4194-2016 Criterio Proyecto de Ley 19800

División Jurídica
Al contestar refiérase
al oficio Nº
4194
05 de abril del 2016
CGR/DJ-0415
Licenciada
Éricka Ugalde Camacho
Jefa de Comisión Permanente de Gobierno y Administración
ASAMBLEA LEGISLATIVA
Correo electrónico: [email protected]
Estimada señora:
Asunto:
Criterio sobre el proyecto de Ley denominado “DONACIONES Y
PERMUTAS DE BIENES INMUEBLES ENTRE INSTITUCIONES DEL
ESTADO, INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y SEMIAUTÓNOMAS Y
EMPRESAS PÚBLICAS”, expediente legislativo n.°19.800.
Mediante el oficio n.° CG-315- 2016 del 17 de marzo de 2016, se solicita criterio del
órgano contralor con relación al proyecto de ley denominado “DONACIONES Y
PERMUTAS DE BIENES INMUEBLES ENTRE INSTITUCIONES DEL ESTADO,
INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y SEMIAUTÓNOMAS Y EMPRESAS PÚBLICAS”.
Sobre el particular, resulta menester indicar que de conformidad con el artículo 121,
inciso 1) de la Constitución Política, la emisión de las normas legales que integran el
ordenamiento jurídico, constituye una potestad –y consecuentemente una
responsabilidad- exclusiva de la Asamblea Legislativa, no obstante lo anterior, en atención
al requerimiento que se formula, -y de la información que se ha remitido- este órgano
contralor estima pertinente efectuar algunas consideraciones u observaciones con
respecto a dicho proyecto de ley, en lo que resulta atinente a nuestras competencias
constitucionales y legales.
I.
SOBRE EL PROYECTO DE LEY
De la información remitida a este órgano contralor el proyecto de ley objeto de
consulta propone un artículo mediante el cual se pretende que el legislador ordinario
realice una autorización a todas las instituciones centrales del Estado, instituciones
autónomas y semiautónomas y empresas públicas, para que entre ellas puedan donar o
recibir donaciones de bienes inmuebles patrimoniales o permutar bienes inmuebles
patrimoniales, para la ejecución de proyectos en salud, vivienda, educación y seguridad
nacional. Así como los bienes patrimoniales, que sean contemplados por el Poder
Ejecutivo dentro de un proyecto de interés público.
Contraloría General de la República
T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: [email protected]
http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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II.
CRITERIO SOBRE EL PROYECTO DE LEY
Como se indicó, en el caso particular, el proyecto de Ley que se somete a consulta,
pretende extender por la vía legal, una autorización para que todas las instituciones
centrales del Estado, instituciones autónomas y semiautónomas y empresas públicas,
entre ellas puedan donar o recibir donaciones de bienes inmuebles patrimoniales o
permutar bienes inmuebles patrimoniales, para la ejecución de proyectos en salud,
vivienda, educación y seguridad nacional. Así como los bienes patrimoniales, que sean
contemplados por el Poder Ejecutivo dentro de un proyecto de interés público.
En razón de lo anterior, se hacen algunas observaciones y consideraciones
respecto al proyecto, en primer término que la norma hace una habilitación de carácter
genérico respecto a bienes inmuebles patrimoniales. Asimismo, la norma únicamente está
facultando tanto al Poder Ejecutivo, instituciones centrales del Estado, instituciones
autónomas y semiautónomas y empresas públicas para que puedan donar o permutar,
como acto liberal que conlleva el traspaso de un bien de forma gratuita, en este caso de
naturaleza patrimonial, acto de liberalidad que encuentra su límite en el principio de
legalidad tratándose de la Administración Pública, así como recibir por medio de la
donación tales tipos de bienes.
Por otra parte, resulta importante que el legislador valore la necesidad de que tales
donaciones deban estar precedidas de algún tipo de declaración de que el proyecto tiene
un fin público o que se establezca un mecanismo de transparencia que permita
evidenciar la necesidad de la forma en que se estipula en el párrafo segundo, de manera
tal que haya un control respecto a la utilización de la habilitación que concede la ley.
Siempre sobre el tema de la donación, podría valorar el legislador establecer algún
tipo de monto que sea el límite para que se pueda dar la donación, ante lo cual en caso
de que se establezca un monto y el fin que se persigue requiera de un bien de valor
mayor, sea que sobrepase el límite legal, se requiera de ley especial al efecto, ante este
supuesto adquiere importancia que los bienes sean valorados por el departamento de
valoraciones administrativas y tributarias del Ministerio de Hacienda.
Adicionalmente, en razón de tratarse de fondos públicos definición en los que están
comprendidos los bienes públicos, conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República (n.° 7428 de 07 de setiembre de 1994), es
totalmente viable que el legislador, mediante norma especial prevaleciente ante el
artículo 1395 del Código Civil, norma general, la cual prohíbe que en la donación se
estipulen cláusulas de reversión en las que, ante el cumplimiento de una condición o de
un plazo, los bienes retornen al donante, se establezcan cláusulas de reversión cuando el
fin original pretenda variarse o bien desaparezca el interés público que sustentó la
donación, para que el bien retorne a la entidad pública donante; ello, con ocasión de la
especial tutela que revisten los fondos públicos.
Otro elemento por considerar es si el legislador debería o no establecer una lista de
fines en virtud de los cuales se pueda donar como los que se establecen en el proyecto,
salud, vivienda, educación y seguridad nacional, pues podrían haber algunos otros fines
de política social que lo requieran y no se encuentren contemplados, por lo que quizás
podría utilizarse un concepto más amplio como el que se estipula en el segundo párrafo
de la norma “proyecto de interés público”, sin circunscribirlo a un tipo de fin como los
mencionados.
Un aspecto importante también es que la habilitación del legislador como ya se
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indicó es para bienes de carácter patrimonial, y por lo tanto esa norma habilitante resulta
inaplicable para donar bienes demaniales, los cuales cuando así los ha declarado el
legislador requieren por la misma vía ser desafectados a dicho uso público y por ley
especial también debe autorizarse su enajenación en virtud del artículo 121.14
constitucional y los numerales 261 y 262 del Código Civil, en el sentido de que los bienes
sujetos a un fin específico dentro de un régimen de dominio público, para su disposición
(donación) necesitan de previo la autorización por medio de una ley especial que
especifique el bien y la desafectación correspondiente.
En el caso de instituciones beneficiarias de destinos específicos, se sugiere analizar
la posibilidad de que la donación de un inmueble se considere equivalente a recursos
recibidos por concepto de tales destinos, de tal manera que no se esté únicamente a los
movimientos reflejados en un presupuesto base efectivo en relación con dichas
obligaciones.
También se propone considerar que las instituciones receptoras de subvenciones,
deberían tener algún control de tutela en orden a efectuar donaciones de inmuebles,
como podría ser el concurso de la entidad fuente de tales transferencias -regularmente el
Ministerio de Hacienda-, puesto que la donación significa un uso indirecto de dichas
subvenciones.
Finalmente, vale mencionar que en el caso de las instituciones autónomas,
semiautónomas y empresas públicas, no se podría entender que la norma está obligando
a tales instituciones a que donen sus bienes inmuebles patrimoniales, pues se estaría
atentando contra su autonomía administrativa, por lo que para cumplir el fin de la ley que
se propone requieren también de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de
aprobar la donación y por ende su fin y en el cual se debe autorizar a su representante
legal para que suscriba la escritura correspondiente.
Atentamente,
Firmado digitalmente por
ROBERTO JOSE RODRIGUEZ
ARAICA (FIRMA)
Fecha: 2016.04.05 09:44:22 -06'00'
Roberto Rodríguez Araica
Gerente Asociado
Contraloría General de la República
Firmado digitalmente por
MONICA DIAZ CAMPOS (FIRMA)
Fecha: 2016.04.05 08:10:59
-06'00'
Mónica Díaz Campos
Fiscalizadora
Contraloría General de la República
MDC
Ni: 7924
G: 2016000889-3
Ci: Despacho Contralor
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