¿Es inconstitucional la ley de Navegación Aérea?

TRIBUNA: ALFONSO VILLAGÓMEZ CEBRIÁN
¿Es inconstitucional la ley de
Navegación Aérea?
ALFONSO VILLAGÓMEZ CEBRIÁN 09/12/2010
La Constitución española de 1978 ha recogido las dos formas que existen para la deregación de
las normas: enumerar las leyes que se derogan y formular una derogación general. Por lo que se
refiere a la primera, la Disposición derogatoria de la Constitución, en su párrafo 1, ha derogado,
de manera clara, la Ley para la Reforma Política, puesto que la misma cumplió su objetivo con la
aprobación de la Constitución. Pero, además, aclara que se derogan las llamadas Leyes
Fundamentales de la etapa franquista, en tanto no estuvieran ya derogadas por aquélla, la cual,
efectivamente tuvo un contenido material limitado.
Dejando al margen las referencias a las leyes del siglo XIX que en dicha Disposición derogatoria
de la Constitución allí se recogen, la cuestión jurídico-constitucional más importante se
plantean en torno a la cláusula final derogatoria del apartado 3. La misma fue introducida en el
Informe de la Ponencia Constitucional y se mantuvo a lo largo del proceso de elaboración de la
Constitución. El precepto, aunque tal vez superfluo desde el punto de vista teórico, es utilizado
por primera vez en nuestro derecho constitucional y no puede tener otro sentido que el de
subrayar la eficacia normativa que la Constitución tiene. Efectivamente, con carácter general
puede señalarse que la Constitución es la norma fundamental y fundamentadora de todo el
ordenamiento jurídico. Su carácter de Ley posterior da lugar a la derogación de las leyes y
disposiciones anteriores opuestas a la misma, es decir, a la pérdida de vigencia de tales normas
para regular situaciones futuras.
Pero, por otro lado, su naturaleza de Ley superior se refleja, como muy pronto dijo el Tribunal
Constitucional en su STC 9/1981, de 31 de marzo de 1981, en la necesidad de interpretar todo el
ordenamiento de conformidad con la Constitución, y en la inconstitucionalidad sobrevenida de
aquellas normas anteriores incompatibles con ella. Inconstitucionalidad sobrevenida que afecta
a la validez de la norma y que produce efectos de significación retroactiva mucho más intensos
que los derivados de la mera derogación.
El problema jurídico que se plantea, por tanto, en virtud de este apartado 3 de la Disposición
Derogatoria es que si una Ley anterior a la Constitución contradice el contenido de ésta, hay que
determinar si se está ante un problema de derogación o de inconstitucionalidad sobrevenida,
con el consiguiente de la competencia de los Tribunales ordinarios o del Tribunal
Constitucional. Para algunos, las normas anteriores al texto constitucional que sean contrarias
al mismo, no serán inconstitucionales, pero carecerán de vigencia porque, sencillamente,
estarán derogadas. Es decir, sobre todas las leyes dictadas con anterioridad a 1978, la
Constitución se relaciona con ellas no en términos de inconstitucionalidad, sino en términos de
derogación y, por lo tanto, los posibles conflictos deberán ser resueltos mediante la aplicación de
los criterios de jerarquía, competencia y temporalidad utilizados para componer los conflictos
normativos en general. En este sentido, correspondería a los Tribunales de justicia "ordinarios"
la comprobación de la adecuación de las normas preconstitucionales al texto constitucional y la
inaplicación de las mismas en caso de ser necesaria, independientemente del rango legal o no de
la disposición creadora de la controversia. Esta posición, sin embargo, no es compartida por
otros que sostienen, en cambio, que las leyes aprobadas con anterioridad a 1978 que se opongan
a lo dispuesto en la Constitución de dicha fecha, adolecen de inconstitucionalidad aunque ésta
sea, por motivos obvios, sobrevenida. De forma coherente con este planteamiento, afirman que
sólo el Tribunal Constitucional podrá decidir sobre la adecuación o no a la Carta Magna de una
disposición determinada, independientemente de que la misma haya sido dictada con
anterioridad a la entrad en vigor de la propia Constitución.
La Constitución española de 1978 dispone literalmente en el apartado 3 de su Disposición
Derogatoria que "... quedarán derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en
esta Constitución". Precepto del que parece deducirse que nuestro constituyente opta por la
solución alemana de entender que nuestra Carta Magna se relaciona con las leyes anteriores en
términos de derogación. No obstante, parte de la doctrina constitucionalista ha importardo a
nuestro ordenamiento jurídico la noción de inconstitucionalidad sobrevenida, de construcción
típicamente italiana.
En cualquier caso, la controversia fue zanjada por el Tribunal Constitucional desde su primera
sentencia, dictada el 2 de febrero de 1981 STC 4/1981 en la que establecía literalmente que "... la
peculiaridad de las leyes preconstitucionales consiste, por lo que ahora nos interesa, en que la
Constitución es una ley superior, criterio jerárquico, y posterior, criterio temporal. Y la
coincidencia de ese doble criterio da lugar -de una parte- a la inconstitucionalidad sobrevenida y
consiguiente invalidez, de las que se opongan a la Constitución, y -de otra- a su pérdida de
vigencia a partir de la misma para regular situaciones futuras, es decir, a su derogación.
Justificación sobre la que el propio Tribunal procedió a delimitar qué órgano era competente a
la hora de enjuiciar la constitucionalidad de las leyes constitucionales diciendo que: "Así como
frente a las leyes postconstitucionales el Tribunal ostenta un monopolio para enjuiciar su
conformidad con la Constitución, en relación a las preconstitucionales, los Jueces y Tribunales
deben inaplicarlas si entienden que han quedado derogadas por la Constitución, al oponerse a la
misma; o pueden, en caso de duda, someter este tema al Tribunal Constitucional por la vía de la
cuestión de inconstitucionalidad.
Ante el gravísimo problema que hemos vivido con el chantaje intolerable de los controladores
aéreos, creo, no obstante, que se incurriendo así wn un solución penal y constitucionalmente
equivocada, al llevar el caso por la Ley Penal y Procesal de la Navegación Aérea de 1965. Una Ley
que utiliza la grave figura de la sedición para castigar a los empleados de los aeropuertos que se
alzaren colectivamente y abandonaren, también colectivamente, sus funciones, y de la que no
existen precedentes inmediatos. Y no existente porque se puede tratar de una norma con
evidencias de "inconstitucionalidad sobrevenida" en la regulación de la reprensión que contiene
en su texto. Unas dudas que sobre todo suscita la lectura de su articulado montado sobre la
lógica jurídica del franquismo que la inspira, y en el que se contempla la existencia de una
"jurisdicción especial" (la de los" tribunales aeronáuticos"), además, de un procedimiento en los
que las funciones del propio Ministerio Fiscal se ejercitan por un general togado del Aire. Todo
ello, puede ser contrario al artículo 117 de Constitución de 1978, y, por tanto, determinante, de la
apariencia de la inconstitucionalidad sobrevenida de dicha Ley que no es que esté necesitada de
una urgente actualización constitucional, como en estas mismas paginas escribía José Antonio
Martín Pallín, sino que puede haber quedado fuera del ordenamiento jurídico democrático.
Alfonso Villagómez Cebrián es magistrado