La orientación de la política económica española

Presupuesto y Gasto Público 42/2006: 17-21
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2006, Instituto de Estudios Fiscales
La orientación de la política económica española
DAVID VEGARA FIGUERAS
Secretario de Estado de Economía
Ministerio de Economía y Hacienda
Resumen
A pesar de la buena situación de la economía española, el modelo de crecimiento vigente, caracterizado por el impul­
so entre otros, de los fondos comunitarios, la pertenencia al euro y el volumen de población inmigrante recibido, ha
dado sus máximos frutos y comenzará a agotarse en el futuro. Es necesario poner en practica una estrategia de políti­
ca económica que active la productividad, como demostrado factor de crecimiento a largo plazo mas importante. La
política de fomento de productividad se instrumenta en planes de actuación multidisciplinares, plurianuales y con
objetivos concretos temporales y cuantitativos. La traducción a los PGE 2006 es un aumento en las partidas de
I+D+i, Educación e Infraestructuras.
Palabras clave: Política económica, presupuestos, productividad.
El año que finaliza ha dejado en el contexto económico mundial noticias de diversa es­
pecie, mientras que los precios del petróleo aumentaban hasta un 40% y la Eurozona atrave­
saba un año de aparente postración, Estados Unidos mantenía un buen tono de crecimiento, a
pesar de los huracanes que devastaban el estado de Luisiana en otoño; Japón continuaba sa­
cudiéndose poco a poco el peso de la deflación y las naciones emergentes, en especial China,
seguían prolongando su crecimiento un año mas.
El 2005 ha sido para España un año inobjetablemente positivo en la faceta económica y
aunque hay también sombras de las que se hablará mas adelante, la mayoría de las variables
han dado buenas noticias. Recapitulando someramente podemos citar tres capítulos clave: el
primero muestra un crecimiento económico que ha acelerado durante el año pasado, en el
que la economía española ha sido uno de los dinamizadores de una zona euro cuyo creci­
miento no ha superado el 1,5%. Hasta el tercer trimestre del año, el crecimiento obtenido del
3,5% —cifra que posiblemente se mantenga como dato también para el cuarto trimestre—
suponía el 21% del crecimiento total de la Eurozona.
El segundo de los capítulos engloba a las cifras de empleo, el 2005 puede calificarse
como un ejercicio excelente. El pasado año ha finalizado con la tasa de actividad mas alta de
la historia, con mas de 19 millones de ocupados, lo que constituye otro record creando la
economía española durante el período casi 900.000 empleos. Tal intensidad en el ritmo de
creación de empleo ha supuesto que hasta el tercer trimestre del 2005, —período para el que
se disponen de datos de contabilidad nacional comparables— el empleo generado por la eco­
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nomía española equivalga al 80% del empleo total creado en la zona euro. Como resultado
de ello, España presentaba la tasa de paro mas baja desde 1978 (8,7%).
El tercer capítulo es el de las variables financiero-fiscales, donde previsiblemente se
cierre el ejercicio del 2005 con un superávit cercano al 1% del PIB, el primer superávit de la
historia de la España democrática y que coloca a España entre los tres únicos países de la
zona euro que consiguen cerrar las cuentas con números positivos.
En lo que respecta al 2006 las perspectivas siguen siendo favorables, y en ello coinci­
den tanto el Gobierno como las principales instituciones económicas internacionales. El cre­
cimiento se sigue previendo intenso, por encima de los niveles del 3%, con una contribución
sensiblemente inferior de la demanda nacional, y una contribución menos negativa de la de­
manda exterior, debido en gran medida al anhelado despegue de la zona euro que, según
apuntan los indicadores, habría empezado en el ultimo trimestre del 2005, para irse consoli­
dando, en ausencia de shocks negativos, a lo largo del año en curso.
Sin embargo en el año 2005 también ha visto como se manifestaban los dos desequili­
brios que más han venido preocupando en los últimos años, el deterioro del saldo corriente y
la inflación. A pesar de que ha habido factores coyunturales que han aumentado su magnitud
—el encarecimiento del petróleo hasta un 40%— su persistencia se explica por las deficien­
cias del modelo de crecimiento que la economía española ha experimentado en los últimos
años. Aunque ha dado frutos importantes, los impulsos que lo han caracterizado pueden no
permanecer a largo plazo, así:
• El sensible descenso de los tipos de interés que llevó aparejada la entrada en la mone­
da única favoreció dos procesos. Por una parte, en la medida en que los agentes han
interiorizado de forma permanente unos tipos mas reducidos, ha supuesto un incenti­
vo para el consumo y la inversión. Por la otra, el descenso de tipos implicó una apre­
ciable rebaja en los costes financieros del sector público, haciendo más fácil «cuadrar
las cuentas». Adicionalmente, el tipo de cambio con el que se produjo la incorpora­
ción de la peseta al euro fue, debido a las devaluaciones de la primera mitad de los
90, bastante favorable en términos de competitividad exterior, lo cual otorgó cierto
margen a las exportaciones nacionales. No obstante, hemos presenciado este año
como los tipos de interés han dejado de estar en mínimos históricos para aumentar li­
geramente, y se viene constatando, año tras año, como el permanente diferencial de
inflación con los países de la zona euro erosiona, entre otros factores, el margen de
competitividad.
• La entrada de un número de inmigrantes sin precedente en la historia de nuestro país
ha supuesto un shock positivo de enorme trascendencia. Examinado desde el lado de
la oferta, ha acarreado un incremento de la oferta de trabajo que, entre otras cuestio­
nes permite un crecimiento de la actividad con menores tensiones salariales. Por el
lado de la demanda, ha supuesto la irrupción de millones de nuevos consumidores de
bienes y servicios. Sin embargo, no es probable que las tasas de entrada de población
extranjera en edad de trabajar mantengan el ritmo de la última década.
• La aportación de fondos comunitarios equivalentes, por media, a un 1% anual del
PIB, materializado fundamentalmente en un aumento de la dotación de capital físico
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de la economía, irá disminuyendo debido a dos causas: el enriquecimiento relativo de
España, con el consecuente incremento de la renta per capita y la ampliación de la
UE al Este.
Así pues, se hace imprescindible renovar la batería de factores de crecimiento económi­
co, impulsando un modelo que explote otras fuentes. Cuando se exploran las posibles carencias
que ha tenido el modelo de crecimiento actual sobresale la bajísima productividad, cuyo de­
sempeño ha sido francamente decepcionante. Mientras en otros modelos de crecimiento muy
exitoso de los últimos años, EE.UU. o Irlanda, por ejemplo, el incremento de la productividad
ha sido el gatillo que disparaba el ciclo expansivo, no ha sucedido así en el caso español.
La productividad se ha demostrado como el factor de crecimiento a largo plazo mas im­
portante de todos. Mediante los incrementos de productividad, se obtiene una mayor renta
per cápita, un mayor dinamismo económico con menores tensiones en los precios, además de
mejoras en la competitividad, en los salarios reales y en el empleo. Debe tener por tanto un
papel más relevante en el modelo de crecimiento económico que tome el relevo del vigente,
donde el consumo privado y la construcción cedan parte de su protagonismo al incremento
de la dotación de capital productivo y a las exportaciones.
A su vez, la pertenencia de España a la moneda única imposibilita el uso de impulsos
monetarios o cambiarios, este mismo hecho junto con otras razones de utilidad económica
restringe la utilización de los déficit, aconsejándose las medidas de tipo estructural como los
elementos que más deben abundar en la composición de la política económica. La importan­
cia de las medidas de esta índole ya era asumida por los gobiernos europeos cuando se for­
mulaba la estrategia de Lisboa en el año 2000, que tras un período de cierto abandono vuelve
a ocupar posiciones preponderantes en la agenda europea.
Por tanto, para responder a todas las exigencias del escenario actual y futuro la estrate­
gia de política económica del Gobierno se ajusta a las siguiente características: mantiene la
estabilidad presupuestaria, adaptándola mejor al papel estabilizador del presupuesto y a
los diferentes niveles de gasto existentes en la Administración española; impulsa la produc­
tividad como factor más importante en el crecimiento a medio y largo plazo; propugna un
amplio abanico de reformas en regulación económica, mercados de bienes y mercados de
factores, a fin de que los agentes actúen en el marco de mayor calidad regulatoria posible y
alinea sus objetivos con los de la agenda de Lisboa.
Estos principios de política económica se aplican a cada una de las actuaciones del Go­
bierno en la materia. Dado que se trata de una estrategia de medio y largo plazo, se pretende
que las medidas tengan un alcance plurianual y sean puntualmente evaluadas. Teniendo en
cuenta que la estrategia es muy transversal, afectando a la totalidad de los sectores de la eco­
nomía, desde diferentes ámbitos de actuación, cada medida lleva aparejada el organismo que
debe llevarlo a cabo. En aras de que las actuaciones sean transparentes al máximo se opta por
definir ex ante para cada medida, o bien una fecha de ejecución definida, o bien un indicador
objetivo del grado de cumplimiento alcanzado en una fecha determinada. Fruto del trabajo
bajo esta metodología se han diseñado dos grandes instrumentos política económica, de al­
cance plurianual: El Plan de Dinamización de la Economía e Impulso a la Productividad,
cuya revisión anual se llevará a acabo en breve, y el Plan Nacional de Reformas, presentado
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a final del 2005, que es la aportación española para el cumplimiento de la nueva y revisada
estrategia de Lisboa.
En los PGE del año 2006, la productividad ocupa un parte central en el gasto asignado.
Otros dos objetivos que se persiguen son la mejora de la cohesión social, con un incremento
de las pensiones mínimas, y la mejora de los servicios públicos con un aumento de las parti­
das destinadas a seguridad ciudadana y justicia. Adicionalmente se consigna la inyección de
fondos destinada a aliviar la situación financiera del sistema sanitario, transferido a las auto­
nomías.
La actuación presupuestaria en programas ligados al fomento de la productividad se
agrupan principalmente en tres políticas de gasto. La primera es el impulso a la I+D+i, desa­
rrollando el programa INGENIO 2010 cuyo objetivo es elevar hasta el 2% del PIB el gasto
público en I+D para ese año, se lanzan, entre otros, el plan Cenit, orientado a incrementar la
I+D+i privada; el plan Consolider, destinado a aumentar la colaboración entre investigadores
en torno a grandes consorcios; el plan I3 destinado a la contratación de investigadores de
acreditada trayectoria y el programa Avanz@ que promueve la incorporación de los ciudada­
nos y las administraciones públicas a la sociedad de la información. El incremento de gasto
en I+D+i civil en el presupuesto del 2006 asciende al 31,8%, siendo el total presupuestado
para actuaciones en esta línea de 4.862 millones de Euros.
La segunda política de gasto protagonista es la educación, con el propósito de mejorar
la dotación y calidad del capital humano futuro. Dentro de las competencias de gasto del Go­
bierno central, se ha comenzado por aumentar el monto total del conjunto de programas des­
tinados a educación en un 19,4%, siendo la dotación para becas y ayudas el programa cuanti­
tativamente más importante. El aumento de este ejercicio, en torno a un 9%, permite otorgar
40.000 becas más, un incremento sin precedentes hasta la fecha.
El tercer eje de la política de gasto en productividad lo conforma la partida de infraes­
tructuras físicas. Cabe resaltar en este apartado el alcance plurianual de los planes contenidos
en los diferentes programas de gasto, siendo los más importantes el PEIT (Plan Estratégico
de Infraestructuras de Transporte) y el programa AGUA, destinado a la desalación, depura­
ción y reutilización de los recursos hídricos. El horizonte de finalización de ambas actuacio­
nes es el año 2010, por tanto, las cantidades consignadas en los presupuestos del 2006 se co­
rresponde solamente con la parte de los proyectos a ejecutar en el año entrante.
Dicho esto, cabe detallar que el aumento de la inversión en el total de infraestructuras
para este ejercicio es del 13,3%, siendo los incrementos del 17% en infraestructuras hídricas;
del 8,8% en creación y conservación de carreteras y del 34,2% en infraestructuras ferroviarias.
Conexas a estas tres líneas de política de gasto, a fin de mostrar todo el panorama de
medidas relacionadas con la productividad, se deben incorporar aquellas actuaciones en ma­
teria de medio ambiente y desarrollo sostenible. La razón para ello es que muchas de las ac­
tuaciones que se prevén tienen impacto directo en la productividad, en el sentido de que tra­
tan de encontrar o bien procesos energéticos más eficientes, ahorradores de recursos y menos
contaminantes, o bien fuentes alternativas que tratan de reducir la dependencia energética. El
origen de esta medidas responde a compromisos adquiridos, por ejemplo el Protocolo de
Kyoto, o responden a actualizaciones de programas ya existentes —reformulación del Plan
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de Energías Renovables o el Plan de Acción de la Estrategia Española de Ahorro y Eficiencia
Energética—. Aunque su inspiración primordial es la muy necesaria incorporación a la polí­
tica económica de los costes que acarrea el modelo tradicional de desarrollo, su materializa­
ción comporta en buena parte de los casos, mejoras en la productividad.
Quedan de esta forma expuestas las líneas maestras de la política económica y su traduc­
ción en los PGE. La coyuntura económica actual es francamente buena, y a un año vista, con
los datos actuales, seguirá muy favorable. Es bastante razonable pensar, a la vista de los dese­
quilibrios que vienen manifestándose, que el modelo de crecimiento vigente ha atravesado su
fase de mayor rendimiento y por eso es necesario desarrollar políticas de medio y largo plazo
que comiencen a actuar en la sustitución de sus impulsores. Estos programas ya están en fun­
cionamiento y darán sus frutos paulatinamente. No pueden esperarse cambios espectaculares
ni súbitos cuando se aplican este tipo de medidas, pero es la mejor manera de obtener los obje­
tivos a los que ulteriormente debe apuntar la política económica, a saber, crecimiento económi­
co y empleo, equilibrados y cuyos frutos alcancen por igual a toda la sociedad.
Abstract
Despite the good performance of the Spanish economy, the present growth model, characterized by the impulse of Eu­
ropean funds, the belonging to the euro area, and the vast volume of immigration, has reached its maximum and conse­
quently will decline in the future. It is necessary to develop a strategy that fosters productivity due its capital role in the
long term growth. The policy for fostering productivity is instrumented through multi-disciplinary plans with a scope
of various years, which aim to quantified objectives, settling as well the respective deadlines. The materialization of
these plans in the 2006 Budget is represented by a rise in expenses on R+D, Education and Infrastructures.
Key words: Economic policy, budget, productivity.