Hoja de ruta

Comisión Europea
Dirección General de Mercado Interior y Servicios
Hoja de ruta de la Unión Europea
para la reforma financiera
bajo la autoridad política del Comisario Michel Barnier
Introducción
Europa, como muchas otras partes del mundo, acusa actualmente las consecuencias de la peor crisis financiera que se recuerda desde
el crack de 1929.
La recesión está afectando gravemente a las economías nacionales, los bancos, las empresas y las familias. Sin embargo, ha generado
también una respuesta sin precedentes, al comprometerse las 20 economías más importantes del mundo a trabajar unidas para combatir las causas de la crisis. Hunde ésta sus raíces, principalmente, en un fallo colectivo de las entidades financieras, que se apartaron
de su función básica de prestar servicio a la economía real mediante la financiación de las empresas y sus proyectos.
En lugar de ello, muchas se centraron en la obtención de beneficios a corto plazo, recompensándose abiertamente la asunción irresponsable de riesgos. Los actuales problemas de liquidez y de solvencia tienen su origen también en una crisis moral. Hacer frente a
estos problemas y situar la economía de Europa nuevamente en la buena vía exige dotarse de normas más completas, que abarquen
la totalidad de las actividades financieras. La hoja de ruta de la UE es clara: cumplir los compromisos del G-20 en materia de reforma
financiera. La presente guía ofrece un resumen de las medidas legislativas que la Comisión Europea propone al Parlamento Europeo
y al Consejo de Ministros para impedir que la actual crisis económica y financiera se repita. El programa de reforma se basa en cuatro
principios esenciales: transparencia, responsabilidad, supervisión, y prevención y gestión de crisis.
«Es necesario introducir cambios. No es posible que a la salida de la crisis todo siga como antes. Tengo la certeza de que nos encontramos en un
periodo crítico, en el que la historia tomará uno u otro rumbo. Nos corresponde ahora decidir si asimilamos las enseñanzas del pasado, y elegir qué
tipo de estabilidad financiera deseamos construir. Europa debe actuar
para acabar con la falta de transparencia y la subestimación del riesgo,
a fin de evitar futuras crisis, y seguir ocupando un puesto de liderazgo en
el ámbito de los servicios financieros. Es el momento de la verdad. Juntos,
podemos llegar a buen puerto. Pero se necesita la participación y el compromiso de todos.»
Michel Barnier
Comisario de Mercado Interior y Servicios.
ISBN 978-92-79-16372-2
doi:10.2780/13927
© Unión Europea, 2010
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica
Transparencia
Durante demasiado tiempo, la complejidad fue una excusa para la falta de transparencia, que, por su parte, ha sido un importante factor de inestabilidad del mercado. La crisis ha dejado de manifiesto que ningún agente, ningún mercado o producto financiero deberían estar exentos de una
adecuada regulación y supervisión. Habría que reforzar las actuales normas para garantizar que los supervisores, los inversores y el público en general
reciban información apropiada y fiable sobre el funcionamiento de los mercados financieros. Las autoridades reguladoras deberían también disponer
de las herramientas adecuadas para garantizar la supervisión del sector. A continuación, se indican una serie de iniciativas al efecto.
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Propuesta de Directiva GFIA
Los gestores de fondos de inversión alternativos (GFIA) abarcan los
fondos de inversión libre y los fondos de capital inversión que captan
financiación para invertir en empresas operativas, con arreglo a estrategias de inversión de mayor o menor riesgo o que persiguen una mayor o
menor rentabilidad. Pueden ser muy beneficiosos para los mercados en
los que operan. Ahora bien, sus actividades pueden también difundir e
incrementar el riesgo a lo largo del sistema financiero. A fin de evitarlo,
la Comisión desea garantizar que existan normas comunes para la vigilancia de los riesgos potenciales que se ciernen sobre los inversores, las
contrapartes, otros participantes en el mercado y la estabilidad financiera
general. Los gestores de fondos de inversión alternativos deberán reunir
toda una serie de requisitos antes de obtener autorización de acceso a
los mercados de la UE.
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Derivados y ventas en descubierto
Un derivado es un contrato financiero entre dos partes que se vincula al
valor o la condición futura del instrumento subyacente a que se refiere
(p.ej., la evolución de los tipos de interés o del valor de una divisa o la
posible quiebra de un deudor). Presentan diversas formas e incluyen
las permutas de cobertura por incumplimiento crediticio (credit default
swap), que cubren al adquirente en caso de incumplimiento de un deudor o en relación con un determinado instrumento de crédito.
Las ventas en descubierto comportan la venta de activos, por ejemplo,
derivados, que se han tomado prestados a un tercero con el propósito
de adquirir más tarde activos idénticos y devolverlos al prestamista. Si,
en el curso de este proceso, el valor del activo subyacente disminuye,
el inversor obtiene un beneficio. Esta práctica, que puede aportar liqui-
dez a los mercados, conlleva también riesgos. La Comisión tiene previsto
proponer que se dote de más transparencia a los mercados de derivados
y se otorgue a las autoridades reguladoras mayores y más armonizadas
competencias para limitar los riesgos que puedan afectar al conjunto del
sistema financiero.
Así, la Comisión propone que los contratos de derivados estándar sean
compensados a través de contrapartes centrales de compensación (CCC)
para reducir el riesgo en caso de incumplimiento de una de las partes.
Además, debería notificarse a los registros de operaciones información
acerca de todas las operaciones que se efectúen en Europa, y esa información debería estar a disposición de las autoridades de supervisión.
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Directiva relativa a los mercados de instrumentos
financieros (MiFID)
La Directiva relativa a los mercados de instrumentos financieros se
adoptó en 2004 con el objeto de aumentar la competencia y la protección del consumidor en el ámbito de los servicios de inversión. La Comisión desea ahora dar un paso más, garantizando una mayor transparencia en la negociación de instrumentos financieros (qué precio se pagó
por un activo y en qué momento) y una mejor consolidación de los datos
de mercado y de negociación. De este modo, las autoridades reguladoras
y los participantes en el mercado, como son los inversores, los emisores
de valores o las empresas de inversión, podrán tener una idea más exacta
de la forma en que los diferentes instrumentos financieros se negocian
en Europa.
Responsabilidad
La confianza del consumidor y del inversor en el sistema financiero sólo puede restablecerse si se adoptan medidas rigurosas contra el abuso de
mercado. Sanciones más estrictas garantizarían que los proveedores de servicios financieros asumieran plenamente la responsabilidad de sus actos.
La existencia de prácticas responsables desde un principio es también esencial para evitar el cortoplacismo y una excesiva asunción de riesgos. Ello
puede lograrse a través del gobierno corporativo. A continuación, se indican una serie de reformas que afianzarán más el principio de responsabilidad
en el marco normativo de la UE.
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Prevención del abuso de mercado
Se revisará la Directiva sobre el abuso de mercado, a fin de que quienes
estén tentados de realizar operaciones con información privilegiada y de
manipular el mercado se vean disuadidos de ello ante la amenaza de una
auténtica investigación y severas sanciones. La Comisión propone dotar
a las autoridades reguladoras de poderes más amplios para investigar y
sancionar el abuso de mercado, fijando, por ejemplo, un importe mínimo
para las multas administrativas, que podrían ascender al doble de toda
posible ganancia ilícitamente obtenida.
La revisión colmará lagunas normativas que han surgido como consecuencia de los cambios experimentados por el sector financiero desde
que se adoptara la legislación. En concreto, podría extenderse el ámbito
de aplicación a los derivados no negociados en mercados organizados
(OTC) o los instrumentos financieros admitidos a negociación sólo en sistemas de negociación multilateral (mercados de negociación alternativos
que ofrecen a sus miembros una reserva de liquidez adicional).
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Gobierno corporativo
La Comisión tiene previsto introducir mejoras en un aspecto en el que
la crisis financiera reveló importantes deficiencias. En primer lugar, pretende que los consejos de administración de las entidades financieras
supervisen mejor a la alta dirección. Ello conllevaría limitar el número
de mandatos posibles de los miembros del consejo de administración,
mejorar los criterios de idoneidad –exigiendo mayores conocimientos en
temas específicos, como la gestión de riesgos– o facultar a los supervisores para que entrevisten a los miembros del consejo de administración
a fin de verificar si son suficientemente independientes como para oponerse realmente a las decisiones de la dirección.
Asimismo, desea potenciar la cultura del riesgo en todos los niveles de
las entidades financieras, atendiendo plenamente a los intereses a largo
plazo de las empresas, mediante la concesión de mayor autoridad e independencia a los directores de riesgos, que deberían tener igual consideración que los directores financieros y poder rendir cuentas directamente
al consejo de administración. Además, dentro del consejo de administración, se establecería un comité de riesgos, responsable de todo cuanto se
relacione con el riesgo y de supervisar la correcta aplicación de la estrategia de riesgos en toda la entidad.
Es importante también incrementar la participación de los accionistas en
el gobierno corporativo –por ejemplo, mediante la transparencia de las
políticas y las prácticas de voto de los inversores institucionales–, así como de los auditores externos y los supervisores financieros. Estos últimos
podrían asistir a las reuniones del consejo de administración y ejercer así más control sobre los riesgos asumidos.
Las políticas de remuneración son esenciales para que el personal y la dirección de la empresa estén adecuadamente incentivados de cara a una
gestión sólida del riesgo, así como para desalentar la asunción de un riesgo excesivo. En julio de 2010, la UE acordó en nueva legislación que, como
máximo, el 50 % de los incentivos se abone en efectivo y que al menos el 40 % de los incentivos debe distribuirse a lo largo de un periodo mínimo de
tres años. Las nuevas normas se aplican a la dirección y al personal que asume riesgos en los bancos y las empresas de inversión. La Comisión desea
que se adopten requisitos similares con respecto a otras entidades financieras y empresas de seguros. Las sociedades no financieras se incluyeron en
una Recomendación de la Comisión que invita a replantear la remuneración de los consejeros de todas las sociedades cotizadas.
Supervisión
En la mayoría de países de la UE, más de la mitad de los bancos son de propiedad extranjera. La crisis puso de relieve las deficiencias en la coordinación
entre autoridades nacionales de supervisión. Por ello, es necesario intensificar una supervisión a escala de la UE, que permita detectar conductas irresponsables en el mercado y adoptar las medidas oportunas en una fase temprana. Es esencial reforzar el marco de supervisión, pues éste determina el
éxito de muchas otras de las medidas que se adoptan.
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Marco europeo de supervisión
El nuevo marco, que entrará en vigor a principios de 2011, consiste en
una Junta Europea de Riesgos Sistémicos, responsable de velar por que
los riesgos macroeconómicos se detecten en una fase suficientemente
temprana, y tres autoridades europeas de supervisión sectoriales: Autoridad Bancaria Europea (ABE), Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) y Autoridad Europea de Valores y Mercados
(AEVM). Estas autoridades son esenciales de cara al establecimiento de
un «código normativo único».
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Agencias de calificación crediticia
Las agencias de calificación crediticia (ACC) dictaminan sobre la solvencia de las empresas, los Estados y las estructuras financieras complejas.
Desde 2009, las ACC deben registrarse y cumplir diversos requisitos
rigurosos en materia de regulación y supervisión, al objeto de reducir
los conflictos de intereses. No obstante, hechos recientes demuestran la
necesidad de adoptar medidas adicionales, en especial en relación con el
efecto de las calificaciones sobre los usuarios de fuera de un determinado
país, para mejorar el funcionamiento de las ACC en la práctica.
En consecuencia, la Comisión propone incrementar la supervisión de las
ACC en la UE, exigiéndoles que se registren ante la Autoridad Europea de
Valores y Mercados. Dicha Autoridad tendrá competencias exclusivas de
supervisión sobre las agencias y podrá requerir información, abrir investigaciones y realizar inspecciones in situ. Al mismo tiempo, los emisores
de instrumentos financieros estructurados –estrategia de inversión «preempaquetada» basada en derivados– tendrían que permitir que todas las
ACC interesadas tengan acceso a la información que faciliten a la agencia
que hayan elegido para emitir una calificación. De este modo, sería posible emitir calificaciones no solicitadas. La Comisión estudiará el funcionamiento de las ACC y, en su caso, propondrá medidas adicionales.
Prevención
y gestión de crisis
La Comisión desea evitar que cualquier futura crisis devenga en una verdadera catástrofe. A estos efectos, es preciso inculcar en el sistema financiero
una cultura de previsión. A continuación, se indican una serie de iniciativas al efecto.
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Directiva sobre requisitos de capital (DRC)
Con vistas a aumentar la calidad y cantidad del capital de los bancos y
evitar tener que acudir nuevamente al dinero del contribuyente, la Comisión propone introducir un sistema eficaz de liquidez («margen de capital») al que pueda recurrirse cuando las cosas vayan mal, y adoptar medidas frente al excesivo recurso al apalancamiento.
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Normas contables
La Unión está intentando llegar a un acuerdo internacional en relación
con normas contables que no desestabilicen a las empresas sanas, por
acentuación de las tendencias económicas, y que garanticen, al mismo
tiempo, la obtención de una imagen precisa de las finanzas. Esta es la
principal inquietud de la UE por lo que atañe al concepto de «valor razonable».
Velará por que las normas contables, cuya principal finalidad es ofrecer
a los usuarios información útil para la toma de decisiones, reflejen mejor
el valor fundamental de una empresa. Esto enlaza con otros objetivos
de política pública, como son la regulación prudencial y la estabilidad
financiera.
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Fondos de resolución de crisis
La liquidación ordenada de un banco comporta un elevado coste. Ello
se debe a las diversas medidas –tales como la cesión total o parcial de
activos o pasivos– destinadas a mantener operativa (en un «banco
sano») aquella parte que resulte viable, y gestionar el resto (en un «banco
tóxico») del mejor modo posible.
No hay motivo para que esos costes recaigan sobre los contribuyentes.
Por ello, la Comisión propone establecer en la UE una red de fondos de
resolución bancaria prefinanciados. Todos ellos tendrán los mismos rasgos esenciales y estarán dotados de financiación suficiente como para
hacer frente a la quiebra de un banco de tamaño medio. No se trata de
una póliza de seguro que los bancos utilicen como rescate, sino que su
finalidad es garantizar que la quiebra de un banco esté bien gestionada
y no desestabilice el sistema financiero. Todo banco, por grande que sea,
puede quebrar.
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Confianza del consumidor
La quiebra de un banco repercute visiblemente, ante todo, sobre los
depositantes. La Comisión propone revisar la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos, al objeto de aumentar dicha garantía
en toda la UE en caso de quiebra bancaria. El objetivo es que todos los
bancos de Europa garanticen hasta 100 000 EUR a todos los depositantes.
La Comisión desea también introducir mejoras en la Directiva relativa a
los sistemas de indemnización de los inversores, a fin de proteger mejor a
éstos, con un importe de hasta 50 000 EUR, no frente al riesgo normal de
inversión, sino contra toda posible apropiación fraudulenta.
Asimismo, se está estudiando la manera de mejorar los sistemas de
garantía de seguros.
Regulación de los servicios financieros para un crecimiento sostenible
Responsabilidad
Transparencia
El siguiente cuadro recoge las iniciativas adoptadas, propuestas y futuras.
La Comisión está comprometida en presentar todas las propuestas que, a continuación, se indican de aquí a la primavera de 2011, de modo que el
Parlamento Europeo y los Estados miembros de la UE puedan adoptarlas definitivamente como máximo a finales de 2012.
Iniciativas adoptadas:
Disposiciones de aplicación de la Directiva sobre los organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM)
Iniciativas propuestas:
Directiva sobre los gestores de fondos de inversión alternativos (GFIA)
Iniciativas futuras:
Propuestas de medidas sobre las ventas en descubierto y las permutas de cobertura por incumplimiento crediticio, incluidas las
ventas al desnudo (naked short-selling).
Derivados – Legislación sobre la infraestructura del mercado
OICVM – Función de los depositarios
Revisión de la Directiva sobre la mediación en los seguros
Reglamento sobre la zona única de pago en euros (SEPA)
Iniciativa sobre el acceso a servicios bancarios básicos mínimos
Propuestas de mejora de la Directiva relativa a los mercados de instrumentos financieros (MiFID)
Modificación de la Directiva sobre firmeza de la liquidación y de la Directiva sobre acuerdos de garantía financiera (valores)
Iniciativas adoptadas:
Tercera revisión de la Directiva sobre requisitos de capital (DRC III): modificación de las normas de titulización, límites máximos de
grandes riesgos, colegios de supervisores, gestión del riesgo de liquidez y calidad del capital, 2009 y 2010
Libro Blanco sobre los sistemas de garantía de seguros
Directiva Solvencia II (requisitos de capital de las empresas de seguros)
Iniciativas propuestas:
Propuesta de revisión de la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos y la Directiva relativa a los sistemas de indemnización de los inversores, para restablecer la confianza de los inversores y los consumidores
Prevención
y gestión de crisis
Supervisión
Iniciativas futuras:
Cuarta revisión de la Directiva sobre requisitos de capital (DRC IV)
Revisión de la Directiva sobre el abuso del mercado
Directiva sobre la seguridad jurídica de la tenencia de valores negociables y las operaciones con estos –
Revisión de la Directiva sobre el folleto
Comunicación sobre las sanciones en el sector de los servicios financieros
Iniciativas propuestas:
Paquete de medidas de supervisión financiera
Reglamento sobre la supervisión de las agencias de calificación crediticia
Propuesta legislativa sobre los productos preempaquetados de inversión minorista
Iniciativas futuras:
Directiva por la que se especifiquen las competencias de las Autoridades Europeas de Supervisón (Directiva Ómnibus II)
Iniciativas adoptadas:
Libro Verde sobre el gobierno corporativo de las entidades financieras
Comunicación sobre las distintas opciones para la creación de fondos de resolución bancaria
Iniciativas futuras:
Comunicación sobre un marco para la gestión de crisis
Legislación sobre la reforma del gobierno corporativo
Propuesta legislativa sobre la gestión de crisis
Revisión de la Directiva sobre los conglomerados financieros
El cuadro indica la situación a finales de julio de 2010. Para obtener información adicional y conocer la situación actualizada de estas y otras propuestas de reforma financiera, puede consultarse la siguiente dirección de internet: http://ec.europa.eu/internal_market/index.htm o ponerse en
contacto con la Comisión en la siguiente dirección: [email protected]
Curso de acción
Una vez logrado esto, el sector financiero se alzará sobre cimientos nuevos, más sólidos y de mayor responsabilidad. Estará al servicio de la economía real, desempeñando su función de hacer que los ciudadanos y las empresas puedan tomar dinero en préstamo,
invertir y, finalmente, generar el crecimiento y el empleo que los europeos necesitan y merecen.
KM-31-10-569-ES-C
La Comisión está resuelta a cumplir los compromisos asumidos por la UE durante las cumbres del G-20 en Londres y Pittsburgh
en 2009. La posición de la Unión se verá notablemente reforzada si puede demostrar que ha hecho cuanto debía a nivel interno
en materia de regulación, supervisión, reforma bancaria y especulación. Sólo así podrán crearse condiciones equitativas a escala
internacional. Es también esencial que todos los países del G-20 lleven adelante sus propias reformas, a fin de evitar el arbitraje
regulador que fue parte del círculo vicioso que desencadenó la crisis.