Liberación comercial en el APEC

L
a liberación comercial
en el foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC) constituye una de
las modalidades en la historia de los esfuerzos internacionales para alcanzar el libre comercio. Las personas no compenetradas en la naturaleza, los objetivos y la evolución de
ese mecanismo regional de concertación entre gobiernos apenas comprenden este empeño. El propósito de este ensayo es
precisar las características propias de esa liberación, describir sus metas y los medios para alcanzarlas y señalar sus limitaciones. No se ofrece información estadística de los posibles
efectos de la liberación y la facilitación sobre el comercio y
la inversión en la zona, por la sencilla razón de que en lo personal se considera que casi no existe relación de causalidad
alguna entre los acuerdos tomados en el foro y los flujos de
comercio de bienes y servicios, y las corrientes de capital entre los países que forman parte del experimento.
NATURALEZA DEL APEC
e
omo respuesta a la iniciativa anunciada a fines de enero
de 1989 por el primer ministro de Australia, Bob Hawke,
de convocar a una reunión ministerial de los países más significativos de la Cuenca del Pacífico, se fueron configurando
a lo largo de ese año tanto los actores como el contenido de
tal cónclave, realizado del6 al7 de noviembre de ese año en
la capital australiana de Canberra. Participaron las cinco eco* El Colegio de México <[email protected]>.
790
COMERCIO EXTERIOR , VOL. 52, NÚM. 9, SEPTI EMBRE DE 2002
•
no mías desarrolladas de la región (Australia, Nueva Zelandia,
Japón, Canadá y Estados Unidos), más Corea del Sur, un país
de reciente industrialización, y del lado de las naciones en desarrollo, las seis que por entonces constituían la Asociación
de Naciones del Sudeste de Asia (ANSEA). 1 La agenda contenía tres puntos: la discusión sobre la manera de ayudar al
fortalecimiento del sistema multilateral de comercio y contribuir al buen éxito de la Ronda de Uruguay del GATT; la
evaluación de las posibilidades y la identificación de los obstáculos para incrementar los flujos de comercio e inversión
en Asia Pacífico, la determinación de los intereses comunes
y prácticos de los gobiernos participantes. 2
A partir de esa reunión de ministros de relaciones exteriores
y de comercio, o sus equivalentes, otros gobiernos se ofrecieron para organizar sucesivos encuentros similares siguiendo
las tres líneas de discusión mencionadas. De esta forma, se
instauró un foro intergubernamental adecuado que no requirió ninguna carta o convenio constitutivo, con lo cual se evitó
la creación formal de otro organismo de carácter internacional
o regional. De 1989 a 1992, el foro del APEC adquirió con-
1. Brunéi Darussalam, Filipinas, Indonesia, Malasia, SingapuryTailandia. En
1999 se completó la adhesión de todos lo paises de la región al organis·
mo, que son 1O, con el ingreso de La os, Myanmar, Vietnam y Camboya.
De éstos, sólo Vietnam se ha agregado al APEC.
2. Secretaría de Relaciones Exteriores(SRE), México-APEC-2002, México, agosto de 2000, 340 páginas.
tinuidad, afinó sus intereses y el modus operandi, además de
ampliar su número de participantes de los 12 originales a 15
miembros, con la incorporación de las llamadas economías
chinas de la región: China, la entonces todavía colonia británica de Hong Kong y Taiwan.
En la siguiente etapa (1993-1996), el APEC perfeccionó
el mecanismo de consultas y consensos intergubernamentales,
a la vez que por propuesta de Estados Unidos se elevó el nivel político de las reuniones, con la adición de una cumbre
anual de jefes de Estado a las reuniones de ministros de relaciones exteriores y de comercio que se congrega informalmente para subrayar la naturaleza no obligatoria de los acuerdos
emanados del foro. México, Papúa Nueva Guinea y Chile
fueron aceptados en el APEC durante esa etapa (el primero
entró por haberse iniciado formalmente las negociaciones del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte), 3 mientras que Rusia, Vietnam y Perú lo hicieron en la subsiguiente etapa (1997 ala fecha), que corresponde a un agotamiento del mecanismo y, a la vez, a una oportunidad para su
eventual salto cualitativo para ser un instrumento que apoya algo más trascendente que la liberación comercial: la creación gradual de una comunidad de Asia Pacífico. 4
Sin embargo, la intención de este apartado no es destacar
la evolución delAPEC, sino recordar las características del foro,
que se pueden resumir así:
• no es un organismo intergubernamental formal de alcance regional o internacional;
• su grado de institucionalización es premeditadamente
limitado;
• funciona por medio de un conjunto de reuniones intergubernamentales de diversos niveles que van siguiendo la
marcha de los componentes de cada uno de los llamados tres
pilares del foro: liberación de comercio e inversiones; facilitación de las mismas, y cooperación económica y técnica;
• el foro no pretende la creación de un proceso de integración regional, como se define en el GATT/OMC, y que llevaría a una zona de libre comercio, una unión aduanera o un
mercado común;
• en consecuencia, en elAPEC no se negocian cosas o acuerdos, sino que se buscan consensos de aplicación voluntaria;
• a los participantes se les denominan economías, tanto
por razones políticas como porque concurren al foro estados
y territorios;
3. Eugenio Anguiano Roch, "Las relaciones México-APEe, 1995-2000", Foro
Internacional, vol. 41, núm. 166, El Colegio de México, México, octubrediciembre de 2001, pp. 840-860.
4. Eugenio Anguiano Roch, "Diez años del Foro de Cooperación Económica en Asia Pacifico", Asia Pacífico2000, anuario, núm. 7, El Colegio de
México, México, pp. 23-60.
791
C
U
A
D
R
O
1
• en consecuencia, a los jefes de Estado o gobierno se les llama líderes econóAPEC : TAMAÑO DE LAS ECONOM[AS (1999). CRECIMIENTO DEL PIB
Y DEL VALOR DE LAS EXPORTACIONES (PORCENTAJE)
micos;
• el equivalente al máximo órgano
ejecutivo del APEC es la reunión de miIngreso
Tasa de
Tasa de
Ingreso
variación del
crecimiento de
nacional
nacional
nistros de relaciones exteriores y de cobruto real
bruto
PIB promedio
las exportaciones
mercio, y el vínculo funcional entre una
(rango
Población
per cápita
anual
promedio anual
(millones)
mundial)
(rango mundial) 1990-1999
1990-1998
reunión y otra es el llamado SOM (senior
Hemisferio occidenta l
officials' meeting), que se reúne varias
1.0
7.4
Ca na dá
30
9
30
veces al año para elaborar los proyectos
70
7.2
9.7
Chil e
15
43
de declaración ministerial y de líderes, los
7.9
1
8
3.3
278
Estad os Un idos
97
12
2.7
16 .1
72
México
cuales constituyen el corpus de lo que el
Perú
25
46
101
5.0
10.5
APEC hace y propone;
Noreste de Asia
• los encuentros anuales entre líderes
10.7
15 .8
142
1 254
7
China
económicos sirven para dar la orienta5.7
10 .9
54
47
13
Corea del Sur
7
24
3.9
10 .5
Hong Kong
19
ción políticaalamarchadel foro, y aun7
1.3
4.5
127
Japón
que su realización regular no está estableSudeste de Asia
cida, por costumbre se han efectuado una
3.2
20.3
41
74
133
Fili pinas
4.7
9.4
150
Indonesia
207
31
vez al año a partir de 1993. Si estas re7.3
14.1
84
23
42
Ma lasia
uniones cumbre dejaran de tener lugar
4
8.0
12 .8
36
22
Singapu r
con esa regularidad, se daría una mala
60
103
4.7
Ta ilandia
32
12 .5
8.1
170
78
60
Vietnam
señal política, pero en rigor no se alteraría
Oceanía
la organización operativa del foro;
4.1
Australia
15
27
6.3
19
• el concepto de región, aplicado a la
4
47
43
3.1
5.4
Nueva Zelandia
4.7
6.8
Papúa Nueva Guinea
140
121
Cuenca del Pacífico, tiene muy poca con16
-6.1
12 .8
99
146
Rusia
sistencia económica o geopolítica, ya que
Fuente: Banco Mund ial, 2001 , World Development lndicators, abril de 2001, pp . 12-14, 194-196 y 206-208 .
los alrededor de 43 países que poseen costas hacia el Océano Pacífico forman una
enorme diversidad de sistemas políticos
y de relaciones económicas internacionales que hace impoe integral (comprehensive)" de las negociaciones comerciales
multilaterales que se efectuaban, por entonces, en la Ronda
sible agruparlos bajo un concepto riguroso de región;
de Uruguay del GATT.
• aunque la participación en el foro quedó abierta "en
Ese objetivo relativamente modesto -que se cumpliría a
principio a todas aquellas economías de la región Asia Pacícabalidad, puesto que los miembros delAPEC acordaron ayufico que tengan fuertes vínculos económicos" con la misma
y "acepten los objetivos y principios deAPEC" , 5 sólo los paídar a destrabar las negociaciones de la Ronda- se acabó de
redondear cuando en la citada declaración de Seúl se especises o territorios más importantes política o económicamenficaron los objetivos de, entre otros, "fortalecer los avances en
te han ingresado al mismo.
la región y en la economía mundial, resultantes de la creciente
interdependencia económica y estimular así los flujos de bienes, servicios, capital y tecnología; desarrollar y fortalecer el
CARACTERÍSTICAS DE LA LIBERACIÓN COMERCIAL
sistema abierto de comercio multilateral en beneficio de Asia
Pacífico y del resto de las economías; reducir las barreras al copesar de que en los contactos previos a la primera reunión
mercio de bienes y servicios e inversión entre los participanministerial delAPEC (1989) algunos gobiernos planteates,
de una manera congruente con el GATT, cuando proceron la posibilidad del trabajar un proyecto de integración reda, y sin detrimento de otras economías".6
gional formal, la idea fue desechada en favor de un sistema
De forma gradual se fue configurando el ámbito de acción
de consultas regionales, en escala ministerial y de otros funcionarios, cuyo fin era lograr un "resultado [positivo] a tiempo
del APEC y el método que habría de seguirse para cumplir los
•
•
•
A
5. Declaración de Seúl, 14 de noviembre de 1991 , párrafo 7, incisos a y b .
792
LIBE RAC IÓN CO ME RC IAL EN EL APEC
•
6. APE C, Key APEC Documents, Singapur, diciembre de 2001, pp. 61-62 .
•
La forma de lograr la liberación comprometida se estableció en una agenda de acción del APEC adoptada en la reunión
ministerial y de líderes que tuvo lugar en Japón del16 al19
de noviembre de 1995 y que se conoce como Agenda de Acción de Osaka, la cual se actualizó y se dio a conocer en
Shanghai, China, en octubre de 2001 _7
Tales agendas, original y actualizada, se dividen en dos
partes: liberación y facilitación del comercio y la inversión y
cooperación económica y técnica (Ecotech). En la primera
parte se establece una sección de nueve principios generales
a los que debe ceñirse el proceso: tratamiento integral; congruencia con la OMC; carácter comparativo; no discriminación; transparencia; no aumento del nivel de proteccionismo
(standstil~; inicio simultáneo, proceso continuo y calendarios diferentes; flexibilidad, y cooperación.
Después sigue un marco para la liberación y la facilitación
del comercio y la inversión que establece tres tipos de acciones destinadas a alcanzar los objetivos de 2010 y 2020: las
correspondientes a las economías individuales del APEC; las
de los foros delAPEC (colectivas), y las relacionadas con otros
foros multilaterales. En cada uno de este tipo de acciones se
prevé un proceso por etapas, del cual conviene resaltar la relativa a la preparación, en la que se establece la necesidad de
que cada economía participante presente su respectivo plan
de acción individual sobre cómo se propone alcanzar los objetivos establecidos en cada una de las áreas específicas de liberación y facilitación del comercio y la inversión. La suma
de los planes individuales contendrá "detalles específicos y
concretos con marcos cronológicos" para avanzar hacia los
objetivos de 2010 y2020. 8 Dicho marco cronológico es algo
que, en sentido estricto, no tiene los planes individuales de
los miembros del APEC.
La sección C de la agenda de acción actualizada (2001)
incluye 14 áreas específicas objeto de liberación y facilitación,
y en cada una de ellas se definen objetivos tales como la reducción progresiva de aranceles y la transparencia de los regímenes arancelarios, para el caso de los aranceles, o aspectos igualmente pertinentes para cada una de las otras áreas.
En segundo lugar, hay una sección de lineamientos que deben seguir los miembros del APEC en cada área, y por último se definen las acciones colectivas.
Las áreas son las siguientes:
1) Aranceles.
2) Medidas no arancelarias (restricciones y prohibiciones
cuantitativas a la importación y a la exportación, impuestos
a la importación y la exportación, precios de importación,
licencias, restricciones voluntarias y subsidios).
3) Servicios (incluye telecomunicaciones, transportes,
energía y turismo),
4) Inversión.
5) Normas y certificación (normas de carácter obligatorio y voluntario y los temas de normas y certificación abarcados en los acuerdos sobre aplicación de medidas sanitarias
y fitosanitarias y sobre barreras técnicas al comercio negociados en el GATT/OMC).
6) Procedimientos aduaneros.
7) Derechos de propiedad intelectual.
8) Políticas de competencia.
9) Compras de gobierno.
1O) Eliminación de las restricciones.
JI) Instrumentación de los resultados de la Ronda de
Uruguay (incluidas las reglas de origen).
12) Solución de controversias.
13) Movilidad de personas de negocios.
14) Acopio y análisis de información.
El texto completo correspondiente a esta sección es muy
extenso, ya que contiene una compilación de todas las posi-
7. APEC, Osa ka Action Agenda: 2001 Update, Shanghai, China, octubre de
2001.
8. Una traducción al español de la primera versión de la OAA aparece en SRE,
op. cit., anexo v, pp. 163-224.
objetivos señalados, los cuales también se definieron con mayor claridad en reuniones sucesivas. Entre esos trabajos destaca la serie de encuentros que hubo entre un grupo de personas eminentes que se estableció en la reunión ministerial
de Bangkok (septiembre de 1992) y funcionó de 1993 a 1995
para coadyuvar en la tarea de precisar los alcances del APEC
y los medios para alcanzar su misión.
Así se identificaron los ya mencionados tres pilares o vertientes de operación del APEC: liberación y facilitación del
comercio y las inversiones, más la cooperación económica y
técnica. En cuanto a los dos primeros pilares, en la segunda
reunión de líderes, efectuada en Bogar, Indonesia, el15 de
noviembre de 1994, se ratificó el compromiso de alcanzar la
meta (adoptada antes por los ministros) de liberar plenamente
el comercio de la región para 2020 (las economías desarrolladas a más tardar en 201 O). También se precisó que esa liberación se haría de manera voluntaria, sin establecer etapas
o tramos predeterminados y extendiendo los beneficios de
tal liberación a terceros países. A esto se le ha denominado
liberación abierta porque se aplica el principio de la cláusula de nación más favorecida a terceros países (los que no forman parte del APEC).
Alcance y método de la liberación
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2002
793
bilidades para liberar y facilitar el comercio de bienes, de algunos servicios y de los flujos de inversión, pero no constituye una relación de compromisos pactados (elAPEC no pacta
compromisos), como en la OMC, ni menos un programa
prestablecido de liberación gradual.
Si a esa particularidad del proceso de liberación en elAPEC
se añade lo que en parte se dijo en párrafos anteriores -liberación espontánea extensible a terceros por la cláusula de
nación más favorecida; ofrecimientos unilaterales y voluntarios de desgravación y facilitación, y ausencia de un cronograma para llegar a las metas de 201 Oy 2020- se tiene una
imagen de algo esotérico: listado de pendientes en áreas muy
amplias y suma de buenos deseos (consensos intergubernamentales no vinculantes) que se van sumando año tras año.
Por eso las declaraciones de los ministros de relaciones exteriores y comercio del APEC son cada vez más voluminosas, a
pesar de que se descarga el texto mediante anexos que contienen otras declaraciones rimbombantes, tales como el Plan
de Acción de Manila de 1996 (donde se hacen más explícitos los llamados planes individuales y colectivos de acción);
la declaración ministerial sobre la liberación sectorial voluntaria y temprana de 1997; el acuerdo de Shanghai de 2001,
y la estrategia para el APEC electrónico del mismo año.
A lo anterior debe agregarse que desde la realización de la
primera reunión de líderes sus declaraciones, más breves que
las de los ministros, llevan algún atractivo cintillo, por ejemplo: "visión de los líderes económicos delAPEC" (1993); "declaración sobre determinación común" (1994), y así, cada
año, hasta 2000 y 2001, cuando se acuñaron respectivamente
las frases "cumpliéndole a la comunidad" y "nuevos retos para
el nuevo siglo" (200 1). No parece agotarse la imaginación en
cuanto a adjetivar las declaraciones que los líderes hacen cada
año. A mayor abundamiento, están las declaraciones sectoriales ministeriales (por ejemplo, la declaración de México
sobre ciencia y tecnología industrial y muchas más); para el
caso de la liberación y la facilitación del comercio y la inversión hay ocho declaraciones conjuntas de los ministros de comercio o similares.
Antes de concluir este inciso conviene mencionar el proyecto E-AIP Website, considerado uno de los grandes adelantos de la liberación de los mercados en el APEC. Este caso
refleja la confusión que hay entre mejorar la información
correspondiente a cada plan individual de acción y la idea
de que existe un gran progreso en cuanto a la apertura de
esos mercados. Sin duda, la computarización de todos los
elementos identificados y desglosados de la Agenda de Acción de Osaka actualizada, y que corresponden tanto a liberación (declaraciones de cada gobierno en cuanto a qué
hace con los obstáculos arancelarios y no arancelarios) como
•
.
•
a la facilitación del comercio y la inversión, cuyos elementos también están identificados y desagregados de acuerdo
con los 13 capítulos de la Agenda (el capítulo 14 es "Acopio y análisis de información"), es un resultado positivo a
partir del cual se podrán establecer y medir los avances en
la liberación, pero este perfeccionamiento de la información y su colocación en red electrónica no es un resultado,
sino un instrumento.
Si el lector se toma la molestia de entrar a <http:/ /www.
apectariff.org> y de allí a la ventanilla de Individual Action
Plans, podrá ver que para cada una de las 21 economías hay
un formato, que puede ser muy voluminoso o menos abundante, que contiene información distribuida en las siguientes partes: los 14 capítulos de la Agenda actualizada y en cada
capítulo referencias a objetivos, lineamientos y acciones colectivas (para revisar éstas, se entra a otra ventanilla que contiene prolija información); luego se describe el enfoque que
cada economía le da a la solución (liberación y facilitación)
comercial y de inversiones; por último aparecen las mejoras
de ese enfoque desde 1996 a la fecha en el orden en que efectúa cada economía esas mejoras.
Tal información es tan extensa que sintetizar, por ejemplo,
cuánto ha cambiado el promedio aritmético simple del porcentaje de aranceles por capítulos de la tarifa arancelaria de
cada economía de 1996 a200 1 requeriría un paciente esfuerzo
de recopilación. Este esfuerzo no revelaría mucha diferencia
respecto al "boleto de entrada'' que cada economía pagó al
APEC (17 de ellas lo hicieron con lo comprometido en la Ronda
de Uruguay) de 1996 a 1998, y las mejoras hechas a esa liberación hasta el año pasado, que es el último dato consignado
en el sitio web de los planes de acción individuales.
AVANCES EN LA LIBERACIÓN Y FACILITACIÓN
DEL COMERCIO Y LA INVERSIÓN
S
i el estudioso de la liberación comercial y financiera en
el APEC se guiara por la abundante información surgida
de las reuniones anuales, de los diferentes foros, del mecanismo de cooperación (la cual recopila y publica el Secretariado del APEC en una valiosa labor) y además se basara en los
informes del Comité de Comercio e Inversión (el otro comité
del APEC es el económico) que también edita el Secretariado, le podría ocurrir -a ese investigador hipotético- una
de dos cosas. Quedaría completamente confundido por la
abundancia de textos, la redundancia de los mismos y la falta de conclusiones apoyadas en resultados empíricos, o inferiría asombrado, que ha habido extraordinarios avances en
materia de liberación y facilitación al comercio, a juzgar por
los miles de páginas plagadas de buenos y optimistas deseos
que se han acumulado después de 13 reuniones ministeriales (de relaciones exteriores y de comercio) y nueve de jefes
de Estado.
Por ejemplo, en el informe de comercio e inversión de
2001 que presenta el Comité a los ministros de comercio, 9
se afirma, entre otras cosas, que el año previo se lograron
resultados tangibles en los planes de acción colectiva, sobre todo en medidas no arancelarias y en la vinculación de
los programas del Ecotech al programa de liberación sectorial voluntaria anticipada; que en materia de planes individuales de acción se mejoró y refinó el sistema electrónico para concentrar los planes de las 21 economías en un
portal en internet del Secretariado del APEC para que los
comerciantes y la gente de negocios guíen su actividad y el
público en general se entere -lo cual es sumamente difícil- de cuál es el grado de liberación alcanzado en cada
economía.
UNA APRECIACIÓN CRÍTICA DE RESULTADOS
S
i bien resulta difícil cuantificar el grado de liberación arancelaria que se ha logrado desde 1995, cuando se adoptó
la Agenda de Acción de Osaka, y desde 1996 cuando con el
Plan de Acción de Manila se profundizó en la idea de los planes
de acción individuales y colectivos para cumplir con algo
parecido a un cronograma de avance en la liberación comercial, los gobiernos miembro del APEC se congratulan constantemente del progreso registrado.
En rigor, lo que ha ocurrido en elAPEC es que el impulso
de esa liberación lo dio la Ronda de Uruguay. Los países y el
territorio de Hong Kong, que eran miembros del GATT/OMC
y a la vez actuaban en el APEC, tan sólo trasladaron lo que se
comprometieron en aquella organización, al concluir en 1992
la ronda de negociaciones comerciales multilaterales, al foro
de Asia Pacífico en la forma de un plan individual de acción.
En otras palabras, el ofrecimiento unilateral voluntario de
liberación que cada economía participante aportó en elAPEC
era el mismo conjunto de compromisos obligatorios negociado en el GATT.
Hubo algunas aportaciones adicionales; por ejemplo,
Malasia anunció la incorporación de varias fracciones arancelarias sujetas a desgravación a su plan individual de acción
9. APEC, Committee on Trade and lnvestment. Annual Report to Ministers,
Shanghai, China , octubre de 2001. Se trata de un documento de 160
páginas, de las cuales 16 son el texto central y el resto apéndices y un glosario de términos.
COMERCIO EXTER IOR, SEPTIE M BR E DE 2002
795
original, y lo hizo en 1998, cuando le tocó al gobierno de
Kuala Lumpur fungir como sede y tener una especie de presidencia pro tempore que les corresponde a quienes reciben y
organizan las principales reuniones que en determinado año
efectúan los varios foros del mecanismo del APEC. Como era
natural, China yTaiwan, que apenas ingresaron a la OMC en
noviembre de 2001 y no participaron en las negociaciones
de la Ronda de Uruguay, integraron su respectivo plan individual de acción con ofrecimientos unilaterales de liberación
en el APEC, sin que el programa fuera un subproducto de lo
pactado en el GATT. Aun así, tanto el país como el territorio
(se debe recordar que para poder entrar al APEC y a la OMC
la isla tuvo que adoptar el nombre de Taipei Chino) armaron una oferta unilateral de liberación con elementos que
habían discutido o negociado con las diferentes partes del
GATT y su órgano sucesor, la OMC. A China, por ejemplo,
le tomó 13 años de negociaciones incorporarse a ese organismo, y Taiwan sólo podía hacerlo hasta después del ingreso de
ésta (de acuerdo con la condición impuesta por el gobierno
chino).
la excepción de cuatro participantes- de arduos procesos de
negociación multilateral correspondientes a un organismo
distinto, en el que existe un toma y daca faltante en el modelo
de liberación voluntaria, abierta y extendida a terceros del
APEC. Desde luego que hay beneficios intangibles, o de efecto
retardado, en todo el esfuerzo político del foro de Asia Pacífico; por ejemplo, la identificación exhaustiva (parte de la cual
se ha hecho también en la OMC) de los diferentes obstáculos no arancelarios en el intercambio de bienes y servicios entre
naciones. La labor delAPEC en la facilitación (el segundo pilar
del foro) resulta de suma utilidad para sembrar el camino hacia
un libre flujo de comercio e inversiones en la región y más allá
de ésta.
La preocupación por asegurar que el mecanismo de liberación del APEC conduzca al cumplimiento de los objetivos
de Bogor (20 1Oy 2020) llevó a los gobiernos participantes
a discutir, desde 1996, la manera de impulsar la otra vertiente:
planes colectivos de acción. La conclusión en Subic Bay, Filipinas, donde tuvo lugar la cuarta reunión de líderes, para
reactivar las acciones colectivas, fue indicar a sus ministros
a que adoptaran un plan de acciones de liberación por sectores y no por productos o ramas industriales. Primero se consideraron "62
propuestas que cubrían más de 30 sectores",
No debe olvidarse que elAPEC tiene un pilar
pero antes de terminar 1997 el proyecto se
redujo
a 15 sectores específicos, nueve 10 de los
-la cooperación económica técnica- que es
cuales deberían ser liberados de manera rápimucho más amplio que la liberación comercial,
da y los seis restantes, 11 "que se consideraron
complementarios, y además requerían una
en potencia es el mecanismo que realmente
mayor preparación, se dejaron para ser aprobados en 1999" . 12 La crisis financiera en Asia
contribuirá a la formación de un verdadero sentido
oriental, que brotó en el primer semestre de
de comunidad en Asia Pacífico
aquel año y se convirtió al siguiente en recesión
económica para varias economías asiáticas, incluida la japonesa, hizo fracasar la ejecución del
plan de liberación sectorial anticipada.
Debe destacarse que dicho plan había sido
Con el ingreso en 1998 de los tres más recientes miembros
aceptado por 16 de las 18 economías que entonces formaban
del APEC (Rusia, Vietnam y Perú) se planteó a los dos primeel APEC. México y Chile decidieron no sumarse al proyecto
ros, que no forman parte de la OMC, la necesidad de elaboporque consideraban que sería inviable e insistieron entrarar una lista de ofertas unilaterales de liberación (de bienes y
bajar sobre la línea de una liberación integral. El primero, en
de algunos servicios, y de carácter tanto arancelario como no
voz del entonces presidente Ernesto Zedillo, cuestionó la
arancelario, es decir, de facilitación) completamente nueva,
que no se derivara de un proceso de negociaciones comerciales
1O. Bienes y servicios ambientales, sector energético, pesca y productos
multilaterales.
pesqueros, juguetes, productos forestales, gemas y joyería, equipos e insEn otras palabras, las bondades de un mecanismo de litrumentos médicos, químicos y un acuerdo de reconocimiento mutuo en
materia de telecomunicaciones.
beración (incluida la facilitación) como el que se adoptó en
11 . Semillas oleaginosas y sus derivados, alimentos, hule natural y sintético,
el APEC no se pueden apreciar porque lo logrado hasta la fefertilizantes, aeronaves civiles y productos automovilísticos.
cha en el ámbito de las acciones individuales resulta -con
12. SRE, México-APEC-2002, México, agosto de 2000, p. 54.
•
•
y
y
796
LIBERACIÓN COMERCIAL EN EL APEC
•
C
U
A
D
R
2
O
APEC : DESTINOS DE LAS EXPORTACIONES, 1996-2000 (PORCENTAJE DEL TOTAL DE TODAS LAS EXPORTACIONES)
1'
Desde
Hemisferio occidental
Canadá
Chile
Estados Unidos
México
Perú
Estados Unidos
1996
2000
Unión Europea
1996
2000
Resto
del mundo
1996
2000
1996
2000
Otros
países del APEC
1996
2000
4.1
16.2
11.0
1.4
6.6
2.2
14.0
8.4
1.4
4.8
5.3
16.8
50.2
4.4
23.4
3.8
22.8
56.3
7.2
20.2
5.7
23.9
20.9
3.7
26.6
4.5
25.3
21.4
3.3
19.9
4.0
22.5
17.9
6.8
23.7
2.1
22.1
13.9
4.6
25.6
36.4
38.9
48.1
45.5
42.6
15.4
14.4
14.9
15.4
13.5
14.6
13.0
15.2
16.4
14.9
10.7
19.1
8.8
10. 1
8.4
8.2
14.6
8.8
8.4
7.8
Japón
80.9
16.6
87.4
16.8
83.8
19.7
83.5
29.6
Noreste de Asia
China
Corea del Sur
Hong Kong
Japón
Taiwan
17.2
22.6
21.2
27.3
23.0
26.5
22.3
22.3
29.7
23.5
19.9
21.3
6.5
14.3
11.2
5.6
11.7
11.2
36.9
22.6
48.5
47.2
43.4
Sudeste de Asia
Brunéi Darussalam
Filipinas
Indonesia
Malasia
Singapur
Tailandia
Vietnam
1.9
33.9
13.7
18.2
18.4
18.0
4.1
14.3
30.2
15.0
21.7
17.2
22.5
6.1
53.5
17.9
26.0
13.4
8.2
16.8
12.4
41.4
14.6
21.7
12.5
7.4
15.7
18.3
21.1
27.6
36.4
46.5
50.2
35.7
54.4
41.8
35.6
40.5
45.6
51.1
39.3
37.3
17.6
17.9
15.0
13.7
13.0
11.1
11.1
2.0
16.5
14.1
13.6
13.3
16.7
26.2
5.9
2.7
9 .0
8.1
10. 1
13 .5
18.0
0. 5
3. 1
8.7
6. 6
11 .0
5.8
12.1
Oceanía
Australia
Nueva Zelandia
Papúa Nueva Guinea
Rusia
6.5
10.2
6.8
7.6
9.8
14.8
1.2
7.7
20.2
15.3
15.0
3.5
19.8
13.7
11.1
2.7
48.9
45.4
51.0
8.9
44.1
44.6
46.2
8.8
10.9
14.6
16.7
32.4
11.4
14.6
7.0
35.8
13.5
14.5
10.5
47 .7
14.9
12.3
34.5
4 5.0
Fuente: elaborado con datos de 1999 APEC Economic Outlook y 2001 APEC Economic Outlook, Informes del Comité Económico, septiembre de 1999, p. 94, y octub re de 200 1, p. 1&
eficacia del procedimiento propuesto, en tanto se insistiera
en que la liberación que resultase se extendiera a terceros
países, sin que recibieran los miembros del APEC beneficios
a cambio (el problema que en inglés se resume con la frase
free rider, "polizón"). Pero esta objeción se aplica a todo el
proceso de liberación: la que se realice por medio de planes
colectivos, o de otra manera.
En vez de reconocer que la liberación sectorial voluntaria anticipada había fallado, en la décima reunión ministerial en 1998 se acordó que la parte arancelaria de los nueve
primeros sectores se negociara en la OMC, porque se pensaba
que en la reunión ministerial de este organismo efectuada en
Seattle en 1999 se acordaría la convocatoria de una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales. Tuvieron que
pasar dos años más para que la OMC al fin se pusiera de acuerdo en convocar dicha ronda (reunión ministerial de Doha,
Qatar, del9 al14 de noviembre de 2001) que le dará un nuevo
impulso al APEC, al vincularse los resultados de tal ronda
anticipados para enero de 2005; sin embargo, a la luz de las
experiencias pasadas, es probable que esa ronda se extienda
por otros dos o tres años .
EL FUTURO DE LA LIBERACIÓN COMERCIAL EN EL APEC
P
arece claro que cumplir los objetivos de lograr la liberación comercial técnicamente total para el año 201 O, en
el caso de las economías desarrolladas del APEC, y 2020 para
el resto, no dependerá de los procedimientos internos del
mecanismo de concertación -planes individuales y colectivos- por mucho que ambos procedimientos se revisen de
manera constante y mejoren los sistemas de acceso a los
mismos (por ejemplo, ponerlos en la red electrónica). La
razón por la cual no prospera ese tipo de liberación voluntaria, unilateral y extendida a terceros países es la falta
de estímulos para que los países miembro del APEC abran
por completo sus economías a la competencia tanto regional como mundial. Esos estímulos sólo podrían ser beneficios recíprocos que proceden, justamente, de terceros
países.
Hasta la fecha nadie ha respondido una simple interrogante: ¿qué pasaría con los bloques comerciales formales como
el TLCAN, la Zona de Libre Comercio de Asia y, una menos
articulada, la Comunidad Andina, si en 201 Oy 2020 se al-
COMERCIO EXTERIOR, SE PTIEMBRE DE 2002
797
canzara la total liberación en elAPEC? En el TLCAN, por ejemplo, si dentro de ocho años Canadá y Estados Unidos cumplieran los objetivos trazados de plena liberación del APEC y
aplicaran ésta a terceros países, como lo establece la integración abierta de ese foro, entonces automáticamente desaparecería el trato preferencial que excluye por definición a terceros establecido en el marco del TLCAN.
C
U
A
D
R
O
3
APEC: ACUERDOS SUBREGIONALES DE INTEGRACIÓN
Australia
Brunéi Darussalam
Canadá
Chile
China
Corea del Sur
Estados Unidos
Filipinas
Hong Kong
Indonesia
Japón
Malasi a
México
Nueva Zelandia
Papúa Nueva Guinea
Perú
Rusia
Singapur
Tailandia
Taiwan
Vietnam
Relaciones Económicas Cercanas (REC)
Zona de Libre Comercio de la ANSEA (AFTA)'
Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN), Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA)
Mercosur, ALCA. Chile-Unión Europea
TLCAN; ALCA
AFTA
AFTA
AFTA
TLCAN, México-Unión Europea
REC, Sociedad Económica Cercana (SEC)
entre Singa pur y Nueva Zelandia
Área de Cooperación Económica
y Comercial de la Región del Su r
del Pacífico (Sparteca)
Comunidad Andina; ALCA
AFTA; SEC Si ng apur-Nueva Ze landia
AFTA
AFTA
1. AFTA: Asean Free Trade Area.
Fuente: 2000 APEC Economic Outlook, Comité Económico, noviembre de 2000, p. 30.
No parece lógico que se cumpla con una eliminación de
barreras al comercio y la inversión entre las 21 economías que
forman el APEC, y que los beneficios de tal acción se transfieran al resto de las economías, sin haber quidpro quo alguno de por medio. Sólo si en el curso del actual decenio avan-
798
LI BERACIÓN COM ERCIAL EN EL APEC
zara de manera sustantiva y radical la liberación en el marco
de la OMC, que ya aglutina a 142 países y territorios aduaneros separados, sería posible que los objetivos de liberación
del APEC se cumplieran en lo fundamental. Este foro tuvo
como una de sus dos razones de existencia cuando surgió a
fines de 1989 contribuir al éxito de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda de Uruguay y luego hacer
efectivo lo negociado, de la cual se derivó la mayor parte del
impulso a la liberación comercial en elAPEC. Trece años después se repite la historia: para que la liberación comercial del
foro dé un segundo y definitivo gran salto se necesita que las
negociaciones formales dentro de la OMC tengan un resultado feliz.
¿Acaso todo lo descrito significa que elAPEC ha sido irrelevante para fines de liberar el comercio de bienes y servicios?
De ninguna manera; ese mecanismo de consulta intergubernamental y de toma de acuerdos voluntarios o indicativos ha desempeñado un papel crucial para ayudar al GATT y
mantener viva la idea de que el mundo necesita un entorno
libre de obstáculos arancelarios, reglamentos aduaneros engorrosos, prohibiciones y todo el resto de la amplia gama de
barreras extraarancelarias, a fin de que los flujos de comercio, capital y los movimientos de la gente de negocios (eventualmente, aunque de momento sea casi un tabú, también
de la fuerza de trabajo) transiten sin limitaciones artificiales,
institucionales o legales.
Por último , no debe olvidarse que el APEC tiene un tercer pilar -la cooperación económica y técnica- que es mucho m ás amplio que la liberación comercial, y en potencia
es el mecanismo que realmente contribuirá a la formación
de un verdadero sentido de comunidad en Asia Pacífico. El
gran atractivo de este peculiar foro es que sirve para reunir
a los dirigentes de un grupo de países importantes, con economías de considerable peso y de comportamiento muy
dinámico (también hay un enorme grado de dispersión, pues
hay extremos como el de Estados Unidos, en un lado, y
Papúa Nueva Guinea en el otro) . En esas reuniones de muy
alto nivel político se han tratado temas cada vez más amplios y no sólo económicos, sino también políticos, como
el de la seguridad. ~