Certificacion de la Caja Costarricense de Seguro Social

Dirección General de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa
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San José, 26 de Julio de 2005
DGABCA –NP-827-2005
Para: Proveedurías Institucionales.
De:
Licda. Jeannette Solano García,
Directora General
Asunto: Sobre Certificaciones expedidas por la Caja Costarricense del Seguro Social
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La Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, en cumplimiento con
lo establecido en el literal a-), del artículo 99 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos
Públicos, en virtud de varias consultas realizadas por distintas instituciones públicas, y dada la
importancia del tema; en este acto se procede a delimitar los alcances en materia de Certificaciones
expedidas por la Caja Costarricense del Seguro Social en los procedimientos de contratación
administrativa; así como informarles sobre las reglas a seguir, en particular en los casos que deben ser
resueltos por las Proveedurías Institucionales.
En primer lugar, y a los efectos de lograr una mayor comprensión de la gestión formulada,
consideramos oportuno y necesario realizar una breve exposición de la doctrina y la normativa que
regula el tema de la delegación de los actos administrativos:
Conforme el principio de legalidad consagrado en los artículos 11 de nuestra Constitución Política y 11
de la Ley General de la Administración Pública, los entes públicos y los órganos administrativos
requieren habilitación legal para actuar. De este modo, su acción está determinada por la competencia
que el legislador le ha conferido mediante norma de rango legal. De las consideraciones antes
expuestas, resulta claro que la atribución de competencias delimita la actuación de los entes y órganos
públicos, mismos que participan de la función pública, en el tanto ostentan una serie de atribuciones,
fines y objetivos otorgados por el legislador y enfocados a la satisfacción de determinado interés
público. En el caso particular, tenemos que la Administración se encuentra obligada a realizar los
procedimientos establecidos por el Legislador, los cuales deben estar previamente definidos a priori en
forma precisa, cierta y concreta, de modo que la administración no pueda obviar las reglas predefinidas en
la norma jurídica que determina el marco de acción de las mismas.
Sobre el tema específico de las certificaciones expedidas por la Caja Costarricense del Seguro Social
(CCSS), se analizarán cuatro consultas frecuentes que se realizan ante esta Dirección General, las cuales
se proceden a reseñar de seguido:
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1) En primer término, nos consultan con respecto a la admisibilidad de las ofertas en los
concursos, cuando en el cartel de la contratación se indica en la parte de la admisibilidad,
que se deberá aportar original de la certificación de estar al día en el pago de las
obligaciones de la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con el art. 31
reformado de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social. Al respecto, esta
Dirección se indica que las certificaciones de la CCSS si son subsanables.
No es posible rechazar una oferta porque no se cumpla con el requisito de la certificación de la
CCSS, el cual es un requisito subsanable (3 días) de conformidad con lo establecido en el numeral 1°
del artículo 56 del RGCA.
Por su parte, el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social,
establece en lo conducente:
“ARTICULO 74. –(...)
Los patronos y las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no
asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de
Seguro Social, conforme a la ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será
requisito estar al día en el pago de las obligaciones de conformidad con el artículo 31 de esta ley.
1.La admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presente a
la Administración Pública y esta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de
fiscalización y tutela o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones o
licencias. Para efectos de este artículo, se entiende a la Administración Pública en los términos
señalados en el artículo 1 tanto de la Ley General de la Administración Pública como de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. (...)
3.Participar en cualquier proceso de contratación pública regulado por la Ley de
Contratación Administrativa o por la Ley de Concesión de Obra Pública. En todo contrato
administrativo, deberá incluirse una cláusula que establezca como incumplimiento contractual, el
no pago de las obligaciones con la seguridad social.(...)
(...)La verificación del cumplimiento de la obligación fijada en este artículo, será competencia de
cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo; para
ello, la Caja deberá suministrar mensualmente la información necesaria. El incumplimiento de esta
obligación por parte de la Caja no impedirá ni entorpecerá el trámite respectivo. De igual forma,
mediante convenios con cada una de esas instancias administrativas, la Caja Costarricense de
Seguro Social podrá establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que
faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la seguridad social.
Así modificado este párrafo segundo por el artículo 85, inc. q) de la Ley No. 7983 del 16 de febrero
del 2000. NOTA. Texto modificado por Resolución de la Sala Constitucional N 787-94 de las 15:21
horas del 8 de febrero de 1994, que eliminó la frase que decía: "para participar en licitaciones
públicas o privadas". Sin embargo la Sala no consideró en su resolución una reforma sobre este
mismo artículo por la Ley No. 7107 del 4 de noviembre de 1988, aún vigente.” Lo acentuado no
corresponde al original.
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De la normativa y jurisprudencia de cita, se colige que existen tres momentos procesales en los cuales
deben estar vigentes las certificaciones de la CCSS, a saber: 1.- Al momento en que se presenta la
oferta en el procedimiento de contratación administrativa, 2.-Al momento de confección del Pedido o
bien el de la formalización contractual correspondiente, y 3.-Durante la ejecución del contrato, al existir
la obligación de incorporar la cláusula correspondiente al respeto de las obligaciones obrero-patronales.
Ahora bien, si durante el transcurso del procedimiento se vence su vigencia, encontramos que en virtud
de la Ley 8220, no se podrá requerir renovación del documento por atraso en la confección del contrato
respectivo. Ahora bien, ello no obsta a que en el momento de ejecución contractual, la Administración
se encuentra en la obligación de verificar el cumplimiento de las obligaciones obrero patronales del
contratista; por tanto sí se podrá requerir dicho documento, durante la ejecución del contrato. A mayor
abundamiento, el Órgano Contralor ha indicado lo siguiente:
“Certificaciones. Certificación de la CCSS es subsanable:
(...) este Organo (sic) Contralor reiteradamente ha sostenido el criterio que el
requisito de la certificación de mérito, tiene un carácter meramente informativo,
por lo que no es posible excluir una oferta de un concurso público por el hecho de
que omita cumplir con dicho requisito. ... nos permitimos transcribir parte de la
Resolución Nº 190-96 de las 9:00 horas del 16 de agosto de 1996, que en lo que
interesa para el caso particular se dijo: "Por otra parte, cabe señalar que la Sala
Constitucional, al anular parcialmente el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social, consideró que... V... los fines de las
regulaciones para la contratación administrativa consisten, por una parte, en que
el Estado consigna las mejores opciones de contratación en cuanto a precio y
calidad -es decir, la eficiencia- y, por la otra, en que los particulares participen en
igualdad de condiciones; y, en segundo, que la exigencia de estar al día en pago
de las cuotas a la Caja no tiene relación alguna con lo primero; por lo cual, no
cumple las reglas del principio de razonabilidad ni responde a los fines de la
contratación pública, pues tal obligación no es más que un mecanismo para
compulsar ilegítimamente el pago de las cuotas, que constituye una desviación de
poder por perseguir fines ajenos a los propios de la contratación administrativa;
por lo cual la mayoría de la Sala anula, del artículo 74, la frase que dice: `para
participar en licitaciones públicas o privadas.... (ver Voto Nº 787-94 de las 15:21
horas del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro) [...] sin embargo,
siendo que la Sala fue enfática al estimar que al exigencia de estar al día con el
pago de las cuotas no tiene relación con la materia de contratación
administrativa, estimamos que la eventual omisión de los participantes de
presentar la certificación mencionada, no podría tenerse como un vicio capaz de
desligitimar la oferta o afectar su contenido". Oficio de 1 de febrero de 1999
(DGCA-117-99). Los destacados son nuestros.
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Certificaciones. Certificaciones de la CCSS momento en el que deben estar
vigentes.
... la certificación extendida por la CCSS debe estar vigente en el momento en que
la Administración la solicita al adjudicatario para confeccionar la orden de
compra o elaborar el contrato, siendo así que si en el transcurso de dichos
trámites expira su vigencia, no es responsabilidad de la empresa presentar una
nueva certificación. En ese sentido, se considera muy gravoso obligar al
adjudicatario a presentar el documento cada vez que venza su vigencia durante el
tiempo ... realice el trámite de formalización del contrato, lo cual sin duda sería
contrario al espíritu de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de
Requisitos del Trámite Administrativo. Sin perjuicio de lo antes dicho, es
importante señalar que una de las obligaciones que el proveedor asume durante
la ejecución del contrato es el respeto a las normas de carácter laboral, por lo
que en aras de constatar dicho cumplimiento la Administración -siempre que no
disponga de otro medio efectivo para accesar la información-, podrá solicitar
dicha certificación durante la ejecución del contrato. Oficio 3364 del 1 de abril
de 2004 (DAGJ-412-2003).
2) El caso de empresas que aportan una certificación que indica que no se encuentra inscrito
como patrono en el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) de la CCSS, y la
Administración determina por otros medios que tiene personal bajo su cargo. En este caso
este tipo de certificación indica solamente esa información. Las consultas se realizan en el
sentido que si en estos casos, en los que la empresa no está inscrita como patrono, debe
dejarse por fuera o qué pasa en este supuesto.
Sobre este tema específico existe jurisprudencia de la Contraloría General de la República que
indica:
Certificaciones. Cuota obrero patronal
No obstante que en el Voto 787-94 de la Sala Constitucional se declaró inconstitucional (en cuanto al
requisito de la certificación de la C.C.S.S.) el numeral 74 de la Ley Constitutiva de esa entidad
(reformada por Ley No. 6914-87), no compete a este Despacho establecer criterio alguno sobre la
constitucionalidad o no actual de esta norma, que en razón de la Ley de Protección al trabajador,
Ley. No. 7983 donde se reforma otra vez este numeral, se incluye como uno de sus párrafos el
requerimiento obligatorio de la certificación de la C.C.S.S. [...] Como Usted sabe, nuestro sistema
constitucional es concentrado por lo que compete única y exclusivamente a la Sala Constitucional
resolver y decidir sobre la constitucionalidad o no de una norma del ordenamiento jurídico, por lo
que de advertirse alguna duda al respecto deberá plantearse el correspondiente recurso de
inconstitucionalidad en contra de la norma que interesa. [...] De conformidad con lo expuesto, al no
poderse tener por demostrado que una firma adjudicataria se encuentra al día en el pago de las
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obligaciones de la seguridad social, pues la entidad aseguradora le reporta una morosidad que se
encuentra en discusión entre las partes en sede judicial, pero que ha sido debidamente declarada y
definida por la Administración competente, se concluye que no se puede perfeccionar un contrato con
dicha empresa bajo esas condiciones, pues no cumple con la obligación de aportar la certificación
requerida en el cartel del concurso, y en la normativa actual. Oficio 10325 de 17 de setiembre del
2001 (DAGJ-1559-2001)
Un criterio más reciente sobre el tema, es el externado en oficio DAGJ-768-2004, de fecha 13 de
abril del año 2004, por parte de la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de
la República, el cual, pese a que indica que no es vinculante, trata el tema bajo análisis, por lo que se
revela en lo conducente:
Respecto a los contenidos del artículo 74 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense del Seguro
Social, indica: “...La norma citada es clara al disponer que el registro del Sistema Centralizado de
Recaudación (SICERE) es administrado por CCSS, y que ella es la responsable de realizar todas las
gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los
empleadores, y gestionar los el pago de los aportes indebidamente retenidos por los patronos.... La
norma dispone la obligación de los patronos y de las personas que realicen actividades independientes
no asalariadas, de estar al día en el pago de sus obligaciones con la CCSS1 para poder participar en
cualquier proceso de contratación regulado por al Ley de Contratación Administrativa, y fija como
competencia de las instancias administrativas la verificación del cumplimiento de tal obligación...”.
Posteriormente concluye en lo siguiente:
“...Conclusión (...)
1) Una Administración no puede excluir a un oferente de un concurso regulado por la Ley
de Contratación Administrativa, si acompaña una certificación de estar al día con sus
obligaciones con la CCSS, o bien que no es patrono, a pesar de que se tenga conocimiento
de que la persona cuenta con trabajadores, ya que no se cuenta con la competencia para
ello.
2) Si se cuenta con medios probatorios de una situación irregular que violenta la normativa
de seguridad social, es obligación de la Administración promotora del concurso, interponer
la denuncia respectiva ante la Caja Costarricense de Seguro Social, tal y como lo señala el
Ordenamiento Jurídico.” Lo acentuado no corresponde al original
Sin embargo, debemos aclarar que dicho criterio deja abierta la posibilidad de que en este punto se
solicite el pronunciamiento de la CCSS o Procuraduría General de la República en cuanto a las
competencias de la CCSS.
De lo anterior se deduce que el oferente debe estar al día en el pago de sus obligaciones obrero
patronales; no obstante se deberá tener especial cuidado en sus excepciones, por ejemplo: las empresas
familiares y que no cuentan con personal adicional, no deben estar inscritos como patrono; o si el
proveedor es una persona física y para la ejecución de la contratación no va a requerir de personal a su
1
Ver resolución de la Contraloría General RC-581-2001 de 14:40 horas del 2 de octubre de 2001.
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cargo, tampoco esta obligado legalmente a estar inscrito como patrono por no encontrarse bajo éste
carácter. Ahora bien, en caso que el oferente indique que no es patrono y posterior a ello la
Administración compruebe que la empresa o persona tenga bajo su cargo trabajadores, se deberá
denunciar esta situación ante la autoridad correspondiente, sea la Caja Costarricense del Seguro Social.
3) Otra consulta frecuente sería respecto a la Declaración Jurada de encontrarse al día en las
obligaciones obrero patronales ante la CCSS, como requisito cartelario. Nos consultan si con
dicha indicación en la oferta se exonera al oferente de presentar la certificación original o bien,
por el hecho de que lo señalen en su oferta se puede subsanar.
Al respecto debemos recordar que el cartel es el reglamento específico de la contratación por lo que si
éste exigió que fuera presentada como certificación, debe cumplirse tal requerimiento. Además debe
cumplirse con la exigencia de la legislación vigente y la directriz presidencial que exigen la verificación
de estar al día con las cuotas obrero patronales, pero se reitera que la no presentación de ésta o la
presentación en una forma distinta no perjudica la posibilidad de subsanar tal situación, incluso si la
administración cuenta con acceso al sistema SICERE de la CCSS ella misma puede verificar que el
oferente cumpla con la condición exigida en el cartel.
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