dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 3
# Nº. 3/1996, de 13 de mayo.*
Expediente relativo al dictamen sobre el anteproyecto de la Ley de Cámaras Agrarias de CastillaLa Mancha.
ANTECEDENTES
El Excmo. Sr. Consejero de Economía y Administraciones Públicas en cumplimiento del acuerdo
del Consejo de Gobierno de 16 de abril de 1996, solicitó al Consejo Consultivo el preceptivo
informe conforme al art. 35.2 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre.
El anteproyecto de Ley se elevó al Consejo de Gobierno por el Excmo. Sr. Consejero de
Agricultura y Medio Ambiente, Consejero competente por razón de la materia.
El anteproyecto de Ley de Cámaras Agrarias de Castilla-La Mancha se sometió a consulta del
Consejo Asesor Agrario, el cual contó con la participación de representantes de ASAJA, UAGCOAG, UCAMAN, UGT y Confederación Regional de Empresarios de Castilla-La Mancha.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Las normas referenciales para el análisis del anteproyecto de Ley de Cámaras Agrarias de
Castilla-La Mancha son la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las Bases del
Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias y las posteriores Ley 23/1991, de 15 de octubre y Ley
37/1994, de 27 de diciembre, modificadoras de la Ley estatal básica. En el ámbito constitucional y
estatutario los arts. 148 y siguientes de la Constitución señalan la posibilidad de que las
Comunidades Autónomas asuman competencias en materia de agricultura y ganadería; así, el
Estatuto de Autonomía prevé competencias exclusivas en materias de agricultura y ganadería de
acuerdo con la ordenación general de la economía, tanto en el primitivo art. 32.1 de la Ley
Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, como en el actual 31.1.16 de la Ley Orgánica 7/1994, de 24 de
marzo, por la que se reforma el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.
Pero el cuadro competencial no queda debidamente perfilado si no se hace referencia al conjunto
de disposiciones que afectan a la capacidad normativa de la Comunidad Autónoma de Castilla-La
Mancha para regular y actuar sobre Corporaciones de Derecho Público.
Por ello, conviene citar el art. 32.7 de la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, que prevé la
competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de corporaciones de Derecho
Público para la Comunidad Autónoma, ajustándose a la legislación básica del Estado y, cuando
proceda, a los términos que la misma establezca. Este desarrollo viene completado mediante la
Ley 12/1983, del Proceso Autonómico en cuanto a través de su art. 15 contempla los principios
que deben informar la acción legislativa de las Comunidades Autónomas cuando acometen la
labor de regular aquellas Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses
económicos y profesionales.
La Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha tiene, en suma, competencia para realizar la
actividad legislativa en lo referente a Cámaras Agrarias, aunque tal competencia se encuentra
circunscrita por los límites enumerados en el propio Estatuto y lo previsto en los artículos 148 y
149.1.18 de la Constitución y ello, sin dejar de señalar que no sólo no existe en la Constitución
precepto específico sobre las Cámaras Agrarias, sino que ignora el término Corporación de
Derecho Público, salvo el débil cobijo que presta el artículo 52 de la Constitución y cuyos
elementos fundamentales son: la reserva de ley, la defensa de los intereses económicos que le sean
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propios y la estructura interna y su fundamento, que deben ser democráticos.
Antes de analizar los aspectos materiales del anteproyecto de Ley, conviene considerar la
importancia que, para la correcta formación y construcción del acervo legislativo de la
Comunidad Autónoma, debe tener la formación y construcción de la diferente producción
normativa. Convendrá exigir del legislador el rigor no sólo subjetivo, sino también material, en la
conformación de la estructura de las normas producidas. Y es en este aspecto en el que el Consejo
Consultivo debe ejercer también su función de asesoramiento en cuanto auxilio y colaboración
para facilitar la correcta ejecución posterior de las normas.
La simple transcripción no contribuye a reforzar la "voluntas legis" sino que, en los casos de su
alteración, puede actuar en detrimento de la intención del legislador estatal. De forma reiterada el
Tribunal Constitucional ha indicado que tal técnica, en cuanto sea posible, debe ser evitada.
El número de quince miembros propuesto por el Consejo Asesor Agrario es fruto del consenso
conseguido de forma pacífica, por lo cual hay que considerar que el anteproyecto ha recogido los
planteamientos de todos los sectores implicados, lo que debe considerarse como garantía
suficiente de pluralidad y operatividad. Tampoco debe pasarse por alto el mandato de que la
elección será mediante "sufragio libre, igual, directo y secreto", atendiendo a criterios de
representación proporcional.
Una organización sistematizada de los textos no solo contribuye a su claridad, lo cual siempre es
necesario, sino al aprecio que los ciudadanos, destinatarios últimos de las leyes, tengan a éstas.
El Título II de la Ley regula escuetamente el Régimen Electoral Agrario y utiliza la técnica del
reenvío a la aplicación supletoria de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. El uso de
esta técnica, a juicio del Consejo Consultivo, genera no sólo incertidumbre sobre las reglas
efectivamente aplicables, sino que, en puntos sustantivos puede resultar improcedente, en especial
cuando se trata de determinar aspectos esenciales del proceso electoral que afectan al derecho de
sufragio activo y pasivo. El Consejo entiende que el cabal cumplimiento del mandato del
legislador estatal impone que la norma autonómica recoja, al menos, las reglas fundamentales del
ejercicio del derecho de sufragio.
La remisión a normas reglamentarias para regular el procedimiento por el que ha de realizarse la
convocatoria de elecciones supone una indebida deslegalización que vulnera formalmente el
párrafo segundo del art. 8 de la Ley de Bases en la dicción del artículo único de la Ley 37/1994, de
24 de diciembre, que establece el procedimiento que ha de seguirse para proceder a la
convocatoria de las elecciones a Cámaras Agrarias.
Con respecto al Título III del anteproyecto, el artículo 26 regula la representatividad de las
organizaciones profesionales agrarias de forma concordante con la Ley de Bases. El Consejo
entiende que la constitucionalidad de este precepto no resulta discutible a la vista de la Sentencia
132/1989, de 18 de julio, del Tribunal Constitucional. En consecuencia, el anteproyecto de Ley
puede establecer los criterios de representatividad que estime más convenientes, siempre que éstos
se basen en reglas objetivas y justificadas (Sentencia del Tribunal Constitucional 53/1982, de
julio) y sin que resulte obligado el mantenimiento de los porcentajes de voto establecidos en la Ley
de Bases.
CONSIDERACIONES
I
El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha emite el dictamen con carácter preceptivo, en base
a lo dispuesto en el artículo 54.3 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo
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Consultivo, al tratarse de un anteproyecto de Ley de Cámaras Agrarias de Castilla-La Mancha.
II
La emisión del dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, como órgano superior de
consulta, se fundamenta en la capacidad que le atribuye la Ley para velar por la adecuación a la
Constitución, al Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha y al ordenamiento jurídico, de las
normas autonómicas y de los actos de las Administraciones públicas. El marco de referencia para
apreciar la corrección constitucional y estatutaria de la producción de un anteproyecto de Ley
autonómico, queda configurado no sólo por lo dispuesto en ambas normas, sino también por las
restantes disposiciones que, como en este caso, tengan el carácter de legislación básica estatal.
En este apartado último, las normas referenciales son la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la
que se establecen las bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias y las posteriores Ley
23/1991, de 15 de octubre, y Ley 37/1994, de 27 de diciembre, modificadoras de las anteriores.
Por lo que se refiere al ámbito Constitucional y Estatutario, conviene notar que la Constitución de
1978 define el marco de competencias de las Comunidades Autónomas en los artículos 148 y
siguientes y es este artículo precisamente el que regula la posibilidad de las Comunidades
Autónomas de asumir competencias en un grupo de materias, entre las que se incluye la
agricultura y ganadería. La Ley Orgánica 9/1982, de 19 de agosto, del Estatuto de Autonomía de
Castilla-La Mancha recoge en su artículo 32.f), como competencia exclusiva, la capacidad para
regular la agricultura y la ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía. La
Ley Orgánica 7/1994, de 24 de marzo, por la que se reforma el Estatuto de Castilla-La Mancha,
en su artículo 31.1.6, vuelve a referenciar la asunción de competencia exclusiva en materia de
agricultura y ganadería en consonancia con la ordenación general de la economía.
Pero el cuadro competencial no queda debidamente perfilado si no se hace referencia al conjunto
de disposiciones que afectan a la capacidad normativa de la Comunidad de Castilla-La Mancha
para regular y actuar sobre Corporaciones de Derecho Público.
Conviene citar a este respecto la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, del Estatuto de Autonomía
que, en su artículo 32.7, prevé la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en materia
de Corporaciones de Derecho público para la Comunidad Autónoma, ajustándose a la legislación
básica del Estado y, cuando proceda, a los términos que la misma establezca. Este desarrollo viene
completado mediante la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico en cuanto a
través de su artículo 15 contempla los principios que deben informar la acción legislativa de las
Comunidades Autónomas cuando acometen la labor de regular aquellas Corporaciones de
Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales.
A la luz del iter referenciado puede deducirse que, de los preceptos de la Constitución, del
Estatuto, de la legislación estatal básica y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, emanan
las indicaciones suficientes para establecer el ámbito y tipo de competencia.
III
Con carácter general conviene efectuar algunas consideraciones que sirvan de marco referencial
en el que se inserta la elaboración del presente anteproyecto de Ley.
No existe en la Constitución ningún precepto específico sobre las Cámaras Agrarias, a diferencia
de lo que ocurre en el caso de los Colegios Profesionales (artículo 36 de la Constitución). De la
misma manera conviene recordar que la Constitución ignora el término Corporación de Derecho
público, salvo el débil cobijo que presta el artículo 52 de la Constitución y cuyos elementos
fundamentales son: la reserva de la Ley, la defensa de los intereses económicos que les sean
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propios y la estructura interna y su funcionamiento que deben ser democráticos.
La consideración de reserva de Ley amplía el contexto constitucional y nos conduce a la
competencia estatal para establecer leyes básicas, que, posteriormente serán desarrolladas por las
Comunidades Autónomas.
La facultad de legislación básica reservada al Estado, puede contemplarse desde dos perspectivas:
a) Las bases previstas en el artículo 149.1.18 de la Constitución, en tanto que, de manera parcial,
las Cámaras agrarias se configuran como Administraciones Públicas.
b) Las bases en virtud de las competencias de los artículos 31 y 32 de la Ley Orgánica 9/1982, de
10 de agosto, del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, reformada por Ley Orgánica
7/1994, de 24 de marzo, y el artículo 15 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del proceso
Autonómico.
Consecuentemente, y en base a los argumentos expresados, puede predicarse la competencia de la
Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha para realizar actividad legislativa en lo referente a
Cámaras Agrarias, caso que nos ocupa, en virtud de sus atribuciones, aunque tal competencia se
encuentra circunscrita por los límites enumerados en el propio Estatuto y lo previsto en los arts.
148 y 149.1.18 de la Constitución.
IV
El anteproyecto de Ley de Cámaras Agrarias de Castilla-La Mancha, consta de una Exposición de
Motivos en la que se manifiesta la intención de la Comunidad Autónoma de ejercer la
competencia legislativa que le es propia para desarrollar el núcleo básico establecido en la Ley
23/1986, adoptando su regulación a las características y especificidades de la Región.
Se manifiesta asimismo la oportunidad de la actuación legislativa en base a la efectividad de los
traspasos de competencia y la necesidad de dotar al sector, de fundamental importancia en la
Región, de un instrumento legislativo de desarrollo de la Ley básica del Estado. Tal vez convenga
considerar en este punto la importancia que, para la correcta formación del acervo legislativo de
la Comunidad Autónoma, debe tener la formación y construcción de la diferente producción
normativa. Convendrá exigir del legislador el rigor no solo subjetivo sino también material en la
conformación de la estructura de las normas producidas. Y es en este aspecto en el que el Consejo
Consultivo debe ejercer también su función de asesoramiento en cuanto auxilio y colaboración
para facilitar la correcta ejecución posterior de las normas.
El cuerpo legislativo se estructura en tres Títulos, una Disposición Adicional, una Transitoria,
una Derogatoria y dos Disposiciones Finales. El Título Primero, integrado por dos Capítulos,
regula el marco genérico de las nuevas Cámaras Agrarias de Castilla-La Mancha. El Capítulo
Primero, compuesto por seis artículos, regula "los principios" (sic) generales que rigen las
Cámaras Agrarias creadas por esta Ley, destacando las funciones de consulta y colaboración de
estas corporaciones de Derecho Público con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y la
labor de tutela que se establece sobre las Cámaras Agrarias por parte de la propia Junta de
Comunidades. El Capítulo Dos establece la organización plural y operativa entorno al Pleno,
Comisión Delegada y Presidente, así como su régimen económico. El Título Segundo entra en la
regulación del régimen electoral agrario, tratando de contemplar los elementos esenciales de los
procesos. No obstante se percibe que serán necesarios producciones posteriores normativas de
rango inferior al actual que explique y aclare los procesos electorales así como las diferentes iter
operativos que deberán realizarse para garantizar la correcta participación de los sectores
interesados.
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Especial importancia, desde el punto de vista jurídico y ante las alegaciones presentadas, reviste el
Título Tercero que establece, al cobijo de la ineludible necesidad democrática, el grado y nivel de
representatividad de las organizaciones profesionales agrarias, así como la capacidad de
interlocución y representación ante las Administraciones Públicas, elemento de sustancial
relevancia para encauzar los elementos de colaboración mutua y precisos para determinar la
eficacia de las actuaciones del Consejo de Gobierno de la Región en los amplios sectores que
puedan efectuar los agricultores.
El texto se cierra con la Disposición Adicional Única que pretende regular la liquidación,
adscripción y uso del patrimonio de las Cámaras Agrarias que se extinguen en virtud de lo
dispuesto en la propia Ley, las Disposiciones Transitorias y Finales.
V
1.- Iniciando el análisis pormenorizado de las cuestiones que plantean los distintos preceptos del
anteproyecto, se observa que el artículo 1 define el ámbito territorial de las Cámaras Agrarias
mediante la creación de una Cámara por provincia en base a lo previsto en el artículo 6 de la Ley
23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las
Cámaras Agrarias. A este respecto conviene hacer mención a que la determinación del ámbito
territorial ha sido resuelto por la Sentencia 137/1989, de 18 de julio, del Tribunal Constitucional y
como tal se refleja en las propias consideraciones manifestadas por las organizaciones agrarias
integradas en el Consejo Asesor Agrario. La unanimidad de la aceptación del ámbito territorial de
las Cámaras agrarias, creadas mediante esta Ley, se configura así como garantía suficiente de
para que cumplan sus funciones y facilitar la actividad de las Administraciones Públicas.
El apartado 2 del artículo 1, hace una declaración expresa de la extinción de las Cámaras
Agrarias de ámbito territorial inferior al provincial, que encontraría mejor acomodo en una
disposición adicional.
2.- El artículo 2 presenta una estructura compleja como consecuencia de la inclusión de normas
diferentes de la Ley 23/1986 y de la Ley 12/1983. La transcripción alterada del artículo 2 de la Ley
23/1986, de 24 de diciembre, en el primer apartado demanda una más correcta utilización de las
técnicas legislativas, ya que la simple transcripción no contribuye a reforzar la "voluntas legis"
sino que, en los casos de su alteración, puede actuar en detrimento de la intención del legislador
estatal. De forma reiterada el Tribunal Constitucional ha indicado que tal técnica, en cuanto sea
posible, debe ser evitada.
3.- El artículo 3, en base a la libertad del legislador, contempla dos ámbitos diferentes para guiar
la actuación, conforme a derecho, de estas corporaciones. Por un lado, las previsiones
contempladas en la presente Ley y sus normas posibles de desarrollo y, por otro, su propio
Estatuto. Aparece aquí la estructura bifronte de las Corporaciones de Derecho público, dando
cauce a la organización de los intereses colectivos mediante la elaboración democrática de sus
propios Estatutos, lo que desmiente, en cualquier caso, la posible acusación de una excesiva
administrativización de estas entidades, en detrimento de su autonomía, lo que no entorpece para
que se defina otra característica importante, la participación de las Cámaras Agrarias de la
naturaleza jurídica de las Administraciones Públicas por lo que se refiere a su constitución u
organización y en aquellos actos que, dictados en el ejercicio de sus funciones como entes de
Derecho público, tengan la consideración de actos administrativos. En párrafos anteriores se ha
tratado cómo la configuración de las Cámaras Agrarias aparecen concebidas como entes
peculiares y diferenciados de otro tipo de asociaciones empresariales y sindicales de agricultores y
ganaderos; no parece, no obstante, que nos encontremos ante una transformación sustancial de
su naturaleza que nos llevaría a otra discusión. En cualquier caso, las Cámaras Agrarias, porque
así se manifestó en la Ley de Bases, queda sometida a las normas de Derecho Administrativo en
aquellos aspectos que le sean aplicables.
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4.- El artículo 4, conectado con el artículo 2 del anteproyecto, incide sobre las funciones de las
Cámaras Agrarias, transcribiendo las señaladas en el art. 4 de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre,
si bien con una alteración de su orden.
El apartado 3 del artículo, en un giro de positivo a negativo, pasa a la prohibición taxativa para
las Cámaras Agrarias de asumir ciertas funciones, siendo literalmente lo preceptuado en el
artículo 5 de la Ley 23/1986, como defensa de las garantías de la libertad de asociación, de
libertad de actuación de las organizaciones profesionales y enmarca asimismo el ámbito de
actuación de los instrumentos de tipo corporativo.
El artículo 7 de la Constitución, relacionado con su artículo 1, consagra la libertad como "valor
superior del ordenamiento jurídico español", lo que implica el reconocimiento del individuo como
ser que puede optar por aquellos instrumentos previstos en el ordenamiento constitucional y en
las leyes que mejor sirvan a sus intereses y preferencias y es, en base a tales consideraciones,
como puede ejercitar su derecho a asociarse o a no asociarse.
Es precisamente en base a este principio de libertad suprema por lo que sin menoscabo de
derechos fundamentales, pueden crearse por la propia administración aquellos órganos que,
entiende, pueden servir mejor al cumplimiento de los fines que tiene encomendado.
No existe un derecho a la libertad absoluta, porque ésta sería incompatible con el Estado social y
chocaría frontalmente con los diferentes mecanismos constitucionales que posibilitan la
restricción, la moderación o delimitación de la propia libertad consagrada como valor supremo en
la Constitución. No existe contradicción entre ambos planteamientos por cuanto cualquier
limitación de los derechos y libertades ha de establecerse por Ley formal, según el artículo 53.1 de
la Constitución y ha de ser proporcionada a la legítima finalidad que se persigue, considerando
siempre, como norma suprema, el contenido esencial del derecho.
5.- El artículo 5 del anteproyecto regula genéricamente la tutela administrativa disponiendo que
será la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente quién la ejerza a través del órgano de la
misma que designe el Consejo de Gobierno.
Esta facultad general de tutela toma una concreción en el artículo 11 al tener la Consejería de
Agricultura y Medio Ambiente la posibilidad de designar, de entre sus funcionarios, uno que
actúe como secretario de la Cámara.
Asimismo, el artículo 13 números 6, 7 y 8 se refiere a la tutela en actos de contenido económico al
posibilitar a la Consejería citada para fiscalizar, auditar e inspeccionar la actividad económica de
las Cámaras.
6.- El Capítulo Segundo del Título Primero contempla la organización y funcionamiento de los
Órganos de Gobierno, siguiendo los modelos habituales para este tipo de Corporaciones,
estructurados en Pleno, Comisión Delegada y Presidente. La regulación de tal estructura de
funcionamiento ocupa los capítulos 8, 9 y 10, debiendo hacer notar la diferencia existente entre el
artículo 8 de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre y el propio artículo 8 del proyecto de Ley objeto
de dictamen. La diferencia sustancial reside en el número de representantes previsto como
máximo en la Ley básica y el número propuesto en el proyecto. Algunas precisiones conviene
reseñar con objeto de salvaguardar la opción de los redactores del anteproyecto. El artículo 8 de
la Ley 23/1986, fija el número de 25 miembros como máximo, la cual supone la consideración del
tope por arriba con objeto de conseguir un número lo suficientemente representativo y lo
suficientemente operativo como para garantizar que se atienden de manera diligente las misiones
que tiene encomendadas. Es, pues, la fijación del número una decisión del legislador nacional
que no ha cerrado las posibilidades que tienen las Comunidades Autónomas de decidir el número
de los miembros que conformarán el Pleno, como órgano soberano de la Cámara Agraria. Hay
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que aceptar una voluntad expresa del legislador para obligar a que las Comunidades Autónomas
realicen un esfuerzo para delimitar el número que, en su territorio, considera operativo.
De la documentación aportada se deduce el acuerdo entre las diversas organizaciones agrarias,
por cuanto tan solo la organización UAG-COAG ha sugerido, como enmienda, el numero de
veinticinco miembros aunque, a este respecto, hay que manifestar que, en base a la
documentación presentada, el Consejo Asesor Agrario apunta la necesidad de aumentar respecto
a la propuesta el número de miembros, aunque éste no se especifique. Es tan solo del informe del
Secretario General Técnico de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, de donde podemos
deducir que el Consejo Asesor Agrario ha propuesto el número de 15 que figura en el
anteproyecto. Hay que suponer que este número es el resultado del consenso conseguido en el
Consejo asesor Agrario y que se ha llegado a este número de forma pacífica, por lo cual hay que
considerar que el anteproyecto ha recogido los planteamientos de todos los sectores implicados, lo
que debe considerarse como garantía suficiente de pluralidad y operatividad.
Fijados, pues, los criterios que parecen haber inspirado la elección de número de miembros, no
debe pasarse por alto el mandato de que la elección sea mediante "sufragio libre, igual, directo y
secreto y atendiendo a criterios de representación proporcional" de los miembros que conforman
el Pleno. Ya en su momento se ha hecho referencia a los principios democráticos que, dimanantes
de la Constitución, vertebran toda clase de organizaciones y movimientos asociativos. No solo este
funcionamiento es una necesidad derivada del art. 2 de la Ley 29/1986 y del artículo 15 de la Ley
12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, sino que en el anteproyecto se hace una
manifestación expresa y explícita, como manifestación del modelo de organización participativa
que la Comunidad Autónoma quiere construir en su territorio.
Hay que hacer notar por este Consejo Consultivo que, como ha manifestado alguna organización
agraria, en un artículo tan amplio como éste no se contempla el sistema de elección del Presidente
y la mayoría de votos que necesitará, lo cual contrasta a todas luces con la minuciosidad que se
contempla en diferentes apartados del artículo 8. Puede ser aconsejable que en función de la
correcta gradación normativa se delimiten cuanto sea posible los ámbitos en los que cada norma
debe tener su cabida. Tal esfuerzo llevará a considerar aquellos aspectos esenciales como terreno
propio de la Ley, dejando el resto para las normas de rango menor. No obstante, en el espacio de
las opciones, resulta posible cualquier decisión, sobre todo cuando no afecta a elementos
nucleares que puedan perturbar el correcto desarrollo del anteproyecto dictaminado.
7.- El artículo 13 de este Segundo Capítulo debería ser estructurado técnicamente diferente, para
evitar lo que parece una aglomeración de temas diversos que, aunque están interrelacionados
entre sí, puede convertir su lectura en un proceso de difícil comprensión. Una organización
sistematizada de los textos no solo contribuye a su claridad, lo cual siempre es necesario, sino al
aprecio que los ciudadanos, destinatarios últimos de las leyes tengan a éstas.
Sin entrar en todos los apartados de este amplio artículo, conviene hacer referencia a dos
planteamientos distintos que, si bien ofrecen garantías de corrección jurídica y adaptación a los
códigos legislativos de referencia, pueden demandar algún comentario. El apartado 1 prevé, para
el cumplimiento de sus funciones, los recursos de que podrán disponer las Cámaras Agrarias. De
su enumeración nada contrario se desprende respecto a lo que son considerados recursos
habituales de estas corporaciones, que por otro lado, y siguiendo el artículo 12 de la Ley básica,
no cierra la posibilidad de poder contar con otros ingresos de los reseñados en el artículo 13, ya
que ni su enumeración presenta voluntad de exclusión ni lo abierto de su relación indica
limitación de acceso a otros ingresos. Para confirmar tales apreciaciones viene el apartado 1. b)
del artículo 13 que contempla la compatibilidad de ingresos, provenientes de otras
Administraciones Públicas, con lo previsto, de forma fehaciente, en el apartado 1. a) del mismo
artículo. El carácter imperativo del tiempo verbal propuesto en el apartado a) y la referencia a los
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de otras consideraciones que
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pudieran hacerse, parece contemplar unos ingresos de manera ordinaria. La regulación en el
apartado siguiente de otro tipo de recursos provenientes de otras Administraciones Públicas no
hace sino abrir la posibilidad de disponer de un mayor monto de recursos para la mejor y más
completa consecución de los fines asignados para estas instituciones.
Diferente matiz recibe la facultad de tutela de la Administración en el enunciado del apartado 7
por cuanto modera, mediante el recurso a la autorización previa, las facultades que la
Administración posee para las actuaciones de las Cámaras previstas en los apartados a) y b) de
este punto 7 del artículo 13.
Siendo competente el legislador para intervenir determinadas actividades económicas de las
Cámaras Agrarias, se ha optado por una fórmula que mantiene un equilibrio con la autonomía de
la Cámara al ejercerse mediante el mecanismo de la autorización previa.
VI
1.- El Título Segundo de la Ley establece el que denomina "Régimen Electoral Agrario",
pretendiendo con ello cumplir el mandato contenido en el artículo 8 de la Ley de Bases.
Del contenido de este Título es necesario destacar, con carácter general, su escueta regulación
que difícilmente cumple el mandato del legislador estatal y que, aparentemente, intenta salvarse
mediante el reenvío a la aplicación supletoria de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General
que establece el artículo 24.
El uso de esta técnica, con carácter tan generalizado, genera no sólo incertidumbres sobre las
reglas efectivamente aplicables, sino que, en puntos sustantivos, puede resultar improcedente, en
especial cuando se trata de determinar aspectos esenciales del proceso electoral que afectan al
derecho de sufragio activo y pasivo. Así ocurre en la concisa regulación del censo electoral, que
no prevé cuestiones tales como la participación de las organizaciones profesionales agrarias en su
elaboración, o la necesaria colaboración de otras Administraciones Públicas, o su actualización o
revisión, o la determinación de su aprobación definitiva. Igualmente falta la regulación del
sistema de determinación de los electos resuelto con un impreciso "atendiendo a criterios de
representación proporcional", en el artículo 8, criterios que sin embargo no se concretan.
Aunque las omisiones antes señaladas no supongan vulneración de la legislación básica, entiende
el Consejo que el cabal cumplimiento del mandato del legislador estatal impone que la norma
autonómica recoja al menos las reglas fundamentales del ejercicio del derecho de sufragio.
2.- El artículo 14 regula la condición de elector apartándose, en su letra C, de lo establecido en el
artículo 9 de la Ley de Bases. Aún cuando la referencia de la Ley de Bases a la figura del
colaborador pueda ser residual, no le es dado a la norma autonómica, privar de la condición de
elector a quien tiene tal condición atribuida por una norma básica.
Entiende el Consejo que pudiera salvarse la vulneración de la Ley de Bases y en consecuencia la
inconstitucionalidad del precepto mediante la atribución de la condición de elector a través de la
remisión al artículo 9 de la citada Ley de Bases.
3.- La remisión a normas reglamentarias para regular el procedimiento por el que ha de
realizarse la convocatoria de elecciones supone una indebida deslegalización que vulnera
formalmente el párrafo segundo del artículo 8 de la Ley de Bases en la dicción del artículo único
de la Ley 37/1994, de 24 de diciembre, que establece el procedimiento que ha de seguirse para
proceder a la convocatoria de las elecciones a Cámaras Agrarias.
VII
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1.- El artículo 26 del anteproyecto, que integra el Título Tercero del mismo, regula la
representatividad de las organizaciones profesionales agrarias de forma concordante con el
apartado 3 del artículo 11 de la Ley de Bases, otorgando el carácter de organizaciones
profesionales más representativas a aquellas que alcancen un veinte por ciento del total de los
votos válidos emitidos en el proceso electoral para miembros del pleno de las Cámaras Agrarias.
La constitucionalidad del precepto no resulta discutible, por cuanto el propio Tribunal
Constitucional hizo pronunciamiento expreso sobre el mismo en su Sentencia 132/1989, de 18 de
julio, (Fundamentos jurídicos 17 y 28), declarando la constitucionalidad del concordante precepto
de la Ley de Bases, tanto desde la perspectiva de la atribución de la condición de organización
profesional mas representativa a quienes alcancen determinado porcentaje de votos, como desde
la perspectiva de atribución a dichas organizaciones de la representación institucional del sector
ante las Administraciones Públicas u otros organismos de carácter público.
Aún cuando el Consejo Asesor Agrario acordó proponer al Consejo de Gobierno que en la
preceptiva solicitud de dictamen al Consejo Consultivo se consultase a éste, de forma expresa,
sobre la posibilidad de que la Ley Regional modificase los porcentajes de votos necesarios para
ostentar la condición de organización profesional más representativa, la solicitud de dictamen no
contiene petición en tal sentido. Entiende sin embargo el Consejo Consultivo que resulta
conveniente señalar su posición dada la trascendencia de la regulación de dicha materia.
La ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional 132/1989 señala en su fundamento jurídico 28
que la regulación contenida en el apartado 3 del artículo 11 de la Ley de Bases "...supone un
mínimo que no excluye ni puede excluir que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de su
competencia, regulen la materia ampliando la condición de organizaciones más representativas
dentro de su ámbito, a efectos de su consulta por los organismos propios, a aquellas que cumplan
las condiciones que la norma autonómica considere convenientes, tal y como se señalara en el
caso de las organizaciones sindicales (Sentencia del Tribunal Constitucional 98/1985 fundamente
jurídico 16) y en el de las asociaciones empresariales (Sentencia del Tribunal Constitucional
57/1989, fundamento jurídico 1)" y en el mismo fundamento jurídico "En ningún caso puede
entenderse que la normativa sobre organizaciones de mayor representatividad con relación a
ámbitos territoriales infraestatales se agote en este precepto, pudiendo las Comunidades
Autónomas con competencia para ello regular esa mayor representatividad ante sus propios
órganos como estimen conveniente, respetando, claro está, los límites constitucionales exigibles".
De la anterior doctrina deriva que el anteproyecto de Ley sometido a consulta puede establecer los
criterios de representatividad que estime más convenientes, siempre que éstos se basen en reglas
objetivas y justificadas (Sentencia del Tribunal Constitucional 53/1982 de 22 de julio) y sin que
resulte obligado el mantenimiento de los porcentajes de voto establecidos en el apartado 3 del
artículo 11 de la Ley de Bases.
Por lo demás, nada puede objetarse a la regulación actualmente contenida en el anteproyecto, que
igualmente que otras posibles opciones, resulta plenamente ajustado a las previsiones
constitucionales y estatutarias.
2.- Dividida en cinco apartados, la Disposición Adicional del anteproyecto regula la liquidación y
destino del patrimonio de las Cámaras Agrarias extinguidas en virtud de la propia Ley, atribuye a
cooperativas u otras entidades asociativas agrarias la gestión de las actividades económicas que
realizan las actuales Cámaras, y determina la integración del personal contratado por las
Cámaras Agrarias extinguidas.
Como señala el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 18 de su sentencia 132/1989,
"Como entidades cuya creación y disolución se producen como consecuencia de la decisión del
poder público, tanto la determinación de sus fuentes de ingresos como el régimen de su
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patrimonio, y el destino de este en los supuestos de desaparición quedan también sometidos a esa
decisión, y concretamente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 de la Constitución, a lo
que prevea la Ley que regule este tipo de organizaciones profesionales. En el presente caso, y ante
la eventual desaparición, por ministerio de la Ley, de un conjunto de Cámaras Agrarias de nivel
inferior al provincial, se hace preciso precisar el destino de su patrimonio, y eso es precisamente
lo que la disposición adicional segunda efectúa. No hay pues privación de propiedad alguna, ni,
por otra parte, puede aceptarse que los bienes de las Cámaras a extinguir constituyan una
propiedad colectiva".
Siendo constitucional la previsión de extinción de las Cámaras de ámbito inferior al provincial y
correspondiendo a la Comunidad Autónoma decidir, mediante Ley, el destino del patrimonio de
las Cámaras Agrarias extinguidas, la decisión de atribuir el mismo a las Cámaras Agrarias
Provinciales pretende cumplir el mandato de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 23/1991,
de 15 de octubre, por la que se modifica la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, de Bases del Régimen
Jurídico de las Cámaras Agrarias.
La norma estatal básica vincula el patrimonio de las cámaras extinguidas a fines y servicios de
interés general agrario del ámbito territorial de la cámara extinguida. Si bien la atribución del
patrimonio a las Cámaras Agrarias de ámbito provincial resulta compatible con la norma básica,
es lo cierto que nada en el anteproyecto impone la vinculación del patrimonio que se les atribuye a
dichos fines y servicios de interés general agrario del ámbito territorial de la cámara extinguida.
Debe observarse además que las funciones atribuidas en el artículo 4 del anteproyecto a las
Cámaras Agrarias no permiten, a priori, afirmar que estas sean llamadas a cumplir fines y
servicios de interés agrario específicos de un determinado ámbito territorial inferior a la
provincia.
Entiende por ello el Consejo que, en su actual redacción el apartado 2 de la Disposición Adicional
del anteproyecto vulnera lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 23/1986, de
24 de diciembre, de Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias, en la redacción dada
por la Ley 23/1991, de 15 de octubre.
Iguales problemas plantea el apartado 3 de la Disposición Adicional del anteproyecto, por cuanto
la posibilidad de cesión a personas jurídicas públicas o privadas, en si misma irreprochable, no
queda vinculada al cumplimiento por éstas de fines de interés general agrario del ámbito
territorial de la cámara extinguida de la que proceda el patrimonio cedido. la preferencia que el
último párrafo del apartado establece a favor de las personas jurídicas con domicilio en el
municipio donde esté ubicado el inmueble cedido, si bien resulta lógica, no salva la posible
inconstitucionalidad de la norma que permite, de modo general, que el patrimonio de las cámaras
agrarias extinguidas se dedique a fines o servicios de interés general agrario pero de ámbito
territorial distinto al de la cámara de procedencia.
Entiende por ello el Consejo que los apartados 2 y 3 de la Disposición Adicional del anteproyecto
son inconstitucionales por vulneración de la norma básica estatal.
Debe señalarse en este punto que, si bien la sentencia del Tribunal Constitucional 132/1989 solo
consideró básico la exigencia de que el patrimonio de las cámaras extinguidas se destinase a
"fines o servicios de interés general agrario", la nueva redacción de la Disposición Adicional
Segunda de la Ley de Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias es declarada básica
por la Disposición Adicional de la Ley modificativa 23/1991, con expresa invocación del artículo
149.1.18 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las
bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. No anulado dicho precepto, debe
entenderse en su totalidad de carácter básico, incluyendo en ello la exigencia de que los fines de
interés general agrario correspondan al ámbito territorial de la cámara extinguida.
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La inconstitucionalidad que se denuncia se salvaría incluyendo en los apartados 2 y 3 de la
Disposición Adicional que la atribución patrimonial impone, tanto a las cámaras agrarias de
ámbito provincial como a las personas jurídicas que reciban la cesión de los bienes integrantes del
patrimonio de las cámaras extinguidas, la dedicación de éstos a fines de interés general agrario de
ámbito territorial coincidente con el de la cámara extinguida.
El apartado primero de la Disposición Adicional establece las comisiones liquidadoras del
patrimonio de las cámaras agrarias extinguidas cuya regulación se remite a una norma
reglamentaria con la única condición de que en dichas comisiones estén representadas las
organizaciones profesionales agrarias. Aún a pesar de la amplitud del apoderamiento al Consejo
de Gobierno, dicho apartado no resulta objetable, por cuanto la norma a dictar por el Consejo de
Gobierno alcanza fundamentalmente aspectos meramente organizativos.
El apartado 4º. de la Disposición Adicional se limita a reproducir la Disposición Adicional
Primera de la Ley de Bases, por lo que ningún reproche específico puede hacérsele.
Por último, el apartado 5 establece la integración, en la plantilla de las cámaras agrarias de
ámbito provincial, del personal contratado por las cámaras agrarias extinguidas. Resulta una
norma congruente la subrogación de las cámaras agrarias de ámbito provincial en la posición de
las extinguidas en su provincia, si bien resultaría conveniente una mayor precisión con respecto a
quien sea el personal afectado por la norma.
3.- La Disposición Transitoria establece, en su apartado primero, una habilitación al Consejo de
Gobierno para regular, con carácter transitorio, el funcionamiento de las Cámaras Agrarias
Provinciales hasta la constitución de los plenos de las nuevas cámaras.
La habilitación contenida en el citado apartado no plantea otras cuestiones que su carácter
incondicionado, aunque dado su carácter provisional y destinado a regular el funcionamiento de
las cámaras resulta admisible la remisión en blanco a la norma reglamentaria.
El apartado segundo establece una prohibición de actos dispositivos por las Cámaras Agrarias
Provinciales en el período provisional de funcionamiento que parece inobjetable dada su evidente
finalidad de permitir a las nuevas cámaras la adopción de las decisiones fundamentales sobre su
propio patrimonio.
4.- De la Disposición Derogatoria y las Disposiciones Finales sólo tiene el Consejo que señalar
que, no apareciendo en el expediente razones que justifiquen la supresión de la vacatio legis, la
entrada en vigor de la Ley al día siguiente de su publicación pudiera ser contraria al principio de
seguridad jurídica.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que V.E. puede elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación el anteproyecto de Ley de
Cámaras Agrarias de Castilla-La Mancha con la salvedad de los artículos 14, 17, y apartados 1 y
2 de la Disposición Adicional por vulnerar éstos lo dispuesto en la Ley de Bases del Régimen
Jurídico de las Cámaras Agrarias, según se expone en el cuerpo del presente dictamen".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.