Tema 10 - OCW Usal

Tema 10
Sistema y estructuras presupuestarias
Hacienda Pública I
Grupo II
Curso 2009-2010
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Índice
1.
Introducción
2.
El Presupuesto por Programas
2.1. Concepto
2.2. Antecedentes
2.3. Elementos
2.4. Procedimientos
2.5. Problemas
2.6. Efectos
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Índice
3.
El Presupuesto de Base Cero
3.1. Concepto
3.2. Antecedentes
3.3. Elementos
3.4. Procedimientos
3.5. Ventajas e inconvenientes
3.6. Efectos
4.
La presupuestación orientada a resultados.
5.
Resumen, perspectiva histórica y comparada de las técnicas de
presupuestación.
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Índice
6.
Fórmulas presupuestarias para la estabilización
6.1. Presupuesto cíclico
6.2. Presupuesto compensatorio
6.3. Presupuesto de estabilización automática
6.4. Presupuesto con superávit estructural de pleno empleo
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Bibliografía

Bustos (cap. 6 y 7).

Corona y Díaz (cap. 7).
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1. Introducción
 El Presupuesto es una herramienta de política fiscal; incide sobre
la asignación de recursos, la distribución de la renta, el desarrollo y
estabilidad económica.
 Técnica cada vez más compleja, a medida que el desarrollo de
un país y el peso del sector público es mayor.
 La concepción acerca de las funciones del presupuesto ha ido
cambiando a lo largo de la historia:
(a) Época de la teoría clásica
(b) Época posterior a la Gran Depresión
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2. El Presupuesto por Programas
PPBS = Planning Programming Budgeting System
2.1. Concepto
 Se reconoce que la función del presupuesto para contribuir a
solventar las necesidades de la sociedad y el hecho de que los
recursos son escasos.
 Se elige entre diferentes programas alternativos de gasto que
deben competir por los recursos disponibles  Se desarrollan
técnicas que permiten comparar distintos programas (ej., el análisis
coste-beneficio).
Ejemplo: el Gobierno dispone de 100 millones de euros y debe
elegir entre la construcción de un aeropuerto o de una línea férrera
de alta velocidad.
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2. El Presupuesto por Programas
2.2. Antecedentes
 Origen: Ministerio de Defensa de EE.UU. y empresas privadas
como la General Motors.
 Implantación definitiva en el sector público: R. Mac Namara,
cuando llegó a la Secretaría de Estado de Defensa en 1961. A partir
de ahí se intento extender a otros niveles de la Administración y,
con desigual fortuna, a otros países.
Robert Mac Namara
 Ford Company (1946-1961)
 Secretario de Estado de Defensa (1961-1968)
 Presidente del BM (1968-1981)
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2. El Presupuesto por Programas
2.3. Elementos
 Estructural: se orienta a determinar los fines de cada función
desarrollada por el sector público. Para ello, se evalúan todos los
costes que exige la consecución de esos fines.
 Analítico: los programas se evalúan en términos coste-beneficio,
lo cual tiene dos dimensiones:
Análisis coste-beneficio puro: compara distintos programas.
Análisis coste-eficacia: compara los programas que persiguen un mismo
fin.
 Informativo: proporciona información para identificar objetivos,
decidir entre alternativas y evaluar y controlar posteriormente el
cumplimiento de los objetivos.
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2. El Presupuesto por Programas
2.4. Procedimientos
Llevar a cabo el PPBS exige introducir cambios en
 Formulación
 Reestructurar las partidas presupuestarias tradicionales
 Ampliar el periodo temporal de análisis (que en las técnicas
presupuestarias tradicionales es 1 año) para evaluar más
correctamente los programas.
 Análisis coste-beneficio de las alternativas
 Reforma administrativa coherente.
 Replanteamiento de las fases presupuestarias
 Elaboración: el presupuesto anual debe ir incorporando las previsiones
de los planes plurianuales (no siempre efectivo).
 Control: flexibilidad choca con control del legislativo sobre el ejecutivo.
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2. El Presupuesto por Programas
2.5. Problemas
 Conceptuales: buscamos la comparación de programas  fijar el
nivel de definición de los programas.
Ejemplo: ¿Sanidad o campaña de vacunación de la gripe A?
 Operativos: falta de correspondencia entre los programas que
van a llevarse a cabo y la organización administrativa del Estado.
Por ejemplo, es necesaria coordinación y no siempre es posible.
Ejemplo: sanidad descentralizada.
 Institucionales: es perturbador para el sector público, al evaluar
(y eventualmente cuestionar) políticas que se llevaban poniendo en
práctica tradicionalmente.
Ejemplo: políticas activas de empleo.
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2. El Presupuesto por Programas
2.5. Efectos
(1) Más eficaz dentro del mismo Ministerio.
(2) Falta de capacidad técnica para su implantación.
(3) Peso excesivo de las decisiones pasadas o presentes  Poco
efectivo para reducir el sector público o abandonar funciones.
(4) Coste de documentación para el análisis y evaluación.
(5) Ausencia de grandes beneficios y certeza de enormes cambios
requeridos  progresivo abandono.
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3. El Presupuesto de Base Cero
3.1. Concepto
 Técnica presupuestaria que exige que
… cada administrador justifique su petición de recursos desde el
primer euro.
… se crean “paquetes de decisión” que se evalúan y ordenan de
forma sistemática.
 Implicaciones importantes:
+ Debe justificarse cada euro gastado (no por qué hay que gastar
más sino por qué hay que gastar cada euro).
+ Deben identificarse todas las actividades realizadas.
+ Deben evaluarse y ordenarse todas las actividades realizadas.
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3. El Presupuesto de Base Cero
3.1. Concepto
 El PBC no es incrementalista. No garantiza que los niveles
actuales de gasto se mantengan o consoliden.
 Tanto los nuevos proyectos y los gastos existentes son
evaluados, de forma que es posible que se abandonen actividades
históricamente realizadas por el sector público.
De esta forma, se pretende frenar la tendencia al crecimiento del
gasto público.
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3. El Presupuesto de Base Cero
3.2. Antecedentes
 Surge en la empresa privada.
 Lo adopta el presidente Carter en EE.UU. para la Administración
Federal con el fin de reducir el gasto sin reducir la cantidad o
calidad de los servicios suministrados.
James E. Carter
Presidente EE.UU. (1977-1981)
Partido Demócrata
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3. El Presupuesto de Base Cero
3.3. Procedimientos
(A) Identificación de actividades
(B) Elaboración de los paquetes de decisión
(C) Clasificación de los paquetes de decisión
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3. El Presupuesto de Base Cero
(A) Identificación de actividades
La unidad administrativa que solicita los recursos debe elaborar un
informe con
 Información básica sobre unidad de decisión.
 Objetivos a largo plazo atribuidos a la unidad.
 Necesidades concretas a atender.
 Alternativas para alcanzar cada finalidad (indicando por qué la
fórmula elegida es apropiada).
 Grado de consecución de los objetivos hasta el momento de
elaboración del informe.
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3. El Presupuesto de Base Cero
(B) Preparación de los paquetes de decisión
Deben incluir:
 Datos de identificación (centro de gasto, nº proyecto, etc).
 Descripción de objetivos (y sus consecuencias).
 Análisis de alternativas para realizar la actividad y de los posibles
niveles de gasto:
Nivel mínimo: nivel por debajo del gasto actual y bajo el cual no se
podría realizar la actividad.
Nivel corriente: presupuesto para el año en que se elabora el
documento  base para la discusión posterior.
Nivel de mejora: cualquier nivel de gasto por encima del nivel corriente.
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3. El Presupuesto de Base Cero
(B) Preparación de los paquetes de decisión
 Evaluación de los objetivos a c/p, expresando los resultados
esperados de forma cuantitativa y con la probabilidad de ser
logrados.
 Evaluación de los objetivos a l/p de la unidad administrativa.
 Otra información adicional que ayude a evaluar el “paquete de
decisión”
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3. El Presupuesto de Base Cero
(C) Clasificación de los paquetes de decisión
 La unidad administrativa ordena los paquetes por orden de
importancia y los envía al nivel organizativo superior.
 Evaluación de los objetivos a l/p de la unidad administrativa.
 El nivel organizativo superior puede aceptar o modificar esa
ordenación. Integra eso clasificación con la de otras unidades y la
envía al nivel siguiente. Y se repite el proceso hasta tener una
clasificación final.
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3. El Presupuesto de Base Cero
3.4. Principales ventajas e inconvenientes
(A) Ventajas
 Mayor implicación de los gestores (desde la identificación de
actividades hasta la clasificación por el nivel superior)
 Mayor información para adoptar decisiones (justificación para una
actividad, el nivel de gasto, alternativas, etc.)
 Mayor eficiencia en el uso de los recursos utilizados por el sector
público (base firme para decidir)
 Mayor control sobre el gasto público (abandono de técnicas
incrementalistas).
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3. El Presupuesto de Base Cero
3.4. Principales ventajas e inconvenientes
(B) Inconvenientes
 Se necesita planificar adecuadamente la puesta en marcha del PBC
 informar a las unidades administrativas sobre los objetivos de
recoger la información y cómo deben establecerse las prioridades.
 Más tiempo de trabajo de los funcionarios, papeleo, medios
informáticos, etc. que en el presupuesto tradicional.
 Cuando el gasto depende mucho de decisiones pasadas o es muy
rígido (ej: sueldos de los funcionarios) el PBC es poco efectivo para
reducir el gasto.
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3. El Presupuesto de Base Cero
3.5. Efectos del PBC
1) No hay reducciones significativas del gasto (depende más de voluntad
política y posibilidades recaudatorias).
2) Generalmente, ha generado transferencias de fondos dentro de la misma
unidad administrativa  causa: si el director de la unidad no tiene
garantizado el presupuesto de la unidad, tiene incentivos a presentar
muchos programas de nivel mínimo (que tienen más posibilidades de pasar
la evaluación en el organismo superior).
3) Escasas transferencias de fondos entre organismos  causa: paquetes
elaborados por distintos organismos  poco homogéneos  difíciles de
comparar.
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3. El Presupuesto de Base Cero
3.5. Efectos del PBC
4) Ha logrado eliminar las actividades menos productivas de los centros de
gasto (no absolutamente).
5) Mejor conocimiento del destino de los recursos entregados a cada unidad
administrativa para unidades administrativas y organismo central (coste y
rendimiento de los mismos).
En resumen: expectativas muy optimistas, pero no confirmadas por los
hechos. Apropiado para replantear las actividades de una unidad
administrativa, pero poco efectivo para reducir el gasto en unidades
grandes o con gastos rígidos.
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4. La presupuestación orientada a resultados
 Tratan de asignarse los recursos de forma con la mayor calidad,
eficacia, eficiencia y economía y el menor coste-eficacia posible.
 Su principal elemento distintitivo es la utilización de indicadores
de evaluación de calidad, economía, eficacia, eficiencia y costeeficacia.
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Tipología de los indicadores en los Programas Presupuestarios
Coste-Eficacia
Calidad
Recursos del
presupuesto (€)
Economía
Output
Input
Eficiencia
Resultados
Eficacia
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4. La presupuestación orientada a resultados
Etapas del Presupuesto Orientado a Resultados
Elaboración
Definición de las prioridades del Gobierno y de la política general de la
Administración.
Planificación estratégica y operativa de las actuaciones de las diferentes
unidades de la A.P.  Definición y concreción de:
Objetivos a cumplir por los programas presupuestarios (a corto y medio
plazo)
Estrategias para cumplir con los objetivos definidos
Indicadores para medir el grado de consecución de los objetivos
Programación y presupuestación de las actividades de los programa
Ejecución
Control y seguimiento de los programas
- a nivel económico-financiero y
- en materia de cumplimiento de objetivos (medidos por los indicadores)
tomando medidas correctoras en su caso
Liquidación
Rendimiento de cuentas y evaluación de objetivos y resultados obtenidos,
garantizando la transparencia en el uso de los recursos y retro-alimentando
(aprendiendo de la experiencia) el proceso de asignación de recursos y de
planificación en la elaboración de los siguientes presupuestos
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5. Resumen, perspectiva histórica y comparada de las técnicas de presupuestación
Funciones tradicionales vs funciones modernas del presupuesto
Funciones tradicionales
Funciones modernas
Suministrar información detallada
sobre el volumen, la magnitud y la
diversidad de la actividad del sector
público
Controlar el conjunto de los
ingresos y los gastos del sector
público (control legal y disciplina
fiscal)
Obligar al ejecutivo a cumplir las
indicaciones del legislativo
Asignar los recursos a las políticas
prioritarias para el ejecutivo
Planificar la intervención necesaria
del sector público en la economía
Planificar y programar las
actuaciones del sector público a fin
de emplear los recursos de la
manera más eficiente y eficaz
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5. Resumen, perspectiva histórica y comparada de las técnicas de presupuestación
Técnicas presupuestarias en perspectiva comparada
Denominación
Presupuesto por
tareas o actividades
(1950)
Orientación principal
Elemento más destacado
Eficiencia en la actividad
productiva de la A. P. (tareas,
actividades y outputs)
Análisis del coste de las
actividades y de los outputs
Eficacia y eficiencia de los
programas presupuestarios
Análisis de las alternativas
(programas) para conseguir los
objetivos, formulados al nivel de
outputs y de impactos en la
población
Presupuesto Base
Cero (1977-1981)
Racionalidad en la asignación
de recursos mediante la
revisión en base cero del gasto
(agrupado en paquetes de
decisión)
Análisis y selección de los
paquetes de decisión
Presupuesto
orientado a
resultados (1993)
Asignar los recursos de forma
eficaz, fomentar la gestión
eficiente y eficaz y con
transparencia
Medidas de evaluación o
indicadores
Presupuesto por
Programas (19611971)
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6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización
6.1. Presupuesto cíclico
6.2. Presupuesto compensatorio
6.3. Presupuesto de estabilización automática
6.4. Presupuesto con superávit potencial de pleno empleo
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6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización
6.1. Presupuesto cíclico
 Renunciamos al equilibrio anual:
- Déficit en crisis por la menor actividad económica.
- Superávit en expansión por mayor actividad económica.
 Esperanza de que los superávits compensen los déficits a lo
largo del ciclo.
 Inconvenientes:
- Si abandonamos el equilibrio anual de inicio, ¿por qué
imponer la misma regla para un periodo mayor?
- ¿Cuánto dura el ciclo económico?
- No garantiza la estabilidad económica.
Solución: Presupuesto compensatorio
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6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización
6.2. Presupuesto compensatorio
 Se abandona la idea de equilibrio de las cuentas públicas: el fin
primordial es contrarrestar las fluctuaciones de la renta nacional
provocadas por los agentes privados
- Déficit cuando la situación lo requiera
- Superávit cuando sea posible
 Clave: ajustar el gasto público para contrarrestar las fluctuaciones de la
inversión privada ( I ↓  G ↑ ; I ↑  G ↓ )
 Inconveniente: visión demasiado optimista de la capacidad para predecir
la inversión privada y aplicar medidas de inmediato. Con frecuencia, desde
el diagnóstico de la crisis hasta la aplicación del incremento del gasto hay
un lapso de tiempo (posibles resultados opuestos a los buscados).
Solución: Presupuesto de estabilización automática
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6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización
6.3. Presupuesto de estabilización automática
El presupuesto debe incluir algunas partidas de ingresos y gastos
que sirvan para suavizar las fluctuaciones de la actividad
económica por las decisiones de los agentes privados;
automáticamente, sin decisión específica previa del sector público
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6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización
Ejemplos de partidas:
 Impuesto progresivo sobre la renta: suaviza la fluctuación de la renta
disponible.
En crisis: caída de la renta  caída mayor de la recaudación  efecto
compensador sobre el consumo.
En expansión: incremento de la renta  crecimiento mayor de la recaudación
 la renta disponible (posibilidad de consumo) crece menos que la renta 
moderación de la inflación.
 Transferencias
Seguro de desempleo:
En crisis, las empresas despiden trabajadores  los trabajadores experimentan
una caída muy fuerte de su renta (no cobran salario)  cae su consumo  no
demandan  se acentúa la recesión.
Las prestaciones por desempleo permiten que el nivel de consumo no caiga
tanto, atenuando la recesión.
 Políticas de mantenimiento de los precios agrarios
Evita precios muy altos con cosechas poco abundantes y permite mantener los
ingresos de los agricultores cuando hay cosechas muy abundantes.
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6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización
Inconveniente: cualquier impuesto progresivo y prestación de
desempleo suaviza los ciclos económicos  hay un número infinito
de presupuestos de estabilización automática.
Solución: Superávit estructural de pleno empleo.
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6. Fórmulas presupuestarias para la estabilización
6.4. Presupuesto de superávit estructural de pleno empleo
Combinación de impuestos progresivos y prestaciones de
desempleo que para un nivel determinado de otros gastos (en
bienes y servicios y pensiones) garantice que cuando haya pleno
empleo el Estado tendrá superávit.
Ejemplo: el superávit estructural del 1% de Chile (0,5% desde
2007).
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Crecimiento del PIB y balance fiscal efectivo en Chile (2001-2005)
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Balance fiscal estructural y efectivo en Chile (2001-2006)
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