Diseminación y notificación de alertas

Capítulo
6
Diseminación y notificación de alertas
Las actividades que definen un sistema de alerta temprana multi-amenaza (SAT), desde
la recolección de datos hasta la decisión de emitir un alerta y las acciones que toman los
pobladores, solo protegerán a los ciudadanos que habitan dentro del área de responsabilidad
(AR) del centro de predicción, si las personas y los grupos reciben el mensaje de alerta de
manera oportuna, entienden su significado y toman acciones apropiadas. El enlace inicial en la
cadena de extremo a extremo de un SAT —las observaciones de datos terrestres— a menudo
requiere de alianzas entre el centro de alerta y miembros de la comunidad internacional para
acceder a las redes mundiales de observación, como en el caso del CAFFG descrito en el
Capítulo 5. Además, el enlace de diseminación y notificación requiere alianzas entre el centro y
muchos grupos e individuos a nivel nacional y local dentro de su AR. Por lo tanto, no solo los
sistemas de comunicación de datos recolectados entrantes son cruciales para el éxito del sistema
de alerta, sino también la comunicación saliente de información crítica a las personas afectadas
por el evento. Una alerta perfecta no sirve para nada a menos que acciones de mitigación para
salvar vidas y propiedad se tomen lo suficientemente rápido para que sean efectivas.
¿Qué contiene este capítulo?
Este capítulo comienza ofreciendo una descripción de un programa de alerta de crecida
repentina basado en el conjunto de productos de múltiples niveles Ready, Set, Go (en sus
marcas, listos, fuera), que ha sido efectivo en los Estados Unidos. El capítulo luego analiza las
distinciones entre diseminación (el proceso de emitir físicamente el mensaje a los clientes dentro
del área de responsabilidad de un centro) y notificación (la comprensión del mensaje por parte
de los que lo reciben). El capítulo también describe cómo la extensión y la educación deben
enfocarse en métodos que aumenten la probabilidad de que los clientes tomen las acciones
apropiadas. Termina con una discusión de lo que los SMHN deberían considerar a la hora
de establecer un programa de investigación y desarrollo. Este capítulo debe ser leído por las
personas que necesitan entender la importancia de productos de alerta consistentes y fáciles
de entender, la diferencia entre diseminación y notificación y lo que un centro del SMHN
debe hacer para emitir alertas que provoquen que los afectados tomen las acciones apropiadas
exitosamente.
El capítulo contiene secciones que examinan:
4Alertas y otros productos relacionados con las crecidas repentinas – el concepto “en
sus marcas, listos, fuera” (Ready, Set, Go)
4Diseminación – la emisión física de un mensaje de alerta a la población
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-1
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
4Notificación – la comprensión del mensaje recibido por parte de la audiencia meta y el
inicio de las acciones apropiadas por los que están en riesgo
4Investigación y desarrollo – desarrollar nuevos métodos y productos
Alertas y otros productos relacionados con las crecidas
repentinas
R
Una vez que se ha detectado una crecida repentina o se
ecuerde
ha determinado que existe una probabilidad razonable
Un centro debe tratar de emitir los
de que ocurra y se ha tomado una decisión sobre su
productos en la secuencia perspecimpacto potencial sobre el área de responsabilidad de
tiva – vigilancia – alerta/advertencia
un centro, se debe brindar la información a agencias
conforme aumente la confianza de
gubernamentales, los medios, el público y otras
que un evento de inundación va a
personas y grupos que serán afectados por el evento.
ocurrir.
La información, especialmente la que se incluye en los
mensajes de alerta para salvar vidas, tendrá una mejor
probabilidad de ser comprendida si es transmitida en un lenguaje conciso y fácil de entender,
en un formato predecible (y por lo tanto, familiar). Con base en muchos años de experiencia,
muchos SMHN han escogido varios productos estandarizados con estructura y contenido
bastante uniforme. Estos productos emitidos por un SMHN son cruciales para el éxito del
sistema integral del centro. Si la información que contienen los productos no es comprendida, es
menos probable que los afectados tomen las acciones apropiadas.
Concepto de varios niveles “en sus marcas, listos, fuera”
Muchos SMHN emiten alertas con base en el concepto de tres niveles “en sus marcas, listos,
fuera” para dar a conocer la severidad y el tiempo de una amenaza pronosticada y el nivel
de confianza de la predicción. Este concepto se refleja en las siguientes cuatro categorías de
productos hidrológicos y se aplica prácticamente a todas las amenazas:
4El panorama hidrológico (“en sus marcas”): se utiliza para indicar que un evento
peligroso de inundación podría ocurrir. Su intención es dar información a los que
necesitan un tiempo considerable de advertencia (días) para prepararse para un evento.
Por lo general se emite en un lenguaje narrativo simple.
4Vigilancia de crecida repentina (“listos”): se emite cuando la expectativa de una
inundación ha aumentado, pero su ocurrencia, ubicación y/o momento todavía
son inciertos. La intención de dar suficiente tiempo de advertencia (horas) para que los
que necesitan aplicar sus planes de mitigación lo puedan hacer.
4Alerta de crecida repentina (“fuera”): no hay un momento definido para emitirla,
sino que es cuando un evento está ocurriendo, es inminente, o tiene una muy alta
probabilidad de ocurrir.
4Boletines de crecida repentina: diferentes advertencias e información actualizada
emitidos según sea necesario para cancelar, expirar, extender o continuar una alerta
de crecida repentina.
6-2
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
El Apéndice E contiene ejemplos de boletines de perspectiva, vigilancia y alerta de crecida
repentina que siguen la fórmula “en sus marcas, listos, fuera” descrita anteriormente. Los
ejemplos se basan en contenidos y formatos que han probado ser efectivos en los Estados
Unidos. Son ejemplos de una aproximación para establecer un conjunto de productos de alerta.
Cada SMHN debe evaluar qué funciona mejor para la cultura y otros aspectos de los residentes
del área de responsabilidad de ese centro.
Incertidumbre para emitir alertas
Puede existir una incertidumbre significativa para emitir alertas. La incertidumbre en la
estimación de la cantidad de lluvia (QPE) es la que más contribuye al error y puede estar
500% por encima o por debajo de la cantidad real de lluvia cuando es estimada por satélites,
especialmente a pequeña escala (menos de 100 km2). El radar es mucho más preciso, pero
los sesgos pueden distorsionar la estimación de los volúmenes a una resolución de 1-2 km.
Los pluviómetros son muy exactos, pero no capturan la situación lo suficientemente bien
cuando la variabilidad espacial de la precipitación es alta. Esto es especialmente cierto durante
situaciones convectivas. Además de la estimación de lluvia, la incertidumbre de los modelos
que proviene de fuentes como la estimación de la humedad del suelo puede producir errores
en la escorrentía. Siempre debe existir un equilibrio entre emitir un pronóstico o alerta con
suficiente tiempo de anticipación y contar con la suficiente precisión para que la alerta sea
confiable. Entre más tiempo de anticipación exista, menor precisión en el pronóstico. Las alertas
deben tener credibilidad para que los usuarios puedan confiar en el pronóstico y tomar acciones
para reducir las pérdidas. Por otro lado, demorar la emisión de una alerta puede resultar en
pérdidas catastróficas. Los oficiales de gestión de emergencias a menudo prefieren sobre-alertar
dada la incertidumbre involucrada en las escalas a las que se emiten las alertas y el riesgo de
experimentar grandes pérdidas de vida y propiedad si no se emite la alerta.
Puntos importantes que recordar sobre alertas y otros
productos
4Muchos SMHN emiten productos utilizando el concepto de tres niveles “en sus marcas,
listos, fuera” para transmitir la severidad y el momento de ocurrencia de la amenaza
pronosticada y el nivel de confianza del pronosticador.
4El producto de perspectiva hidrológica (Hydrologic Outlook) ofrece a los usuarios tiempo
de antelación para considerar opciones y ejecutar actividades de mitigación, ayudando
así a proteger vidas y propiedad.
4La vigilancia de crecida repentina se emite cuando la expectativa de un evento de
inundación ha aumentado, pero su ocurrencia, localización, y/o momento todavía son
inciertos.
4Las alertas de crecida repentina se emiten cuando la inundación está ocurriendo, es
inminente, o probable. Este producto debería reservarse para aquellos eventos de corto
plazo que requieren acción inmediata para proteger la vida y la propiedad.
4Los boletines de crecida repentina proporcionan información complementaria sobre
productos de alerta de crecida repentina activa, como observaciones actualizadas,
información sobre impactos y cancelaciones.
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-3
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
Diseminación
La diseminación se refiere a la entrega física por parte de un SMHN de un mensaje a sus
clientes. Esto es diferente de una notificación, que es la comprensión del mensaje recibido y, a
través de extensión y educación previa, los clientes toman acciones apropiadas. Las alertas de
eventos que están a segundos, minutos u horas de ocurrir deben ser diseminadas rápidamente
por medio de sistemas especiales de alerta utilizando mensajes que han sido diseñados en
tiempos de calma. Estos mensajes deberían ser redactados de tal manera que promuevan
los comportamientos deseados. Podrían ser para amenazas que las personas pueden percibir
claramente, como un huracán, o para amenazas que no pueden ser percibidas sin equipo
especializado. En estos últimos casos, es crítico que el sistema de alerta y sus operadores cuenten
con un alto nivel de credibilidad para que las personas se sientan obligadas a tomar acción con
base únicamente en el mensaje de alerta. Por ejemplo, algunas características importantes de
los programas de alerta en los Estados Unidos (Partnership for Public Warning Report 2002)
incluyen:
4Las alertas son principalmente responsabilidad del gobierno local. Los desastres
son locales y el gobierno local en Estados Unidos tiene la responsabilidad principal de
asegurar el bienestar de sus ciudadanos de acuerdo con las leyes y la legislación. Por
lo tanto, el gobierno local tiene la responsabilidad y autoridad legal de alertar a sus
ciudadanos y de ayudarles a prepararse para, responder a y recuperarse de los desastres.
Sin embargo, está más allá de la capacidad de un gobierno local asegurarse de que un
sistema de múltiples canales estandarizado y unificado a nivel nacional esté disponible
para entregar las alertas a sus ciudadanos. Esto es responsabilidad del gobierno nacional.
4La mayoría de las alertas se originan de organizaciones gubernamentales. Algunas
agencias estatales y muchas federales elaboran alertas después de extensa investigación
y por medio de redes especializadas de instrumentos o inteligencia. En estos casos,
las alertas a menudo son emitidas por agencias federales, pero usualmente en estrecha
cooperación con los encargados estatales y locales de emergencias. Por ejemplo:
–Los servicios meteorológicos nacionales emiten alertas de mal tiempo severo e
inundación enfocadas en localidades específicas de los países y lo han hecho por
muchos años
–Los servicios meteorológicos nacionales u otras agencias gubernamentales nacionales
emiten alertas de terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas y derrumbes
La mayoría de las alertas públicas de desastres son emitidas por agencias
gubernamentales porque, en ausencia de normas claras de buenas prácticas, las
organizaciones privadas podrían incurrir en responsabilidad significativa. Muchas
organizaciones privadas emiten alertas —sobre el estado del tiempo, por ejemplo—
pero usualmente éstas están cubiertas por contratos que limitan su responsabilidad.
Los presentadores del estado del tiempo en los medios podrían refinar las alertas locales
para sus comunidades, pero siempre deben mantener en mente las normas de buenas
prácticas.
6-4
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
4Los sistemas de alerta requieren una alianza nacional entre el gobierno y la
industria. Los dispositivos de alerta masiva, como las sirenas, por lo general son
propiedad de y operadas por los gobiernos locales o los encargados de instalaciones
privadas críticas. Una alerta se puede emitir por teléfono, localizador, computadora y
muchos otros dispositivos de comunicación personal, tanto inalámbricos como fijos. Por
lo tanto, la mayoría de los sistemas de entrega personal de alerta requieren de insumos
gubernamentales, pero su fabricación, propiedad y operación está en manos de personas
e industrias privadas. El gobierno no puede darse el lujo de proveer los dispositivos que
avisan a cada persona que está en riesgo (aunque algunas comunidades asumen esta
responsabilidad). La industria puede y de hecho provee estos aparatos o incluye esta
capacidad en muchos tipos de dispositivos que se venden principalmente para otros
fines, si existen normas nacionales claras que crean un mercado nacional. Debe existir
una alianza público-privada efectiva entre el gobierno y la industria para entregar
alertas.
Como señaló Samarajiva (2005), el sector privado ofrece recursos
libres de costo y la infraestructura necesaria, como redes de
telecomunicaciones, que se necesita para diseminar alertas. El
uso de las capacidades ya existentes no solo es eficiente en costos,
sino que asegura la continuidad y el mantenimiento del sistema
durante períodos en que no se presentan eventos de amenaza. El
costo para el gobierno de implementar un sistema nacional de
alerta es significativamente menor cuando todos los interesados
comparten los costos de mantenimiento, administración y servicio.
Recuerde
Los MEDIOS tienen un
rol crucial en un sistema
efectivo de diseminación
de alertas.
Las alianzas exitosas se pueden promover identificando los beneficiarios clave de un sistema de
alerta, como la industria hotelera y la industria de seguros, además del público en general. El
gobierno puede trabajar con estos socios para desarrollar e implementar un sistema de alerta.
El gobierno puede otorgar la autoridad para el sistema, mientras que el sector privado y la
sociedad civil aportan los mecanismos para que la alerta llegue tan lejos como sea posible a
todas las personas que pudieran ser potencialmente afectadas. Existe además otro rol continuo
que el sector privado, especialmente los medios, puede tener en mejorar la educación y la
sensibilización. Las tareas de educar y de construir confianza a nivel comunitario por lo general
las desempeñan mejor organizaciones como la Cruz Roja Internacional, los canales de televisión
y los reporteros ambientales de los periódicos.
La autoridad es algo que tiene que provenir del gobierno. El gobierno tiene que asumir la
responsabilidad final de la emisión de la alerta. El gobierno debe tener la responsabilidad legal
en sus leyes de emitir la alerta. Las personas necesitan tener la seguridad de que un mensaje
de alerta es legítimo antes de tomar la decisión súbita de abandonar sus posesiones y evacuar
el área. No pueden darse el lujo de desperdiciar minutos preciosos verificando los mensajes de
alerta para asegurarse de estar tomando la decisión correcta.
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-5
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
Oportunidad del mensaje de alerta
Las falsas alarmas cuestan dinero, provocan cinismo y menoscaban la credibilidad de la
organización que emite la alerta, pero por lo general son mucho menos costosas que un evento
que no fue advertido. Los centros deberán estar preparados para emitir algunas alertas, aún si
existe un alto nivel de incertidumbre acerca de la amenaza, porque la información necesaria
para reducir esa incertidumbre podría llegar muy poco tiempo antes de que ocurra el incidente.
En esos casos, podría haber víctimas debido a que no se recibió una alerta oficial y las personas
que estaban en riesgo no pudieron actuar a tiempo.
Las autoridades no deben retener información por la preocupación de causar pánico entre el
público (que es algo que comúnmente anticipan las autoridades, pero que casi nunca ocurre).
Si las autoridades no suministran información, las personas la buscarán de otras fuentes, por lo
general menos confiables.
Repetir los mensajes de alerta a intervalos regulares puede asegurar que los que no recibieron
una alerta anterior tengan otra oportunidad de recibirla y los que ignoraron una alerta anterior
tengan otra oportunidad de responder. La repetición también ofrece otra oportunidad a
aquellos que no entendieron la alerta anterior y los que no creyeron una alerta anterior tendrán
la oportunidad de reconsiderar. Sin embargo, estudios recientes (Ding 2009) han mostrado que
la recepción continua de un mensaje de alerta también puede tener efectos negativos. Si una
alerta continúa por demasiado tiempo y es demasiado regular, en vez de aumentar la conciencia
de una persona, la persona de hecho se acostumbra y se torna menos consciente de ella, y luego
comienza a ignorarla.
Por lo tanto, cuando se emiten alertas al público, si las autoridades desean emitir una alerta
repetidamente para asegurar alcanzar a todos los que podrían no haber escuchado la alerta antes
o para indicar la severidad de una amenaza, deberían emitir la alerta a diferentes intervalos de
tiempo para lograr una estimulación efectiva cada vez.
Es igualmente importante que la información sea actualizada rápidamente cuando las
condiciones cambian significativamente, para que las personas puedan adaptar sus respuestas a
la nueva situación.
Diseminación de boletines
Cada centro deberá contar con un inventario de todas las agencias gubernamentales
internacionales, nacionales y locales y de los medios que requieren recibir oportunamente los
mensajes de alerta. Se deberán identificar, establecer y probar los receptores y los métodos de
comunicación como parte de una rutina. El proceso de diseminación no debería ser manual;
debería ser tan automatizado como sea posible para mejorar su eficiencia y reducir el tiempo
requerido para emitir las alertas. La automatización además reduce el elemento de error
humano. Cuando sea posible, los centros deberán usar rutas redundantes de comunicación para
asegurar tanto la recepción de datos críticos en el centro como la diseminación de boletines
importantes a sus audiencias.
6-6
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
El centro debe establecer protocolos
para adquirir información de manera
oportuna y para la transmisión
integral de información y datos entre
agencias. Esto asegura que el sistema
sea tanto eficiente como efectivo. Los
temas de coordinación, operaciones
y política entre agencias deben
ser tratados por el SMHN. Éstos
incluyen, pero no se limitan a:
4 Desarrollar una “Matriz de
roles y responsabilidades de las
agencias clave” que apoyan al
centro
Figura 6.1 Crecida repentina del Río Urubamba en Aguas
Calientes, Perú
4 Concretar el compromiso político
con respecto a la coordinación entre agencias para mejorar el intercambio de datos y el
apoyo de las agencias al centro
4 Asignar suficiente personal para desarrollar y mantener el sistema de alerta temprana
del centro
4 Evitar la duplicación delineando líneas claras de apoyo de las agencias. Es útil contar
con un Memorándum de Entendimiento (Memorandum of Understanding, MOU)
entre las organizaciones relevantes que describa los roles y responsabilidades. Se puede
encontrar un resumen de las guías para preparar un MOU exitoso en: http://www.
nws.noaa.gov/cfo/budget_execution_accountability/agreeover.htm y también en el
Capítulo 5 de U.S. NWS Manual 10-942.
Para cumplir con las normas internacionales, como mínimo se deben utilizar los siguientes
canales de divulgación nacionales y locales para diseminar los boletines:
4 SGT (Sistema Global de Telecomunicaciones de la Organización Meteorológica
Mundial)
4 Internet (frame relay)
4 E-mail
4 Telefax
4 Sitios web en internet
Los siguientes sistemas de comunicaciones multi-amenaza están operando internacionalmente y
están también disponibles para uso de los países:
4 EMWIN (Red de información meteorológica para encargados de emergencias)
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-7
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
4 RANET (Radio e internet para la comunicación de información hidrometeorológica y
relacionada con el clima)
4 GEONETCast (red mundial de sistemas de diseminación de datos de satélite)
Los centros de alerta han visto que es importante limitar el número de canales primarios
de diseminación y dirigir a los clientes a esos canales. Como se discutió en el Capítulo 3,
el Servicio Global de Telecomunicaciones de la OMM es la columna vertebral del sistema
internacional de diseminación de datos hidrometeorológicos, pero el fax y el correo electrónico
también son ampliamente utilizados. GEONETCast, un sistema mundial de diseminación
multi-amenaza en desarrollo dentro del Sistema de Sistemas de Observación Global de la Tierra
(Global Earth Observation System of Systems, GEOSS), muestra promesa como método primario
de diseminación confiable para productos de rutina y mensajes de alerta.
Los SMHN también deben tratar de establecer formas de confirmar que los mensajes tanto
automáticos como manuales de vigilancia, alerta, advertencia y de prueba sean recibidos por
las agencias responsables del gobierno nacional, regional y local. Las técnicas de diseminación
deben aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologías de comunicación, incluidos los mensajes
de texto (SMS, Short Messaging Service), los canales de noticias RSS (Really Simple Syndication),
XML (Extensible Markup Language) y los servicios EMLPP (Enhanced Multilevel Precedence and
Pre-emption).
Receptores de alertas
Idealmente, los receptores electrónicos de mensajes de alerta
deben ser parte de los equipos que se usan diariamente,
porque si no serán guardados y olvidados por el público. Se
espera poder encontrar capacidades de alerta en aparatos
utilizados comúnmente como radios, teléfonos celulares y
fijos en el futuro cercano.
Recuerde
Los centros de alerta deben
tratar de limitar los canales
de diseminación a un número
manejable.
4 Los receptores deben tomar en cuenta el hecho de que la mayoría de las personas no son
adeptas en el uso de tecnología avanzada
4 Las alertas deben ser distintivas, llamar la atención y no parecer ser otra ocurrencia
común. Idealmente, la alerta debería dar alguna indicación del nivel de la amenaza
4 Los receptores deberían dar a las personas la oportunidad de probar el sistema por sí
mismas, por ejemplo, llamando a un número 800 que envíe una alerta a su receptor
solamente
Confiabilidad del sistema de alerta
Aún el sistema de alerta más cuidadosamente diseñado requiere mantenimiento continuo para
asegurar que sea efectivo. Las fases críticas del mantenimiento incluyen capacitación, evaluación
y desarrollo (como se describió en la sección sobre requisitos de mantenimiento en el Capítulo
4). Los elementos centrales deben ser usados todos los días, con pruebas regulares por parte del
usuario final.
6-8
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
Puntos importantes que recordar sobre la diseminación
4Los medios juegan un papel crucial en la distribución de mensajes de alerta.
4Los procesos de diseminación deben ser automatizados tanto como sea posible para
reducir el tiempo requerido para emitir alertas.
4Las técnicas de diseminación deben aprovechar las nuevas tecnologías de comunicación.
4Los centros se han dado cuenta de que es importante limitar el número de canales
primarios de diseminación y dirigir a los clientes a esos canales si están fácilmente
disponibles en el lugar de residencia de esos clientes.
4Repetir los mensajes de alerta puede asegurar que los que no recibieron una alerta
anterior tengan otra oportunidad de recibirla y los que ignoraron una alerta anterior
tengan otra oportunidad de responder.
4El sistema SGT de la OMM es la columna vertebral del sistema internacional
de diseminación de datos hidrometeorológicos y mensajes de vigilancia, alerta y
advertencia, y es tanto punto a punto como punto a multi-punto.
4Los sistemas secundarios y complementarios de comunicación, como las emisiones por
satélite GEONETCast, EMWIN y RANET, deberían establecerse como canales de
diseminación de respaldo, aunque en algunos países en desarrollo, éstos podrían ser más
bien los medios primarios para recibir mensajes de alerta.
4El fax y el correo electrónico también se utilizan ampliamente.
Notificación
La notificación abarca la comprensión del mensaje recibido por la audiencia meta y el inicio
de la toma de acciones apropiadas por parte de los que están en riesgo. En muchos aspectos,
la notificación es más difícil que la diseminación, ya que la última es simplemente el acto de
entregar físicamente el mensaje a los interesados.
Como se indica en Partnership for Public Warning Report (2002):
4Las alertas buscan acción. Un sistema de alerta es un proceso organizado para
detectar una amenaza y diseminar rápidamente información relativa a la amenaza y
acerca de acciones para la protección. Un sistema de alerta efectivo es aquel que causa
que se tome el máximo de acciones apropiadas de protección para un compromiso
específico de recursos, ya que ha sido diseñado para ser compatible con el contexto en el
cual opera. Entender este contexto requiere conocimiento de los otros participantes del
sistema de alerta para una amenaza específica, los otros tipos de amenaza que enfrentan
esos participantes y los sistemas de alerta que se están usando actualmente para esas
otras amenazas.
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-9
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
–El proceso de alerta consiste de personas con información comunicándose con
personas en riesgo, intermediarios y personal de respuesta a emergencias antes de o
durante un evento de amenaza con la intención de que las personas que están en
riesgo tomen las acciones apropiadas para reducir las muertes y las pérdidas.
–El éxito de una alerta se mide por las acciones que toman las personas. Una alerta
puede recomendar que se tome acción inmediata o podría simplemente instar a las
personas a buscar más información.
4Muchas personas están involucradas en el proceso de alerta. Las alertas deben ser
recibidas y comprendidas por una audiencia meta compleja que incluye al público en
general, los tomadores de decisiones en diferentes entidades (empresas, gobierno estatal
y local, ONG) y personal de respuesta a emergencias (bomberos, oficiales de aplicación
de la ley, paramédicos, trabajadores de salud pública y encargados de emergencias).
R
Los medios noticiosos y la comunidad de gestión de
emergencias frecuentemente actúan como intermediarios
ecuerde
entre los que emiten las alertas y los hogares u otros
La meta principal de un sistema
usuarios finales de la información. Estos intermediarios
de alerta es evitar que las
—junto con expertos independientes de institutos
amenazas se conviertan en
universitarios de investigación, laboratorios nacionales y
desastres.
otras agencias— a menudo evalúan independientemente la
información diseminada por el centro de predicción para
determinar si es precisa, internamente consistente, consistente con los mensajes de otras fuentes,
completa, específica, oportuna, relevante e importante. Si juzgan que una alerta es inadecuada
en cualquiera de estos aspectos, estos intermediarios podrían cuestionarla, complementarla con
información adicional o ignorarla. Este no es necesariamente un resultado deseable, pero sí es
algo que el centro de predicción debe estar preparado para enfrentar.
Aún más, los usuarios finales evalúan las alertas que reciben de todas las fuentes en términos
de su conocimiento previo acerca de la amenaza y las acciones recomendadas de respuesta. Los
usuarios finales también evalúan las alertas que reciben sobre cualquier amenaza en términos de
su conocimiento acerca de otras amenazas a la seguridad y la salud y las acciones recomendadas
para esas otras amenazas. Además es importante recordar que el “público en general” no es un
grupo homogéneo, ya que incluye:
4 Tomadores de decisiones a todos los niveles de la comunidad
4 Personas con diferentes niveles de educación
4 Personas con diferentes niveles de capacidad y responsabilidad financiera
4 Personas de diferentes razas y creencias
4 Personas con diferentes idiomas nativos
4 Personas con amplia variedad de experiencias con la amenaza
4 Personas con diferentes niveles de capacidades físicas
6-10
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
Para los centros es de importancia crítica hacer pruebas de sus canales de comunicación para
la diseminación de mensajes frecuentemente e identificar problemas de diseminación, para
asegurar que los mensajes de alerta lleguen a los usuarios finales cuando el evento real ocurra.
Diseño del sistema de entrega de alertas
Los SMHN no deben asumir que habrá una recepción inmediata de una alerta, que se prestará
perfecta atención al mensaje de alerta, comprensión perfecta del contenido del mensaje basada
en conocimiento previo preciso sobre la amenaza y cumplimiento perfecto con las acciones
recomendadas. Es posible que todas, algunas o ninguna de estas condiciones ocurran, aunque
la recepción, atención, comprensión y personalización aumentan cuando existe una amenaza
inminente. En consecuencia, los sistemas de alerta y las estrategias de alerta deben ser diseñados
cuidadosamente para hacer más probable que las alertas sean tan efectivas como sea posible. El
diseño de sistemas efectivos de alerta consiste de cuatro pasos principales:
1.Definir los efectos deseados del mensaje, especialmente los objetivos de comportamiento
del sistema. ¿Qué acciones quieren las autoridades que los usuarios finales tomen?
2. Identificar cualquier segmento distintivamente diferente de la población meta.
¿Cómo difiere la población en términos de su capacidad de recibir una alerta, ponerle
atención, comprender su contenido, personalizar la amenaza, seleccionar una acción de
protección e implementar esa acción de protección?
3. Identificar los canales a través de los cuales se transmitirá el mensaje. ¿Qué tecnologías y
qué fuentes intermedias son necesarias?
4. Definir cuáles serán las fuentes directas de mensajes para el público (los intermediarios)
y desarrollar su percepción de credibilidad tomando pasos para asegurar su experticia y
confiabilidad.
Canales de alerta
Como se indicó en la sección sobre diseminación, los centros deberían identificar todos los
canales de comunicación a los que los diferentes segmentos de la población tienen acceso. Es
especialmente importante identificar los canales que las personas observan de rutina, así como
aquellos que pueden alcanzar a la población rápidamente durante una emergencia. Se deben
utilizar múltiples métodos y canales para diseminar mensajes. Éstos incluyen medios impresos
y electrónicos, internet y hasta presentaciones cara a cara de fuentes originales e intermedias. Se
debe instar a las personas a sintonizar fuentes confiables en las estaciones locales de noticias.
Contenido del mensaje de alerta
Los SMHN deben ser tan específicos como sea posible acerca de la naturaleza de la amenaza,
la localización anticipada del impacto y el momento esperado del impacto. Los tomadores de
decisiones de empresas, gobierno y ONG deben tener tanta información como sea posible para
que puedan sopesar las consecuencias de las acciones alternativas (incluida la inacción) antes de
utilizar recursos significativos en medidas de protección.
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-11
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
Recomiende una o más acciones específicas de protección. Uno de los principales incentivos es
proteger personas y propiedad de la amenaza. Determine cómo describir la amenaza para que
el mensaje genere un alto nivel de motivación para la protección. Explique a los que no están
en riesgo por qué se considera que no están en riesgo y por qué no necesitan tomar acciones de
protección. Use terminología en los mensajes de alerta que sea consistente a lo largo del tiempo
para una amenaza específica y, hasta donde sea posible, compatible con la terminología utilizada
para otras amenazas. Avise a la población cuando la amenaza
haya terminado para que pueda volver a sus actividades
normales tan pronto como sea posible. Hasta el grado en que
ecuerde
sea práctico, los SMHN deben crear formularios estandarizados
Crear formularios estanpara mensajes de texto y mensajes orales y guardarlos para
darizados para mensajes
usarlos durante eventos futuros. Los ejemplos de Estados
de texto y mensajes orales
Unidos incluidos en el Apéndice D pueden servir como punto
para uso en momentos de
de partida para los esfuerzos de SMHN internacionales de
emergencia.
diseñar formatos de mensajes.
R
Fuentes de alerta
Los centros deben reconocer que ninguna fuente por sí sola tiene completa credibilidad con
respecto a todos los aspectos de la amenaza y las medidas de protección. La credibilidad de
las agencias de gobierno federal, estatal y local varía, así como la de los medios, las empresas
y las ONG. Se debe identificar de antemano cuáles organizaciones (y personas dentro de esas
organizaciones) serán responsables de comunicarse con la población en riesgo, así como con los
otros segmentos de la población que no están en riesgo. Se deben identificar procesos a través
de los cuales la información de diferentes fuentes se pueda combinar para asegurar que todos
los mensajes sean consistentes y que todos los mensajes de las fuentes oficiales sean precisos,
completos, específicos, oportunos, pertinentes y claros.
R
La credibilidad de una fuente se puede establecer
ecuerde
inicialmente por medio de credenciales como misión de
Desarrolle y utilice personalila agencia y grados universitarios, pero se puede aumentar
dades confiables de los medios
preparando procedimientos objetivos (transparentes) de
a las que el público conozca y
antemano en vez de improvisar durante un incidente,
respete.
obteniendo el apoyo de expertos externos (revisión
entre colegas) y estableciendo un récord satisfactorio de
desempeño a lo largo del tiempo. La confianza del usuario se basa en desempeño anterior y
experiencia. La credibilidad se debe construir, así como la comprensión de que las alertas se
basan en la mejor práctica profesional disponible. Los SMHN deben educar a los usuarios en
que existe incertidumbre en los pronósticos y las alertas que debe ser incorporada en el proceso
de toma de decisiones. Se deben usar consistentemente autoridades elocuentes y con credibilidad
como intermediarios o promotores.
Contexto del sistema de alerta
Las autoridades responsables de las alertas frecuentemente piensan sólo en diseminar la
información sobre la amenaza al público en general, pero es importante reconocer que la
audiencia meta es mucho más compleja que eso. Los centros deben reconocer que “el público”
6-12
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
no es una entidad homogénea. Los hogares, empresas, agencias gubernamentales y ONG varían
en tamaño, composición demográfica, ubicación geográfica y recursos económicos.
El Capítulo 7 ofrecerá a los Centros algunas ideas sobre
cómo identificar las formas en que los segmentos de la
población difieren en sus percepciones de la credibilidad
de diferentes fuentes, su acceso a los diferentes canales de
alerta, sus reacciones al contenido del mensaje de alerta y los
incentivos, desincentivos y restricciones que experimentarán
al tratar de tomar acciones de protección.
Recuerde
Un programa de investigación
y desarrollo propio del centro a
menudo puede ayudar a lidiar
mejor con los problemas locales.
Puntos importantes que recordar acerca de la
notificación
4un sistema efectivo de alerta es aquel que causa que se tome el máximo de acciones de
protección apropiadas.
4Los medios noticiosos y la comunidad de gestión de emergencias frecuentemente actúan
como intermediarios entre el centro que emite las alertas y una audiencia meta compleja
que incluye al público en general, los tomadores de decisiones institucionales y las
personas que responden a las emergencias.
4Los SMHN deben crear formularios estandarizados para mensajes de texto y mensajes
orales y guardarlos para uso durante los eventos.
Investigación y desarrollo
Un SMHN puede funcionar aceptablemente sin un programa riguroso de investigación y
desarrollo. El centro puede depender de mejoras y nuevas técnicas desarrolladas en otros centros
e instituciones académicas y gubernamentales de investigación. Sin embargo, un centro a
menudo puede lidiar mejor con sus propios problemas locales únicos si lleva a cabo su propia
investigación y desarrollo sobre temas como mejoras a la diseminación y notificación de alertas
y ciencia aplicada. Además, un programa local de investigación y desarrollo crea una atmósfera
de progreso dentro de un centro SMHN. Lo óptimo es la mezcla de meteorólogos, hidrólogos,
programadores informáticos y expertos en redes/comunicaciones, ya que aporta al centro
las destrezas necesarias para la investigación y el desarrollo en las tres categorías amplias de
investigación aplicada y desarrollo de programas:
4Ciencia: Investigación en meteorología e hidrología aplicada que conduzca a mejores
modelos de intensidad y cantidad de precipitación, etc. El campo de pronóstico
probabilístico también se encuentra en esta categoría. Actualmente, la precisión de
los pronósticos y alertas de crecidas repentinas no es muy buena a pequeñas escalas
de tiempo y espacio (menos de 300 km2). Esto se debe principalmente a la limitación
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-13
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
de datos. El radar es la mejor herramienta, pero aún el radar tiene limitaciones
significativas en la precisión de los datos a estas escalas.
4Procesamiento: Desarrollo de métodos informáticos para acelerar el procesamiento
y la recolección de datos de observaciones terrestres, diseminar productos y nuevas
tecnologías y programas que ayuden a los pronosticadores a mantener la consciencia de
la situación.
4 Ciencias sociales: Desarrollo de programas educativos, mensajes de alerta y otras
comunicaciones que producen las reacciones deseadas entre la población.
Además de contar con personal multi-disciplinario, se insta a los centros de alerta a establecer
y mantener buenos vínculos con instituciones académicas y otros centros de investigación
profesional. Estos vínculos a menudo llevan a avances en los procedimientos y ayudan al centro
a mantenerse a la vanguardia de las nuevas tecnologías y técnicas. Se pueden establecer vínculos
de colaboración con instituciones cercanas o co-localizadas, a través de personal que antes
estaba en esos sitios o por medio de contactos realizados en reuniones y talleres.
Productos experimentales
Los cuatro productos estandarizados básicos (alerta, vigilancia, advertencia y boletín) podrían
no llenar todas las necesidades de un centro SMHN. Por ejemplo, un centro podría necesitar
desarrollar o modificar un producto especializado para llenar las necesidades de uno o más de
los clientes que sirve. De manera similar, los SMHN podrían contemplar ofrecer un servicio
nuevo o cambiar uno existente. En todos estos casos, el centro de alerta debe establecer y
seguir un proceso diseñado a priori que haya sido pensado y discutido con la base de clientes
del centro antes del inicio del proceso de cambio. Esta aproximación ayudará al centro a evitar
muchos de los problemas asociados con hacer cambios.
Un producto o servicio nuevo o un cambio comienza como un concepto que luego es
desarrollado en una propuesta. Una vez que la propuesta ha sido articulada pero, antes de
comenzar el desarrollo, el centro de alerta debe asegurar que la implementación del producto
o servicio nuevo o cambiado actúe de manera justa y equilibrada con respecto a todos los
interesados y se logre de manera que maximice la equidad y la apertura. La Figura 6.2 describe
el proceso a seguir en el desarrollo y la implementación de un producto o servicio nuevo o
mejorado. El alcance de los productos y servicios en este proceso puede ser nacional o local. Se
deben seguir los seis principios guía delineados abajo a la hora de considerar si se puede o debe
lanzar un nuevo producto o servicio o hacer un cambio a un producto o servicio existente.
Seis principios guía cuando se considera comenzar un nuevo producto o cambiar un producto o
servicio existente:
1. Conexión con la misión: El producto o servicio debe estar conectado con la misión del
centro.
2. Vida y propiedad primero: La protección de vidas y propiedad debe tener el primer
lugar en la asignación de recursos y en el desarrollo y la diseminación de productos y
servicios.
6-14
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
Figura 6.2 Pasos para implementar un producto experimental.
3. No sorpresas: Todos los usuarios, incluidos los del sector privado, deben recibir
notificación adecuada y la oportunidad de contribuir con insumos para el desarrollo y
la diseminación de productos y servicios.
4. Los interesados son los dueños de los datos: La diseminación abierta e irrestricta de
información financiada con fondos públicos es una buena política y podría ser la ley. La
Organización Meteorológica Mundial especifica que los países deben compartir datos
hidrometeorológicos para asegurar que la información esté disponible para producir
pronósticos y alertas para salvar vidas (Resoluciones 40(Cg-XII) y 25 (Cg-XIII).
5. Equidad: El trato a todos los interesados debe ser equitativo y no mostrar favoritismo
a socios particulares, en especial los de sectores académicos y comerciales. No se debe
proveer un servicio a un segmento de la comunidad de usuarios que no pueda ser
provisto a todos los sitios similares de usuarios. Por ejemplo, si se ofrecen pronósticos
agrícolas a un segmento de productores, deberían estar disponibles a todos los sectores
similares de productores.
6. Mantener y explicar los productos de rutina: Cuando se reciben solicitudes de
servicios especiales hechos a la medida, asegúrese de que el usuario entienda plenamente
los productos que el centro ofrece “de rutina”.
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-15
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
Puntos importantes que recordar acerca de los
programas de investigación y desarrollo
4Las actividades de investigación aplicada y desarrollo de programas en los SMHN
generalmente calzan en tres categorías amplias: ciencias geofísicas, procesamiento y
ciencias sociales.
4El programa de investigación y desarrollo de un centro de alerta crea una atmósfera de
progreso.
4La colaboración con otras instituciones ayuda al centro a permanecer a la vanguardia de
las nuevas tecnologías y técnicas.
4Un nuevo producto debería someterse a un programa riguroso de pruebas antes de
considerarlo operativo.
Referencias
Samarajiva, R. 2005: National Early Warning System: Sri Lanka (NEWS:SL). A Participatory
Concept Paper for the Design of an Effective All-Hazard Public Warning System
(Version 2.1) LIRNEasia, Sri Lanka. Available at: http://www.lirneasia.net/2005/03/
national-early-warning-system/
Partnership for Public Warning (2002). Developing A Unified All-Hazard Public Warning
System, Report by The Workshop on Effective Hazard Warnings, Emmitsburg, Maryland
November 25, 2002. McLean, VA. At: http://www.ppw.us/ppw/docarchive.html
Partnership for Public Warning (2003). A National Strategy for Integrated Public Warning
Policy and Capability. McLean, VA. At: http://www.partnershipforpublicwarning.org/ppw/
docs/nationalstrategy.pdf
Wogalter, M. and David M. DeJoy, Kenneth R. Laughery 1999: Warnings and risk
communication. Taylor & Francis. 365 pp. ISBN: 0-7484-0266-7
Ding, A.W. 2009: Social Computing in Homeland Security: Disaster Promulgation and
Response. Information Science Reference. 320 pp ISBN 978-1-60566-228-2. At: http://
www.igi-global.com/reference/details.asp?ID=33139
6-16
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
Capítulo 6: Diseminación y notificación de alertas
Guía de referencia para sistemas de alerta temprana de crecidas repentinas
6-17