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Reglamento
de Investigaciones Administrativas
de Bianchetti, Alba E.
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas - UNNE.
Salta 459 - (3400) Corrientes - Argentina.
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ANTECEDENTES
Se integra el equipo de Investigación Nº 584, que encara el tema Potestades Disciplinarias de la Administración,
bajo la dirección de la Dra. Mirta Sotelo de Andreau. En ese marco se hará referencia al
Decreto Nº 467/99 -Reglamento de Investigaciones Administrativas- aplicable en la Administración Pública
Nacional. Dicha norma deroga el anterior régimen vigente por el Decreto Nº 1798/80.
La norma citada, abarca a todo el personal comprendido en el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, al
docente comprendido en estatutos especiales y también al personal comprendido en convenciones colectivas de
trabajo - en el marco de la ley 24.185 - que no tengan un régimen especial.
DESARROLLO
El procedimiento administrativo especial – Reglamento de Investigaciones Administrativas- es de naturaleza
correctiva interna, previsto para garantizar la protección de los derechos y el ejercicio de las responsabilidades
de los agentes públicos.
Dicho procedimiento se sustanciará como información sumaria o como sumario administrativo, toda vez que un
hecho, acción y omisión pueda significar responsabilidad disciplinaria, haya o no, perjuicio fiscal.
El mismo régimen, integra el procedimiento a seguir a fin de determinar las responsabilidades, en especial de los
agentes. La fijación de un procedimiento escrito, obedece a la necesidad de contar con normas previas generales
y uniformes. Dispone también que tanto las informaciones como los sumarios, estarán a cargo de funcionarios
letrados de planta permanente.
La información sumaria se tramita cuando se requiere una investigación para comprobar hechos que den lugar a
sumario, cuando haya urgencia, o se trate de una denuncia. Ella se tramita al solo efecto de comprobar hechos
irregulares, pero nunca vincula al imputado, expresa Carlos A. Apesteguia.
Y reafirma este argumento sosteniendo que “la calidad de sumariado se adquiere con la convocatoria a prestar
declaración indagatoria, llamado que resulta ineludible para poder expedirse sobre la responsabilidad del
funcionario respecto del hecho objeto de la pesquisa y cuya omisión afecta los actos que tienen como
presupuesto tal vinculación”, consignando que igual criterio es expuesto por la Procuración del Tesoro en sus
dictámenes: 164:314; 193:127; 204:246.
El esquema básico del procedimiento previsto para la información sumaria por el Dto 467/99 es:
Información sumaria: 20 días para sustanciarla
Instructor elabora informe final y aconseja:
No instruir sumario
Instruir sumario
Audiencia pública
Autoridad dicta Resolución
Se notifica al Imputado.
Se publica en el Boletín Oficial
No dispone sumario.
Fundamenta
Informe final se agrega al expediente.
Concluye el trámite
Autoridad dicta Resolución. Concluye el trámite.
Dispone sumario.
Continúa trámite
Se notifica al imputado
La información sumaria sigue en lo general similar procedimiento previsto para los sumarios, pero simplificando
las diligencias y prescindiendo de todo trámite que no fuere directamente conducente al objeto investigado.
Se podría poner reparos a la realización de la Audiencia Pública cuando el consejo del Instructor sea, de no
instruir sumario, en consideración a la simplicidad que en un principio se pensó para este tipo de trámite.
Aunque también es cierto, que la Audiencia responde a garantías de otros principios, tal como publicidad de los
actos, garantía de defensa, entre otros.
En cuanto al procedimiento específico de sumarios administrativos, el plazo otorgado para su finalización es de
90 días. Plazo que en la práctica resulta imposible de cumplir, cuando la actividad sumarial en un organismo es
intensa, debido a las diligencias probatorias, que terminan prorrogando el trámite en exceso, con relación al
plazo mínimo sugerido por la norma.
Nuevamente citando a Apesteguia, podemos decir que: “el sumario está formado por el conjunto de piezas de un
expediente, los cuales serán oportunamente examinadas por los sujetos procesales para hacer méritos de ellas en
la faz crítica.”
La norma que comentamos, prevé el procedimiento de las notificaciones, como garantía del debido proceso y la
defensa en juicio; así como la fijación expresa de distintos plazos, para distintos trámites o diligencias.
El sumario es secreto hasta que el instructor de por terminada la prueba de cargo, no se admiten debates ni
defensas, salvo solicitudes de algunas medidas de prueba. Esta disposición, si bien no es nueva, tiene fuerte
crítica en doctrina.
Hay autores que sostienen que el procedimiento del sumario administrativo, se asemeja al procedimiento penal.
Más allá de algunas similitudes, vale la pena destacar las diferencias. En materia penal, para que la conducta
reprochable sea pasible de ser sancionada, ha de estar previamente tipificada en un delito. Este principio tiene
raigambre constitucional en el art. 18: “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo
fundado en ley anterior al hecho del proceso.” El ámbito de lo penal se mueve en el marco de la libertad de las
conductas individuales.
En materia administrativa, si bien también tiene a través de la enumeración de deberes y prohibiciones un
detalle de conductas descriptas, la relación no se da en un ámbito de total libertad, toda vez que ocurre en el
marco de una relación de dependencia, la relación de empleo público.
En ese esquema se inscribe la potestad disciplinaria del Poder Ejecutivo Nacional, expuesto por el Decreto
467/99, en el Considerando tercero, cuando afirma: “Que dentro de las atribuciones asignadas a la
Administración se destaca la sancionadora, que emerge como consecuencia de la potestad imperativa del
PODER EJECUTIVO NACIONAL, por la cual imparte órdenes y las hace cumplir mediante el dictado de los
pertinentes actos administrativos.”
En similar postura se expide Juan Carlos Cassagne, opinando que las sanciones disciplinarias nacen del poder de
supremacía especial que posee la Administración en la relación empleo público, instituida con la finalidad de
mantener la continuidad del servicio a su cargo y en general proteger su estructura organizativa, tanto personal,
como patrimonial. También el Dr. Gustavo A. Revidatti sostuvo que la potestad administrativa para sancionar,
deriva de la relación jerárquica que se da en la relación de empleo público.
En el campo de la potestad sancionadora de la administración, debemos aclarar que ellas se plasman en
reglamentaciones, que establecen deberes o prohibiciones y también son previstas las sanciones, para los casos
de incumplimiento. Por ello, la Administración verifica las faltas o infracciones de los funcionarios
pertenecientes a la misma. Dejamos fuera de la consideración de este trabajo, aquellas sanciones que la
Administración aplica a los particulares, como por ejemplo las multas, contravenciones, etc.
Para que la Administración aplique una sanción a sus agentes, debe existir una norma previa que describa la
conducta o el hecho reprochable.
Se puede además reclamar la reparación, para el caso que hubiere daños causados. Cuando hay daño patrimonial,
la Administración además de aplicar sanciones, reclamará la reparación integral. Ello se fundamenta en que el
daño se compensa con el valor equivalente a la pérdida sufrida.
Básicamente, en el campo de las sanciones administrativas se pueden diferenciar las siguientes situaciones: a)
para aplicar una sanción administrativa, hay una norma específica previa, se realiza sumario y surge un acto
administrativo típico con presunción de legalidad y ejecutoriedad y b) cuando hay daño, lo que se persigue es su
reparación integral, de acuerdo a las normas de fondo comunes. También el procedimiento difiere. Cuando hay
perjuicio fiscal, primero se intenta su recupero en sede administrativa y si el resultado es infructuoso y no fuera
antieconómico, se inciarán las acciones judiciales pertinentes.
La conducta de los agentes o funcionarios de la Administración Pública, puede generar responsabilidades
diferentes: “administrativa”, “civil”, “penal” ó “política”, sin que por ello se vulnere el principio de no penar
dos veces por la misma causa.
La responsabilidad “administrativa” tiene por objeto sancionar conductas que lesionan el buen funcionamiento
de la administración. Se origina en una acción u omisión de los deberes o prohibiciones del estatuto y origina la
potestad disciplinaria de la administración.
En este orden de ideas, “responsabilidad administrativa” y “responsabilidad disciplinaria” serían conceptos
sinónimos. Siguiendo en este punto a Marrienhoff, podemos destacar que ”La responsabilidad “penal” existe
cuando el acto irregular del funcionario o empleado, constituye un delito previsto y penado en el código
respectivo o en leyes especiales y la responsabilidad “civil” aparece cuando el acto irregular del agente haya
causado un daño a la Administración Pública o a terceros.
Estas especies de responsabilidades, pueden a su vez fundamentarse en el dolo, culpa o negligencia de cualquier
persona física. Es a lo que se refiere el art. 130 de la Ley 24.156, cuando dispone: “Toda persona física que se
desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación
responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran
los entes mencionados siempre que no se encontrare comprendida en regímenes especiales de responsabilidad
patrimonial”.
En nuestro derecho, la imputabilidad se refiere a la conciencia que tuvo el infractor de su accionar. O sea la
facultad de una persona normal de valorar esos derechos que le son impuestos y de obedecerlos. Por ello, el
derecho se ha ocupado de captar también situaciones en que esa conciencia está ausente y aparecen causales de
inimputabilidad.
Continuamente hemos hecho referencia a sanción, o tipo de sanciones; pero qué es en sí misma la sanción?
En principio diría, que la sanción es un acto administrativo punitivo, porque generalmente la pena provoca un
menoscabo, trata de restaurar la autoridad de la norma, por ejemplo el descuento sin goce de haberes y sin
prestación de servicios, por reiteradas inasistencias sin justificar.
Para definir, utilizaremos el concepto desarrollado por Susana Lorenzo de Viega Jaime, que expresa: “Sanción
administrativa es el evento dañoso (menoscabo) impuesto por un órgano estatal, actuando en función
administrativa como consecuencia de la violación de un deber impuesto por una norma.”
La gradación de sanciones administrativas previstas por la normativa, va desde el simple apercibimiento, hasta
suspensión sin prestación de servicios y sin goce de haberes ó la cesantía. Y la más grave; la exoneración.
El fundamento de esta potestad sancionadora de la Administración, es un tema que ha ocupado a los juristas y
no es pacífica la doctrina, en ese sentido. Se detectan al menos dos grandes grupos doctrinarios: los que asimilan
la sanción administrativa con la penal y los que niegan o diferencian tal circunstancia. Un sector de la doctrina
opina que sólo el Derecho Penal estaría legitimado para el uso de la potestad sancionatoria.
En nuestro derecho esta discusión se acentúa por cuanto nuestra Constitución nada dice al respecto. En cambio
en el derecho comparado y citando a España, su texto constitucional legitima la potestad sancionatoria
administrativa.
Las fuertes discusiones se originan, justamente, cuando se pretende introducir el derecho penal en el derecho
administrativo, o considerarlo como un derecho penal administrativo. En este sentido, James Goldschmidt fue
quien postuló la existencia de esa rama del “derecho penal administrativo”.
Mas allá de que se comparta o no tal criterio, lo que sí podemos destacar es que el nuevo procedimiento de
investigaciones administrativas (Dto. 467/99), visiblemente incorpora abundantes elementos de la disciplina
penal; tanto en el lenguaje, forma y estilos utilizados, mucho más acentuado que en el procedimiento derogado.
A manera de ejemplo: se menciona al imputado, como aquél agente en estado de sospecha, que declarará sobre
hechos personales que pudieran implicarlo. Su llamamiento implica la vinculación como sumariado, con la
garantía de recibirle declaración, sin exigir juramento ni promesa de decir verdad. Ello se asimila al principio de
que nadie está obligado a declarar en contra de sí mismo.
Esa dispensa del juramento de decir verdad, implica que no se ejercerá sobre el imputado administrativo,
coacción ni amenaza, ni medio alguno para obligarlo a declarar en contra de su voluntad, ni podrá ser obligado a
reconocer documentos privados que obraren en su contra. Nótese como se utiliza un lenguaje penal, en sede
administrativa.
El procedimiento contempla para garantía de la defensa en juicio, todo tipo de pruebas. Se regula la declaración
de testigos, la realización de careos, las pericias, pruebas instrumentales e informativa, inspección ocular por
parte del instructor en el lugar de los hechos, entre otras.
Como novedad, en el actual procedimiento de investigaciones, se incorpora la Audiencia Pública. Dicha
audiencia es oral y pública, presidida por la autoridad jerárquica que ordenó el sumario, donde se presentan: el
informe del Instructor Sumarial, el de Fiscalía de Investigaciones Administrativas si existe, puede participar la
Sindicatura General de la Nación, y por supuesto el descargo y alegato del sumariado.
En cuanto al régimen recursivo; el Dto. 467/99 prevé recurso administrativo contra las decisiones finales, cuando
exista una errónea aplicación del Régimen Jurídico Básico, inobservancia o errónea aplicación del
procedimiento. Lo que motivará quizás planteamientos futuros, es la consideración por parte de este
procedimiento, que el recurso administrativo previsto para sanciones no expulsivas, sea optativo de las vias
impugnativas previstas en la Ley 19.549.
Conviene recordar que, cuando un ciudadano se ve afectado por un acto administrativo puede interponer contra
ellos –en sede administrativa- todos los recursos disponibles. Y si aún no ve satisfecha sus aspiraciones, puede
recurrir a la vía judicial, quien controlará jurídicamente las actuaciones de la administración.
Tal como lo manifiesta Fernando R. García Pulles, “el reconocimiento de una potestad sancionadora en la
Administración en modo alguno resulta alterada por la circunstancia de permitirse la revisión judicial posterior a
la aplicación de sanciones, ni aún por el hecho de declararse necesaria esa revisión judicial posterior como
condición de la constitucionalidad del sistema”
Para concluir y consciente que la presente comunicación, sólo tiene una finalidad informativa, se entiende que el
nuevo procedimiento de Investigaciones Administrativas es un hecho y su aplicación está en curso.
Obviamente que no resulta posible desarrollar de manera completa en el presente informe las críticas a algunas
fallas del procedimiento, que serán expuestos en las conclusiones de la investigación encarada, con los
argumentos acerca la legitimidad, fundamentos constitucionales y normativos de la potestad disciplinaria/
sancionadora de la Administratación, en orden a:
1) Potestad en distintas jurisdicciones: Nación, Provincia y Municipios.
2) De acuerdo a los sujetos: agentes, funcionarios y particulares administrados.
3) Plena vigencia del principio constitucional, a partir de la incorporación del Pacto de San José de Costa
Rica, de la presunción de inocencia mientras no se establezca legalmente, culpabilidad.
4) Posibilidad de una sistematización del procedimiento sancionador de la Administración.
BIBLIOGRAFIA
APESTEGUIA CARLOS A., SUMARIO ADMINISTRATIVOS, Ediciones La Rocca, Bs.As, 1998.
CASSAGNE JUAN CARLOS, En torno a las sanciones administrativas y la aplicabilidad de los principios del
derecho penal, pág 939, El Derecho, Tomo 143, Año 1991.
CASSAGNE JUAN CARLOS, La Intervención administrativa, Editorial Abeledo Perrot, Bs. As., 1992.
CASSAGNE JUAN CARLOS, En torno a las sanciones administrativas y la aplicabilidad de los principios del
derecho penal, El Derecho, pág 939, T 143, 1991.
DECRETO 467/99 – B.O. 13/05/1999.
GARCIA PULLES FERNANDO R., “La potestad sancionatoria de la Administración Pública”, Revista de
Actualidad en el Derecho Público Nº 8, pág 131.
LORENZO SUSANA, SANCIONES ADMINISTRATIVAS, Editorial Julio Cesar Faira Editor, Montevideo,
Uruguay, Abril, 1996.
REGIMEN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS LABORALES, Legislación del Trabajo Tomo XXII, B,
1974.
REVIDATTI GUSTAVO A., Control Judicial de la Administracion, Revista de la Facultad de Derecho 6-7,
Corrientes, 1965