NÚMERO 18 AÑO 7 DICIEMBRE DE 2011 Diversos factores incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia entre 1989 y 2009. Los procesos fiscales, de inversión, el rol del Estado y otros elementos fueron estudiados desde el punto de vista económico e institucional por seis equipos de investigadores, en el marco de una convocatoria del Programa de Investigación Estratégica en Bolivia (PIEB). Los valiosos resultados, que abordan el problema desde distintos ángulos y formulan propuestas de políticas para promover el desarrollo del país, son la base de esta edición especial, que se completa con el análisis de dos especialistas: Gabriel Loza asegura que es el tiempo de promover un “pacto fiscal”; y Gary Rodríguez subraya la importancia de la iniciativa privada para el desarrollo de la economía en Bolivia. Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia LAS TEORÍAS DEL DESARROLLO LATINOAMERICANO Las bajas tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) per cápita en Bolivia sobresalen en los datos del periodo 1989-2009. Solamente en el último quinquenio se puede notar una elevación significativa, pero queda la duda de cuán sostenible será ese aumento, dado que se explica, en gran parte, por circunstancias exógenas. Una hipótesis que ha merecido la atención de los investigadores de la economía boliviana es que la causa principal del pobre desempeño de la economía estaría en la baja productividad de los factores de producción, resultante de ineficiencias institucionales. El crecimiento ha sido bajo y la distribución de sus frutos ha sido muy desigual. Siguiendo el pensamiento estructuralista latinoamericano, el crecimiento no se ha convertido en desarrollo en cuanto no parece haber contribuido a la efectiva mejoría de las condiciones de vida de la población. Se ha tenido solamente una muy leve reducción de la pobreza y los indicadores bolivianos de desarrollo humano siguen siendo inferiores a los indicadores promedio de América Latina. El desempeño económico en el país ha estado fuertemente marcado por los cambios políticos que han provocado, en algunos casos, virajes significativos de las políticas económicas y de desarrollo. Dos modalidades sobresalen en el periodo: primero, la de la democracia pactada combinada con una economía de mercado; y, segundo, la del empoderamiento de los movimientos sociales en conjunción con una economía con impulso estatal. Un cambio importante de la economía y sociedad boliviana de las últimas dos décadas ha sido el de la descentralización, que desplaza recursos y competencias desde el gobierno central hacia los gobiernos subnacionales, especialmente gobernaciones (exprefecturas) y municipalidades. Esta nueva configuración territorial del Estado boliviano plantea importantes desafíos para el desarrollo nacional y para la economía fiscal. Las políticas de desarrollo que se han aplicado en Bolivia han sido tributarias del pensamiento de economistas latinoamericanos y de fuera sobre el devenir de la región. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) fue especialmente influyente en el periodo que va desde mediados del siglo pasado hasta mediados de la década de los ochenta, cuando se opera un retorno a la ortodoxia, bajo la influencia del llamado Consenso de Washington. Prebisch fue el pensador más influyente de la CEPAL. Consideraba que si dejaba el intercambio comercial librado al libre comercio y al principio de las ventajas comparativas, los países que estaban atrasados económicamente, que además eran mayoritariamente exportadores de materias primas, no podrían superar su rezago. La presencia de varios mecanismos de protección social en los países industrializados que trasladaban la carga a los países no industrializados, provocaba una declinación tendencial de los precios de las exportaciones de materias primas con relación a los precios de las importaciones de manufacturas. Si los países de la periferia querían progresar tenían que industrializarse y esa industrialización vendría por la sustitución de importaciones. A la industrialización debían acompañarle normas internacionales, para corregir las asimetrías e injusticias del comercio internacional. La industrialización era vista como una condición sine qua non para el desarrollo. En un principio se pensó que para lograrla bastaba con aplicar medidas proteccionistas, como altos aranceles de importación y limitaciones a las cantidades importadas. Se pensó también que una fuerte presencia estatal en la economía, ya sea interviniendo directamente en la [1] Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia RESISTENCIA DEL PATRÓN PRIMARIO-EXPORTADOR producción o planificando ampliamente las actividades, era indispensable para alcanzar la industrialización y el desarrollo. Las ideas simples anteriores se fueron refinando con el paso del tiempo y con la experiencia que se había acumulado. El proceso de desarrollo apareció en toda su complejidad. En la reseña del pensamiento de Hirschman, Pipitone y Fanjzilber, que nos ofrece el Informe de Seoane y Wanderley (2011), se subraya que el desarrollo se desencadenará con una dinámica social que permita descubrir los recursos y capacidades latentes, para hacerlos interactuar sinérgicamente en un proceso de retroalimentación. Le corresponde a las dirigencias de los países proponer el proyecto colectivo y articular una propuesta política que motive el desarrollo. La industrialización no se produce naturalmente sino que es el resultado de una acción deliberada que tiene que superar una dificultad básica, que es la de tomar las decisiones de inversión adecuadas. El primum mobile del desarrollo estaría dado por las energías sociales. Esta afirmación lleva a pensar que el desarrollo económico no es un tema exclusivo de la ciencia económica, sino que requiere la consideración de muchas disciplinas, incluyendo el análisis de los factores históricos. Incumbe al liderazgo político e intelectual proponer un “proyecto nacional” para darle un marco apropiado a las decisiones de inversión. En el pensamiento latinoamericano se ha estado insistiendo de más en más en una inserción de calidad en el comercio internacional, desarrollando ventajas basadas en la incorporación del conocimiento al sector productivo y en los encadenamientos entre empresas y entre sectores de producción. Se insiste también en que el crecimiento debe vehicular equidad social. Es el proyecto social subyacente el que caracteriza al desarrollo. INSTITUCIONES Y GOBERNANZA Las tendencias más recientes de los estudios sobre el desarrollo insisten en la calidad de las instituciones. El atraso de algunos países se debería a instituciones ineficientes. Hay que entender instituciones, en el sentido de North (2005), como las reglas de juego. Ha de encontrarse en las reglas de juego las causas profundas del crecimiento y del desarrollo económico. Las variables privilegiadas por los economistas como la inversión y aún la innovación son epifenómenos. De hecho, en palabras de North, inversión e innovación no son las causas del crecimiento económico, son el crecimiento económico. Las reglas de juego, a su vez, vienen de equilibrios políticos y de la historia de cada país (Acemoglu, 2009). El escaso desarrollo económico boliviano se puede explicar por el débil desarrollo político y viceversa. Los veinte años que van de 1989 al 2009, han estado marcados por ciclos institucionales bien definidos y por modalidades distintas de gobernanza política, que han incidido directamente en el desempeño económico. En ese periodo el país ha sufrido cambios pendulares, tanto en la dirección de sus políticas económicas como en los estilos de gobierno. Las discontinuidades han tenido costos para el desarrollo económico. La investigación de Grebe, Medinaceli, Fernandez y Hurtado (2011) nos ofrece un relato sistemático de las políticas, partidos políticos, coaliciones de gobierno y pactos de la historia boliviana reciente. Se insiste en que en el largo subperiodo de democracia pactada y de economía de mercado, los partidos políticos fueron actores estratégicos fundamentales. La fuerte dependencia de la economía boliviana de los recursos naturales ha dado lugar a comportamientos rentistas de los actores sociales que han exacerbado la puja distributiva. Esta exacerbación, causante de conflictos políticos significativos, le ha cobrado un alto precio a la economía, cuyo crecimiento ha sido más bajo que el que se hubiese registrado en ausencia de estos. Como era de esperar, los mayores conflictos políticos y las mayores dificultades para arribar a consensos se han presentado sistemáticamente en torno a las asignaciones del sector público y en los presupuestos. La investigación de Pereira, Sheriff y Salinas (2011) proporciona una revisión muy bien documentada de la historia fiscal reciente y de los encadenamientos de la fiscalidad con el desarrollo económico. En este estudio, si bien se reconoce que el modelo de democracia pactada con economía de mercado fue un mecanismo para garantizar la gobernabilidad y la estabilidad económica, se hace notar defectos como el elevado clientelismo así como la contradicción que se producía por la reducción del tamaño del Estado y la necesidad de ampliar los puestos de trabajo para atender a las exigencias de los militantes políticos. Esta contradicción produjo una deslegitimación de los partidos políticos, que vino a sumarse a su debilidad intrínseca y que culminó en el viraje que tomaran la economía y la sociedad boliviana a principios del año 2006. [2] A pesar de la diversidad de las políticas económicas y de desarrollo que se han aplicado a lo largo del siglo XX y en lo que va de este siglo, se mantiene el patrón primario exportador, acentuado en los últimos cinco años, con la bonanza de los precios internacionales de las materias primas. La inserción internacional con materias primas responde al principio de las ventajas comparativas estáticas, pero no genera empleo de calidad, deteriora el medio ambiente, da lugar a comportamientos rentistas y aumenta la vulnerabilidad del país a cambios bruscos en los precios internacionales. Ha sido la forma más tradicional de inserción en la economía internacional. El Informe de Grebe et al. concluye que a pesar de las notables diferencias de enfoques de política económica entre la década de los noventa y el último quinquenio, no ha cambiado de manera sustantiva la base técnico-material de la economía boliviana. Pareciera que los precios internacionales de las materias primas de exportación prevalecen sobre las otras condiciones. La diversificación productiva es un objetivo, pero por lo que ha pasado hasta ahora, pareciera inalcanzable. Esta es una conclusión fuerte, que conduce a la pregunta, de casi todos los autores de las investigaciones del PIEB, de cómo internalizar correctamente la bonanza externa del último quinquenio, creando una economía más diversificada y menos vulnerable a cambios de la economía internacional. El informe de Grebe et al. destaca también que la economía mundial está en una fase de transición y que puede tomar muchos años antes de que llegue al equilibrio. Los cambios de la geografía económica que están operando en el mundo son muy significativos y se puede esperar que van a proseguir. Para Bolivia es importante tomar en cuenta la creciente gravitación de Brasil. LAS REFORMAS NEOLIBERALES La década de los ochenta estuvo marcada por la crisis de la deuda externa para Bolivia y América Latina. Esta crisis no fue solo financiera; tuvo consecuencias de magnitud también para el sector real de la economía. Nuestro país sufrió el paroxismo de la crisis con una hiperinflación sin precedentes. El DS 21060 paró la inflación y en su estela se introdujeron un conjunto de medidas para liberalizar los mercados, para abrir la economía al comercio internacional, y para reanudar el acceso a los mercados de capital. Se le dio más protagonismo al sector privado. Más tarde, a mediados de la década de los noventa, se propuso una importante reforma neoliberal que fue la capitalización o privatización a plazos de las principales empresas estatales. Estaba implícita en las reformas neoliberales, como se subraya en la investigación de Seoane y Wanderley, la creencia de la teoría tradicional en las ventajas comparativas, que desatarían mecanismos para que de manera espontánea se produzca un desarrollo productivo. Se pensaba además que el shock de confianza que generaba la estabilización de la inflación bastaría para darle impulso a las inversiones del sector privado. La capitalización/ privatización, por su parte, atraería más inversiones, más tecnología y más ganancias. Los resultados de las reformas neoliberales fueron muy inferiores a los esperados, tanto en términos de crecimiento del PIB como de reducción de la pobreza. Parte de las causas están en la persistente Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia fragilidad de los sectores fiscal y financiero. Los déficits fiscales continuaron después de la estabilización, aunque fueron moderados durante gran parte de los años noventa, para aumentar significativamente luego de la reforma de pensiones, a fines de esa década. Por su parte, recurrentes crisis bancarias sacudieron el sistema financiero. La combinación de dificultades fiscales y del sistema financiero produjo tasas reales de interés persistentemente altas, que inhibieron el desempeño de las empresas productivas. Las tasas reales de interés son iguales a las tasas de interés menos la tasa de inflación. Varios shocks externos adversos también afectaron negativamente a la economía. Entre ellos, el fuerte deterioro de los precios de las exportaciones bolivianas. Por otra parte, se tuvo que sufrir los efectos de la inestabilidad macroeconómica de los países vecinos, en especial luego de la devaluación brasileña de principios de 1999 y del abandono de la convertibilidad por la Argentina, a fines del 2001. Sin desconocer la importancia de los shocks exógenos adversos, Seoane y Wanderley focalizan su atención en su concepción misma y en las debilidades intrínsecas de las reformas neoliberales. Critican, para comenzar, la orientación de las inversiones predominantemente hacia los sectores tradicionales, relegando a los sectores no tradicionales de exportación y de sustitución de importaciones. Es cierto que el tipo de cambio es un precio clave de la economía, pero los incentivos para la producción y las inversiones no podían circunscribirse solamente a contar con una política cambiaria adecuada. El arsenal de instrumentos tenía que ser más amplio, empleando también políticas selectivas de promoción de la producción. Poca atención se le prestó a la articulación de los entramados productivos y a la densidad del tejido de relaciones inter-industriales. Estuvieron también ausentes los mecanismos para lograr un mayor crecimiento de la productividad, tales como la formación profesional, los centros de tecnología y las vinculaciones universidades-sector productivo. Las reformas neoliberales terminaron luego de la grave crisis política entre el 2003 y el 2005. Es interesante la hipótesis de Torrico (2006), citado por Grebe et al., de que “no fue la crisis económica o el proceso neoliberal los que provocaron la crisis política y social entre 2003 y 2005, sino el agotamiento del sistema de partidos que […] no quiso abrirse a las demandas sociales y no supo aceptar actores políticos emergentes”. LA ECONOMÍA CON IMPULSO ESTATAL Con el gobierno del Movimiento al Socialismo, presidido por Evo Morales, se produce un sustantivo vuelco en las políticas de desarrollo. Como parte del nuevo modelo, el Estado vuelve a intervenir con fuerza en la economía y regresa el nacionalismo de los recursos naturales. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) del 2006 y, sobre todo, la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE) son los documentos que mejor delinean los contornos del nuevo modelo. En la investigación de Pereira et al. se subrayan los aspectos más destacables del nuevo modelo, como la pluralidad y el pluralismo. El modelo económico será plural y estará constituido por cuatro formas de organización económica interrelacionados: comunitaria, estatal, privada y social cooperativa. El Estado vuelve a ejercer la dirección integral del desarrollo económico y participa directamente en toda la cadena productiva de los sectores estratégicos y aún más allá de esos sectores. Se reconoce, empero, la iniciativa privada. Las fronteras de las organizaciones de la economía plural son fluidas. El concepto mismo de economía plural estaría por definirse. Por otra parte, las economías comunitarias, que se rigen con una lógica solidaria, contrapuesta a la lógica mercantil, están confinadas a espacios geográficos muy reducidos. En los hechos, la mayor parte de las empresas y de las actividades económicas del país están insertas en economías de mercado, bajo modalidades capitalistas o precapitalistas. Con el cambio de modelo, el gobierno de Evo Morales ha aplicado una serie de medidas que han revertido las reformas estructurales de la década de los noventa, destacándose entre ellas la (re)nacionalización de varias empresas que habían sido privatizadas, la contrareforma de la reforma de pensiones y la creación de pequeñas empresas estatales en el sector manufacturero. La aplicación del nuevo modelo se ha visto favorecida por la evolución muy favorable de los precios de las materias primas de exportación de Bolivia. La bonanza del comercio exterior ha repercutido internamente, produciendo una expansión del consumo así como de los depósitos y créditos bancarios, lo que se ha traducido en un auge de la construcción. Las políticas en curso llevan apenas cinco años y es demasiado temprano para juzgar los impactos que tendrán en el crecimiento de largo plazo. No parecen, sin embargo, contribuir a una transformación productiva ni a la diversificación de las exportaciones. LA INVERSIÓN ESQUIVA Seoane y Wanderley citan a Hirschman (1961) para quien la verdadera escasez en América Latina no es solo de recursos para la inversión sino de capacidades –y condiciones– para desarrollar las inversiones. Sobre todo, en consideración a lo ocurrido en los últimos cinco años, surgen preguntas: ¿por qué el ahorro no se ha convertido en inversión?, ¿por qué no ha habido capacidad para movilizar el ahorro disponible hacia la inversión productiva? Si las tasas de inversión hubiesen sido similares a las tasas de ahorro se tendría, ceteris paribus, mayores tasas de crecimiento del PIB. Las tasas de inversión privada, especialmente las nacionales, han sido especialmente bajas y fluctuantes. La inversión pública ha conocido, sobre todo en el último quinquenio, una mayor expansión. Una pregunta importante relacionada con las observaciones anteriores tiene que ver con la complementariedad entre inversión pública e inversión privada, así como con el “desencuentro” entre ellas. Este tema ha merecido una discusión cuidadosa y un tratamiento completo en la investigación de Ferrufino, Velásquez y Gavincha (2011). Los autores examinan los dos tipos de inversión con dos criterios, el de la suficiencia y el de la eficacia. Examinan también las sinergias entre ellas. En las interrogantes sobre la suficiencia se preguntan si los montos de inversión pública y privada fueron suficientes frente a las necesidades. En cuanto a la eficacia, cuestionan la naturaleza de la transformación de inversión en crecimiento económico. Los parámetros para juzgar la suficiencia de la inversión pública están dados por las metas del milenio de Naciones Unidas. En cambio, los parámetros para evaluar la suficiencia de la inversión privada están dados por las tasas de inversión promedio para América Latina. Las tasas bolivianas de inversión privada han estado generalmente por debajo. Los resultados sobre la eficacia de los dos tipos de inversión se consignan más adelante. [3] Los análisis econométricos de Ferrufino et al. muestran que los principales determinantes de la inversión pública son los ingresos por exportaciones y los términos de intercambio. Para la inversión privada, los principales determinantes son variables vinculadas al tamaño del mercado y a la capacidad de gasto. Sorprendentemente, la inversión privada no parece depender de variables clásicas como las tasas de interés y la oferta de fondos prestables. Por las dificultades de cuantificación, los autores no han incorporado en su análisis econométrico variables institucionales, que sin embargo son muy importantes. Es intuitivo que la inestabilidad institucional y los frecuentes cambios de política afectan negativamente a las inversiones privadas. También lo hacen derechos de propiedad muy difusos y aún si las leyes los reconocen debidamente, cuando el Estado no los hace cumplir. Es así que se requiere de un Poder Judicial fuerte e independiente para no disuadir a las inversiones privadas. Ferrufino et al. subrayan que el valor de una inversión está dado más por los flujos de caja que genera, antes que por el valor de los activos. Toda acción que reduce el derecho sobre el flujo de caja y los frutos de la inversión constituye un atentado a la propiedad y disuade a las inversiones. Un resultado muy importante de Ferrufino et al. es que la inversión pública no ha demostrado ser complementaria y/o catalizadora de las inversión privada. Proveen evidencia estadística del “desencuentro” entre inversión pública e inversión privada. LA TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA CON EQUIDAD La eficacia con la que la inversión se convierte en crecimiento es central para entender el proceso de desarrollo. El problema, empero, no se limita a la inversión sino que es más amplio y tiene que ver con las fuentes del crecimiento económico, entre las cuales la productividad de los factores, especialmente el trabajo, tiene un papel estelar. La productividad está asociada con mayor capital físico, particularmente maquinaria y equipo, pero no únicamente: las formas en que se organizan el capital y el trabajo también importan mucho. El escaso desarrollo boliviano se debería en gran parte a la baja productividad laboral y el PIB por trabajador habría apenas aumentado desde la década de los ochenta. En el Informe de Seoane y Wanderley se hace hincapié en que un significativo avance de la productividad general, es el tipo de fenómeno que permitiría incrementar los ingresos de la gente para llegar a superar la pobreza de manera sostenida. De esa manera el crecimiento se convertirá en desarrollo en equidad. Ferrufino et al. en su análisis econométrico de la eficacia de las inversiones, encuentran que en el corto plazo es mayor la de la inversión pública sobre el crecimiento que la de la inversión privada. En el largo plazo el impacto de la inversión privada sobre el crecimiento resulta siendo mayor que el de la inversión pública. No cualquier modalidad de inversión pública tiene eficacia. Con los importantes déficit de infraestructura vial, de mecanismos de apoyo a la producción y con rezagos sustanciales de desarrollo social, la inversión pública que atiende a esas carencias tendrá el mayor impacto. Es de hacer notar que, con el cambio de modelo de desarrollo el 2006, que hace participar al Estado directamente en la producción, se generaría un conflicto entre las necesidades de capital de esa participación y las inversiones para infraestructura, Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia apoyo a la producción y sectores sociales, que son los más eficaces. Las investigaciones de Machicado, Nina y Jemio (2011) y Seoane y Wanderley consignan ejercicios de fuentes de crecimiento o, más precisamente, de contabilidad de crecimiento. Los dos estudios usan metodologías diferentes pero relacionadas. Los ejercicios permiten identificar la contribución relativa tanto de la formación de capital como de la productividad total de los factores a las tasas de crecimiento del PIB per cápita para los periodos 19502009 y 1988-2009. Machicado, Nina y Jemio se detienen también en la importancia del capital humano y llegan a la conclusión de que la productividad laboral ha tenido un impacto positivo sobre el crecimiento del PIB per cápita, especialmente a partir de 1994. La productividad total de los factores es el aporte al crecimiento que no resulta directamente del aumento de la cantidad de factores productivos, como el capital y el trabajo. Machicado et al. encuentran que su contribución fue el ingrediente más importante, con relación a otros factores, para explicar la tasa de crecimiento del PIB per cápita, tanto para el periodo largo como para el corto. Seoane y Wanderley subrayan también la importancia de la contribución de productividad total de los factores. Del análisis de Machicado et al., en coherencia con estudios realizados para otros países latinoamericanos, sale que la baja productividad y el bajo crecimiento de la productividad presentan explicaciones claves para entender el por qué del bajo crecimiento del PIB per cápita boliviano. Estas variables serían más importantes que las dificultades de acumulación de capital y otros factores. Hacen notar también que si se hubiese cerrado la brecha de productividad con los países de economía avanzada, se hubiese producido una mayor acumulación de capital. Esto, a su vez, hubiese conducido a más ganancias de productividad. Productividad e inversión actúan sinérgicamente. POLÍTICAS NEUTRALES Y POLÍTICAS SELECTIVAS La discusión sobre productividad y fuentes de crecimiento pone en evidencia la cuestión de si las políticas públicas deben orientarse a los sectores donde se espera más ganancias de productividad, o deben ser más bien neutras, dejando que el mercado seleccione a los sectores de mayor potencial de crecimiento. Las políticas neutrales u horizontales se limitan a la provisión de bienes públicos, incluyendo entre ellos un clima apropiado para los negocios. Tienen también, como telón de fondo, la estabilidad macroeconómica. Estas políticas acentúan la inserción internacional basada en ventajas comparativas. Ferrufino et al. concluyen que “el éxito de las políticas [neutrales] se mide principalmente en función al monto de inversión”. La competitividad y la creación de ventajas comparativas dinámicas muchas veces requieren estímulos e intervenciones que los promuevan, es decir, políticas selectivas. Facilidades de acceso al crédito para nuevos emprendimientos en sectores claves constituyen ejemplos de este tipo de políticas. Por otra parte, según Seoane y Wanderley los eslabonamientos de los complejos productivos se convierten en objetivos específicos de estas políticas. Ferrufino et al., al concluir sobre las políticas selectivas (que ellos denominan políticas activas), nos recuerdan que no solo es importante el monto de las inversiones sino el tipo de inversión. Cuenta el aporte y la coherencia de la inversión para los objetivos de desarrollo económico del país. Es con estas políticas selectivas y focalizadas que los países más exitosos en términos de desarrollo han promovido sus inversiones. Seoane y Wanderley adoptan la posición de que políticas neutrales y políticas selectivas son complementarias en un enfoque de transformación productiva. Para la transformación productiva se necesita bienes públicos y también intervenciones selectivas. Dependerá de las condiciones iniciales del país el peso relativo que puedan tener los distintos tipos de políticas. Dado el atraso considerable de Bolivia con relación a sus competidores en los mercados internacionales, las políticas apropiadas serían las políticas complementarias, que integran las políticas selectivas con las neutrales. CLUSTERS Y ENCADENAMIENTOS Si se parte de la premisa de que la industrialización, basada en el cambio tecnológico y la innovación, es la característica fundamental del desarrollo diversificado y con transformación productiva, se ha de prestar atención a las condiciones que lo hacen posible. Pequeñas unidades aisladas del sector industrial pueden no tener escala suficiente para ser rentables. Para superar esta condición, especialmente en el caso de las pequeñas y medianas empresas, es importante que se inserten en redes y entramados que le den densidad al tejido industrial. Gracias a la cooperación y a la coordinación se puede potenciar la capacidad de innovar, aprender y competir en mercados globales (Seoane y Wanderley). La conformación de clusters y cadenas productivas tiene centralidad en la formulación de las nuevas políticas industriales. Los clusters están conformados por productores relacionados con un ramo de producción que se concentra en una determinada área geográfica. Las cadenas productivas se asemejan a los clusters, pero sin la condición de concentración geográfica. [4] La promoción de eslabonamientos productivos hacia atrás y hacia delante, que subyace en los clusters y encadenamientos, es una vieja idea del pensamiento económico. Los clusters y encadenamientos son más que eslabonamientos. Se definen por la búsqueda de ventajas competitivas dinámicas para la exportación. Apuntan a producir mejoras en la producción mediante la cooperación entre empresas y el acceso rápido a insumos e información (CAF/ PAC, 2007, citado por Seoane y Wanderley). Las actividades productivas generan, con frecuencia, externalidades en el sentido de que la producción de una empresa puede afectar indirectamente los beneficios o costos de otras empresas. Se dice que la afectación es indirecta porque no se canaliza a través de precios. Estas formas de incidir constituyen típicas externalidades microeconómicas. Un caso que se reproduce muchas veces es el de la empresa que innova y cuya innovación es copiada inmediatamente por los competidores. El empresario que ha innovado debe compartir los beneficios de su innovación con otros agentes económicos, que no han incurrido en costos para lograrla. El empresario tendrá la impresión de que su esfuerzo ha sido muy mal remunerado privadamente, aún sí hay un gran valor social de la innovación. Esta divergencia entre beneficios sociales y beneficios privados puede hacer que la inversión sea más pequeña que la que sería de otra manera. Hay entonces un argumento para que las políticas públicas apunten a reducir los costos para el innovador, proveyendo información y coordinación. Con un marco apropiado de políticas, las externalidades, en vez de ser un obstáculo, pueden ser un factor de dinamismo. Los clusters y encadenamientos productivos pueden dinamizar el sector productivo, dando lugar al aprovechamiento de externalidades. Hay también externalidades macroeconómicas en las que insisten las teorías del “gran empuje”. Al ampliar su producción una empresa puede estar creando mercado para otras empresas. Para una empresa, tomada de forma aislada, una producción puede no ser rentable y por lo tanto no será encarada. Pero, si varias empresas producen simultáneamente el mercado se ampliará y la producción se vuelve rentable para todas. Las políticas públicas que conduzcan a la coordinación entre empresas productoras desencadenarán un desarrollo acumulativo. Una de esas políticas públicas es la de inversión en infraestructura. LA INSTITUCIONALIDAD DE LA DESCENTRALIZACIÓN BOLIVIANA La Ley de Participación Popular de 1994, la Ley de Descentralización Administrativa de 1995, la Nueva Constitución Política del Estado de 2009 y la Ley Marco de Autonomías de 2010, cambian de manera sustantiva la organización territorial del Estado boliviano. Se descentraliza el poder hacia los gobiernos subnacionales, especialmente gobernaciones (antes prefecturas) y municipios. Un elemento clave de este proceso es la descentralización fiscal, que en la práctica del país es una Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia descentralización de las responsabilidades de gasto. Las implicaciones de esta modalidad de descentralización para el desarrollo del país en su conjunto son de primera importancia; y por ende lo son para cada entidad territorial. Barja, Villaroel y Zavaleta (2011) analizan el impacto del proceso con modelos de segunda generación de descentralización fiscal (SGDF), que estudian el desempeño de la descentralización bajo el supuesto de que las autoridades subnacionales tienen intereses propios y operan con los incentivos contenidos en las instituciones fiscales y en las políticas de descentralización. Las autoridades regionales son agentes con intereses políticos que buscan maximizar sus intereses en el contexto político que les ha tocado operar. Se estudia la relación entre incentivos y resultados. Las decisiones que determinan los resultados se trasladan desde el planificador nacional bien intencionado hacia los responsables subnacionales. La descentralización fiscal boliviana, luego de aprobada la nueva Constitución está más cerca de un modelo pro-Estado que de un modelo pro-mercado, en el que los gobiernos subnacionales no solo corrigen fallas de mercado sino que asumen el liderazgo del desarrollo económico. Sus actividades coexisten, a veces compiten, con las del sector privado. Los gobiernos subnacionales tienen un campo de acción restringido en materia de ajustes a regulaciones provenientes del gobierno central. Se financian principalmente mediante transferencias del gobierno central, las gobernaciones más que los municipios, especialmente cuando estos últimos son grandes. Los presupuestos departamentales y municipales son además flexibles. Los gobernadores y las autoridades municipales se eligen democráticamente. El financiamiento predominante con transferencias desde el gobierno central constituye la principal debilidad de las entidades subnacionales, según el trabajo de Barja et al. El financiamiento con transferencias induce a los gobiernos subnacionales a gastar más de lo que se gastaría de otra manera. Da lugar además a una flexibilización de los presupuestos y a desalineamientos con intereses locales. También se crean problemas de bolsa común, que tienen como consecuencia una expansión del gasto subnacional más allá del nivel eficiente, justamente porque los beneficiarios no internalizan los costos. Las transferencias tienen tal magnitud y características que desincentivan la generación de recursos locales propios. Se producen también efectos de “papel pegajoso” (flypaper effects) en cuanto los gobiernos subnacionales tienden a gastar más los recursos de las transferencias que los ingresos propios. Las transferencias determinan los niveles de gasto, los que se pegan. Con transferencias crecientes se tendrá también niveles de gasto crecientes. Barja y sus colaboradores proveen evidencia econométrica de la existencia de efectos de “papel pegajoso”. Adicionalmente, el modelo de descentralización fiscal aumenta los riesgos de ingresos de las gobernaciones (antes prefecturas) por la fuente de origen de las transferencias. EFICIENCIA Y EQUIDAD DE LA DESCENTRALIZACIÓN BOLIVIANA Un argumento principal, por lo menos de la municipalización aportada por la Ley de Participación Popular, era que la eficiencia del gasto en la provisión de servicios públicos aumentaría, si las decisiones se tomaban en instituciones cercanas a los beneficiarios como las municipalidades. Por otra parte, el desplazamiento de algunas políticas públicas desde el gobierno central hacia los gobiernos subnacionales, permitiría la complementariedad entre políticas nacionales y políticas locales orientadas a apoyar a los actores privados vinculados en cadenas de agregación de valor (Seoane y Wanderley). La descentralización contribuiría a promover el desarrollo económico local. La mayor parte del gasto público a nivel regional, por mandato de las disposiciones legales, es en inversión. Cabe entonces preguntarse cómo esas inversiones, manejadas subnacionalmente, han incidido en el crecimiento de los PIB regionales. Una de las conclusiones del trabajo econométrico de Ferrufino et al. es que no en todos los departamentos se tiene una relación de largo plazo entre inversión y PIB departamental, como se esperaría. La inversión pública tuvo más impacto fuera del eje troncal, debido al menor desarrollo relativo de esos departamentos. La inestabilidad de la inversión pública subnacional puede ser una razón para que no estuviera ligada al PIB. Como contraejemplo, a diferencia de otras regiones del país, en Tarija la inversión pública no solo fue alta sino estable en el tiempo, lo que ha dado lugar a una relación estable con el PIB departamental. Los datos no permiten un análisis de eficacia para las municipalidades como el efectuado para los departamentos. Sin embargo, el examen de alineamiento entre las fuentes de ingreso y de gasto, como lo proponen Barja et al. proveería una aproximación. Cuanto más correlacionadas están estas dos variables, mayor el alineamiento entre los intereses de las autoridades municipales y los intereses de los ciudadanos que pagan impuestos. Los datos muestran un debilitamiento de este alineamiento en el tiempo. Otra manera de capturar le eficacia del gasto público a nivel municipal estaría dada por la estimación de modelos de impacto sobre indicadores de desarrollo socioeconómico. En particular, el estudio de impacto se efectúa con las variables que contribuyen a mejorar [5] la igualdad de oportunidades y, en consecuencia, a reducir la pobreza. Entre estas variables está educación, medida tanto por la tasa de cobertura neta de primaria como por la tasa a término a octavo de primaria. Para esas dos variables de resultado, Barja et al. encuentran en su estudio econométrico una relación positiva con la descentralización a nivel de gobernaciones (prefecturas). En cambio, la descentralización municipal está asociada solamente con la tasa de cobertura neta de primaria. Los resultados son todavía tentativos. Con relación a la equidad se hace notar que las transferencias más importantes hacia las municipalidades provienen de la coparticipación tributaria y se efectúan según un criterio poblacional equitativo desde el punto de vista de los individuos. Las transferencias del Impuesto Directo a los Hidrocarburos tienen un mecanismo de distribución complejo, que incluye también criterios poblacionales. Por su complejidad, la equidad de estas transferencias es más difícil de evaluar. Los fondos del HIPC se distribuyen incorporando un criterio de redistribución equitativo como es el de pobreza. A nivel departamental se tiene una gran disparidad en las transferencias, sea en términos de población o de PIB departamental. Se ha de recordar que las transferencias se emplean predominantemente en proyectos de inversión pública. La inversión pública per cápita más alta el año 2009 la tenían los departamentos de Tarija, Pando, Oruro y Potosí; la más baja, los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba. Cuando se considera la relación inversión pública a PIB se producen algunos cambios en el ordenamiento anterior. Los departamentos con mayor participación son Chuquisaca, Pando, Potosí y Beni; los de menos participación siguen siendo La Paz y Santa Cruz. Cochabamba, Oruro y Tarija se encuentran en un rango intermedio. Los datos muestran un notable esfuerzo para asignar recursos a los departamentos más rezagados. Se ha de subrayar que los departamentos fuera del eje troncal son más dependientes de la inversión pública para su desarrollo que los que están en el eje. DESARROLLO Y CONVERGENCIA REGIONALES Las disparidades de ingreso per cápita a través de los departamentos son muy elevadas. El año 2009, el PIB per cápita de Tarija (Bs 27.717) era 3,4 veces el PIB per cápita del Beni (Bs 6.215). Una pregunta pertinente es la referida a si estas brechas se cerrarán, examinando la convergencia de las tasas de crecimiento del PIB per cápita. Pereira et al. no encuentran convergencia a nivel departamental, lo que quiere decir que las disparidades de ingresos previsiblemente se mantendrán. La no convergencia es consistente con la evidencia de que las regiones no necesariamente están vinculadas, como lo hacen notar en la investigación coordinada por Pereira. Estos autores exploran econométricamente la estructura económica a nivel de departamentos, para detectar la existencia de vinculaciones intersectoriales en cada región y la existencia de vinculaciones Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia intersectoriales entre diferentes regiones. Encuentran que hay una relación de largo plazo a nivel nacional entre el sector agrícola y el sector extractivo, y entre el sector industrial y el de servicio. Si se efectúa el análisis a nivel departamental las vinculaciones intersectoriales son más débiles, sino ausentes. Las vinculaciones interdepartamentales entre los distintos sectores son también débiles, en general. La industria paceña está vinculada con los sectores industriales de todos los departamentos, a excepción de Cochabamba y Beni. La industria orureña está vinculada con los sectores industriales de Chuquisaca y Tarija, a pesar de la no contigüidad. La industria de Cochabamba está vinculada a las de Chuquisaca y Beni. El sector agrícola de La Paz está solamente vinculado con los sectores industriales de La Paz y Oruro. En Oruro el sector agrícola tiene vínculos de largo plazo con el sector industrial del departamento y con el de Santa Cruz. La agricultura potosina está vinculada a la industria tarijeña. La agricultura de Cochabamba está vinculada con todos los departamentos cercanos, excepto Santa Cruz. La agricultura tarijeña provee insumos a la industria de Potosí y viceversa. La agricultura beniana está ligada a las industrias de La Paz y Tarija. Contrariamente a lo que pasa a nivel departamental, Machicado et al. encuentra importantes efectos de difusión entre municipios. En cuanto a la influencia de las finanzas públicas, esos autores hallan que con el gasto del gobierno central se obtiene mejores indicadores de salud y educación, que con la descentralización fiscal. Este es un resultado importante, que de ratificarse en otros estudios, pondría en tela de juicio a las autonomías territoriales. Pereira, Sheriff y Salinas llegan a conclusiones más matizadas. Hacen notar que un boliviano de inversión pública tiene diferentes efectos en el desarrollo dependiendo del tipo de inversión, de la región de destino y de los sectores productivos sensibles a dicha inversión. Esta observación tiene la implicación de la imposibilidad de generar intervenciones de inversión estandarizadas. Estos autores concluyen que la inversión productiva es más efectiva en los departamentos de menor desarrollo relativo. En cambio, hay un efecto de desplazamiento de la inversión privada en los departamentos con mayor desarrollo productivo. Es la inversión social la que tiene los mayores efectos permanentes en el desempeño del sector agrícola. Este sector es también el más sensible al gasto público total, pero más bien con efectos de corto plazo. EL MENÚ DE RECOMENDACIONES DE POLÍTICA De los detallados y cuidadosos análisis contenidos en las investigaciones analizadas fluyen múltiples recomendaciones. Los plazos para su ejecución pueden, empero, diferir. La lista que se presenta incorpora las principales sugerencias: 1. El desarrollo económico debe ser visto como un proyecto nacional, que sea asumido colectivamente y que articule las energías de los distintos agentes económicos. El motor principal debe ser la transformación productiva con equidad. Para lograr la transformación en las líneas mencionadas se necesitará liderazgos vigorosos. 2. Apuntar a un crecimiento del PIB per cápita de 3% por año, que se sostendría en una tasa de inversión de 25% del PIB y en un aporte del crecimiento de la productividad total de los factores de 2% por año. 3. Mantener sostenidamente una tasa de ahorro nacional con relación al PIB de por lo menos 20%. 4. La estabilidad macroeconómica debe ser preservada para aportar certidumbre a la inversión, pero esta es un medio y no un fin. Particular atención se deberá prestar a la política cambiaria, evitando sobrevaluaciones persistentes del tipo de cambio. 5. El desarrollo económico se asentará en una industrialización de base amplia, para lo que se necesita una política industrial activa, con articulación de cadenas productivas y zonas económicas especiales. Incrementos de productividad, innovaciones y agregación de valor deben ser las metas de esa política. 6. Aumentar la densidad del aparato productivo reforzando los eslabonamientos sectoriales y los vínculos inter-empresariales. [6] 7. Buscar complementariedades entre el Estado y el sector privado, pero con campos de especializaciones bien delimitadas. Habrá de apuntarse a: (i) generar una masa crítica, en lo técnico, social y científico; (ii) instituciones del Estado donde esta masa crítica pueda ejercer influencia intelectual; y (iii) empresarios privados con una visión de largo plazo, alejados de intereses corporativos y capaces de interactuar con las burocracias técnicas. 8. Consolidación del sistema financiero, para que pueda canalizar eficientemente el ahorro, especialmente de los hogares, hacia las empresas con mejores proyectos de producción y de inversión. Se debe prestar especial atención a las instituciones de financiamiento y fomento al emprendimiento y a la innovación. 9. La estrategia de desarrollo basada en las ventajas comparativas que proporcionan los recursos naturales debe ser complementada con una estrategia de diversificación económica. No deben ser consideradas como estrategias rivales y es importante que las reservas de recursos naturales, o capital inicial del país, sean transformadas en formas alternativas y diversificadas de capital. 10. Uso eficiente de los ingresos fiscales provenientes de la explotación de recursos naturales, de tal manera que ellos sean invertidos, en montos significativos, en capital humano, infraestructura y tecnología. 11. Las políticas de inversión deben orientarse a: (i) expandir la inversión privada; (ii) hacer que la inversión pública apoye a la inversión privada o la desencadene; (iii) aumentar la inversión pública, especializándola en infraestructura física, en el sector social y en los mecanismos de apoyo a la producción; y (iv) mejorar la eficiencia de la inversión pública, especialmente en el nivel subnacional, financiando estrategias en vez de proyectos. 12. Las complementariedades entre inversión pública e inversión privada pueden verse facilitadas por: (i) una ley de inversiones que impida las distorsiones que genera la participación estatal directa en actividades productivas; (ii) una norma que regule y facilite las concesiones de obras públicas. 13. Se debe reducir la tendencia pro-cíclica de la economía en general y de la economía fiscal en particular, poniendo techos al gasto público en las fases de auge. No basta con no tener déficit, tiene que ponerse límite al gasto. 14. Se debe reducir la volatilidad de los ingresos fiscales con una diversificación de las fuentes de ingresos impositivos. Los impuestos deben ser de base ancha, pero cuidando que no sean regresivos. 15. Es necesario aumentar la vinculación de largo plazo entre crecimiento económico e inversión pública a nivel subnacional. Un instrumento puede estar dado por mapas de potenciamiento de la inversión pública, por tipo de inversión, por departamento y por efectos de derrame del sector de destino sobre otros sectores y regiones. Factores que incidieron en el escaso desarrollo de Bolivia 16. Los resultados a los que se aspira llegar con el gasto público descentralizado deben ser definidos localmente, lo que no excluye que se inserten en el marco de políticas definidas por el gobierno central. Solo en la medida que se dé amplio espacio a las iniciativas locales y a su involucramiento se podrá fortalecer a los gobiernos subnacionales. 17. Importa atenuar las distorsiones que crean las transferencias fiscales a los gobiernos subnacionales. Una alternativa factible podría vincular directamente la totalidad de las transferencias a metas de recaudación de ingresos propios. De esta manera los gobiernos subnacionales internalizarían los costos de las transferencias. Este procedimiento podría, empero, generar problemas de equidad, que pueden ser superados transitoriamente con un sistema mixto. Acemoglu, D. 2009Introduction to Modern Economic Growth. Princeton, NJ: Princeton University Press. Hirshman, A. 1961La estrategia de desarrollo económico. México D.F: Fondo de Cultura Económica. Antelo, E. 2000“Políticas de estabilización y reformas estructurales en Bolivia a partir de 1985”. En: Jemio, L.C. y Antelo, E. Quince años de reformas estructurales en Bolivia: Sus impactos sobre inversión, crecimiento y equidad. La Paz: Universidad Católica Boliviana y CEPAL. Machicado, C., Nina, O. y Jemio, L.C. 2011 “Análisis de los factores que limitan el crecimiento y desarrollo en Bolivia y evaluación de políticas de alternativas que contribuirían a revertir esta situación: a nivel nacional y regional”. Informe de investigación. La Paz: PIEB e INESAD. Barja G., Villarroel, S. y Zavaleta, D. 2011“Diseño institucional e incentivos explícitos en la descentralización boliviana”. Informe de investigación. La Paz: PIEB y MpD-UCB. North, D.C. 2005 Understanding the Process of Economic Change. Princeton, NY: Princeton University Press. CAF/PAC 2007 Construcción de ventajas competitivas en Bolivia. La Paz: CAF. Pereira, R., Sheriff, E. y Salinas, V. 2011 “Bolivia: Articulaciones y mecanismos de transmisión económicos e institucionales de la dinámica de las finanzas públicas y del desarrollo nacional y regional”. Informe de investigación. La Paz: PIEB. CEPAL 1990La transformación productiva con equidad: La tarea prioritaria del desarrollo en América Latina y el Caribe en los años noventa. Santiago : CEPAL. Ferrufino, R.; Velasquez I.; Gavincha, M. 2011“Suficiencia y eficacia de la inversión en Bolivia. Análisis macroeconómico y evaluación microeconómica subnacional (1989-2009). Informe de investigación. La Paz: PIEB y Fundación Milenio. Grebe, H., Medinaceli, M., Fernández, R. y Hurtado, C. 2011“Los ciclos recientes de la economía boliviana: una aproximación económica e institucional”. Informe de investigación. La Paz: PIEB y PRISMA. Seoane, A. y Wanderley, F. 2011 “La brecha ahorro inversión y la olvidada agenda de transformación productiva con equidad”. Informe de investigación. La Paz: PIEB y CIDES-UMSA. Torrico Terán, M. 2006 “¿Qué ocurrió realmente en Bolivia?” Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal. No 28. México, DF: Universidad Autónoma del estado de México. Julio – Diciembre. Pp. 231-261. Gabriel Loza: “Pasada la confrontación regional es el tiempo de un Pacto Fiscal” Uno y varios son los desafíos para el modelo económico que propone la Nueva Constitución Política del Estado. Superar la falta de consensos, por ejemplo, reencaminar el marco legal vigente, definir objetivos nacionales para los diferentes sectores, inclusive incidir en la gestión pública para darle mayor capacidad de ejecución, apunta en esta entrevista Gabriel Loza, expresidente del Banco Central de Bolivia. Analizando el impacto en el desarrollo del modelo primario-exportador que se busca superar, sostiene que en el mediano plazo es difícil cambiarlo, pero que es posible avanzar en aspectos como el uso del excedente del sector estratégico para la diversificación productiva y desarrollo social. Para esto habrá que entender la industrialización de los recursos naturales como un proceso desafiante en lo que hace a los mercados y la tecnología, más en un mundo de escasez de materias primas. El problema es el uso y destino del excedente económico generado, plantea el experto en las líneas que siguen. ¿Cuáles son las principales dificultades encontradas en el proceso de diseño e implementación del modelo de Economía Plural planteado en la nueva Constitución Política del Estado y en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011? En primer lugar, las dificultades fueron políticas, por lo menos hasta 2010, por la falta de un consenso nacional y productivo y un entorno conflictivo. En segundo lugar, fue la falta de una visión de largo plazo y de definir objetivos nacionales en todos los actores, el énfasis en la coyuntura y en los intereses de cada uno. En tercer lugar, están las dificultades del marco legal preexistente correspondiente al modelo neoliberal (una compleja red jurídica) pero que estaba vigente y todavía está con muchas disposiciones. En cuarto lugar, está el problema de gestión pública, la limitación de disponibilidad de recursos humanos, la ausencia de una formación técnica basada en planes, programas y proyectos y poca capacidad de ejecución. ¿Por qué las tasas de inversión, tanto pública como privada, siguen siendo tan bajas? ¿A qué atribuye que la ejecución de la inversión pública sea tan modesta? Como dato, la Inversión Pública Ejecutada es cerca del doble de la inversión ejecutada en el modelo anterior a 2006. Que la inversión ejecutada sea menor a la programada está relacionada con problemas de gestión pública, de la capacidad de las empresas públicas para ejecutar sus recursos y de la normativa legal. La inversión privada nacional siempre fue baja desde 1985-2010, aunque en este ultimo año subió. La inversión extranjera corresponde a un ciclo hasta 1999 asociado a la capitalización, después cayó y actualmente está en torno al 3% del PIB similar a Latinoamérica. Es recomendable la delimitación de áreas de la economía, hasta donde estará el sector estatal y el privado, aprobar una Ley de Inversiones y definir las formas de asociación entre el Estado y la empresa privada en el sector estratégico de la economía. ¿A qué atribuye que la economía boliviana no haya podido alejarse del modelo primario-exportador, a pesar de las intenciones de política en sentido contrario insertas en el Plan Nacional de Desarrollo? La intención es diferente de lo posible. Primero, el PND en el largo plazo pretende sustituir el modelo primario exportador y conformar la matriz productiva, objetivo que se mantiene. En el mediano plazo es difícil el cambio de un modelo, lo dicen Rodrik y otros. La idea central es caminar con los dos pies, mercado interno y externo, y utilizar el [7] excedente del sector estratégico para diversificación productiva y desarrollo social, aspecto que se ha iniciado. Tercero, la industrialización de los recursos naturales no renovables es un proceso complicado tecnológicamente y de mercado. Cuarto, el país debe repensar que en un mundo de escasez de materias primas el sector extractivo va a ser por mucho tiempo importante, el problema es el uso y destino del excedente económico generado. ¿Qué cambios en la gestión económica estatal se pueden vislumbrar con la nueva institucionalidad de la descentralización fiscal y de las autonomías en el país? ¿Cómo se prevé subsanar las dificultades que se han estado presentando en la implementación de la Ley Marco de Autonomías? Pasada la confrontación regional es el tiempo de un Pacto Fiscal donde se discuta: el Fondo de Estabilización y Desarrollo, las competencias como derechos y obligaciones (por el lado del ingreso y de los gastos) de las gobernaciones y municipios, la elaboración de un Presupuesto Multianual; además de diseñar un Presupuesto Estructural que minimice los comportamientos pro cíclicos y elaborar, como dice la CPE, un Plan Participativo que comprenda o coordine los planes regionales y municipales. En ese contexto, ¿cuál considera Ud. que es el principal aporte de las investigaciones realizadas por el PIEB en el marco de la Convocatoria sobre “Factores económicos e institucionales y su incidencia en el desarrollo del país”? Es enfatizar en los problemas de largo plazo, en los factores que afectan u obstaculizan el crecimiento económico y social. Gary Rodríguez: “La importancia de la iniciativa privada no debería ser soslayada” La economía no avanzó, retrocedió si se ve que cada vez es más dependiente de la explotación de recursos naturales y de la oscilación de sus precios en el mercado internacional, dice Gary Rodríguez, Gerente General del Instituto Boliviano de Comercio Exterior. Hoy, desde su mirada, hay señales de alarma, como el hecho de que las exportaciones no tradicionales se encuentran en su peor momento, con consecuencias en la agricultura, agroindustria, forestal, etc. Las investigaciones en torno a los factores económicos que pudieron incidir en el escaso desarrollo de Bolivia muestran esto, destaca en esta entrevista, en la que identifica riesgos en la “reprimarización de la economía” y el “rentismo”. Riesgos también en soslayar la inversión privada nacional y extranjera. En su opinión, ¿cuáles son los principales problemas que enfrenta la diversificación de la economía nacional y la transformación productiva con equidad? Todos los bolivianos queremos que la pobreza disminuya sustancialmente y en el menor tiempo posible, pero para eso debe haber una claridad y coherencia entre los objetivos y metas que se persiguen, y los instrumentos de la política pública. Los agentes económicos –sociedad civil en general– son totalmente dependientes de las decisiones que el Estado tome a partir de sus instancias ministeriales, de tal suerte que los principales problemas que identificamos son precisamente las incoherencias entre los fines y los medios, porque muchas de las políticas que se han implementado –partiendo del “modelo económico” propuesto– no condicen con la realidad ni con las experiencias tomadas a lo largo de la historia, no solamente en el país sino en el mundo entero. Pensar en que la economía mejore sin dar seguridad jurídica para las inversiones, sin mercados seguros para la producción de bienes y servicios, y sin políticas públicas que estén diseñadas para mejorar la “competitividad sistémica” del país, resulta una quimera. Mucho se habla de equidad, de inclusión, de soberanía y dignidad, sin embargo, las medidas que se han venido tomando, si bien han podido avanzar algo en materia de una mejor redistribución del ingreso, son tremendamente débiles en términos de sostenibilidad en el tiempo. Y, por otra parte, el país ha retrocedido décadas en cuanto a su performance, tornándose mucho más dependiente de la explotación de recursos naturales, extractivos y no renovables, y de la oscilación de sus precios en el mercado internacional. En el marco de la NCPE y el modelo de economía plural, ¿cuál es el lugar del sector privado y qué alternativas de coordinación entre el Estado y este sector se puede proponer? En realidad, el “nuevo modelo” propuesto no es novedoso en el país, puesto que ya se intentó llevarlo adelante en otras épocas, con el Estado como actor principal de la economía. Siempre hubo cuatro actores económicos en el país: el sector privado, el cooperativista, el comunitario y el propio Estado. La diferencia puede ser los énfasis que se pretende dar a la producción “comunitaria”, pero mucho más a la mayor presencia del Estado en la economía boliviana. Un Estado productor y comercializador, que la historia ha demostrado que suele empezar bien, pero acabar normalmente mal por la ineficiencia en la administración de las empresas estatales. Más allá de lo que pueda significar la producción cooperativa y comunitaria, que resulta secundario en relación a los otros dos actores mencionados, el problema es que el Estado pasa a constituirse en un competidor de la actividad privada, en muchos casos con privilegios que se asigna a sí mismo a través de la legislación y normas que emite a su favor, realizando una competencia desleal en el mercado interno. Bueno sería que las reglas fueran uniformes para todos, pero no lo son. Bueno fuera también, que la planificación del desarrollo –en el buen sentido de la palabra y no retornar a una “planificación centralizada del desarrollo” que, incluso, llevó a muchos países a dejar de existir en el mundo reciente– se realice sobre la base de una visión compartida público-privado, a partir de escuchar la voz del empresariado nacional y extranjero, a la luz de lo que otros países han demostrado que es correcto hacer. Chile es un buen ejemplo. “Concertación” de una visión común, una estrategia de desarrollo de largo plazo y diseño de políticas públicas, debería ser algo natural, para lo cual será necesario restaurar algo fundamental que lamentablemente se ha perdido de manera recíproca: la confianza. La vigencia del Plan Nacional de Desarrollo concluye en diciembre de 2011. ¿Cuáles son las perspectivas de los sectores productivos en la propuesta e implementación de un nuevo Plan para el periodo 2012-2014? El análisis crítico de lo avanzado en materia de desarrollo económico en el país, confrontado con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo, debería ser la base para poner los pies sobre la tierra y hacer un Plan que esté más conectado con la realidad que con la politización e ideologización de las decisiones. Aprender de la China Popular –un país comunista en el Hinterland, pero más capitalista que muchos en sus costas del Pacífico– y de Chile que conjugó exitosamente un Estado moderno y fuerte, con la educación, la investigación, la promoción comercial y su virtuosa integración con los mercados más importantes del mundo, con lo que llegó a ser miembro del exclusivo grupo de países del OCDE, sería digno de estudio. La importancia de la iniciativa privada –la inversión nacional y extranjera– no debería ser soslayada para no repetir los errores del pasado inmediato. Forjar un país menos dependiente de los recursos extractivos y más enfocado en la agricultura a gran escala, en el sector forestal y en la manufactura, sería lo correcto. Para ello deberá garantizarse la reproducción del capital invertido, algo imposible sin seguridad jurídica, sin mercados garantizados y sin políticas públicas que hagan más fácil la tarea de producir en el país. Tomando en cuenta la actual coyuntura internacional, ¿cuáles son las principales ventajas y desventajas que enfrenta el país con relación a la inserción internacional con productos no tradicionales? Como ventajas tenemos: la existencia de climas, microclimas, tierras y bosques que debiera permitir al país producir más, y con mayor valor agregado, industrializando los recursos naturales. Tener aún acuerdos comerciales suscritos que otorgan preferencias arancelarias de acceso es una ventaja, aunque ésta empieza a disminuir progresivamente en el tiempo según los países se van abriendo más al mundo. Tenemos, además, mano de obra capacitada y cesante, fácil de adiestrar y relativamente barata, con la que se podría activar y/o hacer crecer las pequeñas unidades productivas existentes, sobre todo en el área manufacturera. Pese a ello, las exportaciones no tradicionales –de las cuales depende la mayor generación de empleo con un gran efecto multiplicador– se hallan en su peor momento, no solamente han caído hasta agosto un 11% en términos de valor, sino que su volumen ha disminuido un 33% comparativamente al 2010, dando señales de declinación en todos los sectores (agricultura, agroindustria, forestal, joyería, azúcar, etc.). Esta situación se debe a varios factores: pérdida de preferencias arancelarias (v.gr., ATPDEA); dificultades de acceso a mercados preferenciales (caso, Venezuela, Brasil, Argentina); prohibiciones de exportación (p.ej., carne de bovinos, azúcar); limitaciones cuantitativas para exportar (el caso de las oleaginosas), entre otros cuya solución depende casi exclusivamente de instancias del Ejecutivo. En ese contexto, ¿cuál considera que es el aporte de las investigaciones promovidas por el PIEB sobre los factores económicos e institucionales y su incidencia en el desarrollo? La posibilidad de influir sobre los tomadores de decisión en el sector público, en cuanto a la importancia que tienen las instituciones, el mercado y los diferentes actores dentro de un proceso de desarrollo. A la luz de lo constatado empíricamente, pese a todas las deficiencias que pudo haber tenido el “modelo neoliberal”, dejar en claro que la situación de vulnerabilidad del país ha aumentado con la “reprimarización de su economía” basada fuertemente en la explotación de recursos no renovables, y un peligroso “rentismo” cuya continuidad depende de factores externos. Finalmente, sobre la necesidad de que las políticas públicas deban ser transversales para todos los actores y que si hubiera discriminación ésta pueda ser de carácter “positivo” para los más débiles, pero nunca a favor del Estado en desmedro de los actores privados. Elaboración: Dr. Juan Antonio Morales • Entrevistas: Bernarda Claure | Diseño: Rudy Alvarado| Programa de Investigación Estratégica en Bolivia | Av. 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