La seguridad ambiental marítima en la Unión Europea 1. La
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Jornada sobre Seguridad Marítima Instituto Universitario de Estudios Marítimos Universidade da Coruña 9 de marzo de 2005 La seguridad ambiental marítima en la Unión Europea Dr. Javier Prado Domínguez y Dr. Jesús Ángel Dopico Castro Universidad de A Coruña RESUMEN 1. La seguridad marítima como un Bien Público Global (BPG). El mundo marítimo tampoco se ha quedado al margen de las poderosas fuerzas de cambio que afectan a la economía mundial. Concretamente, el entorno económico relacionado con el transporte internacional de hidrocarburos y de productos peligrosos se ha hecho extremadamente complejo. Una buena parte de esta complejidad está constituida por un conjunto heterogéneo de fallos tanto del mercado como del sector público (flawed state) y poseen una capacidad enorme de generación de externalidades negativas puesto que actúan en un contexto insuficientemente dotado de bienes públicos eficazmente protegidos en la escala internacional. Por tanto, la oferta de un bien público global, como es la seguridad marítima con todos los adjetivos que se le quieran añadir, se enfrenta a un gran y doble peligro: los fallos del mercado multiplicados por los fallos del sector público. Cuando el mercado y el sector público no son capaces de resolver dicha oferta adecuadamente, la cooperación y creación de nuevos instrumentos de actuación es espoleada, con fecuencia, por el apoyo de la sociedad civil a una causa pública o por la amenaza de un desastre. Estas dos palancas de movilización estuvieron presentes, en noviembre de 2002, con motivo del naufragio del Prestige frente a las costas de Galicia. La experiencia del accidente del Prestige nos ha permitido determinar la existencia de dos grandes ejes de actuación y de comportamiento por parte de ciertos operadores. De una parte, hemos puesto de manifiesto una significativa proliferación de pequeñas empresas que llevan a cabo el servicio del transporte de mercancías peligrosas en condiciones de economía informal (GonzálezLaxe,dir,2003). Son empresas domiciliadas en paraísos fiscales, dotadas de una estructura organizativa-contable de difícil seguimiento, que entran en la dinámica de nacimientos y disoluciones ultra-rápida para escapar a los controles, adquiridas en un mercado abierto y a precios muy bajos, y sin que posean totales y estrictas condiciones de seguridad tanto para el barco como para la tripulación. De otra parte, el marco institucional internacional no es capaz de diseñar un sistema de regulación que permita evitar, paliar y atenuar los impactos negativos en los casos en que se produzcan estas situaciones referidas al negocio marítimo. Puesto que ya que no existen ni restricciones ni estrictas normas que guíen un buen funcionamiento sectorial. Por tanto, si se analiza la evidencia aportada por el accidente del Prestige a la luz de la economía pública puede afirmarse que existen dos pautas negativas, claramente perfiladas, sobre las que hay que actuar: por una parte, hay todavía una carencia significativa de medidas de anticipación y de prevención para reducir los impactos negativos y, por otra parte, hay una insuficiente explotación de la capacidad sancionadora que se pone de manifiesto en la laxitud con que se producen sus intervenciones. El papel de la OMI resulta clave en este ámbito. Ha presentado una buena y correcta actitud pero su ejecutoria es lenta en la aplicación de resoluciones dadas las continuas presiones de los Estados y de las compañías petroleras. La actual divergencia de intereses entre los países europeos, las dificultades para la implantación de determinadas normas relacionadas con la renovación de los buques y los propios intereses de las industrias petroleras y del transporte marítimo motiva el actual retraso en la armonización de normas a nivel internacional. Jornada sobre Seguridad Marítima Instituto Universitario de Estudios Marítimos Universidade da Coruña 9 de marzo de 2005 Por estas razones, en (Laxe, Prado y Dopico, 2003) se lanza la propuesta de que un modelo eficiente y eficaz de mecanismos de compensación financiera por vertidos de hidrocarburos para la Unión Europea requiere que las empresas contaminantes no tengan incentivos ni para eludir la adopción de medidas preventivas ni para tratar de subvertir el orden legal mediante litigios prolongados y tácticas legales para reducir sus costes por el daño generado. Además, se hace imprescindible la obtención de compensaciones más altas para paliar los elevados costes sociales de los vertidos contaminantes procedentes de buques. 2. La seguridad ambiental marítima en la Unión Europea. En esta intervención se analizan, desde una perspectiva económica, las cuestiones más relevantes acerca de la seguridad ambiental marítima en la Unión Europea. Con esa finalidad, la intervención se estructura en tres partes diferenciadas: a) caracterización económica del negocio de transporte marítimo de mercancías potencialmente contaminantes, b) el papel de la Organización Marítima Internacional en la normativa de seguridad marítima y c) las principales cuestiones relativas a la política de seguridad marítima en la Unión Europea. El negocio de transporte marítimo de mercancías potencialmente contaminantes, fundamentalmente de hidrocarburos, presenta una serie de características propias del actual entorno de globalización económica. En ese sentido destacan especialmente los entramados societarios propietarios de las embarcaciones que navegan bajo bandera de conveniencia, que dificultan notablemente el cumplimiento de las labores de inspección de las sociedades de clasificación y, sobre todo la identificación de responsabilidades civiles en caso de vertidos de hidrocarburos. En relación con este último aspecto, la existencia de limitaciones económicas a dicha responsabilidad civil hace que los mecanismos de indemnización internacionales sean poco operativos e ineficientes en caso de siniestros marítimos con vertidos contaminantes. Teniendo en cuenta la internacionalización de las actividades de transporte marítimo de mercancías peligrosas es preciso el desarrollo de una normativa internacional de seguridad marítima. Dicha función la cumple en la actualidad la Organización Marítima Internacional, que mediante una serie de instrumentos (fundamentalmente convenios y protocolos) trata de establecer una normativa de seguridad marítima que sea lo más vinculante posible para los Estados integrados en la OMI. Sin embargo, dicha vinculación sólo se produce cuando el Estado miembro ratifica el convenio. En la intervención se plantea el papel de la OMI desde esta perspectiva y las posibilidades existentes para que grandes áreas regionales (Estados Unidos y Europa, sobre todo) pongan en funcionamiento una política de seguridad marítima propia complementaria de la de la Organización Marítima Internacional. En Europa el problema de la seguridad ambiental marítima es muy relevante y por tanto debe ser abordado en el seno de las instituciones de la Unión para evitar que se sigan produciendo catástrofes como la del Prestige. Los accidentes de petroleros como el Torrey Canyon, el Amoco Cádiz y el Erika han supuesto la adopción de determinadas normativas orientadas a mejorar la seguridad ambiental marítima en las costas europeas, siendo las iniciativas más ambiciosas los denominados Paquete Erika I y Erika II, que datan del año 2000. Sin embargo, siguen persistiendo numerosos obstáculos que hacen que resulte muy complicado acelerar las medidas planteadas en dichas iniciativas de la Comisión Europea y que dificultan la puesta en marcha en Europa de una verdadera política de seguridad marítima.
