Gobierno Electrónico: Factores asociados a su desempeño.

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
DIRECCIÓN DE ESTUDIOS E INFORMACIÓN
Gobierno Electrónico:
Factores asociados a su desempeño.
Hallazgos emergentes de un análisis exploratorio
de experiencias nacionales
Director del proyecto INAP
José Luis Tesoro
Investigador pasante -Maestría Administrac. Pública -UBA
Alejandro Arambarri
Rodrigo González Cao
Septiembre 2002
1
2
Gobierno Electrónico: Factores asociados a su desempeño: hallazgos
emergentes de un análisis exploratorio de experiencias nacionales –
set. 2002
José Luis TESORO, Alejandro ARAMBARRI, Rodrigo GONZALEZ CAO
Resumen
Ensayo dirigido a dilucidar factores asociados al desempeño del “Gobierno Electrónico”
(GE), a través de un análisis exploratorio de experiencias en treinta y dos (32) países de
Norte, Centro y Sud América, Europa, Asia y Oceanía. Trata los siguientes temas: 1)
objetivo y metodología, 2) desempeño del GE, 3) la indagación “procesal”, 4) la indagación
“contextual”, 5) el análisis “integrador”, y 6) conclusiones. En Anexos incluye: a) esquema
“procesal”, b) esquema “contextual”, y c) la experiencia argentina en GE. Con base en la
confrontación del índice de “Desempeño del GE” con los de “Desarrollo Humano”,
“Probidad Pública”, “Calidad Político-Democrática”, “Gobernancia”, “Propensión a la
Sociedad Red” y “Equidad Distributiva”, la indagación muestra que el desempeño del GE
en cada comunidad está íntimamente asociado al respectivo desarrollo político, social y
económico. Como consecuencia, el GE no operaría como una variable “independiente” en
la mejora de las relaciones Estado-Sociedad, sino que aparecería más bien como
“dependiente” de las referidas variables contextuales. Puede inferirse de ello que el GE
contribuiría a aumentar –más que a reducir- las brechas en la capacidad de los Estados
para responder y anticiparse a necesidades y expectativas ciudadanas. Tal inferencia
implicaría relativizar las hipótesis del GE como “atajo” o “trampolín” para superar los
rezagos de países que, afectados por crónicos condicionamientos -como inestabilidad
institucional, incoherencia política, insuficiente probidad pública, inseguridad jurídicavulneran la calidad de las relaciones Estado-Sociedad. En ese tipo de comunidades, los
eventuales desempeños favorables del GE exhibirán exiguos niveles de relevancia y
sustentabilidad, aun cuando sus gobiernos asignen ingentes recursos al desarrollo de
prestaciones telemáticas. Pero el análisis indica también que el mayor potencial del GE
reside en que –como medio amplificador de posibilidades de interacción— podría operar
como una relevante variable “interviniente”, generando condiciones propicias para que
otras variables comunitarias transformen progresivamente ciertos “factores
condicionantes”. Concluye señalando que el desempeño favorable del GE sobre las
relaciones Estado-Sociedad está condicionado por el compromiso de las dirigencias por:
a) un estricto cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, b) una
inquebrantable vocación de servir a los integrantes de la comunidad, c) la nitidez en las
conductas, y d) la transparencia y la responsabilidad por los resultados e impactos de la
gestión pública.
DESCRIPTORES: ENSAYO; INDICADORES DE DESEMPEÑO; ADMINISTRACION
ELECTRONICA; EXPERIENCIAS NACIONALES; RELACIONES ESTADO Y SOCIEDAD;
ANÁLISIS COMPARATIVO; INDICADORES; ARGENTINA.
3
4
INDICE
Tema
Pág.
Introducción
7
1.- Objetivo y metodología de la indagación
8
1.1.- Perspectiva “procesal”
8
1.2.- Perspectiva “contextual”
8
1.3.- Perspectiva “integradora”
9
2.- Marco de referencia sobre gobierno electrónico
10
2.1.- Caracterización conceptual
10
2.2.- Gobierno electrónico y “nueva economía”
11
2.3.- Gobierno electrónico y relaciones Estado-Sociedad
12
3.- La indagación “procesal”
15
3.1.- Conceptos, variables y limitaciones
15
3.1.1.- Desempeño del GE (DGE)
15
3.1.2.- Conceptos y variables del “sistema GE”
15
3.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Variables del “sistema GE”
15
3.2.1.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Factores Condicionantes” (CO)
16
3.2.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Políticas de GE” (PO)
16
3.2.3.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Recursos asignados a GE” (RE)
16
3.2.4.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Procesos del GE” (PG)
16
3.2.5.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Productos del GE” (PR)
16
3.2.6.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Resultados del GE” (RS)
16
3.3.- Resultados y hallazgos
16
4.- La indagación “contextual”
18
4.1.- Variables e índices
18
4.1.1.- Desempeño del GE (DGE)
18
4.1.2.- Variables Contextuales
18
4.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Variables Contextuales
18
4.2.1.- Desempeño del GE (DGE) vs. Desarrollo Humano (DH)
19
4.2.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Probidad Pública (PP)
19
4.2.3.- Desempeño del GE (DGE) vs. Calidad Político-Democrática (PD)
19
4.2.4.- Desempeño del GE (DGE) vs. Gobernancia (GO)
20
4.2.5.- Desempeño del GE (DGE) vs. Sociedad Red (SR)
20
4.2.6.- Desempeño del GE (DGE) vs. Equidad Distributiva (ED)
20
4.2.7.- Desempeño del GE (DGE) vs. Promedio del Conjunto de Indices (PCI)
20
4.3.- Gráficos de cruces de variables
21
4.3.1.- Desempeño del GE (DGE) vs. Desarrollo Humano (DH)
22
5
4.3.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Probidad Pública (PP)
23
4.3.3.- Desempeño del GE (DGE) vs. Calidad Pol.-Democrática (PD)
24
4.3.4.- Desempeño del GE (DGE) vs. Gobernancia (GO)
25
4.3.5.- Desempeño del GE (DGE) vs. Sociedad Red (SR)
26
4.3.6.- Desempeño del GE (DGE) vs. Equidad Distributiva (ED)
27
4.3.7.- Desempeño del GE (DGE) vs. Promedio del Conjunto de Indices (PCI)
28
5.- La perspectiva “integradora”: inferencia y prospección
29
5.1.- Inferencia
29
5.1.1.- Viabilidad y sustentabilidad
29
5.1.2.- Tangibilidad
29
5.1.3.- Efectividad
29
5.1.4.- Relevancia
30
5.2.- Prospección
30
6.- Conclusiones
31
Referencias documentales
34
ANEXOS
36
ANEXO 1.- La indagación “procesal”
37
A1.1.- La perspectiva “procesal”
37
A1.2.- Conceptos y variables
37
A1.3.- Dimensiones y variables de “Aprestamiento para la conectividad”
39
ANEXO 2 – La indagación “contextual”
40
A2.1.- Variables e índices
40
ANEXO 3.- El gobierno electrónico en la Argentina
44
A3.1.- Factores condicionantes y políticas del GE
44
A3.2.- Reseña de Casos Piloto
46
A3.2.1.- Casos del Poder Ejecutivo Nacional
46
A3.2.1.1.- La AFIP y la “conectividad fiscal”
47
A3.2.1.2.- Los "trámites telemáticos"
48
A3.2.1.3.- Los portales de interfaz con "puntogovs"
49
A3.2.1.4.- Los portales pro transparencia
50
A3.2.2.- El caso del Poder Legislativo
51
A3.2.3.- El caso del Poder Judicial
52
A3.3.- Conclusiones sobre la experiencia argentina en GE
54
6
INTRODUCCIÓN
Este ensayo tiene el propósito de contribuir a dilucidar, a través del análisis exploratorio de
experiencias de diversos países, un conjunto de factores asociados al desempeño del
“Gobierno Electrónico” (GE) desde la perspectiva de los ciudadanos, como supuestos
destinatarios de sus prestaciones. Adoptando como unidad de análisis a la “comunidad
nacional”, se analizaron las experiencias de treinta y dos (32) países de Norte, Centro y
Sud América, Europa, Asia y Oceanía.
El análisis se desarrolló a través de tres perspectivas diferenciadas. La primera, calificada
como “procesal”, apuntó a asociar el desempeño del GE con las políticas, los recursos, los
procesos, los productos y los resultados del propio “ámbito” del GE. La segunda, calificada
como ”contextual”, apuntó a asociar el desempeño del GE con un conjunto de factores
político-institucionales, sociales, económicos y culturales provenientes del “contexto” del
GE en cada comunidad. La tercera, calificada como ”integradora”, apuntó a confrontar,
conciliar y sintetizar –con enfoque sistémico- los resultados y hallazgos emergentes de las
anteriores.
En el capítulo 1 se señalan el objetivo y los lineamientos metodológicos de la indagación.
En el capítulo 2 se reseña un marco de referencia acerca del GE y sus posibles
desempeños. En el capítulo 3 se sintetiza el esquema y las limitaciones de la indagación
“procesal”. El capítulo 4 se refiere al esquema y los resultados de la indagación
“contextual”. En el capítulo 5 se procura sintetizar inferencias y prospecciones emergentes
del análisis “integrador”, mientras que en el capítulo 6 se delinean las conclusiones.
Finalmente se presentan las referencias documentales. En Anexos se trata: a) indagación
“procesal”, b) indagación “contextual”, y c) síntesis de la experiencia de la Argentina en
GE.
Este ensayo se sustenta en una investigación desarrollada a través del Convenio de
Pasantías suscrito entre el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) y la
Maestría en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad de Buenos Aires. El proyecto fue dirigido por el investigador del INAP Lic.
José Luis Tesoro, actuando como investigadores pasantes los maestrandos CPN Rodrigo
González Cao y Lic. Alejandro Arambarri. Una versión previa del ensayo resultó
galardonada en el XVI Concurso de Ensayos y Monografías organizado por el CLAD sobre
Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública.
Los autores dejan constancia de su exclusiva responsabilidad personal por las
formulaciones y opiniones vertidas en este ensayo, y expresan su gratitud a los expertos
que generosamente proporcionaron aportes, perspectivas, datos y proyecciones acerca de
las cuestiones tratadas.
Setiembre de 2002
7
1.- OBJETIVO Y METODOLOGÍA DE LA INDAGACIÓN
El objetivo del proyecto fue contribuir a dilucidar un conjunto de factores asociados al
“desempeño” del Gobierno Electrónico (GE) en diversas comunidades nacionales. En las
fases iniciales del proyecto el concepto de “desempeño” se asoció a la mejora de las
relaciones Estado-Sociedad. Debido a las dificultades halladas para reunir datos primarios
homogéneos acerca de tales mejoras y de la posible incidencia del GE para los distintos
países, debió recurrirse a un índice cuantitativo preexistente cuyo cálculo se basa en la
magnitud de los productos y las transacciones de GE.
La indagación, que tuvo un carácter exploratorio, adoptó como unidad de análisis a la
“comunidad nacional”, examinándose las experiencias de GE de los siguientes treinta y
dos (32) países: Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile,
Dinamarca, Dominicana, Ecuador, EE.UU., España, Finlandia, Francia, Gran Bretaña,
Guatemala, Honduras, Irlanda, Israel, Malasia, México, Nicaragua, Nueva Zelandia,
Panamá, Paraguay, Perú, Salvador, Suecia, Suiza, Uruguay, Venezuela.
El análisis transitó tres fases secuenciales con distintas perspectivas y supuestos acerca
de posibles factores asociados al desempeño del GE, que se denominaron: a) perspectiva
“procesal”, b) perspectiva “contextual”, y c) perspectiva “integradora”. Seguidamente se
reseñan las características diferenciales de dichas perspectivas y de las respectivas vías
de indagación.
1.1.- Perspectiva “procesal”
La perspectiva “procesal” –que considera esencialmente factores “internos” del GE
(factores “endóGEnos”)- supone que el desempeño del GE en una comunidad está
determinado por las políticas, los recursos, los procesos, los productos y los resultados del
propio “ámbito” del GE, dentro de las restricciones asociadas a los “factores
condicionantes”. Como consecuencia, el análisis apuntó a asociar el “desempeño del GE“
en cada país con los referidos factores “internos”. A tal fin, incluyó las siguientes
actividades:
a) Elaboración del esquema de referencia para el análisis “procesal”.
b) Relevamiento y análisis de datos primarios y secundarios acerca de las políticas,
planes, programas, recursos y productos del GE en los países analizados.
c) Interpretación de resultados y hallazgos.
1.2.- Perspectiva “contextual”
La perspectiva “contextual” –que considera primordialmente factores “externos” al GE
(factores “exóGEnos”)- supone que el desempeño del GE en una comunidad está
determinado por factores político institucionales, económicos, sociales y culturales
provenientes del “contexto” del GE. Como consecuencia, el análisis apuntó a asociar el
“desempeño del GE” con los referidos factores “contextuales” del GE. A tal fin, incluyó las
siguientes actividades:
a) Elaboración del esquema de referencia para el análisis “contextual”.
b) Relevamiento, análisis y selección de índices.
c) Análisis de correlación.
8
d) Interpretación de resultados y hallazgos.
1.3.- Perspectiva “integradora”
La perspectiva “integradora” o “sistémica” y complementariamente “GEstáltica” –que
procura alcanzar una visión totalizadora y dinámica- supone que el desempeño del GE
está determinado por la interacción de factores endóGEnos y “exóGEnos”. Como
consecuencia, el análisis apuntó a confrontar, conciliar y sintetizar –con enfoque sistémicolos resultados y hallazgos emergentes de las perspectivas anteriores. A tal fin, incluyó las
siguientes actividades:
a) Elaboración del esquema de referencia para el análisis “integrador”.
b) Análisis ponderado, conciliación y síntesis de resultados y hallazgos.
c) Formulación de inferencias.
9
2.- MARCO DE REFERENCIA SOBRE GOBIERNO ELECTRÓNICO
2.1.- Caracterización Conceptual
Si bien es común expresar que todas las organizaciones deben tornarse “inteligentes” para
satisfacer las demandas, necesidades y expectativas de sus “clientes”, la “inteligencia”
exigible a las organizaciones públicas reúne características exclusivas, dado que: a) sus
servicios deben ser accesibles a toda la población, b) sus destinatarios son cautivos, y c)
deben garantizar ecuanimidad, integridad y transparencia en todos sus actos.
En dicho marco, las expresiones “Gobierno electrónico”, “Gobierno digital”, “Gobierno en
línea”, “Administración electrónica” y “Estado digital”, como equivalentes a las
anglosajonas “electronic government” “e-government” o “e-gov”, pretenden aludir a un
“nuevo” paradigma tecnológico asociado a la prestación telemática de servicios por parte
de los poderes públicos, para: a) proveer más y mejores prestaciones a los ciudadanos, b)
proveer puntos de acceso unificados y sencillos para satisfacer múltiples necesidades
informativas y de servicios, c) adicionar productividad, calidad y valor a los servicios, d)
proveer atención "a la medida" de los requerimientos de cada usuario, e) resolver trámites,
consultas, reclamos y sugerencias “en línea”, f) aumentar la participación ciudadana, g)
aumentar la calidad y reducir el costo de las transacciones dentro del Estado, h) reducir el
costo (en dinero, tiempo, molestia y carga anímica) de tramitaciones del público, i)
aumentar la transparencia de la gestión pública,
Si bien las metafóricas expresiones “Gobierno Electrónico” y similares se han difundido
globalmente para aludir a la interacción telemática dentro del Estado y entre éste y la
comunidad, dichas metáforas buro-tecnocéntricas podrían constituirse en engañosos
"prismas" que resaltan un pretendido protagonismo de la “autoridad” (Estado, Gobierno,
Administración) y del medio tecnológico (digital, electrónico, en línea) en la prestación de
servicios a través de una supuesta burocracia “virtual”. El referido énfasis podría
distorsionar la percepción de la intrincada realidad humana yacente en los valores,
actitudes, atavismos y prácticas de la burocracia “real” que –como determinante de la
burocracia “virtual”- afecta a quien es –o debería ser- el auténtico protagonista y
destinatario del servicio estatal: el ciudadano.
De tal modo, las metáforas señaladas podrían resultar netamente funcionales respecto de
los valores, creencias y conductas predominantes en ciertas burocracias públicas, que
tienden a convertir a la Administración en soberana y al ciudadano en mero súbdito cautivo
(“público”,
“administrado”,
“requeriente”,
“solicitante”,
“beneficiario”,
“usuario”,
“contribuyente”). ¿Qué valor puede adjudicarse a presuntuosas iniciativas tecnocráticas,
supuestamente dirigidas a proveer información o facilitar los trámites del “público”, por
parte de organizaciones que cotidianamente exhiben su desdén por los derechos del
ciudadano y son sospechadas de perversión en diversas esferas de su gestión?.
Las iniciativas de GE pueden generarse para responder o anticiparse a cambios
previsibles en las necesidades, demandas y expectativas de los destinatarios, para
adaptar o ajustar la gestión de las organizaciones públicas a las demandas que plantea el
contexto inmediato, o bien por mero esnobismo tecnológico. En ambientes donde no suele
contemplarse el costo y la rentabilidad social de nuevas aplicaciones y prestaciones,
puede manifestarse cierta tendencia a introducirlas como artificio “cosmético”, sin disponer
frecuentemente de los recursos necesarios para implantarlas, desarrollarlas y mantenerlas
con razonables niveles de efectividad o aprovechamiento. También es frecuente en dichos
ambientes no prestar suficiente atención a las demandas, necesidades y expectativas de
los destinatarios, concentrándose los esfuerzos en automatizar la lógica de los procesos
10
vigentes, que comúnmente tienen incorporados sesgos, vicios y hábitos ineficientes e
ineficaces de las organizaciones.
Dado que nuestra indagación tuvo el propósito central de determinar los factores que
promueven un desempeño favorable del GE en distintas comunidades, interesó analizar
en qué medida y en qué condiciones las prestaciones telemáticas pueden satisfacer
necesidades, demandas y expectativas de los destinatarios.
En la siguiente sección se reseñan algunos aportes de la denominada “nueva economía”
acerca de las redes abiertas en que se sustentan las aplicaciones y prestaciones del GE.
2.2.- Gobierno Electrónico y “Nueva Economía”
La denominada “nueva economía” (“new economy”), a la que se alude también como
economía de la información o de los bienes informativos (“information economy”),
economía digital (“digital economy”), o economía de redes (“networks economy”), ha sido
visualizada como un “cataclismo tectónico” que implica nuevas oportunidades y desafíos.
Se dice que dicha “economía” exhibe tres características centrales: a) es "global",
trascendiendo fronteras geográficas y políticas, b) se sustenta en factores intangibles,
tales como información, conocimiento, ideas, oportunidades, expectativas, relaciones y
capacidades, y c) está intensamente interconectada (Kelly, 1999; 20).
Diversos autores (como Shapiro y Varian; 1998; Kelly, 1999; Armstrong, 2000; Evans,
2000; Handy, 2000; Tapscott, 2000) enuncian y sustentan empíricamente las
características de la “economía de redes”, algunas de las cuales se sintetizan a
continuación, en función de su relevancia para el desempeño del GE.
a) Descentralización coordinada
Las redes abiertas y descentralizadas de GE alcanzarán un desempeño favorable en la
medida que, con una efectiva base de valores, objetivos y mecanismos de coordinación,
impulsen iniciativas que se complementen sinérgicamente para la creciente satisfacción de
demandas, necesidades y expectativas de los destinatarios.
b) Rendimientos crecientes y externalidades de red
El valor de una red aumenta a medida que aumenta el número de participantes, al generar
éstos nuevas iniciativas, aprendizajes e ideas que podrán proyectarse, fecundarse y
multiplicarse -simbiótica y simultáneamente- en diversas dimensiones y direcciones para
satisfacer crecientes necesidades, demandas y expectativas.
El GE alcanzará un desempeño favorable en la medida que capitalice los rendimientos
crecientes, las externalidades y las economías de escala de red en una confluencia que
convoque la activa participación de los destinatarios, involucrándolos en un círculo virtuoso
conjunto.
11
c) La conjunción de alcance y riqueza informativa
En toda relación oferente-demandante de servicios existe tradicionalmente una
contraposición inmanente y una transacción implícita entre “alcance” y “riqueza” ("reach vs.
richness") de la información. El "alcance" se refiere al número de personas que participa
en el intercambio de información; suponiéndose que a mayor alcance, menor
personalización. La “riqueza” se refiere a la calidad de la información intercambiada,
suponiéndose que a mayor riqueza informativa, mayor personalización del servicio.
La expansión de una red como Internet implica una ruptura del carácter inmanente de la
referida contraposición, dado que permite alcanzar altos niveles de “alcance” y “riqueza”
simultáneamente, a través de la “personalización masiva” (“mass-customization”) (Evans,
Wurster; 2000).
El GE alcanzará un desempeño favorable en la medida que provea información y servicios
con altos niveles de "alcance" y "riqueza", para satisfacer crecientes necesidades,
demandas y expectativas, a través del aprendizaje emergente de la explotación de datos
sobre las propias transacciones; por ejemplo, mediante técnicas de “repositorio”
(“datawarehousing”) y "cateo" (“datamining”).
d) La inducción de confianza
El imperativo central de la “economía de redes” es ampliar y potenciar las relaciones y las
oportunidades resultantes de compartir simbióticamente recursos informativos y de
desarrollar la confianza, a través de evidencias de integridad, responsabilidad y
cumplimiento.
El GE alcanzará un desempeño favorable en la medida que proyecte creciente confianza
en los destinatarios, con base en la calidad de sus prestaciones y en su eficacia para
satisfacer necesidades e intereses comunes.
2.3.- Gobierno electrónico y relaciones Estado-Sociedad
Para distintos autores, el GE presenta un potencial transformador de tal magnitud que
puede constituirse en un “atajo” para superar rezagos en la interacción Estado-Sociedad
(IERAL, 2000). Por su parte, Paul Bird, presidente del Grupo de Dirección sobre el
Gobierno en Línea del G-8, en su obra “El Libro Blanco sobre el gobierno en línea y la
democracia del G-8” (Bird, 2001), sostiene que “el gobierno en línea ofrece a los países en
desarrollo la posibilidad de saltar decenios de desarrollo evolutivo y ponerse al nivel de los
más desarrollados, si son capaces de aprovechar las nuevas tecnologías”.
Tal tipo de visión es frecuente al tratarse el desempeño potencial del GE, suponiéndose
que éste actuará como una “variable independiente” que determinará cambios en las
variables políticas, sociales, administrativas y culturales -entre otras- que inciden sobre las
relaciones Estado-Sociedad. Pero si bien puede considerarse que el GE ejercerá cierta
influencia sobre tales variables, también debería contemplarse –de manera recíproca- que
cada conjunto social “procesará” al GE en función de sus propios valores, actitudes y
factores condicionantes en las relaciones Estado-Sociedad (por ejemplo, intereses
corporativos, fragilidad institucional, inseguridad jurídica u otros).
12
En este ensayo se sostiene que la variable GE puede considerarse como independiente,
interviniente o dependiente respecto de la calidad de las relaciones Estado-Sociedad: a)
independiente cuando se la visualiza como disparadora o efectora de mejores relaciones
Estado-Sociedad; b) interviniente cuando se supone que el GE genera condiciones
adecuadas para que otras variables comunitarias catalicen transformaciones que
contribuyan a mejorar las relaciones Estado-Sociedad, o c) dependiente cuando se supone
que el desempeño social del GE está determinado por la calidad de las relaciones EstadoSociedad de la comunidad analizada; por ejemplo, que no podría esperarse un
desempeño socialmente significativo del GE en una comunidad cuyas dirigencias políticoburocráticas degradan las instituciones que sustentan las relaciones Estado-Sociedad y la
credibilidad del país.
La perspectiva adoptada en este ensayo considera al GE como variable potencialmente
interviniente en una eventual mejora de las relaciones Estado-Sociedad, suponiendo que –
dentro de las restricciones emergentes de los propios “factores condicionantes”- puede
facilitar procesos de interacción para que otras variables comunitarias catalicen
transformaciones que contribuyan a una mejor satisfacción de ciertas demandas y
expectativas sociales.
Un “factor condicionante” es, por ejemplo, la denominada “brecha digital” ("digital divide"),
a la que se alude también como “frontera”, “asimetría”, "marginación", "exclusión" o
"polarización” digital, referida a las diferencias entre individuos, familias, grupos sociales y
áreas geográficas, respecto de las oportunidades de acceder a redes telemáticas.
Diversos documentos gubernamentales (como U.S. DoC, 2001-2) e internacionales (como
OCDE, 2001-1) aportan evidencias empíricas acerca de algunos factores determinantes o
condicionantes de la “brecha digital”, tales como infraestructura física y estructura tarifaria
de las telecomunicaciones, niveles de ingresos, niveles educativos, tamaño y tipo de
estructura familiar, etnias, localización urbana o rural, entre otros. Respecto de esta
cuestión, se sostiene comúnmente que la difusión de aplicaciones y prestaciones de GE
contribuye a: a) provocar “apalancamientos” ("spillovers") y externalidades positivas para la
inclusión digital, b) mejorar las capacidades y habilidades informativas y participativas de
los integrantes de las comunidades, y c) mejorar el acceso a los servicios provistos por el
Estado por parte de grupos críticos, tales como las personas con discapacidad, las de
mayor edad y las residentes en áreas rurales, remotas o de menores recursos.
Frente a la dificultad para determinar y medir el desempeño social del GE, algunos autores
se limitan a calificar los productos de GE en función de ciertos “atributos deseables”. Por
ejemplo, West (2001) desarrolla un “ranking” de países en función de la calificación de sus
respectivos productos de GE con los siguientes criterios: a) magnitud de servicios en línea,
b) acceso a publicaciones, c) acceso a bases de datos, d) política de privacidad, e) política
de seguridad, y f) accesibilidad para discapacitados. Otros autores optan por ponderar
diversos aspectos supuestamente asociados al desempeño social del GE. Por ejemplo,
Kirkman, Osorio y Sachs (2001;19-28) califican el “desempeño del GE“ en diversos países
con un índice denominado “E-Government” -cuyas características se enuncian en ANEXO
2 (Sección A2.1.) de este ensayo- que hemos adoptado focalmente en nuestros análisis
comparativos.
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De acuerdo con los propósitos de nuestra indagación exploratoria de los factores
asociados al desempeño del GE, se adoptaron tres perspectivas diferenciadas –
calificadas, respectivamente, como “procesal”, “contextual” e “integradora”- cuyas
características fueron ya reseñadas en la sección “1.2.- Metodología”, y que se abordarán
en los siguientes capítulos.
14
3.- LA INDAGACIÓN “PROCESAL”
En este capítulo se presenta una síntesis del esquema adoptado para la indagación con
perspectiva “procesal”, dirigida a determinar –a través del análisis cualitativo de “sitios” y
prestaciones de GE de cada país- la incidencia de los recursos, los procesos, los
productos y los resultados del propio “ámbito” del GE (factores endóGEnos), sobre el
desempeño del GE.
El foco de la síntesis se localiza en los conceptos y variables del esquema de referencia
“procesal”, así como en las limitaciones halladas –propias del análisis cualitativo- para
obtener un panorama comparativo relativamente preciso acerca del desarrollo del GE en
los países seleccionados.
3.1.- Conceptos, variables y limitaciones
La indagación “procesal” se sustentó en los siguientes conceptos y variables, cuyas
interrelaciones se desarrollan en el ANEXO 1 y se aplican al caso de la República
Argentina en ANEXO 3.
3.1.1.- “Desempeño del GE” (DGE)
3.1.2.- Conceptos y Variables del “Sistema GE”
a) Entorno: “Factores condicionantes del GE” (CO)
b) Entradas: “Políticas de GE” (PO), “Recursos Asignados a GE” (RE)
c) Procesos: “Procesos de GE” (PG)
d) Salidas: “Productos del GE” (PR)
e) Interfaz: “Resultados del GE” (RS)
Con el propósito de probar los procedimientos para obtener y procesar los datos
correspondientes a los referidos conceptos y variables del “Sistema GE”, se seleccionó un
subconjunto de nueve (9) países: Argentina, Brasil, Canadá, Costa Rica, Chile, EE.UU.,
España, Malasia y México.
3.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Variables del “Sistema GE”
La indagación “procesal” se desarrolló a través del cruce de la variable “Desempeño del
GE” (DGE) con las referidas Variables del “Sistema GE” para los nueve (9) países
seleccionados.
Debido a la escasez de datos empíricos de la variable Desempeño del GE (DGE) en
términos de relaciones Estado-Sociedad para el subconjunto de países, se adoptó el
índice E-Government (Kirkman, Osorio y Sachs; 2001;19-28), cuyas características se
enuncian en ANEXO 2, Sección A2.1.
A continuación se sintetizan las limitaciones halladas en la reunión de los datos relativos a
las Variables del “Sistema GE” y en su cruce con los valores del índice adoptado para la
variable Desempeño del GE (DGE).
15
3.2.1.- “DGE” vs. “Factores condicionantes” (CO)
Para caracterizar los factores comúnmente enunciados como condicionantes del DGE, la
indagación adoptó –entre diversas opciones disponibles- las dimensiones y variables de
“Aprestamiento para la Conectividad” (ANEXO 1, Sección A1.3.). Dada la naturaleza de
sus componentes, este concepto resultó el menos problemático en cuanto a la reunión de
datos correspondientes al subconjunto de países seleccionados, así como en el cruce con
los respectivos valores de DGE.
3.2.2.- “DGE” vs. “Políticas de GE” (PO)
Se relevó –para el subconjunto de países- las formulaciones de políticas, planes y
programas vinculados al GE. Los datos relevados no permitieron inferir una relación
significativa entre la calidad de dichas formulaciones y los respectivos valores de DGE.
3.2.3.- “DGE” vs. “Recursos asignados a GE” (RE)
Se procuró relevar –para el subconjunto de países- los recursos humanos, financieros y
tecnológicos asignados a GE. Ello derivó en arduos procesos de búsqueda que, debido a
la heterogénea disponibilidad de datos, no resultaron fructíferos para lograr un panorama
homogéneo acerca de las distintas comunidades, ni para inferir una relación directa entre
los recursos asignados a GE y los respectivos valores de DGE.
3.2.4.- “DGE” vs. “Procesos de GE” (PG)
Se procuró relevar –para el subconjunto de países- las estructuras y modalidades
organizativas adoptadas para la gestión del GE, así como los procesos de planeamiento,
diseño, desarrollo, normatización, implantación y control de aplicaciones y prestaciones,
dado que se presumía que tales aspectos contribuirían a “explicar” las diferencias entre los
valores de DGE de los distintos países. Los datos obtenidos, que no resultaron suficientes
para articular un panorama relativamente homogéneo acerca de los referidos aspectos,
tampoco permitieron inferir una clara relación entre éstos y los respectivos valores de
DGE.
3.2.5.- “DGE” vs. “Productos de GE” (PR)
Se procuró relevar, para el subconjunto de países, la oferta de aplicaciones y prestaciones
de GE, calificándolas con distintos criterios (West, 2001) que supuestamente
proporcionarían elementos de juicio para ponderar la calidad de los respectivos
“productos”. Si bien logró articularse un panorama relativamente homogéneo de las ofertas
de GE en los distintos países, no se halló una relación directa entre la calidad de las
ofertas y los respectivos valores de DGE.
3.2.6.- “DGE” vs. “Resultados del GE” (RS)
Se procuró relevar, para el subconjunto de países, indicadores que permitieran ponderar
los resultados de las prestaciones de GE. Tales empeños enfrentaron notorias dificultades
para acceder a mediciones de resultados, que afectaron críticamente la búsqueda de
correlaciones entre los resultados y los respectivos valores de DGE.
16
3.3.- Resultados y hallazgos
Debido a las limitaciones enunciadas en la sección anterior, propias de la indagación
cualitativa, no logró obtenerse un panorama relativamente homogéneo del estado del GE
para el subconjunto de países. Sí pudo apreciarse que la mayor parte de ellos exhibe
cierto déficit de coordinación en las ofertas telemáticas de los distintos poderes, niveles y
jurisdicciones estatales, poniendo en evidencia lo señalado por Fountain (2001), que el
auténtico desafío del GE no reside en alcanzar la capacidad técnica para “montar” la
administración gubernamental sobre la red, sino en superar o atemperar los perniciosos
efectos de las barreras organizacionales y políticas dentro del Estado.
Tal como se relató en la sección anterior, la perspectiva “procesal” implicó –para cada
país- arduas tareas de búsqueda, relevamiento y análisis de datos acerca de políticas,
planes, programas, recursos, procesos, prestaciones y resultados de GE. Dichas tareas
aportaron una valiosa plataforma informativa acerca de: a) la calidad del desempeño en
términos de sustentabilidad, tangibilidad, efectividad y relevancia de las prestaciones de
GE, y b) la diversidad de motivaciones, estilos, perfiles y estrategias en la promoción y
desarrollo del GE. Algunas contribuciones de esta perspectiva se sintetizan y consolidan
con hallazgos provenientes de la perspectiva “contextual” en el CAPÍTULO 5 (La
perspectiva “integradora”: inferencias y prospecciones). Por otra parte, el caso de la
República Argentina, que se presenta en ANEXO 3, constituye un paradigma del tipo de
análisis desarrollado para los nueve (9) países seleccionados para la indagación
“procesal”.
Paralelamente, esta fase de la indagación enfrentó notables dificultades para: a) hallar
dimensiones, métricas e indicadores para caracterizar el desarrollo del GE en cada
comunidad, b) obtener una base de datos homogéneos para ponderar tales desarrollos a
los fines comparativos, y c) relacionar el estado del GE en cada comunidad con los
respectivos valores de Desempeño del GE (DGE).
Pero simultáneamente la indagación cualitativa proporcionó claros indicios acerca de una
aparente “correlación” entre los valores de DGE y un conjunto de factores políticoinstitucionales, económicos, sociales y culturales de cada comunidad. La acumulación de
tales indicios dio lugar a la adopción de un enfoque alternativo para la indagación, al que
se calificó como “perspectiva contextual”, cuyos fundamentos y resultados se presentan en
el capítulo siguiente.
17
4.- LA INDAGACIÓN “CONTEXTUAL”
En este capítulo se presenta el esquema de indagación “contextual”, así como sus
resultados y hallazgos. Cabe reiterar que la perspectiva “contextual” –que considera
esencialmente aspectos externos al GE (“exóGEnos”)- supone que el desempeño del GE
en una comunidad está determinado básicamente por factores político institucionales,
sociales y culturales provenientes del “contexto” del GE.
4.1.- Variables e indices
La indagación “contextual” exigió seleccionar un conjunto de índices –provenientes de
fuentes secundarias- asociados a las variables contextuales que el monitoreo exploratorio
señalaba como relevantes.
A continuación se caracterizan las variables e índices seleccionados, cuyas definiciones,
especificaciones y fuentes se presentan en el ANEXO 2 (Sección A2.1).
4.1.1.- “Desempeño del GE (DGE)”. Indice “E-Government” de Kirkman, Osorio y Sachs
(2001;19-28).
4.1.2.- “Variables Contextuales”: a) Desarrollo Humano, b) Probidad Pública, c) Calidad
Político-Democrática, d) Gobernancia, e) Propensión a la Sociedad Red, y f) Equidad
Distributiva. Como referentes empíricos de dichas variables, se seleccionaron los
siguientes índices:
a) “Desarrollo Humano (DH)”: “Indice de Desarrollo Humano” (PNUD).
b) “Probidad Pública (PP)”: “Indice de Percepción de la Corrupción” (Transparency
International).
c) “Calidad Político-Democrática (PD)”: “Country Indicators for Foreign Policy”
(Universidad de Carleton, Canadá).
d) “Gobernancia (GO)”: “Indice de Gobernancia” (Banco Mundial)
e) “Sociedad Red (SR)”: “Networked Readiness Index” (Information Technologies Group,
Center for International Development at Harvard University, EE.UU.).
f) “Equidad Distributiva (ED)”: “GINI Coefficient, Inequality Score” (UNU / PNUD).
4.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Variables Contextuales
La indagación “contextual” se desarrolló a través del cruce de la variable “Desempeño del
GE” (DGE) con las referidas “Variables Contextuales” para los treinta y dos (32) países
integrantes de la muestra, ordenados éstos en secuencia decreciente por su respectivo
valor de DGE. El índice E-Government, adoptado como referente empírico de la variable
“Desempeño del GE” (DGE) sintetiza la calificación de cada país en cuatro aspectos: a)
efectividad del gobierno para promover el uso de TICs, b) disponibilidad de servicios
telemáticos del gobierno, c) magnitud de sitios web del gobierno, y d) transacciones del
gobierno basadas en Internet.
A continuación se reseñan algunos elementos de juicio provenientes de los cruces de las
referidas variables, cuyos gráficos se exhiben en la Sección 4.3.
18
4.2.1.- “DGE” vs. “Desarrollo Humano” (DH)
El índice de Desarrollo Humano (DH) mide factores “objetivos” de calidad de vida,
calificando a cada país en tres aspectos: a) esperanza de vida, b) desarrollo educativo, y
c) PIB per capita.
A través del cruce entre DGE y DH (ver Gráfico 4.3.1.), puede apreciarse que las curvas
de tendencia de ambos índices mantienen una caída similar, con convergencia en sus
extremos, ampliándose la brecha a favor del DH en los países con rango medio de DGE.
En sólo 5 de los 32 países el valor de DGE supera al de DH. Los países latinoamericanos
que exhiben mayores diferencias entre DGE y DH son Brasil (34%), Guatemala (13%) y
Nicaragua (11%).
Entre los otros 27 países, cuyo DH supera al DGE, se destacan las diferencias en los
casos de Alemania (31%), Suiza (31%), y Francia (29%). Para estos tres países europeos
podría inferirse que sus niveles de “calidad de vida” (reflejados en el DH) superarían
significativamente a sus niveles, también relativamente altos, de DGE.
Entre los países de América Latina, Paraguay es el que exhibe mayor diferencia entre el
DH y el DGE (31%), pero tal desequilibrio podría responder a su aún escaso DGE.
4.2.2.- “DGE” vs. “Probidad Pública” (PP)
El índice de Probidad Pública (PP) califica a cada país en función de la rectitud, integridad
y ánimo de servir que exhiben los representantes y funcionarios del Estado.
A través del cruce entre DGE y PP (ver Gráfico 4.3.2.), puede apreciarse una notable
cercanía de sus curvas de tendencia, lo que permitiría inferir una significativa asociación
entre PP y DGE. Para los primeros 10 países en DGE ambas curvas muestran una virtual
superposición, mientras que a partir de allí se distancian levemente.
En 15 países el valor de PP supera al de DGE. Las diferencias más notorias en tal sentido
se verifican en Nueva Zelandia (31%), Suiza (20%), Dinamarca (14%) e Israel (11%). En
América Latina resultan destacables los casos de Chile (11%) y Uruguay (2%), que
presentan los mayores valores regionales de PP.
En sentido opuesto, el DGE supera notablemente al PP en tres países latinoamericanos:
Brasil (46%), Argentina (35%) y México (28%).
4.2.3.- “DGE” vs. “Calidad Político-Democrática” (PD)
El índice de Calidad Político – Democrática (PD) califica a cada país en tres aspectos: a)
nivel de democracia, b) durabilidad del régimen democrático, y c) derechos civiles y
políticos.
A través del cruce entre DGE y PD (ver Gráfico 4.3.3.), puede apreciarse que la pendiente
de la curva de tendencia de PD tiende a caer en forma menos pronunciada que la de DGE.
En sólo 9 de los 32 países el valor del DGE supera al de PD. Entre ellos se destacan
Malasia y, en América Latina, Brasil, México y Perú.
En el sentido opuesto, los casos más elocuentes de países cuyo PD supera al DGE son
Suiza (35%) y Nueva Zelandia (33%), mientras que en América Latina son Costa Rica,
19
Uruguay y Bolivia, los países con mayor PD en la región. En Bolivia la estabilidad política
podría asociarse a un sistema electoral que –en caso de no surgir del escrutinio una
mayoría absoluta- asigna al Congreso la designación del titular de Ejecutivo.
Resulta significativo el hecho de que países con valores cercanos de DGE -como Costa
Rica, Colombia, Perú, El Salvador, Panamá y República Dominicana- exhiban
calificaciones sumamente distintas en PD.
4.2.4.- “DGE” vs. “Gobernancia” (GO)
El índice de Gobernancia (GO) califica a cada país en los siguientes aspectos: a)
libertades fundamentales y “responsabilización”, b) estabilidad política y armonización, c)
efectividad gubernamental y burocrática, d) calidad del marco regulatorio, e) seguridad
jurídica, y f) control de la corrupción.
A través del cruce entre DGE y GO (ver Gráfico 4.3.4.), puede apreciarse, en general, una
notable cercanía y “paralelismo” en las respectivas curvas de tendencia.
Los valores de GO superan ampliamente a los de DGE en Suiza (34%), Costa Rica (33%)
y Nueva Zelandia (28%).
En el sentido opuesto, el DGE supera notablemente al GO en Brasil (45%), Colombia
(33%) y México (21%).
4.2.5.- “DGE” vs. “Sociedad-Red” (SR)
El índice de propensión a la Sociedad-Red (SR) califica la capacidad de los países para
explotar las oportunidades ofrecidas por las Tecnologías de Información y Comunicaciones
(TICs), incluyendo GE, comercio electrónico e infraestructura de red.
A través del cruce entre DGE y SR (ver Gráfico 4.3.5.), se aprecia una lógica cercanía en
los valores de ambas variables para la mayor parte de los países.
Sólo en tres países el DGE supera ampliamente al SR: Brasil (41%), México (24%) y Chile
(22%). En éstos el comercio electrónico y la infraestructura de red parecen haberse
desarrollado en menor grado que el GE.
Entre los países cuyo SR supera al DGE, se destacan los casos de EE.UU. (16%), Nueva
Zelandia (9%) y Suiza (9%), donde el comercio electrónico y la infraestructura de red
parecen haberse desarrollado en mayor grado que el GE.
4.2.6.- “DGE” vs. “Equidad Distributiva” (ED)
El Indice de Equidad Distributiva (ED) califica a cada país en función del estado vigente de
la distribución de los ingresos entre los distintos sectores sociales, en relación con un
hipotético estado de equilibrio equitativo.
A través del cruce entre DGE y ED (ver Gráfico 4.3.6.), puede apreciarse que el valor de
DGE supera significativamente al de ED en Brasil (70%), Chile (53%), México (38%),
EE.UU. (32%) y Suecia (20%).
4.2.7.- “DGE” vs. “Promedio del conjunto de índices” (PCI)
El valor promedio del conjunto de índices adoptados como referentes empíricos de las
20
“variables contextuales” (Desarrollo Humano, Probidad Pública, Calidad PolíticoDemocrática, Gobernancia, Propensión a la Sociedad-Red y Equidad Distributiva) permite
calificar el desarrollo político, ético, institucional, social y económico de cada país.
A través del cruce entre DGE y PCI (ver Gráfico 4.3.7.), se aprecia que el DGE supera
significativamente al PCI en Brasil (47%), México (27%), Chile (12%) y Colombia (11%).
En el sentido opuesto, el PCI supera holgadamente al DGE en Suiza (22%), Nueva
Zelandia (20%), Costa Rica (19%), Alemania (15%) y España (12%).
4.3.- Gráficos de cruces de variables
En esta sección se exhiben gráficamente los cruces de variables. A fin de facilitar su
interpretación, a continuación se enuncian las siglas (ONU) de los países analizados.
SIGLA
PAÍS
ARG
Argentina
BOL
Bolivia
BRA
Brasil
CAN
Canadá
COL
Colombia
CRI
Costa Rica
CHE
Suiza
CHL
Chile
DEU
Alemania
DNK
Dinamarca
DOM
Dominicana
ECU
Ecuador
ESP
España
FIN
Finlandia
FRA
Francia
GBR
Reino Unido
GTM
Guatemala
HND
Honduras
IRL
Irlanda
ISR
Israel
MEX
México
MYS
Malasia
NIC
Nicaragua
NZL
Nueva Zelandia
PAN
Panamá
PER
Perú
PRY
Paraguay
SLV
El Salvador
SWE
Suecia
URY
Uruguay
USA
EE.UU.
VEN
Venezuela
21
22
Gráfico 4.3.1.
Desempeño del GE (DGE) vs Desarrollo Humano (DH)
1.20
SWE
CAN
DNK
USA
GBR
0.80
BRA
IRL
FRA
NZL
ESP
CHE
DEU
CHL
ISR
0.60
MEX
ARG
URY
MYS
0.40
CRI
COL
PER
SLV
DOM
PAN
VEN
0.20
NIC
ECU
GTM
PRY
BOL
HND
0.00
1
3
5
7
9
11
13
15
DGE 2001
DGE 2001
1
17
19
DH 2002
DH 2001
21
23
25
27
29
31
4.3.1.- Desempeño deL GE (DGE) vs Desarrollo Humano (DH)
FIN
1.00
Gráfico 4.3.2.
Desempeño del GE (DGE) vs Probidad Pública (PP)
1.20
1.00
SWE
CAN
USA
DNK
GBR
0.80
BRA
IRL
FRA
NZL
ESP
DEU
CHE
CHL
ISR
0.60
MEX
ARG
URY
MYS
0.40
CRI
COL
PER
SLV
PAN
DOM
VEN
0.20
NIC
ECU
GTM
PRY
BOL
HND
0.00
1
3
5
7
9
11
13
DGE 2001
DGE 2001
15
17
19
21
23
25
27
29
4.3.2.- Desempeño del GE (DGE) vs Probidad Publica (PP)
FIN
31
PP 2002
PP 2002
23
2
24
Gráfico 4.3.3.
Desempeño del GE (DGE) vs Calidad Político-Democrática (PD)
1.20
FIN
1.00
SWE
CAN
DNK
USA
0.80
GBR
BRA
IRL
FRA
NZL
ESP
DEU
CHE
CHL
ISR
0.60
MEX
ARG
URY
MYS
0.40
CRI
COL
PER
SLV
DOM
PAN
VEN
0.20
NIC
GTM
ECU
PRY
BOL
HND
0.00
1
3
3
5
7
9
11
13
15
17
DGE 2001
PD 2002
DGE 2001
PD 2002
19
21
23
25
27
29
31
Gráfico 4.3.4.
Desempeño del GE (DGE) vs Gobernancia (GO)
FIN
1.00
SWE
CAN
USA
DNK
0.80
GBR
BRA
IRL
FRA
NZL
ESP
DEU
CHE
CHL
ISR
0.60
MEX
ARG
URY
MYS
0.40
CRI
COL
PER
SLV
DOM
PAN
VEN
0.20
NIC
ECU
GTM
PRY
BOL
HND
0.00
1
3
5
7
9
11
13
15
DGE 2001
GO 2002
DGE 2001
GO 2002
17
19
21
23
25
27
29
31
4.3.4.- Desempeño del GE (DGE) vs Gobernancia (GO)
1.20
25
4
26
Gráfico 4.3.5.
Desempeño del GE (DGE) vs Sociedad Red (SR)
FIN
1.00
SWE
CAN
DNK
USA
0.80
GBR
BRA
IRL
FRA
NZL
ESP
DEU
CHE
CHL
ISR
0.60
MEX
ARG
URY
MYS
0.40
CRI
COL
PER
SLV
PAN
DOM
VEN
0.20
NIC
ECU
GTM
PRY
BOL
HND
0.00
1
3
5
7
9
11
13
DGE 2001
DGE 2001
5
15
17
SR 2001
SR 2001
19
21
23
25
27
29
31
4.3.5.- Desempeño del GE (DGE) vs Sociedad Red (SR)
1.20
Gráfico 4.3.6.
Desempeño del GE (DGE) vs Equidad Distributiva (ED)
FIN
1.00
SWE
CAN
USA
DNK
0.80
GBR
BRA
IRL
FRA
NZL
ESP
CHE
DEU
CHL
ISR
0.60
MEX
ARG
URY
MYS
0.40
CRI
COL
PER
SLV
DOM
PAN
VEN
0.20
NIC
GTM
ECU
PRY
BOL
HND
0.00
1
3
5
7
9
11
13
DGE 2001
DGE 2001
15
17
19
21
23
25
27
29
4.3.6.- Desempeño del GE (DGE) vs Equidad Distributiva (ED)
1.20
31
ED 1997
ED 1997
27
6
28
1.20
FIN
1.00
SWE
CAN
USA
DNK
0.80
GBR
BRA
IRL
FRA
NZL
ESP
DEU
CHE
CHL
ISR
0.60
MEX
ARG
URY
MYS
0.40
CRI
COL
PER
SLV
DOM
PAN
VEN
0.20
NIC
GTM
ECU
PRY
BOL
HND
0.00
1
3
5
7
9
11
13
DGE
DGE
7
15
17
PROM
PCI
19
21
23
25
27
29
31
4.3.7.- Desempeño del GE (DGE) vs. Promedio del Conjunto de Indices (PCI)
Gráfico 4.3.7.
Desempeño del GE (DGE) vs. Promedio del Conjunto de Indices
(PCI)
5.- LA PERSPECTIVA “INTEGRADORA”: INFERENCIA Y PROSPECCIÓN
Tal como se señaló anteriormente, la perspectiva “integradora” o “sistémica” -y
complementariamente “GEstáltica”- supone que el Desempeño del GE (DGE) y su
incidencia sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad de una comunidad están
determinados por la interacción de factores endóGEnos y “exóGEnos”.
En este Capítulo se reseñan inferencias y prospecciones sustentadas en la confrontación,
conciliación y síntesis de elementos de juicio “cualitativos y endóGEnos” provenientes de
la perspectiva “procesal”, con los “cuantitativos y exóGEnos” resultantes de la indagación
“contextual”.
5.1.- Inferencia
La calidad del DGE aparece directamente relacionada con el Desarrollo Humano, la
Probidad Pública, la Calidad Político-Democrática, la Gobernancia, la propensión hacia la
Sociedad-Red y la Equidad Distributiva, asociándose directamente la calidad de las
prestaciones “telemáticas” con la calidad de las prestaciones “humanas” (personales de
los agentes) de los distintos niveles y poderes del Estado con relación a las necesidades,
demandas y expectativas de los integrantes de las respectivas comunidades.
A continuación se reseñan algunos rasgos característicos de los componentes de la
calidad del DGE: sustentabilidad, tangibilidad, efectividad y relevancia.
5.1.1.- Sustentabilidad
La sustentabilidad del DGE aparece directamente asociada a la Calidad PolíticoDemocrática y la Probidad Pública. En comunidades que presentan valores bajos en estas
últimas variables, las organizaciones públicas suelen enfrentar notables dificultades para
sustentar y consolidar sus eventuales avances y logros en materia de GE, así como para
“apropiarse” de ellos, resultando éstos altamente vulnerables frente a las cambiantes
coyunturas políticas, económicas, administrativas y personales.
5.1.2.- Tangibilidad
El DGE parece ser más tangible –en términos de “cotidianeidad” en aquellas comunidades
que exhiben mayor tendencia a participar cohesivamente en cuestiones de la vida diaria
(servicios comunales o locales, educación, salud, hábitat, seguridad social, previsión
social) en las que las aplicaciones y prestaciones telemáticas aportan mayor fluidez en
procesos preexistentes de información, consulta, trámite, servicio, sugerencia y reclamo.
En las comunidades que exhiben mayores limitaciones en tales procesos, las prestaciones
telemáticas muestran escasas posibilidades de obviar la necesidad y las restricciones
asociadas a la concurrencia física para concretar las transacciones con modalidad
presencial.
5.1.3.- Efectividad
La efectividad (como combinación de eficacia y eficiencia) del DGE se asocia al grado de
coherencia y coordinación manifiestas en la administración “humana” subyacente a la
telemática. En general, las comunidades con mayor Probidad Pública exhiben mayor
propensión a coordinar efectivas interfaces entre sus integrantes y los distintos poderes,
niveles y jurisdicciones del Estado. Como contrapartida, las comunidades con menores
índices de Probidad Pública manifiestan mayores conflictos -de competencias,
29
intraburocráticos y personales- que tienden a reproducirse en la faz telemática a través de
superposiciones, discontinuidades y deficiencias presumiblemente asociadas a
circunstancias partidistas, corporativas o personales.
5.1.4.- Relevancia
La relevancia del DGE se asocia a la disposición exhibida por los distintos niveles de
gobierno –comunal, local, estadual y nacional- para satisfacer necesidades, demandas y
expectativas concretas de la comunidad en sus respectivas esferas de competencia. En
general puede apreciarse que en los países cuyos gobiernos exhiben tal disposición, las
aplicaciones y prestaciones de GE cubren relevantes aspectos atinentes a servicios
públicos, educación, salud, trabajo, vivienda, seguridad y previsión social. En los países
cuyos gobiernos manifiestan indicios de menor disposición al servicio, los sitios exhiben
mayor índole discursiva o retórica, con propósitos más “quiméricos” (por ejemplo: portales
“anticorrupción”, “pro-probidad”, “para la transparencia” o “para la participación ciudadana”)
como aspiraciones ideales cuyos contenidos y prestaciones distan de satisfacer.
5.2.- Prospección
En general, los países con mayor “calidad de vida” presentan niveles relativamente altos
de DGE. Sin embargo, el hecho de que el DGE no exhiba -en varios de esos países- un
desarrollo relativo equiparable al político, económico y social, podría indicar que en éstos
se asignaría al GE la función primordial de facilitar o complementar interacciones
preexistentes (de información, consulta, trámite, servicio, sugerencia y reclamo) que no
exhiben grandes deficiencias, ni situaciones críticas en la faz “humana”.
Surge de allí una cuestión clave para países como la Argentina, Brasil y México, que
parecen haber alcanzado niveles de DGE ampliamente superiores a los niveles de “calidad
de vida” de sus comunidades: ¿En qué medida sus inversiones en GE contribuirán a
retribuir la “deuda social” acumulada como para –según expresa Bird (2002)- “equipararse
con los países más desarrollados”?.
Frente al inquietante estado de nuestras comunidades, es posible deslumbrarse por
espejismos dimanantes de supuestas soluciones “cuasi-mágicas”. La mayor parte de los
países de América Latina dispone de amplia experiencia acerca del vertiginoso
opacamiento de sucesivos destellos de “modernización” asociados a innovaciones
tecnológicas -en gestión organizativa, administrativa, presupuestaria, informativa y “de
calidad”- para sortear el atraso político-administrativo.
La raíz de la problemática estatal de la mayor parte de nuestros países –y particularmente
de la Argentina- no parece residir tanto en el atraso tecnológico -en este caso, en
herramientas telemáticas- como en un conjunto de actitudes y conductas arraigadas
históricamente en las mismas entrañas de “lo público”.
Cabe prever que las eventuales contribuciones del GE a una interacción más fluida entre
el Estado y la comunidad serán sumamente limitadas si no se encaran decididamente las
críticas carencias que experimentan nuestros países en probidad pública, calidad políticodemocrática, gobernancia y equidad distributiva, que agudizan cotidianamente el abismo
que escinde a representantes y representados.
Dada la relevancia de estas cuestiones, apreciamos la prioridad de desarrollar un análisis
longitudinal y sincrónico de las tendencias del DGE y de las referidas “variables
contextuales”, a fin de determinar -con mayores elementos de juicio- su posible
incidencia sobre el desempeño social del GE.
30
6.- CONCLUSIONES
Muchas son las aspiraciones depositadas hoy sobre el Gobierno Electrónico (GE) como
“nuevo” paradigma tecnológico asociado a: a) la satisfacción de crecientes necesidades y
expectativas ciudadanas, mediante la provisión de más, mejores y más oportunas
prestaciones, y b) la “transparencia” y la activa participación social en cuestiones de
interés público.
Para distintos autores, el GE presenta un potencial transformador de tal magnitud que
podría constituirse en un “atajo” o un “trampolín” para superar eventuales rezagos en la
interacción Estado-Sociedad, con la posibilidad de “sortear” o ”saltar” decenios de
desarrollo evolutivo en la satisfacción de necesidades y expectativas ciudadanas, y
ubicarse en el nivel de los países más desarrollados.
Es frecuente apreciar tal tipo de visión en las formulaciones políticas y estratégicas
atinentes al GE, suponiéndose que éste actuará como una “variable independiente” que
“disparará” cambios en las variables políticas, sociales, económicas, administrativas y
culturales -entre otras- que inciden sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad
de las comunidades.
La premisa que orientó nuestra indagación es que el mayor factor de incidencia del GE
sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad reside en las nuevas posibilidades
de comunicación e interacción de la ciudadanía con los distintos niveles y poderes del
Estado. Ello implica que, como medio de interacción, el GE no debería considerarse como
variable independiente, sino fundamentalmente como interviniente o dependiente respecto
de la calidad de las relaciones Estado-Sociedad de las comunidades.
Con base en dicha premisa, se efectuó un análisis exploratorio de los posibles factores
asociados al desempeño del GE en países de Norte, Centro y Sud América, Europa, Asia
y Oceanía, adoptando como unidad de análisis a la “comunidad nacional”.
El proceso de indagación confirmó plenamente las previsiones de los autores acerca de la
dificultad para hallar dimensiones, métricas e indicadores que permitieran caracterizar el
desempeño social del GE en cada comunidad. Tal insuficiencia parece asociarse a que no
sería frecuente que el control y la evaluación de programas de GE respondan a las
perspectivas de la ciudadanía, sino más bien a las de las burocracias públicas. Si bien
todas las ofertas parecen dirigidas a mejorar la calidad de las prestaciones a la
ciudadanía, en algunos casos el GE aparece como una vía complementaria de
instrumentación de políticas de desarrollo y difusión tecnológica. En otros casos los
gobiernos parecen adjudicarse, a través del GE, supuestos roles protagónicos en la
inducción y promoción de la telemática entre los integrantes de las respectivas
comunidades. En otros, parece considerarse al GE prácticamente como un fin en sí
mismo, más determinado por ansias de inserción en supuestas “modas” globales que por
el afán de ofrecer soluciones concretas a las auténticas demandas y expectativas de las
propias comunidades.
A través de los resultados expuestos en este ensayo, surge que el desempeño del GE en
cada comunidad estaría íntimamente vinculado al respectivo desarrollo político, social,
cultural, económico y administrativo, constituyéndose entonces el GE en un factor que
contribuiría a ampliar –más que a reducir- la brecha entre países respecto de la
disposición y la posibilidad de los poderes del Estado de responder y de anticiparse a
necesidades y expectativas de las respectivas comunidades.
31
Ello implica relativizar las hipótesis del GE como “atajo” para “sortear” o de “trampolín”
para “saltar” eventuales obstáculos o rezagos en la capacidad de servicio de los poderes
del Estado. Más bien conduciría a reconocer el limitado potencial del GE en países que
aparecen como “cautivos” de ciertos “factores condicionantes” (por ejemplo: incoherencia
política, anomia institucional, insuficiente probidad pública, inseguridad jurídica,
parasitismo burocrático) que vulneran drásticamente la calidad de las relaciones EstadoSociedad. De acuerdo con la evidencia empírica, en ese tipo de comunidades el
desempeño del GE exhibirá bajos niveles de calidad (sustentabilidad, relevancia,
tangibilidad y efectividad), aun cuando sus gobiernos asignen ingentes recursos al
desarrollo de aplicaciones y prestaciones telemáticas.
¿Qué “atajo” puede ofrecer el GE para mejorar las relaciones Estado-Sociedad en
comunidades cuyas dirigencias político-burocráticas violan el Estado de Derecho, satirizan
el orden institucional, dilapidan el patrimonio de los ciudadanos, destruyen el capital
acumulado y condenan a crecientes grupos sociales a la indigencia y la marginación?.
Algunos datos empíricos indican que las aplicaciones más difundidas de GE, en esas
comunidades, suelen ser justamente aquellas derivadas de los ataques de los poderes
públicos a la “calidad de vida” ciudadana; por ejemplo consultas telemáticas masivas sobre
el estado de los reclamos por atropellos a garantías y derechos, atendidos por juzgados
desbordados por la supuesta “litigiosidad” civil y abrumados por presiones intra, inter y
extrapoderes.
Los hallazgos de la indagación permiten inferir que el GE no opera como una variable
“independiente” capaz de “disparar” cambios en las variables políticas, sociales,
administrativas y culturales -entre otras- que inciden sobre la calidad de las relaciones
Estado-Sociedad. En general, su desempeño aparece más bien como “dependiente” del
Desarrollo Humano, de la Calidad Político Democrática, de la Gobernancia, de la Probidad
Pública y de la Equidad Distributiva. En los países menos favorecidos en las referidas
variables, las actitudes y conductas arraigadas en sus dirigencias político-burocráticas
tenderían a neutralizar y a adaptar a su propia inercia las herramientas tecnológicas
supuestamente dirigidas a mejorar las prestaciones a la ciudadanía.
Un factor de interferencia prácticamente generalizado parece residir en las barreras
organizacionales y políticas que se interponen entre distintos poderes, niveles,
jurisdicciones, dependencias y hasta oficinas dentro del Estado. Aun en los países con
mayor valor en desempeño del GE y en las “variables contextuales”, se reconoce que el
auténtico desafío del GE no reside en alcanzar la capacidad técnica para “montar” la
administración gubernamental sobre la red, sino en superar o atemperar los perniciosos
efectos de las referidas barreras.
Nuestros análisis indican que el mayor potencial del GE reside en su posibilidad de operar
como una relevante variable “interviniente”, generando condiciones propicias para que
otras variables comunitarias (por ejemplo, “participación ciudadana”, “control social”,
“capital social”) catalicen –progresivamente- transformaciones en los propios “factores
condicionantes”. Por ejemplo, la unión de los esfuerzos de diversas organizaciones civiles
podría inducir, a través de acciones fundadas, coherentes y sostenidas, cierta evolución en
aspectos vinculados con la calidad político-democrática, la probidad pública o la
gobernancia.
La pregunta obvia es si las comunidades con alta incertidumbre institucional pueden crecer
en su calidad político-democrática, su probidad pública y su gobernancia. La evidencia
proveniente de diversos casos indica que ello resulta factible, pero que el GE no operaría
como “disparador” de tal crecimiento, sino que –si las demás variables mantienen sus
32
valores- más bien podría constituirse en un medio para solapar y preservar estados
patológicos. La misma profusión y superposición de “portales” y “sitios” autocalificados
como “pro-transparencia”, “anti-corrupción” o “inductores de probidad”, podría interpretarse
como un claro indicio de la problemática que padece una comunidad y de la ineficacia de
los sistemas –tanto humanos como informátics y telemáticos- para controlarla o revertirla.
El desempeño favorable del GE sobre las relaciones Estado-Sociedad aparece
condicionado por el compromiso y el ejemplo de las dirigencias respecto de: a) un estricto
cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, b) una inquebrantable vocación
de servir a los integrantes de la comunidad, c) la nitidez en las conductas, y d) la
transparencia y la responsabilidad por los resultados e impactos de la gestión pública.
Sólo sobre esas bases el GE podrá operar, con todo su potencial, como variable
“interviniente” para catalizar transformaciones que contribuyan a una mejor calidad de vida
de las comunidades.
33
REFERENCIAS DOCUMENTALES
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2.- Sitios internet
NOTA: La indagación se sustentó centralmente en datos provenientes de sitios Internet.
Dada la magnitud de las referencias pertinentes, no se incluyen en la presente versión del
ensayo, hallándose disponibles a requerimiento.
35
ANEXOS
ANEXO 1.- LA INDAGACIÓN “PROCESAL”
Sección A1.1.- La perspectiva “procesal”
Sección A1.2.- Conceptos y variables
Sección A1.3.- Dimensiones y variables de “Aprestamiento p/ la Conectividad”
ANEXO 2.- LA INDAGACIÓN “CONTEXTUAL”
Sección A2.1.- Variables e índices
ANEXO 3.- EL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA ARGENTINA
Sección A3.1.- Factores condicionantes y políticas del GE
Sección A3.2.- Reseña de Casos Piloto
A3.2.1.- Casos del Poder Ejecutivo Nacional
A3.2.1.1.- La AFIP y la “conectividad fiscal”
A3.2.1.2.- Los "trámites telemáticos"
A3.2.1.3.- Los portales de interfaz con "puntogovs"
A3.2.1.4.- Los portales pro transparencia
A3.2.2.- El caso del Poder Legislativo
A3.2.3.- El caso del Poder Judicial
Sección A3.3.- Conclusiones sobre la experiencia argentina en GE
36
Anexo 1.- La Indagación “Procesal”
A1.1.- La Perspectiva “Procesal”
En este ANEXO se presenta el esquema de análisis articulado por los autores para
indagar –durante la fase “procesal”- la incidencia de los recursos, los procesos, los
productos y los resultados del propio “ámbito” del GE (factores endóGEnos), sobre el
desempeño social del GE.
Para la indagación desde la perspectiva “procesal”, asociada a los supuestos del GE como
variable independiente o interviniente en una eventual mejora de la calidad de vida, se
seleccionaron los siguientes conceptos:
1.- “Desempeño del GE” (DGE)
2.- Conceptos y Variables del “Sistema GE”
2.1.- Entorno: “Factores condicionantes del GE” (CO)
2.2.- Entradas: “Políticas de GE” (PO), “Recursos Asignados a GE” (RE)
2.3.- Procesos: “Procesos de GE” (PG)
2.4. Salidas: “Productos del GE” (PR)
2.5.- Interfaz: “Resultados del GE” (RS)
A1.2.- Conceptos
A continuación se sintetizan las acepciones adoptadas para los referidos conceptos.
A.1.2.1.- “Desempeño del GE” (DGE): índice E-Government (Kirkman, Osorio y Sachs;
2001;19-28), cuyas características se enuncian en ANEXO 2, Sección A2.1.
A1.2.2.- Conceptos y Variables del “Sistema GE”
A1.2.2.1.- Entorno: Factores Condicionantes del GE (CO)
Se denomina "Factores condicionantes del GE" (CO) al conjunto de parámetros políticos,
económicos, administrativos, sociales y culturales que favorecen, potencian, acotan,
restringen o inhiben la inserción, los recursos, los procesos, los productos, los resultados y
el desempeño del GE en una comunidad.
Para caracterizar los factores condicionantes del desempeño del GE, la indagación adoptó
–entre diversas opciones disponibles- las dimensiones y variables de "Aprestamiento para
la Conectividad” (ANEXO 1, Sección A1.3).
A1.2.2.2.- Entradas
A1.2.2.2.1.- Políticas de GE (PO)
Se denomina "Políticas de GE" (PO) al conjunto de normas, regulaciones y programas del
Estado supuestamente dirigidos a: a) establecer, articular y controlar el marco político,
legal y administrativo para un desarrollo armónico del GE en beneficio del conjunto social,
b) promover, apoyar y facilitar el acceso de los diversos sectores de la comunidad a las
aplicaciones de GE, y c) movilizar a distintos actores sociales en la promoción y utilización
37
del GE.
A1.2.2.2.2.- Recursos Asignados a GE (RE)
Los “Recursos Asignados a GE” (RE) en una comunidad están determinados por: a) las
características y capacidades de los equipos humanos afectados a GE, b) el estado de los
recursos de informática y comunicaciones utilizables para las aplicaciones y prestaciones
de GE, y c) el presupuesto asignado al desarrollo, implantación y mantenimiento de
aplicaciones y prestaciones de GE.
A1.2.2.3.- Procesos de GE (PG)
Los “Procesos de GE” (PG) incluyen la organización, el planeamiento, el diseño, el
desarrollo, la normatización, la adopción, la implantación, el control, la evaluación y el
aprendizaje vinculados a las aplicaciones y prestaciones de GE.
A1.2.2.4.- Salidas: Productos del GE (PR)
Se denomina “Producto” (PR) a toda aplicación o prestación verificable y registrable
ofrecida en un marco de GE. Desde la perspectiva del conjunto social, son productos, por
ejemplo, los “sitios”, páginas, servicios y trámites vinculados con el Estado y accesibles por
vía telemática.
A1.2.2.5.- Interfaz: Resultados del GE (RS)
Se denomina “Resultado del GE” (RS) a toda consecuencia inmediata, favorable o
desfavorable -verificable empíricamente- manifiesta en la interfaz entre los productos del
GE y los destinatarios. Algunos ejemplos de posibles "resultados del GE " son: a) índices
estadísticos de penetración y utilización de aplicaciones y prestaciones de GE, b) índices
de consultas, sugerencias o reclamos canalizados “en línea”; c) índices de visitas a
determinados “sites”, d) índices de tipo y cantidad de transacciones "en línea", e) índices
de trámites realizados “en línea”.
A1.3.-Dimensiones y variables de “Aprestamiento para la conectividad”
En esta sección se enuncian las dimensiones y variables incluidas en el documento
"Preparación para el mundo interconectado: una guía para los países en desarrollo”,
publicada en 2000 por el Information Technologies Group del Center for International
Development de la Harvard University (http://www.readinessguide.org)
1.- Acceso a la red
a) Infraestructura de comunicaciones.
b) Disponibilidad de Internet.
c) Costos de acceso a Internet.
d) Velocidad y calidad de la red.
e) Soporte físico y lógico.
f) Servicio y soporte técnico.
2.- Aprendizaje interconectado
a) Acceso de las escuelas a las TICs.
38
b) Mejoramiento de la educación con las TICs.
c) Desarrollo de la fuerza de trabajo tecnológica.
3.- La Sociedad interconectada
a) Los individuos, los hogares y las organizaciones en línea.
b) Relevancia de los contenidos locales.
c) Uso de las TICs en la vida cotidiana.
d) Las TICs en los lugares de trabajo.
4.- La economía interconectada
a) Oportunidades de empleo en TICs.
b) Comercio electrónico B2C.
c) Comercio electrónico B2B.
d) Gobierno electrónico.
5.- Políticas públicas de la red
a) Ambiente económico y de negocios.
b) Regulación de las telecomunicaciones.
c) Política de comercio de las TICs.
39
ANEXO 2. – LA INDAGACIÓN “CONTEXTUAL”
A2.1.-Variables e índices
En esta sección se presenta la nómina de las variables y la caracterización de los índices
seleccionados –como referentes empíricos- para exponer los resultados de la indagación
“contextual” en el CAPÍTULO 4.
A2.1.1.- Desempeño del Gobierno Electrónico (DGE)
Indice de E-Government. Fuente: Kirkman, G.S; Osorio, C. A. y Sachs, J. D. (2001). Se
elabora con base en una encuesta que indaga sobre cuatro cuestiones: a) Efectividad del
gobierno para promover el uso de TICs, b) Disponibilidad de servicios telemáticos del
gobierno, c) Magnitud de sitios web del gobierno, y d) Transacciones del gobierno basadas
en Internet.
El rango del índice DGE se extiende entre 0 (mínimo Desempeño del GE) y 1 (máximo
Desempeño del GE).
Referencia: Kirkman, Geoffrey S; Osorio, Carlos A. y Sachs, Jeffrey D (2001). The
Networked Readiness Index: Measuring the Preparedness of Nations for the Networked
World. Center for International Development (CID) at Harvard University. Cambridge,
Mass., EE.UU.
A2.1.2.- Variables Contextuales
A2.1.2.1.- Desarrollo Humano (DH)
Indice de Desarrollo Humano (IDH), elaborado por el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), es una medida sinóptica de ciertos factores “objetivos” de la
“calidad de vida media” de un país: a) esperanza de vida, b) desarrollo educativo, y c) PIB
per capita. Seguidamente se reseña una caracterización de los referidos índices:
a) Esperanza de Vida. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Medida en años.
b) Desarrollo Educativo. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Califica el estado de un
país en materia de alfabetización de adultos y de matriculación primaria, secundaria y
terciaria combinada.
c) PIB per Capita. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Se calcula utilizando el PIB per
cápita ajustado (PPA, dólares EE.UU.).
El IDH es el promedio aritmético simple de los valores de los referidos índices. El rango del
índice IDH se extiende entre 0 (mínimo Desarrollo Humano) y 1 (máximo Desarrollo
Humano).
Referencias:
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Reporte de Desarrollo
Humano, 2002. (http://www.undp.org/hdr2002/hdi.pdf)
División Estadística de las Naciones Unidas, United Nations Statistical Yearbook.
(http://esa.un.org/unsd/pubs)
40
A2.1.2.2.- Probidad Pública (PP)
Se sustenta en el Indice de Percepción de la Corrupción (IPC) que elabora la
organización Transparency Internacional con base en encuestas a empresarios,
académicos y analistas de riesgo. Permite inferir la disposición a la rectitud, integridad y
ánimo de servir de los representantes y funcionarios de los poderes del Estado. El rango
del PP se extiende entre 0 (mínima Probidad Pública) y 1 (máxima Probidad Pública).
Referencia:
Transparency Internacional, Indice de Percepción
(http://www.transparency.org/cpi/2002/cpi2002.es.html)
de
la
Corrupción,
2002.
A2.1.2.3.- Calidad Político – Democrática (PD)
Se sustenta en el Indice Político – Democrático (IPD), como medida sinóptica de la
gobernabilidad y la estabilidad política. Cada país es calificado en tres índices: a) nivel de
democracia, b) durabilidad del régimen democrático, y c) derechos civiles y políticos. La
base central de los referidos índices radica en los “Country Indicators for Foreign Policy
(CIFP)”, compilados por la Universidad Carleton (Canadá).
El índice IPD es el promedio aritmético simple de los valores de los tres índices señalados,
y su rango se extiende entre 0 (mínima Calidad Político-Democrática) y 1 (máxima Calidad
Político-Democrática). Seguidamente se reseña una caracterización de los índices que lo
integran:
a) Nivel de Democracia. Serie de tiempo: 1996-2000. Fuente: Centro para el Desarrollo
Internacional y la Gestión de Conflictos (CIDCM) de la Universidad de Maryland (EE.UU.),
Proyecto Polity IV. Se define a través de tres aspectos interdependientes: a) instituciones y
procedimientos para que los ciudadanos puedan efectivamente expresar sus preferencias
acerca de políticas y dirigentes alternativos, b) restricciones institucionales sobre el
ejercicio del Poder Ejecutivo, y c) garantía de libertades civiles en la vida cotidiana y en la
participación política de los ciudadanos.
b) Durabilidad del Régimen Democrático. Serie de tiempo: 1996-2000. Fuente: Centro
para el Desarrollo Internacional y la Gestión de Conflictos (CIDCM) de la Universidad de
Maryland (EE.UU.), Proyecto Polity IV. Se calcula computando la cantidad de años desde
el más reciente cambio de régimen.
c) Derechos Civiles y Políticos. Serie de Tiempo: 2002. Fuente: Freedom House,
“Freedom in the World 2002: the democracy gap”, The Freedom House Survey Team
2002. El índice se calcula sumando los valores de dos indicadores: i) Derechos Políticos, y
ii) Libertades Civiles.
i) “Derechos Políticos” mide la participación libre de la ciudadanía en los procesos
políticos (como la elección de autoridades y la posibilidad de ser elegido) y en las
decisiones que afectan a la comunidad nacional, regional o local.
ii) “Libertades Civiles” indica la libertad de sostener puntos de vista distintos, de
asociarse y de mantener autonomía más allá de las posiciones oficiales.
41
Referencias:
Carleton University, Country Indicators for Foreign Policy.
http://www.carleton.ca/cifp/descriptions.htm
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Center for International Development and Conflict Management (CIDCM), University
of Maryland, Polity IV Project Data Set.
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A2.1.2.4.- Gobernancia (GO)
Se sustenta en el “Indice de Gobernancia” (IG), elaborado por el Banco Mundial para
175 países, con base en una encuesta que indaga las siguientes seis dimensiones: a)
libertades fundamentales y “responsabilización” (“voice-accountability”), b) estabilidad
política y armonización (“political stability”), c) efectividad gubernamental y burocrática
(“government effectiveness”), d) calidad del marco regulatorio (“regulatory quality”), e)
seguridad jurídica (“rule of law”), y f) control de la corrupción (”control of corruption”). El
rango del GO se extiende entre 0 (mínima Gobernancia) y 1 (máxima Gobernancia).
Referencia:
Kaufmann, Daniel; Kraay; Aart; Zoido-Lobaton; Pablo (2002): Governance Matters II:
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www.worldbank.org/wbi/governance/wp-governance.htm
A2.1.2.5.- Sociedad-Red (SR)
Se sustenta en el “Networked Readiness Index” (NRI). Fuente: Kirkman, G. S; Osorio, C.
A. y Sachs, J. D (2001). Mide la capacidad de un país para explotar las oportunidades
ofrecidas por las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs), incluyendo GE,
comercio electrónico e infraestructura de red. El rango del SR se extiende entre 0 (mínima
propensión a la Sociedad-Red) y 1 (máxima propensión a la Sociedad-Red).
Referencia: Kirkman, Geoffrey S; Osorio, Carlos A. y Sachs, Jeffrey D (2001). The
Networked Readiness Index: Measuring the Preparedness of Nations for the Networked
World. Center for International Development (CID) at Harvard University. Cambridge,
Mass. (EE.UU.).
http:/www.cid.harvard.edu/cr/pdf/gitrr2002_ch02 pdf
42
A2.1.2.6.- Equidad Distributiva (ED)
Se sustenta en el índice Inequality Score (GINI Coefficient). Fuente: Universidad de las
Naciones Unidas (UNU) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
World Income Inequality Database. Indica, para cada país, el estado vigente de la
distribución de los ingresos entre los distintos sectores sociales, en relación con un
hipotético estado de equilibrio equitativo.
El rango del índice ED se extiende entre 0 (mínima Equidad Distributiva) y 1 (máxima
Equidad Distributiva).
Referencia: Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), World Income Inequality Database.
(http://www.undp.org/poverty/initiatives/wider/wiid.htm)
43
ANEXO 3.- EL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA ARGENTINA
En este ANEXO se presenta el caso de la República Argentina en la implantación del GE,
que constituye un paradigma del tipo de análisis desarrollado -para cada país- durante la
fase de indagación “procesal” reseñada en el CAPÍTULO 3 de este ensayo.
A3.1.- Factores Condicionantes y Políticas del GE
A la fecha de este ensayo, la República Argentina experimenta una compleja situación
política, económica y social que se manifiesta –entre otros aspectos- a través de una
creciente escisión entre la comunidad y sus dirigencias, un estancamiento generalizado;
alta inflación y desvalorización monetaria; caída del ingreso y la inversión; creciente
pobreza, desempleo y exclusión social; endeudamiento crítico y creciente, “default” en el
pago de la deuda interna y externa; violación de contratos; creciente inseguridad y
conflictividad social.
Para caracterizar la situación de la Argentina con relación a los factores comúnmente
asociados al desempeño de la “conectividad”, resulta pertinente adoptar las dimensiones y
variables adoptadas por el Information Technologies Group del Center for International
Development de la Harvard University (2000), que se enuncian en el ANEXO 1, Sección
A1.3. (“Dimensiones y variables de Aprestamiento para la Conectividad”) de este ensayo.
Sin perjuicio de las agudas regresiones emergentes de la actual crisis y de sus posibles
repercusiones, la Argentina satisface relativamente la dimensión 1 ("Acceso a la red") en
cuanto a: a) infraestructura de comunicaciones, b) disponibilidad de Internet, c) costos de
acceso a Internet, d) velocidad y calidad de la red, e) soporte físico y lógico, y f) servicio y
soporte técnico. Respecto de la dimensión 2 ("Aprendizaje interconectado”), la Argentina
presenta un significativo rezago (con relación a países avanzados), junto con
pronunciadas “brechas domésticas”, en las siguientes variables: a) acceso de las escuelas
a las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs), b) mejoramiento de la
educación con las TICs, y c) desarrollo de la fuerza de trabajo tecnológica. Con relación a
la dimensión 3 (“La Sociedad interconectada”), la Argentina exhibe también notables
rezagos en las variables: a) individuos, hogares y organizaciones en línea, b) relevancia de
contenidos, c) uso de las TICs en la vida cotidiana, y d) uso de las TICs en los lugares de
trabajo. Respecto de la dimensión 4 (“La economía interconectada”), el estancamiento
económico y la caída de ingresos confluyen con ciertas pautas culturales e idiosincrásicas,
condicionando los valores de las siguientes variables: a) oportunidades de empleo en
TICs, b) comercio B2C, y c) comercio B2B. Con relación a la variable d) gobierno
electrónico, no se han cubierto expectativas elementales en lo relativo a: i) transparencia
de la gestión pública, ii) unificación de interfaces entre el ciudadano y el Estado, y iii)
conectividad e integración de sistemas y bases de datos. En lo relativo a la dimensión 5
(“Políticas públicas de la red”), la Argentina presenta hoy notables rezagos en las variables
“regulación de las telecomunicaciones” y “política de comercio de las TICs”; dado que las
indefiniciones remanentes en los marcos regulatorios –junto con los efectos de la recesión
y de la devaluación monetaria- parecen inhibir la concreción de nuevas inversiones y de
los beneficios asociados a la competencia sectorial. Pero las mayores limitaciones de la
Argentina para aprovechar las oportunidades emergentes de la "conectividad" parecen
residir en la variable "ambiente económico y de negocios", que incluye los siguientes
factores: i) riesgo político percibido, ii) características y previsibilidad del sistema legal, iii)
firmeza de las políticas económicas y monetarias, iv) cultura emprendedora, v) acceso a
capital de riesgo, y vi) regulaciones a la pequeña empresa. Más allá de quebrantar la
aptitud de la Argentina para beneficiarse con la “conectividad”, los referidos factores –
vinculados esencialmente al déficit de credibilidad- operan como inhibidores -directos e
44
indirectos- del desarrollo del conjunto social.
En el referido marco, aparecen como relativamente exiguas las posibilidades del GE para
mejorar la calidad de vida de los integrantes de la comunidad, quienes exhiben un
manifiesto descreimiento acerca de la disposición de las dirigencias para ocuparse
prioritariamente de sus problemas cotidianos.
Una limitación crítica para la utilización masiva del GE reside en la denominada “brecha
digital”. La posibilidad de acceder a aplicaciones y prestaciones telemáticas de los poderes
del Estado se halla hoy acotada al 7 % de la población, que puede conectarse
regularmente a Internet desde sus hogares, lugares de trabajo, establecimientos
educativos o locutorios. Dicho segmento se ubica en niveles socioeconómicos altos y
medios, y está localizado mayormente en centros urbanos. Sólo una mínima parte de los
usuarios de Internet accede a aplicaciones de GE, dado que, en general, las prestaciones
no están adecuadamente difundidas ni garantizan estándares razonables de calidad y
confiabilidad.
Entre las “políticas públicas” vigentes en materia de GE en la Argentina se destacan:
A3.1.1.- La “Iniciativa Nacional de Informática” (2000), cuyos objetivos enunciados son:
a) incrementar la eficiencia y la transparencia del Estado, y b) transformar sus relaciones
con la ciudadanía. Sus ejes de acción tienden a: a) unificar la interfaz de la ciudadanía con
el Estado, y b) integrar los sistemas informáticos del Estado. Hasta la fecha, no se verifican
avances significativos en los referidos ejes.
A3.1.2.- El Plan de Modernización de la Administración Pública Nacional (APN),
aprobado por Decreto N° 103/2001 (B.O. 29/1/2001), incluye al GE como eje central entre
las “transformaciones transversales” (u horizontales) que atraviesan a la Administración.
Contempla las siguientes líneas de acción para facilitar la interacción del ciudadano con el
Estado e impulsar una gestión estratégica de los recursos informáticos:
• Desarrollar una red telemática que permita intercomunicación rápida y eficiente entre
los organismos de la Administración Nacional.
• Consolidar la infraestructura de firma digital (normativa, estándares tecnológicos, red
de autoridades certificantes)
• Instrumentar
procedimientos
administrativos
digitalizados
progresivamente el uso de papel como portador de información.
que
eliminen
• Diseñar e instrumentar un sistema único de seguimiento de expedientes.
• Racionalizar el desarrollo de portales y promover el uso generalizado del e-mail en la
Administración Nacional.
En el marco del Plan de Modernización, la Secretaría de Modernización del Estado ejerce
–a través de la Subsecretaría de la Gestión Pública- las siguientes funciones relativas al
GE en la Administración Pública Nacional (APN):
a)
Coordinar y supervisar las políticas sobre tecnologías informáticas.
b)
Administrar la red telemática y la relación informática con las provincias.
c)
Desarrollar una metodología común para elaborar planes estratégicos de las áreas de
informática de los organismos, y recopilar y coordinar los planes resultantes.
45
d)
Desarrollar equipos de planificación de tecnologías informáticas.
e)
Diagnosticar, desarrollar y coordinar propuestas relativas a arquitecturas de sistemas
“en línea”.
f)
Ejercer como autoridad de aplicación, organismo licenciante y entidad certificante raíz
de la infraestructura de firma digital.
g)
Desarrollar portales del Estado, con el concepto de "ventanilla única", y portales
dirigidos a promover la “transparencia” de la gestión pública.
h)
Desarrollar e implementar trámites en línea y procedimientos digitales en los
organismos.
i)
Redactar e instrumentar las normas para regular aspectos comunes a los “sitios
Internet” del Estado.
j)
Fortalecer los sistemas de seguridad y ayudar a los organismos a reducir sus
vulnerabilidades informáticas.
k)
Desarrollar un sistema único de administración de expedientes y documentos para
toda la Administración.
l)
Apoyar iniciativas de “gobierno electrónico” y colaborar con los organismos
pertinentes.
m) Capacitar a los recursos humanos de informática de los distintos organismos.
n)
Desarrollar el marco normativo y legal para la aplicación de las nuevas tecnologías.
o)
Promover y apoyar la utilización del correo electrónico en los organismos.
p) Apoyar la digitalización del proceso de contrataciones del Estado.
A3.2.- Reseña de casos piloto
En esta sección se procurará mostrar, a través de la reseña de un conjunto de casos,
algunos de los condicionamientos que experimenta la Argentina para lograr –desde una
perspectiva ciudadana- ciertos niveles básicos de economía en los recursos, de
racionalidad en los procesos, de eficiencia en los productos, de eficacia en los resultados y
de efectividad en los desempeños del GE.
Los casos se refieren a: 1) el Poder Ejecutivo Nacional, 2) el Poder Legislativo de la
Nación, y 3) el Poder Judicial de la Nación.
A3.2.1.- Casos del Poder Ejecutivo Nacional
Dentro del Poder Ejecutivo Nacional, se reseñan los resultados de cuatro estudios
realizados en la Dirección de Estudios e Investigaciones del Instituto Nacional de la
Administración Pública (INAP): a) la AFIP y la “conectividad fiscal”, b) los “trámites
telemáticos” (Argentina. INAP, 2000-1), c) los portales de interfaz con “puntogov´s”, d) los
“portales para la transparencia” (Argentina. INAP, 2000-2).
46
A3.2.1.1.- La AFIP y la “Conectividad Fiscal”
La Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) es el organismo recaudador y
fiscalizador de los tributos internos, los recursos de la seguridad social y la administración
de aduanas. Es una de las organizaciones vernáculas más activas en cuanto al uso de
sistemas “en línea”, disponiendo hoy de accesos Internet, Extranet e Intranet.
a) Productos
En Internet ofrece: a) novedades para contribuyentes, b) biblioteca electrónica de
legislación, c) sistema de “homebanking” para cobro de impuestos “en línea” a grandes
contribuyentes, d) recepción digital de declaraciones juradas y cobro “en línea” para los
demás contribuyentes, e) acceso a programas aplicativos para liquidar impuestos, f)
asesoría impositiva y previsional, g) consultas a determinados padrones de contribuyentes,
h) tramitación y obtención del código de autorización de impresión de facturas, i) consultas
para verificar la validez de facturas de proveedores, j) sistema de alta temprana de nuevos
empleados, k) consultas de importaciones y exportaciones, l) búsqueda y obtención de
formularios, m) mesa de ayuda electrónica, y n) “defensoría” del contribuyente y del
usuario aduanero, para el ingreso digital de quejas, reclamos y sugerencias relativas al
servicio. Actualmente difunde “en línea” información sobre: a) el sistema tributario
argentino, b) la normativa impositiva, previsional y aduanera, c) la agenda de
vencimientos, d) la nómina de incumplimiento de obligaciones fiscales, e) la nómina de
importadores suspendidos e inhabilitados, f) estadísticas de recaudación, g) la nómina de
controladores fiscales homologados, y h) la nómina de agencias, zonas francas, depósitos
fiscales y pasos fronterizos.
A través de Extranet, la AFIP intercambia información con instituciones diversas; por
ejemplo, su sector jurídico tiene acceso a los bancos, las jurisdicciones oficiales
pertinentes, la Procuración de la Nación y los juzgados, para requerir embargos sobre
cuentas bancarias y bienes.
Por su parte, la red Intranet contribuye a mantener comunicados e informados a los
integrantes del organismo, con virtual prescindencia de su ubicación geográfica y
funcional.
b) Resultados
Algunos de los resultados derivados de la aplicación del GE en la AFIP son los siguientes:
a) disminución del costo de recaudar, b) disminución de comisiones bancarias asociadas a
la recaudación, c) reducción de gastos en difusión y publicidad, d) digitalización y
eliminación del papel en la presentación de declaraciones juradas, e) aumento de la autoatención y descompresión de la afluencia de público en las agencias.
c) Desempeño
Las mayores expectativas atinentes al GE en la AFIP se focalizan sobre la calidad de la
atención al contribuyente, el aumento de la recaudación y la drástica reducción de la
evasión. Pero resulta difícil verificar la ocurrencia de tales desempeños sustanciales, dado
que debido a sucesivos vaivenes políticos, inercias burocráticas y mutantes interfaces
político-burocráticas, el organismo enfrenta notables dificultades para resolver un conjunto
de problemas de fondo que condicionan y prácticamente diluyen los eventuales avances
en su gestión.
47
d) Factores Condicionantes
Un informe del Fondo Monetario Internacional titulado “Argentina: nuevos desafíos para
profundizar la modernización de la administración tributaria” (FMI, 2001), resalta los
siguientes aspectos –problemáticos y longevos- del funcionamiento de la AFIP que
reducen su capacidad de control y tornan utópica la detección de posibles evasores: a) la
carencia de un adecuado plan de fiscalización, b) la corrupción interna, y c) la
desarticulación, fragmentación y anacronismo de su sistema informático.
Por otra parte, hay quienes aprecian que el control de la evasión está condicionado por
una desfavorable confluencia de actitudes, intereses y conductas de actores privados y
estatales.
A3.2.1.2.- Los "Trámites Telemáticos"
a) Productos
La Administración Pública Nacional ofrece hoy unos cien (100) trámites con transacciones
operables “en línea” por el público, que en su mayor parte sólo permiten acceder a
información o formularios para iniciar luego gestiones presenciales en cada organismo.
b) Resultados deseados e indagación empírica
Hacia inicios de 2000 la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) lanzó un programa
denominado "Orientación, Información, Reclamos y Trámites con el Estado" ("OIRTE"),
dirigido a inducir, estimular, promover y generalizar progresivamente las transacciones "en
línea" por parte de la ciudadanía en organismos de la Administración Pública Nacional. El
propósito central del programa era reducir los traslados, recorridas, esperas,
incomodidades, demoras y gastos que habitualmente padecen quienes deben realizar
trámites en organismos públicos (aunque también en instituciones privadas) para obtener
información u orientación, adquirir o retirar formularios, sufragar aranceles, certificaciones
o sellados, entregar documentación, averiguar el estado de los trámites y para recibir lo
requerido, con significativos costos explícitos e implícitos, directos, indirectos y de
oportunidad.
Para fundar empíricamente los resultados y desempeños esperables del programa OIRTE,
la JGM requirió al INAP un estudio dirigido a cuantificar el volumen y los costos de los
"trámites administrativos" presenciales realizados por personas de existencia real o jurídica
en noventa (90) organismos de la APN, cuyas transacciones pudieran digitalizarse y
concretarse por vía telemática.
El estudio determinó que el “público” realizaba en dichos organismos unas 200 millones de
transacciones presenciales por año, con un costo unitario directo del orden de diez pesos
($ 10) por transacción (incluyendo traslados, gastos, tiempos de espera y de atención), lo
que totalizaba un costo directo anual para la ciudadanía del orden de $ 2.000 millones por
año (a esa fecha la relación de cambio era U$S 1= $ 1).
c) Factores condicionantes
Los elementos de juicio provenientes de la indagación empírica permitieron inferir que: a)
los mayores avances en términos de digitalización y acceso telemático se verificaban en
los sistemas de recaudación, en función de perentorias exigencias fiscales, y b) el diseño
de la mayor parte de los procedimientos de tramitación presencial respondía a los
compartimentos, limitaciones y conveniencias de los organismos y sus agentes, por
48
encima o con virtual prescindencia de las necesidades de los usuarios, habilitando
implícitamente amplios márgenes de discrecionalidad y eventuales vías colaterales de
"facilitación” (“gestores”, “activadores”, “quioscos” o “peajes”), c) la eventual aplicación de
las técnicas de GE sólo podía quedar acotada a informar la ubicación de las unidades de
atención, sus horarios, requisitos y aranceles; asignar turnos para la atención presencial;
proveer digitalmente programas informáticos o formularios para iniciar trámites
presenciales; emitir digitalmente constancias carentes de validez probatoria; y d) en la
generalidad de los casos, la posibilidad de efectuar trámites directamente por vía
telemática requería modificaciones sustanciales en el plano político-institucional, en la
estructura normativa, en los procesos y estructuras de prestación, en los procedimientos
de tramitación, o en los sistemas informáticos.
d) Desempeño
Cabe preguntarse cuál puede ser el desempeño social del GE en lo relativo a las
transacciones de la ciudadanía con la Administración, frente al contundente impacto
desfavorable de los referidos “factores condicionantes” político-burocráticos, normativos y
culturales.
Paralelamente se aprecia que las organizaciones públicas enfrentan también notables
dificultades para “consolidar” sus eventuales avances y logros en materia de GE, para
“apropiarse” de ellos y para garantizar su sustentabilidad y permanencia, apareciendo
éstos como altamente vulnerables frente a las cambiantes coyunturas políticas,
económicas, administrativas y personales. Por ejemplo, hacia fines de la década de 1990
se percibía a la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica
(ANMAT) como un organismo “modelo” en la aplicación de “workflow” y “firma digital”, con
impactos favorables sobre la calidad, efectividad y transparencia de los trámites, en un
ámbito que históricamente había resultado “sensible” a influencias exógenas y espurias.
Diversos testimonios coinciden hoy en señalar ciertos indicios de degradación en los
referidos atributos de los trámites y prestaciones del citado organismo, al igual que en
otros que habían logrado posiciones destacadas en la aplicación de herramientas de GE.
A3.2.1.3.- Los Portales de Interfaz con "Puntogovs"
a) Productos
Con base en la experiencia internacional, una de las líneas prioritarias del desarrollo del
GE en la Argentina fue la constitución de “portales” que proveyeran: a) una imagen
integrada y “amigable” de la Administración Pública, b) una “puerta única de entrada” que
agregara valor a los procesos de búsqueda, selección y estructuración de la información, y
c) “buzones de sugerencias”, “comunidades virtuales” o “foros de opinión” en función de
intereses comunes.
Pero tal concepción integradora del portal (o ventanilla) “único” supone y requiere niveles
de concertación, colaboración y coordinación que no parecen verificarse en la
Administración argentina. Si bien cabe reconocer notables avances en los sitios
”puntogov”, éstos manifiestan –en general- notables déficit de información relevante,
pertinente, significativa y oportuna para la cobertura de necesidades de los usuarios,
apareciendo frecuentemente como meros emblemas de una supuesta "modernidad".
Dentro del referido marco, resultan destacables dos proyectos de “portales integradores”
que -pretendiendo cada uno ser “único”- se desarrollan en forma paralela y superpuesta:
a) el “Argentina: Portal del Estado” (“www.gobiernoelectronico.ar”; o bien
49
“www.info.gov.ar”), gestionado por la Secretaría para la Modernización del Estado, y b) el
“Nación” (www.nacion.ar) gestionado por la Secretaría de Comunicaciones. Ambos
“portales” contienen catálogos de organismos públicos nacionales y provinciales, con sus
rutas de acceso, así como la lista de trámites disponibles en Internet. Ambos ofrecen
también servicios de apoyo y asistencia a organismos de la administración nacional,
provincial o municipal para desarrollar nuevos canales de distribución digital de
información.
b) Desempeño
El desempeño social de los portales de interfaz está acotado, en primer lugar, por las
limitaciones emergentes de la escasa penetración de Internet y del GE en el conjunto
social. Por otra parte, la superposición de recursos y esfuerzos, en un ámbito en que los
distintos actores deberían concentrarse en “optimizar” el uso de los escasos recursos
disponibles, constituye una muestra de la insuficiente coordinación que, manifestándose
en múltiples aspectos, atenta contra el desempeño social del GE en la Argentina.
A3.2.1.4.- Los Portales Pro Transparencia
a) Productos
Dentro de una manifiesta propensión hacia la opacidad en la Administración, resultan
meritorias las iniciativas yacentes en dos “portales” creados y diseñados específicamente
para promover el ejercicio de la transparencia de la gestión pública: i) “Cristal:
Transparencia en la Gestión Pública”, y ii) “Transparencia en el Gasto Social”. Las
características de ambos portales se reseñan seguidamente.
i) “Cristal”
El portal “Cristal: Transparencia en la Gestión Pública” (www.cristal.gov.ar) fue implantado
hacia inicios de 2000 con el objetivo de cumplir con las disposiciones del artículo 8º de la
Ley 25.152 (Ley de Responsabilidad Fiscal), difundiendo información actualizada acerca
de: a) ejecución de presupuestos de gastos y de recursos, b) compras, contratos y
rendiciones, c) pagos realizados por Tesorería, d) recursos humanos, e) jubilaciones,
pensiones y retiros especiales, f) situación, vencimientos y costo de la deuda pública, g)
cuentas a cobrar, h) bienes inmuebles e inversiones financieras, i) cumplimiento de
obligaciones tributarias, previsionales y aduaneras, j) regulación y control de los servicios
públicos, k) información para el “control comunitario” de los gastos sociales, l) información
para el control del cumplimiento de normas del Sistema Nacional de Administración
Financiera y del Régimen de Responsabilidad Fiscal.
Además de proveer vínculos con los sitios pertinentes para acceder a los referidos rubros
–que en general exhiben notables déficit en calidad informativa- Cristal publica contenidos
propios con carácter didáctico.
ii) “Transparencia en el Gasto Social”
Como parte del programa gubernamental SIEMPRO (Sistema de Información, Evaluación
y Monitoreo de Programas Sociales), el portal “Transparencia en el Gasto Social” tiene
como objetivo central “utilizar Internet como un nuevo y poderoso instrumento para: a)
mejorar la eficiencia en la ejecución de los programas públicos, b) transparentar la gestión
pública, c) facilitar el control ciudadano sobre el gasto público, d) disminuir la corrupción, y
e) perfeccionar la democracia”.
50
La metodología se basa en proveer libre acceso a la información sobre la ejecución de los
programas públicos y sobre el correspondiente gasto (dónde, quién, en qué, cuánto y para
qué). A tal fin, los responsables de cada programa entregan periódicamente -para su
inclusión en el portal- informes que deben: a) ser fácilmente comprensibles, b)
proporcionar el mayor detalle posible sobre los gastos, c) identificar con nombre y domicilio
a las instituciones a las que se asigna dinero, y los fundamentos de las asignaciones, d)
aclarar todo gasto que pueda originar dudas o eventuales cuestionamientos, e) mantener
los textos originales durante períodos adecuados para un control longitudinal.
La presentación del “portal” alude a un supuesto pionerismo al señalar que permite a los
ciudadanos -“por primera vez en la Argentina”- realizar un control directo sobre el gasto
público, siendo -en su tipo- “el primero o uno de los primeros, que se implementa en el
mundo”. Sin embargo, los resultados exhibidos son, en general, desactualizados,
imprecisos, de cuestionable relevancia, y no permiten dar fe de la efectividad de esta
iniciativa en términos de transparencia.
b) Desempeño
Sin perjuicio de los propósitos que animan a ambos portales, su desempeño sustancial
está inevitablemente supeditado a la calidad informativa de los enlaces con los organismos
fuente, cuyos productos traslucen múltiples espacios de opacidad. También aquí puede
apreciarse el peso de los “factores condicionantes” vigentes para inhibir la concreción de
los eventuales desempeños del GE sobre la transparencia, como dimensión básica de la
calidad de las relaciones Estado-Sociedad.
A3.2.2.- El Caso del Poder Legislativo
En esta sección se procura reseñar los avances del Poder Legislativo en la aplicación de
GE.
a) Productos y Proyectos
Internet es una herramienta potencialmente efectiva para que la ciudadanía pueda conocer
y valorizar el proceso legislativo, ejercer cierto control sobre sus representantes, y construir
paulatinamente vías para el ejercicio de una democracia participativa. El sitio del Congreso
Nacional (www.congreso.gov.ar) habilita enlaces para acceder a los sitios de la Cámara de
Diputados y del Senado de la Nación. El sitio de la H.C. de Diputados:
(www.diputados.gov.ar) incluye, entre otras, las siguientes páginas: presidencia,
autoridades, diputados, bloques, comisiones, proyectos, dependencias, bases de datos,
licitaciones, visita guiada, enlaces, newsletter, información y sesiones en vivo. El sitio del
H. Senado (www.senado.gov.ar) incluye las siguientes páginas: constitución, presidencia,
autoridades, senadores, comisiones, proyectos, versión taquigráfica, información
legislativa, sitios de interés, museo.
En el ámbito de la Cámara de Diputados (HCD), la Comisión Especial de Modernización
Parlamentaria impulsó un conjunto de iniciativas atinentes a reformas en el reglamento,
organización, administración, infraestructura, servicios y comunicaciones. Participó
también en un proyecto de informatización (“Parlacom”) asistido por la Agencia de
Cooperación de Alemania (GTZ) y por el Parlamento de dicho país (Deutscher Bundestag)
que quedó malogrado debido a diferencias en criterios, cláusulas y condiciones licitatorias.
51
Hacia mediados de 2000 la Comisión impulsó la formulación del Plan Ágora
(www.congresoagora.gov.ar) cuyo objetivo central es inducir eficiencia y transparencia en
la labor parlamentaria, contemplando cinco ejes básicos: a) reformar la gestión legislativa,
para tornarla más transparente y eficiente, b) valorizar al capital humano, c) reformar la
gestión administrativa y organizativa para tornarla más eficiente, d) incorporar tecnologías
adecuadas para promover, vía Internet, la integración parlamentaria local e internacional, y
e) promover el ejercicio de la democracia participativa. El Plan Ágora incluye dos grandes
áreas: a) la organización burocrática del Parlamento (reforma administrativa), y b) la
gestión del proceso legislativo (reforma política). Hoy se verifican exiguos avances en la
primera y prácticamente ninguno en la segunda.
b) Desempeño
En el sistema democrático ateniense, el “ágora” era la asamblea de los ciudadanos en las
plazas públicas para debatir cuestiones de interés común. Internet ofrece hoy la posibilidad
de constituir un “ágora” virtual para el encuentro y la interacción del poder político y la
ciudadanía.
Con base en diversos indicios, puede apreciarse que la mayor parte de los integrantes del
Parlamento permanecen relativamente ajenos a las iniciativas dirigidas a tornar más
transparente y eficiente el proceso legislativo. A través de sus declaraciones, testimonios y
trascendidos acerca de los factores que inciden y pujan en la gestión legislativa, puede
inferirse que más bien tenderían a mantener y preservar valores, actitudes y pautas de
conducta propias de un ejercicio enclenque de la democracia y de la política.
A3.2.3.- El Caso del Poder Judicial
a) Antecedentes y Proyectos
Los proyectos de reforma del sistema de Justicia vienen recibiendo -desde hace más de
dos décadas y a través de sucesivos programas calificados como “estratégicos”significativos recursos de fuentes internas y externas. Sin embargo, la mayor parte de las
iniciativas de cambio limitaron sus alcances a “diagnósticos” y “experiencias piloto” que con altos costos- sólo lograron unas pocas y efímeras “islas” carentes de sustentación,
significación y potencial de replicación, frente al predominio de prácticas anacrónicas y
gravosas que podrían obviarse o eliminarse con conexiones telemáticas.
Las principales propuestas de reforma parecen encuadrarse hoy en el Programa Integral
de Reforma Judicial, creado por Resolución SJyAL Nº 177/00 del 3/7/2000 de la Secretaría
de Justicia y Asuntos Legislativos del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos. (Ver sitio Internet “http://www.reformajudicial.jus.gov.ar/” y nota Garavano, 2001;
44-49). Dicho Programa incluye siete (7) componentes o áreas: 1) Acceso a la justicia, 2)
Gestión, 3) Capacitación, 4) Reforma Administrativa, 5) Reformas al Sistema Jurídico, 6)
Infraestructura, y 7) Construcción de consenso para la reforma. Entre los proyectos
vinculados con GE se destacan: a) Juzgados Modelo (PROJUM), b) capacitación en
tecnologías de información y comunicación, c) política tecnológica, d) sistemas
automatizados de gestión judicial, e) comunicación electrónica, f) información en Internet, y
g) notificación por e-mail.
b) Productos
El sitio del Poder Judicial de la Nación (http://www.pjn.gov.ar/) ofrece las siguientes
opciones de consulta: a) Corte Suprema de Justicia, b) Consejo de la Magistratura, c)
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Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados de la Nación, d) Civil, e) Comercial, f)
Contencioso Administrativo Federal, g) Criminal y Correccional, h) Penal Económico, i)
Electoral.
Cada una de dichas opciones permite acceder a menús específicos. Por ejemplo, la
página correspondiente a la Corte Suprema de la Nación (http://www.csjn.gov.ar/) incluye
bienvenida, autoridades, visita guiada, novedades, fallos, jurisprudencia, acordadas,
resoluciones, biblioteca, novedades, otras informaciones.
Por otra parte, la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las
Provincias Argentinas, junto con la organización ARGENJUS (Argentina Justicia), están
impulsando convenios interjurisdiccionales de comunicación electrónica y sistemas de
información para mejorar la gestión del sistema de justicia, a través de una mayor
celeridad, transparencia, eficiencia y confiabilidad (www.justiciaargentina.gov.ar).
c) Desempeño
De acuerdo con calificados actores, los programas y proyectos vinculados a GE exhiben
favorables cambios en la interfaz externa del sistema de justicia, facilitando el acceso, por
parte de diversos interesados, a normas, novedades, fallos, resoluciones y datos de
seguimiento de expedientes. Sin embargo, la gestión interna del sistema continúa
exhibiendo claros síntomas de anacronismo y burocratización, manifestándose indicios de
desconocimiento, desconcierto o escepticismo respecto de los resultados y desempeños
buscados.
En otro orden, cabe señalar que un programa de apoyo del Poder Ejecutivo Nacional al
Poder Judicial de la Nación, como es el Programa Integral de Reforma Judicial,
experimenta inevitables limitaciones para operar sobre esferas, dimensiones y factores
que –desde el propio Estado- inducen y generan niveles de litigiosidad que vulneran la
esencia, la credibilidad, la estructura y la capacidad de servicio del sistema de justicia.
Desde nuestra perspectiva, el Programa Integral de Reforma Judicial exhibe dos
relevantes limitaciones propias del ámbito y de la relación interpoderes en que está
enclavado:
i) Adopta un enfoque analítico –pretendidamente “integral”- que limita y fragmenta
conceptualmente la problemática del sistema de Justicia en siete (7) “áreas” enunciadas
anteriormente en el punto a) “Antecedentes y Proyectos”, suponiendo que las mismas
actuarán como “vectores” de la transformación buscada. Al respecto, son ya conocidos los
efectos desintegradores de ese tipo de enfoques cuando no se logra un mejoramiento
sincrónico del conjunto de componentes y de sus interrelaciones.
ii) Adopta implícitamente un modelo de sistema “cerrado” que limita sustancialmente la
percepción de la problemática y la generación de propuestas en los siguientes tres niveles:
•
Desde afuera: la prioridad de desactivar precozmente conflictos e inducir cambios en
las actitudes de organizaciones e individuos frente a las controversias, a fin de evitar que
el sistema judicial se constituya en pasivo instrumento de tratamiento de disputas
agudizadas en escenarios de crisis económica o social.
53
•
Desde adentro: la prioridad de analizar qué conflictos pueden tener un tratamiento
extrajudicial, inducir transformaciones en la concepción de los jueces y abogados
respecto de sus roles, así como en las actitudes de los litigantes.
•
Hacia afuera: la prioridad de analizar y evaluar críticamente la repercusión de las
soluciones judiciales (o de la falta de ellas) en la sociedad y cuáles son los beneficios o
perjuicios resultantes.
Tales limitaciones perceptivas y programáticas implican, por ejemplo, que se omitan
cuestiones críticas como la inducción masiva de litigios por parte del Estado, cuyos efectos
sobre el sistema de Justicia se proyectan: a) desde afuera, a través de condicionamientos
y presiones que horadan su independencia y confiabilidad, b) hacia adentro, vulnerando su
esencia, su misión, sus estructuras, las actitudes de sus integrantes y sus capacidades de
servicio, y c) hacia afuera, degradando sus decisiones y su credibilidad pública.
A3.3.- Conclusiones sobre la experiencia Argentina en GE
En la Argentina de 2002, la escasa proporción de la población con acceso a Internet (7%),
junto con la baja difusión y penetración social de las aplicaciones de GE, determinan la
exigua significación del GE como factor de mejora de la calidad de vida de la comunidad.
Las aplicaciones de GE en la Argentina no parecen haber incidido significativamente
sobre: a) la calidad de la atención y las prestaciones al ciudadano por parte de los poderes
públicos, b) la “transparencia” en la gestión, ni c) la prevención, disuasión, detección y
control del dispendio privado de recursos públicos.
En el plano fáctico, se aprecia que los “sitios” de las instituciones públicas manifiestan, en
general, notables déficit de información relevante, pertinente, significativa y oportuna para
satisfacer necesidades, expectativas e intereses de la ciudadanía.
Las “políticas” de GE durante la última década exhiben -entre otros- los siguientes
defectos estructurales:
a) Adoptan enfoques predominantemente “internistas”, en función de las limitaciones,
sesgos, conveniencias y condicionamientos de los elencos estables y de turno.
b) Se sustentan en una maraña de supuestos “como si”, eludiendo referencias a las reales
condiciones y necesidades de los destinatarios, los intereses y las iniquidades
subyacentes.
c) Ignoran la precariedad y la vulnerabilidad de las situaciones de partida, incurriendo en
lugares comunes, ingenuidades, perplejidades e interrogantes que deberían estar ya
superados.
d) Consideran a los cursos de acción adoptados o propuestos -generalmente por
preferencias, conveniencias e intereses intraburocráticos- como la única posibilidad
“racional”, con alusiones explícitas a pretendidos pionerismos o liderazgos con relación a
la sociedad, al sector privado, a la región, cuando no al planeta.
e) No reconocen de manera explícita conflictos de interés, problemas, debilidades,
defectos o ineficiencias sustanciales que condicionan la factibilidad, viabilidad y
continuidad de las propuestas.
54
f) No reconocen el déficit de capacidad institucional para el diseño, desarrollo,
implantación, ejecución, control y evaluación de programas y proyectos, y para la
resolución de problemas preexistentes o emergentes.
Las mayores restricciones de la Argentina para mejorar las relaciones Estado-Sociedad a
través del GE no parecen asociarse a la "brecha digital" -sin perjuicio de su invalidante
magnitud- sino a otras "brechas” más críticas que, dada su naturaleza ética (calidad de
actitudes y conductas), axiológica (estructura de valores), teleológica (prosecución de
objetivos) y praxeológica (formas y estilos de actuación), no pueden cubrirse con la
eventual inducción de la “inclusión digital" ni con pretenciosos proyectos tecnológicos.
55