicación de tal principio sería la
reducción de los incentivos al despliegue de las
redes de nueva generación, puesto que las grandes inversiones asociadas sólo serán acometidas
bajo el incentivo de aprovechar las nuevas capacidades que estas nuevas tecnologías brindan para
obtener beneficios adicionales asociados a la posibilidad de comercializar productos complemen-
246
tarios que permitan recuperar el esfuerzo inversor acometido.
Finalmente, los operadores descartan que la introducción de dicha diferenciación vaya en contra
de la innovación, puesto que beneficiaría a los
proveedores de contenidos y aplicaciones, especialmente a los más pequeños, al poner a su disposición una solución para la prestación de servicios con calidad a los usuarios finales, alternativa
a la actualmente disponible y utilizada por los
grandes proveedores, basada en el despliegue de
redes de distribución de contenidos (CDN).
Por tanto, la posibilidad de introducir esta diferenciación en precios y calidad en los servicios
proporcionados por los operadores a los proveedores de contenidos y aplicaciones tiene un considerable impacto en los modelos de negocio y las
relaciones posibles entre estos agentes, y supone
uno de los elementos clave del debate de neutralidad de red.
El tercer y último elemento está relacionado
con la convivencia de los servicios gestionados de
telecomunicación y los de acceso a Internet. A este respecto, existe un consenso general sobre la
legitimidad de los operadores para ofrecer estos
servicios gestionados, así como sobre los beneficios, tanto para los usuarios como para el fomento del despliegue de redes de banda ancha, en especial las de nueva generación. Sin embargo, la
convivencia de estos dos tipos de servicios, compartiendo la capacidad de las redes de acceso de
los operadores, ha generado ciertas incertidumbres en los proveedores de contenidos y aplicaciones y asociaciones de usuarios, situando el tema
como clave en el debate abierto sobre neutralidad
de red.
Una incertidumbre está relacionada con la posibilidad de que los operadores puedan hacer uso
de las técnicas de gestión de red para degradar la
calidad de ciertos servicios proporcionados por
proveedores alternativos, que pongan en riesgo o
compitan con los servicios gestionados –prestados por los operadores verticalmente integrados.
La resolución pasa por la fijación de las prácticas
epílogo
de gestión del tráfico que pueden realizar los operadores y la vigilancia para evitar que puedan incurrir en prácticas anticompetitivas.
Otro riesgo señalado es la posibilidad de que los
ISP limiten la capacidad reservada al servicio de
acceso a Internet frente a la capacidad de los servicios gestionados, así como que reduzcan los incentivos para invertir en capacidad adicional para
este servicio. En este sentido, existe un cierto consenso sobre la necesidad de que los reguladores
mantengan incentivos para que los operadores
sigan ofreciendo servicios de acceso a Internet robustos y eficientes, mientras que los operadores
aseguran que estos incentivos existen, puesto
que el acceso a Internet supone actualmente uno
de los principales elementos de la dinámica competitiva en el mercado de las telecomunicaciones.
El debate sobre neutralidad de red continúa,
pues, abierto y se percibe amplia coincidencia en
prever que la dinámica impresa en Estados Unidos durante años precedentes se está trasladando ya al espacio de la Unión Europea (UE), de alguna manera interrelacionado y en absoluto ajeno
al curso que sigue al otro lado del Atlántico, pero
en cualquier caso provisto de relativas especificidad y singularidad.
Enero 2011
247
neutralidad de red: aportaciones al debate
Acrónimos
248
ADSL
Asymmetric Digital Subscriber Line
AMPS
Advanced Mobile Phone System
API
Application Programming Interface
BEREC
Board of European regulators of Electronic Communications
CDN
Content Delivery Network
CFI
Court of First Instance
CMTS
Cable Modem Termination System
CRTC
Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission
DiffServ
Differentiated Services
DOCSIS
Data Over Cable Service Interface Specification
DOJ
Department of Justice
DPI
Deep Packet Inspection
DSL
Digital Subscriber Line
DSLAM
Digital Subscriber Line Access Multiplexer
E1
European Digital transmission system operating at 2.048 Mbps
E2E
End-To-End
EC
European Commission
ECJ
European Court of Justice
EDGE
Enhanced Data rates for GSM of Evolution
EDVO
Evolution-Data Optimized
FCC
Federal Communications Commission
FIFO
First-In, First-Out
FRAND
Fair, Reasonable and Non Discriminatory terms
FTC
Federal Trade Commission
FTTC
Fiber To The Curb
FTTH
Fiber To The Home
FTTx
Fiber To The [building/curb/home/node, etc.]
GSM
Global System for Mobile Communications
GSMA
GSM Association
HDTV
High Definition TV
HSPA
High-Speed Packet Access
IAP
Internet Application Provider
ICP
Internet Content Provider
IETF
Internet Engineering Task Force
acrónimos
IGF
Internet Governance Forum
IMS
IP Multimedia Subsystem
IP
Internet Protocol
IPTV
Internet Protocol TV
ISO
International Organization for Standardization
ISP
Internet Service Provider
ITMP
Internet Traffic Management Practices
LTE
Long Term Evolution
MNO
Mobile Network Operator
NGA
Next Generation Access
NGN
Next Generation Networks
NN
Net Neutrality
NPRM
Notice of Proposed RuleMaking
NRA
National Regulatory Authority
OS
Operating System
OSI
Open System Interconnection
P2P
Peer-To-Peer
PCC
Policy and Charging Control
PLC
PowerLine Communications
PON
Passive Optical Network
PSTN
Public Switched Telephone Network
QoS
Quality of Service
RFC
Request for Comments
SLA
Service Level Agreement
SMP
Significant Market Power
T1
Digital transmission system operating at 1.544 Mbps
TCP
Transmission Control Protocol
TFEU
Treaty on the Functioning of the European Union
ToS
Type of Service
UDP
User Datagram Protocol
UMTS
Universal Mobile Telecommunication System
VoIP
Voice over IP
VPN
Virtual Private Network
WAN
Wide Area Network
WiMAX
Worldwide Interoperability for Microwave Access
WWW
World Wide Web
249
biblioGraFÍa seleccioNada
Alvarez, I. et al. (2010), «Evolution of the Telecommmunications value chain». Regulatory
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