Coordinación de Supervisores del Sistema Financiero
Anuncio
Coordinación de Supervisores del Sistema Financiero (COSSIF) Gerardo Pérez Huitrón Agosto, 1993 Serie Documentos de Trabajo Documento de Trabajo No. 23 Índice Introducción 1 I. Evolución del Sistema Financiero en México 1 II. La Supervisión del Sistema Financiero Mexicano 9 III. Coordinación de Supervisores del Sistema Financiero (COSSIF) 14 IV. Conclusiones 17 Bibliografía 18 Coordinación de Supervisores del Sistema Financiero Mexicano (COSSIF) Gerardo Pérez Huitrón Introducción El Sistema Financiero Mexicano juega un papel fundamental en nuestra economía. Por ello, es necesario que los sectores que lo conforman funcionen de manera adecuada y sobre bases homogéneas, tendientes a lograr su modernización. Como resultado de la tendencia mostrada en los mercados financieros hacia la integración de los servicios prestados por los distintos intermediarios, se ha hecho necesario el establecimiento de mecanismos que coadyuven a una coordinación efectiva entre las Comisiones que se encargan de regular su funcionamiento. En este trabajo se presenta una breve descripción de cada uno de los sectores del Sistema Financiero y las Autoridades que regulan su operación, así como el esquema bajo el cual opera el mecanismo de coordinación de supervisores del sistema financiero. I. Evolución del Sistema Financiero en México 1.1. Sector Bancario La actividad bancaria en nuestro país surge en paralelo con el inicio de la vida independiente de México como nación. Un primer esfuerzo lo constituyó el Banco de Avío, creado para fomentar a la industria nacional, y el cual desapareció en 1842, por insuficiencia de pago de sus deudores. En 1864 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas se establece la primera institución bancaria que permitió dar permanencia y solidez a esta actividad: el Banco de Londres, México y Sudamérica, predecesor del actual Banco Serfín. Unos años después, se fundó el Banco Nacional de México. Durante varias décadas, estos bancos, y otros que se fueron creando a partir de entonces, estuvieron facultados para recibir ahorros del público, otorgar créditos, casi siempre de muy corto plazo, así como para emitir sus propios billetes y monedas. La etapa armada revolucionaria provocó serios desajustes financieros y monetarios. Además de los bancos, prácticamente todos los grupos y facciones en pugna emitían su propio dinero. La emisión descontrolada de circulante, aunada a los efectos económicos de la lucha armada, generó un grave proceso inflacionario y una creciente desconfianza del público en el dinero impreso. Así, al final de la etapa armada, la circulación de billetes había prácticamente desaparecido y las transacciones monetarias se realizaban con monedas de oro y plata. Con el propósito de reorganizar la actividad financiera y reducir los efectos de una impresión indiscriminada de billetes, en 1925 se crea el Banco de México. En su carácter de banco central, le quedó reservado el monopolio de la emisión de billetes y acuñación de monedas, al mismo tiempo que se le asignaron las funciones de regular el tipo de cambio y las tasas de interés. 1 La necesidad de impulsar y ampliar el proceso de expansión económica y social de la nación, exigió que se definiera un sistema financiero capaz de apoyar de manera específica a cada una de las diversas ramas y actividades productivas. Por ello, en 1941, se promulgó una nueva Ley Bancaria que estableció la especialización del Sistema en diversos tipos de banco; entre los principales destacaban: bancos de depósito, de ahorro, sociedades financieras, bancos hipotecarios, capitalizadores, de ahorro y préstamo para la vivienda y compañías fiduciarias. La especialización abarcó sus operaciones tanto activas como pasivas. Así, por ejemplo, las operaciones activas de un banco de depósito, se centraban en créditos de corto plazo a empresas e individuos, en tanto que dentro de las pasivas únicamente recibían cuentas de cheques y recibían depósitos a corto plazo. Los bancos de ahorro realizaban las mismas operaciones pero a mayores plazos. Las sociedades financieras, por su parte, estaban facultadas para promover la expansión industrial mediante la suscripción de acciones y valores, así como otorgando créditos de largo plazo para la compra de equipo. La especialización de instituciones derivó en una organización más adecuada. Cada tipo de institución contribuyó a promover y desarrollar mercados financieros particulares que nunca habían existido. Además, la creación de cuadros gerenciales, especialistas en cada mercado, amplió las posibilidades para responder a las necesidades de apoyo financiero. A mediados de los años sesenta, los montos y características de las inversiones industriales, así como los volúmenes necesarios en las operaciones comerciales del país, empezaron a requerir apoyos financieros diversificados que ya no podía proporcionar una sola institución. Por ello, en 1972 se autoriza la constitución formal de grupos financieros que, al asociar diversos tipos de instituciones financieras, podían prestar servicios integrales a sus clientes. La especialización bancaria dejaba de tener el sentido operativo, y se creó la «universalización» de servicios bancarios, ofrecidos por una única institución, lo que permitió mayor eficiencia, tanto en la captación de recursos como en su utilización. En 1976, esta tendencia culmina con la autorización para formar bancos múltiples. Las operaciones de la banca múltiple se caracterizan por integrar el mercado de dinero y el de capitales. Un banco múltiple es una institución que legalmente puede vender deuda y otorgar créditos a cualquier plazo; es decir, estos bancos, en la medida en que cuenten con un capital adecuado, pueden llegar a financiar préstamos a largo plazo, incluso con dinero captado a corto plazo. Otra característica del banco múltiple es la operación con cualquier tipo de instrumento: lo mismo puede colocar un pagaré, que captar depósitos en cuenta de cheques, otorgar créditos hipotecarios, de avío o en cuenta corriente. En suma, una misma institución puede operar a cualquier plazo y en cualquier mercado financiero, agrupando en una sola institución lo que antes hacían varias instituciones especializadas. Al organizarse el sistema bancario con los bancos múltiples como las entidades predominantes, se esperaba que cada uno operara en distintos sectores y regiones. Así, los riesgos inherentes al desarrollo de las distintas ramas de la producción se distribuirían equilibradamente a través del sistema bancario y, al mismo tiempo, una sola institución participaría de los riesgos de muchas actividades económicas y regiones del país. La evolución institucional basada en la integración de los bancos de depósito, financieras e hipotecarias, fue realmente espectacular. En 1975, había 240 instituciones bancarias privadas y mixtas, todas ellas especializadas. A partir de ese año, y debido a la creación de los bancos 2 múltiples, se inició un proceso acelerado de fusiones. Así, para 1982, el sistema bancario estaba integrado por 60 instituciones, de las cuales 35 eran bancos múltiples, 10 eran bancos de depósito, 9 sociedades financieras, 5 de capitalización y 1 hipotecario. El primero de septiembre de 1982 el Gobierno Federal adoptó la decisión de nacionalizar la banca privada, con excepción del Banco Obrero y de Citibank. La primera tarea que se impone el Gobierno Federal es la de consolidar la medida, así como asegurar la normalidad de la operación bancaria. Un aspecto importante derivado del cambio en la situación de la banca, fue desligar las instituciones de crédito de los intermediarios financieros no bancarios y organizaciones auxiliares, con el propósito de estimular su desarrollo y obtener un mayor equilibrio operativo y estructural del sistema financiero y sentar las condiciones adecuadas para responder a la crisis y a los requerimientos del cambio estructural del país. En el período inmediato anterior a la nacionalización de la banca, la estructura institucional mostraba poca homogeneidad en las magnitudes de los bancos integrantes; predominaban unos cuantos muy grandes por encima de una mayoría de tamaño menor. Esta situación se arrastraba desde varias décadas atrás y fue producto de un desarrollo desigual. Además, en las décadas de los años sesenta y setenta se manifestó el fenómeno del sucursalismo, es decir, la competencia por los ahorros a través de la apertura de sucursales. La inestabilidad y desintermediación de esos años se tradujo en una subutilización de la infraestructura y el personal bancario, así como en baja productividad, especialmente en las instituciones de tamaño menor. En 1983, se inició lo que sería la primera etapa del proceso de fusiones y liquidaciones de bancos para racionalizar el número de integrantes del sistema y se caracterizó por acelerar el proceso de liquidación y fusión que se venía realizando desde 1975. De un total de 60 bancos, se pusieron en liquidación 11 y se fusionaron 20, quedando 29 en total. En la segunda etapa de reestructuración, ejecutada durante 1985, el número se redujo a 19 y, a mediados de 1988, con la fusión de Serfín y Crédito Mexicano, quedaron 18 instituciones. Al mismo tiempo, desde la etapa inicial, todas las instituciones adquirieron el carácter de banca múltiple. Posteriormente, en mayo de 1990, el Ejecutivo Federal emitió un Decreto para modificar los artículos 28 y 123 de la Constitución, a fin de restablecer el régimen mixto en la prestación del servicio de banca y crédito, sustentado en tres razones fundamentales: primero, la impostergable necesidad de que el Estado concentrara su atención en el cumplimiento de sus objetivos básicos, a saber, dar respuesta a las necesidades sociales de la población y elevar su bienestar sobre bases productivas y duraderas; segundo, que el cambio profundo de las realidades sociales en el país, así como de las estructuras económicas, del propio papel del Estado e, incluso, del sistema financiero mismo, había modificado de raíz las circunstancias que explicaron la estatización de la banca, en septiembre de 1982; y tercero, el propósito de ampliar el acceso y mejorar la calidad de los servicios de banca y crédito en beneficio colectivo. Asimismo, se propuso que el servicio de banca y crédito continuara prestándose, únicamente, por instituciones de banca múltiple e instituciones de banca de desarrollo. Esto obedeció, primero, a la idoneidad que esta división sistemática ha demostrado en los últimos años y, segundo, a que las mismas son ya ampliamente conocidas por quienes reciben los beneficios del servicio. La inversión mayoritaria de capital privado, únicamente sería posible en las instituciones de banca múltiple. Como parte del proceso de modernización del Estado, en 1992 se concluyó el proceso de reprivatización de los bancos múltiples, contando a fines de ese año el sector bancario con 19 instituciones de banca múltiple, 7 de banca de desarrollo y la sucursal en México del Citibank. 3 Dentro del universo de las organizaciones y actividades auxiliares del crédito, se contaba, a esa fecha, con 57 entidades de arrendamiento financiero, 63 empresas de factoraje financiero, 30 almacenes generales de depósito, 211 uniones de crédito y 53 casas de cambio. Durante 1992, la banca múltiple mostró una evolución favorable como resultado de la ampliación de los recursos disponibles para hacer frente a la creciente demanda de crédito. Así, durante ese año, sus activos totales mostraron un crecimiento real del 8.3%, en tanto que la banca de desarrollo en su conjunto mejoró notablemente su evolución y las organizaciones auxiliares han adquirido ya una presencia importante en el mercado. Recientemente, han surgido nuevas figuras financieras como las sociedades de ahorro y préstamo, orientadas a atender segmentos de mercado de bajos ingresos, las cuales ofrecen importantes perspectivas de desarrollo. 1.2. Sector Asegurador En 1897, se establece la primera empresa de seguros propiamente mexicana, aunque de capital extranjero. La Compañía Anglo-Mexicana de Seguros, marcó el comienzo de la era moderna del seguro en nuestro país. Su historia se caracteriza por fases delimitadas a través de los cambios en las leyes especiales que han regulado la actividad aseguradora en México. La Ley sobre Compañías de Seguros de 1892 -anterior a la creación de la Anglo Mexicana de Seguros otorgaba total libertad de acción en las operaciones de seguros que practicaban los aseguradores extranjeros. En los siguientes años, el seguro de vida tuvo un desarrollo importante, por lo que en 1910 se emite la Ley Sobre Compañías de Seguros sobre la Vida, en lo que fue un primer intento por parte de las autoridades financieras mexicanas por establecer un control incipiente sobre esta actividad. Después del período armado de la Revolución Mexicana, como parte del esfuerzo de institucionalización del sector financiero del país y con la idea de promover la industria aseguradora, prácticamente inexistente, se emite la Ley General de Sociedades de Seguros de 1926 que al detallar los requisitos para la creación, organización y funcionamiento de las compañías de seguros, de hecho les da origen en esta nueva etapa de la historia financiera de la Nación. En 1935, se emite la Ley General de Instituciones de Seguros, que establece las bases de mexicanización del seguro privado. Esta ley, con reformas importantes en 1965 y 1981, define los principales conceptos y mecanismos de la actividad. Para 1982, se hacen evidentes una serie de desequilibrios que afectan fundamentalmente a las empresas aseguradoras, pero que repercuten en el público usuario de los seguros. Un rápido diagnóstico revela circunstancias estructurales en la industria aseguradora que, independientemente de la crisis económica de ese año, comprometen la viabilidad futura de la misma. Algunas de las compañías de seguros más importantes se encontraban ligadas patrimonialmente a los bancos, lo cual limitaba su crecimiento, pues funcionaban básicamente como departamento de servicio a la clientela bancaria. 4 A partir de la nacionalización bancaria, se hace necesario modificar el marco legal de las instituciones de seguros, aun cuando en las reformas a la Ley de 1981 ya se incluían modificaciones sustanciales. Así, en diciembre de 1983, se publicó un decreto con reformas adicionales a la Ley General de Instituciones de Seguros, a efecto de ampliar la protección de los intereses del público usuario respecto a los servicios que prestan las empresas de seguros y mejorar sustancialmente el procedimiento de tutela y protección a los asegurados. En 1985, se publican nuevas reformas a la Ley, destacando sus funciones de protección y su contribución a la generación del ahorro interno, con el fin de convertirse en una fuente importante de recursos para financiar programas y proyectos a largo plazo. Para lograr mantener su actividad, la industria tuvo que superar los productos tradicionales, sobre todo a partir de 1985, año de los sismos en la ciudad de México, en el que la estabilidad del sector estuvo a prueba, reafirmándose la importancia del papel que juega el reaseguro. Aseguradora Hidalgo marca la pauta al ofrecer al mercado el seguro de vida-inversión cuya finalidad es proteger al asegurado del impacto inflacionario en su patrimonio. Asimismo, surgieron diversos planes de aseguramiento en materia de pensiones, los cuales esencialmente previenen la jubilación o retiro de las personas. En materia de daños, Aseguradora Mexicana se ha caracterizado por introducir en el mercado nuevos planes de aseguramiento y combinación de los ya existentes, como es el caso del Multiseguro. A partir de estas iniciativas, las compañías privadas han generado sus propios productos, tanto en materia de seguros de personas como de daños, combinando la protección, el ahorro y la inversión. A la fecha, el sector se compone de 41 compañías de seguros, 36 del sector privado y 3 del sector público, 2 sociedades mutualistas y 2 reaseguradoras. En un contexto macroeconómico más estable y con perspectivas de crecimiento como el que enfrentará la economía mexicana en los próximos años, el sector asegurador mexicano se ubica en un escenario favorable para su expansión y desarrollo. Este proceso se inició en 1985, año en que se empezó a observar un crecimiento de las primas directas en forma consistente, superior al crecimiento del producto interno bruto. Esta tendencia favorable, se ha mantenido constante durante los últimos seis años, acelerándose a partir de 1990, año en que se llevaron a cabo importantes cambios en la regulación, permitiendo un desempeño más eficiente de las aseguradoras. El proceso de apertura de la economía ha tenido importantes implicaciones sobre la actividad aseguradora en nuestro país. Con la autorización de la participación extranjera dentro del capital accionario de las compañías de seguros, se ha promovido la transferencia de tecnología y capital, así como el desarrollo de nuevos productos. 1.3. Sector Afianzador El sector afianzador mexicano está cerca de cumplir 100 años a partir de que se fijaron las bases para el otorgamiento de las primeras concesiones para operar en nuestro país. 5 La evolución del sector ha sido favorable y ocupa un lugar cada vez más importante dentro de la economía. Su participación en el producto interno bruto ha crecido, en términos reales, más de 50% en los últimos cinco años. En 1985, las afianzadoras dejan de ser Organizaciones Auxiliares de Crédito para asumir el papel de intermediarios financieros no bancarios. Desde entonces, el marco legal y la labor de supervisión de las afianzadoras ha evolucionado hacia una mayor especialización. A partir de 1990, se efectuaron importantes reformas al marco legal con el propósito de sentar las bases para una gestión más autónoma y responsable de las afianzadoras. Con ello, se procuró que su desarrollo fuera más equilibrado y en un contexto de mayor competencia y apertura de nuestra economía. Se permitió, bajo un esquema de coinversión, la participación de la inversión extranjera en el capital de las afianzadoras, con el objeto de ampliar las fuentes de recursos para el sector, atraer nuevas tecnologías y productos y buscar que la industria alcance niveles de competitividad y servicio a nivel internacional. Algunas afianzadoras han decidido aprovechar las ventajas de actuar de manera conjunta con otros intermediarios y se han incorporado a grupos financieros. Las sinergias que pueden existir entre la operación de la fianza y la de cada uno de los demás integrantes del grupo ofrece un terreno fértil para el diseño de productos novedosos y útiles. Asimismo, se pueden lograr economías en la operación disminuyendo el gasto administrativo de las afianzadoras. 1.4. Sector Bursátil Los antecedentes del mercado de valores en México se remontan a la segunda parte del siglo XIX, cuando comienzan a surgir industrias de relativa importancia que estaban en aptitud de emitir valores, como algunas empresas mineras con prestigio internacional. Desde finales de siglo pasado hasta la década de los treinta, por las circunstancias de inestabilidad del país, las principales empresas mineras y algunos bancos e industrias, comerciaron sus valores en las plazas bursátiles de Londres, París, Nueva York y Zurich. En 1933, el mercado de valores quedó constituido por concesión otorgada bajo la nueva Ley de Instituciones de Crédito. En la década de los años cuarenta, se incrementó notablemente el número de socios de la Bolsa y el Registro de Valores, así como las emisiones de títulos de valores o acciones. En 1946, se crea la Comisión Nacional de Valores para ordenar y vigilar el mercado. A partir de entonces, y durante el período del llamado desarrollo estabilizador que culmina en 1970, el mercado tuvo un período de relativo auge y estabilidad como resultado del crecimiento económico reinante en esa época, aunque nunca tuvo una participación significativa en el proceso de intermediación financiera frente a la dinámica bancaria. La anterior situación, agravada en los siguientes cinco años en que aparece el fenómeno inflacionario, obliga a realizar una revisión profunda del mercado de valores que se cristaliza con la Ley del Mercado de Valores de 1975, la cual permitió vincular en forma más eficaz a oferentes y demandantes, dando al mismo tiempo mayor liquidez y seguridad a las transacciones, a la vez que abrió el mercado de valores a los ahorradores institucionales (compañías de seguros y fondos de pensiones), creando la posibilidad del mercado de capitales 6 de largo plazo. Asimismo, surgen las casas de bolsa como organismos básicos de intermediación en el mercado. Los años de 1976 y 1977, se caracterizan por un período de contracción en las operaciones. En 1978, se suscitó una intensa actividad bursátil, creándose ese mismo año el Instituto para el Depósito de Valores (INDEVAL). Durante 1979, el mercado se amplió en todas sus áreas, situándose en ese año en el nivel más alto de precios y cotizaciones de la década. A partir de 1981, diversos factores detuvieron bruscamente el crecimiento y expansión del mercado de valores. El efecto de la generalizada expectativa de devaluación, originó que en 1982 el volumen de operaciones disminuyera 35% en relación al año precedente, reduciéndose el importe negociado en 57%. Es sintomático que mientras en 1979 los valores de renta variable (los títulos o acciones con que las empresas participan en el mercado) representaban el 26.3% del importe total, en 1982 su participación cayó al 1.9%, cediendo buena parte del mercado a los valores gubernamentales. Cabe mencionar que a fines de 1982, sólo había 70 mil cuentas abiertas en casas de bolsa y de éstas solamente 25 mil correspondían a inversiones en renta variable. Entre 1983 y 1988, el mercado de valores de México tuvo un desarrollo excepcional, tanto por el crecimiento y capitalización de las casas de bolsa como por el número de inversionistas que participan en el mismo. De esta manera, el capital contable de las casas de bolsa creció en más de 590 veces durante este período, con lo cual han podido mejorar su infraestructura administrativa y ampliar su cobertura regional, triplicando el número de oficinas de atención al público. Por su parte, el número de inversionistas se incrementó más de 5 veces y la participación de las casas de bolsa dentro de la captación total del sistema financiero, se vio favorecida en 6.2 puntos porcentuales, al pasar del 9.8% al 16% en el mismo período. El objetivo principal en cuanto a lograr un mercado de valores que aparte de ser ágil y eficiente en la colocación de instrumentos de corto plazo, pudiera colocar acciones y obligaciones de corto plazo para convertirse en un auténtico mercado de capitales, se cumplió en la medida que se colocaron más de 140 nuevas emisiones y el volumen de acciones en el mercado pasó de 913 millones en 1982 a 19 mil millones en 1988. Asimismo, las casas de bolsa, principales agentes intermediarios del mercado, lograron un crecimiento en su capital contable de casi 600 veces, lo que les permitió, aparte de mejorar su infraestructura de servicio público, resistir la caída del mercado de octubre de 1987 sin problemas de solvencia. Por su parte, el número de inversionistas que participaron en el mercado, pasó de 70 mil en 1982 a casi 400 mil en 1988. Los resultados anteriores indican que después de casi 100 años de actividad bursátil, México cuenta hoy con una sólida base para el desarrollo del mercado de capitales. Aún queda, sin embargo, un largo trecho por recorrer en términos de una mejor regulación y autorregulación y de nuevas emisiones para, por un lado, proteger mejor los intereses del público inversionista y de esta manera lograr su confianza y, por el otro, fomentar la capitalización y crecimiento de las empresas del mercado de valores, que es la forma más sana de lograrlo en el largo plazo. 1.5. Modificaciones a las Leyes Financieras en julio de 1993 Ante la apertura comercial de nuestro país, se presenta como un objetivo permanente de las autoridades financieras el proporcionar a los intermediarios financieros los instrumentos jurídicos que les permitan alcanzar estándares de competitividad y calidad a niveles 7 internacionales. Así, en el mes de julio, se publicaron diversos decretos que reformaban, adicionaban y derogaban diversas disposiciones de las Leyes Financieras cuyas exposiciones de motivos se sintetizan a continuación. En la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras se expone que en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo 1989 - 1994, el Gobierno Federal ha apoyado el crecimiento ordenado de los mercados financieros. Para la consecución de esta política, se ha adoptado como línea de estrategia, entre otras, un examen cuidadoso de la legislación y regulación relativa a banca y crédito tendiente a garantizar la necesaria adecuación del mercado jurídico a las nuevas condiciones económicas y financieras, así como una mejor articulación de las funciones del sistema bancario con las de los otros intermediarios financieros. Por lo que se refiere a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, se manifiesta que los propósitos que animan las modificaciones consisten básicamente en avanzar aún más en la desregulación y simplificación administrativas y en ampliar el espectro de actividades de las uniones de crédito y de los almacenes generales de depósito. Adicionalmente, se incorporan cambios con motivo de la conveniencia de precisar el alcance de ciertas disposiciones, de homologar con otras leyes y de compatibilizar las reformas con la propia Ley. En materia de seguros, en la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros se expresa que si bien el esfuerzo logrado en el sector de seguros ha sido muy eficaz al haber dejado atrás un esquema de control estricto, se hace necesario actualizar la legislación con el objeto de que estas instituciones cuenten con los mecanismos legales necesarios para hacer frente a los retos que ya se observan con motivo de la presencia de la inversión foránea, así como de la formación de grupos financieros y, de esta manera, tengan la posibilidad de alcanzar su consolidación gradual, mediante la captación de un mayor monto de recursos que canalizados con eficiencia y oportunidad, se dirijan hacia el apoyo de las actividades productivas del país. En la iniciativa de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, se señala que ante la situación de la apertura de nuestra economía se requiere promover nuevas reformas a la Ley que permitan a las instituciones del sector, estar en condiciones de continuar proporcionando adecuadamente sus servicios de afianzamiento, a fin de propiciar su desarrollo y crecimiento. Finalmente, en la Ley del Mercado de Valores se expone que con el propósito renovado de avanzar en la modernización y niveles de competitividad del sector bursátil, buscando al mismo tiempo lograr un balance adecuado con las funciones de supervisión de la autoridad, constituyen las directrices fundamentales de dicha Iniciativa de Reformas a la Ley del Mercado de Valores que brindará mejores condiciones para otorgar un impulso renovado a los procesos de ahorro e inversión, en un contexto de globalización e internacionalización de los mercados financieros. 8 II. La Supervisión del Sistema Financiero Mexicano 2.1. Autoridades del Sistema Financiero A continuación se sintetizan las principales atribuciones de cada una de las instancias de autoridad, competencia, funciones e instrumentos de regulación, control y evaluación. 2.2. Secretaría de Hacienda y Crédito Público Esta dependencia del Poder Ejecutivo Federal se responsabiliza de la formulación de las políticas fundamentales para la conducción de la economía nacional. Además de la política fiscal y de precios y tarifas, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tiene a su cargo la formulación de las políticas financieras, crediticia, bancaria, seguros y valores, monetaria y cambiaria. Para ello, tiene la obligación de elaborar un Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo. En el ámbito del sistema financiero, es la autoridad de máxima jerarquía, por tanto le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país que comprende al Banco Central, a la Banca Nacional de Desarrollo y a las demás instituciones encargadas de prestar el servicio público de Banca y Crédito; dirigir la política monetaria y crediticia y ejercer las atribuciones que les señalen las leyes en materia de seguros y fianzas, valores y de organizaciones auxiliares del crédito. Tales atribuciones las ejerce por medio de las siguientes Direcciones Generales: Dirección General de Banca Múltiple, a la cual le competen entre otros los siguientes asuntos: - Formular, para aprobación superior, las políticas de promoción, regulación y supervisión de las instituciones de banca múltiple, así como las de planeación, coordinación, operación y evaluación de aquéllas en las que el Gobierno Federal tenga el control por su participación accionaria. - Participar, mediante la formulación de las políticas a que se refiere el punto anterior, en la elaboración del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo. - Proponer al acuerdo superior los lineamientos para la formulación de los programas operativos anuales y aprobar los de las instituciones de banca múltiple en las que el Gobierno Federal tenga el control por su participación accionaria. - Autorizar los programas de oficinas bancarias en el país. - Inducir, concertar y coordinar la aplicación de mecanismos de control de gestión en las instituciones de banca múltiple. - Llevar a cabo la supervisión de la operación de la banca mexicana en el extranjero y de la banca extranjera en el país. 9 - Resolver los asuntos relacionados con la aplicación de los ordenamientos legales y administrativos que rigen a las actividades de la banca múltiple y la materia bancaria que sean competencia de la Secretaría, excepto los que con carácter indelegable, otorga el Reglamento al Secretario. - Proponer, para resolución superior, las autorizaciones para operar como instituciones de banca múltiple y para la constitución y el funcionamiento de grupos financieros y representar a la Secretaría, en el ámbito de su competencia, en sus relaciones con la Comisión Nacional Bancaria. Dirección General de Seguros y Valores, a la cual le competen entre otros los siguientes asuntos: - Formular, para aprobación superior, las políticas de promoción, regulación y supervisión de las instituciones de seguros, de fianzas y para el depósito de valores, de las sociedades de inversión, de las casas de bolsa y de las bolsas de valores, de las organizaciones auxiliares del crédito y casas de cambio, así como las relativas a la planeación, coordinación, operación y evaluación de los citados intermediarios financieros cuando no siendo de fomento, corresponda su coordinación a la Secretaría. - Participar, mediante la formulación de las políticas a que se refiere el punto anterior, en la elaboración del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la Administración Pública Federal y del Departamento del Distrito Federal. - Proponer para aprobación superior, las actividades de planeación, coordinación, vigilancia y evaluación de los intermediarios financieros antes citados. - Estudiar y proponer los programas anuales e institucionales de los citados intermediarios financieros, coordinados por la Secretaría y, en su caso, proponer su aprobación. - Estudiar, integrar y proponer, para aprobación superior, los presupuestos de los intermediarios financieros multicitados. - Integrar, formular y proponer los programas de modernización administrativa e innovación institucional de los intermediarios financieros citados. - Resolver los asuntos relacionados con la aplicación de los ordenamientos legales que rigen las actividades y las materias señaladas. - Proponer para resolución superior, los asuntos referentes a los grupos financieros y, cuando en ellos participe una institución de banca múltiple, se coordinará con la Dirección General de Banca Múltiple. - Representar a la Secretaría, en el ámbito de su competencia, en sus relaciones con las Comisiones Nacionales Bancaria, de Seguros y Fianzas, y de Valores. Por su parte, la supervisión del sistema financiero está a cargo de tres Comisiones, la Bancaria, la de Seguros y Fianzas y la de Valores. A continuación se describen sus principales atribuciones. 10 2.3. Comisión Nacional Bancaria Es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con autonomía operativa y de gestión y es la autoridad encargada de la inspección y vigilancia de las instituciones de banca múltiple y de las de banca de desarrollo, de los almacenes generales de depósito, de las arrendadoras financieras, de las sociedades de ahorro y préstamo, de las uniones de crédito, de las empresas de factoraje financiero y de las casas de cambio. Otras de sus facultades son: - Fungir como órgano de consulta, realizar los estudios que le encomiende la Secretaría de Hacienda respecto del régimen bancario y de crédito y presentar propuestas a dicha Dependencia y al Banco de México respecto de dicho régimen. - Coadyuvar con la política de regulación monetaria y crediticia que compete al Banco de México, siguiendo las instrucciones que reciba del mismo. - Proveer lo necesario para que las instituciones de crédito cumplan debida y eficazmente las operaciones y servicios concertados con los usuarios del servicios de banca y crédito, y las organizaciones y los de servicios complementarios, con los compromisos contraídos. - Imponer las sanciones en materia de su competencia. - Establecer los mecanismos de coordinación necesaria con la Comisión Nacional de Valores para el eficaz cumplimiento de las disposiciones en la materia, y - Rendir un informe anual de sus labores a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La estructura de la Comisión Nacional Bancaria está conformada por una Junta de Gobierno, integrada por diez vocales, designados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por el Banco de México, por la Comisión Nacional de Valores y por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público nombra al Presidente de la Comisión, que lo es a su vez de la Junta de Gobierno, y es la máxima autoridad administrativa de la Comisión y ejerce sus funciones directamente o por medio de los Vicepresidentes, Directores Generales, Delegados y demás servidores públicos de la propia Comisión. 2.4. Comisión Nacional de Seguros y Fianzas Es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y entre sus facultades están las de: - Realizar la inspección y vigilancia de las instituciones de seguros, de las Reaseguradoras, de las Sociedades Mutualistas de Seguros y de las Instituciones de Fianzas. - Fungir como órgano de consulta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los casos a que se refieran los regímenes asegurador y afianzador. 11 - Emitir las disposiciones necesarias para el ejercicio de las facultades que la Ley le otorga y coadyuvar mediante la expedición de disposiciones e instrucciones a las instituciones y sociedades mutualistas de seguros e instituciones de fianzas, con las políticas que en esas materias competen a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siguiendo las instrucciones que reciba de la misma. - Hacer los estudios que se le encomienden y presentar a la Secretaría de Hacienda, las sugerencias que estime adecuadas para perfeccionarlos, así como cuantas mociones o ponencias relativas a los regímenes asegurador y afianzador estime procedente elevar a dicha Secretaría. - Coadyuvar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el desarrollo de políticas adecuadas para la selección de riesgos técnicos y financieros en relación con las operaciones practicadas por el sistema asegurador y para la asunción de responsabilidades y aspectos financieros en relación con las operaciones del sistema afianzador, siguiendo en ambos casos las instrucciones que reciba de la propia Secretaría. Proveer las medidas que estime necesarias para que las instituciones y sociedades mutualistas de seguros cumplan con los compromisos contraídos en los contratos de seguro celebrados y las instituciones de fianzas cumplan con las responsabilidades contraídas con motivo de las fianzas otorgadas. - - Rendir un informe anual de sus labores a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Comisión, para el cumplimiento de sus funciones, cuenta con una Junta de Gobierno, a que le corresponde el ejercicio de las facultades de la Comisión; la misma está integrada por Presidente y Vicepresidentes de la Comisión y por nueve vocales, cuatro son designados por Secretaría de Hacienda y Crédito Público, uno por la Comisión Nacional Bancaria, uno por Banco de México y uno por la Comisión Nacional de Valores. la el la el La propia Secretaría designa a los otros vocales, quienes no deberán ser servidores públicos de la dependencia. Por cada vocal propietario se nombra un suplente. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público nombra al Presidente de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, que lo es a su vez de la Junta de Gobierno. El Presidente es la máxima autoridad administrativa de la Comisión y ejerce sus funciones directamente o por medio de los vicepresidentes, directores generales, delegados y demás servidores públicos de la propia Comisión. La cobertura de la Comisión se amplía a diversos ámbitos del país, al contar con delegaciones regionales en Monterrey, Guadalajara, Hermosillo, Veracruz y Mérida, con lo cual, se da respuesta al impulso de descentralización. Las disposiciones de la Comisión están orientadas a garantizar al público usuario de los seguros y las fianzas, que los servicios y actividades que las instituciones y entidades autorizadas realizan, se apeguen a lo establecido por las Leyes y, en general, apoyar el desarrollo de los sectores asegurador y afianzador. 12 2.5. Comisión Nacional de Valores Es también un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con autonomía operativa y de supervisión y es el encargado, en los términos de la Ley del Mercado de Valores y sus disposiciones reglamentarias, de regular el mercado de valores y de vigilar la debida observancia de dichos ordenamientos. Esta Comisión tiene entre otras las siguientes facultades: - Inspeccionar y vigilar el funcionamiento de las casas de bolsa, especialistas bursátiles y bolsas de valores. - Inspeccionar y vigilar a los emisores de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios. - Autorizar y regular la organización y funcionamiento de las sociedades de inversión, la intermediación de sus acciones en el mercado de valores, así como las autoridades y servicios correspondientes, clasificándose estas sociedades como de inversión comunes, de inversión de renta fija y de inversión de capitales. - Investigar actos que hagan suponer la ejecución de operaciones violatorias, pudiendo al efecto ordenar visitas de inspección a los presuntos responsables. - Establecer criterios de aplicación general acerca de los actos y operaciones que se consideren contrarios a los usos bursátiles o sanas prácticas del mercado, y dictar las medidas necesarias para que las casas de bolsa, especialistas bursátiles y las bolsas de valores, ajusten sus actividades y operaciones a la Ley del Mercado de Valores. - Ordenar la suspensión de cotizaciones de valores, cuando en su mercado existan condiciones desordenadas o se efectúen operaciones no conformes a sanos usos o prácticas. - Intervenir administrativamente a las casas de bolsa, especialistas bursátiles y bolsas de valores, con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez o aquéllas violatorias a la Ley. La estructura de sus órganos de gobierno está integrada por una Junta de Gobierno, la Presidencia y un Comité Consultivo. La jerarquía de mayor nivel recae en la Junta de Gobierno, que en general tiene bajo su responsabilidad el ejercicio de las facultades de la Comisión; está integrada por once vocales nombrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Banco de México, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, la Comisión Nacional Bancaria, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y Nacional Financiera. La Presidencia de la Comisión recae en uno de los vocales nombrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; se responsabiliza de ejecutar los acuerdos de la Junta de Gobierno, dirigir administrativamente a la Comisión y presidir el Comité Consultivo. El Comité Consultivo constituye una instancia que permite a las instituciones y diversas asociaciones, el conocimiento de los criterios y políticas del mercado de valores, sometidos a su consideración por el Presidente de la Comisión. Dentro del mismo participan sendos representantes de las bolsas de valores del país, de la Asociación Mexicana de Casas de Bolsa, 13 de la Asociación de Banqueros de México, de la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos, de la Confederación Nacional de Cámaras de Comercio y de la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros. De esta forma, se establece un equilibrio de intereses entre sectores y una base firme para la ejecución de las medidas propuestas. III. Coordinación de Supervisores del Sistema Financiero (COSSIF) Tradicionalmente, las leyes que rigen la constitución, operación y supervisión de las diversas instituciones y actividades de los sectores que conforman el sistema financiero mexicano, han tratado de establecer criterios homogéneos en todos aquellos aspectos comunes que existen entre los diferentes intermediarios financieros que conforme a ellas se reconocen y regulan. Asimismo, la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras contempla acciones a desarrollar por parte de las Comisiones que ejercen la supervisión, tanto de la controladora de los Grupos Financieros, como de las entidades que conforman el Sistema Financiero Mexicano. Por lo anterior, se requieren mecanismos que coadyuven a una coordinación efectiva entre las Comisiones Bancaria, de Seguros y Fianzas y de Valores, cuidando las bases sobre las que cada una ejerce sus facultades de inspección y vigilancia, y que se eviten conflictos de competencia y desorientación a los supervisados. Para ello, en el mes de marzo de 1992, las Juntas de Gobierno de las Comisiones Nacionales Bancaria, de Seguros y Fianzas y de Valores, aprobaron la creación de la Coordinación de Supervisores del Sistema Financiero (COSSIF), como una instancia de operación administrativa que, sin contar con infraestructura ni entidad legal, facilita la operación armónicamente interrelacionada de dichas Comisiones, siendo instalada formalmente el día 20 de abril del mismo año. De esta forma, se establece un mecanismo de coordinación entre las Comisiones encargadas de la inspección y vigilancia especializada de las entidades que integran el Sistema Financiero, a fin de que armonicen de manera efectiva las acciones que realizan, tanto en los aspectos aislados de sus atribuciones pero que correspondan a sus tratos comunes con los intermediarios, entidades y actividades correspondientes, como en los relativos a la supervisión y vigilancia de los grupos financieros. La Coordinación ha propiciado el desarrollo de diversos actos administrativos al amparo de los cuales operan los intermediarios: los registros de inversión, la realización de operaciones activas y de crédito, el régimen de sanciones e inclusive el de delitos y los de protección de los intereses del público, así como los esquemas de supervisión, inspección y vigilancia, sin perder la especialidad de cada una de ellas. Se considera que tanto las facultades de las autoridades encargadas de establecer las políticas correspondientes a cada sector, como la de los órganos de inspección y vigilancia, deben ser homogéneas cuando así se justifique, razonando objetivamente las diferencias que se establezcan. Sin embargo, en los últimos años, y debido a la complejidad que cada uno de los sectores financieros ha adquirido en su operación y a la rapidez con que se han dado los cambios, ha sido necesario adoptar criterios a nivel legal y administrativo, tanto en materia política como de supervisión, que son distintos, no obstante que se refieren a aspectos comunes que mantienen los diversos intermediarios. 14 La COSSIF no requirió estructura administrativa ni reformas legales y se integra por los Presidentes y Vicepresidentes de las tres Comisiones. Sesiona una vez al mes, dentro de las dos semanas siguientes a la celebración de la Junta de Gobierno de las tres Comisiones y tiene un coordinador de sesiones y trabajos administrativos, que es rotativo cada tres meses. La Comisión que desarrolla la coordinación se encarga también de cada uno de los grupos que se constituyan para analizar los diferentes temas y es la responsable de las labores de secretariado. En principio, se acordó la formación de cinco grupos de trabajo, dependiendo éstos directamente de la COSSIF: 1. Grupo de Normatividad Operativa, integrado por dos subgrupos: a) De Criterios Contables para Grupos Financieros y Otros Intermediarios b) De Políticas de Grupo, Inversión Extranjera y Operaciones Internacionales 2. 3. Grupo de Estrategias de Supervisión Grupo de Estadística e Informática 4. Grupo de Asuntos Jurídicos 5. Grupo de Asuntos Administrativos Los grupos y subgrupos de trabajo deben establecer acciones y criterios homogéneos en la estrategia de supervisión, para medir los riesgos que asume la controladora con sus grupos; en el establecimiento y aplicación de políticas de grupo; en intercambio de recursos y operaciones intergrupales; en la comercialización ordenada de los servicios financieros; en las bases de organización y funcionamiento de los grupos financieros; en relación con la protección de los intereses de quienes celebren operaciones con los integrantes de grupo; en los criterios generales establecidos por la controladora para evitar conflictos de interés entre los participantes del grupo y la realización de prácticas que afecten el desarrollo o la sana operación de alguna entidad del grupo o los intereses del público usuario de los servicios financieros. Asimismo, los grupos de trabajo proponen acciones para unificar criterios con relación al establecimiento de medidas para evitar conflictos de autoridad; elaboración y autorización del catálogo de cuentas y de las reglas a que se ajustará la controladora; sugerir las reglas para la estimación de activos; plantear criterios para la aplicación de sanciones por incumplimiento a la Ley y a las normas que de ella emanen; a la unificación sobre las empresas de servicios complementarios de las que mantenga inversión en acciones la controladora; aspectos de regulación, inspección y vigilancia, comunes a los intermediarios financieros; así como otros aspectos que pudieran derivarse de la normatividad. Una vez establecidos los grupos de trabajo y los criterios para que sesionaran los mismos, se dieron a la tarea de analizar e identificar los problemas asociados a los propósitos de cada uno de ellos. Así, el de Normatividad Operativa se fijó como objetivo el identificar la problemática de supervisión, derivada del funcionamiento de los grupos financieros y sus interacciones. El de Estrategias de Supervisión, lo relacionado con auditores externos, ventanillas de supervisión, emplazamientos, intermediarios, auditoría técnica y valuadores. El de Estadística e Informática 15 se propuso establecer un mecanismo para conocer las peticiones de apoyo a los otros grupos. El de Asuntos Jurídicos consideró que su objetivo general era homologar funciones de las tres Comisiones en relación a grupos financieros y entidades supervisadas, únicamente en aspectos comunes o similares, a efecto de que el régimen legal a que están sujetos sea similar en lo conducente, llegando, en su caso, a proponer reformas legales. Finalmente, el de Asuntos Administrativos estimó necesario apoyar el desempeño de las áreas sustantivas de las Comisiones, proveyéndolas de los recursos humanos, materiales y financieros. Con el objeto de que los Grupos de Trabajo laboren con mayor coordinación a partir del mes de mayo último, se fusionaron como un solo Grupo los de Políticas de Grupo, Inversión Extranjera y Operaciones Internacionales, el de Estrategias de Supervisión, el de Criterios Contables para Grupos Financieros y Otros Intermediarios y el de Estadística e Informática. Este Grupo se ha denominado Grupo Técnico. De acuerdo a lo anterior, a partir de la presente fecha, la COSSIF funcionará a través del Comité Ejecutivo, del Grupo Técnico, del Grupo de Asuntos Jurídicos y del Grupo de Asuntos Administrativos. Los integrantes del Comité Ejecutivo de la COSSIF acordaron que el nivel de representación de los Grupos de Trabajo debía ser adecuado, de forma tal que los participantes estén facultados para la toma de decisiones. Los resultados de los trabajos de esta Coordinación han sido importantes, destacando los siguientes: - Establecimiento de catálogo de cuentas para agrupaciones financieras. - Criterios de agrupaciones para la formulación de los estados financieros. - Reglas para la estimación de los activos de las sociedades controladoras. - Registro de operaciones con acciones por cuenta de terceros. - Registro del Arrendamiento Financiero. - Valuación y registro contable de inversiones inmobiliarias. - Registro de la variación de la valuación de los reportos. - Registro contable en una cuenta de plusvalía o minusvalía el resultado del aumento o disminución de la cartera de valores. - Registro de los intereses pagados por las controladoras en el precio de los bancos. - Requisitos para auditores externos que dictaminarán los estados financieros de las instituciones. - Establecimiento de un sistema de intercambio de información relativa a agrupaciones. - Fijación de plazos de entrega de información a las sociedades controladoras. 16 - Integración de un Directorio de Grupos Financieros. - Manual para solicitar información financiera a los Grupos. - Requisitos y criterios utilizados para la autorización de oficinas en el extranjero. - Disposiciones de carácter general aplicables a la publicidad y propaganda. - Diseño de un formato legalmente fundamentado para visitas de inspección. - Análisis de la naturaleza jurídica de las Comisiones. - Criterios de homologación de funciones de las Comisiones. - Establecimiento de un catálogo de funcionarios y empleados con opinión penal por delitos para el caso de revocación de funcionarios. - Análisis de las diversas Leyes del Sistema Financiero, para determinar temas similares con tratamiento distinto y proponer su homologación. - Establecimiento del criterio de autosuficiencia de la Controladora. IV. Conclusiones La evolución del sector financiero ha mostrado un importante dinamismo, coherente con el desarrollo de la actividad económica, adecuando la intermediación a las características y demandas del desarrollo y a la tendencia mostrada en los mercados financieros hacia la integración de los servicios prestados por los distintos intermediarios. Actualmente, el sistema financiero cuenta con los subsistemas de banca de desarrollo y de banca múltiple, con una gran consolidación; los de arrendamiento financiero con alrededor de 57 entidades, factoraje con 63 entidades que han adquirido ya una presencia importante en el mercado, y el de casas de bolsa que alcanzó un gran desarrollo en la década pasada y constituye una fuente crecientemente para importante para el financiamiento del desarrollo, a través de 26 entidades; los de seguros con 41 entidades, afianzadoras con 18 entidades, que deberán alcanzar un mayor desarrollo en los próximos años años y más de 200 sociedades de inversión. Asimismo, han adquirido un desarrollo importante las uniones de crédito. Recientemente han surgido nuevas figuras financieras como las sociedades de ahorro y préstamo, orientadas a atender segmentos de mercado de bajos ingresos, las cuales tienen un gran potencial. La Ley para Regular las Agrupaciones Financieras dotó al sector de una estructura institucional de vanguardia a escala mundial y representa el primer paso para la operación de la banca universal en México. A partir de 1991, se inició la creación de los grupos financieros, conformados con por lo menos 3 diferentes intermediarios. La figura de grupos financieros se encuentra asociada al nuevo concepto de banca universal, con los que se pretende integrar paquetes de servicios, 17 vinculados con los ofrecidos por distintos intermediarios. A la fecha, existen ya 23 autorizados, en los mismos se encuentran integrados 15 bancos, 18 casas de bolsa, 7 compañías de seguros y 6 de fianzas. Hoy la estructura del sistema financiero es muy distinta de lo que fue hace pocos años y seguramente evolucionará de manera sustancial como resultado de la modernización de nuestro país, de su desarrollo y de la apertura hacía el mercado externo. Por ello, este mecanismo de coordinación adquiere mayor relevancia, al establecer medidas conjuntas para los órganos Supervisores, al permitirles intercambiar información, definir políticas y criterios contables y, de esta forma, armonizar de manera más efectiva las acciones que realizan relativas a la inspección y vigilancia, del sector financiero mexicano. Bibliografía Dirección General de Bancos, Seguros y Valores. Sistema Bancario Mexicano, Evolución 1964-1976. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Reglamento Interior. Ley de Instituciones de Crédito. Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros. Ley del Mercado de Valores. Ley de Sociedades de Inversión. Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito. Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Memoria 1991 y Perspectivas 1992. Reestructuración del Sistema Financiero. Cuadernos de Renovación Nacional 18
