Descargar Análisis - lasclavesdelderecho.com

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Solicitudes de información
Inadmisión de solicitudes de información cuando son repetitivas o abusivas.
Criterio interpretativo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de 14 de julio de 2016
(S/Ref. CI/003/2016).
Antecedente normativo
Cita:
-Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, de acceso a la información pública y buen
gobierno.
1. Introducción
El 9 de diciembre de 2013, se aprobó la Ley de Transparencia, de acceso a
la información pública y buen gobierno.
La Ley tiene un doble objeto, por un lado, regular e incrementar la
transparencia de la actividad de todos los sujetos que prestan servicios públicos o
ejercen potestades administrativas, desde una doble perspectiva: la publicidad
activa y el derecho de acceso a la información pública. Por otro lado, persigue
establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables
públicos, al tiempo que describe las consecuencias derivadas de su
incumplimiento.
El capítulo III del primer Título de la Ley, relativo a la transparencia de la
actividad pública, regula el derecho de acceso a la información pública; así,
configura este derecho, del que son titulares todas las personas que lo pueden
ejercer sin necesidad de motivar su solicitud, concreta los límites y establece un
procedimiento para su ejercicio, en el que se prevé un breve plazo de respuesta
(un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver);
se regula la tramitación y su resolución y se establece, como mecanismo de
impugnación, la posibilidad de formular una reclamación, en sustitución de los
recursos administrativos, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con
carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa.
A pesar de que la configuración legal del derecho de acceso a la información
pública es amplio1 y sólo se ve limitado en los casos expresamente recogidos en
la propia Ley (artículos 14 y 152), en su regulación se reconoce y se relacionan
1
Este derecho alcanza, según se reconoce en el artículo 13 de la Ley, a los contenidos y documentos que obren en
poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos
en el ejercicio de sus funciones.
2
El artículo 14 relaciona los límites al derecho de acceso y el artículo 15, establece medidas de protección de datos
personales. Así disponen:
Artículo 14. Límites al derecho de acceso.
1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
a) La seguridad nacional.
b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
d) La seguridad pública.
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
1
unas causas de inadmisión de la solicitud de acceso a la información.
En efecto, el artículo 18 de la Ley dispone:
“1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:
a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de
publicación general.
b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la
contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e
informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción
previa de reelaboración.
d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se
desconozca el competente.
e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
h) Los intereses económicos y comerciales.
i) La política económica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
l) La protección del medio ambiente.
2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las
circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique
el acceso.
3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la sección 2.ª se dicten en aplicación de este artículo serán
objeto de publicidad previa disociación de los datos de carácter personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto
en el apartado 3 del artículo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados.
Artículo 15. Protección de datos personales.
1. Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7
de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, el acceso únicamente
se podrá autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que
dicho afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso.
Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley
Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no
conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el
consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
2. Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos
constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a
información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad
pública del órgano.
3. Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud
concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la
información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su
derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.
Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes
criterios:
a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley
16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición
de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.
c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos
de carácter meramente identificativo de aquéllos.
d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan
afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.
4. No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de
carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.
5. La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través
del ejercicio del derecho de acceso.”
2
justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.
2. En el caso en que se inadmita la solicitud por concurrir la causa prevista en la
letra d) del apartado anterior, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar
en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la
solicitud.”
Dentro de las relacionadas en el referido artículo conviene destacar la
recogida en la letra e) del apartado 1 de este artículo, relativa a la solicitud de
información repetitiva o de carácter abusivo.
El Consejo de Transparencia y buen gobierno, en ejercicio de sus funciones
reconocidas en el artículo 38 de la Ley de Transparencia, acceso a la información y
buen gobierno y concretadas en el Estatuto del Consejo, aprobado por Real
Decreto 919/2014, de 31 de octubre, ha considerado oportuno delimitar el alcance
del concepto de solicitud de información repetitivo o abusivo, como causa de
inadmisión de solicitudes de información.
2. Contenido del Criterio interpretativo del Consejo de Transparencia y buen
gobierno
El Consejo de Transparencia y buen gobierno en el Criterio interpretativo al
que se refieren estas líneas, analiza los conceptos utilizados en la Ley de forma
separada por cuanto son distintos; así, en primer lugar se detiene en el concepto
“solicitud de información manifiestamente repetitiva” (a) y, en segundo lugar, en el
de “carácter abusivo de la petición de la información” (b).
a) Solicitud de información manifiestamente repetitiva
Recuerda que por repetitivo se entiende aquello que lleva a decir o a
resolver algo que ya se ha dicho o resuelto con anterioridad.
En los términos de la Ley, para inadmitir la solicitud de acceso a la
información es preciso que ésta sea repetitiva y manifiesta, y eso sucede, cuando
“de forma patente, clara y evidente
-coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos
solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del
artículo 14 o 15 de la LTAIBG o por concurrir con alguna de las causas de
inadmisión en los términos del artículo 18.
En todo caso, la respuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los
plazos de reclamación o de recurso contencioso administrativo sin que éstos se
hubieran interpuesto o, cuando, habiéndose presentado, hubieran sido
definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubieses sido avalada
por el Consejo de Transparencia y buen gobierno u órgano autonómico
equivalente o por el órgano judicial correspondiente.
-coincida con otra u otras presentadas por el mismo o los mismos solicitantes y,
habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que
hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su
momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la
ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.
-el solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución
3
por habérsela comunicado en un procedimiento anterior por el órgano
informante.
-coincidan con otra u tras dirigidas al mismo órgano en periodos de tiempo
inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las
solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación.
-cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de
competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de la
información”.
El propio Consejo recoge unas reglas complementarias a tener en
consideración:
-cuando se trate de peticiones cuyo texto sea coincidente: no ha de considerarse
reiterativa la concurrencia de varios demandantes solicitando una misma
información por la mera coincidencia del texto. Es obligatorio, en estos casos,
considerar cada peticionario individualmente.
-cuando la petición es colectiva y entre los que la suscriben hubiera uno o varios
que ya hubieran presentado la solicitud susceptible de ser considerada
reiterativa, solamente se aplicará la causa de inadmisión a dicha o dichas
personas.
-la respuesta a la solicitud de acceso a la información ha de ser motivada y
habrá de incluirse en ella, la referencia a la respuesta o respuestas anteriores de
las que trae causa la decisión de inadmitir.
b) Carácter abusivo de la petición de información
La Ley en esta causa de inadmisión, vincula la condición de que la solicitud
no esté justificada con la finalidad de la Ley. El Consejo parte de esta vinculación
para afirmar que para aplicar esta causa de inadmisión son precisos dos
elementos esenciales, a saber:
1.- que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no
cuantitativamente,
2.- que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir,
“cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley”.
1.- Ejercicio abusivo del derecho
Relaciona los supuestos o elementos que han de encontrarse en la solicitud
para poder entender que es abusiva; así dice:
-cuando se pueda considerar incluida en el concepto de abuso de derecho
recogido en el artículo 7.2 del Código civil y avalado por la jurisprudencia, esto
es: ‘todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las
circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales
del ejercicio de un derecho’.
-cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el
resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información,
impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que
tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y
basada en indicadores objetivos.
4
-cuando suponga un riesgo para os derechos de terceros.
-cuando sean contrarias a las normas, costumbres o la buena fe.”
2.-Solicitud no ajustada a la finalidad de la Ley
El Consejo relaciona las razones por las que se ha de considerar que la
solicitud está justificada o no con la finalidad de la Ley; así dice que está
justificada cuando se fundamente en el interés legítimo de:
“-someter a escrutinio la acción de los responsables públicos
-conocer cómo se toman las decisiones públicas
-conocer cómo se manejan los fondos públicos
-conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas”
Por el contrario, considera que no está justificada la solicitud con la finalidad
de la Ley, en los siguientes supuestos:
-cuando no pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades anteriormente
señaladas y “así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en
indicadores objetivos”
-cuando tenga por objeto de forma patente y manifiesta la obtención de
información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo
con la definición legal del concepto.
-“cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil
o penal o una falta administrativa”
3. Conclusiones
Del Criterio interpretativo del Consejo de Transparencia y bueno gobierno
aquí recogido se deduce que se puede inadmitir una solicitud de acceso a la
información pública por repetitiva o abusiva; esta causa ha de aplicarse de forma
restrictiva y, en cualquier caso, la resolución que al efecto se adopte ha de recoger
de forma expresa y precisa los motivos de la inadmisión.
A la vista del contenido del Criterio interpretativo, en la causa de inadmisión
fundamentada en el carácter repetitivo de la solicitud ha de concurrir la
circunstancia de ser manifiesta y, en el caso de la naturaleza abusiva de la
solicitud, ésta ha de ser cualitativamente abusiva y, además, no estar justificada
con la finalidad de la Ley.
En todo caso, se ha de adoptar la resolución de forma razonada y
fundamentada en criterios o indicadores objetivos que deben quedar debidamente
justificados.
5