“VENTA DE MEDICAMENTOS EN MÁQUINAS EXPENDEDORAS”

RESEÑA DEL AMPARO EN REVISIÓN 1340/2006
PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN
“VENTA DE MEDICAMENTOS EN
MÁQUINAS EXPENDEDORAS”
RESEÑA DEL AMPARO EN REVISIÓN 1340/2006
PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN
“VENTA DE MEDICAMENTOS EN MÁQUINAS EXPENDEDORAS”
Cronista: Licenciada Nicole Elizabeth Illand Murga.
La salud es una necesidad primordial en la vida de las personas,
pues constituye la base para el pleno desarrollo de las capacidades
humanas, tanto físicas como intelectuales y esto, junto con el acceso a
los medicamentos, son derechos esenciales del hombre que deben ser
protegidos por el Estado Mexicano, quien tiene la obligación de
garantizarlos.
Esto es, el Estado protege el derecho a la salud con la prestación
de los servicios, el fomento de la materia, la regulación sanitaria, la
investigación, la prevención y el control de enfermedades, entre otras
actividades. Asimismo, debe proporcionar las mejores condiciones para
que los medicamentos sean más accesibles a la población, sin perder su
calidad y para que no se desaliente su producción o su distribución por
una excesiva regulación.
Por lo que hace al derecho a la protección de la salud, éste ha
sido interpretado como un derecho fundamental que encuentra su
consagración a nivel constitucional en el artículo 4o. de la Carta Magna y
su contenido específico en disposiciones legislativas secundarias, en las
que se reglamentan y desarrollan los contenidos de este derecho.
En este sentido, la Ley General de Salud se encarga de definir los
propósitos que se persiguen con la protección de este derecho
fundamental, tales como el bienestar físico y mental del hombre, la
prolongación y el mejoramiento de la calidad de la vida humana, el
disfrute de los servicios de salud y de asistencia social que satisfagan
eficaz y oportunamente las necesidades de la población, entre otros.
-1-
En ese contexto, la accesibilidad a los medicamentos es uno de
los mayores desafíos de nuestro país por la proporción de personas que
no acceden a ellos, en razón de deficiencias en las políticas de salud y
por barreras económicas y comerciales que se configuran en los
espacios nacionales y en el contexto mundial, por ello, su disponibilidad y
acceso debe procurarse mediante una planeación y programación de
necesidades,
el
establecimiento
de
mecanismos
eficientes
de
adquisición, almacenamiento, distribución y el monitoreo permanente del
abastecimiento.
Actualmente, con los enormes avances en la tecnología, se
generan día con día soluciones que permiten a las empresas
farmacéuticas obtener el máximo provecho de sus herramientas de
trabajo para ofrecer servicios y productos que a su vez faciliten su
acceso a los consumidores, es decir, con el desarrollo tecnológico se
pretende satisfacer las necesidades de todas las personas, guiándolas a
una era en donde todo puede llegar a automatizarse para permitir
relaciones menos complejas que ofrezcan importantes ventajas.
Ahora bien, estos aspectos fueron analizados por la Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en
revisión 1340/2006, en el cual se abordó un interesante tema que versó,
por una parte, sobre aspectos concernientes al acceso a los
medicamentos y la protección de la salud para la población, y por la otra
sobre la libertad para el comercio de los mismos.
El estudio realizado por los señores Ministros se centró en
establecer si la prohibición de vender medicamentos que no requieren
recata médica en puestos semifijos, módulos móviles o ambulantes,
afectaba estos derechos de la población y si con ello se vulneraba la
igualdad y libertad de comercio de las empresas que pretendieran vender
dichos bienes a través de tales medios.
-2-
Como antecedente de este asunto, debe precisarse que el día
siete de mayo de mil novecientos noventa y siete, se publicó en el Diario
Oficial de la Federación, el decreto por el que se reformó la Ley General
de Salud de fecha treinta de abril de ese mismo año, destacándose de
entre dichas reformas, la que se realizó al último párrafo del artículo 226
de tal ordenamiento, que prohibió la venta de medicamentos u otros
insumos para la salud en puestos semifijos, módulos móviles o
ambulantes. 1
La discusión, aprobación, promulgación, expedición, refrendo y
publicación de este decreto, así como la realización del primer acto de
aplicación del citado precepto legal, 2 fue impugnado en el año dos mil
cinco por una empresa comercializadora farmacéutica mediante un juicio
de amparo indirecto, al estimar que la última parte del artículo en
comento contravenía el principio de igualdad previsto en el artículo 5o.
de la Constitución Federal, puesto que se daba un trato desigual a
personas que como ella, pretendían vender medicamentos que no
requieren receta médica.
1
ARTÍCULO 226.- Los medicamentos, para su venta y suministro al público, se consideran:
I.- Medicamentos que sólo pueden adquirirse con receta o permiso especial, expedido por la
Secretaría de Salud, de acuerdo a los términos señalados en el Capítulo V de este Título;
II.- Medicamentos que requieren para su adquisición receta médica que deberá retenerse en la
farmacia que la surta y ser registrada en los libros de control que al efecto se lleven, de acuerdo con
los términos señalados en el capítulo VI de este título. El médico tratante podrá prescribir dos
presentaciones del mismo producto como máximo, especificando su contenido. Esta prescripción
tendrá vigencia de treinta días a partir de la fecha de elaboración de la misma;
III.- Medicamentos que solamente pueden adquirirse con receta médica que se podrá surtir hasta
tres veces, la cual debe sellarse y registrarse cada vez en los libros de control que al efecto se
lleven. Esta prescripción se deberá retener por el establecimiento que la surta en la tercera ocasión;
el médico tratante determinará, el número de presentaciones del mismo producto y contenido de las
mismas que se puedan adquirir en cada ocasión.
Se podrá otorgar por prescripción médica, en casos excepcionales, autorización a los pacientes
para adquirir anticonvulsivos directamente en los laboratorios correspondientes, cuando se
requieran en cantidad superior a la que se pueda surtir en las farmacias;
IV.- Medicamentos que para adquirirse requieren receta médica, pero que pueden resurtirse tantas
veces como lo indique el médico que prescriba;
V.- Medicamentos sin receta, autorizados para su venta exclusivamente en farmacias, y
VI.- Medicamentos que para adquirirse no requieren receta médica y que pueden expenderse en
otros establecimientos que no sean farmacias.
(ADICIONADO, D.O.F. 7 DE MAYO DE 1997)
No podrán venderse medicamentos u otros insumos para la salud en puestos semifijos, módulos
móviles o ambulantes.
2
El primer acto de aplicación se reclamó del Director Ejecutivo de Autorización de Productos y
Establecimientos de la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios
(COFEPRIS), órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud.
-3-
El conocimiento de este asunto correspondió a la Juez Primero de
Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien admitió a
trámite la demanda de garantías y la registró con el número 1162/2005.
Tramitado el juicio en todas sus etapas, la Juez Federal dictó
sentencia en la que resolvió negar el amparo solicitado por la
mencionada empresa, al estimar que el principio de igualdad contenido
en el artículo 5o. constitucional, que consiste en la prohibición de dar
injustificadamente un trato desigual a gobernados que se encuentren en
una misma hipótesis, no se vulneraba con el precepto impugnado. 3
Esto es, dicha juzgadora consideró que para estimar violada la
referida garantía se requería que la norma combatida previera dos
hipótesis: una en la que se prohibiera una conducta específica y otra en
la que se actualizara alguna excepción a esa misma limitación, lo que en
el caso no acontecía toda vez que en el artículo impugnado la prohibición
era genérica sin prever posibilidad alguna de excepción, de modo que no
se podía hablar de la existencia de un trato preferencial de un caso
concreto en relación con otro.
Asimismo, la Juez Federal sostuvo que la comercialización de
medicamentos a través de máquinas expendedoras podía considerarse
un riesgo potencial para la salud, ya que si cada medicamento requiere
de ciertas condiciones para su óptimo aprovechamiento, tales como
temperatura, ventilación, humedad y demás factores que contribuyen a
que conserven sus calidades terapéuticas, preventivas o rehabilitadoras,
éstas no podían ser plenamente garantizadas en puestos semifijos,
módulos móviles o ambulantes, como en la especie eran las aludidas
máquinas, pues existiría la posibilidad de que las medicinas sufrieran
alteraciones debido a las variaciones de temperatura, cambios de voltaje,
polvo o falta de ventilación; e incluso precisó que la calidad de los
medicamentos que por tal medio se adquirieran no podía ser garantizada
3
Esta sentencia se terminó de engrosar el día diecisiete de mayo de dos mil seis.
-4-
por las autoridades sanitarias, ya que se dificultaría su vigilancia y control
sanitario.
Por último, la Juez de Distrito expresó que el último párrafo del
artículo impugnado, no lesionaba garantías fundamentales, dado que no
prohibía ni impedía la enajenación de ciertos medicamentos, sino que
únicamente restringía a que los mismos se comercializaran en las
circunstancias que para ello dispusiera la Ley General de Salud y no a
través de puestos semifijos y módulos móviles o ambulantes, limitación
ésta que no resultaba ilegal dado que tendía a proteger la salud y
bienestar de la colectividad.
Inconforme con la resolución anterior, la parte quejosa interpuso
recurso de revisión, del cual conoció el Décimo Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien lo admitió
y registró con el número 277/2006.
El catorce de julio de dos mil seis, se dictó sentencia en la que
dicho Tribunal Colegiado se declaró legalmente incompetente para
conocer del citado recurso y ordenó remitir los autos al máximo Tribunal
del país al subsistir el problema de constitucionalidad del último párrafo
del artículo 226 de la Ley General de Salud planteado.
Una vez recibido el recurso, el Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación lo admitió a trámite y ordenó registrarlo con el
número de expediente 1340/2006, turnándose a la ponencia del señor
Ministro José Ramón Cossío Díaz para la elaboración del proyecto
respectivo; posteriormente, previo dictamen del Ministro ponente el
asunto quedó radicado en la Primera Sala del Máximo Tribunal del país.
En su único agravio, 4 la empresa alegó que, contrario a lo
estimado por la Juez de Distrito, el último párrafo del artículo 226 de la
4
AGRAVIO. I. Por tal debe entenderse la lesión o afectación de los derechos e intereses jurídicos
de una persona, en especial, a través de una resolución judicial, y por extensión, también cada uno
de los motivos de impugnación expresados en el recurso de apelación contra una resolución de
primera instancia. En un sentido muy amplio, el agravio es el equivalente a perjuicio o afectación de
-5-
Ley General de Salud sí transgredía el principio de igualdad previsto en
el artículo 5o. constitucional, pues tal precepto concedía un trato distinto
a sujetos que se encuentran en una misma situación de hecho.
Alegó que no podía sostenerse, como lo hizo la Juez de Distrito,
que para que el precepto impugnado se considerara violatorio de la
garantía de igualdad, el mismo tuviera que prever expresamente dos
hipótesis diversas, es decir, que por una parte prohibiera una conducta
específica a cierto grupo de personas y por otra, permitiera la misma
actividad a otro tipo de individuos, pues aun cuando el artículo combatido
no establecía ninguna excepción a la prohibición absoluta de vender
medicamentos en módulos móviles y semifijos, éste sólo se dirigía a
quienes pretendieran vender los medicamentos a través de tales medios
y no a quienes realizaran su comercialización en establecimientos
distintos de las farmacias.
Destacó que, si bien los medicamentos sólo resultan útiles para la
salud de los consumidores cuando conservan sus propiedades
terapéuticas, también era cierto que en los establecimientos como
tiendas de abarrotes, autoservicio y departamentales, los medicamentos
de libre venta no estaban almacenados en condiciones especiales de
temperatura, humedad o ventilación, pues incluso, se ofrecían exhibidos
al público en las mismas condiciones que otros productos que ni siquiera
eran medicamentos y a pesar de ello se consideraban seguros para el
público.
Señaló que si el propio artículo 226 de la Ley General de Salud,
permite que los establecimientos distintos de las farmacias vendan
medicamentos que no requieren receta médica sin sujetarlos al
un interés jurídico, y éste es el significado que se emplea en los artículos 4º y 5º, fracción I de la
Ley de Amparo, cuando califica de agraviado al demandante de la protección de los tribunales
federales. II. De acuerdo con un concepto más restringido, el agravio es la afectación producida por
una resolución judicial, y se utiliza generalmente por los códigos procesales tratándose de la
segunda instancia, al regular la llamada "expresión de agravios" considerada como los argumentos
que hace valer el recurrente contra la resolución impugnada en apelación.
De esta manera, la expresión de agravios está estrechamente vinculada con el régimen del recurso
de apelación y en el proceso de amparo, con el llamado recurso de revisión… (Fix-Zamudio, Héctor,
voz “Agravio”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Editorial Porrúa, 2004, pp. 198-199).
-6-
cumplimiento de condiciones de conservación ni almacenaje específicas,
entonces no podía considerarse que las máquinas expendedoras sí las
requiriesen, ni podía afirmarse que no pudieran garantizarlas, pues para
la empresa recurrente, tal cuestión debía determinarse a partir de
pruebas periciales que en el caso no se habían ofrecido en el juicio.
Asimismo, la inconforme destacó que la verdadera condición de
igualdad entre los propietarios de establecimientos distintos de las
farmacias y los comerciantes que utilicen máquinas expendedoras para
vender medicamentos que no precisan de receta médica, sólo se
produciría si en el precepto impugnado se prohibiera esa venta tanto en
los establecimientos como en los módulos semifijos indicados, o bien se
permitiera tanto en unos como en otros.
Finalmente, con base en los anteriores argumentos, la empresa
recurrente manifestó que el artículo impugnado también resultaba
violatorio de la garantía de libertad de comercio, al impedírsele
comercializar los referidos medicamentos a través de los medios ya
citados.
Ahora bien, el proyecto de resolución se discutió por la Primera
Sala del Alto Tribunal del país en la sesión del día veintisiete de
septiembre de dos mil seis.
En este asunto se efectuó el examen de la exposición de motivos
de la reforma a la Ley General de Salud, en la que se adicionó el último
párrafo del artículo 226, de la cual se advirtió que los objetivos
perseguidos por el legislador con tales reformas y adiciones eran
propiciar las mejores condiciones para que los medicamentos fueran más
accesibles a la población a fin de no desalentar la producción o su
distribución por una excesiva regulación y reforzar los aspectos
sanitarios relacionados con la accesibilidad de los medicamentos.
-7-
En ese tenor, la Primera Sala especificó que estos fines eran
objetivos y constitucionalmente válidos, pues en ellos subyacían dos
valores fundamentales: el derecho a la salud y el derecho a participar en
el proceso de distribución de medicamentos para la población, que se
traducía en la libertad de comercio.
Fijado lo anterior, se llevó a cabo el análisis del contenido de la
norma, de la detección de universos diferenciados de destinatarios y de
la aplicación al caso concreto de un criterio de igualdad ya empleado por
la Primera Sala en otros asuntos. 5 En consecuencia, se determinó que la
parte conducente del precepto legal impugnado afectaba distintos
valores constitucionalmente protegidos.
Esto es, se estimó que el citado artículo violaba el principio de
igualdad, ya que en el caso, se trataba de situaciones esencialmente
iguales porque tanto para las instalaciones fijas como para los puestos
semifijos, módulos móviles o ambulantes, se hacía referencia a la venta
del mismo tipo de medicamentos, es decir, a aquéllos que no requieren
receta médica ni ser expendidos estrictamente en farmacias.
Se puntualizó que el permitir la misma actividad comercial que a
otros se les prohibía, además de lesionar el principio de igualdad,
trastocaba la libertad de comercio en perjuicio de quienes, como la
quejosa, deseaban dedicarse a la enajenación de este tipo de
medicamentos en puestos semifijos, módulos móviles o ambulantes, ya
que de no existir la prohibición en la norma impugnada tal actividad sería
perfectamente lícita.
Además, se determinó que el derecho a la accesibilidad de los
medicamentos también se veía afectado con la disposición legal
impugnada, al impedirse a la población gozar de las facilidades
inherentes al comercio de medicamentos en máquinas expendedoras,
5
Tesis de jurisprudencia 1a./J. 55/2006 sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XXIV, Septiembre de 2006, página 75, de rubro siguiente: IGUALDAD. CRITERIOS
PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.
-8-
las cuales, se dijo, son un elemento técnico con múltiples ventajas que
facilita el acceso a ciertos productos de consumo básico, pues a
diferencia de los locales comerciales, están disponibles al público las
veinticuatro horas, son de fácil manejo y pueden ser llevadas a lugares
en donde no sería rentable establecer una tienda.
Se señaló que con esta prohibición no se incrementaba la
protección a la salud por las medidas de control que aparentemente no
se tendrían en el caso de las máquinas expendedoras, pues conforme a
lo dispuesto en el artículo 132 de la propia Ley General de Salud 6 tales
máquinas también debían considerarse bajo la denominación de
establecimientos y se les aplicarían todas las normas de control sanitario
requeridas.
De este modo, se consideró que la prohibición expresa
establecida en la última parte de la fracción VI, del artículo 226 de la Ley
General de Salud, en el sentido de que no se pueden vender
medicamentos
que
no
requieren
receta
médica
en
máquinas
expendedoras, implicaba que cualquier persona que deseara dedicarse a
ello se veía imposibilitada legalmente, lo que suponía, por un lado,
violación del derecho a la salud, en tanto que afectaba la accesibilidad de
los medicamentos, y por otro, el sacrificio del principio de igualdad y de la
libertad de comercio. En consecuencia, la Primera Sala consideró que la
medida adoptada en la adición al artículo en comento, no resulta
proporcional con relación a los fines perseguidos.
Consecuentemente, se revocó la sentencia recurrida y por tanto,
se concedió el amparo y la protección de la Justicia Federal a la empresa
quejosa para el efecto de que no se le aplicara ni en el presente ni en el
futuro el artículo impugnado.
6
ARTÍCULO 132.- Para los efectos de esta ley se consideran bajo la denominación de
establecimientos, los locales y sus instalaciones, dependencias y anexos, estén cubiertos o
descubiertos, sean fijos o móviles, sean de producción, transformación, almacenamiento,
distribución de bienes o prestación de servicios, en los que se desarrolle una actividad ocupacional.
-9-
Este fallo se aprobó por mayoría de votos de los señores
Ministros Sergio A. Valls Hernández, Juan N. Silva Meza, Olga
Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente José Ramón
Cossío Díaz. El señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo votó en
contra de la resolución.
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