No ha expresado las razones por las que estima que su plaza no

18-Z-98
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA: San Salvador, a las nueve horas del día veintiocho de abril del año dos
mil.
El presente juicio ha sido promovido por la señora Marta Genoveva Zúniga de Márquez, de
cincuenta y seis años de edad a la fecha de interposición de la demanda, empleada, de este
domicilio, en su carácter personal, impugnando los siguientes actos: a) resolución de
despido emitida por el señor Ministro del Interior y el Director General de Migración, que
le fue notificada a la interesada el día seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho; b)
la resolución pronunciada por el Tribunal de Servicio Civil el día ocho de junio de mil
novecientos noventa y ocho, mediante la que se declara que no existe nulidad en la
destitución.
Han intervenido en el juicio la parte actora, en la forma indicada, las autoridades
demandadas: señor Ministro del Interior, el Director General de Migración y el Tribunal de
Servicio Civil; y la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría en su carácter de Agente
Auxiliar y en representación del señor Fiscal General de la República.
LEIDO EL JUICIO;
Y, CONSIDERANDO:
I. El actor en su demanda esencialmente expone: que desde el día seis de febrero de mil
novecientos noventa y ocho fue suspendida de sus labores como Secretaria de la Dirección
General de Migración, por considerar que la plaza se encontraba suprimida. Que dicha
plaza no ha sido realmente suprimida por no gozar de las características que demuestran
que la Administración Pública había decidido prescindir de los servicios de un determinado
número de personas. Que la plaza que ella ocupaba continúa con las mismas funciones e
incluso, pagándose como retribución el mismo salario que el año anterior tenía,
irrespetando de esta forma el Artículo 30 de la Ley de Servicio Civil el cual señala en el
inciso último "El cambio de denominación del cargo o empleo no implica supresión del
mismo, y el funcionario o empleado que lo desempeñare tendrá derecho a ocupar el de
nueva denominación que corresponde a sus funciones". Que por dicha situación inició el
proceso correspondiente ante el Tribunal de Servicio Civil, quien le resolvió
desfavorablemente. Que se ha violentado el derecho a la estabilidad laboral, Art. 37 de la
Constitución, el derecho al trabajo, Art. 2 de la Constitución, y el Art. 30 de la Ley de
Servicio Civil. Que el Tribunal de Servicio Civil ha mostrado tolerancia ante esos hechos al
resolver en forma desfavorable a sus intereses, ya que "únicamente se tomaron en cuenta
los elementos probatorios de la parte demandada, sin haber hecho un verdadero y
exhaustivo estudio del caso…no se valoró como debió ser la prueba presentada". Que tiene
pleno conocimiento que conforme al Art. 4 literal e) de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, no corresponde a esta jurisdicción el conocimiento de las
resoluciones del Tribunal de Servicio Civil, pero solicita que dicha disposición se declare
inaplicable. Que la citada disposición imposibilita impartir justicia en forma equitativa, lo
que se conoce como tutela judicial efectiva y comprende el acceso a la justicia para obtener
una resolución que se funde en Derecho, por lo que no deben existir ámbitos exentos que
impidan a los administrados defender sus derechos e intereses legítimos; que el Tribunal de
Servicio Civil es un ente administrativo creado para un fin público, que es velar por las
buenas relaciones del Estado y el Municipio con sus funcionarios y empleados. Que las
resoluciones de tal autoridad no constituyen una materia ajena al conocimiento de la Sala,
sino más bien una materia propiamente administrativa. Concluye que al excluir esta materia
del conocimiento judicial por motivos de legalidad, se le priva de la posibilidad de revisión,
y genera un espacio de impunidad que impide al gobernado defender jurisdiccionalmente
sus derechos e intereses legítimos.
II. La Sala declaró que el artículo 4 Literal e) de La Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, contraría la Norma Fundamental, al establecer que no corresponde a la
jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de la legalidad de las resoluciones
del Tribunal de Servicio Civil. Algunas de las razones en que fundamentó esta decisión son
las siguientes: ""… El Tribunal de Servicio Civil es un ente administrativo, que emite actos
administrativos. El régimen jurídico aplicable a los servidores públicos en El Salvador, se
encuentra determinado en principio por su forma de su ingreso a la Administración, es
decir, por el vinculo a través del cual se ha establecido la relación empleado-Estado. Así: si
el ingreso se da a partir de un contrato de trabajo, estos se regirán por el Código de Trabajo.
Cuando el nombramiento tuviese su origen en un acto administrativo, quedarán regidos por
el Derecho Administrativo. Claramente establece el ordenamiento jurídico en materia
laboral, que no se aplica el Código de Trabajo cuando la relación que une al Estado,
Municipios e Instituciones Oficiales autónomas con sus servidores, fuere de carácter
público, y tuviere su origen en un acto administrativo, como el nombramiento en un empleo
que aparezca específicamente determinado en la Ley de Salarios con cargo al Fondo
General y Fondos Especiales de dichas instituciones o en los Presupuestos Municipales.
Los servidores públicos que han ingresado a la Administración a través de un acto
administrativo de nombramiento, por regla general se encuentran bajo el régimen de la
"Carrera Administrativa", instituido en el Art. 219 de la Constitución de la República.
Establece nuestra Carta Magna que la Ley regulará el Servicio Civil, y en especial las
condiciones de ingreso a la Administración; las promociones y ascensos con base a mérito
y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías, etc. Esta se denomina "Ley de Servicio
Civil", y comprende el régimen general que regula las relaciones de trabajo entre el Estado
y los servidores públicos, en términos generales, condiciones de ingreso, reglas relativas a
promociones, ascensos, traslados, sanciones, garantías, así como recursos contra las
resoluciones que los afecten. Tal cual se establece en el Capítulo II Art. 6 de dicha Ley, los
"Organismos Competentes" para la aplicación de la misma son las Comisiones del Servicio
Civil y el Tribunal de Servicio Civil. Las atribuciones de ambos organismos están
reguladas en los Arts. 12 y 13 de la Ley, respectivamente, de donde en concordancia con
los artículos 42, 46, 47, 56, 57 y 59 se pueden establecer la gama de resoluciones que el
citado Tribunal puede emitir. Específicamente el Art. 13 establece que compete al referido
Tribunal: a) Conocer en recurso de revisión y de nulidad de las resoluciones definitivas
pronunciadas por las Comisiones de Servicio Civil; b) Conocer de las reclamaciones que se
presenten contra las demás resoluciones de las Comisiones de Servicio Civil o de los jefes
de dependencia, cuando se alegue injusticia manifiesta causada por ellas a los quejosos; y,
c) Rehabilitar a los funcionarios o empleados destituidos…. La primera atribución
enunciada le confiere el conocimiento en grado de lo resuelto por el órgano inferior -
Comisiones del Servicio Civil- actuando como órgano administrativo jerárquicamente
superior. El Art. 46 establece que también conocerá en recurso de las resoluciones
pronunciadas por las Comisiones de Servicio Civil que imponen multas o suspensiones.
Claramente se advierte que el giro o naturaleza de las actuaciones del Tribunal -por ejemplo
conoce en grado sobre resoluciones de despidos y sobre materia sancionatoria- es
netamente materia de carácter administrativo. Es claro entonces que no existe fundamento
técnico para la exclusión de las resoluciones que provengan del citado tribunal del
conocimiento de la Sala. Se trata de un verdadero ente administrativo que emite actos
administrativos. La consecuencia básica de la exclusión cuestionada, es la imposibilidad de
debatir ante el Organo Judicial la legalidad de sus actuaciones. Es insostenible que el
conocimiento de esta materia se deje fuera del control del Organo Judicial, ya que como se
ha expuesto, corresponde a éste exclusivamente la función de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado en materia contencioso administrativa. Se insiste y reitera: En un Estado de
Derecho no existe espacio para crear ámbitos de impunidad que impidan a los gobernados
defender ante el Organo Judicial sus derechos e intereses legítimos contra actuaciones
alejadas de la Ley.""
III. La demanda y su corrección fueron admitidas, se tuvo por parte a la señora Marta
Genoveva Zúniga de Márquez, se solicitó informe a las autoridades demandadas a fin de
que manifestaran si pronunciaron los actos que se les atribuyen. Recibidos estos informes,
se les solicitó uno nuevo, a fin de que expresaran las razones en que fundamentan la
legalidad de los actos impugnados. En estos, el señor Ministro del Interior se limitó a
señalar que efectivamente se suprimió la plaza en la que se encontraba nombrada la señora
Marta Genoveva Zúniga de Márquez, y que el suprimir plazas es atribución de la Asamblea
Legislativa, conforme al Art. 131 Ordinal noveno de la Constitución de la República. Por
su parte, el Tribunal de Servicio Civil, fundamentalmente expresó: ""... Del estudio que este
Tribunal hizo de las pruebas y de la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y siete, en
la Unidad Presupuestaria número 05 Control Migratorio; Línea de Trabajo: 01 Trámites y
Control Migratorio, aparece que habían 176 plazas y la que ocupaba la demandante en la
Partida 35 hay 8 plazas de Secretaria. En la Ley de Salarios del año próximo pasado,
aparecieron en esa misma Unidad Presupuestaria y Línea de Trabajo, 156 plazas, en la
partida número 46 hay sólo 2 plazas de Secretaria. Por consiguiente, hubo una reducción en
el número de las mismas, lo que indica que hay Supresión de Plazas; en consecuencia este
Tribunal consideró que se habían reducido el número de plazas, en ese entendido pronunció
que existía supresión de plazas de SECRETARIA y no una Nulidad de Destitución,
procediendo a declararlo así, ordenando la Indemnización de la empleada demandante de
conformidad al Art. 30 de la Ley de Servicio Civil…la actora…durante el término
probatorio de cuatro días que señala el Art. 61 Inc. 3 de la Ley de Servicio Civil, no aportó
prueba suficiente para establecer que su plaza había sido reclasificada en otra dependencia
del Ministerio del Interior o que había cambio en la denominación de la plaza que ocupaba;
en tanto que, los Acuerdos presentados por los Funcionarios demandados ante esta
autoridad, en los cuales se probaba que la Asamblea Legislativa, había suprimido la plaza
que ocupaba la señora ZUNIGA DE MARQUEZ, habiendo comprobado tal hecho en las
fotocopias debidamente certificadas por Notario del Diario Oficial donde se publicaba la
Ley de Salarios…""
IV. Se tuvo por agregada la credencial presentada por la Licenciada Ana Cecilia Galindo
Santamaría, quien ha comparecido en carácter de Agente Auxiliar y en representación del
señor Fiscal General de la República; y se le dio intervención. En esta misma resolución se
impuso multa al señor Director General de Migración, por no haber contestado el segundo
de los informes que le fue solicitado. Posteriormente el juicio se abrió a prueba por el
término de ley.
Durante el término probatorio, las partes presentaron la siguiente documentación:
certificación del expediente tramitado por el Tribunal de Servicio Civil; Acuerdo Ejecutivo
que estableció el pago de indemnización a la señora Marta Genoveva Zúniga de Márquez;
copias de Diarios Oficiales que contienen las Leyes de Salarios para los años mil
novecientos noventa y siete y mil novecientos noventa y ocho, en lo que a Control
Migratorio se refiere; comprobantes de egreso fiscal referentes al pago de la indemnización
a la señora Marta Genoveva Zúniga de Márquez; constancia sobre el cargo ocupado por la
señora mencionada, y el salario devengado.
Posteriormente se corrió traslado a las partes, a fin de que presentaran sus alegatos. La parte
actora reforzó los argumentos expuestos en la demanda, y agregó: "…tal y como lo
manifesté desde mi reclamo ante el Tribunal de Servicio Civil, se efectuó una reasignación
de presupuesto dentro del Ministerio del Interior, y como podrá cerciorarse esta Sala, en la
Ley de Salarios de mil novecientos noventa y ocho, aparece contemplada una nueva
unidad, la 08, denominada de Servicios de Asesoría Legal, con una subdivisión de 01
Extranjería. Esta Unidad presupuestaria ofrece 14 plazas, que es precisamente donde
quedan absorbidas las que en principio se notan faltantes de acuerdo a la Ley de Salarios de
mil novecientos noventa y siete. Me consta … que quienes ocupan las plazas de esta unidad
presupuestaria son compañeros de la Dirección General de Migración, y es por tal motivo
por el que considero ilegal la sentencia dictada por el Tribunal de Servicio Civil puesto que
de cara a la nueva Ley de Salario la dirección General no necesitaba despedir empleados,
como lo hizo con un grupo de compañeros y mi persona…" Las autoridades demandadas
reiteraron las posiciones expresadas en sus informes. El Agente Auxiliar delegado por el
señor Fiscal General de la República, fundamentó su alegato encaminado a que se declare
la ilegalidad de los actos impugnados, básicamente en el hecho que: "el Decreto 31 emitido
por el Ministerio del Interior no tenía un fundamento real para suprimir dicha Plaza en un
sentido formal porque en realidad en el año de mil novecientos noventa y ocho lo que se
hizo fue cambiarle de denominación a dicha Plaza y readecuar en el año de mil novecientos
noventa y nueve dicha Plaza en la Unidad Presupuestaria en que se encontraba en el año de
mil novecientos noventa y siete".
V. En el presente caso han sido impugnados los siguientes actos: a) resolución de despido
de la señora Marta Genoveva Zúniga de Márquez, emitida por el señor Ministro del Interior
y el Director General de Migración, que le fue notificada a la interesada el día seis de
febrero de mil novecientos noventa y ocho; b) la resolución pronunciada por el Tribunal de
Servicio Civil, el día ocho de junio de mil novecientos noventa y ocho, mediante la que
declaró que no existe nulidad en la destitución mencionada.
La parte actora ha fundamentado la demanda en el hecho que considera que la plaza de
Secretaria que ella ocupaba en la Dirección General de Migración, no ha sido suprimida,
sino que sólo operó un cambio de denominación. Agrega que el Tribunal de Servicio Civil:
"no se valoró como debió ser la prueba presentada ni tampoco realizó un estudio real y a su
vez comparativo de las plazas del año fiscal de mil novecientos noventa y siete con las del
año en curso" (mil novecientos noventa y ocho).
Para analizar la situación planteada, debe tenerse en cuenta en primer lugar, que en la
demanda no se han expresado las razones por las que se estima que la plaza que se comenta
no fue suprimida, sino por el contrario, sólo operó un cambio de denominación. A ese fin
era necesario que se manifestara qué otra "nueva plaza" mantuvo las funciones asignadas a
la que la demandante tenía conforme a la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y
siete, aun cuando se le hubiera dado denominación diferente en la Ley de mil novecientos
noventa y ocho.
La actora se limitó a expresar lo siguiente: "considero que dicha plaza no ha sido
suprimida, por no gozar ésta de las características que demuestren efectivamente, que la
administración pública ha decidido prescindir de los servicios de un determinado número
de personas"; que dicha plaza aparece prevista en el año fiscal de mil novecientos noventa y
ocho bajo otra denominación, pero con las mismas funciones y el mismo salario del año
anterior.
Sólo al contestar el traslado ha alegado que en la Ley de Salarios de mil novecientos
noventa y ocho, aparece una nueva Unidad, denominada Servicios de Asesoría Legal, en la
cual hay catorce plazas, que es precisamente donde quedan absorbidas las que al principio
se notan faltantes de acuerdo a la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y siete, y que
"de cara a la nueva Ley de Salarios la Dirección General no necesitaba despedir
empleados".
A juicio de este Tribunal, la anterior afirmación no justifica la existencia de un "cambio de
denominación de plaza". Simple y sencillamente fueron suprimidas plazas con funciones
secretariales en la Sección en la que estaba nombrada la demandante ("Control
Migratorio"), y al año siguiente, en una Sección nueva ("Asesoría Legal"), fueron creadas
nuevas plazas de esa misma naturaleza. Es obvio que las plazas de Secretaria, salvo casos
muy excepcionales, conllevan siempre el mismo tipo de funciones.
Resulta claro que el apoyo de empleados con funciones secretariales, se necesita
normalmente, en toda oficina del Estado, en unas más y en otras menos; nada extraño ni
ilegal implica la decisión tomada en un año de suprimir plazas de Secretaria en una
Sección, cuando al año siguiente se crean plazas de esa misma naturaleza en otra Sección.
Por lo expuesto es que la situación descrita no refleja la intención de disfrazar la supresión
de una plaza por parte de la Administración Pública.
También la Agente Auxiliar delegada por el señor Fiscal General de la República, al
contestar el traslado que le fue conferido, ha afirmado que "en el año mil novecientos
noventa y ocho lo que se hizo fue cambiarle de denominación a dicha Plaza en la Unidad
Presupuestaria en que se encontraba en el año de mil novecientos noventa y siete". Sin
embargo, tampoco explica ni ha probado por qué sostiene que se mantuvo, en su esencia, la
plaza que en principio ocupaba la señora Zúniga de Márquez.
De lo expresado se concluye que tampoco resulta válido el argumento de la actora relativo
a que el Tribunal de Servicio Civil no valoró adecuadamente la prueba que le fue
presentada por la señora Zúniga de Márquez, ya que los medios probatorios que aportó no
conducían a concluir el cambio de denominación de plaza alegado.
Así, presentó prueba documental consistente en copias parciales de Diarios Oficiales que
contienen parte del contenido de las Leyes de Salarios de los años mil novecientos noventa
y siete y mil novecientos noventa y ocho. El simple análisis de tales listados de plazas, no
resulta suficiente para concluir que la situación analizada constituyó un simple cambio de
denominación de plaza, y no una verdadera supresión de la misma.
Como consecuencia de todo lo expresado, se concluye que los actos impugnados son
legales.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, y Arts. 421 y 427 Pr.C., y Arts. 31, 32 y
53 L.J.C.A., a nombre de la República, la Sala FALLA: a) Declárase legal el acto de
despido de la señora Marta Genoveva Zúniga de Márquez, pronunciado conjuntamente por
el señor Ministro del Interior y el Director General de Migración; b ) Declárase legal la
resolución pronunciada por el Tribunal de Servicio Civil, el día ocho de junio de mil
novecientos noventa y ocho, mediante la cual declara que no existe nulidad en la
destitución antes relacionada; c) Condénase en costas a la parte actora, conforme al
Derecho común; y, d) en el acto de la notificación, entréguese certificación de esta
sentencia a las autoridades demandadas, y a la representación fiscal. NOTIFÍQUESE.---M.
ALF. BERNAL SILVA---J.N.R.R.---ARONETTE DIAZ---E. CIERRA--PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN---J.E.
ESCALANTE DIAZ---RUBRICADAS.