1 URBANISMO Edificaciones en suelo no urbanizable Medidas

URBANISMO
Edificaciones en suelo no urbanizable
Medidas para la regularización de edificaciones y asentamientos en suelo no
urbanizable aprobadas por el gobierno de la Comunidad Autónoma de
Andalucía.
Antecedente normativo
Cita:
-Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y
asentamientos existentes en suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
-Ley 7/2002, de Ordenación urbanística de Andalucía.
1. Planteamiento
Que la construcción de edificaciones en suelo no urbanizable ha sido
desmesurada, ya desde la segunda mitad del siglo pasado, a pesar de las
previsiones contenidas en la legislación urbanística, y que se ha realizado, en
muchas ocasiones, sin licencia y con vulneración del ordenamiento urbanístico, es
una realidad que nadie discute.
Esta realidad ha provocado no pocos problemas, en particular, relacionados
con la gestión de los servicios públicos.
Para regularizar esta situación alguna Comunidad Autónoma ha aprobado,
en los últimos tiempos, normas especialmente dirigidas a este fin. Este es el caso
de Cataluña que, a través de la Ley 3/2009, de 10 de marzo, de regularización y
mejora de urbanizaciones con déficits el legislador catalán pretendió dar solución a
la existencia de edificaciones, en suelo no urbanizable, irregulares y facilitar su
regularización.
Más recientemente, en el ámbito de Andalucía, se ha aprobado el Decreto
2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y
asentamientos existentes en suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma.
A lo largo de estas líneas intentaremos recoger lo más destacado de esta
regulación.
2. Contenido del Decreto de regulación de edificaciones y asentamientos en
suelo no urbanizable
En el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía” de 30 de enero se ha
publicado el Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de
las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable de la
Comunidad Autónoma.
Con esta regulación se pretende establecer las normas sustantivas y el
procedimiento aplicable a las edificaciones existentes en el suelo no urbanizable
en sus diferentes situaciones; en palabras recogidas en la Exposición de motivos,
el “Decreto tiene como objetivo principal clarificar el régimen aplicable a las
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distintas situaciones en que se encuentran las edificaciones existentes en suelo no
urbanizable, estableciendo los requisitos esenciales para su reconocimiento por el
Ayuntamiento y su tratamiento por el planeamiento urbanístico”. “En este sentido añade la mentada Exposición de motivos- se desarrolla y complementa el Decreto
60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina
Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía”.
Se trata de ordenar las diferentes situaciones en que se pueden encontrar
las edificaciones existentes en suelo no urbanizable, identificarlas, concretar su
situación, establecer su régimen jurídico y determinar un procedimiento para su
regularización. El Decreto considera necesario establecer los requisitos esenciales
para su identificación y su tratamiento por el planeamiento urbanístico; es preciso
pues, en este proceso de regularización, la aprobación del Plan general de
ordenación urbana o de un avance de planeamiento.
El Decreto diferencia las diferentes situaciones en las que se pueden
encontrar las edificaciones, tanto desde el punto de vista físico, de ubicación (a),
como jurídico, de conformidad o disconformidad con la ordenación territorial y
urbanística (b). A continuación regula los instrumentos de incorporación de las
edificaciones y
asentamientos al planeamiento (c) y finaliza con unas
disposiciones transitorias de aplicación hasta la aprobación de los
correspondientes planes de ordenación (d).
a)
Situación de las edificaciones según su ubicación
Respecto de la primera situación, el Decreto distingue las edificaciones
aisladas, de los asentamientos urbanísticos y de los asentamientos que
constituyen hábitat rural diseminado. Para identificar las edificaciones aisladas es
preciso elaborar un Plan general de ordenación que delimite los asentamientos y
los califique; en su ausencia, el Decreto, prevé la posibilidad de que los
Ayuntamientos elaboren, con carácter de ordenanza municipal, un avance de
planeamiento con idéntica finalidad. Aquellas edificaciones que no se incluyan en
los asentamientos delimitados se identifican como edificaciones aisladas.
El artículo 2 define las distintas situaciones del siguiente modo:
-edificaciones aisladas: aquellas edificaciones o agrupaciones que no
constituyen asentamientos según el concepto de este Decreto.
-asentamientos urbanísticos: aquellos ámbitos territoriales consolidados por
edificaciones próximas entre sí, generadores de actividad urbana, necesitados de
infraestructuras, dotaciones y servicios urbanísticos.
-asentamientos que constituyen hábitat rural diseminado: aquellos ámbitos
territoriales sobre los que se ubican edificaciones sin estructura urbana, ligadas en
su origen a la actividad agropecuaria y del medio rural.
b)
Situación de las edificaciones según su situación jurídica
Respecto a la segunda situación, la jurídica, el Decreto distingue tres
grandes grupos; el primero, que se podría calificar de general, el segundo
comprendería las construcciones en suelo no urbanizable en zona de protección y
el tercero, incorpora las edificaciones realizadas sin licencia, con anterioridad a la
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Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.
1.- Supuesto general.
Incluye las construcciones conformes, bien sea con licencia o sin ella o con
vulneración sus condiciones (a), y las disconformes (b); dentro de estas últimas
distingue aquellas edificaciones en situación legal de fuera de ordenación por
disconformidad sobrevenida (b.1), las que se encuentran en situación asimilada al
de fuera de ordenación por haber prescrito la acción de restablecimiento de la
Administración (infracciones prescritas) (b.2), y las construcciones ilegales
respecto de las que la acción de la Administración para adoptar medidas de
restablecimiento no ha prescrito (b.3).
2.- Edificaciones levantadas en suelo no urbanizable de especial protección.
El segundo grupo está formado por aquellas edificaciones levantadas en
suelo no urbanizable de especial protección o en zonas de influencia del litoral o en
suelos con riesgos naturales (de erosión, desprendimientos, inundaciones, por citar
algunos). En este grupo, el Decreto identifica aquellas construcciones en situación
legal de fuera de ordenación por disconformidad sobrevenida; las construcciones
en situación asimilada al de fuera de ordenación, que son aquellas edificaciones
disconformes, prescritas con anterioridad al establecimiento del régimen de
protección especial o imposición de cualquier otra limitación; los demás casos de
construcciones ilegales, respecto de las que el Decreto considera que no
prescriben e impone a la Administración el deber de adoptar medidas de
protección de la legalidad urbanística y del orden jurídico infringido.
3.- Edificaciones aisladas anteriores a la Ley 19/1975
El tercer grupo, finalmente, viene constituido por aquellas edificaciones
aisladas construidas sin licencia, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley
19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana. Respecto a estas, el Decreto las declara en situación
asimilada a las edificaciones con licencia, siempre que mantengan el uso y las
características tipológicas que tenían en la entrada en vigor de la referida Ley y no
se hallen en situación legal de ruina urbanística.
Tras describir las diferentes situaciones, el Decreto concreta en este mismo
capítulo, el régimen urbanístico aplicable a las edificaciones aisladas según la
situación jurídica establecida y que de forma esquemática es la que sigue:
a.
Edificaciones conformes con la ordenación territorial y urbanística
vigente, con licencia o sin ella (art. 6).
Las primeras (con licencia) se someten al régimen establecido en la
legislación urbanística, en tanto que las segundas (sin licencia), con independencia
del estado de construcción de la obra, deben solicitar licencia de acuerdo con la
Ley de Ordenación urbanística de Andalucía y con independencia de que hubiera o
no prescrito la acción de restablecimiento del orden jurídico infringido de la
Administración.
Si las construcciones son anteriores a la Ley 19/1975, deben solicitar un
certificado administrativo acreditativo de su adecuación a la ordenación y del
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cumplimiento de los requisitos recogidos en este Decreto relativos al uso y a la
situación legal de ruina urbanística.
Estas edificaciones pueden obtener la licencia de ocupación o de uso.
b.
Edificaciones disconformes:
b.1. En situación legal de fuera de ordenación (art. 7).
Si la disconformidad es sobrevenida, el Decreto se remite al régimen legal de
fuera de ordenación previsto en la legislación urbanística.
Si las edificaciones son anteriores a la entrada en vigor de la citada Ley de
1975, no son conformes con la nueva ordenación y no cuentan con licencia
urbanística, se debe solicitar un certificado acreditativo de su situación legal de
fuera de ordenación y del cumplimiento de los requisitos relativos al uso y a la
situación legal de ruina urbanística.
En esta situación, las obras y usos autorizables son los establecidos en el
Plan general de ordenación urbana, según el grado de compatibilidad de la
edificación respecto a las distintas categorías del suelo no urbanizable
establecidas por la ordenación urbanística y, supletoriamente, por lo establecido en
la disposición adicional primera de la Ley 7/2002, de Ordenación urbanística de
Andalucía.
Se podrá conceder la licencia de ocupación si se mantiene el uso originario
o, en caso de cambio de uso, si éste fuera compatible con la nueva ordenación.
b.2. Edificaciones en situación de asimilado al régimen de fuera de
ordenación (art. 8).
-Régimen jurídico.
Estas edificaciones se someten a un procedimiento de reconocimiento de la
situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación siempre que las obras
estuvieran terminadas. Se excluyen de este procedimiento las edificaciones
situadas en zonas de protección o en terrenos de la zona de influencia del litoral,
en suelos destinados a dotaciones públicas o en suelos con riesgos naturales.
También quedan excluidas las edificaciones integradas en una parcelación
urbanística ilegal y no prescrita si no se ha procedido a la reagrupación de parcelas
que prevé la Ley 7/2002.
Tras el reconocimiento citado, se autorizarán las obras de reparación y
conservación que exija el estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad,
habitabilidad y salubridad del inmueble.
Respecto a los servicios básicos, cuando no se disponga de acceso a redes
de infraestructuras o cuando dicho acceso se haya realizado sin licencia
urbanística, se resolverán con instalaciones de carácter autónomo.
Este reconocimiento será suficiente para autorizar la acometida a servicios
básicos de abastecimiento de agua, saneamiento, energía eléctrica, siempre que
“estén accesibles, la compañía suministradora acredite la viabilidad de la
acometida, y no induzcan a la implantación de nuevas edificaciones.”
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No procederá, en esta situación, la concesión de licencias de ocupación o de
utilización.
-Procedimiento de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera
de ordenación.
El Decreto dedica los artículos 9 al 12 a regular el procedimiento de
reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación,
desde su inicio hasta su resolución.
Los aspectos esenciales del procedimiento son los siguientes:
-se tramita y resuelve conforme la legislación de régimen local, a la Ley de
régimen jurídico y procedimiento administrativo común con las peculiaridades de la
normativa urbanística y las de este Decreto (art. 9).
-se habilita al Ayuntamiento para que mediante Ordenanza determine la
documentación específica, además de la prevista en este Decreto, que deberá
acompañar a la solicitud y los modelos normalizados de solicitud.
-se exige informe técnico y jurídico.
-plazo máximo para resolver y notificar: seis meses.
c)
Instrumentos incorporación de las edificaciones y asentamientos al
planeamiento
1.- Asentamientos urbanísticos.
Como se ha indicado al inicio, el Decreto establece como instrumento de
regularización el Plan general de ordenación urbanística. El capítulo tercero del
Decreto regula la incorporación de los asentamientos urbanísticos existentes en
suelo no urbanizable al planeamiento urbanístico y, el capítulo cuarto, hace lo
propio respecto los ámbitos de hábitat rural diseminados.
Respecto los primeros, el Decreto prevé la posibilidad de que los
Ayuntamientos redacten un Plan general para incorporar estos asentamientos o
bien los integren en la ordenación a través de la revisión total o parcial del plan
general existente.
En esta tarea de incorporación es necesario analizar la posibilidad de
mantener la clasificación de los terrenos sobre los que existen tales asentamientos
como suelo no urbanizable. En todo caso, el artículo 13 del Decreto, en su
apartado tercero, concreta en qué supuestos no procederá la incorporación al
planeamiento. En estos casos, se prevé que la Administración adopte medidas de
restablecimiento de la legalidad urbanística y del orden jurídico infringido; si se
trata de suelos protegidos o con riesgos naturales, se deberá establecer
prioridades y plazos de actuación que se han de concretar en un Plan municipal y
autonómico de inspección urbanística.
El Decreto establece en qué situaciones se integrarán los terrenos con
asentamientos compatibles con el modelo urbanístico y territorial del municipio y
cuales son los efectos de esta incorporación. Además, en su artículo 14, se
concretan las determinaciones y documentos del Plan general o de su revisión.
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Es un requisito esencial, la elaboración de un inventario de asentamientos
que contenga una serie de especificaciones tales como situación o proceso
histórico de implantación. Este inventario ha de concluir con un diagnóstico en el
que se identificará el asentamiento que es susceptible de integrarse en la
ordenación del Plan general.
Dado que el Decreto pretende lograr la incorporación de estos
asentamientos al planeamiento sin coste para la Administración, el artículo 15
recoge las obligaciones de los titulares de los terrenos y edificaciones:
-costear la urbanización y las infraestructuras exteriores para la dotación de
los servicios básicos urbanísticos,
-ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas y
-demás deberes asignados por la Ley de ordenación urbanística, en función
de la clase de suelo donde se sitúa la actuación.
Este proceso de integración permite exceptuar a los asentamientos
afectados, del cumplimiento de determinadas reglas sustantivas y de estándares
previstos en la Ley de ordenación urbanística, cuando su cumplimiento no sea
posible y siempre que se justifique en el propio Plan que las dotaciones
establecidas son suficientes para absorber la demanda que puede generar esta
incorporación.
Una vez concluida la incorporación se prevé que los titulares de la
urbanización costeen su conservación.
El artículo 20 del Decreto establece el procedimiento aplicable para la
legalización de las edificaciones terminadas y conformes con la ordenación y, el de
reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación de
las edificaciones, en los casos en los que no se pueden adoptar medidas de
protección de la legalidad y de restablecimiento del orden urbanístico infringido.
2.- Asentamientos de hábitat rural diseminado.
El capítulo cuarto regula los asentamientos en hábitat rural diseminado. Para
ellos, exige una identificación y delimitación en el Plan General de ordenación a
realizar según unos criterios que se recogen en el artículo 21 del Decreto.
Asimismo se concretan las determinaciones que deberán contener el Plan
General o sus innovaciones, con la clasificación de los ámbitos y la concreción de
la normativa aplicable para ellos. Esta normativa contendrá determinaciones de
conservación, protección y mejora de dichos ámbitos y se referirán a los usos
compatibles e incompatibles, las condiciones higiénico-sanitarias y estéticas de los
edificios y normas de protección de las características rurales, así como el régimen
aplicable a las edificaciones existentes.
El planeamiento deberá contener la forma de conservación y mantenimiento
de las infraestructuras y servicios y deberá determinar el régimen de implantación
de nuevas edificaciones y su sujeción a licencia urbanística.
En estos ámbitos y hasta que no se apruebe la normativa de ordenación
pormenorizada para la conservación, protección y mejora se prohíbe cualquier
división, segregación o parcelación; las condiciones de edificación son las
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previstas en la Ley de Ordenación urbanística en su artículo 155, apartado 1, para
la preservación de las condiciones de seguridad, salubridad y ornato público de las
construcciones y edificios.
d)
Disposiciones transitorias
El Decreto termina con unas disposiciones transitorias de aplicación hasta la
aprobación del Plan General. La primera, se refiere a los municipios sin plan
general y sin proyecto de delimitación de suelo urbano. En estos casos, el Decreto
concreta las normas aplicables para la legalización o reconocimiento de las
edificaciones aisladas.
En la disposición transitoria segunda se prohíbe el reconocimiento de la
situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación a las edificaciones en
asentamientos urbanísticos en suelo no urbanizable, sin perjuicio de que los
Ayuntamientos puedan, a instancia de sus titulares, acreditar que ha transcurrido el
plazo para adoptar las medidas para el restablecimiento del orden urbanístico
infringido.
En la disposición transitoria tercera, se podrá aplicar a las edificaciones
incluidas en los ámbitos de hábitat rural diseminado, una vez identificadas por el
avance de planeamiento, el régimen de las edificaciones aisladas.
La disposición transitoria cuarta permite que las normas de incorporación al
planeamiento, no sean de obligado cumplimiento para los planes generales en
tramitación que ya hayan sido objeto de aprobación inicial.
El Decreto se cierra con una disposición derogatoria de carácter genérico y
tres finales; una de ellas, la primera, exige a la Administración que inste la
constancia en el Registro de la propiedad, de las condiciones derivadas del
régimen de fuera de ordenación cuando hubiera accedido a dicho Registro una
edificación declarada en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación,
con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio,
sin mención expresa de este régimen.
La disposición final segunda añade un artículo al Reglamento de Disciplina
urbanística (el 31 bis) para regular los Planes de inspección urbanística aludidos
en este Decreto, y modifica el artículo 53 para regular la situación de asimilado al
régimen de fuera de ordenación conforme se ha establecido en este Decreto.
3. Conclusiones
El Decreto aprobado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de
Andalucía es un buen intento para regularizar las muy diversas situaciones
irregulares que existen a lo largo de su territorio.
La exigencia de la aprobación de un plan general de ordenación urbanística
es una buena medida, aunque no sabemos la eficacia que tendrá en los tiempos
actuales.
Por otra parte, la diferentes situaciones identificadas y la descripción de
diversos regímenes jurídicos según sea la situación, la exigencia de licencia para
aquellas construcciones efectuadas sin licencia pero conformes a la ordenación
urbanística a pesar de la prescripción de la acción de la Administración para
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adoptar medidas de restablecimiento del orden urbanístico infringido, el
procedimiento de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera
de ordenación en el que, incluso se pueden adoptar órdenes de ejecución en
supuestos de infracciones prescritas, son prescripciones que pueden impedir la
eficacia de las medidas previstas.
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