¿hacia unas políticas públicas más inclusivas?

¿HACIA UNAS POLÍTICAS PÚBLICAS MÁS INCLUSIVAS?
REFLEXIÓN SOBRE LOS AVANCES Y LÍMITES EN BASE A LAS
POLÍTICAS DE IGUALDAD DE GÉNERO
Eva Alfama
Institut de Govern i Politiques Públiques Universitat Autònoma de Barcelona
[email protected]
Marta Cruells
Institut de Govern i Politiques Públiques Universitat Autònoma de Barcelona
[email protected]
Resumen
En este texto pretendemos explorar algunos de los retos con que se
encuentran las políticas de inclusión, partiendo de la revisión de las
valoraciones existentes de los avances, interrogantes y retos conseguidos
por más de una década de implementación de la estrategia del Gender
Mainstreaming.
Partiendo de las políticas de género, pues, se reflexionará sobre la tensión
existente entre la innovación en las formas de hacer política que caracteriza
a las políticas de inclusión y las dificultades que se encuentran para ir más
allá y problematizar el propio Estado, la relación entre éste y la ciudadanía, y
finalmente, el modelo de democracia vigente.
Nota biográfica
Marta Cruells es licenciada en Filosofía por la Universidad de Barcelona, Máster en
Políticas Públicas de Género por la UAB y doctoranda en Filosofía por la UB. Eva
Alfama es licenciada en Ciencias Políticas y doctoranda en Psicología social crítica por
la UAB. Ambas son investigadoras en el Institut de Govern i Politiques Públiques de la
UAB, donde han coordinado y realizado investigaciones en el ámbito de la exclusión
1
social, las políticas de género, las políticas sociales, los movimientos sociales y la
evaluación de políticas públicas.
Palabras clave
Políticas públicas, igualdad, inclusión social, Gender Mainstreaming,
transformación.
1. Introducción
¿De qué hablamos cuando hablamos de inclusión? ¿Qué aportan las políticas de
género en general y el GM en particular a esta pregunta?
En los últimos tiempos, presenciamos un aumento de centralidad de las denominadas
políticas de inclusión de cara a afrontar los retos sociales y políticos de las sociedades
postindustriales.
Este
tipo
de
políticas
con
frecuencia
se
articulan
mediante
herramientas de implementación novedosas que pretenden introducir nuevas formas
de hacer política, bien por su carácter horizontal o transversal, o bien porque
responden a una lógica de redes de actores.
En este contexto, las políticas de género emergen como uno de los ámbitos de política
pública donde se han desarrollado en mayor medida políticas de carácter inclusivo,
ensayando estrategias ambiciosas, diversas e innovadoras para afrontar el complejo y
resistente problema de la desigualdad de género. Asimismo, se ha desarrollado una
literatura notable reflexionando sobre estas prácticas, con unas conclusiones que
consideramos relevantes para la puesta en común y aprendizaje por parte de otros
ámbitos de política pública, debido a que probablemente es donde se ha elaborado
una reflexión crítica de mayor alcance y calado sobre las sociedades inclusivas y
democráticas. A la vez, vemos como de hecho las herramientas metodológicas y
conceptuales elaboradas por el movimiento feminista y el feminismo de Estado –en
particular
la
estrategia
del Gender
Mainstreaming-
se
han
difundido
y
han
contaminado a otros campos de intervención.
Así pues, en el debate alrededor de las políticas de inclusión como alternativas
innovadoras de afrontar tanto los cleavages tradicionales como los emergentes,
consideramos relevante introducir algunas reflexiones en base a la evolución sufrida
2
por las políticas de género así como por la reflexión teórica a su alrededor.
A este efecto, en este paper expondremos en primer lugar los diferentes marcos
conceptuales o paradigmas que orientan las políticas de género. A continuación
caracterizaremos
brevemente
cómo
se
ha
definido
la
estrategia
del
Gender
Mainstreaming a nivel teórico, enfatizando sus dos elementos clave: el foco en la
igualdad de género y la importancia de los cambios procesales.
Seguidamente, y en base a la literatura existente sobre la evaluación de la
implementación
práctica
del
Mainstreaming
de
género
a
nivel
internacional,
discutiremos alrededor de su potencialidad para una transformación efectiva de las
relaciones de desigualdad, tanto por lo que refiere al concepto de igualdad en el que
se ha situado como por las innovaciones procesales que ha desplegado. En esta
discusión pretendemos aportar algunos elementos clave al debate alrededor de cómo
se conciben y despliegan las políticas de inclusión.
2. Paradigmas de la igualdad
Las políticas de igualdad en un sentido amplio tienen, como es sabido, un notable
recorrido histórico y una gran pluralidad. A lo largo del tiempo y en función de las
diversas posiciones ideológicas y teóricas la propia concepción de la desigualdad ha
sido y es muy diversa, por lo que esta diversidad conceptual también tiene efectos
directos en el tipo de intervenciones que se proponen desde las políticas públicas.
¿Qué es lo que consideramos que nos hace diferentes? ¿Cuál es la igualdad deseada,
en qué aspectos consideramos que es deseable ser iguales? ¿Cómo definimos esta
igualdad a la que aspiramos: igualdad de trato, de oportunidades, de resultados,
equivalencia, capacidad de expresar las propias perspectivas…?
Por lo que refiere específicamente a las políticas dirigidas a luchar contra la
desigualdad existente entre mujeres y hombres, éstas han evolucionado en gran
medida a tenor del desarrollo de diversas estrategias políticas feministas y de los
debates existentes en el ámbito de la teoría feminista y del género. El mismo
concepto de género fue acuñado en un momento concreto y ha ido evolucionando y
enriqueciéndose durante las últimas décadas. Consideramos clave, pues, poner de
relieve la existencia de diferentes marcos teóricos o paradigmas que fundamentan la
3
manera cómo se concibe tanto la desigualdad entre mujeres y hombres como el
horizonte al cual se pretende llegar, en tanto que incide fuertemente en el tipo de
soluciones que se persiguen.
Squires (1999) propone la existencia de tres marcos teóricos o paradigmas1 diferentes
para concebir la igualdad en el ámbito de las políticas de género y de las demandas
del movimiento feminista, que a nuestro entender podría aplicarse también a otras
políticas de igualdad.
Son paradigmas que se han desarrollado de forma sucesiva en el tiempo atendiendo a
los avances en el desarrollo de las políticas de igualdad y a los debates surgidos a su
alrededor, hecho que no ha comportado que los paradigmas más recientes hayan
substituido a los anteriores. Desde nuestro punto de vista, por el contrario, cabe
destacar la fuerza que sigue teniendo el primer paradigma que se desarrolló, el de la
inclusión, y el todavía escaso alcance del tercero de ellos. Veámoslos a continuación.
1. El paradigma de la inclusión busca extender los derechos y los bienes
considerados socialmente valiosos a los grupos excluidos o subordinados, en
este caso las mujeres. Se aspira pues a la objetividad –tanto cognitiva como
moral- y a la neutralidad de género. Concibe a las personas como autónomas y
se basa en un marco individualista. Como debilidad, cabe destacar que en
principio no abre un debate que permita cuestionar el contenido de aquello
socialmente valioso y/o no se replantea el reconocimiento de nuevos derechos,
por lo que mantiene la invisibilización o subordinación de todo lo que está al
margen o más allá de la norma.
2. El paradigma de la inversión parte de la asunción de la existencia de una
identidad de género específicamente femenina y busca su reconocimiento. Su
punto fuerte es que permite mostrar, valorizar y reconocer las experiencias
específicamente femeninas que no encajan con el marco patriarcal y que
quedan invisibilizadas mediante la visión anterior, por lo que aporta valiosos
elementos al debate sobre qué es lo común y lo deseable, sobre qué significa
estar incluido y cómo los diversos grupos están o no excluidos. Su debilidad
principal es el riesgo de reificación, en tanto que se centra en el sujeto femenino
y puede tender a homogeneizar y a fijar una realidad diversa y cambiante, así
1
Otras autoras, por ejemplo Verloo (2005) mantienen la tipología si bien hablan de estrategias políticas
feministas en lugar de paradigmas.
4
como a fragmentar los colectivos y a dificultar el establecimiento de un debate y
solidaridad entre diferentes situaciones de desigualdad.
3. El paradigma del desplazamiento se fundamenta en el debate teórico y político
surgido a raíz del desarrollo de las políticas de identidad sobre los riesgos del
esencialismo y las reflexiones autocríticas aparecidas en el propio movimiento
feminista alrededor de la invisibilización de las dinámicas de poder existentes
entre las propias mujeres. Así pues, este paradigma se centra en las dinámicas
que dotan de género al sujeto y a las estructuras sociales, para desentrañar las
circunstancias contextuales e históricas que generan determinadas posiciones
de sujeto e identidades, aspirando por lo tanto a ir más allá del género. No
presupone un punto al que llegar ni unas identidades previas sino que
precisamente pretende desestabilizar los significados existentes para permitir el
debate y avanzar hacia significados nuevos y posiciones, estructuras y
relaciones menos desiguales. Cuestiona por lo tanto, la relación entre inclusión
y exclusión de una forma compleja, incorporando un concepto de igualdad no
dicotómico y que pretende prestar atención a las interrelaciones que se dan
entre los diversos ejes de desigualdad. En este marco se habla más del
“generización”, como verbo, que de género como substantivo.
Así pues, si en el primer paradigma conseguir la igualdad implica cambiar de posición
al sujeto excluido o subordinado –las mujeres, en el caso de la desigualdad de géneroen un marco dado de qué es lo bueno y deseable; en el segundo no sólo se pretende
este cambio de posición del sujeto sino también cuestionar la norma masculina,
transformando la definición de aquello bueno y deseable incorporando la vivencia de
las mujeres. En el tercer paradigma, finalmente, se pretende a la vez cambiar de
posición a los sujetos y replantear el marco existente, pero en lugar de apoyarse en
unas determinadas identidades de grupo se busca precisamente cuestionar estas
identidades, dado que son también fruto de unas relaciones de poder que se pretende
eliminar (Verloo, 2005). En consecuencia, se introduce la complejidad de las
relaciones cruzadas de poder que generan que los sujetos ocupen a la vez diferentes
posiciones y se pone en el centro la transformación de las estructuras y las relaciones
que generan las desigualdades, sin vincular estas a sólo un colectivo concreto.
En los paradigmas de la inversión y del desplazamiento se apunta pues como blanco
del cambio al conjunto de la sociedad, introduciendo la voluntad de renegociar el
5
pacto social de forma amplia, no sólo extendiendo el pacto existente a determinados
colectivos. Esto conlleva que se enfatice la necesidad básica de introducir cambios en
el propio Estado, cuestionándose así también al principal proveedor de inclusión.
Ambos paradigmas incluyen, por tanto, un modelo o proyecto político para la sociedad
y proponen cambios importantes en la definición de los objetivos políticos, en los
procesos, en la centralidad de los actores, etcétera.
3. El Mainstreaming de género como estrategia de cambio
A día de hoy las políticas de género tienen un notable recorrido histórico desde las
primeras iniciativas dirigidas a subsanar la exclusión histórica de las mujeres del
ámbito público y a incidir en la desigualdad existente entre ambos sexos.
A partir de mediados de los años 90 se desarrolla la estrategia del Gender
Mainstreaming o Mainstreaming de género2, fruto de las limitaciones observadas en el
desarrollo de las políticas de igualdad de género hasta el momento.
Para definir esta estrategia, nos basaremos en una de las propuestas más influyentes,
elaborada en el marco del Consejo de Europa:
“el Gender Mainstreaming es la reorganización, mejora, desarrollo y evaluación
de los procesos de las políticas públicas, de manera que la perspectiva de
igualdad de género se incorpora a todas las políticas, a todos los niveles y en
todas las fases, por parte de los actores normalmente implicados en la
formulación de políticas” (Consejo de Europa3, 1998).
Se pretende pues corregir la tendencia de que las políticas dirigidas a la justicia de
género se limiten a acciones específicas –en muchos casos dirigidas a las mujeres- y a
la postre no incidan en el conjunto de la maquinaria de las políticas públicas –la
corriente principal de las PP, de ahí la terminología de mainstreaming gender. En
consecuencia esta estrategia de acción sitúa en el centro de la problemática a
2
En el ámbito español se ha tendido a traducir mayoritariamente el concepto de Gender Mainstreaming
como transversalidad de género. Se trata de una traducción, no obstante, que ha conllevado problemas
de comprensión de la misma estrategia al equipararse con las denominadas políticas transversales, las
cuales a menudo se definen básicamente por la actuación interdepartamental y la interconexión entre
actores. (Ver apartado 5.1). Como veremos a continuación esta estrategia contiene otros elementos
fundamentales en su definición teórica y en su desarrollo práctico, por tanto y para evitar confusiones,
optamos en este texto por mantener el anglicismo mainstreaming de género.
3
La traducción es propia.
6
intervenir ya no las desventajas existentes vinculadas al género sino también los
sistemas y estructuras que generan discriminación y desigualdad entre hombres y
mujeres. Se reconoce que las prácticas institucionalizadas del propio Estado generan
desventajas personales y de grupo y se apunta a transformar los mecanismos y
procesos que reproducen estructuralmente estas desigualdades.
Siguiendo a Verloo (2005), presidenta del grupo de especialistas que elaboró este
influyente informe, la conceptualización del mainstreaming de género que contiene se
basa en 2 elementos:
a) Por un lado se define como una estrategia planificada de acción dirigida a impulsar
la igualdad de género. En este sentido, aunque retiene una cierta ambivalencia,
ofrece una definición de igualdad de género de carácter amplio que va más allá de la
igualdad de derechos y de oportunidades: da cuenta de la jerarquía de género que
caracteriza a todos los ámbitos de la vida social, valoriza las diferencias y la
diversidad entre mujeres y se enmarca en un discurso de derechos humanos y
profundización democrática, superando por lo tanto, una focalización exclusiva en las
mujeres para abordar el orden de género de la sociedad.
b) Por el otro lado, se define el mainstreaming de género como un proceso. Es decir,
se considera que el impulso de la igualdad de género tiene importantes implicaciones
políticas y técnicas y necesita de nuevas maneras de diseñar e implementar las
políticas públicas. Por tanto, se requiere de modificaciones profundas en la cultura
organizacional e institucional de las administraciones públicas que permitan llevar
adelante
estos
cambios
sociales.
Se
apuntan
tres
ámbitos
principales
de
transformación (Lombardo, 2005):
La reorganización del proceso político para que la perspectiva de género sea incluida
como un requisito en la elaboración de PP (mediante la formación y
concienciación de los policy-makers, la introducción en el proceso de personas
expertas, el desarrollo de herramientas analíticas que permitan visibilizar la
dimensión de género en los diferentes ámbitos –estadísticas desagregadas por
sexo, investigación, informes de impacto de género, por ejemplo-, etcétera).
El cambio en los mecanismos políticos, de manera que en lugar de una
aproximación sectorial al género –generalmente limitada a las áreas de mayor
contenido social- se creen mecanismos de cooperación horizontal transversales
7
a todas las áreas de política pública, niveles y departamentos.
La apertura en el abanico de actores participantes en la elaboración de las PP para
incluir a las personas expertas en género y a la sociedad civil.
Esta orientación al cambio institucional se ha traducido en la elaboración y difusión de
una gran pluralidad de herramientas metodológicas y organizativas innovadoras.
Mainstreaming de género y paradigmas de igualdad
En general se considera que el GM es una estrategia con un gran potencial de
transformación para impulsar la igualdad de género, en tanto que se trata de la
implementación planificada de un cambio en los procesos, rutinas y prioridades de la
intervención pública. Como se ha apuntado, de forma muy ambiciosa se pretende
desarrollar un conjunto de actuaciones dirigidas a impregnar al conjunto de las
administraciones públicas –la corriente principal- de una nueva forma de hacer y de
unas nuevas prioridades políticas más inclusivas.
Sin embargo, en la práctica esta promesa de transformación no siempre se ha
materializado de la forma esperada. A continuación en los dos siguientes apartados
expondremos
algunas
reflexiones
alrededor
del
carácter
transformador
del
mainstreaming de género, apuntando los elementos clave que esta experiencia aporta
al debate más general sobre las políticas de inclusión.
La investigación comparada muestra de hecho que en la puesta en práctica de esta
estrategia se produce una gran pluralidad de prácticas, que se pueden ubicar en
diferentes marcos conceptuales4.
Retomando la tipología anteriormente presentada de los paradigmas de inclusión,
inversión y desplazamiento, se apunta a que en diferentes contextos geográficos e
institucionales predominan unos u otros enfoques, o bien conviven elementos de cada
uno de estos paradigmas. Así, el propio mainstreaming se concibe de diversas formas,
con lo cual se producen efectos, logros y limitaciones diferentes. Esta diversidad en
las aproximaciones cabe achacarla, en parte, a la rápida extensión del concepto, a su
complejidad y a su formulación vaga en la dimensión práctica, que han permitido
4
Ver, por ejemplo, Braithwaite (2005), Beveridge y Shaw (2002), Daly (2005), Eveline y Bacchi (2005),
Mósesdóttir y Erlingsdóttir (2005) o Rees, T. (2005).
8
múltiples lecturas del mismo (Verloo, 2005).
En este sentido, distinguimos –a nivel analítico- principalmente dos aproximaciones
prácticas al mainstreaming de género (en base a Jahan, 1996; Squires, 2005;
Lombardo, 2005, Verloo, 2005; entre otras).
4.1 Integrando el género en la agenda política
En la aproximación integracionista lo que se lleva a la “corriente principal de las
políticas públicas” es la igualdad de oportunidades, en base al paradigma de la
inclusión. Ello ha conllevado que se haya introducido –de forma parcial en la mayor
parte de los casos- la perspectiva de género y las necesidades de las mujeres en los
paradigmas de política existentes aunque sin cuestionarlos (Jahan, 1995).
El principal instrumento utilizado es el conocimiento con perspectiva de género, que
se pretende introducir en los procesos y las herramientas burocráticas habituales en
elaboración de políticas públicas. Se enfatizan, pues, la colaboración de las actores
institucionales en la producción de cambios. Con ello, los actores centrales son las
personas expertas insertas en la estructura institucional, así como los actores
regulares de las PP.
Su punto fuerte ha sido su éxito en introducir la cuestión de género en la agenda
política y de las políticas públicas, creando mecanismos y estructuras dirigidas a
impulsar la igualdad de género y desarrollando acciones en respuesta a las
necesidades prácticas de las mujeres. De este modo, se puede considerar que en la
mayor parte de los casos el principal logro del mainstreaming de género ha sido
incorporar el discurso de la igualdad entre mujeres y hombres en los diferentes
ámbitos de política pública. No obstante, con frecuencia se ha logrado una asunción
meramente formal de este principio de igualdad, es decir que no se ha concretado en
cambios en las prioridades o en las formas de entender y llevar a la práctica la política
(ver Lombardo, 2005, referente al proceso de elaboración del tratado constitucional
de la UE, como ejemplo).
En otros casos, sin embargo, a pesar de no haber llegado a cambiar las prioridades y
enfoques predominantes, se ha conseguido hacer resonar el discurso de la igualdad de
9
género con los marcos conceptuales y los objetivos políticos hegemónicos, avanzando
así en la incorporación de iniciativas y objetivos concretos a las políticas existentes. En
esta dirección, para conseguir la complicidad institucional las impulsoras del
mainstreaming de género han tendido, a menudo, a argumentar la necesidad e
idoneidad de incorporar esta estrategia recurriendo a argumentos ajenos a la defensa
de alcanzar una mayor igualdad de género como un valor en sí mismo.
En distintos ámbitos temáticos se ha argumentado, por ejemplo, que la igualdad de
género
puede
ser
un
instrumento
de
aumento
de
la
actividad
laboral,
la
competitividad y la productividad económica, de mejora de la excelencia científica, de
reducción de la pobreza o de incremento en la efectividad del gobierno (Verloo, 2005).
Así es que el mainstreaming se convierte en una manera de pensar sobre los y las
usuarias de las políticas públicas como grupos diferentes con distintas necesidades,
características y comportamiento, vinculándose más a las cuestiones de satisfacción
de los usuarios, características de la Nueva Gestión Pública, que con un debate
sustantivo alrededor de la justicia social y el replanteamiento de las finalidades de la
intervención pública.
Esto
diluye
su
potencial
transformador
en
las
instituciones
y
los
procesos
organizacionales existentes. Apunta a la poca capacidad de este enfoque de
intervención para cuestionar los marcos de la acción pública y el individualismo liberal,
y para incorporar las experiencias y necesidades de las mujeres u otros grupos en
desventaja que no resuenen en los marcos preexistentes de políticas públicas.
En este sentido, diversas autoras (Kantola y Squires, 2008; Bacchi y Eveline, 2003,
Lombardo, 2005, entre otras) señalan que el despliegue del mainstreaming de género
se ha producido en un contexto de emergencia y consolidación del marco neoliberal,
caracterizado por el repliegue de la agenda social del Estado de bienestar y el
desarrollo de nuevas formas de gobernanza de carácter multinivel y mixto públicoprivado. Este nuevo contexto por un lado ha aumentado las oportunidades de
incidencia del movimiento feminista con la apertura de nuevos espacios de consulta y
participación en la elaboración de las políticas, pero a la vez ha dificultado en gran
medida la introducción de los contenidos que cuestionan este marco ideológico. Así,
por ejemplo, temas tradicionales del feminismo como la representación política de las
mujeres o el emergente fomento de las mujeres emprenedoras pueden ser
compatibles con un marco neoliberal centrado en el mercado, en cambio las
1
demandas de la extensión de los servicios del Estado del bienestar en el ámbito del
cuidado no lo son y en muchos casos han perdido centralidad.
Por otro lado, este enfoque en muchos casos ha tenido efectos importantes en la
relación con el movimiento feminista y de mujeres, contribuyendo a la despolitización
de las políticas de género. En efecto, la difuminación de las fronteras entre el sector
público y el privado característica de los últimos tiempos, así como el énfasis en la
introducción de la experticia en género en los procesos regulares de las políticas
públicas ha posicionado a una parte del movimiento de mujeres (fundamentalmente el
feminismo académico y parte de las organizaciones formales) en una interlocución y
colaboración fluida con el Estado. Se ha participado, en este sentido, en la
elaboración, implementación y evaluación de las políticas como expertas en género,
en tanto que el sector público ha ido desplazando su rol de proveedor directo hacia el
de impulsor y distribuidor de ayudas y subvenciones (Kantola y Squires, 2008). ). Y
en esta participación su posición se ha nutrido más de una legitimación científica o
técnica –como especialistas- que de una legitimación política, como representantes de
una voz política significativa.
El aumento de la centralidad de los criterios de eficiencia en la evaluación de las
demandas políticas, expresada en el reciente énfasis en la introducción de la gestión
basada en la evidencia, tiende asimismo a reforzar este nuevo rol, en el que se anima
a argumentar la propia posición en función de un conocimiento “objetivo” y
cuantificable más que en la representación de intereses, con lo que se dificulta el
acceso de las voces más críticas y radicales, y la apertura de debates sustantivos.
4.2 Estableciendo la agenda política (agenda-setting)
En el enfoque denominado de establecimiento de agenda se pretende cuestionar y
replantear las prioridades políticas de las políticas públicas, incorporando las
perspectivas de los grupos desaventajados y marginalizados hasta el momento.
En concreto, se trata no de sumar iniciativas que respondan a las necesidades de las
mujeres sino de reorientar la agenda política principal desde una perspectiva de
género priorizando los objetivos dirigidos a la transformación de las relaciones de
género frente a otros objetivos en competencia en todos los ámbitos de política
pública.
1
“… women not only became part of the mainstream,
they also reorient the nature of the mainstream” (Jahan, 1995: 13).
Esta aproximación se puede basar tanto en el paradigma de la inversión –cuando se
mantiene el foco en la identidad de género y en los movimientos sociales o grupos
organizados de carácter identitario como sujeto privilegiado-, como en el paradigma
del desplazamiento –cuando se parte de un concepto de igualdad más complejo e
interseccional, desplazando el foco en la identidad de género si es necesario o
ampliando dicho foco en función de otras identidades.
En cualquier caso, deviene crucial el análisis de cómo en cada área sectorial de
política pública el tipo de intervención que se desarrolla incide en la desigualdad de
género, para poder replantearla. Sin embargo, dada la fuerza de la inercia y de las
rutinas existentes, se considera que este proceso no se puede llevar a cabo desde
dentro del propio Estado, por lo que desde esta perspectiva el centro de interés se
desplaza desde la transformación de las propias administraciones públicas (la cual
también se considera necesaria, pero no suficiente) hacia la apertura de los procesos
para replantear las prioridades y los objetivos políticos comunes, mediante la
participación y consulta con los movimientos y organizaciones de la sociedad civil.
En este sentido, se considera que no puede haber políticas de igualdad sin dar la
oportunidad a los grupos afectados de expresar sus preocupaciones desde sus propios
marcos de vivencia y prioridades, así como sin procesos de empoderamiento
colectivos, sean o no en base a identidades fijadas.
Las principales fortalezas de esta aproximación consisten en su menor elitismo y su
potencia
para
reconocer
perspectiva
marginalizadas
y
cuestionar
los
marcos
existentes, pero corren el riesgo al mismo tiempo de esencializar las perspectivas
grupales, privilegiar unas identidades de género por encima de otras, así como
generar fragmentación y competición entre los impulsores de una mayor igualdad en
función de diferentes parámetros, debilitando la solidaridad. A la vez, se puede tender
a priorizar excesivamente las preocupaciones identitarias y culturalistas mientras se
oscurecen las más tangibles demandas redistributivas.
Esta apertura democrática presenta también problemas prácticos. En el contexto
1
actual de atomización del movimiento feminista, de subcontratación del Estado con el
sector social y de creación de espacios consultivos con escaso poder de decisión,
destaca la dificultad para abrir experiencias de debate efectivas y llevar un punto de
vista feminista a la discusión sobre las políticas públicas.
En este sentido, se apunta a que la participación de las mujeres o la introducción de
voces comprometidas con la igualdad en los procesos políticos es necesaria, pero no
es suficiente, puesto que en sí misma no conduce necesariamente a cambios
fundamentales debido a que estas voces pueden ser absorbidas fácilmente. Siguiendo
a Nancy Fraser, Verloo (2005) enfatiza que en condiciones de desigualdad, los
procesos deliberativos tenderán a servir a los grupos dominantes, mientras los
subordinados no tendrán la oportunidad para pensar detenidamente y articular sus
intereses. La transformación del orden hegemónico, pues, no vendrá simplemente
mediante la participación de las mujeres, sino que son necesarios procesos paralelos
de empoderamiento y de reforzamiento de públicos no hegemónicos que puedan
aportar nuevas ideas al debate y presionar al Estado hacia una revalorización de la
igualdad. La inclusión política y el replanteamiento de las formas de representación
sustantiva de los diferentes grupos y necesidades es, pues, una necesidad para
conseguir un cambio de agenda efectivo.
4.3 Más allá del género. Paradigmas de igualdad y transformación efectiva
Este recorrido por las formas como se ha implementado el mainstreaming de género
nos permite apuntar a un elemento que nos parece fundamental en el debate sobre la
capacidad transformadora de las políticas de inclusión: la importancia del marco
teórico que las sustenta.
Si bien se suele considerar que las políticas de inclusión son transformadoras per se,
desde nuestro punto de vista el alcance y dirección de esta transformación depende
en gran medida de cómo se conceptualiza el problema de la desigualdad y por lo tanto
del horizonte al cuál se apunta.
Como hemos podido ver, en el caso de la estrategia del GM estamos frente a una
estrategia con un fuerte contenido político. Contiene en teoría todo un programa
político de cambio progresivo puesto que se asume que el modelo hegemónico actual
de política en general y de políticas públicas en particular debe de ser transformado
1
puesto que se sustenta en la exclusión de amplios sectores sociales y en unos valores
androcéntricos que no recogen las experiencias de vida y las necesidades de buena
parte de la población.
Sin embargo, siguiendo a muchas de las teóricas del GM ya mencionadas,
consideramos que sólo un enfoque dirigido hacia el establecimiento de agenda y el
empoderamiento de la ciudadanía puede generar un cambio efectivo en las formas de
hacer, en las prioridades políticas, y por ende, una inclusión real que vaya más allá de
la introducción parcial de iniciativas dirigidas a satisfacer las necesidades de colectivos
específicos.
Esto implica que es necesario reforzar el contenido político y resituar la estrategia en
un marco de política contenciosa y de debate sobre los valores en disputa, frente a la
continuada presentación de la estrategia del GM como algo tecnocrático, que debe
hacerse, que esta “más allá de la política”, desconectado con los deseos normativos
feministas y con un carácter fundamentalmente consensual (Verloo, 2005). Esta
despolitización viene de la mano también de la pérdida de fuerza de los movimientos
sociales –el feminista en especial- y de la ya mencionada institucionalización de los
espacios participativos.
En términos de las políticas de inclusión, nos preguntamos hasta que punto es válida
la tipología de paradigmas de igualdad elaborada en el marco de la experiencia de las
políticas de género y cómo puede transformar las propias políticas la reflexión desde
esta mirada conceptual. Consideramos que este cuestionamiento alrededor de los
paradigmas que fundamentan las diferentes intervenciones abre un potente debate
sobre el modelo de democracia, las voces legítimas, los límites de la discusión, la
frontera público-privado, etcétera.
Con ello, se abre también un amplio abanico de preguntas que deben servir para la
discusión acerca del potencial transformador de las políticas de inclusión. Entre ellas,
por ejemplo, planteamos las siguientes: ¿Qué entendemos por inclusión? ¿A qué es a
lo que queremos incluir? ¿A quién queremos incluir? ¿De qué manera? ¿Cuál es la
relación inclusión-exclusión, como la conceptualizamos? ¿Intervenimos en ella?
¿Intervenimos en los sectores excluidos, en los privilegiados, en los marcos de
relación, etc.? ¿Estamos visibilizando e incidiendo en las dinámicas que sostienen la
exclusión de unos colectivos? ¿Cuáles son los privilegios en juego y de que manera (o
1
no) se ven afectados por las políticas inclusivas? ¿En qué nivel estamos interviniendo:
en el individual, en el colectivo, en los marcos comunes? ¿Qué papel tiene la inclusión
política y el empoderamiento en las políticas dirigidas a promover la inclusión social y
a dar respuesta a necesidades básicas?
5. Mainstreaming de género e innovaciones en los procesos de las
políticas públicas
El segundo elemento definitorio del Mainstreaming de género es su atención a los
cambios en los procesos políticos. Como se ha apuntado en el apartado 3, se plantea
que los cambios en las prioridades políticas para avanzar hacia una justicia de género
requieren de importantes transformaciones en las rutinas y los procedimientos
habituales en la elaboración e implementación de las políticas públicas, de manera
que se pueda introducir la perspectiva de género en éstos y superar la tradicional
fragmentación sectorial entre ámbitos sectoriales.
Este énfasis en el cambio procesal contiene un gran potencial de transformación a
nivel práctico, y es a nuestro entender uno de los elementos de las políticas de género
que más impacto ha tenido en otras políticas –especialmente en el ámbito local-, ya
sean éstas de inclusión o de otro tipo.
A efectos de la argumentación de este apartado, destacaremos dos de los elementos
que en la conceptualización del mainstreaming de género se proponen como claves en
el cambio institucional y de los procesos: la introducción de nuevos mecanismos
políticos de cooperación horizontal, por un lado, y la reorganización del proceso
político para incorporar la perspectiva de género, por el otro. A continuación
apuntaremos algunas reflexiones alrededor de estos planteamientos.
5.1 Transversalidad operativa o innovación en los mecanismos políticos
Cabe destacar como el énfasis en la cooperación horizontal y las soluciones
organizativas desarrolladas en las políticas de género, con los planes integrales de
igualdad como herramienta privilegiada, se han extendido a otros ámbitos de política
pública como mecanismo para abordar problemas multidimensionales y poliédricos
superando la fragmentación institucional.
1
Así, se ha generalizado la elaboración de planes transversales focalizados bien en
determinados colectivos (población inmigrada, gente mayor, juventud, personas con
discapacidad, etc.) bien en determinadas problemáticas (pobreza o exclusión social
por ejemplo), como instrumento para superar la fragmentación sectorial de las
estructuras administrativas y de gobierno y para coordinar así las actuaciones públicas
referentes a un mismo ámbito sustantivo.
Estas experiencias de planes o programes integrales –que hemos denominado como
iniciativas de transversalidad operativa- en general se han denominado políticas
transversales, y se han hecho coincidir con la propuesta del mainstreaming de género,
debido a la traducción predominante de este concepto. Sin embargo, desde nuestro
punto de vista es importante destacar que si bien también inciden en los aspectos
operativos claves en la estrategia del mainstreaming de género (a saber, la necesidad
de cooperar y coordinarse con el conjunto de actores implicados, la importancia de
tener un horizonte de programación que concrete el objetivo político, etc.), ésta va
mucho más allá.
Es importante reiterar, pues, que la innovación en las formas de implementación y la
mejora en la calidad e impacto de las políticas públicas que puede generar un enfoque
de este tipo no necesariamente va ligado a un avance efectivo en el ámbito de la
igualdad. Es decir, si bien esta innovación operativa es una condición necesaria y muy
deseable en las políticas públicas puede no ser suficiente para considerar que se trata
de una política de inclusión realmente transformadora, en los casos en que no se
plantee un cuestionamiento real a las dinámicas de exclusión e inclusión.
Esta consideración también puede muy bien aplicarse a buena parte de las políticas de
género que históricamente se han implementado en el Estado español, en las cuales
la implementación de planes transversales que articulan iniciativas dirigidas a las
mujeres no necesariamente ha conllevado una apuesta decidida por la justicia de
género.
5.2 Mainstreaming instrumental o reorganización del proceso político
En tanto que la propuesta del mainstreaming de género se define como una estrategia
planificada para incidir en la cultura institucional y reorganizar el proceso y las rutinas
1
políticas en función de determinadas prioridades, coincide con el contenido de
múltiples iniciativas que también pretenden transformar progresivamente los estilos
de trabajo de las organizaciones de forma desconectada de un marco normativo de
impulso de la igualdad.
En
este
sentido,
destacamos
experiencias
del
ámbito
de
la
modernización
administrativa como por ejemplo la instauración de la gestión por objetivos o la
implementación de programas de calidad, en las cuales se pueden dar procesos
parecidos
pero
sin
el
componente
político
e
ideológico
que
caracteriza
al
mainstreaming de género.
En este punto retomamos las consideraciones apuntadas por algunas de las teóricas
del mainstreaming (Bachi y Eveline, 2003; Kantola y Squires, 2008) alrededor de la
coincidencia de algunas de las propuestas de esta estrategia con lo lógica hegemónica
neoliberal presente en las políticas públicas. En concreto, destacan como el énfasis en
la orientación hacia los usuarios, en la eficiencia y en el fomento del autocontrol y la
autogestión mediante técnicas de auditoría y monitorización de la acción pública que
caracterizan a la Nueva Gestión Pública encuentran un fácil acomodo en la propuesta
de la estrategia del mainstreaming de género. En un contexto neoliberal, en general la
puesta en marcha de modelos de gobernanza basados en la autovigilancia sobre el
rendimiento del sector público se solapa con una tendencia a la disminución de los
recursos, a la consolidación de un modelo de provisión directa de servicios y al énfasis
en la gestión.
Así, desde la estrategia del mainstreaming de género se ha intentado capitalizar esta
tendencia al aumento de la autovigilancia en la reforma del sector público
introduciendo el criterio de igualdad de género como elemento a tener en cuenta en
todos los ámbitos. No obstante, a nivel práctico con frecuencia este impulso se ha
limitado a las herramientas metodológicas que mejor se adaptaban al funcionamiento
predominante de las políticas, privilegiando los instrumentos más cuantitativos y
burocráticos frente a las iniciativas participativas. Un ejemplo podría ser el relativo
éxito que se ha conseguido en la introducción de las estadísticas desagregadas por
sexo en contraste con el desarrollo de indicadores de género específicos, con lo cual
se reduce la concepción de la problemática de la desigualdad de género a los atributos
de las personas y se dificulta poder aprehender al género como principio de
organización social. Se tiende, pues a una concepción reduccionista y estática de la
1
desigualdad, diluyendo el contenido político de la información y reduciéndolo a un
conjunto
de
necesidades,
brechas
cuantitativas
adaptables
a
las
decisiones
administrativas de distribución de recursos (Bachi y Eveline, 2003)
6. Conclusiones
La revisión de la política de igualdad de género, en tanto política de inclusión, y de su
capacidad para transformar la realidad política y social nos permite una reflexión
acerca del concepto de inclusión subyacente, así como de sus límites y retos actuales.
En esta dirección, si algo podemos reiterar en esta breve conclusión es que el
potencial de esta política se encuentra en la comprensión de que la búsqueda de la
igualdad se adhiere en mayor medida a un concepto de transformación que de mera
inclusión. Y que además, el alcance de la transformación efectiva a la cual se llegue
dependerá de cuál sea el marco teórico de fondo y del modelo democrático en el cual
se sitúe, puesto que esta orientación modelará las prácticas concretas y sus impactos
en la sociedad. En este sentido, por ejemplo, hemos visto que se pueden y se están
elaborando políticas de inclusión y de igualdad de género en un marco neoliberal o
asistencialista, o bien que se utilizan herramientas operativamente innovadoras para
objetivos que nada tienen que ver con un marco de igualdad.
Las políticas de igualdad, y las políticas de inclusión en general pueden contener
modelos de intervención, de sociedad y de Estado muy diversos, con desiguales
énfasis en la inclusión social y política, que a la postre inciden en sus y resultados.
Un debate amplio y abierto en esta dirección resulta por tanto ineludible, y no sólo
para las políticas de igualdad de género sino para todas aquellas que tienden a un
objetivo de justicia social y política. La emergencia de una nueva agenda de
diversidad y desigualdades múltiples en los últimos años, que parece que va a
configurar un escenario de mayor complejidad en las políticas públicas dirigidas a la
igualdad en un sentido amplio enfatiza aún más la necesidad de una reflexión crítica
en este sentido.
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