Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Apuntes Legislativos PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS 72 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-GTO Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 1 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza. Diseño y edición de interiores: Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez “Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto” LXII LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2013–04–15 Año 8, Número 72 ISBN: 970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato. Los artículos firmados son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente las directrices del Instituto. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 2 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. MESA DIRECTIVA Primer Año de Ejercicio Legal Segundo Periodo Ordinario Diputado Francisco Flores Solano PRESIDENTE Diputado Roberto Mauricio Vallejo Rábago VICEPRESIDENTE Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández PRIMERA SECRETARIA Diputado Sergio Carlo Bernal Cárdenas SEGUNDO SECRETARIO Diputado Luis Manuel Barreñada PROSECRETARIO JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA Dip. José Juventino López Ayala Dip. Francisco Javier Contreras Ramírezs Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero Dip. María Juana Georgina Miranda Arroyo Presidente Dip. J. Marco Antonio Miranda Mazcorro Vicepresidente SECRETARÍA GENERAL Lic. Salvador Márquez Lozornio Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 3 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS Dr. Carlos Torres Ramírez DIRECTOR GENERAL Lic. Aarón Soto Martínez COORDINADOR DE PROMOCIÓN Y FORMACIÓN LEGISLATIVA Lic. Alfredo Sainez Araiza COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO Pluma libre Nos interesa tu opinión, Participa y comparte tus conocimientos!!! Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos, solo realiza la redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las siguientes direcciones de correo electrónico: [email protected] [email protected] Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 4 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Índice Págs. Presentación .............................................................................................................7 I. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ............................9 Francisco Javier Hernández Pérez .................................................................................9 INTRODUCCIÓN ...................................................................................................9 I.1 FUNCIONES Y FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO .....................................................10 I.1.1 ANTECEDENTES .........................................................................................11 I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA...........................................................................16 I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES ..............................................16 I.1.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO ..........................................17 I.1.2.2.1 FORMAS DE ORGANIZACIÓN POLÍTICA ..............................................17 I.1.2.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ..............................19 I.1.2.3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ..........................................................21 I.1.3. LAS FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR ..........27 I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y SU ESQUEMATIZACIÓN ..........................................................................................28 I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE FISCALIZACIÓN REALIZADOS POR EL ORGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO .....................................................34 I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO COMO ACTOS LESIVOS DE LA ESFERA JURÍDICA DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES .....................................38 I.2. L A A U T O N O M Í A D E L .......................................................................44 M U N I C I P I O ..................................................................................................44 I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO........................................................................44 I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL MUNICIPIO COMO PODER POLÍTICO ...............................................................................................45 Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 5 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. I.3.1. ANTECEDENTES ........................................................................................74 I.3.2. NATURALEZA............................................................................................79 I.3.3. LAS PARTES EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL ........................84 I.3.3.1. EL ACTOR Y EL DEMANDADO ...............................................................85 I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO...................................................................86 I.3.4. LA PERSONALIDAD...................................................................................87 I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN .................................................................................90 I.3.4.2. EL INTERÉS .............................................................................................96 I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN ............................................................................97 I.3.5. PROCEDIMIENTO ......................................................................................99 I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR .................................................................102 I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO ...............................................102 I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO .................................................................103 I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN ..................................................104 I.3.5.5. AUDIENCIA DE OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE PRUEBAS ............108 I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS ..........................................................111 I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA ............................................................114 I.3.5.8. RECURSOS ............................................................................................116 I.3.5.9. INCIDENTES ..........................................................................................120 I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE GUANAJUATO..................................................................................................120 C O N C L U S I O N E S .....................................................................................123 B I B L I O G R A F Í A .......................................................................................128 II. EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA..............132 II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ ARREDONDO ...................................................................................................132 II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA DIPUTADA MARÍA JUANA GEORGINA MIRANDA ARROYO .........................................................................................134 II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO .................................................................137 Federico Velio Ortega..........................................................................................137 III. EL MUNICIPIO EN TEXTOS ..............................................................................147 Gloria Del Carmen Hernández M ..............................................................................147 Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 6 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Presentación En los albores del Parlamento Inglés durante el Siglo XIII los nobles empezaron a ejercer la función controlar los dineros del Rey “Juan sin Tierra”. Con el devenir del tiempo el Parlamento fue adquiriendo otras funciones. Actualmente, el Poder Legislativo en nuestro país, no sólo realiza funciones exclusivamente legislativas sino también presupuestarias, fiscalizadoras, administrativas, de control y jurisdiccionales. Las legislaturas estatales, no son la excepción; así lo constata el Congreso del Estado de Guanajuato, que se encarga de aprobar, previo examen y discusión, el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado propuesto por el Gobernador para cada año fiscal. En este tenor, la tarea de los legisladores no se queda ahí, pues deben revisar todo el proceso desde su aprobación hasta la revisión de la Cuenta Pública, es decir, el ejercicio real del gasto gubernamental; así como fiscalizar las cuentas públicas municipales incluyendo las de las entidades y organismos de la administración pública paramunicipal; de igual manera, verificar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los programas. Para ello, el Congreso se apoya en el Órgano de Fiscalización Superior (OFS). Pero, ¿qué pasa si el OFS comete actos arbitrarios e incurre en perjuicio de los entes fiscalizables, particularmente, de los municipios? ¿Cómo pueden defenderse los municipios ante la arbitrariedad en los procesos de fiscalización? ¿Es la controversia constitucional un medio de defensa efectivo de los municipios? Estas y otras interrogantes son planteadas por Francisco Javier Hernández Pérez, quién con ¡Pluma Libre!, agudeza y rigor metodológico, aborda en Apuntes Legislativos, LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO. Con motivo del ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA, se reproducen los discursos pronunciados de los diputados Pedro Chávez Arredondo y María Juana Georgina Miranda Arroyo en la Sesión Ordinaria del 11 de abril de 2013. Asimismo, agradecemos la participación del periodista e historiador, Federico Velio Ortega, quién nos describe con amenidad las PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO. Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar y Maya” se recomiendan tres textos afines al que hacer municipal. Atentamente Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 7 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 8 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. I. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO Estado a fin de dotarlo de facultades más amplias con el objeto de fortalecer la rendición de las cuentas públicas y la revisión de las mismas. Por dicha situación se abandonó el arcaico sistema de Contadurías Mayor de Hacienda a fin Francisco Javier Hernández Pérez * de evolucionar a al sistema de Órganos de Fiscalización Superior en concordancia a INTRODUCCIÓN la evolución del mismo sistema federal en En la última década, encontramos que a esa materia –Auditoria Superior de la nivel nacional se desato una fiebre por Federación. fortalecer los sistemas de fiscalización y rendición de cuentas de los recursos En consecuencia se creó el Órgano públicos. Por ello, se han realizado de Fiscalización Superior del Estado de numerosas las Guanajuato, como un ente técnico del estatales Congreso del Estado de Guanajuato y se le encargadas de ésa función, a lo cual doto de las facultades -si bien necesarias Guanajuato no es la excepción. más no suficientes- para ejercer su función modificaciones instituciones federales y a principal de revisar la gestión financiera la de una variedad de entes públicos –incluso Constitución del Estado de Guanajuato fue particulares- y determinar si conforme a objeto de diversas modificaciones a fin de las normas aplicables al ejercicio del gasto fortalecer al ente técnico del Congreso del público dicha gestión fue legal o ilegal, así A partir del año 2003, como para determinar en base a la * Auditor Encargado de la Coordinación A de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del OFS. Licenciado en Derecho (Universidad de León). Maestrante en Amparo (Universidad de León) Especialista en derecho procesal civil y mercantil (Universidad Lasalle Bajío). existencia de irregularidades, la existencia de responsabilidades civiles, administrativas y penales por parte de los Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 9 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. sujetos responsables de las conductas encuentra legitimado para acceder a dicho ilícitas. juicio de control constitucional y si el Órgano de Fiscalización Superior del Lo anterior, indudablemente tiene un Congreso del Estado de Guanajuato puede buen propósito, pues se pretende abatir la ser considerado como parte legitima discrecionalidad reinante en la aplicación pasiva de los recursos públicos, más con ello los jurisdiccionales. en dichos procedimientos municipios de nuestra entidad federativa también han quedado a merced de los actos arbitrarios en que el Lo anterior hace necesaria una breve Órgano de investigación de antecedentes históricos Fiscalización Superior pudiese incurrir en del municipio y su evolución como poder perjuicio de los entes fiscalizables, ello político en nuestro sistema jurídico; los aunado a que, con las reformas no se antecedentes y ámbito de facultades del crearon medios efectivos de defensa para Órgano de Fiscalización Superior del que los Estado de Guanajuato; y finalmente el sujetos fiscalizables puedan defenderse de la arbitrariedad en los estudio de procesos de fiscalización. substanciación controversia los de antecedentes los constitucional y juicios de temas por Por lo anterior, se considera que a demás interesantes y relevantes en la los municipios de nuestra entidad no les actualidad ya que hasta el momento no se queda otra salida que hacer uso de los cuenta con la promoción de alguna medios de control constitucional a fin de controversia constitucional en la materia salvaguardar que nos ocupa al menos en nuestro Estado. su autonomía y esfera jurídica, razón por la cual se hace necesario ésta investigación a fin de determinar si la controversia constitucional pudiera ser ese medio de I.1 FUNCIONES Y FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO defensa efectivo, si el municipio se Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 10 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Como punto de partida de este tema habrán de tomarse en cuenta las facultades que constitucionalmente están establecidas a favor del Congreso de la Unión y su Cámara de Diputados en materia de fiscalización de recursos públicos, a fin de establecer las facultades originarias en dicha materia, para luego exponer los antecedentes del Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado de Guanajuato de una forma más clara y digerible. I.1.1 ANTECEDENTES Para hablar de los antecedentes del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato -también llamado OFS- habremos primero de referirnos a los antecedentes de la Auditoria Superior de la Federación. En base a las reformas constitucionales del 30 de julio de 1999, de las cuales -por delimitación del tema en estudio- solo me abocaré a aquellas que incidieron en los artículos 73, 74 y 79 de nuestra Carta Magna, los cuales se citarán a continuación los dos primeros: “Artículo 73. El Congreso tiene facultad: “… XXIV. Para expedir la Ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; … “Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: “… II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley; “… “VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. “La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 11 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. desempeño de los mismos, en los términos de la Ley. De lo anterior se coligen dos situaciones relevantes, a saber, por un “La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública. lado que es una facultad exclusiva del Congreso de la Unión legislar en materia de fiscalización de la gestión de los recursos públicos, y por otro lado que la facultad de fiscalizar dicha gestión financiera originariamente a corresponde la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión “La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo. cuya función se ejercerá con apoyo de “La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización;”1 entidad de fiscalización superior federal la entidad de fiscalización superior de la Federación. Es propiamente en el artículo 79 de nuestra Carta Magna donde se establecen de una forma más amplia y clara las bases de organización y funcionamiento de la mencionada cuya cita se omitirá en razón de su extensión no sin antes advertir que su lectura será necesaria para una mejor comprensión del tema que nos ocupa, no obstante lo anterior debe advertirse 1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Diario Oficial de la Federación 5 de febrero de 1917. México. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012. [Consulta: 11 enero 2013]. <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf> que hasta encontramos este al momento menos en Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 12 no la Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Constitución Federal una denominación Mexicana a fin de fortalecer los procesos del mencionado ente técnico. de rendición de cuentas y de fiscalización de las mismas, apegados a una serie de En razón a las reformas antes principios rectores que asegurarán el comentadas, el Órgano Legislativo Federal respeto a las crea la Ley de Fiscalización Superior de la reconocidas en la Ley Suprema de nuestro Federación, reglamentaria de los artículos país. 73, 74 y 79 de la Constitución Política de legislaturas de los Estados para que nuestro país, la cual fue publicada en el iniciaran una seria de reformas a fin de Diario Oficial de la Federación el 27 de substituir los órganos técnicos de revisión diciembre del año 2000, y es en este que existían hasta antes de las reformas, cuerpo normativo donde por primera vez por otros más efectivos y que se alinearan encontramos la denominación del ente a las nuevas tendencias en esa materia. Dicho garantías interés individuales motivó a las técnico del Congreso de la Unión el cual es llamado Auditoria Superior de la Desde luego, el Estado de Guanajuato no fue la excepción, por lo que haciendo Federación. alarde de su relativa fama en la innovación Las reformas antes comentadas, al dar de sistemas jurídicos, el 15 de abril de origen a la Auditoria Superior de la 2003 se publican en el Periódico Oficial Federación, trascienden a la renovación del Gobierno del Estado de Guanajuato del arcaico sistema de fiscalización de importantes recursos el fiscalización de recursos fortalecimiento de las facultades del Poder abandonando al viejo Legislativo Federal en materia de control Contaduría Mayor de Hacienda al crear en externo de la Administración Pública su lugar el Órgano de Fiscalización Federal, lo que consecuentemente inspiró Superior del Congreso del Estado de un renovado interés en la modificación de Guanajuato, dichos sistemas en toda la República materialmente el 1° de enero del año 2004. públicos, mediante reformas entrando en materia públicos, sistema en de funciones Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 de 13 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. gubernamental En efecto, el primer ordenamiento que Política del Estado todo el territorio nacional. resulto modificado fue obviamente la Constitución en 4. El OFS sólo dictamina los de daños Guanajuato, por lo que en un intento por y perjuicios a la hacienda pública. ajustar este nuevo sistema de rendición y 5. El OFS no aplica sanciones revisión de cuentas a las tendencias que administrativas, sólo denuncia. dieron forma a las reformas federales a 6. El Titular del OFS dura 5 años que nos hemos referido en páginas en su encargo y no goza de anteriores, el debate para las reformas en fuero. (Sistema que volvió a el Estado de Guanajuato se centró en seis sufrir cambios en base a las puntos torales a saber: reformas a la Constitución Política para el Estado de 1. El Congreso del Estado de Guanajuato publicadas en el Guanajuato se apoyará en el Periódico Oficial del Gobierno OFS para realizar la función del estado de Guanajuato el de fiscalización. día 15 de mayo de 2012). 2. El Congreso vigilará el evaluará y desempeño del OFS. Dado lo anterior, en términos similares a la Constitución Federal, en las fracciones 3. Se eliminaron las auditorías de desempeño. (Situación que XVIII, XIX y XXVIII del artículo 63 de la Constitución Política de nuestro Estado, se volvió a cambiar en base a las establece reformas federales del año Congreso de Guanajuato para fiscalizar las 2009 y las locales del 15 de cuentas públicas de los tres poderes y mayo de 2012, en éstas últimas demás organismos de la administración se pública pretende armonizar homologar la y contabilidad la facultad paraestatal, autónomos, originaria paramunicipal apoyándose para y realizar Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 del 14 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. dicha función en el Órgano de las responsabilidades de acuerdo con la Ley; Fiscalización Superior. Por otro lado, en el artículo 66 de la mencionada Constitución Política del Estado de Guanajuato se establecen las bases generales de organización, funcionamiento, facultades y principios rectores del OFS y de cuyo precepto legal solo se citaran los extractos que por cuestiones del tema que nos ocupa resultan relevantes: “ARTÍCULO 66. El Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado tendrá autonomía técnica, de gestión y presupuestaria en el cumplimiento de sus atribuciones. En el ejercicio de esta función, la objetividad, imparcialidad, independencia, transparencia, legalidad y profesionalismo serán los principios rectores. … El Órgano Superior tendrá atribuciones: de Fiscalización las siguientes I. Analizar, evaluar y comprobar las cuentas públicas, de conformidad con los programas que para el efecto se aprueben por el Órgano. Si del examen que se realice aparecieran discrepancias entre los ingresos o los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán II. Conocer, revisar y evaluar los resultados de la gestión financiera de los sujetos de fiscalización y comprobar si se han ajustado al presupuesto y a sus contenidos programáticos; III. Investigar los actos u omisiones que puedan constituir daños o perjuicios a la hacienda o patrimonio públicos; IV. Acordar y practicar auditorías conforme a su programa anual y ejecutar las que acuerde el Congreso del Estado en los términos de la fracción XXVIII del Artículo 63 de esta Constitución; V. Verificar el exacto cumplimiento y apego a la legislación y normatividad aplicable, por parte de los sujetos de fiscalización; VI. Dictaminar los daños y perjuicios causados a la hacienda o patrimonio públicos. La Ley establecerá el procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad resarcitoria y los medios de impugnación que procedan; VII. Dictaminar la probable responsabilidad y promover el fincamiento de sanciones ante las autoridades competentes, en los términos de Ley; VIII. Informar al Congreso del Estado, en los términos de la Ley, del resultado de la revisión de la cuenta pública y demás asuntos derivados de la fiscalización, incluyendo los dictámenes, informes de resultados, comentarios y observaciones de las auditorías; … El titular del Órgano de Fiscalización Superior, deberá cumplir con los requisitos señalados en las Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 15 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. fracciones I, II, V y VI del Artículo 86 de esta Constitución, además de los que disponga la Ley. Durará en su encargo cinco años y podrá ser designado nuevamente por una sola vez; durante el ejercicio de su cargo únicamente podrá ser removido por las causas graves que la Ley señale y con el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura.” sumamente compleja al tratar de determinar con cierto grado de exactitud el lugar que dicho organismo ocupa dentro de la concepción clásica de la organización administrativa del Estado, por lo que, debido a ello se hace necesario que previo a dar las consideraciones y En concordancia a las reformas conclusiones de tan interesante tema es constitucionales a que nos hemos referido necesario hacer un breve planteamiento en párrafos anteriores, el 11 de noviembre teórico de 2003 se público en el Periódico Oficial términos. del Gobierno del Estado de Guanajuato la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, con lo cual se reglamentaron la funciones del OFS y los procesos materia de sus funciones, asimismo se abrogó la Ley Reglamentaria de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Guanajuato publicada el 29 de agosto de 1995. del tema en los siguientes I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES Como punto de partida habremos de referirnos al tema de la concepción del Principio de División de Poderes que contiene el artículo 49 de la Constitución Política Federal. Desde esa perspectiva, “El supremo poder de la federación se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial”.2 En virtud de ello, I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA cada uno de los poderes tiene funciones específicas que les otorga la Constitución, Una de las cuestiones más interesantes que se suscitaron durante la presente investigación fue precisamente la relativa y sus actos deben regirse por estas disposiciones de tal forma que, no obstante el fin que pretendan, estos deben a la determinación de la naturaleza jurídica del OFS, situación que se tornó 2 Ídem. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 16 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. encontrarse contenidos en las disposiciones en las cuales se señala su manera más general a la estructura de los poderes del Estado”.3 competencia, por lo que ninguno de los poderes puede realizar actos conferidos a Los juristas coinciden en que otro o anular el ejercicio de las facultades existen dos formas de organización que no son de su competencia. política, las formas de Gobierno y las formas de Estado. Una concepción I.1.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO tradicional de éstas sostiene que las formas de gobierno se refieren a las finalidades Dado lo anterior, habremos de diferenciar del Estado y las formas de Estado tienen las distintas formas en que se organiza el como fin organizar los elementos de la Estado, y en ese sentido habremos de organización política. referirnos a las formas de organización política y administrativa, siendo necesario diferenciar entre unas y otras. En términos más sencillos las formas de gobierno se referirán al sistema, tipo o modelo bajo el cual el I.1.2.2.1 FORMAS DE ORGANIZACIÓN POLÍTICA Respecto a las formas de organización política del Estado, Serra Rojas comenta: “…consideran al Estado en su unidad, y a los medios de organizarse respecto a sus elementos básicos…” y respecto las poder constitucional de una nación habrá de organizarse tomando en cuenta para su estructuración culturales, Estado o sea al Poder Ejecutivo, que es el órgano al que le corresponde la función de gobierno y la administrativa, y de una coyunturales, ideológicas, etc., como ejemplo encontramos al presidencialismo, parlamentarismo, monarquías, etc. formas de organización administrativa “…se refieren a uno de los poderes del bases Por otro lado, las formas de estado se referirán a la forma o modelo en 3 Serra Rojas, Andrés. Las formas de Organización Administrativa Federal [en línea]. [Consulta: 5 octubre 2011]. <www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/31/ pr/pr22.pdf> Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 17 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. que se organizará el Estado en base a los con las siete leyes centralistas de 1836 en elementos que desde la perspectiva de la virtud de las cuales la influencia del poder Teoría General del Estado lo constituyen y central se extendía a lo largo del territorio que son el territorio, la población y el sin crear organismos en los cuales se poder. Doctrinalmente se ha considerado distribuyan que existen dos grandes modelos de Estas características las observaremos de organización territorial a saber: el Estado forma posterior cuando se haga referencia Unitario y el Estado Complejo. a las las facultades formas de originarias. organización administrativa.4 El Estado Unitario o Centralizado. También llamado Estado Centralizado se En relación a este tema y solo con encuentra formado por regiones político- el fin de plantear el panorama general del administrativas de fenómeno es importante señalar que los autonomía en su régimen interno por lo tratadistas hablan de Estados unitarios que existe una marcada relación de supra- puros subordinación con el poder central o profundizará superior, en efecto, en este tipo de Estado suficiente por el momento establecer que Centralizado existe un solo poder central esto se debe al proceso de centralización que extiende su política que determina distintos niveles de que no actuación gozan mediante autoridades delegadas en los distintos o centralizados en su más estudio, no se siendo centralización o acumulación de poderes. territorios que conforman el Estado, por lo que el poder central asume la totalidad de El las funciones que en otros sistemas le Descentralizado. corresponderían a distintos poderes tal es centralismo, en este tipo de organización el caso de nuestro sistema político actual. existen entidades soberanas y autónomas. Estado Compuesto o Contrario al Al respecto Serra Rojas considera: “…la Al respecto, Serra Rojas asegura que dicho régimen surgió en nuestro país forma de Estado compuesta crea varios 4 Ídem. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 18 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. centro de dirección, coordinación y territorial y de organización política y sanción, pero el órgano principal que es la administrativa al Municipio Libre Federación aparece como una fuerza conforme a las bases que la misma determinante.”5 Constitución establece, sin embrago, tal apreciación no debe tomarse a la ligera en En el artículo 40 de nuestra Constitución Política Federal razón a que si bien es cierto la distinción aparece principal entre el estado centralizado y el claramente la adopción de este sistema de descentralizado es propiamente el nivel de estado Descentralizado al establecer que la descentralización que existe y tomando en República estará compuesta de Estados cuenta que no existe un parámetro libres y soberanos en su régimen interior, claramente establecido para medir ese pero unidos en una Federación en los nivel sería difícil sustentar tal afirmación términos de la misma Constitución en la puesto que en tratándose del municipio el que a su vez se establecen facultades nivel no es tan marcado hacía un lado o el exclusivas de dicha Federación que la otro puesto que si bien la constitución le colocan como un poder determinante otorga es sobre las entidades federativas que de característica cualitativa de “libre” la alguna forma se traducen en mayor o realidad dista mucho de ello puesto que en menor medida en la invasión de la las Constituciones de los Estados y sus soberanía de dichas entidades. correspondientes leyes reglamentarias encontramos variadas restricciones a esa En relación a lo anterior, podría supuesta libertad, no obstante ello tal tema considerarse que el municipio es un claro será tratado a mayor profundidad en un ejemplo de este tipo de descentralización capitulo diverso. puesto que, de acuerdo al artículo 115 de nuestra Carta Magna, los Estados adoptaran como base de su división 5 I.1.2.2.2. FORMAS ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE Ídem. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 19 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. En términos similares a los tratados en el jerárquicamente de forma directa con el punto poder central encontrándose entre ellos anterior, una clasificación tradicional de las formas de organización una relación de igualdad jerárquica. administrativa del Estado las encuadra en dos grandes ramas: la centralización y la Dentro de la misma categoría, los descentralización. De acuerdo a esta juristas suelen incluir a los organismos concepción, cualquier organismo público desconcentrados, a los cuales, a diferencia de cualquiera de los tres poderes -al menos de los concentrados se les otorgan ciertas en teoría- debería estar considerado como facultades exclusivas para actuar y tomar centralizado o descentralizado. decisiones que de alguna manera relajan esa relación de sujeción que caracteriza a Estaremos ante la presencia de la administración centralizada pero que sin organismos centralizados cuando éstos embargo nunca es suficiente para se agrupen colocándose unos respecto a desligarse por completo de poder central al otros en una situación de dependencia o de seguir existiendo restricciones en su actuar supra subordinación tal que entre todos o facultades que dentro de área de ellos existe un vínculo que parte del actuación competen exclusivamente a la órgano situado en el más alto grado de autoridad jerárquicamente superior y que jerarquía hasta el de menor jerarquía y en conjunto las acciones de ambos son una donde el primero irradia su autoridad sola unidad de acción. sobre los demás, a lo cual suele llamársele centralización vertical. Por otro lado, con la creación de los En ese sentido, la centralización horizontal conserva esas mismas órganos descentralizados se diversifica la coordinación administrativa al alejar y atenuar la jerarquía características de supra subordinación, sin administrativa en cuyo caso el superior embargo, a diferencia de la vertical los jerárquico solo se reserva para si las órganos facultades de control y vigilancia que se encuentran vinculados Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 20 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. desplegara sobre los órganos paradigmas y refundar por así decirlo las descentralizados que de alguna forma instituciones y modelos de organización siguen manteniendo una relación de político económicos que tradicionalmente sujeción al imperio del poder central.6 se han adoptado. En términos generales, por medio de la descentralización se delegan Como parte encontramos el de dicho fenómeno proceso de la facultades que originariamente estaban globalización, el cual incide en todos los atribuidas al poder central, a favor del aspectos de los Estados sobre todo en los órgano descentralizado, lo cual, en nuestro de sistema jurídico siempre se hace por fenómeno ha obligado a las distintas disposición de ley, razón por la cual naciones a redimensionar las instituciones dependerá de las características legales jurídicas a lo cual México no es la que en nuestros ordenamientos jurídicos se excepción y no obstante que los cambios le atribuyan a los organismos públicos de nuestro sistema han sido muchos solo para determinar si son de una u otra nos avocaremos a aquel que nos interesa naturaleza jurídica. en razón del fin de esta investigación y índole económico-jurídicos, dicho que tiene relación con el establecimiento I.1.2.3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS de los llamados “organismos autónomos constitucionales.” No obstante que en nuestro sistema jurídico tradicionalmente se Ahora sigue bien, tomando en aludiendo a la concepción dualista de las consideración que existen autores que formas de organización administrativa intentan expuestas con anterioridad, el proceso de características evolución que vive todo sistema jurídico y autónomos político impone la necesidad de replantear abarcan varios aspectos y que los llevan 6 plantear Ídem. explicar de el origen los realizando teorías y organismos estudios que maximalistas Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 las 21 o Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. minimalistas en su caso, cabe advertir que suponer una estricta separación de otros ante la amplitud del tema solo se poderes- la autonomía es solo relativa y establecerán puntos de vista adoptados por elástica pues si bien podría considerarse tratadistas mexicanos a efecto de hacer que una de las características de ésta más practica la exposición de este tema. última es la transferencia de facultades ésta se puede dar en muy variados grados Al respecto, la Dra. Susana Pedroza de la Llave comenta que previo a hablar de y la relación de dependencia del poder central también puede ser gradual. autonomía debe hacerse una distinción entre esta y el concepto de soberanía, en De hecho, algunos autores como esa tesitura sostiene que al ser conceptos Alfonso Caso consideran que el concepto excluyentes entre sí la soberanía aísla a su de autonomía se encuentra íntimamente titular, en tanto que prescinde de cualquier relacionado contribución exterior descentralización, incluso hay quienes maximizando su separación del soberano llegan a considerar que la autonomía no es del resto, mientras que la autonomía sigue más proveniente del siendo una relación de independencia que con un el grado concepto más descentralización administrativa. de de la 8 relativa del soberano por lo que su titular solo limita a otros o se ve limitado por estos.7 Partiendo de la idea de que la diferencia más trascendental entre los organismos centralizados, Dado lo anterior podría afirmarse descentralizados y autónomos es su grado que mientras la independencia como parte de independencia de los poderes centrales, de la soberanía tiene la característica de dar un concepto de organismo autónomo ser absoluta -o al menos debería serlo al es una tarea complicada que implica más una cuestión de búsqueda y análisis de 7 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Los Órganos Constitucionales Autónomos en México [en línea]. [Consulta: 13 octubre 2011]. <http://www.bibliojuridica.org/libros/1/306/7.pdf> éste tipo de órganos que del simple 8 Ídem. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 22 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. establecimiento de rasgos que les sean Por su parte, el investigador John M. comunes,9 sin embargo y por cuestiones Ackerman sostienen que para llegar a ser didácticas se intentará establecer un marco un organismo de ese tipo solo es necesario conceptual de ello en los siguientes contar con un respaldo constitucional términos. explícito y no formar parte de los otros órganos del Estado. 11 Autores como el español García Pelayo realizan un estudio teórico de este Desde esa perspectiva, en nuestro tipo de organismo desde un punto de vista sistema jurídico encontramos dos tipos de maximalista en el cual establece una serie organismo autónomos: los autónomos lisa de características que deben reunir los y llanamente y los constitucionalmente organismos autónomos tales como: su autónomos, en México existen varios configuración en la organismos que reúnen las características para la de estos últimos, tal es el caso del Banco configuración del modelo de nuestro de México, el Instituto Federal Electoral, Estado; participan en la dirección política la Universidad Autónoma de México. constitución; inmediata son necesarios del Estado; se ubican fuera de la estructura orgánica y clásica de la división tripartita Respecto de aquel organismo de poderes y; tienen una paridad de rango público que no tiene el rango de con esos poderes del Estado.10 autonomía expresamente reconocido en las Constituciones Federal y Estatales, Garcia Pelayo sostiene: “Junto a estos órganos constitucionales en sentido estricto, la 9 Ackerman, John M. Organismos Autónomos y la Nueva División de Poderes en México y América Latina [en línea]. [Consulta: 13 octubre 2011]. <http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2834/5.pdf> 10 Cienfuegos Salgado, David. Los Organismos Autónomos en el Constitucionalismo Guerrerense. Revisión y Propuesta [en línea]. [Consulta: 11 julio 2012]. <http://www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1784/28. pdf> Constitución puede contemplar otros órganos, llamados por la doctrina italiana de relevancia constitucional, que no son 11 Ackerman, John M. Ob. Cit. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 23 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. coesenciales en la forma de gobierno, entidades Federativas -hasta donde tengo llamados también órganos auxiliares.” Y conocimiento- según Carbonell, citado por Cienfuegos fiscalización carecen del reconocimiento estamos en presencia de ellos cuando: de su autonomía en la Constitución “…la Constitución les crea y asegura un Federal como en las Estatales, lo cual ámbito competencial propio y definido, cierra concediéndoles supuestos considerarlos como constitucionalmente incluso facultades de órganos límite, es autónomos, una excepción -entre comillas- decir, de órganos que toman decisiones no la encontramos por ejemplo en el Estado reversibles por ninguna otra instancia, de Veracruz.13 pero en algunos manteniéndolos de tradicionales…12 la de posibilidad de En segundo término, si bien es cierto que tanto la Auditoria Superior de la Federación lo plano entidades orgánicamente ubicados dentro de uno de los poderes Dado sus anterior hay como el Órgano de quienes Fiscalización del Estado de Guanajuato, consideran a la Auditoria Superior de la tienen un ámbito competencial plenamente Federación como un órgano autónomo definido constitucional y quienes lo consideran Constitución local respectivamente, y se como un órgano auxiliar ó autónomo lisa y encuentran adscritos al Poder Legislativo en la Carta Magna y la llanamente, a lo cual por analogía se da la misma diferenciación a las entidades de fiscalización de los Estados, siendo que no comparto completamente ninguna de las dos posturas por las siguientes razones. En primer lugar, tanto en la Federación como en la mayoría de las 12 Cienfuegos Salgado, David. Ob. Cit. 13 En la Constitución Política del Estado de Veracruz – artículo 67 fracción III- se le considera como un organismo constitucionalmente autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio; autonomía técnica, presupuestal y de gestión, sin embargo sus facultades se encuentran reservadas en origen para el Congreso del Estado, por lo que su autonomía es relativa. Dicha información puede ser constatada en: Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave [en línea]. Gaceta Oficial. Órgano del Gobierno Constitucional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave 25 de septiembre de 1917. Última reforma publicada en la Gaceta Oficial el día 9 de noviembre de 2012. [Consulta 11 de enero de 2013]. < http://www.legisver.gob.mx/leyes/ConstitucionPDF/CO NSTITU091112.pdf> Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 24 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Federal y Estatal en cada caso, también es una jurisdicción propia, aún peor, de cierto una acuerdo a los artículos 39 y 40 de su Ley jurisdicción retenida ya que sus decisiones de Fiscalización Superior, sus actuaciones se encuentran sujetas a la aprobación de se encuentran sujetas a la revisión y sus órganos superiores.14 aprobación de su Cuerpo Legislativo. No que solo cuentan con obstante que esto Inclusive en el caso del ORFIS del Estado de Veracruz, no obstante su autonomía constitucionalmente, es una situación interesante no se abundara más por no ser tema preponderante de esta investigación. reconocida ésta es a mi Finalmente, con apoyo al marco consideración relativa e incluso me atrevo teórico planteado a pensar que inconstitucional pues cabe habremos de determinar cuál es la recordar que de acuerdo a los artículos 73 naturaleza fracción XXIV y 74 fracción VI de la Fiscalización Superior del Estado de Carta Magna, la revisión de los recursos Guanajuato -o deberíamos decir “del públicos son facultades originarias del Congreso del Estado de Guanajuato”- esto Poder Legislativo Federal a lo cual es, habremos de concluir si se trata de un Veracruz no es excepción pues dicha organismo centralizado, descentralizado o jurisdicción subsiste retenida por su autónomo. jurídica con del anterioridad, Órgano de Congreso Estatal, por lo anterior no Dicha tarea no es fácil, en atención a concibo la idea de la existencia de un lo establecido en los artículos 66 de la organismo constitucional autónomo sin Constitución Política para el Estado de Guanajuato y 2 de la Ley de Fiscalización 14 El jurista José Luis Vázquez Alfaro considera que en cuanto a la amplitud de las autoridades hay tres tipos de jurisdicción: la retenida, la delegada y de plena autonomía. Dicha información puede ser consultada en: Vázquez Alfaro, José Luis. Evolución y Perspectiva de los Órganos de Jurisdicción Administrativa en el Ordenamiento Mexicano [en línea]. Edit. UNAM. Primera Edición. México 1991. Pag. 34. [Consulta: 23 noviembre 2012]. < http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/467/4.pdf > Superior del Estado de Guanajuato, el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato tiene autonomía técnica, de gestión y presupuestaria en el cumplimiento de sus atribuciones, lo cual Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 25 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. implica que ese órgano técnico tiene la patrimonio posibilidad de auto regularse y organizarse apreciación sobre su autonomía sería internamente, sus incorrecta, ello en corolario a que los procedimientos internos de revisión, de artículos 3 y 4 de la Ley de Fiscalización realizar ninguna de nuestro Estado expresamente disponen influencia exterior –al menos en teoría- y que los servidores públicos del OFS son de establecer la forma en que habrá de trabajadores del Poder Legislativo del agotar los recursos presupuestales que le Estado y que la evaluación del control y el hayan sido otorgados a fin de cumplir su desarrollo del OFS está a cargo de la objeto, lo cual haría suponer que se trata Contraloría del Poder Legislativo, lo cual de un organismo autónomo auxiliar, sin denota una marcada sujeción al poder embargo como antes se expuso su legislativo. sus de establecer funciones sin propio, por lo cual la jurisdicción se encuentra retenida al no contar con la facultad de emitir decisiones Por otro lado, cabe recordar que de con plena autonomía, ello debido a que acuerdo a la Constitución local, la potestad por disposición del artículo 47 de la Ley revisora de los recursos públicos es de Fiscalización Superior del Estado de originariamente establecida al Congreso Guanajuato sus decisiones se encuentran Local, y si bien es cierto ésta la realiza por sujetas a la aprobación del Congreso del medio del OFS, ello no implica una Estado de Guanajuato.15 transferencia de facultades sino una delegación Aunado a lo anterior, no debe pasar desapercibido que el OFS no tiene un de constitucional, éstas lo por cual disposición sería una característica propia de los organismos centralizados. 15 De acuerdo a los artículos 45 y 47 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, el Informe de Resultados derivados de las funciones de fiscalización del OFS deberán ser revisada por el Congreso del Estado de Guanajuato e incluso puede ser observado cuando en el proceso no se respeten las formalidades del mismo, se viole la garantía de audiencia del sujeto fiscalizado o se viole flagrantemente la ley. Dado lo anterior, refiriéndonos al OFS, encontramos que por dicha situación no podría hablarse de un organismo Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 26 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. autónomo en toda la extensión de la originalmente establecidas a favor del palabra puesto que, guarda una relación de Poder Legislativo de nuestro Estado, pero sujeción al Poder Legislativo, pero con sin que éstas puedan ser transferidas sin personalidad jurídica propia, puesto que reserva, elección que a su vez nos aleja de puede la posibilidad de incurrir en falacias en comparecer ante tribunales jurisdiccionales o administrativos por cuanto la violación del principio cuenta propia, claro está que por medio de constitucional de la división de poderes. su representante, apoderado o mandatario en su caso, característica propia de un organismo descentralizado. En conclusión, podría afirmarse que el OFS no es ni uno ni lo otro y que es todos a la vez. Aunque suene ilógico, el OFS es en realidad un hibrido que tiene características tanto de un organismo centralizado, como de un descentralizado Aprovechando la ocasión no está por demás aclarar que en tratándose del nombre de la entidad de fiscalización del Congreso del Estado de Guanajuato, es decir, el Órgano de Fiscalización Superior, el calificativo se refiere a la función y no al ente en sí mismo, esto es, la cualidad de superior se refiere a la actividad –fiscalización- más no al organismo en sí pues en ese supuesto atentaría contra la misma constitución al ponderársele como un ente técnico que en razón a su función sería superior al mismo Congreso Local, lo cual sería inaceptable desde el punto de vista constitucional. y de un autónomo, sin embargo, tomando en consideración la idea sostenida en párrafos anteriores en cuanto a que la autonomía y la descentralización I.1.3. LAS FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR se encuentran íntimamente ligadas y que la Las facultades o atribuciones del OFS las cualidad parámetro encontramos contempladas en los artículos general para distinguirlas será el grado de 66 de la Constitución Política para el descentralización, se le considerará como Estado de Guanajuato y 8 de la Ley de un por Fiscalización Superior del Estado de disposición constitucional, ello en virtud Guanajuato, las cuales a grandes rasgos se de que existe una delegación de facultades traducen en: que organismo sirve como descentralizado Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 27 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. 1. Conocer, revisar y evaluar los resultados de la gestión financiera de los sujetos I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y SU ESQUEMATIZACIÓN fiscalizables y el exacto apego y cumplimiento de las normas De acuerdo a la Ley de Fiscalización jurídicas los Superior del Estado de Guanajuato, a sujetos de fiscalización en grandes rasgos la función de fiscalización cuento a que tengan relación se traduce en una actividad técnica y con la gestión financiera. esencial del Congreso del Estado, que aplicables a 2. Expedir su reglamento interior consiste en conocer, revisar y evaluar el de uso y aplicación de los recursos públicos – coordinación y colaboración Gestión Financiera- de conformidad con con otras entidades u órganos las disposiciones constitucionales y de fiscalización. legales, cuya función corresponde al Poder y celebrar convenios 3. Investigar actos u omisiones Legislativo del Estado de Guanajuato, el que puedan constituir daños y cual para su cabal cumplimiento se apoya perjuicios a las haciendas o en el OFS. patrimonios públicos y en su caso dictaminarlos. Dicha 4. Dictaminar las responsabilidades administrativas, función de fiscalización se ejerce siempre de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y o se lleva a cabo de manera independiente y penales que se originen de los autónoma de cualquier otra forma de hallazgos de fiscalización y en control o fiscalización interna de los su el poderes del Estado, de los ayuntamientos, sanciones de las dependencias y entidades de la caso fincamiento conducentes civiles promover de ante las Administración Pública Estatal autoridades competentes. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 28 y Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Municipal y de los Organismos el Autónomos, como sujetos de fiscalización. programa anual de auditorías); 2. A través de la revisión de las De acuerdo a la Ley de Fiscalización cuentas públicas; Superior del Estado de Guanajuato, son 3. Como sujetos de fiscalización: resultado denuncia de de una situación excepcional; y 1. El Poder legislativo; 4. Por acuerdo expedido por el 2. El Poder judicial; 3. El Congreso Poder ejecutivo (administración centralizada, del Estado de Guanajuato (2/3 partes). desconcentrada y paraestatal) La potestad de fiscalización se 4. Los Organismos autónomos; encuentra sujeta a una serie de requisitos 5. Los Municipios (centralizada que y paramunicipal); tienden a restringir el ámbito de actuación del OFS, así como a garantizar 6. Los particulares a los que se el respeto de las garantías de audiencia y les hayan otorgado recursos defensa de los sujetos fiscalizados, tales públicos (no comprende a los como: partidos políticos). 1. La auditoría a instancia del Es de suma importancia establecer OFS debe encontrarse que la potestad de fiscalización se traduce previamente contemplada en la práctica de una auditoria por parte dentro del programa anual de del OFS, la cual se inicia sólo bajo los revisiones siguientes supuestos: Auditor General. que emita el 2. La revisión de las cuentas 1. A instancia del OFS (cuando se encuentran contempladas en públicas sólo puede hacerse de manera posterior a Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 29 su Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. presentación. La omisión a su legal, razón por la cual, en la praxis como presentación, no es limitante resultado de cualquier revisión el OFS para fiscalizarlas. emite un documento llamado, valga la 3. Que del resultado de la investigación de la situación redundancia, “Informe de Resultados”, el cual contiene: excepcional existan elementos que presuman un daño o 1. Las conclusiones del proceso perjuicio a la hacienda pública de fiscalización. Dentro de o patrimonio de los sujetos de este capítulo se contiene la fiscalización. evaluación de los resultados de 4. Para la expedición del acuerdo la gestión financiera, la del Congreso, contar con la evaluación y comprobación de aprobación de al menos las 2/3 los ingresos, gastos y su partes justificación, la información del total de los miembros de la legislatura. técnica, financiera y contable 5. Que en cualquier supuesto de que sirvió de apoyo a la fiscalización no hayan trascurrido más de 5 años. evaluación, proceso de el análisis del evaluación, la propuesta de aprobación de los Como consecuencia de la práctica conceptos fiscalizados y el de una auditoria por parte del OFS el análisis sobre cumplimiento de artículo 41 de la Ley de Fiscalización los principios de contabilidad Superior de nuestro Estado impone al gubernamental. Auditor General la obligación de presentar 2. El pliego de observaciones y al Congreso del Estado un Informe de los recomendaciones. Resultados de la revisión para que en su cuales caso dicho informe sea aprobado o, en su irregularidades encontradas en caso, sea sancionado por algún defecto el proceso, su fundamentación, e En detallan las Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 el 30 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. motivación, respuesta del fiscalizado y valoración final. 3. Diligencias y General plasma sus conclusiones finales. acciones 7. El dictamen de daños y practicadas para aclarar o perjuicios. solventar el pliego. En el cual similares al dictamen técnico se hace una breve explicación jurídico, en éste se dictamina de las acciones tomadas por el la existencia de daños fiscalizado a fin de aclarar o perjuicios solventar las irregularidades – causado observaciones- detectadas. sujetos fiscalizados, los hechos 4. El Informe de la situación que guardan observaciones recomendaciones atendidas. Es que al términos se y hayan patrimonio de de los que se derivaron, los las bienes o derechos afectados, o los presuntos responsables y la no un En simple cuantía de los daños y perjuicios. Cabe señalar este esquema donde se visualiza de documento forma rápida el estado final de importancia las observaciones. posteriormente se explicara 5. El señalamiento irregularidades. En es de pues suma como de servirá como documento base cuyo para el fincamiento de las apartado solo se hace una responsabilidades breve mención acerca de la correspondientes. existencia o inexistencia de irregularidades. civiles 8. El dictamen técnico jurídico. Es este uno de los documentos y integrantes del Informe de Auditor Resultados que reviste gran General. Donde el Auditor importancia puesto que en éste 6. Las observaciones comentarios del se dictaminan las distintas Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 31 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. responsabilidades que en su mismas y que sus diferencias son muy caso se hayan derivado de los sutiles puesto que no afectan en esencia hechos que a su vez motivaron al proceso, se establecerá un esquema las observaciones hechas al general del mismo, no sin antes aclarar fiscalizado. dicho que inicia con la notificación de la establecen orden de revisión y termina con la En documento se –también respecto a cada irregularidad aprobación llamada detectada los hechos, el tipo de Declaratoria- por parte del Congreso responsabilidad, su del Estado. fundamentación, motivación, presuntos responsables y el señalamiento de la autoridad que respecto a cada tipo de responsabilidad resulte competente, ante la cual se fincaran las sanciones correspondientes. Tomando en cuenta que las etapas del proceso de fiscalización son en términos generales siempre las Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 32 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 33 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE FISCALIZACIÓN REALIZADOS POR EL ORGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO Código Civil para el Estado de Guanajuato, será en el Capítulo Octavo de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato donde se establecen de forma clara y específica las acciones En nuestro sistema jurídico se reconocen que habrá de llevar a cabo al OFS para el distintos tipos de responsabilidades a fincamiento de dichas responsabilidades, saber: las administrativas, las penales, las en cuanto se deriven del proceso de civiles y las políticas. fiscalización. Las responsabilidades de tipo político Junto a lo anterior, los artículos solo pueden ser conocidas y en su caso 48 y 49 de la mencionada Ley de instauradas por el cuerpo legislativo Fiscalización prevén lo relativo a las estatal y son un tanto excepcionales por lo responsabilidades cual no serán abordadas en este trabajo, penales al tiempo que establecen las por lo tanto, nos abocaremos a tratar acciones que en su caso el OFS deberá brevemente las que por exclusión pueden realizar para que en su caso la autoridad ser dictaminadas durante los procesos de competente auditoría, esto es, las administrativas, correspondientes. Dichas acciones se civiles y penales. traducen en la realización de las administrativas finque las y sanciones denuncias correspondientes antes las No obstante que la base legal de estas autoridades competentes que en este responsabilidades se encuentra en diversos caso podrán ser los órganos de control cuerpos normativos tales como la Ley de interno Responsabilidades Administrativas de los responsabilidades Servidores ante el Ministerio Público en tratándose Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, el Código en tratándose de administrativas de responsabilidades penales. Penal para el Estado de Guanajuato y el Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 34 y Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Con lo anterior se deja en claro En efecto, de conformidad con lo que el OFS no instaura y menos aún establecido en el artículo 44 de la Ley substancia procedimientos de Fiscalización Superior del Estado de administrativos o penales tendientes a Guanajuato, una vez que el Pleno del imputar las responsabilidades de sus Congreso del Estado de Guanajuato competencias para imponer sanciones a haya los presuntos responsables de ese tipo Resultados, el Dictamen de Daños y de ilícitos, las facultades del OFS se Perjuicios adquiere el carácter de limitan a hacer de conocimiento de las documento público para fundar las irregularidades las acciones legales correspondientes, en autoridades competentes a fin de que consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto sean y por los artículos 47 y 52 de la procedimientos mencionada Ley, será en ese momento –administrativos cuando el Auditor General del OFS se disciplinarios o penales en su caso- a encuentre facultado para interponer las fin de sancionar a los presuntos denuncias administrativas y penales responsables. ante las autoridades competentes a éstas detectadas las substancien que los correspondientes Situación a instauren Informe de efecto de que estas últimas finquen los tratándose de las responsabilidades procedimientos correspondientes, así civiles, en éste caso el OFS tiene la como, posibilidad de promover directamente jurisdiccional las acciones civiles determinadas en el responsabilidades civiles determinadas Informe de Resultados, propiamente en en contra de los sujetos que resulten el Dictamen Técnico Jurídico a fin de responsables de los daños causados a recuperar los Daños dictaminados en el las arcas públicas. de Daños sucede el en Dictamen distinta aprobado y para accionar con el base aparato en las Perjuicios previamente mencionados. Dado que el dictamen de daños y perjuicios contenido en el “Informe de Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 35 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Resultados” adquiere por disposición legal el carácter de documento público, luego entonces merece No obstante lo anterior, a raíz de valor las modificaciones que ha sufrido la probatorio pleno respecto de los daños Ley de Fiscalización Superior del dictaminados en los términos previstos Estado de Guanajuato encontramos dos en los artículos 132 y 207 del Código supuestos en cuanto a los casos en que de Procedimientos Civiles vigente en el el Auditor General del Órgano de Estado de Guanajuato, en concordancia Fiscalización del Estado de Guanajuato con el criterio sostenido por el jurista habrá de accionar ante las instancias Rodriguez Almonací, quien sostiene lo jurisdiccionales y estos son: siguiente: I.- El primer supuesto lo “Si conforme a la fracción VIII del artículo 43 de dicha ley el dictamen de daños se formula sobre la base de los hechos probados durante el proceso de fiscalización y estos hechos irregulares se acreditan con las actas circunstanciadas formuladas por los auditores, luego entonces, los hechos contenidos en el propio dictamen son prueba del daño causado. encontramos en el texto original del El dictamen, en su aspecto de peritación, contiene hechos constatados por servidores públicos. Así, siguiendo a Carlos Lessona y Devis Echandía, dicho documento público goza de plena fe porque los hechos en él contenidos han sido constatados y revisados por funcionarios públicos competentes. No se trata de una mera apreciación, sino de una verificación de hechos donde se requiere de conocimientos especiales o científicos.”16 civil, el OFS procederá a ejercitar la artículo 52 de la misma Ley de Fiscalización -antes de las reformas del 11 de septiembre de 2012- en cuyo precepto se disponía de forma expresa que si la responsabilidad es de orden acción en la vía que corresponda y ante la autoridad competente, considerando al dictamen de daños y perjuicios como el documento público en el que habrán de fundarse las acciones correspondientes. 16 Rodríguez Almonací, Pablo Cesar. El Dictamen de Daños y Perjuicios del Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado de Guanajuato. Ensayo presentado a efecto de obtener el Diploma de Titulación en la Especialidad en Derecho Procesal Civil y Mercantil por la Universidad de la Salle Bajío. Consultable en la Biblioteca de dicha institución educativa. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 36 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Por esa razón, y hasta antes de la reforma, el OFS se encargaba de ejercer II.- El segundo caso lo las acciones civiles ante los juzgados encontramos en el reformado artículo del Poder Judicial del Estado de 52 Guanajuato a fin de recuperar los daños Fiscalización Superior Estatal, en el de los que antes se habló, contando cual se dispone las responsabilidades hasta ese momento y por disposición civiles derivadas de los procesos de legal, ad- fiscalización, será el propio sujeto de procesum, bajo la cual actuaba en fiscalización, quien por conducto de su representación de los intereses de los representante ejercerá dichas acciones municipios civiles. de legitimación ó cualquier activa otro ente de la mencionada Ley de fiscalizado, situación que pueden ser discutida en tanto que dicha A diferencia del texto original, representación deviene del Órgano con la reforma se introducen cuestiones Legislativo Estatal y no propiamente novedosas, como el establecimiento de del titular del derecho, tema que por su la obligación de los sujetos fiscalizados amplitud merece ser abordado en otra para promover las acciones fin de investigación. proteger su propio patrimonio y la facultad reservada de ejercerlas a la Finalmente, cualquier acción civil entidad técnica de fiscalización solo en pendiente de ejercer ordenada por el los supuestos en que los servidores Congreso declaratoria del Estado – correspondiente- en la responsables de ejercerlas en hasta representación del fiscalizado tuviese antes del día 16 de septiembre de 2012, intereses en conflicto conforme a la Ley fecha en la cual entraron en vigor las de Responsabilidades Administrativas reformas del día 11 del mismo mes y de los Servidores Públicos del Estado año, el OFS puede ejercer las acciones de Guanajuato y sus Municipios. civiles legalmente determinadas. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 37 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Y se dicen cuestiones novedosas entre comillas, ya que personalmente considero que la reforma no hizo más que enfatizar una obligación que naturalmente correspondía a los propios I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO COMO ACTOS LESIVOS DE LA ESFERA JURÍDICA DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES titulares del patrimonio dañado, pues cabe recordar que los entes fiscalizados, Por último queda pendiente la tarea de por patrimonio determinar cómo es posible que el OFS lesionado, originalmente correspondían pueda causar lesiones en la esfera jurídica a estos acudir a las instancias judiciales de los sujetos fiscalizados, para ello se a reclamarlos, y que en todo caso se hace necesario precisar varias situaciones: doto al OFS de dicha facultad ante la en primera determinar cuál es el sistema inactividad de los entes fiscalizados de reglas y garantías que rigen las para obrar de esa forma. funciones del OFS; segundo, cuales son ser dueños del los destinatarios clientes de las actividades Otra cuestión que en definitiva si de fiscalización y; tercero, cuales son los resulta novedosa es el establecimiento supuestos en que el OFS en el ejercicio de de un término para ejercer las acciones sus funciones pueden vulnerar el sistema ya que se dispone que estas deban ser de reglas y principios que deben operar en ejercidas dentro del término de tres la materia de fiscalización, en perjuicio de meses contado a partir de día siguiente los sujetos fiscalizables. Dicha tarea obliga de la notificación del acuerdo del Pleno a tratar el principio de legalidad aunque del sea de forma mesurada. Congreso, justificación, el podrá cual, previa duplicarse a petición del sujeto de fiscalización presentada al Congreso del Estado.17 17 Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato 11de noviembre de 2003. Guanajuato. Última reforma publicada el 1 de marzo de 2013. [Consulta: 02 de abril 2013]. <http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/24/Le y_de_Fiscalizaci_n_Superior_con_Decreto_57_PO_1_m arzo_2013.pdf> Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 38 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Contemplado en los artículos 14 Atendiendo a que originalmente y 16 de nuestra Carta Magna como un las garantías consagradas en la Carta principio nuestro Magna ponderaban la protección del sistema jurídico. En términos generales individuo frente a los actos del poder podríamos considerar al principio de público, y que el sujeto como centro de legalidad como aquel, en virtud del imputación cual, los poderes del Estado están esencialmente a los particulares, se sujetos a la Ley. En términos más suscito el problema de determinar si sencillos, comúnmente se le identifica personas señalando que en virtud de éste oficiales podrían ser titulares de dichas principio “la autoridad solo puede hacer garantías. aquello que la ley le faculta”. Por tanto Burgoa O. en su obra “Las Garantías todo acto de autoridad que no se ajuste Individuales” comenta que a la ley es inválido. problema fue resuelto por Ignacio L. fundamental de jurídica morales Sobre o se refería corporaciones dicha situación, dicho Vallarta, quien sostuvo que si bien las En ese sentido, cualquier entidad, personas morales no eran seres poder público u órgano emanado de del humanos, sino ficciones jurídicas, por poder público debe acotar su actuación principio de extensión, dichas ficciones al marco legal vigente so pena de si podían invocar los beneficio de los nulidad de sus actos. derechos subjetivos públicos cuando resultases violados sus derechos por Hablar del principio o garantía de actos de autoridades. Dicha idea, legalidad supone agotar varios aspectos sostiene importantes de la misma tales como los tendencia a dejar de considerar a las sujetos garantías como “individuales” para con titulares y los actos condicionados a dicha garantía. Burgoa, deviene de ello dejar a un lado la idea de que eran Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 una 39 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. exclusivas de individuos y no de actos de autoridad, y por la otra, los personas jurídico colectivas.18 sujetos en cuya esfera jurídica operen tales actos, mismos que tienen como Debido a los cambios que supone atributos distintivos, según es bien la dinámica social, queda claro que sabido, actualmente existen un sin número de imperatividad y la coercitividad… …El personas jurídico colectivas ya sea sujeto dentro de cuya esfera va a operar privadas y oficiales que debido a sus el acto de autoridad emanado de un funciones órgano del Estado, asume, por esta sola se han convertido en la verdaderos centros de imputación legal circunstancia, al contar con personalidad jurídica y gobernado.”19 unilateralidad, el carácter la de patrimonio propio, lo cual la hace susceptibles de ser lesionadas en su Por otro acto condicionado de las cuales se encuentran en un estado legalidad, es el pleno respeto a los de inferioridad jerárquica, por dicha derechos reconocidos a los gobernados, situación es lo cual supone una prohibición a su considerar también a dichas personas perturbación arbitraria por parte de la morales oficiales como gobernados. autoridad con imperio, bien sostiene tendencia actual la el esfera jurídica por autoridades respecto la de lado garantía de Ignacio Burgoa en señalar que: “…el En efecto, O., acto de autoridad que debe supeditarse “…Las a tales garantías consiste… …en una relaciones de supra a subordinación son mera perturbación o afectación a las que se entablen entre los órganos cualquiera de los bienes jurídicos del Estado, por una parte, y en ejercicio mencionados en dicho precepto, cuyo del poder público traducido en diversos alcance protector… …es mucho más acertadamente supone Burgoa que amplio que la tutela que imparte al 18 Burgoa O., Ignacio. Las Garantías Individuales. Edit. Porrúa. Trigésima cuarta edición. México 2002. Pag. 168. 19 Ibídem. Pág. 170. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 40 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. gobernado el artículo 14 constitucional…”20 fiscalización en cuanto a si puede o no ser considerado un acto de autoridad en virtud de que sus funciones son Las relaciones de supra originalmente atribución del propio Congreso propia Constitución, por ende todos los legislativos- lo que desde mi personal actos de autoridades para con los punto de vista no causa duda es que en gobernados los la función de fiscalización actúa en requisitos y prohibiciones consagrados calidad de imperio en razón a lo en la Carta Magna, por ende, cualquier siguiente: deben acotarse a del –actos subordinación están reguladas por la Estado entidad u organismo público que haya asumido el papel de gobernado puede 1. La Ley de Fiscalización del Estado verse afectado por dichos actos de Superior de autoridad cuando no sean respetados Guanajuato le atribuye al OFS esos requisitos o prohibiciones. un área de atribuciones, potestades y prerrogativas En el caso que nos ocupa, no tendientes a hacer efectivo el debe pasar desapercibido que el OFS ejercicio de sus funciones, es el Órgano Técnico del Congreso del tales como la posibilidad de Estado, por tanto es una autoridad parte determinar del Poder Público y su actuación se auditorias de programa que encuentra acotada al principio de habrán de practicarse en cada legalidad ya antes referido. ejercicio fiscal; la delimitación libremente las del alcance de las revisiones; Si bien puede suscitarse debate 20 la facultad de determinar la acerca de la naturaleza de los actos del existencia OFS en el ejercicio de su función de responsabilidades –tema que Ibídem. Pág. 591. ya ha de sido tratado Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 41 con Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. anterioridad; y condicionamiento el de la En ese sentido, los sujetos vulnerables a las actuaciones del OFS entrega de la constancia de serán pues los propios sujetos atención a las observaciones a fiscalizados, lo cuales como la previa solventación de éstas anteriormente se señaló pueden ser: el y el pleno acato de las propio Poder Legislativo; el Poder recomendaciones Judicial; sujeto hechas fiscalizado, al entre otras.21 el Poder (administración Ejecutivo centralizada, desconcentrada y 2. El OFS goza de autonomía Organismos autónomos; técnica y de gestión, en base a Municipios (centralizada lo herramientas, paramunicipal) y; los particulares a los técnicas, métodos y prácticas que se les hayan otorgado recursos necesarias para realizar la públicos. cual las paraestatal); los los y función de fiscalización son desarrolladas unilateralmente Ahora bien, respecto a los actos por el propio OFS. Así mismo, del OFS que pueden ser causa de sus actos son unilaterales y imputación de agravio a la esfera libres jurídica de los gobernados el artículo de toda influencia externa como la política.22 45 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato señala que pueden ser causa de devolución: 21 Incluso, de acuerdo al artículo 23 fracción III de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato el OFS puede establecer como observación- irregularidad detectada- la omisión del sujeto fiscalizado para entregar la información que le sea requerida, situación que puede dar pie a la substanciación de procedimientos administrativo disciplinarios. 22 Como ejemplo encontramos lo establecido en los artículos 2 y 30 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Ob. Cit. 1. Cuando no se haya otorgado el derecho de audiencia o defensa al sujeto fiscalizado; Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 42 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. 2. Cuando no se observen las formalidades esenciales generación del basadas proceso de fiscalización, y; de también recomendaciones en incorrectas interpretaciones de la norma y falsas 3. Cuando se viole de manera apreciaciones de hechos; etc. flagrante la ley, supuesto en el cual puede recaer cualquier Finalmente, acotando el tema de esta acto arbitrario contrario a la investigación norma, es decir, cualquier acto municipio como sujeto de fiscalización realizado por el OFS que no puede adquirir al carácter de “gobernado” esté expresamente permitido y ser susceptible de sufrir lesiones en su en la Ley, lo cual se traduce en esfera jurídica cualquier auditoría o revisiones realizados por el violación al principio de legalidad. podría afirmar que el durante los procesos de OFS y si bien, la Ley de Fiscalización de nuestro Estado establece como medio A fin de ampliar el abanico de ordinario de defensa el recurso de posibilidades a que se refiere el párrafo Reconsideración, éste es resuelto por el anterior la propio Órgano de Fiscalización Estatal, y haciendo nugatoria la posibilidad que sea a) un órgano distinto y externo a la autoridad apreciaciones subjetivas; b) sin soporte emisora del acto –poder legislativo- quien documental; c) basadas en incorrectas revise su legalidad, lo cual se puede interpretaciones normativas o falsa traducir una violación a la tendencia actual apreciación de los hechos; d) la de establecer mecanismos de defensa a los generación podríamos de recomendaciones23 señalar observaciones basadas en: gobernados 23 Las observaciones son aquellas irregularidades detectadas en el proceso de revisión y las recomendaciones son aquellas que se establecen a efecto de que los sujetos fiscalizados establezcan mecanismos de control tendientes a evitar la reincidencia de las situaciones observadas. Artículo 6 fracciones IX y X de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Ob. Cit. en cualquier tipo procedimientos. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 43 de Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. I.2. L A A U T O N O M Í A D E L MUNICIPIO territorio determinado, que administra sus Como punto de partida será necesario el depende siempre, en mayor o menor establecimiento de las teorías que tratan de grado, de una entidad pública superior, el explicar el origen del municipio a fin de Estado Provincial o nacional…”25 propios y peculiares intereses, y que facilitar la comprensión de cómo esta institución fue evolucionando hasta nuestros días. Como se puede observar estos dos conceptos difieren en demasía, en tanto que De Pina Vara concibe al municipio como un grupo de personas refiriéndose I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO con ello a uno solo de sus elementos, esto La conceptualización etimológica del municipio viene del latín municipium que es un conjunto de obligados a pagar un tributo. es, al hecho social desde una perspectiva netamente sociológica mientras que en la enciclopedia jurídica se le concibe como una ficción jurídica, es decir, como una persona de Derecho Público estableciendo Para Rafael de Pina, es “…un conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un Ayuntamiento…”24 con ello una conceptualización más amplia al concebirlo como una institución jurídica. Si bien me inclino más por la segunda opinión, no debe negarse valor a la primera en razón a que es propiamente De acuerdo a la Enciclopedia Jurídica OMEBA: “…es jurídicamente una persona de Derecho Público constituida por una comunidad humana, asentada en un de los grupos de personas asentadas en un lugar determinado donde surgirá -aunque de forma muy elemental- un sistema que será necesario para regular la convivencia y necesidades del mismo grupo, por lo que 24 De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Edit. Porrúa. Vigésimo Novena Edición. México 2000. Pag. 375. 25 Enciclopedia Jurídica OMEBA [CD-ROM]. Bibliográfica Omeba México. Versión 2007. ISBN 9687804-89-0. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 44 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. en consecuencia será este el elemento más como un nivel de gobierno a la que suele importante y trascendente del municipio denominársele por ser el origen del tercer elemento del “formalistas” o “jurídicas” que conciben al municipio. Cabe señalar que este último municipio enfoque será medular cuando sea tratado administración pública o como un nivel de el tema relativo al origen del municipio gobierno. Por otro lado encontramos a las pues es precisamente el fundamento o base teorías que conciben al municipio como el de las teorías socialistas. resultado de una realidad social, histórica “positivistas”, como una parte de la y espontánea, enfoque al que suele I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL MUNICIPIO COMO PODER POLÍTICO denominársele “ius “comunitarista” o Finalmente Aunque el municipio encuentra sus antecedentes, al menos de una forma más institucionalizada, en el imperio romano con el establecimiento “municipium” dicho tema de los no será abarcado por cuestiones de delimitación de la extensión de esta investigación por lo que solo se tratara un contexto más contemporáneo. “socialista.”26 encontramos una teoría ecléctica en la que se supone, el municipio es una formación natural reconocida por el Estado.27 Desde el punto de vista de las teorías formalistas, el municipio es considerado como una forma de organización políticoadministrativa del mismo Estado, esto es, se le concibe como una forma de organización Respecto al origen del municipio han naturalista”, administrativa territorial, centralizada y vertical, donde el municipio surgido varias teorías, las cuales en 26 términos generales se pueden resumir en tres: por un lado encontramos aquellas teorías que conciben al municipio como una parte de la administración pública o Narváez H., José Ramón. La defensa del Municipio Mexicano a Partir de la Constitución de 1917. Cuadernos de Jurisprudencia número 1. Edit. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Primera Edición. México 2008. Pág. 11-12. 27 Torres Estrada, Pedro. La Autonomía Municipal y su Garantía Constitucional Directa de Protección. Edit. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México 2005. Pág. 11-14. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 45 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. es la última circunscripción en la que establecida en un determinado territorio desciende el poder central.28 De acuerdo a cuyos miembros estaban emparentados estos enfoques el municipio es una entidad entre sí, es decir, estaba formado de una creada propiamente o varias familias.30 Por otra parte las mediante la ley, por lo que encuentra en cartas forales que en palabras de ella su origen y fin. Narváez H., eran documentos usados por el Estado hacia la edad media, y que en cierta Si bien, en base en un análisis muy técnico de de las normas jurídicas contenidas en esos político-administrativas documentos establecían prerrogativas del Estado estas teorías formalistas otorgadas por el Rey a favor del señor tienen cierto grado de aceptación, no se de la tierra o del consejo gobernante en puede dejar de lado que las teorías ese comunitaritas gran fueron usados en la península ibérica del que actualmente son los territorios de organización influencia municipio, las también en y la formas medida constituían al municipio pues tienen concepción ello se territorio, dichos documentos Portugal, España y Francia.31 debe principalmente a la influencia que en la historia del propio municipio tuvo la fusión de dos instituciones, Desde una socialistas las el perspectivas municipio es una nacional y otra extranjera, y que de manifestación espontánea en razón a las acuerdo con Narváez necesidades de socialización de los H., son el Calpulli y a las Cartas Forales.29 grupos sociales establecidos en un determinado La primera tuvo su origen en la satisfacción territorio, hace cuya necesario el era prehispánica de nuestro país, y se relaciona a una unidad social compleja 28 Véase los títulos 1.2. y 1.3. del Capítulo 1 de esta investigación. 29 Narváez H., José Ramón. Ob. Cit. Pág. 12. 30 Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Calpulli [en línea]. [Consulta: 15 octubre 2011]. < http://es.wikipedia.org/wiki/Calpulli> 31 Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Fuero [en línea]. [Consulta: 15 octubre 2011]. < http://es.wikipedia.org/wiki/Fuero> Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 46 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. establecimiento de un sistema Una concepción por demás regulatorio de las conductas de los ecléctica la da Torres Estrada en los miembros de esos grupos, lo cual a siguientes términos: “No se puede través del tiempo se convertirá en el entender sistema sencillamente como una organización jurídico que terminará el origen natural del municipio como una institución creación de la ley. El origen del surgida municipio es algo más complejo; en procesos sociológico- tampoco municipio asimilando o reconociendo la existencia de pero del nuestra Estrada es: “…resultado del instinto de entrelazan unidad y socialización que distingue al analizadas. Consideramos que no pudo hombre a partir de la familia…” de todas entenderlo, una jurídicos. En palabras de Pedro Torres 32 forma como las se corrientes haber ley sin municipio, pero también que no puede haber municipio sin ley, y La tesis ecléctica del origen del que la sola existencia natural de un municipio es la que a juicio de muchos grupo de personas no es suficiente para juristas tiene más peso dado que es la considerarlo municipio. La formalidad que argumentos legal es determinante para que el teóricos y empíricos ya que al igual que municipio empiece a existir en la el Estado, el municipio también posee concepción del Estado Moderno.”33 cuenta con más población, territorio y gobierno, siendo que la población es el elemento con Actualmente, en nuestro sistema mayor preponderancia ya que es solo a jurídico través de ésta que se pueden crear este municipio como una entidad pública tipo descentralizada de los Estados, con de ficciones jurídico-sociales, la doctrina concibe al como mecanismos para satisfacer su personalidad jurídica y patrimonio necesidades. propios, y de carácter meramente administrativo en virtud de que su 32 Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 11. 33 Ibídem. Pág. 14. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 47 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. función principal equivale a la función administraban, unos, las ciudades y gubernamental que villas españolas, y otros, los pueblos realiza el Poder Ejecutivo Estatal o indígenas. Ambos eran jurídicamente Federal. de administrativa igual jerarquía y estaban organizados de manera semejante…”35 Otro antecedente importante que encontramos en el territorio mexicano Dada la vasta influencia que es la erección del primer Ayuntamiento siempre tuvo y sigue teniendo el en el Continente Americano, lo cual se régimen español por sobre el nuestro, llevó a cabo el día 10 de julio de 1519 es importante mencionar que durante la en la Villa Rica de la Vera Cruz construcción de nuestra Nación, la específicamente de Constitución de Cádiz fue determinante Chalchihuecan, después de los actos de en la elaboración de nuestra primera apropiación que Constitución, puesto que fue en esa realizó Cortés para la Corona Española, donde por primera vez se pretende siendo en dicho lugar en el cual se reglamentar al funda la primera ciudad de América institución; en Continental.34 institución se plasma por primera vez y en la playa apoderamiento municipio como consecuencia esta en la Constitución Política de nuestra Es a partir del periodo Virreinal Nación del año 1824 como base de su que el municipio comenzó a fortalecer organización político-económica. No su autonomía política. Al respecto, Hira obstante que dicha institución se vio de Gortari, citada por Narváez, afirma interrumpida por las constituciones que: los centralistas de 1836 y 1843, fue ayuntamientos –españoles e indígenas- restaurada en el acta de reformas de “…los cabildos de 1847 y reiterada en las del año 1857, 34 Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Veracruz [en línea]. [Consulta: 15 octubre 2011]. < http://es.wikipedia.org/wiki/Villa_Rica_de_la_Vera_Cru z#Historia> sucediendo lo mismo en la constitución 35 Narváez H. José Ramón. Ob. Cit. Pág. 15. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 48 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. de 1917, sin embargo, sostiene Narváez Ayuntamientos, por otra parte, tanto el que la función que desempeño al Plan de Ayala municipio en el régimen constitucional Guadalupe de 1913 establecían la No de 1857 fue más organicista que Reelección y se intentaba regular la funcional, autonomía ya que existía indefinición del municipio, 36 cierta lo que propició que -no obstante que en la de 1911 como el de política, económica y administrativa de los municipios a nivel constitucional. constitución ya se encontraba prevista la figura del Municipio, y en teoría Finalmente fue Venustiano podía exigir contribuciones- ello era Carranza quien influenciado por otros prácticamente imposible ya que el personajes contemporáneos propuso al poder central exigía de cada municipio Constituyente de Querétaro las bases de el la autonomía municipal que luego cumplimiento de prestaciones económicas determinadas por el mismo fueran discutidas gobierno central, lo cual refleja una proyecto de la adición al artículo 115 disfunción práctica del municipio y un constitucional. No obstante que fueron sesgo completo a la poca autonomía muchas las posturas adoptadas por los que tenían los municipios. Dicha diputados del Congreso Constituyente situación fue uno de los principales respecto a la forma de regular el reclamos de los líderes revolucionarios municipio y el alcance constitucional quienes reclamaban el robustecimiento del de los poderes municipales. determinantes en sentar los contenidos mismo, solo como parte algunas del fueron actuales de su regulación constitucional 36 La tendencia a fortalecer a los a lo que cabe advertir que desde la municipios fue retomada por Francisco postura de cada uno de los diputados I. Madero en el Plan de San Luis de participantes todos tenía razón a su 1910 al proclamar la libertad de los manera pues no era un tema fácil dadas Ibídem. Pág. 18. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 49 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. las circunstancias políticas, sociales y sería libre. Es aquí donde por primera económicas de aquella época. vez se comenzaron cuestionamientos Es importante señalar que el a a plantear cerca del significado de la “hacienda municipal”. debate principal que se suscitó se centró en la amplitud de las libertades que En corolario a lo anterior, se habrían de otorgársele a los municipios sostenía que debía dársele al municipio y traducirse libertad política para establecer su posteriormente en poder, es decir, sistema fiscal, pues de lo contrario, la existía la divergencia entre otorgarles negación de dicha facultad iría en más libertad política o más libertad contra de su libertad y soberanía. que habrían de económica, para que en un caso u otro una de estas fuese contrapeso de la otra, sin embargo dicha Otros se pronunciaban por divergencia respetar la autonomía municipal al engendraba la dificultad de que al extremo, sosteniendo que solo la otorgar una y restringir la otra, en Suprema Corte de Justicia podría ambos casos se hacía nugatoria – intervenir en la cuestión económica de hablando en términos generales- la los libertad del municipio. defensora que como una limitadora de municipios, más como una esa facultad. Por una parte se propuso que el municipio tuviese su hacienda libre, Como se consecuencia de presentó proyecto aceptando que la única base de la debates, libertad de los municipios radicaba en modificado en el que se establecía que la libertad amplia para manejar sus para fondos con toda libertad, asimismo económica sostenían que si el municipio no podía otorgárseles recursos propios para no administrar sus bienes sin trabas nunca dejarlos a merced de los poderes de los asegurar del la un los independencia municipio debían Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 50 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Estados, a la vez que se les establecían atender sus funciones, así como al recursos legales para defender esa porcentaje proporcionado por el Estado. autonomía, siendo en este momento Asimismo se establecía que en términos donde por primera vez se le reconoce generales abiertamente libertad económica el municipio con el Estado lo resolviera el municipio. Asimismo, se establecía Tribunal Superior del Estado. cualquier contienda del que los ingresos de los municipios derivarían de la prestación de los Finalmente el texto definitivo de servicios públicos a los habitantes, más la fracción II del artículo 115 de la una suma no inferior del 10% de lo que Constitución Política de 1917 concilió el Estado recaudara por medio del las dos tendencias antes expuestas que propio Municipio, y de surgir algún perseguían el establecimiento de la conflicto entre el Ejecutivo Estatal y el independencia Municipio, conocería la Legislatura y si municipio el conflicto era entre ésta y el administrara libremente su hacienda Municipio, formada conocería el Tribunal Superior del Estado. al por municipales económica facultarlo las del para que contribuciones establecidas por las legislaturas de los Estados, lo cual se En virtud de lo anterior, los traducía en un reconocimiento tácito de diputados Jara y Medina presentaron la imposibilidad práctica de darles una voto se autonomía absoluta, por lo que debían pronunciaron por que la Corte no acatar las leyes expedidas por las interviniera en Legislaturas Locales. municipales y particular en el las que cuestiones se suprimiera la los municipios de A fin de cuentas, los problemas contribuciones, entre Municipios y Estados han estado manteniendo esa facultad solo respecto presentes en la vida política del país de aquellas situaciones necesarias para desde la creación de la Constitución de obligación recaudar de todas las Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 51 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. 1917, presentándose en mayor o menor Con motivo de dichos problemas número en los distintos Estados, y se derivaron varias tesis que en esencia algunos de estos problemas han sido sostenían que no podían reconocérsele realmente el al municipio las mismas cualidades de desarrollo y el reconocimiento del independencia adoptados por nuestra poder político de los Municipios, tales Constitución para los tres poderes, como los suscitados en Puebla, a saber: traducidas en las facultades de querer, determinantes en hacer y juzgar, pues éstas son una En el año de 1918, el Poder manifestación de la soberanía Ejecutivo de esa entidad federativa concedida por el pueblo -en quien ordenó radica la disolución de algunos municipios so pretexto de que las originariamente- a sus mandatarios. elecciones llevadas a cabo en ellos no se habían hecho conforme a la ley, por Aquí encontramos los primeros lo que tomando en cuenta que esa antecedentes de las controversias misma constitucionales presentado problemática Estados, promovidas en nuestra Nación, sin embargo, existía el varios problema de que el artículo 105 de la magistrados para que atendieran el Constitución vigente en ese entonces caso, puesto que los municipios habían solo establecía la posibilidad de usar comenzado a usar los medios de ese medio de control constitucional a protección que los poderes y en ese sentido los contaban para defender sus intereses. municipios no encuadraban en esa Ante dicha problemática la decisión de categoría, por esa razón la resolución la Corte sería trascendental para el de la Corte determinó medularmente futuro de los municipios en nuestro que el municipio no se encontraba sistema jurídico. facultado para promover la controversia Corte otros había la Suprema en se designo constitucional a con pues no contaba con todos los Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 52 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. privilegios de un Poder Independiente Constitución del año 1983 se basaron dentro del Estado, y de resolver lo en los siguientes puntos torales: contrario se alterarían las doctrinas existentes sobre la división de poderes, 1. Se sientan las bases genéricas régimen constitucional adoptado desde para la estructuración la constitución de Apatzingán. Municipio, y del de los procedimientos de suspensión En síntesis, de una forma o de y declaración de inexistencia otra siempre se le negó al municipio el de los mismos, claro está, reconocimiento como poder político sujetos a las formalidades dentro del Estado so pretexto que ello esenciales del procedimiento. equivaldría a equipararlo con uno de los 2. Se le confiere al Municipio la poderes esenciales de la clásica forma jerarquía constitucional en el de gobierno. manejo de su patrimonio, en el mismo sentido, se reafirma la Esa postura asumida por la concepción originaria del Suprema Corte continuó hasta el año constituyente en relación a la 1992 cuando por fin y con base a las libre administración de su reformas constitucionales de 1983, el hacienda bajo la fórmula de la Ministro correcta Mariano Azuela Güitron distribución elaboró el proyecto para resolver el competencias famoso fiscal, pues, se asignan de amparo Mexicali, cuyo en de exclusiva materia proyecto se apoyó en la exposición de forma motivos de la mencionada reforma municipio fuentes de ingresos constitucional de 1983. tributarias así para como el otras fuentes de ingresos vía Estado. Al respecto cabe comentar que Lo anterior debería traducirse las reformas al artículo 115 de nuestra en una absoluta autonomía por Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 53 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. parte del municipio en el acuerdo al segundo apartado manejo del presupuestal por medio de la formulación y así como en 123 Constitucional. aplicación del presupuesto de egresos artículo 6. Se hace factible la celebración la de convenios de colaboración reiteración de su personalidad entre jurídica y su carácter de Estados y los Municipios a fin autoridad política económica. de lograr la descentralización y 3. Se establece la obligación de la Federación, desconcentración de los los prestar los servicios públicos, recursos federales, lo cual se asimismo traducirá en el fortalecimiento se definen y de la autonomía municipal. 37 delimitan éstos. 4. Se introduce el principio de la representación proporcional en No obstante lo anterior, estas la elección de los integrantes reformas garantizaban un mínimo de la de los ayuntamientos, lo cual autonomía política y financiera del hace posible la participación municipio pues si bien se le establecían pluripartidista sea cual fuere su fuentes exclusivas de recaudación, número de habitantes, esto es, concomitantemente se obligaciones tales como la prestación elimina anterior que la limitación otorgaba se establecían tal de servicios municipales, además de atribución solo a municipios que los Municipios siguen sujetos al con más de trescientos mil poder central en tanto que el Congreso habitantes. del Estado sigue aprobando las Leyes 5. Se regulan las relaciones de de Ingresos Municipales y los Estados y Municipios con sus trabajadores, sujetándolas a las leyes expedidas de 37 Moreno M., Manuel. Adecuación de la Realidad Municipal a la Reforma Constitucional de 1983 [en línea]. [Consulta: 9 julio 2012]. <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/477/19.pdf> Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 54 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. reglamentando la conformación de los Para resolver el mencionado Presupuestos de Egresos, lo cual deja asunto, la Corte se vio obligada a en claro que aunque la intención de las realizar una interpretación sistemática reformas era otorgar el municipio más de los artículos 105, 115 y 116 de la autonomía, ello quedaba entre líneas Constitución vigente en ese entonces y pues de alguna forma aún se encontraba que además se ajustaba a la evolución sujeto establecerse del municipio sin apartarse del contexto facultades concurrentes en cuestiones constitucional, lo que llevó a que por hacendarias. primera al Estado al vez reconocido Volviendo al tema que nos ocupa el como municipio un promover fuera poder para controversias en este apartado, cabe señalar que en constitucionales ese prerrogativas que la reforma del 83 le famoso (4521/1990) amparo el Mexicali ayuntamiento del para defender había concedido. referido municipio (militante del PRI por cierto) promovió juicio de amparo Al caso de Mexicali siguieron en contra de actos del gobernador del otros, como el caso del municipio de Estado de Baja California (militante del Delicias, Chihuahua, que apoyado en la PAN) relacionados con la asignación o tesis de Mexicali logró que se le distribución de recursos financieros. Lo admitiera más resolución constitucional mediante el recurso de respectiva consistió en que la Suprema revisión, pues originalmente se le había Corte afirmó que, en aquel contexto, al desechado la controversia puesto que municipio se le debería reconocer el originalmente se consideró que estaba carácter de “poder” para promover promoviéndolo controversias constitucionales. soberana y por dicha razón no contaba relevante de la una como controversia una entidad con prerrogativas constitucionales, en efecto, el argumento principal que uso Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 55 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. el tribunal colegiado en términos directamente en el reconocimiento de generales consideró que al municipio cierta autonomía del municipio en puede revestir dos personalidades, por materia hacendaría, tema que será un lado como entidad soberana o tratado en tema separado. persona moral de derecho público y por otro como sujeto de derecho privado con un patrimonio propio I.2.3. LA AUTONOMÍA MUNICIPIO cuya protección federal es indispensable para proteger estos derechos DEL Por principio de cuentas es necesario privados, establecer que se debe entender por siendo esta última la personalidad que autonomía, palabra que proviene del asumió. griego antiguo compuesta de dos vocablos: “autos” que significa “uno No obstante lo anterior, no fue mismo” y “nomos” que significa sino hasta el año 1994 cuando el “norma o ley” de lo que se colige que legislador federal, impulsado por la autonomía es etimológicamente jurisprudencia, reformó el artículo 105 hablando “la posibilidad de darse la de la Constitución para dar legitimación propia ley”.39 al municipio para promover controversias constitucionales.38 Tal como lo afirma Teresita Rendón Huerta en su obra Derecho A partir de las reformas antes referidas aparecieron Municipal, “…nada es más discutido en varias el campo de la ciencia municipal, que la jurisprudencias que de una forma u otra autonomía del municipio…”40 y es que, reconocen al municipio como un poder para promover en verdad, resulta ser un tema por controversias demás extenso y controversial, en el constitucionales, lo que viene a incidir 39 38 Véanse páginas 3, 4 y 5 del Capítulo 3 de este trabajo de investigación. Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Ob. Cit. Pág. 175. Rendón Huerta, Teresita. Derecho Municipal. Edit. Porrúa. México 1985. Pág. 132. 40 Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 56 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. que la presente investigación no tiende autoridades, conducir sus actividades a profundizar, únicamente se pretende financieras y administrar sus bienes”.42 establecer un panorama general del concepto a efecto de facilitar su Tomando en consideración la comprensión. dificultad y polémica sobre el concepto de autonomía municipal y que éste Juristas españoles en apego a una nunca será estático por encontrarse corriente ius-naturalista consideran que sujeto a la evolución que el mismo la autonomía es un atributo del municipio o el sistema jurídico sufra, municipio ya que por tratase éste de un pueden encontrarse un gran número de grupo social, por su naturaleza nace teorías que tratan de explicar su con ella y dicha autonomía es la que significado y la evolución que ha dará identidad e independencia frente a presentado en Europa y América, por lo otros grupos sociales, luego entonces la que, finalmente tomaremos en cuenta lo autonomía que Quintana Roldán, en su obra es una cualidad del municipio por el hecho mismo de Derecho Municipal concluye: 41 existir. “El derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios peculiares de la comunidad; cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas por el ordenamiento supremo del Estado.”43 Por otro lado, de las teorías que describe Carlos F. Quintana Roldán en su obra Derecho Municipal acerca de la autonomía del municipio, se considera a la autonomía como “una potestad para organizar su gobierno, expedir sus normas internas, elegir a sus 42 41 Estrada Torres, Pedro. Ob. Cit. Pag. 11-12. Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal. Edit. Porrúa. Séptima edición. México 2003. Pág. 180- 193. 43 Ibídem. Pag. 195. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 57 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. En ese mismo sentido, Quintana habrá carencias administrativas e inestabilidad política.45 Roldán señala que la doctrina más reciente del municipalismo desglosa a la autonomía municipal en varios En términos muy similares Pedro Torres apartados y que son: Estrada, en su obra “La autonomía municipal y su garantía “a) Autonomía política: esto es, la capacidad jurídica del Municipio para otorgarse democráticamente sus propias autoridades, cuya gestión política no deberá ser interferida por otros niveles de gobierno. constitucional directa de protección”, b) Autonomía administrativa: que entendemos como la capacidad del Municipio para gestionar y resolver los asuntos propios de la comunidad en cuanto a servicios públicos, poder de policía, y organización interna; sin la intervención de otras autoridades, contando el Municipio, además, con facultades normativas para reglamentar estos renglones de la convivencia social. “… es la titularidad del municipio de gestionar y resolver todos los asuntos de carácter local, mediante sus representantes elegidos democráticamente entre los miembros de su comunidad, los cuales tendrán dentro de sus prerrogativas el organizar por medio de reglamentación y sin tutela (el grado de tutela o determinación también determina el grado de autonomía) todos los ámbitos que a su competencia constitucional y legal corresponda, así como la libre administración de sus recursos. La autonomía solo se verá plena si los municipios pueden acceder de manera sencilla y efectiva mediante sus autoridades legitimadas, ante los tribunales del Estado en defensa de su autonomía si les es vulnerada. Sin esta última facultad, el concepto de autonomía quedaría incompleto.”46 concibe a la autonomía municipal de la siguiente forma: c) Autonomía financiera: que es la capacidad del Municipio para contar con recursos suficientes derivados de renglones tributarios exclusivos, así como el libre manejo de su patrimonio y la libre disposición de su hacienda.”44 Además de lo anterior, el mismo autor afirma que el aspecto más importante de la autonomía municipal es la autonomía financiera, Como se puede observar, la puesto que sin suficiencia financiera acepción que Torres Estrada tiene acerca de la autonomía municipal 45 44 Ídem. 46 Ídem. Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 29. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 58 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. engloba de alguna forma los tipos de mencionado artículo 115 otorga al autonomía que anteriormente hemos concepto municipio libre el mismo señalado, pero además agrega un sentido, en términos generales, que la elemento que es de suma importancia, doctrina esto es, la facultad para acceder a la autonomía municipal que en párrafos protección de la autonomía por la vía anteriores fue comentado. otorga al concepto de jurisdiccional, facultad que como ya se demostró en el punto 2.2., de este A efecto de dejar más claro lo capítulo, ha pasado por un proceso muy anterior, habremos de referirnos al largo de reconocimiento por parte de contenido del artículo 115 de nuestra las instituciones jurisdiccionales de Constitución Política, por lo que es nuestro país y aún sigue evolucionando. importante citar una parte del dictamen que algunos de los diputados Dado lo anterior y para los constituyentes de 1916 hicieron en efectos de nuestro tema habremos de relación a los cambios trascendentales referirnos al contexto del concepto de que la nueva Constitución – la de 1917- autonomía en el Derecho Mexicano. En tendría con respecto a la de 1857 y ese sentido nuestro análisis partirá de cuyo dictamen señalaba: su base constitucional, la cual encontramos en el artículo 115 de nuestra Ley Suprema, el cual hace referencia al “municipio libre” pero nunca del “municipio autónomo”, lo cual nos lleva a plantearnos la siguiente interrogante: ¿en este contexto debe entenderse lo mismo por municipio autónomo que municipio libre? A lo cual respondería que sí, pues el “…Las diferencias más importantes y por lo tanto la gran novedad respecto de la Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio libre como la futura base de la administración política y municipal de los estados y, por tanto, del país. Las diversas iniciativas que han tenido a la vista la comisión y el empeño de dejar sentados los principios en que debe descansar la organización municipal, ha inclinado a ésta a proponer las tres reglas que intercala en el artículo 115 y que se refieren a la independencia de los ayuntamientos, a la formación de su hacienda, que también debe ser Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 59 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. independiente, u al otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar, adquirir, defenderse, etcétera…”47 realidad actual puesto que tanto en la A reformas intervencionista, ya que se reconocen al establecidas en la Constitución de 1917 municipio facultades que el propio se le atribuyó al municipio el carácter legislador –por ejemplo el estatal- se de “libre” para todos los efectos legales niega llegando al punto de prohibir toda secundarias dejando con ello desde autoridad nuestro razón de las intermedia entre el Constitución Federal como en la de nuestro Estado se mantiene un sistema a reconocer particular en punto las leyes de vista ayuntamiento y la autoridad estatal, lo facultades muy residuales, lo cual cual reflejaba su autonomía política; se implica una constante limitación por le cual parte de las legislaturas de los Estados significaba cierto grado de autonomía en las actividades de los municipios, hacendaria; aseguraban y personalidad otorgándosele ingresos, lo le reconocía que a su vez se traduce en una jurídica propia, constante restricción al pleno ejercicio se con ello autonomía de sus libertades administrativas jurídica y administrativa. y políticas, hacendarias reconocidas constitucionalmente, tal es Si bien es cierto que la intención el caso de la Ley para el Ejercicio y del constituyente de 1916 fue dotar al Control de los Recursos Públicos para municipio de el facultades que características y Estado y los Municipios de forma Guanajuato y la Ley de Fiscalización garantizaran su autonomía y el no Superior del Estado de Guanajuato, por intervencionismo de los Estados en la citar algunos casos. de alguna vida municipal, dicha intención dista mucho de haberse logrado en la I.2.4. EL PATRIMONIO Y LA HACIENDA PÚBLICA DEL MUNICIPIO 47 CENEDIC. Universidad de Colima. México a través de las Constituciones [CD-ROM]. México 2003. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 60 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Indiscutiblemente la génesis de la libertad hacendaria del municipio se encuentra íntimamente ligada con la de su poder político -tema que fue agotado en el punto 2.1., de este capítulo- puesto que, como se ha venido hacendaria afirmando, sin difícilmente libertad podría haber libertad política y administrativa. De ahí su relevancia como atributo de la autonomía municipal. Heriberto Jara citado por Covarrubias Dueñas, “…No se concibe la libertad política cuando la libertad económica no está asegurada…” 48 razón por la cual esta parte de la investigación se abocara de forma directa al estudio de la autonomía financiera del municipio en México y de sus facultades en hacendaria como una continuación del tema anterior. Respecto … IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán contribuciones… En ese sentido, en palabras de materia “II.… …los municipios estarán investidos de personalidad jurídica propia y manejaran su patrimonio conforma a la ley”… a la autonomía financiera, el artículo 115 en sus fracciones II y IV establece: 48 Covarrubias Dueñas, José de Jesús. La autonomía municipal en México. Edit. Porrúa. Segunda Edición. México 2004. Pág. 57. las Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) federales… Las participaciones c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. … Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 61 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. coalición otro término jurídico, es Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas…”49 decir, habrá la necesidad de determinar qué debe entenderse por patrimonio municipal y por hacienda municipal, a Como se puede observar, del actual texto del artículo 115 de nuestra efecto de determinar sus alcances y limitaciones. Constitución Política se desprenden dos principios: el principio de autonomía Dado lo anterior, y más que a la municipal y el de libre administración teoría, habremos de remitirnos al hacendaria, sin embargo también se contexto real de la acepción de esos establecen límites a éstos, el primero lo conceptos en nuestra legislación, es encontramos en la fracción II al señalar decir, a las leyes que en esa materia que el patrimonio se administrará rigen a los municipios del país. conforme a la ley, entendiéndose por éstas a las leyes reglamentarias de este Por principio encontramos a la precepto constitucional, que en efecto fracción serán normas secundarias expedidas por Constitucional las legislaturas de los Estados. referencia al patrimonio sin establecer II del en artículo el 115 cual hace un concepto del mismo ni señalar de Contrario a lo anterior en su qué elementos se conformará, lo cual fracción IV se establece textualmente hace que conceptualización los municipios administrarán necesario remitirnos a una doctrinaria. Al libremente su hacienda, sin establecer respecto, en la Enciclopedia Jurídica limitación a tal facultad tal como pasa OMEBA se refiere que autores como con su patrimonio, lo cual trae a Rocco, Planiol, Aubry y Rau hablan de una relación entre los bienes y derechos 49 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012.Ob. Cit. de una persona y sus cargas pecuniarias u obligaciones, la consideran como una Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 62 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. suma de elementos que conforman una faceta de la hacienda pública, puesto universalidad jurídica medible en valor que el mismo artículo 115 en su pecuniario, es decir, un todo.50 Bajo esa fracción perspectiva uno de los conceptos más conformará la hacienda sencillos pero a la vez más completos municipal, lo cual es el que sostiene De Pina Vara, quien principalmente afirma ingresos, lo que desde el punto de vista que patrimonio “…Conjunto de es un: derechos y material IV, establece se a cómo refiere pública se las refiere fuentes a se de cuestiones obligaciones que corresponden a un pecuniarias, mientras que por otro lado solo titular…”51 también se refiere a áreas financieras del municipio, lo que a su vez En tratándose de la hacienda constituyen el instrumento financiero pública los juristas le han otorgado una principal, doble connotación, una genérica al ayuntamientos cumplen su cometido señalar que se trata de una coordinación primordial que consiste en promover el económica los desarrollo de sí mismos y el bienestar habitantes de un lugar para satisfacer de sus habitantes por medio de la sus necesidades comunes por medio de prestación de servicios públicos, lo cual la aplicación de recursos tomados de la constituye un sistema de coordinación. activa creada por a través del cual los riqueza de los particulares o ciudadanos y otra meramente material en la que se A nivel municipal, la Ley le concibe como un conjunto de bienes Orgánica Municipal para el Estado de pertenecientes al Estado. Guanajuato, en su artículo 197 dispone que Desde nuestra perspectiva, la Constitución Federal adopta esta doble el constituye patrimonio por los municipal ingresos se que conforman la hacienda pública, los bienes de dominio público y privado 50 51 Enciclopedia Jurídica OMEBA. Ob. Cit. De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 400. del municipio, los derechos Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 63 y Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. obligaciones constituidos a favor del La respuesta a la interrogante municipio, otros ingresos y derechos antes planteada podría encontrarse en establecidos en ley y por último la los criterios de interpretación que la deuda pública. Suprema Corte de Justica de la Nación esgrimió en varias ejecutorias, como la Por su lado el artículo 198 del mismo ordenamiento, si bien relativa a la controversia constitucional no 8/2006 promovida por el municipio de establece un concepto de hacienda Miahuatlan de Porfirio Díaz, del Estado pública municipal al igual que la de Oaxaca, identificada con el registro Constitución Federal, si dispone los IUS número 20038, conceptos que la constituirán, los considera, que de una interpretación cuales en general se refieren a los armónica, sistemática y teleológica del ingresos y a un sistema de recaudación artículo 115 fracción IV constitucional de bienes necesarios para cumplir su se desprende que dicho precepto no cometido. Asimismo, dicho precepto tiende a establecer la forma en que normativo dispone que dichos recursos, puede integrarse la totalidad de la serán administrados directamente por el hacienda municipal, sino precisar en lo Ayuntamiento o por quien éste autorice particular los conceptos de ésta que conforme a la Ley, lo cual tiene una quedan sujetos al régimen gran connotación en el tema que nos administración hacendaria. en la cual se de libre ocupa púes esto nos lleva a plantear la interrogante acerca del fin que De lo anterior podrá deducirse pretendió el legislador al agrupar cierto que la hacienda pública solo incluye tipo de ingresos como hacienda pública aquellos que puede administrar con de entre los total libertad, de entre la totalidad de que conforman al patrimonio municipal. los ingresos que puede percibir el municipio. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 64 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. En conclusión, podría afirmarse que desde el punto de vista materialista el patrimonio es un concepto más amplio que encuadra a la misma hacienda pública en su acepción I.2.5. LA LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA DEL MUNICIPIO Y SU ESTADO ACTUAL DE ACUERDO A LOS CRITERIOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN también materialista, es decir, en tanto que el patrimonio municipal estará conformado por todo el conjunto de bienes, derechos y obligaciones a cargo del municipio en lo cual se encuentra implícita la hacienda pública, mientras que, por otro lado y desde una perspectiva más doctrinal, la hacienda involucra un sistema completo de recaudación de los ingresos que por disposición constitucional el municipio Como se ha venido vislumbrando en el desarrollo de este capítulo, el reconocimiento del poder político y económico del municipio, al menos en nuestro sistema motivado jurídico, principalmente ha sido por las decisiones judiciales emitidas por los tribunales federales, por lo que no deberá extrañarnos que en esta investigación se otorgue demasiado peso a las decisiones que en la materia tiene derecho a percibir. que nos ocupa emitan los Tribunales En ese contexto el segundo paso Federales. será determinar cuál es el alcance de las Una de las primeras cuestiones a libertades que en esa materia establece la Constitución Federal al establecer que el municipio manejará su patrimonio y administrará libremente su hacienda, tema que será resuelto en el siguiente punto. resolver en este apartado es la relativa a las actividades que involucra la administración de recursos como tal y consecutivamente el sentido y alcance de la libertad en esas cuestiones, por lo cual, tomando en consideración que curiosamente dicho tema es poco Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 65 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. … V. Gestión financiera: La recaudación, manejo, custodia, control y aplicación de los recursos públicos que los sujetos de fiscalización utilizan para el cumplimiento de los objetivos contenidos en los presupuestos, planes y programas, de conformidad con las leyes y demás disposiciones jurídicas aplicables;…”54 abordado por la doctrina en materia de derecho municipal habrá necesidad de recurrir a las leyes que rigen en nuestro Estado en esa materia, así como a los criterios asumidos la Suprema Corte de Justica de la Nación en el tópico. En ese sentido, podría afirmarse Al respecto, sostiene de Pina que la gestión financiera de los recursos Vara que “administración” es una: públicos es un concepto amplio que “…Actividad dedicada al cuidado y involucra una serie de actividades conservación de un conjunto de bienes encaminadas a dirigir su correcto uso; de cualquier naturaleza –pública o resguardarlo, vigilarlo y supervisarlo privada- con objeto de mantenerlos en estado satisfactorio para con la debida diligencia y ejercer todas el las facultades de dominio sobre éste cumplimiento de su destino…”52 Por lo para aplicarlo a sus fines, lo cual que, tomando en consideración que implica gestionar es la acción de administrar,53 públicos, lo cual disponer libremente de él. se está ante la presencia de la gestión de recursos necesariamente hace A necesario dar cita a la fracción V del mayor abundamiento, es importante señalar que existe una artículo 6 de la Ley de Fiscalización variedad de tesis jurisprudenciales que Superior del Estado de Guanajuato en sostienen la existencia del principio de los siguientes términos: libertad hacendaria, pero una de las más relevantes por su sencillez es la “Artículo 6. Para los efectos de la presente ley, se entenderá: derivada del criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la 52 Ibídem. Pág. 59. Diccionario de la Lengua Española. Gestión [en línea]. [Consulta: 11 noviembre 2012]. <http://buscon.rae.es> 53 54 Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Ob. Cit. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 66 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Nación contenido tesis aplicación de el conforman la número P./J. 5/2000, página quinientos municipal, cuyos quince, Tomo XI, febrero de dos mil, quedaron explicados Novena Época del Semanario Judicial anteriores. jurisprudencial en publicada la con los recursos hacienda pública conceptos en que ya párrafos de la Federación y su Gaceta, la que propiamente arroja más luz al respecto y para ello se citara a continuación: En sentido similar se encuentra el criterio de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación “HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.”55 De lo anteriormente expuesto se derivan dos elementos indispensables que involucra la libertad hacendaria, esto es, la libre disposición y la libre 55 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM]. México. Versión 2011. contenido en la tesis aislada publicada con el número 1a. CXI/2010, página mil doscientos trece, Tomo XXXII, noviembre de dos mil diez, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que continuación se cita: “HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El citado precepto constitucional establece diversos principios, derechos y facultades de contenido económico, financiero y tributario a favor de los municipios para el fortalecimiento de su autonomía a nivel constitucional, los cuales, al ser observados, garantizan el respeto a la autonomía municipal, y son los siguientes: a) el principio de libre administración de la hacienda municipal, que tiene como fin fortalecer la autonomía y Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 a 67 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. autosuficiencia económica de los municipios, para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus necesidades sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; además, este principio rige únicamente sobre las participaciones federales y no respecto de las aportaciones federales, pues las primeras tienen un componente resarcitorio, ya que su fin es compensar la pérdida que resienten los estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación; mientras que las aportaciones federales tienen un efecto redistributivo, que apoya el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en los estados y municipios económicamente más débiles, para impulsar su desarrollo, tratándose de recursos preetiquetados que no pueden reconducirse a otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el principio de ejercicio directo del ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos de la hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria -como las aportaciones federales-, deben ejercerse en forma directa por los ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley. Así, aun en el caso de las aportaciones federales esta garantía tiene aplicación, ya que si bien estos recursos están preetiquetados, se trata de una preetiquetación temática en la que los municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus necesidades y dando cuenta de su utilización a posteriori en la revisión de la cuenta pública correspondiente; c) el principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa tanto de las participaciones como de las aportaciones federales, pues en caso de entregarse extemporáneamente, se genera el pago de los intereses correspondientes; d) el derecho de los municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; e) el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, que asegura a los municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas; f) la facultad constitucional de los ayuntamientos, para que en el ámbito de su competencia, propongan a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, propuesta que tiene un alcance superior al de fungir como elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues ésta tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las legislaturas estatales; y, g) la facultad de las legislaturas estatales para aprobar las leyes de ingresos de los municipios.”56 56 Énfasis añadido. Ídem. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 68 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Finalmente, puede deducirse que reglamentación que al respecto el principio constitucional de libre establezcan las legislaturas de los administración hacendaria municipal estados deberá tender exclusiva y obliga a cualquier autoridad o poder directamente estatal a respetarlo y reconocerlo recursos públicos se apliquen a los cabalmente en el despliegue o ejercicio fines propios del municipio, so pena de de sus funciones inherentes, tal es el vulnerar la autonomía financiera y caso de las legislaturas estatales en hacendaria de éstos. a asegurar que los cuyo caso no solo tomaran en cuenta este principio sino que además se Lo anterior encuentra sustento encuentran obligados a reconocerlo también en el criterio del Tribunal tácita o expresamente en la creación de Pleno de la Suprema Corte de Justicia los nomas que directa o indirectamente de la Nación contenido en la tesis regulen las actividades del poder jurisprudencial municipal, más aun en tratándose de los número P./J. 15/2007, página mil recursos públicos que conformen la seiscientos cuarenta y tres , Tomo hacienda pública de los municipios de XXV, mayo de dos mil siete, Novena las entidades federativas. Época del Semanario Judicial de la publicada con el Federación y su Gaceta y que se cita a En relación al principio de continuación: libertad de administración hacendaria, dicho reconocimiento debe hacerse extensivo a cualquier actividad que involucre la administración de recursos pecuniarios propios del municipio, por lo que, en ese entendido la actividad legislativa no podrá establecer límites a la gestión financiera de éstos, y la “HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PARA EL ESTADO DE OAXACA, AL PREVER REGLAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE DIVERSOS FONDOS DE DOS MIL SEIS, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (DECRETO Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 69 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 26 DE DICIEMBRE DE 2005). El citado precepto al prever que durante el año 2006, el Fondo Municipal de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, a que se refieren los artículos 6 y 7 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, se distribuirá a los Municipios conforme a los factores aplicados en 1999, en un 70%, y los factores previstos en el citado ordenamiento, en un 30%, no transgrede el principio de libre administración hacendaria contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la hacienda municipal comprende un universo de elementos, entre los que se encuentran las participaciones federales, pero estos recursos únicamente forman parte de la hacienda municipal hasta que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos, y es en ese momento cuando el Municipio debe administrarlos libremente, sin que las autoridades federales o estatales puedan impedir ese libre manejo. Esto es, el artículo segundo transitorio mencionado no impide que los Municipios administren libremente los recursos activos o pasivos que forman parte de su hacienda municipal, los cuales provienen de distintos rubros, entre los cuales están las participaciones federales, sino que sólo establece la forma en que se hará la distribución de dichas participaciones en 2006, sin que determine el destino que deba dárseles.”57 Finalmente es de suma relevancia comentar que ninguno de estos criterios hubiese 57 tenido cabida sin el Ídem. reconocimiento del poder político del municipio a raíz de las reformas de 1994 y su consecuente reconocimiento por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante el reconocimiento de la potestad con que cuentan los municipios para acudir a los diversos medios de constitucional en defensa derechos, es el tal caso control de sus de controversia constitucional. Como muestra de dicho reconocimiento encontramos diversas tesis jurisprudenciales tal es el caso del criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 51/2000, página ochocientos trece, Tomo XI, abril de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y que se cita a continuación: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PLANTEARLAS CON LOS OTROS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 la 70 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Si bien es cierto que en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se otorga legitimación para plantear los conflictos que se susciten entre los órganos originarios del Estado, por la vía de la controversia constitucional, al Municipio y no al Ayuntamiento, se entiende que aquél actúa en el mundo real y jurídico a través de su órgano de gobierno y representación política, que lo es el Ayuntamiento según lo previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional. De lo anterior se sigue que el Ayuntamiento, a través de los servidores públicos a los que la legislación estatal les dé la facultad de representarlo y de defender sus intereses, está legitimado para pedir que se diriman los referidos conflictos.”58 EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO. A partir de la reforma al citado precepto en mil novecientos ochenta y tres los Municipios han sido objeto de un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados. Asimismo, como consecuencia de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en mil novecientos noventa y cuatro, se otorgó al Municipio la potestad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del mencionado artículo 115, de la frase "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa", por la de "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución del Municipio, desde la primera y la segunda reformas enunciadas, y que permite concluir la existencia de un orden jurídico municipal.”59 En el mismo sentido de pero en tiempos más contemporáneos encontramos el criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 134/2005, página dos mil setenta, Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, Novena Época del Semanario Finalmente podemos afirmar que, Judicial de la Federación y su Gaceta y como resultado del reconocimiento – que se cita a continuación: constitucional“MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA 58 Ídem. financiero y del poder político, reglamentaria del municipio, éste cuenta con diversos 59 Ídem. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 71 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. medios eficaces para asegurar el pleno permitirán asegurar que los sujetos de respeto de los derechos y facultades que derecho la han sido reconocidos en la Carta jurídico ajusten su actuación al sistema de Magna, lo cual se traduce también en principios, límites y disposiciones un medio para asegurar la salvaguarda establecidas en su ley suprema. de un determinado sistema de la supremacía constitucional, siendo uno de esos medios la controversia Bajo esa premisa de supremacía constitucional, tema que será abordado constitucional se han instaurado los en el capítulo 3 de éste trabajo de mecanismos investigación. constitucional de en protección nuestro sistema jurídico, los cuales comúnmente se I.3. L A S C O N T R O V E R S I A S C ON S T I T U C I O N A L E S El control constitucional podría entenderse como aquel conjunto de mecanismos, instituciones o formas de actuación que relacionan con el juicio de amparo, sin embargo extienden son a más las amplios y se controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 72 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 73 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. No obstante que las dos cartas I.3.1. ANTECEDENTES fundamentales, La figura jurídica de la controversia constitucional fue introducida por primera vez en el artículo 137 fracción I de la carta fundamental de 1824, mediante la cual se le atribuyo al Poder Judicial el conocimiento en una sola instancia de los conflictos competenciales entre los estados de la república y de particulares con éstos por cuestiones relativas a la tierra.61 Las controversias constitucionales se consagraron también en los artículos 97 y 98 de la Carta Federal del 5 de febrero de 1857, pero con mayor precisión que la de 1824 en tanto que en la del 57 se previó la posibilidad de conflictos entre los Estados y de éstos con el Poder Federal y por ello se le atribuye a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la resolución en Primera Instancia de este tipo de asuntos.62 anteriormente mencionadas, previeron la figura de la controversia constitucional, no existía una ley reglamentaria de la misma, razón por la cual fue casi letra muerta ya que los conflictos entre los poderes públicos eran resueltos principalmente usando medios políticos en lugar de medios jurisdiccionales, al respecto los juristas coinciden en que los pocos asuntos resueltos a través de un juicio fueron pocos y como ejemplo de ello encontramos la controversia constitucional promovida el 1 de octubre de 1927 por el Procurador General de la Republica en contra de actos de los tres poderes del Estado de Guanajuato en la cual se alegaron elecciones viciadas por la falta de libertad en los votos para elegir al Gobernador del Estado. Dicho asunto fue tramitado bajo el esquema de un juicio ordinario civil debido a la inexistencia de una ley que 61 CENEDIC. Universidad de Colima. Ob. Cit. 62 Ídem. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 74 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. reglamentara la en la que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.”64 controversia constitucional.63 Originalmente, las partes de este De forma posterior a las cartas tipo de procedimiento jurisdiccional fundamentales de 1824 y 1857, la podían ser: la Federación, Los Estados controversia fue y los Poderes de cada Estado. Por ello, consagrada en los artículos 104 y 105 se le otorgó al Tribunal en Pleno de la de la Constitución Política de 1917 Suprema Corte de Justicia de la Nación cuyo texto original citaba: la facultad de resolver en única constitucional instancia las controversias entre estas “Artículo 104.- Corresponde a los tribunales de la Federación conocer: I. De todas las controversias… … III. De aquellas en que la Federación fuese parte; IV. De las que se susciten entre dos o más Estados, o un Estado y la Federación, así como las que surgieren entre los tribunales del Distrito Federal y los de la Federación, o un Estado; V. De los casos concernientes a miembros del cuerpo diplomático y consular. partes. Dichas controversias podían suscitarse principalmente entre dos o más entidades federativas; entre los poderes de una misma entidad federativa; por leyes o actos de la autoridad Artículo 105.- Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas federal que vulneren o restringen la soberanía de los estados y por leyes o actos de éstos que invadan la esfera competencial de la federación; controversias entre un estado y la federación y aquellos asuntos donde de forma general y dada su trascendencia la Federación fuera parte. 63 La Controversia Constitucional de Guanajuato [en línea]. [Consulta: 9 noviembre 2012]. < http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1164/5.pdf>. Además puede ser consultada en: <http://www.scjn.gob.mx/PLENO/ndice%20de%20Cont roversias%20Constitucionales%20resueltas/CC_7_27.pd f> 64 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Publicada el día 5 de febrero de 1917. México. [Consulta: 8 noviembre 2012]. <www.bicentenario.gob.mx/PDF/MemoriaPolitica/1917 COF.pdf> Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 75 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. posibilidad de que los órganos del De lo anterior podemos deducir Gobierno del Distrito Federal tuviesen que la finalidad medular de este medio capacidad para ser parte de control jurisdiccional era el de controversia constitucional. en la garantizar el equilibrio de facultades de la Federación y de las entidades Federativas señaladas en No obstante la importancia de las la modificaciones antes mencionadas, se Constitución de 1917. considera que la más relevante tuvo lugar 5 de diciembre de 1994, mediante Estos preceptos constitucionales que consagraron constitucional- la estas reformas se modernizo al Poder controversia sufrieron Judicial de la Federación a fin de varias convertirlo en un verdadero tribunal reformas y adiciones substanciales a constitucional. Ello puede observarse saber: en la exposición de motivos de dicha iniciativa de reforma, cuyo extracto se La primera de ellas fue realizada cita a continuación: el 25 de octubre de 1967 mediante la “Consolidar a la Suprema Corte como Tribunal de constitucionalidad y otorgar mayor fuerza a sus decisiones; …ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de las leyes que produzcan efectos generales y dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo.”65 supresión del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto a las controversias en las que la federación fuera parte, facultando con ello al Congreso de la Unión para determinar cuáles casos deberían ser de su conocimiento. 65 La segunda de las modificaciones importantes fue hecha el 25 de octubre de 1993, mediante ésta se contempló la Exposición de Motivos de la Reforma Constitucional del 5 de Diciembre de 1994 [en línea]. [Consulta: 8 noviembre 2012]. <http://www2.scjn.gob.mx/leyes/ProcsLegs.asp?nIdLey =130&nIdRef=133&cFechaPub=31/12/1994&cCateg=D ECRETO&cTitulo=CONSTITUCION%20POLITICA% 20DE%20LOS%20ESTADOS%20UNIDOS%20MEXI CANOS> Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 76 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Éstas reformas, proponían -en mi constitucional a efecto de hacer de opinión- elevar el principio de la nuestro máximo tribunal un órgano supremacía constitucional a sus últimas capaz de hacer efectivos todos y cada consecuencias la uno de los preceptos constitucionales, a ampliación del abanico de facultades y efecto de que sea únicamente nuestra competencias de todo el poder judicial Constitución la norma básica que rija la de la federación, para ello además de efectividad del Estado y las relaciones las modificaciones al artículo 105 de los gobernados con sus autoridades, constitucional, del cual hablare más claro está, con la excepción de la adelante, se realizaron modificaciones materia lectoral. por medio de tendientes a redefinir la composición de la Suprema Corte de Justicia mediante Tomando en consideración que el establecimiento de solo 11 ministros, inclusive en las reformas del 94 no se además se estableció el Consejo de la pudo acabar con la formula Otero, la Judicatura Federal como órgano de cual hasta épocas recientes había sido gobierno y administración del Poder uno de los pilares básicos del sistema Judicial con de control constitucional, uno de los excepción de la Suprema Corte de avances más significativos que tuvo Justicia, se instituyo la figura de la esta reforma en el ámbito de los medios carrera judicial formal y por ende se de control constitucional, se refiere a la establecieron nuevas bases del sistema adopción del principio general de de responsabilidades de los servidores declaración de inconstitucionalidad, públicos. el cual, de alguna forma contrastaba de la Federación, con el principio de relatividad de las Esta nuevos sentencias de amparo. Este principio se espacios de participación mediante la implementó a través de la acción de legitimación de nuevas instancias para inconstitucionalidad acudir controversias constitucionales, cuyos a reforma las abrió juicios de control y de las Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 77 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. procedimientos son resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que solo tendrá tales efectos generales cuando obre aprobación de por lo c). El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d). Un Estado y otro; menos ocho ministros. e). Un Estado y el Distrito Federal; De esta manera, el texto final de los artículos 104 fracciones IV y V, y 105 fracción I, quedo de la siguiente forma: “ARTICULO 104. Corresponde a los Tribunales de la Federación conocer: IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artículo 105, mismas que serán del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; V. De las que surjan entre un Estado y uno o más vecinos de otro, y ARTICULO 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: a). La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b). La municipio; Federación y un f). El Distrito Federal y un municipio; g). Dos municipios de diversos Estados; h). Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i). Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j). Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k). Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 78 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia; …”66 Previo a tratar de hacer una conceptualización Otro de los efectos importantes que trajo consigo la reforma del 94 fue la emisión de la Ley Reglamentaria de las fracciones I Y II del artículo 105 de de ésta figura jurídica sería necesario hacer una breve reseña de las características que se le atribuyen en la Constitución y su ley reglamentaria: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que por primera vez en la historia se implementa un procedimiento especialmente diseñado para substanciar este tipo de procesos jurisdiccionales, evitando con ello la aplicación de normas procedimentales de distinta naturaleza y la solución de este tipo de asuntos por medios políticos. 1. Se instaura principalmente para garantizar el principio de división de poderes. 2. Se tramita en forma de juicio entre poderes del Estado y por tanto supone la substanciación de todo un proceso judicial con sus etapas principales. 3. Puede ser promovida por le Federación, los Estados, los I.3.2. NATURALEZA municipios y el Distrito Federal. Para hablar sobre la naturaleza de la 4. Presupone la existencia de un controversia constitucional se hace agravio necesario plantearnos las siguientes promovente. interrogantes: ¿Qué es una controversia constitucional? y ¿Para qué sirve una controversia constitucional? 66 Suprema Corte de Justicia de la Nación. La Constitución y su interpretación por el Poder Judicial de la Federación [CD-ROM]. México 2004. el contra del 5. No procede en la materia electoral. 6. Procede para impugnar actos y normas generales. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 79 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. 7. El efecto de su resolución derecho violentado mediante una norma consistirá principalmente en general o un acto emanado de otro declarar la poder la considero se despejan las dos preguntas norma o el acto atacado y bajo planteadas pues en tal concepto se ciertas establece su naturaleza y su finalidad. inconstitucionalidad condiciones de tendrá público. Con lo anterior efectos erga-omnes, contrario al principio de relatividad de Otra cuestión que tiene suma las sentencias que impera en el relevancia en cuanto a la finalidad de la juicio de amparo. controversia constitucional tiene que ver con la competencia de la corte para Una noción básica acerca de la conocer de violaciones directas e controversia constitucional radica en su indirectas a la Constitución Política de naturaleza jurisdiccional, es decir, nuestra nación, es decir, existe mucha como se avizoró en el proemio de este discusión acerca de si la función capítulo, la controversia constitucional jurisdiccional de la Suprema Corte de es un medio de control jurisdiccional Justicia de la Nación en este tipo de tendiente a salvaguardar el principio de juicios debe o no acotarse de forma supremacía constitucional. estricta directas Por ello, personalmente considero al estudio a de los violaciones preceptos constitucionales. a la controversia constitucional como un procedimiento jurisdiccional uni- Respecto a ello, el Lic. José de instancial que se promueve ante la Jesús Gudiño Pelayo, considera que la Suprema Corte de Justicia de la Nación controversia constitucional “…tiene por por parte de la Federación, los Estados, objeto preservar la observancia del los Municipios y el Distrito Federal a régimen de competencias”, desde su efecto de demandar la restitución de un perspectiva, las decisiones judiciales en Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 80 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. la controversias constitucionales solo sabido, la autonomía y soberanía tanto deben referir si los actos atacados estatal y municipal no son plenas, tan fueron o no emitidos por el órgano es así que se olvidó que inclusive la competente, limitando con ello el propia Constitución de nuestro Estado sentido y alcance de lo que debe se entenderse por principio de legalidad constitucional, entre autoridades, pues además de lo violación a ésta última incide en la anterior, a su consideración se vulnera norma fundamental de nuestra nación. encuentra sujeta por al ende marco cualquier el principio de autonomía estatal.67 No obstante las discusiones que Personalmente, considero que no por llamárseles constitucionales” “controversias debe acotarse el pueden suscitarse al respecto, la corte ya ha asumido emitiendo para diversas ello posturas varias tesis estudio la inconstitucionalidad por jurisprudenciales que a continuación se violación directa a la Constitución citan: Federal, sino que también puede tenerse como objeto un control de legalidad, la Tesis jurisprudencial publicada cual se reflejaría como una violación con el número P./J. 97/99, página constitucional indirecta. setecientos nueve, Tomo X, septiembre En efecto, considero que el pretender acotar alcances y controversia en demasía los finalidades de la constitucional de que conoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación, acota por otro lado el pacto federal puesto que, como es bien 67 Gudiño Pelayo, José de Jesús. El caso Guanajuato. Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 93-97. de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS. El orden Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 81 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. jurídico constitucional establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal y, en su parte dogmática, previene las garantías individuales en favor de los gobernados que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes anteriores, según puede desprenderse del enunciado del artículo 1o. constitucional. Además de las funciones anteriores, el orden constitucional tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas en favor de las autoridades, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico. Tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 98/99, página setecientos tres, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental, produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 82 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control. Tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 130/99, página setecientos noventa y tres, Tomo X, noviembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE LOS ACTOS PROVENIENTES DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES TENDIENTES A DIRIMIR CONFLICTOS DE LÍMITES ENTRE MUNICIPIOS. El deber de responder con fidelidad a la facultad que a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación le ha conferido la Constitución Federal de vigilar, a través de los diferentes medios de control constitucional, que no sea vulnerado el orden supremo que la misma previene, le permite efectuar el examen de cualquier planteamiento propuesto como concepto de invalidez en las controversias constitucionales, encaminadas a combatir la totalidad de los actos autoritarios de carácter federal o local enumerados en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya finalidad consiste en salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos señalados; de esta manera, cuando una Legislatura Estatal dirime un conflicto de límites entre Municipios, con apego a los principios contenidos en la Constitución Federal, el ejercicio de esa facultad es susceptible de examen integral por este Alto Tribunal para evitar arbitrariedades, pues de lo contrario se podría reconocer y autorizar implícitamente la comisión de infracciones a la Norma Suprema. Por tanto, si se declara la improcedencia de la controversia constitucional bajo la óptica de que examinar cualquier acto proveniente de una Legislatura Estatal para con sus Municipios, vulneraría la autonomía local, en virtud de que en esta clase de conflictos sólo son susceptibles de estudio los aspectos sobre invasión de esferas competenciales o de cuestiones estrictamente formales, implicaría acudir a una mera construcción interpretativa que conduciría a limitar la procedencia y examen de fondo de este medio de control constitucional a un reducido número de supuestos, quedando así soslayadas del mismo las hipótesis que pudieran presentarse en las relaciones políticas entre Estados y Municipios, en que las autoridades estatales, que tienen facultades constitucionales para realizar actos que inciden sobre la esfera de atribuciones de las autoridades municipales, cometan abusos o emitan actos incongruentes que redundan en la desarmonía y desajuste del orden jurídico nacional. En conclusión, debe tomarse en cuenta que para que el estudio de la Suprema Corte de aboque a violaciones Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 83 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. indirectas no bastara la simple que los tres primeros pueden ser entidades, alegación de las supuestas violaciones poderes u órganos públicos, sin embargo constitucionales –directas e indirectas- no establece ninguna regulación respecto a sino que además será necesaria la las características y situaciones peculiares existencia de un agravio o afectación en de éstos entes públicos, lo cual hace el ámbito competencial de la parte necesario un breve planteamiento teórico promovente, tema que será abordado que será desarrollado a lo largo de los con más detalle cuando se hable de la siguientes apartados. legitimación en esta causa y sobre todo que las violaciones alegadas se realicen al abrigo de de las garantías constitucionales establecidas la Carta Magna, principalmente sus artículos 15, 16 y 17. I.3.3. LAS PARTES EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL El artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que serán parte en la controversia constitucional el actor, el demandado, el tercero interesado y el Procurador General de la Republica, así mismo establece de forma muy genérica Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 84 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.68 I.3.3.1. EL ACTOR Y EL DEMANDADO Las partes en la controversia constitucional se encuentran reguladas en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales “ARTICULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: se citan a continuación: “Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de controversia; III. Como tercero o terceros perjudicados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y IV. El procurador General de la Republica.”69 I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un municipio; g) Dos municipios de diversos Estados; 68 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012. Ob. Cit. 69 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Diario Oficial de la Federación 11 de mayo de 1995. México. México. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de noviembre Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 85 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. inconstitucionalidad a que se refiere el En términos generales, pueden ser parte actora, demandada o tercero interesado alguna entidad, poder u órgano de los artículo 105 de la Carta Magna como responsable de hacer guardar la constitución. poderes federales, estatales, o municipales. Asimismo se advierte que, en este tipo de I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO procesos constitucionales los particulares no se encuentran legitimados para Al igual que en el juicio de amparo, en la accionar aún y cuando estos sean parte de controversia constitucional se prevé la esas entidades, poderes u órganos públicos institución del tercero interesado, la cual en tanto actúen en lo individual y sin la está regulada por la fracción II de la representación de estos. mencionada ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, cuya fracción otorga Es importante resaltar que, en este juicio constitucional existe tal carácter a las entidades, poderes u la órganos públicos a que se refiere la intervención oficiosa y obligatoria del fracción I del artículo 105 de la Carta Procurador General de la Republica, la Magna cuando estos pudiesen resultar cual se justifica atendiendo a la naturaleza afectados con la sentencia que se emita de las funciones que desempeña este en el juicio de controversia. servidor público, es decir, atento a lo establecido en el apartado A del artículo En efecto, en tratándose de los 102 de la Constitución Política de los terceros interesados que pudiesen resultar Estados Mexicanos, perjudicados con la sentencia que al efecto específicamente el párrafo tercero, el se emita, de igual forma, necesariamente mencionado deben ser órganos Unidos Procurador Federal debe públicos de los intervenir en todas las controversias mencionados constitucionales determinación es una función libre que y acciones de de 1996. [Consulta: 02 abril 2013]. < http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/205.pdf> anteriormente y realiza la Suprema Corte de Justicia de la Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 su 86 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Nación en atención a las circunstancias de consiguiente, que la aptitud para ser titular cada caso, lo anterior es así en virtud de de derechos y de deberes procesales.”71 que no existe una disposición expresa que regule esa función en la ley reglamentaria La capacidad procesal supone la vigente. actitud legal para ejercer derechos y cumplir con cargas y obligaciones que son inherentes a una calidad de parte en I.3.4. LA PERSONALIDAD el proceso, tales como el actor, el demandado y el tercero interesado. Tomando en consideración que abundar sobre este tema no es objeto medular de esta investigación, solo se hace necesario En ese sentido, nuestro sistema el establecimiento de un sencillo marco jurídico reconoce dicha capacidad a los teórico sobre la personalidad en materia particulares en pleno goce y ejercicio procesal. de sus derechos así como a las personas jurídicas colectivas y por ende Rafael de Pina Vara la considera como a organismos públicos dotados de dicha la “…Capacidad para estar en juicio…”70. atribución mediante la norma que las En ese sentido habremos de remitirnos al regula. ámbito estrictamente procesal, en el cual Palacio Lino Enrique considera a la La capacidad procesal habilita a quien la capacidad procesal como: “…un reflejo de posee para intervenir en un procedimiento ya la capacidad de derecho genéricamente considerada, se refiere a la posibilidad jurídica de figurar como parte en un proceso, y no es otra cosa, por sea de forma personal y por medio de un representante, por ello, debe tomarse en consideración que las partes en controversias constitucionales son, como ya se había sostenido, entidades, poderes u órganos 71 70 De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 405. Lino Enrique, Palacio. Manual de Derecho Procesal Civil. Edit. Lexis Nexis. Décimo Séptima Edición. Buenos Aires 2003. Pág. 227. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 las 87 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. públicos, es decir, entes colectivos públicos. de analizar brevemente las figuras jurídicas de Por lo anterior surge la necesidad de la legitimación, el interés jurídico y la identificar plenamente cual es el ente que representación. resiente la lesión y como serán representados por aquellas personas que cuenten con dichas atribuciones de acuerdo a su marco normativo regulatorio, lo cual trae consigo la necesidad Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 88 Capacidad para estar en juicio. Personalidad Por tanto la titularidad de la I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN legitimación procesal en las controversias Considero que la legitimación procesal es una actitud habilitante para solicitar una pretensión, mediante la afirmación de ser parte de una relación jurídica material – que posteriormente podría convertirse en relación promovente jurídica o procesal- demandado, legitimación activa o pasiva. Posibilidad de ser parte en un proceso Aptitud para para ejercer derechos y cumplir cargas en calidad de parte. como esto es, constitucionales la tendría necesariamente la entidad, el poder o el órgano público que haya invasión resentido a su directamente esfera la competencial mediante una norma general o un acto de otro poder público, emisor de la norma general o el acto reclamados. Las planteadas pretensiones en la procesales controversia Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 90 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. constitucional por las partes legitimadas, Corte de Justicia de la Nación contenido deberán hacerse a través de las personas en la tesis jurisprudencial publicada con el físicas que las representen –funcionarios número 2ª./J. 75/97, página quinientos públicos. Este tema conlleva ciertos quince, problemas derivados por un lado, de la novecientos noventa y ocho, Novena mención genérica de entidades, poderes u Época del Semanario Judicial de la órganos públicos y por otro, de la Federación y su Gaceta, en la que se ha determinación de los sujetos que detentan conceptualizado a la legitimación procesal la partes activa como: “…la potestad legal para procesales. En efecto, en principio deberá acudir al órgano jurisdiccional con la precisarse que órgano público se encuentra petición de que se inicie la tramitación del legitimado para actuar en juicio para luego juicio o de una instancia…”72. representación de dichas Tomo VII, enero de mil determinar qué funcionario público deberá comparecer a juicio en representación de A contrario sensu se considera los primeros. a la legitimación pasiva como una potestad para acudir a los órganos En ese sentido, la Suprema Corte de jurisdiccionales para oponer Justica de la Nación ha considerado que en resistencia a las pretensiones del base a lo establecido en el artículo 11 de la accionante. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución En ese sentido, José Ramón Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cossío en constitucionales detalladamente en qué consisten la existen dos tipos de legitimación, la activa legitimación activa y la pasiva al y la pasiva. señalar: “La Suprema Corte entiende las controversias Díaz nos explica por legitimación activa la potestad Lo anterior puede advertirse en el criterio del Tribunal Pleno de la Suprema 72 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011. Ob. Cit. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 91 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. conferida (al actor) por el orden realización de determinado tipo de jurídico para acudir a un órgano facultades dentro de un proceso…”73 jurisdiccional a solicitar, mediante en ejercicio de una acción, la En similares términos, la tramitación de un proceso. Se trata Suprema Corte de Justicia de la de un atributo jurídico, normalmente Nación de configuración legal, para la pronuncia en realización de determinado tipo de términos: “… facultades procesales, legitimación activa para ejercer la específicamente las conferidas a acción constitucional a que se refiere quien demanda o funge como parte la fracción I del artículo 105 de la actora, para reclamar en juicio de propia Ley Suprema, de manera otra las genérica: la Federación, una entidad pretensiones que estime tener en su federada, un Municipio y Distrito contra y actuar en el proceso Federal correspondiente. sentido Federal, el Congreso de la Unión, contrario, podemos entender a la cualquiera de las Cámaras de éste o legitimación pasiva como el atributo la jurídico, también de configuración poderes de una misma entidad legal, que permite al demandado a federada… y por último, los órganos parte (la demandada) En acudir a un órgano jurisdiccional a defender, mediante el ejercicio de sus excepciones, una posición jurídica contraria a las pretensiones que la parte actora hubiera planteado… la cual le permite la en diversas … Comisión el los tesis74 siguientes podrán Poder tener ejecutivo Permanente… 73 los Cossío Díaz, José Ramón. Las Partes en las Controversias Constitucionales [en línea]. [Consulta: 12 noviembre 2012]. <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2553/24.pdf> Pag. 92. 74 Criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./.J. 115/2000, Tomo XII, octubre de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta así como el criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la Nación contenido en la tesis aislada publicada con el número P. LXXIII/98, Tomo VIII, diciembre de mil novecientos noventa y ocho, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 se 92 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. de gobierno del Distrito Federal, sostiene Cossío Diaz “…si un porque precisamente estos órganos órgano es derivado de uno de los primarios del Estado, son los que originarios pero carece de autonomía pueden reclamar la invalidez de respecto de él, no cuenta con normas generales legitimación estimen violatorios o actos del que ámbito pasiva, pues el resultado del juicio instaurado en competencial que para ellos prevé la contra del primero le depara Carta Magna…” “… los órganos afectación y no hay porque tenerlo derivados pueden tener legitimación como parte en el juicio.76 pasiva para intervenir en un proceso de controversia constitucional…”75 De acuerdo a lo anterior habremos de delimitar a qué tipo de Estos resuelven autonomía se refiere el autor para problemas determinar que órganos públicos planteados con anterioridad y que se pueden o no contar con legitimación refiere a la determinación de los pasiva órganos públicos que cuentan con la constitucionales. además uno criterios de los en las controversias legitimación activa y pasiva al referir que solo los órganos públicos Dicho problema ha sido originarios tienen la legitimación aclarado por diversos criterios de la activa mientras que la pasiva la Suprema Corte de Justicia de la pueden tener estos y sus órganos Nación, como muestra encontramos derivados, siempre y cuando estos el criterio del Tribunal Pleno de la último tengan autonomía de los Suprema Corte de Justica de la primeros, es decir, tal como lo Nación contenido en la tesis jurisprudencial publicada con el 75 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit. Registros números 190962 y 195024 respectivamente. número 76 P./J. 52/2008, página Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 94. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 93 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. novecientos sesenta y dos, Tomo legitimación activa para promover XXVII, junio de dos mil ocho, controversias Novena Semanario contra de los poderes públicos de su Judicial de la Federación y su entidad federativa –entiéndase sus Gaceta, en la cual se sostiene los órganos originarios o a los derivados siguiente: de estos, lo cual ha sido también Época del constitucionales en reiterado en variadas tesis emitidas “…que tiene completa libertad de acción para tomar sus decisiones, pues su competencia no es compartida o derivada de algún otro ente estatal. Además es un organismo independiente en sus funciones y decisiones, dotado de personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía política, en tanto que está facultado para resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros poderes u organismos públicos autónomos, salvo los medios de control que establezcan las disposiciones legales aplicables. En este sentido, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública tiene legitimación pasiva en las controversias constitucionales en las que se impugnen sus actos.”77 por la Suprema Corte de nuestro país. Ahora bien, tomando en consideración los efectos de la legitimación en el proceso, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que existen dos tipos de legitimación, la adcausam y la ad-procesum. Dichos tipos de legitimación han sido conceptualizados en diversas tesis jurisprudenciales siendo una de las Por lo que respecta al Municipio, claro está, que derivado a las reformas constitucionales del 94 a que nos hemos referido en puntos anteriores y de los criterios emitidos por la Corte, estos tienen 77 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit. más relevantes la emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicada en el Semanario Federación Judicial de y su Gaceta bajo el número identificada con el número 2ª./J. 75/97 que a la letra se cita: Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 la 94 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. “LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación ad procesum es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la ad causam, lo es para que se pronuncie sentencia favorable.”78 78 Ídem. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 95 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. I.3.4.2. EL INTERÉS En razón al tema que nos ocupa habremos de entender al interés jurídico como el poder jurídicamente tutelado para exigir a través del ejercicio de acciones una pretensión, la cual en el topus sería la tutela de un derecho que ha sido violentado mediante una norma general o un acto emitido por un poder público. Este elemento estrechamente relacionado con la legitimación, se refiere a los criterios que deberán agotarse a efecto de que el titular de la legitimación este en posibilidad de participar en un proceso, al respecto, en la doctrina se considera varios tipos o niveles de interés comenzando con el simple, al centro encontramos al legítimo y finalmente al jurídico. Sin embargo, a diferencia del juicio de amparo y las reformas que dicha institución sufrió en el año 2012, en las Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 96 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. que se reconoce el tipo de extremos que intereses colectivos e individuales, deberán agotarse para que nazca la cuestiones que serían tema de una posibilidad de actuar en juicio al reconocer investigación diversa. al interés legítimo y el interés jurídico, en la materia constitucionales de no controversias existe dicha calificación pues tanto la Carta Magna como la Ley Reglamentaria de su artículo 105 son omisas en mencionar dicho supuesto, por tanto consideramos que dicha calificación queda en manos de la Suprema Corte de Justica de la Nación la cual resuelve dicho problema en distintas tesis, por citar un ejemplo la emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV Febrero de 2007 en la página 1395, identificada con el número I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN Fayren Guillen Víctor considera que: “…Por las corporaciones, sociedades y demás entidades jurídicas, comparecerán las constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legitimo, en el mismo sentido podemos encontrar otras que legalmente las representen…”80 Chiovenda citado por Cossío Díaz, afirma que: “…es la facultad genérica frente a terceros de realizar en nombre de la parte (otorgante) todos los actos concernientes a la constitución, desarrollo y definición de la relación procesal”81 P./J. 50/200479 en la cual se sostiene que para la procedencia de una controversia personas Esta figura se encuentra regulada por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece la que en similares términos se refieren al interés jurídico o incluso al referirse a 79 Ídem. 80 Fairén Guillen, Víctor. Teoría General del Derecho Procesal. Edit. UNAM. México 1992. Pag. 291. 81 Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 100. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 97 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. forma en que los órganos públicos sea parte y legitimados habrán de ser representados. representación…”82 delegar esta El problema de la representación Por tanto, en tratándose de los surge porque las partes legitimadas en el municipios del Estado de Guanajuato, juicio constitucional de controversia son serán los Síndicos Municipales o las ficciones jurídicas, lo cual hace necesario personas en quien deleguen dicha facultad, que éstas actúen en su nombre por medio quienes podrán promover las controversias de una o varias personas. En este sentido, constitucionales, dicho criterio ha sido los representantes deben satisfacer varios sostenido ya por la Suprema Corte de requisitos: al encontrarse adscritos a un Justicia en varias tesis jurisprudenciales, órgano público deben necesariamente ser por citar un ejemplo encontramos la servidores estar emitida por el Pleno, publicada en el facultades para desempeñar dicha función Semanario Judicial de la Federación y su en el cuerpo normativo que regula al Gaceta XI, abril de 2000 bajo el número órgano público representado a fin de P./J. 52/2000.83 públicos; y deben encontrase en la posibilidad de sustituirse a dicha parte mientras dura la representación. En el párrafo segundo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, se prevé la posibilidad de En tratándose de los municipios del Estado de Guanajuato, la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato en su artículo 78 fracción II establece: “…Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones: …Representar legalmente al Ayuntamiento, en los litigios en que éste 82 Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato 11 de septiembre de 2012. Guanajuato. [Consulta: 02 abril 2013]. < http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/102/Le y_Org_nica_Municipal__Nueva_Decreto_278__PO_11S EP12.pdf> 83 Dicha tesis jurisprudencial señala que el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el síndico es el único encargado de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que sean parte, el cual es análogo al artículo 78 fracción II de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 98 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. delegar la representación de los órganos plenamente previsto por la norma que públicos, lo cual acarrea varios problemas, regula al órgano representado. el primero de ellos se relaciona con la incertidumbre legal de si la delegación es Además, la delegación de facultades de las partes (actora, demandada y tercero abre la posibilidad de que intervengan en interesado) o de los mismos representantes la controversia constitucional personas que de los órganos públicos, además de aquel ya no están sujetas al requisito de ser relativo a los casos en que dicha facultad funcionarios públicos, sin embargo ello delegatoria este o no prevista a favor del cierra también la posibilidad de estos funcionario público representante. delegados se sustituyan a la parte misma, lo cual limita demasiado su ámbito de Al respecto, Cossío Diaz sostiene que: “…ambos sujetos tienen la posibilidad de hacer tales designaciones… las partes naturales pueden designar delegados cuando no tengan necesidad de estar representadas en juicio, además de que pueden hacerlo los desempeño. propios representantes en los casos en que los órdenes u órganos tengan necesidad de actuar a través de ellos…84 I.3.5. PROCEDIMIENTO El conocimiento y resolución de las controversias constitucionales corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.85 Lo anterior deja de manifiesto que aún cuando existe la posibilidad de delegar la facultad de representación, esta posibilidad se encuentra sujeta al requisito sine-cuanon de que ello también este 84 Cossío Diaz. Ob. Cit. Pag 128. 85 Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación [en línea]. Diario Oficial de la Federación 26 de mayo de 1995. México. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 2 de abril de 2013. [Consulta: 2 abril 2013]. <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/172.pdf > Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 99 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. El procedimiento de la controversia la designación de ministro instructor; constitucional, al igual que el de la acción análisis de improcedencia de inconstitucionalidad, se tramita en un sobreseimiento; procedimiento específico, se encuentra contestación; la etapa de instrucción; el regulado por los artículos 12 a 50 de la ofrecimiento y desahogo de pruebas; la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II sentencia, sus efectos y ejecución; y del Artículo 105 de la Constitución finalmente los recursos. la demanda y y Política de los Estados Unidos Mexicanos y se analizará en los siguientes apartados: Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 100 su Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 101 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR De acuerdo a lo establecido por el artículo 24 de la Ley Reglamentaria, una vez recibida la demanda, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia designara un Ministro Instructor a fin de que ponga el proceso en estado de resolución, es decir, instruirá el procedimiento y formulará el proyecto de sentencia, lo cual a su vez implica que funcionará como conductor y moderador de la actividad procesal de las partes. 4. Realiza los requerimientos de información; 5. Conduce la audiencia y recibe los alegatos; y 6. Presenta el proyecto de sentencia al Pleno de la Suprema Corte de Justicia para que sea considerada y votada. I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO De acuerdo a lo establecido en el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la controversia Las funciones del Ministro Instructor pueden resumirse en las siguientes: 1. Es responsable las se declararán improcedentes cuando: de la admisión de la demanda, analiza constitucional causales de improcedencia y emplaza a la parte demandada; 2. Acuerda lo relacionado a la suspensión del acto; 3. Fija fecha para la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas; 1. Se ataquen decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; 2. Se ataquen normas generales o actos en materia lectoral; 3. Cuando los normas o actos atacados sean materia de otro controversia pendiente de resolver; Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 102 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. 4. Cuando dichos actos y normas hayan sido materia de diversa 1. Cuando la parte actora se controversia desista expresamente de la constitucional; demanda en tratándose de 5. Cuando hayan cesado los la impugnación de actos, no efectos de la norma o el así de normas generales; acto atacado; 2. Cuando 6. Cuando no se haya agotado desarrollo durante del el proceso la vía legalmente prevista sobrevenga una causal de para improcedencia; la conflicto solución materia del de la 3. Cuando de las constancias controversia –principio de en definitividad; claramente que no existe al autos se demuestre 7. Cuando la demanda sea acto o la norma impugnada; presentada fuera de los 4. Cuando por virtud de la plazos previstos en la ley celebración de un convenio reglamentaria entre las partes, deje de para tales efectos. existir el acto materia de la controversia, Como puede advertirse, las causas tratándose de improcedencia son muy parecidas a las generales. no de así en normas previstas en la Ley de Amparo, por lo que solo existen peculiaridades en razón a la naturaleza de este procedimiento judicial. I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO En términos similares, de acuerdo al En similitud al juicio de amparo, en la artículo 20 de la Ley Reglamentaria el controversia constitucional se prevé la sobreseimiento se decretara: suspensión del acto reclamado pero con Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 103 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. ciertas excepciones las cuales son: cuando sentencia definitiva siempre que existan la controversia se plantee contra normas actos que fundamenten la modificación.87 generales; y cuando por virtud de la suspensión se ponga en riesgo la seguridad I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN o económica nacionales, las instituciones fundamentales de la nación o que puedan Los plazos para presentar la demanda de afectarse gravemente a la sociedad o controversia constitucional se encuentran cuando menos a un número mayor de establecidos en el artículo 21 de la Ley personas a aquellas a quienes pudiese Reglamentaria y son los siguientes: beneficiar la suspensión.86 1. Treinta días en tratándose La suspensión del acto puede solicitarse de actos, en cuyo caso el y otorgarse en cualquier momento del termino se computara a juicio y hasta antes de que se dicte la partir del día siguiente al en sentencia definitiva, previo análisis de las que conforme a la ley que circunstancias particulares de cada caso regule el acto, surta sus para con ello fijar los alcances y efectos de efectos ésta, en cualquier caso su solicitud se notificación del mismo; al llevara en que se haya tenido a cabo en la vía incidental. La legales la suspensión puede ser solicitada por la conocimiento de los parte actora o puede ser decretada de mismos o de su ejecución; o oficio por el Ministro Instructor y el auto al en que el actor se ostente que la decrete puede ser modificado en sabedor de los mismos. 2. Treinta días en tratándose cualquier tiempo hasta antes de la de normas generales, contados a partir del día siguiente de su publicación 86 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículos 14 y 15. 87 Ibídem. Artículos 14, 17 y 18. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 104 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. o del día en que se 1. El señalamiento de la produzca el primer acto de Entidad, poder u órgano aplicación, actor, su domicilio y el esto es, de normas auto- aplicativas. nombre 3. Sesenta días en tratándose y cargo del funcionario público que lo de normas que por su solo represente entrada en vigor causen acompañará perjuicio –normas hetero- documentos que acrediten aplicativas- en cuyo caso en sus computo representación; se realizará a partir del día en que entre en vigencia. 2. El en su caso los facultades señalamiento de de la entidad, poder u órgano demandado y su domicilio; Como es posible advertir, no existe 3. El señalamiento de las poderes u uniformidad en la fórmula para computar entidades, el término con que se cuenta para órganos que se consideren interponer la demanda, situación que debe interesados tomar en cuenta el litigante para no caer en domicilios; confusión y perder la oportunidad de accionar en esta materia. y sus 4. La mención de la norma general o acto cuya invalidez se reclame, así Al igual que el juicio de amparo, el como el medio oficial por el artículo 22 de la Ley Reglamentaria del cual se haya publicado o Artículo 105 de la Carta Magna, establece notificado; los requisitos mínimos que debe contener el escrito inicial de demanda y estos son: 5. Los constitucionales preceptos que estimen violados; Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 105 se Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. 6. La manifestación de los tanto el demandado como el tercero hechos o abstenciones que perjudicado hayan sido emplazados, estos le consten al actor y que tendrán el término de treinta días para dar constituyan contestación a ésta, o en el caso del tercero los antecedentes de la norma o perjudicado acto reclamados; y manifestaciones 7. Los conceptos de invalidez. podrá hacer que las considera convenientes. 8. La firma del funcionario público representante. El artículo Reglamentaria 23 del de la Ley Artículo 105 Una vez recibida la demanda, el Constitucional, establece los requisitos Ministro Presidente de la Suprema Corte mínimos que debe contener el escrito de de Justicia de la Nación turnara el asunto contestación de demanda, sin embargo es al Ministro Instructor a efecto de que éste importante precisar que no son los únicos, último califique la demanda, en tal caso por que se intentará dar una lista podrá asumir tres posiciones: a) desecharla enunciativa más no limitativa de los por encontrar alguna causal manifiesta de mismos en los siguientes términos: improcedencia; b) admitirla y emplazar a la parte demandada; y c) prevenir al 1. El señalamiento de la promovente para que aclare la demanda en Entidad, poder u órgano los casos de que se considere que el escrito demandado, su domicilio y es obscuro o irregular. En este momento, el nombre y cargo del el Ministro Instructor, de oficio o a funcionario público que lo petición de parte, podrá conceder la represente suspensión del acto. acompañará en su caso los documentos que acrediten Contestación de la demanda. En el caso que la demanda haya sido admitida y sus facultades de representación; Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 106 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. 2. Deberá referirse a cada uno los Estados Unidos Mexicanos prevé la de los hechos mencionados posibilidad de que el demandado en su por la actora, afirmándolos, contestación de demanda reconvenga a la negándolos o señalando los actora, en cuyo caso el escrito de que nos asimismo son propios, reconvención deberá agotar los mismo podrá aclarar requisitos exigidos para el escrito de cómo es que sucedieron. 3. Establecerá los razonamientos jurídicos demanda y deberá agotarse el mismo lógico- tendientes procedimiento para el emplazamiento a las partes y la contestación éstas. a Ampliación de la demanda. El sostener la validez de la artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las norma general o el acto que Fracciones I y II del Artículo 105 de la se estén reclamando. Constitución Política de los Estados 4. La firma del funcionario público representante. Unidos Mexicanos prevé la posibilidad de que el actor pueda ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes a la En relación a la contestación de la contestación de ésta. Dicha ampliación se demanda de controversia constitucional, encuentra sujeta a dos condiciones: a) solo existe la posibilidad de que se presente la procederá cuando apareciere un hecho figura de presunción de veracidad de los nuevo; y b) cuando apareciere un hecho hechos en el caso de que se omita superviniente antes de la instrucción. En contestar la demanda o en su caso la todo caso la ampliación de demanda y su reconvención. contestación se tramitaran agotando los mismos Reconvención. Sobre ésta figura jurídica, el artículo 26 de la Ley requisitos y condiciones establecidas para la demanda inicial y la contestación a ésta. Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 107 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. I.3.5.5. AUDIENCIA DE OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE PRUEBAS ofrecerse las pruebas de testigos, la documental, pericial, inspección ocular, etc. Al igual que cualquier procedimiento Además de la demanda, su contestación, civil ordinario, en la ley reglamentaria del ampliación o en su caso la reconvención, artículo 105 de la Carta Magna se la etapa de instrucción incluye la audiencia establecen requisitos particulares para de ofrecimiento y desahogo de pruebas, cada tipo de prueba, por lo que habremos así como la recepción de alegatos. Ésta de referirnos a cada una aunque sea de audiencia podrá celebrarse con o sin la forma breve en los siguientes términos: asistencia de las partes.88 1. Prueba documental. Se De acuerdo a los artículos 31 y 35 de conservan las la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y características del II del Artículo 105 de la Constitución ordinario civil en cuanto a Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los documentos deben las pruebas pueden ser ofrecidas por las acompañarse con el escrito partes y bajo la figura de las pruebas inicial para mejor proveer, también pueden ser contestación, reconvención decretadas por el Ministro Instructor. o de juicio demanda, contestación de la reconvención, no obstante En el juicio de controversia lo anterior, será hasta la constitucional pueden ser ofrecidas todo audiencia cuando se listaran tipos de pruebas con excepción de la y se tendrán por admitidas. prueba de posiciones, mejor conocida como confesional, y aquellas contrarias al Para asegurar la obtención derecho. Por lo de este tipo de pruebas, concluir que por 88 anterior podríamos exclusión podrán Ibídem. Artículos 31 y 32. todas las autoridades tienen obligación de expedir Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 108 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. oportunamente las copias o estará a cargo del Ministro documentos que les sean Instructor, sin embargo las solicitadas so pena de que partes podrán señalar un sean usados en su contra los perito para que se asocie al medios de apremio por señalado por el Ministro. demás conocidos. Los peritos no son recusables, sin embargo el 2. Prueba testimonial. Ésta nombrado por el Ministro deberá anunciarse diez días Instructor podrá excusarse antes audiencia cuando incurra en alguno exhibiendo copia de los de los supuestos señalados interrogatorios en la Ley Orgánica del de la para los testigos a fin de que las Poder Judicial partes puedan repreguntar Federación. de la en la audiencia. En ningún caso se admitirán más de 4. Inspección ocular. Al igual tres testigos por cada hecho. que en los dos supuestos anteriores, 3. Prueba pericial. Ésta antes antes señalando la prueba deberá anunciarse diez días deberá anunciarse diez días de ésta audiencia de la audiencia claramente el 89 exhibiendo copia de los objeto de dicha prueba. cuestionarios los En la praxis, ésta prueba se peritos a fin de que las anticipa de forma tal que en partes puedan repreguntar la en La manejan los designación de los peritos probados frente la para audiencia. para practicar la prueba 89 audiencia solo hechos a Ibidem. Artículos 32, 33, 34 y 35. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 se 109 los Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. normas que los regulan a efecto de ser evaluados. Otra cuestión que resulta relevante en la audiencia es la Como en párrafos anteriores se relativa a la valoración de las anticipo, la audiencia de ofrecimiento y pruebas, es decir, actualmente la desahogo de pruebas se celebrará con o sin Corte ha considerado que la omisión la asistencia de las partes –quienes del examen de alguna prueba así actuaran por medio de representantes. En como la falta de expresión las la praxis, una vez que la audiencia de razones por las cuales se le otorga o ofrecimiento y desahogo de pruebas ha no valor probatorio a éstas se sido abierta se procede en primer lugar a traduce en una violación a los recibir en orden las pruebas y los alegatos artículos 14 y 16 de la Carta Magna, de cada parte, a lo que cabe aclarar que los lo alegatos deberán ser hechos por escrito. contradictorio atendiendo a que las cual aunque perecería autoridades no son sujetos titulares Ahora bien, en de garantías individuales, no debe consideración el principio de legalidad que pasar desapercibido que las garantías limita la actuación de cualquier autoridad de seguridad jurídica, especialmente a realizar solo aquellas conductas que le las de la debida fundamentación y están textualmente permitidas y tomando motivación se hacen extensivas a en Ley cualquier ámbito en que se tenga que 105 salvaguardar el pleno respeto al consideración Reglamentaria tomando que del ni la artículo marco jurídico que nos regula.90 constitucional, ni el Código Federal de Procedimientos Civiles –de aplicación supletoria- prevén que la audiencia sea pública, luego entonces los juristas especialistas en la materia consideran que dichas audiencias son privadas. 90 Tesis jurisprudencial emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X de septiembre de 1999, en la página 706, bajo el número P./J. 99/99. Puede ser consultada en: Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 110 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. De acuerdo a lo establecido en el I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS artículo 36 de la Ley Reglamentaria del Se considera a la sentencia como, una artículo 105 de la Carta Magna, cuando resolución es concluya la pronunciada por un juez o un tribunal, en Instructor elaborará la cual se resuelve mediante la aplicación sentencia, momento en el cual ya habrá del valorado jurisdiccional derecho objetivo, el que asunto o los audiencia, el elementos el Ministro proyecto de de prueba controversia que le ha sido sometida a su allegados al juicio a la luz de la sana conocimiento, poniendo con ello fin al crítica y la lógica a fin de establecer las procedimiento. consideraciones finales de su proyecto. En relación a las controversias En efecto, tomando en consideración constitucionales, es la Suprema Corte de que la Ley Reglamentaria no prevé el Justicia de la Nación la que pone fin al sistema de valoración de las pruebas, procedimiento fallo atento a lo establecido en el artículo 1 correspondiente, en el cual encontramos – primero de la misma será aplicable el de forma natural- la expresión de los sistema previsto en el Código Federal de argumentos lógico-jurídicos en los que se Procedimientos Civiles. al emitir el apoyará la fundamentación invocada por el juzgador para resolver el conflicto planteado, además de los En cuanto al término para emitir la términos, sentencia, éste no está previsto en la Ley conceptos y doctrinas aplicables, los Reglamentaria correspondiente, por lo que cuales por tratarse de temas de suma su temporalidad estará a discreción de la relevancia para la vida jurídica de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. nación se convierten comúnmente en verdaderos tratados jurídicos aún cuando versen sobre algún asunto en particular. No obstante que -como antes se explicó- existe la posibilidad de que la demanda y su contestación puedan ser Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 111 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. “I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ampliadas o corregidas, en la controversia constitucional existe la suplencia de la queja deficiente, prevista en los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de II. Los preceptos que la fundamenten; marras, en virtud de de la cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados; oficiosamente los errores en la cita de los preceptos invocados, de los razonamientos invocados por las partes en la demanda, su contestación, los alegatos IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; y en los correspondientes agravios. En consideración a los efectos de la sentencia de controversia constitucional, podemos encontrar tres tipos: a) aquellas que declaren el sobreseimiento; b) las que estimen declarar la inconstitucionalidad de V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen; la norma general o el acto impugnado; y c) las que desestimen declarar la inconstitucionalidad. Por su parte el artículo 41 de la mencionada Ley Reglamentaria, establece VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación.”91 los requisitos que deberá contener la sentencia, dentro de los cuales se prevén los siguientes: 91 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículo 4. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 112 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. En cuanto a los efectos de la dos órganos de gobierno del Distrito sentencia, encontramos que se pueden Federal, sobre la constitucionalidad de sus plantear dos tipos de hipótesis distintas: actos o disposiciones generales.92 aquellas que generan efectos generales y las de efectos particulares. Además de los requisitos anteriormente señalados, será necesario Las sentencias la que este tipo de resoluciones sean tendrán aprobadas por lo menos por ocho de los efectos generales cuando versen sobre Ministros de la Corte, por lo que en caso disposiciones generales de los Estados o de que no se alcance dicho número de de los Municipios cuando hayan sido votos serán desestimadas y ni siquiera impugnadas por la Federación y de los tendrán efectos particulares.93 controversia Municipios emitidas constitucional cuando en hayan sido impugnadas por los Estados. Por lo que se refiere a las sentencias que se encuentran sujetas al principio de Esos mismos efectos se tendrán en relatividad de las mismas, estas por los casos a que se refieren los incisos c), h) exclusión serán aquellas que se planteen y k) de la fracción I del artículo 105 de la en asuntos distintos a los previstos para Constitución Política Federal, es decir, resoluciones con efectos generales. cuando se planteen conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; entre Otro aspecto importante que debe aquél y cualquiera de las ser tomado en cuenta respecto a los Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión efectos de la sentencia es el tiempo, es Permanente, sean como órganos federales decir, la fecha en que deberá comenzar a o del Distrito Federal; entre dos Poderes tener efectos, en cuyo caso encontramos de dos hipótesis: a) los efectos comenzaran a un mismo constitucionalidad Estado, de sus sobre la actos o disposiciones generales; y finalmente entre 92 93 Ibidem. Artículo 42. Ibidem. Artículo 43. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 113 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. partir de la determinación que la propia Corte haga en la resolución En ese sentido, el artículo 46 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 correspondiente y; b) dichos efectos no constitucional establece que las partes tendrán efectos retroactivos a excepción condenadas, en el plazo otorgado por la de la materia penal en la cual se estará a Corte informaran a la Presidencia del los principios aplicables en esta materia. 94 cumplimiento a la sentencia, quien determinara si ha quedado cumplida o no. Para lograr lo anterior, las sentencias Si transcurrido dicho plazo no se hubiere además de notificarse personalmente a las producido el cumplimiento, las partes partes, deberán publicarse íntegramente en podrán solicitar a la presidencia de la el Semanario Judicial de le Federación y Suprema Corte que requiera a la parte solo en aquellos casos que la sentencia obligada declare la invalidez de una norma general cumplimiento. a informar sobre el deberá publicarse además en el Diario Oficial de la Federación y el órgano oficial Si cuarenta y ocho horas después de en el que tales normas se hubiesen notificado el requerimiento mencionado en publicado. 95 al párrafo anterior, no se encontraré cumplida la ejecutoria, en vía de ejecución I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA o se trate de eludir su cumplimiento, el Presidente de la Corte turnara el asunto al Al igual que en la mayoría de los procedimientos sistema existentes jurídico, en la en nuestro controversia constitucional también se prevén medios o vías para lograr su cabal cumplimiento. Ministro ponente para que someta al Pleno un proyecto por medio del cual se considerará la aplicación del último párrafo del artículo 105 constitucional, es decir, la aplicación del procedimiento previsto en la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los 94 95 Ibidem. Artículo 45. Ibidem. Artículo 44. Estados Unidos Mexicanos. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 114 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. 3. Que el fallo definitivo anule Dicho de otra forma, de acuerdo a la fracción XVI del artículo actos concretos de autoridad.96 107 constitucional, el incumplimiento de las sentencias es castigado con la pérdida del La instauración cargo y la consignación directa ante el controversias juez de distrito por delitos contra la nuestro sistema administración de justicia. consigo una modificación Asimismo se tiene la posibilidad -de precedentes de las constitucionales jurídico en trajo importante al sistema de – judiciales igual forma que en el juicio de amparo- de jurisprudencia- la cual encontramos acceder al cumplimiento sustituto de la en el artículo 43 de la Ley sentencia mediante el pago de los daños y Reglamentaria del Artículo 105 de la perjuicios, siempre y cuando se cumplan Carta Magna al establecer que las las siguientes condiciones: razones establecidas considerandos que en funden los las 1. Cuando su ejecución afecte resoluciones emitidas en este tipo de gravemente a la sociedad o procedimientos que hayan estimado a terceros ó en mayor declarar la inconstitucionalidad de proporción a los beneficios una norma general y que obviamente económicos que obtendría hayan sido aprobadas por cuando el quejoso en caso de menos ocho ministros del Pleno de ejecutarla; la Corte, serán obligatorias para la 2. Que la naturaleza del acto lo permita y; 96 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Esta disposición se encuentra establecida en la parte final del artículo 105. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 115 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. totalidad de los órganos jurisdiccionales de la nación.97 I.3.5.8. RECURSOS Al igual que en la mayoría de los procedimientos jurisdiccionales existentes en nuestro controversia sistema jurídico, constitucional en rige la el principio general de impugnación, aunque por las características peculiares de este tipo de juicios, esto es, por tratarse de un procedimiento uni-instancial, el principio de impugnación solo operará sobre resoluciones judiciales subsidiarias no así sobre la sentencia definitiva. En la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, solo se prevén dos recursos, la Reclamación y la Queja, los cuales serán abordados por separado.98 97 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículo 43. 98 Ibídem. Artículos 51 y 55. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 116 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 117 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. De acuerdo a lo establecido en el La Reclamación deberá interponerse artículo 51 de la Ley Reglamentaria de la ante el Presidente de la Suprema Corte de controversia Justicia de la Nación dentro de los cinco constitucional la Reclamación procede: días siguientes a aquel en que surta efectos de “I. Contra los autos o resoluciones que admitan o desechen una demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones; II. Contra los autos o resoluciones que pongan fin a la controversia o que por su naturaleza trascendental y grave puedan causar un agravio material a alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva; de la resolución impugnada, mediante escrito que contenga la expresión de los agravios y acompañando las pruebas que se estimen necesarias así como las copias necesarias para correr traslado a las partes. Una vez interpuesto el recurso, se III. Contra las resoluciones dictadas por el ministro instructor al resolver cualquiera de los incidentes previstos en el artículo 12; correrá traslado a las partes para que en el IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión; convenga, por lo que agotado dicho plazo V. Contra los autos o resoluciones del ministro instructor que admitan o desechen pruebas; VI. Contra los autos o resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que tengan por cumplimentadas las ejecutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y VII. En los demás casos que señale esta ley.”99 99 notificación término de cinco manifestaciones que días a hagan sus intereses el Presidente de la Suprema Corte turnara el asunto a un Ministro distinto del Instructor para que éste elabore el proyecto de resolución y lo turne al Tribunal Pleno. También es importante señalar que la promoción de este recurso sin motivo alguno se castiga con multa que puede ir Ibidem. Artículo 51. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 las 118 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. de los diez a los ciento veinte días de la ejecución de la sentencia, se interpondrá salario mínimo.100 ante el Presidente de la Corte dentro del año siguiente al de la notificación de la Por lo que respecta al recurso de sentencia definitiva. Queja, de acuerdo a lo establecido en el artículo 55 de la Ley Reglamentaria de la controversia constitucional la Reclamación procede: En cuanto el procedimiento de tramitación de este recurso, en primer término, una vez admitido se requerirá a la autoridad contra quien se promovió para “I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, y que para que dentro del plazo de quince II. Contra la parte condenada, por exceso o defecto en la ejecución de una sentencia.”101 se presumirán ciertos los actos que se le días deje sin efectos la norma general o el caso impugnado, o bien rinda el informe y ofrezca pruebas, porque en caso contrario imputan en el recurso, además de la multa de diez a ciento ochenta días de salario Este recurso se interpondrá ante el mínimo que pudiese imponérsele. mismo Ministro Instructor cuando las violaciones reclamadas se relacionen con la concesión de la suspensión por lo que en este caso se puede interponer hasta en tanto se resuelva la controversia constitucional en lo principal. Finalmente, señalado en el agotado párrafo el término anterior y tratándose de violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, el Ministro Instructor señalara fecha para la A diferencia de la Reclamación y del caso señalado en el párrafo anterior, cuando se combata el exceso o defecto en 100 101 Ibídem. Artículos 3, 52, 53 y 54. Ibídem. Artículo 55. celebración de una audiencia de desahogo de pruebas y formulación de alegatos dentro de los diez días siguientes; en tratándose del recurso interpuesto por Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 119 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. exceso o defecto en la ejecución de la tendencia es que la mayoría de ellos deben sentencia el Presidente de la Corte turnara fallarse en la sentencia definitiva a fin de el expediente al Ministro Instructor para evitar la dilación de los procedimientos, los mismos efectos ante señalados. claro está, con sus debidas excepciones tales como el de suspensión de los actos El proyecto de resolución será administrativos, el cual si bien no es de elaborado por el Ministro Instructor y lo previo y especial pronunciamiento se falla someterá el Tribunal Pleno de la Suprema antes de la sentencia. Corte de Justicia de la Nación y en la resolución determinará lo siguiente: Por su parte, la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional en su “I. Si se trata del supuesto previsto en la fracción I del artículo 55, que la autoridad responsable sea sancionada en los términos establecidos en el Código Penal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurra, y artículo 12 considera como incidentes de previo y especial pronunciamiento como los siguientes: 1. Nulidad de actuaciones. 2. Reposición de autos. 3. Falsedad de documentos. II. En el caso a que se refiere la fracción II del artículo 55, que se aplique lo dispuesto en el último párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”102 obstante procedimientos que este tipo jurisdiccionales de se contemplan diversos tipos de incidentes, la 102 administrativos. I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE GUANAJUATO I.3.5.9. INCIDENTES No 4. Suspensión de los actos Ibídem. Artículo 58. Como bien lo comenta el Magistrado José de Jesús Ortega de la Peña, en el artículo 124 de la Carta Magna se reconoce la posibilidad de que las Entidades Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 120 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Federativas tengan un orden jurídico Las acciones de inconstitucionalidad sólo podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma. propio, el cual en similitud al sistema normativo federal deberá partir de una Constitución Local.103 Aunado a lo Quedan excluidos los conflictos o acciones de carácter electoral. anterior no debe pasar desapercibido que a ésta a su vez debe acotarse al orden El procedimiento se substanciará conforme lo disponga la Ley.” 104 constitucional federal. A fin de reglamentar la fracción La Constitución Política para el antes citada, en el año 2001 la Estado de Guanajuato, en el artículo 89 legislatura fracciones XV establece: local emitió la Ley Reglamentaria de la Fracción XV del Artículo 89 de la Constitución Política “…Las facultades y obligaciones del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia, son: para el Estado de Guanajuato. XV. Garantizar la observancia de esta Constitución y además conocer de: A. Las controversias En dicho reglamentan legales entre: ordenamiento las figuras de inconstitucionalidad a nivel local, sin embargo se establecen algunas limitantes: B. Las acciones de inconstitucionalidad que promueva al menos una tercera parte de los integrantes del Congreso del Estado y que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. 1. Se limita el acceso de los municipios a la controversia legal solo en los casos de 104 Ortega de la Peña, José de Jesús. Defensa Constitucional de las Entidades Federativas y el Fortalecimiento del Municipio en México. Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 10. Constitución Política para el Estado de Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato 18 de octubre de 1917. Última reforma Publicada el 12 de mayo de 2012. Guanajuato. [Consulta: 12 enero 2013] <http://www.congresogto.gob.mx/> Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 la controversia legal y las acciones de a) Dos o más Municipios; b) Uno o más Municipios y el Poder Ejecutivo o Legislativo; y c) El Poder Ejecutivo y el Legislativo. 103 se 121 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. conflicto entre estos y para con la controversia constitucional haciendo el el ineficaz la protección al principio de Legislativo, no así para con el supremacía constitucional que impera a la judicial. constitución local, la cual se desprende del Poder Ejecutivo o 2. Con respecto a conflictos entre artículo 41 de la Carta Magna Federal. los poderes del Estado, se limita solo a aquellos que se Por otro lado, debido a cuestiones de susciten entre el Ejecutivo y el imparcialidad en casos en que el Supremo Legislativo, no así en caso de Tribunal de Justicia de nuestro Estado sea aquellos que tengan relación parte, a éste se le excluye no obstante que de alguno de éstos con el en la praxis pueden llegar a presentarse judicial. casos de conflictos entre el poder judicial 3. En tratándose de la acción de y los otros poderes, tal es el caso de la inconstitucionalidad, esta solo controversia número 34/97 suscitada entre es accesible al Congreso del los Poderes Legislativo y Judicial de Estado cuando tenga nuestro Estado. objeto plantear la por posible contradicción entre una norma Así pues, considerar que los conflictos de carácter general y esta competenciales, Constitución. constitucionalidad poderes de legalidad y relacionados y municipios de con locales deben Como se puede observar, a diferencia necesariamente resolverse por el Supremo de las reformas constitucionales que se Tribunal de Justicia del Estado de realizaron a nivel federal en el año 1994 y Guanajuato pese a las insuficiencias en que ya han sido materia de estudio en nuestro marco jurídico, harían nugatorio el puntos anteriores, las adecuaciones en pleno acceso a la justicia. nuestro Estado han sido, a mi juicio insuficientes puesto que no se reglamenta Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 122 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. mencionado aumento de poder posibilita CONCLUSIONES la realización de actos que no respetan Desde la creación de plenamente el marco legal violentando con Fiscalización Superior del Estado de ello el Estado de Derecho, tales actos Guanajuato en base a las reformas a pueden ser, entre otros: la generación de nuestra Constitución Local en el año 2003 observaciones infundadas o basadas en y el inicio de sus funciones en el año 2004, suposiciones –en elementos subjetivos, el Poder Legislativo de nuestra entidad observaciones federativa respaldo documental –base objetiva de las se ha del visto órgano fortalecido y que no cuentan paulatinamente en sus atribuciones de mismas- consecuentemente revisión y control en el ejercicio del gasto determinación público. administrativas, civiles o penales. de con la responsabilidades Asimismo, en base a las reformas a Otras cuestiones en las que pueden la Ley de Fiscalización Superior del incidir de forma ilegal los actos del órgano Estado de Guanajuato hechas en el año de Fiscalización Superior del Estado es la 2012 resulta evidente un fortalecimiento generación de recomendaciones basadas en los alcances y prerrogativas de la en una falsa apreciación de los hechos o en entidad de fiscalización del Estado y la una ampliación del abanico de posibilidades en normas aplicables al caso, situaciones que el control del ejercicio de los recursos en dado momento pueden ser violatorias públicos y el cumplimiento de metas y de la autonomía hacendaria de los entes objetivos de los municipios. fiscalizados, caso en el que se pueden incorrecta interpretación de las situar los municipios, lo cual hace Lo el necesario de mecanismos de defensa adecuados para actuaciones arbitrarias del ente técnico del defender tales derechos, es decir, la Congreso del Estado en tanto que el controversia legal prevista por la fracción incremento anterior de trae consigo posibilidades que éstos cuenten Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 123 con Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. XV del artículo 89 de la Constitución facultades exclusivas. No obstante lo Política para el Estado de de Guanajuato y anterior, la controversia constitucional a que se prácticamente letra muerta y no fue sino refiere el artículo 105 de la Constitución hasta que, con base a las reformas Política de los Estados Unidos Mexicanos. constitucionales de 1983 y a la promoción de dichas las consideraciones primeras eran controversias En ese sentido, podríamos afirmar constitucionales en la década de los que antes de las reformas constitucionales noventa, se comenzó a respetar a los de 1994 no era claro si el municipio podía municipios su legitimación para acudir a ser los juicios de control constitucional a parte en las controversias constitucionales, el municipio, se decía, no defender su está legitimado activamente por no ser un económica. autonomía político y poder público, por no encontrarse señalado como uno de los tres poderes de la clásica Durante el periodo que fue desde la división tripartita que subsiste en nuestra creación de la Constitución Política de Carta Magna, lo cual indudablemente le 1917 hasta las reformas a la misma del año daba la connotación de un organismo 1994, descentralizado constitucionales se caracterizo por una de la administración pública estatal. el sistema de controversias dualidad en la resolución de las mismas, es decir, su resolución por medios políticos y No fue sino hasta la reforma su resolución por medios jurisdiccionales. constitucional al artículo 115 donde finalmente se fortalece al municipio en sus atribuciones políticas, y las reformas judiciales de 1994 se inicia logró una nueva etapa en la vida jurídica del relativamente al reconocérsele cierto grado país, la cual ha significado un importante de autonomía política y financiera así avance en el desarrollo del papel del Poder como al establecimiento de supuestas Judicial administrativas, ello hacendarias En evolución al sistema anterior, con se Federal mediante Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 124 la Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. implementación de los mecanismos de la calidad de imperio y no obstante que su controversia constitucional, los cuales si relación para con los sujetos fiscalizables - bien presentan ciertas deficiencias como la como los municipios- es de autoridad a exclusión de las cuestiones electorales, la autoridad, el municipio se encuentra falta de reconocimiento de legitimación subordinado a las decisiones unilaterales e activa de los órganos constitucionales imperiosas del ente fiscalizador pues no autónomos y la falta de legitimación activa existe un medio ordinario de defensa y pasiva del Poder Judicial Federal, eficaz para combatirlas, lo cual lo coloca también debe reconocerse un importante en un esquema de gobernado, calidad avance como mecanismo de defensa suficiente efectivo para los municipios, los cuales, necesarios para ser parte activa en los con el reconocimiento efectivo de su juicios legitimación procesal en las controversias, constitucional para impugnar los actos del se ha transformado en el principal actor de ente técnico del Poder Legislativo de las mismas. Ello refleja un escenario nuestro Estado. para de agotar los controversia extremos legal y dominante de transición política de los municipios ya que finalmente, se mueven Ahora bien, no obstante que los de la periferia al centro, tendencia que municipios tienen las dos posibilidades – sigue al alza. controversia legal y constitucional- existe el problema de determinar qué vía tomar, Finalmente, así como ha quedado esto es, por un lado las promoción de claro que el municipio ya cuenta con controversias legales ante el Supremo legitimación promover Tribunal de Justicia del Estado de controversias legales y constitucionales, Guanajuato no es un campo que haya también, claro es, que al ser el órgano de tenido mucho desarrollo dada la vaguida Fiscalización Superior del Estado de ley que reglamenta ésta figura jurídica, por Guanajuato una autoridad que en el tanto se trata de un campo poco explorado ejercicio de sus funciones actúa con de lo que resulta cierta incertidumbre activa para Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 125 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. sobre la eficacia y, porque no decirlo, técnica que requiere cierto nivel de inseguridad acerca de la parcialidad del conocimientos de derecho constitucional y tribunal en los casos que le sean de la materia en que se encuentre inmersa sometidos, ello debido al manejo de las la cuestión debatida. cuestiones políticas y sociales de nuestra Entidad Federativa. Finalmente, el problema constitucional y político de los municipios En cuanto a la promoción de controversias constitucionales, sigue existiendo en tanto que las nos controversias legales y constitucional no encontramos con un contexto un tanto tendrá mucho éxito mientras el sistema de distinto, pues existe mayor exploración al facultades y prerrogativas establecido a los menos en otros Estados como lo es municipios tanto en la constitución federal Nayarit –por citar un ejemplo- sin como en las locales no se modifique y embargo el problema a superar sería a mi amplíe, en este caso, el esquema estatal de juicio el cuidado que debe tenerse en la atribuciones municipales poco favorece al construcción de los argumentos para estado de derecho, ya que como es demostrar las violaciones constitucionales, evidente, mientras se da fortaleza a es decir, como ya se avizoró en ésta diversas investigación, Órgano de Fiscalización Superior del la Suprema Corte de instituciones tales como Justicia de la Nación ya ha afirmado su Estado de Guanajuato, competencia para conocer de violaciones siempre va quedando en el olvido. indirectas el el municipio a la Constitución Política Federal, ello siempre que las violaciones a Por lo anterior, se considera que la las Constituciones locales o normas que de hipótesis planteada como respuesta al ellas se esgriman a la luz o cobijo de los problema que dio origen a la presente preceptos constitucionales. Cabe decir, investigación ha sido corroborada al que aunque dicha tarea parece fácil, en encontrar elementos jurídicos y doctrinales realidad se trata de una cuestión bastante suficientes para considerar que Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 126 el Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. municipio si puede acceder a la controversias legales y constitucionales como medios de defensa en contra de los actos del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 127 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. BIBLIOGRAFÍA Ackerman, John M. Organismos Autónomos y la Nueva División de Poderes en México y América Latina [en línea]. [Consulta: 13 octubre 2011]. <http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2834/ 5.pdf> Burgoa O., Ignacio. Las Garantías Individuales. Edit. Porrúa. Trigésima Cuarta Edición. México 2002. 814 pp. CENEDIC. Universidad de Colima. 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Al hablar de tierra y al hablar de libertad nos damos cuenta que la tierra – poco a poco- la van perdiendo debido a la falta de apoyos al campo y tener que venderla para poder subsistir y, por II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ ARREDONDO* lógica, la libertad se habrá de perder también de la misma manera, ¿por qué? Con su permiso señor presidente. Con su Porque al no tener tierra volverán a ser permiso compañeros diputados. personas asalariadas, volverán a estar una vez más en la lista de raya. Esto no Hablar de Zapata y sus ideales es solamente se ha propiciado por la falta de trasladarnos a un tiempo de injusticia; es interés en todos los ámbitos, sino también pensar en el tiempo de los hacendados, en por la falta de interés en nuestro estado de el poder de la tierra; en tener un salario Guanajuato. prácticamente para apenas comer; en el solamente se le haya asignado el 1% del que los campesinos, cuando querían presupuesto total del estado; es decir, 50 comerse un elote, tenían que hacerlo a mil millones de pesos y de ellos escondidas y, confesarlo para es posible que habría que solamente 571 millones de pesos para el azotados. Por campo de Guanajuato?, ese el aprecio, esa después, ser ¿Cómo es la forma en que queremos que los * Diputado del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional. campesinos de Guanajuato salgan Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 132 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. adelante. Y en el caso que ha pasado con integral, eso nos daría para que el las heladas en nuestro estado, solamente campesino se le pusieron de parte del estado de algunos dirán, ¿qué tiene que ver eso con Guanajuato, de gobierno del estado, 20 Zapata? millones de pesos; estamos hablando precisamente eran que la gente tuviera realmente de una cantidad que no sólo no mejores condiciones de vida, que la gente abona, sino ofende a los campesinos de tuviera mejores ingresos y que dejaran de Guanajuato. Así, poco a poco, iremos ser esclavos; sin embargo, poco a poco desapareciendo el ejido en nuestro país y, estamos viendo que por la falta de interés sobre todo, en Guanajuato; así –poco a del poco- iremos mandando más campesinos campesinos vuelven a la esclavitud, a Estados Unidos. Las promesas de vuelven a no tener recursos para –ni campaña siempre son que habrá de siquiera- subsistir; ¿qué habrán de hacer trabajarse para crear más empleos. Hace los campesinos ahora si lo que habían rato, compañero sembrado lo perdieron y eso había sido en diputado que se expresaba sobre el base a un crédito? Si las personas que les problema del agua, ¿cómo vamos a habían dado crédito. ahora ya no les arreglar precisamente el problema del habrán de prestar, ¿con qué van a volver a agua si no le estamos metiendo recursos sembrar? Definitivamente nuestro campo para tecnificar el riego?, ¿si no estamos está abandonado, definitivamente no hay poniéndole ni un peso para poder interés de parte de gobierno del estado disminuir el uso indiscriminado del hacia agua?, ¿cómo vamos a arreglar, entonces, Muchas gracias. escuchando a un estuviera Los gobierno el mejor. ideales de campesino de Quizá Zapata Guanajuato, de los Guanajuato. los problemas sin recursos, sin apoyos; si tenemos una agricultura que no tiene ningún sistema? agricultura donde Si tuviéramos realmente una fuera Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 133 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA DIPUTADA MARÍA JUANA GEORGINA MIRANDA ARROYO* hasta el malagradecido que, siendo peón de confianza, se rebeló contra sus amos. No obstante, hubo caudillos pro zapatistas en Guanajuato que mantuvieron viva la presencia en la entidad de uno de los personajes trascendentales de una Revolución que tuvo en el Plan de Ayala su base doctrinal a favor de la gente del campo. Con su venia, señor Presidente En el marco de conmemorar el Compañeras y compañeros legisladores Señoras y señores aniversario 94 de Emiliano Zapata, la izquierda guanajuatense rinde homenaje a Legado de Zapata en Guanajuato quienes lucharon en su nombre en nuestro estado. El 10 de abril de 1919, fecha en que fue Recordamos que, tras la caída de asesinado en Chinameca, Morelos el general Emiliano Zapata. Porfirio Díaz en 1911, surgió en Guanajuato la figura de Cándido Navarro, La imagen de Zapata entre los guanajuatenses fue, en lo general, la misma que la propaganda de su tiempo creó en torno a su figura: un asesino despiadado, el Atila del Sur, el bandido y simpatizante de las causas campesinas, quien se reunió con Francisco I. Madero para demandar el cumplimiento del Plan de San Luis en materia agraria y fue acusado de simpatizar con disidentes maderistas y encarcelado en Lecumberri. * Coordinadora del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 134 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. La prisión de Navarro no garantizó el fin de la rebelión en Guanajuato: en Silao, nuevamente en armas, ahora contra Huerta. tras un enfrentamiento a tiros con las tropas federales, fue detenido el general Son tan sólo algunas referencias Adolfo Azueta, quien también iba a históricas sobre la presencia de Zapata en levantarse en armas porque consideraba Guanajuato, hechos que nos ayudan a que no se había cumplido el Plan de San forjar Luis. guanajuatenses y el orgullo de honrar a un nuestra identidad como mexicano que dio su vida por los que La rebelión por la causa del campo menos tienen. cundió y el vallense Félix Galván enarboló la bandera zapatista contra Madero. La herencia de Zapata no sólo es la lucha por la tierra: a Zapata debemos honrarlo con políticas sociales y El golpe de Estado de Victoriano económicas que permitan el desarrollo de Huerta, en 1913, mantuvo la presencia nuestra gente del campo, que combatan la zapatista en Guanajuato. marginación y la ignorancia. Cándido Navarro, liberado por En cada campesino guanajuatense Huerta, se unió y murió por la causa que zapatista discriminación, rezago educativo, mala combatiendo al gobierno usurpador. sufre hambre, desempleo, atención médica, al que le falta vivienda, que debe emigrar porque nuestro país y Tomás Pantoja, otro revolucionario nuestro estado no le ofrecen las mejores de Valle de Santiago, quien había sido condiciones para su desarrollo, hay una amnistiado ráfaga de maúser contra Zapata. por Madero, se levantó Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 135 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. El Caudillo del Sur felonía físicamente por una Chinameca, pero sus ideales murió en están presentes en leyes y acciones a favor de nuestra gente del campo. El mejor homenaje que debemos darle es alcanzar la autosuficiencia alimentaria y que nuestros campesinos vivan con dignidad. Es cuánto, señor presidente . Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 136 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO No obstante, hubo caudillos pro zapatistas en Guanajuato (Cándido Navarro, como el más representativo) y Federico Velio Ortega * Para el 10 de abril de 1919, fecha en que fue asesinado en Chinameca, Morelos el general Emiliano Zapata, Guanajuato se había convertido en un estado afín al jefe bandidos que, al hacer actos militares o fechorías en nombre del sureño, mantuvieron viva la presencia en la entidad de uno de los iconos por excelencia de la Revolución Mexicana. revolucionario en turno. Los alcaldes Zapata y Madero, la alianza carrancistas vendían, como en la época de Porfirio Díaz y como lo habrían de hacer de la era de los caudillos en adelante, la idea de un estado próspero y progresista, mientras sus campesinos, base de la bandera zapatista, carecían de tierra y padecían escasez de comida y trabajo. Tras haber sido encarcelado y luego de la fraudulenta reelección de Porfirio Díaz, Francisco I. Madero lanzó el Plan de San Luis y convocó a un levantamiento armado para el 20 de noviembre de 1910, a las seis de la tarde. La imagen de Zapata entre los Dos días antes, los hermanos guanajuatenses fue, en lo general, la misma que la propaganda de su tiempo creó en torno a su figura: un asesino despiadado, el Atila del Sur, el bandido y hasta el malagradecido que, siendo peón de confianza, se rebeló contra sus nobles amos. Serdán habían muerto en Puebla al enfrentarse a la policía del régimen. Desde enero de ese año, los magonistas se habían levantado en armas. La rebelión cundía y entre los seguidores de Madero resaltaba en el sur la figura de Zapata, capataz de hacienda que representaba a * Periodista y maestrante en historia. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 137 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. campesinos demandantes de la devolución de tierras arrebatadas. Francisco Franco, Moisés García, Catarino Guerrero y Adolfo Azueta. Éste último, junto con Navarro, serían a la La convocatoria maderista para iniciar la rebelión fue cubierta en la postre los más identificados con la causa zapatista. prensa de Guanajuato sólo desde la perspectiva de los informes oficiales o, En marzo de 1911, Porfirio Díaz aún en el caso de la prensa independiente envió una iniciativa al Congreso para local, desde una posición de defensa de la anular la reelección, pero los rebeldes no paz impuesta por Díaz. se conformaron, pedían su cabeza, siguieron la lucha y lograron finalmente Madero contaba con el respaldo político de y Tratados de Ciudad Juárez el dictador Abraham González, y militar de caudillos dejaba la presidencia y los rebeldes como Pascual Orozco, Francisco Villa y entregarían sus armas. Así lo hicieron los Emiliano Zapata, éste último con una maderistas, menos Zapata, quien seguía demanda concreta: el reparto de tierras. firme en su lucha por el reparto agrario. Los Venustiano maderistas Carranza echarlo en mayo. Con la firma de los guanajuatenses El porfirista Francisco León de la lograban una débil respuesta política en la Barra quedó como responsable de la población, pero eso no fue obstáculo para presidencia de la república y Enrique iniciar la lucha armada en la entidad. Para Octavio Aranda finales de 1910, la convocatoria rebelde interino de había tenido sus ecos y en los meses convocaron siguientes habrían de formarse seis respectivos ámbitos de competencia. como Guanajuato a elecciones gobernador y ambos en sus núcleos agrarios conducidos por Cándido Navarro, Juan Bautista Castelazo, Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 138 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. Sin ser formalmente zapatista, apenas más de tres mil votos, evidencia pero en plena coincidencia con el caudillo del rechazo del guanajuatense común a la sureño, Cándido Navarro se negó a opción armada. licenciar a sus soldados, los acuarteló en Silao, inconforme porque Madero no hacía cambios Cándido Navarro habría de radicales en materia enfrentar a una prensa guanajuatense que agraria y se mantuvo en la lucha por no respaldaba las demandas agrarias, a encima del llamado a la paz del de Parras. excepción inicial de El Obrero, periódico El 3 de junio atacó León con un grupo de liberal leonés que dio ocasionalmente 300 arcas espacio a los postulados zapatistas en una municipales, hecho que lo convirtió en nota titulada “Lo que dice el Gral. perseguido por el ejército federal y Zapata”, publicada el 24 de junio de 1911 atacado por la prensa local. A principios “para evitar que se formen juicios de julio de 1911, Bonifacio Soto, al frente equívocos del aguerrido revolucionario”. hombres y saqueó las de los rurales del estado, se enfrentó a los El rebeldes en Silao y los derrotó. El 11 de llamado “Atila del Sur” julio de 1911, Navarro se reunió con constituía el principal frente opositor a Madero en Aguascalientes y aceptó, Francisco León de la Barra y de rechazo a acorde con lo estipulado en los Tratados Madero. No obstante, en ese momento los de Ciudad Juárez, dejar la confrontación ataques a Zapata fueron minimizados armada. Se ordenó al profesor establecer porque, aunque de manera alarmista y sin su cuartel en Silao en calidad de fuerza datos objetivos, la prensa del estado daba garante del maderismo. Pacificado, optó cuenta de las secuelas de otro frente por la participación electoral y fue rebelde postulado para gobernador del estado en magonismo derrotado en diciembre de agosto de 1911, contienda ganada por 1910. nacional: las secuelas del Víctor Lizardi, en la que Navarro tuvo Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 139 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. La ruptura del zapatismo con Madero con Madero para demandar el cumplimiento del Plan de San Luis en la Madero ganó la presidencia en octubre de materia y, en el contexto anterior, fue 1911 y el día 31, una semana antes de que acusado de simpatizar con disidentes tomara posesión de su cargo, continuaron maderistas y encarcelado en Lecumberri. los pronunciamientos: lo acusaban de traicionar al Plan de San Luis y de La prisión de Navarro no imponer a Pino Suárez y a algunos garantizó el fin de la rebelión en gobernadores. Guanajuato: El historiador Román en Silao, tras un Iglesias González explica lo anterior al enfrentamiento a tiros con las tropas señalar que los sectores radicales de la federales que catearon casas donde se revolución exigían cambios inmediatos, refugiaban grupos de conspiradores, fue sobre todo en cuestión agraria. Resaltaban detenido el general Adolfo Azueta, quien, que "el problema agrario en sus diversas de acuerdo con la prensa, también iba a modalidades es, en el fondo, la causa levantarse en armas porque consideraba fundamental de la que derivan todos los que no se había cumplido el Plan de San males del país y de sus habitantes". Esta Luis. Asimismo, fue cateada la casa del andanada tuvo como cúspide y el 11 de coronel maderista Bonifacio Soto, quien diciembre, cuando Emiliano Zapata, con había derrotado al profesor silaoense, el apoyo de notables intelectuales de su acusado de participar en el complot y tiempo, lanzó el Plan de Ayala, quien fue defendido por los periodistas de emblemático de la lucha por la tierra El Barretero al considerarlo leal al durante la Revolución. gobierno. El fantasma del zapatismo no sólo rondaba en el Bajío: el periódico En Guanajuato, simpatizante de denunciaba que Félix Galván, “tirano las causas agrarias, Cándido Navarro se cacique de Valle de Santiago”, era mantuvo en la línea agrarista y se reunió seguidor de Zapata y criticaba a El Diario Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 140 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. del Hogar de ser el impreso que instigaba informaba que Cándido Navarro (que en a la rebelión contra el gobierno. Ante realidad supuestas evidencias de rebeliones pro Lecumberri) había tomado el poblado de zapatistas, Tlachiquera, que un grupo de bandidos las fuerzas federales se se encontraba asaltó el preso rancho de en aprestaron para la defensa de la capital zapatistas La del estado. Huaracha y que en Dolores Hidalgo había ocurrido un motín con saldo de nueve Al iniciar 1912, los mensajes de muertos, muchos heridos, el saqueo de paz o las editoriales con deseos o negocios y casas y la liberación de los exigencias de fin de la confrontación presos. armada fueron la constante en la prensa estatal. Zapata, por tanto, era visto como El ejército federal participaba en el violento enemigo de la tranquilidad las campañas de sofocamiento de rebeldes social. El Barretero, impreso en la ciudad y descuidaba la función policial que había de la tenido en el porfiriato, lo que dio lugar al pacificación del país; La Defensa, órgano crecimiento del bandidaje. Para la prensa del Partido Católico Nacional, de León, de la entidad, fueran revolucionarios exigía el cumplimiento de la ley para opositores a Madero o gavilleros, el acabar con el bandidaje; El Obrero, aun hecho de tratarse de gente armada era cuando ya para entonces atacaba al motivo zapatismo y mantenía aún esperanzas en editoriales, de descalificación. Guanajuato, demandaba de noticia y, en términos Madero. Aun cuando tanto los periódicos Un demonio llamado Emiliano Zapata metropolitanos como los guanajuatenses difundían una y otra vez notas sobre el La realidad era más necia que los buenos supuesto aniquilamiento del ejército deseos: el 6 de enero de 1912, El Obrero zapatista y los editoriales atacaban y Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 141 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. satanizaban al rebelde sureño, la persistencia de Zapata y su presencia En los impresos de Guanajuato el militar comenzaron a provocar una rechazo a los rebeldes del sur no era la desesperanza y a radicalizar la postura a excepción. El 8 de febrero de 1913, El favor de una solución violenta como Obrero reproducía, bajo el título de única vía para pacificar al país. “Salvajismo de los Zapatistas. Fué una orgía el asalto al tren de Ozumba”, una Había textos que exigían más soldados y armas, así como reinstaurar el acción bélica de las tropas del Caudillo del Sur. servicio militar para fortalecer al ejército federal en su lucha contra los rebeldes y Fue parte de un discurso otros apostaban a la capacidad de las periodístico que justificó y vio como tropas maderistas con Victoriano Huerta esperanza la traición de Huerta a Madero. como baluarte. Por convicción, presión o Al iniciar 1913 las condiciones conveniencia, en la mayor parte de la para el golpe de estado contra Madero se prensa del país fue construida la imagen iban forjando tanto en lo político como en de un Victoriano Huerta que rescató a la lo militar. A la inconformidad ante la revolución. En marzo de 1913, la prensa permanencia de la estructura burocrática guanajuatense publicó artículos y noticias porfirista se sumaban el descontento por donde daba por hecha la pacificación del el bandidaje y los ataques rebeldes. Tanto país y llegaba una anhelada estabilidad. la prensa metropolitana como la local Aunque había nostalgias y evocaciones resaltaban la ingobernabilidad reinante en por el porfirismo, se daba por descontado el país. Para la mayor parte de periodistas su regreso. El discurso era claro: Huerta metropolitanos continuaría, de manera firme y estable, la el peligro mayor lo constituía Emiliano Zapata. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 142 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. revolución que no pudo hacer realidad Francisco Villa se había levantado contra Madero. Victoriano Huerta. En Guanajuato el gobierno se plegaba al nuevo régimen. Lizardi, como Los últimos vestigios zapatistas en Guanajuato la mayoría de los gobernadores del país, reconoció al gobierno huertista, aunque En Guanajuato la rebelión también tuvo meses después sería relevado por Rómulo sus ecos. El Obrero informaba el 3 de Cuéllar. junio de 1913 que, en Valle de Santiago, el zapatista Tomás Pantoja, quien había El paraíso de paz inventado por la sido amnistiado por Madero, se levantó prensa propagandista de Huerta se vino nuevamente en armas, ahora contra abajo cuando el 23 de marzo de 1913, el Huerta. gobernador Venustiano Además del sedicente zapatista Carranza, lanzó el Plan de Guadalupe, Tomás Pantoja, a quien erróneamente la con el que desconocía a El Chacal e prensa había dado por muerto y luego se iniciaba una batida desde el norte contra supo andaba en Zacatecas, reapareció en el usurpador. Los zapatistas mantuvieron el escenario local el profesor Cándido su bandera agrarista y enfrentaban en el Navarro. sur al gobierno del dictador. Pascual encarcelado bajo el cargo de apoyar a los Orozco, quien se había sublevado contra hermanos Madero, se sumó a las fuerzas de Huerta conspiración de Madero, fue liberado y se convertía en el nuevo héroe militar bajo caución en mayo de 1913. Un mes para después, El de Coahuila, Obrero y otros impresos El silaoense Vázquez había Gómez aprovechando la estado en feria una de guanajuatenses al combatir a los rebeldes. Tlalpan, huyó de la capital para unirse a Aunado a lo anterior, para mayo de 1913 las fuerzas de Emiliano Zapata y se puso la prensa local informaba que también a sus órdenes bajo el mando de los Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 143 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. generales y rumor sobre la muerte del caudillo, El Genovevo de la O. Con la finalidad de Obrero confirmaba en sus ediciones del extender su influencia en el Bajío, Zapata 19 y 20 de agosto el hecho: el lo Guanajuato revolucionario había caído y lo probaba escoltado por Pacheco. Como en el con el texto del telegrama oficial sobre el camino el contingente sufrió varias reporte de la fe del cadáver. envió Francisco al V. estado Pacheco de derrotas, Navarro fue abandonado a su suerte, con ataques furtivos, haciendo más una labor de guerrillero que de combatiente formal. Al cerrar el año, las principales noticias bélicas eran las referentes a enfrentamientos entre huertistas y opositores. Las actividades de Victoriano Las autoridades federales y locales emprendieron no sólo una Huerta eran difundidas con profusión cruzada tanto en los periódicos metropolitanos militar, sino que persiguieron a los como en los del estado. Venustiano familiares del caudillo. Para presionarlo, Carranza, el líder del antihuertismo, el 17 de junio detuvieron al Prof. Gonzalo apenas Navarro, hermano del revolucionario. El periódicos de la entidad y a los denuestos detenido, que trabajaba como ayudante contra Zapata se agregaban los dirigidos tercero en la escuela Modelo de Silao, fue al “bandido” Francisco Villa. sí era mencionado en los trasladado a Celaya, de acuerdo con la nota de El Obrero, publicada el 19 de junio de 1913. Siguieron difusión de las meses plazas de amplia tomadas y Para agosto de 1913, Navarro recuperadas por uno y otro bando, con estaba acorralado y fue abatido el día 13 notas contra Villa y Carranza y de en los límites entre Guanajuato y San aprovechar el discurso antiestadounidense Luis Potosí. Una semana más tarde, tras para legitimar a Huerta una serie de notas que propalaban el Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 144 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. El gusto no habría de durar mucho. El 24 de junio de 1914 las fuerzas La presencia de Emiliano Zapata antihuertistas triunfaron y el usurpador es pobre dejó la presidencia. guanajuatense, en sin la historiografía embargo, quedó plasmada sobre todo en las páginas de la Llegaron nuevas confrontaciones prensa de la época, en espera de una interrevolucionarias con dos bandos que lectura diferente, alejada de los clichés disputaban un proyecto constitucional. oficiosos y/o reaccionarios. Más allá de esa pugna, con Navarro había terminado la presencia zapatista formal en Fuentes: Guanajuato. Las noticias que en lo sucesivo se publicarían sobre el caudillo sureño serían por su protagonismo en la Convención de Aguascalientes, su alianza con Francisco Villa y, al triunfo del constitucionalismo moderado, por su persistencia de demandas agrarias al carrancismo, hasta su muerte a traición el 10 de abril de 1919. Guanajuato no fue un estado de demandas agrarias profundas, no tuvo campesinos despojados de sus tierras y el reparto agrario habría de realizarse hasta la década de los 30, enfrentado a defensores antiagraristas amparados en la lucha cristera. BLANCO, Mónica. El Movimiento Revolucionario en Guanajuato 19101913, Editorial La Rana, colección Nuestra Cultura, México, 1997. HART, John Mason, El México Revolucionario. Gestación y proceso de la Revolución Mexicana, Alianza Editorial Mexicana, primera edición en español, México, 1990. IGLESIAS González, Román (Introducción y recopilación), Planes políticos, proclamas, manifiestos y otros documentos de la Independencia al México moderno, 18121940. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie C. Estudios Históricos, Núm. 74., México, 1998. LÓPEZ González, Valentín, Los Compañeros de Zapata, Ediciones del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, México, 1980. 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Periódicos El Obrero (1910-1913), El Comercio (1910) y La Defensa (1913) de León; La Prensa (1910), El Barretero (1910-1914) y El Observador (19101913) de la ciudad de Guanajuato; y La Vanguardia (1910-1914) consultados en el Archivo Histórico Municipal de León, Archivo General del Estado de Guanajuato y Archivo General de la Nación Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 146 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. en la Plaza de la Paz 77, zona centro de III. EL MUNICIPIO EN TEXTOS Guanajuato, Gto. Gloria Del Carmen Hernández M105 El primer ejemplar se titula Los Uno de los aspectos más importantes en nuestros tiempos y que ha adquirido gran relevancia en nuestro sistema jurídico municipios y la coordinación intergubernamental. La autora es Allison M. Rowland. mexicano es el ubicado en el artículo 115 constitucional: el municipio. La actividad que desempeña el municipio en el desarrollo político, económico, social y cultural dentro del Estado ha propiciado grandes estudios a fin de proponer nuevas alternativas para su mejor funcionamiento interno. En este número 72 de Apuntes Legislativos les presentamos a nuestros lectores 3 libros que versan sobre el tema municipal en diversos aspectos. Forman parte de una colección titulada Cuadernos de Debate editado por el Centro de investigaciones y docencia económica. Rowland, Allison M. Los ejemplares que mencionamos pueden Los municipios y la coordinación intergubernamental/ Allison M. Rowland: México, D.F ser consultados en las instalaciones de la Biblioteca “José Aguilar y Maya” ubicada CIDE: 2000 40 pág. (Municipio, coordinación) [No. 105 Jefe de Departamento de Aguilar y Maya” Biblioteca “ José Eje] 1 Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 147 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. La coordinación intergubernamental es un tema relativamente nuevo en México, debido a que las relaciones tradicionales entre los municipios, los estados y la federación se han regido por una jerarquización estricta de arriba hacia abajo. En las últimas décadas, el progreso hacia la democratización y descentralización del país ha abierto a los municipios la oportunidad de empezar a definir los espacios gubernamentales y administrativos en que ellos asumen la responsabilidad principal, o bien, aquellos González Saravia Calderón, Dolores en que la comparten o la ceden a otros de vista de los municipios, el fondo del Pueblos indígenas y municipio/ Dolores González Saravia Calderón : México, D.F debate CIDE: 2000 órdenes de gobierno. Así, desde el punto sobre la coordinación intergubernamental es un incremento 1054 pág. (municipio, Indígenas) [No. sustancial de la importancia de los Eje] 1 mismos en el gobierno del país. El El segundo de los libros, se titula Pueblos indígenas y municipio, Dolores González Saravia Calderón. de proceso de recuperación y sistematización de propuestas que se desarrolló para conformar la Agenda de la Reforma Municipal en México incorporó una vertiente amplia, plural y rica en propuestas que relacionan a los derechos Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 148 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. indígenas con la Reforma del Estado en el ámbito local, y que hasta entonces había permanecido relativamente ausente del debate municipalista. Las reflexiones y los lineamientos recogidos en este campo están referidos a un importante sector de la sociedad nacional que ha expresado sus necesidades e intereses con gran fuerza y los ha colocado como un tema relevante y fundamental de la agenda pública nacional. El tercer y último libro que presentamos ahora se titula Derechos Hurtado, Javier. políticos e el orden municipal El autor Derechos políticos en el orden municipal / Javier Hurtado: México, D.F del libro es Javier Hurtado. CIDE: 2000 251 pág. (municipio, derechos políticos) [No. Eje] 1 Parte el presente trabajo de la tesis que generalmente los derechos políticos se asocian frecuentemente con las figuras de democracia directa. Por lo anterior, en el presente trabajo se precisan cuáles son esos derechos, así como sus antecedentes Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 149 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto. y evolución tanto en el derecho internacional como en el país. En el tercer apartado se hace un análisis de la situación de esos derechos en las constituciones políticas de los estados y en las leyes orgánicas municipales. Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos No. 72 150