Informe 10/01, de 3 de julio de 2001. "Posibilidad de suspender, modificar o resolver
un contrato de servicios como consecuencia de la aplicación de medidas cautelares
impuestas en situaciones extraordinarias".
ANTECEDENTES.
Por el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Siero (Asturias) se dirige escrito de consulta a
la Junta Consultiva de Contratación Administrativa redactado en los siguientes términos:
"Con fecha 18 de agosto de 1999, este Ayuntamiento ha suscrito contrato de
servicio de limpieza y desinfección de las instalaciones del Mercado de
Ganado y el control de carga y descarga de reses y sus tareas
complementarias, por un importe de 40.000.000 de pesetas.
Como consecuencia de la aparición de la enfermedad de la fiebre aftosa en
algunos países de la Unión Europea se han publicado las Ordenes de 1 y 8
de marzo de 2001, en virtud de las cuales se prohiben cautelarmente las
concentraciones de animales rumiantes, porcinos y equipos en ferias,
centros de concentración, subasta y certámenes ganaderos en todo el
territorio nacional, a partir del 9 de marzo y hasta el 27 del mismo mes. En
Orden de 20 de Marzo de 2001, se amplía la vigencia de las medidas
adoptadas en la Orden de 8 de marzo sine die.
Ante la situación creada, y hasta en tanto persista la situación de cierre del
Mercado de Ganados, no resultan necesaria, obviamente, y por lo tanto no
se realiza, una parte sustancial del contenido del contrato de servicios arriba
indicado, planteándose la posibilidad de suspensión del contrato de
conformidad con lo dispuesto en el art. 102 del Texto Refundido 2/2.000, de
Contratos de las Administraciones Públicas.
Ahora bien, ni el art. 102 del citado TRLCAP, ni parece ser que en otro
artículo del mismo Texto, se prevé la suspensión temporal por razones de
interés público, y máxime, cuando las razones que obligan al cierre de las
instalaciones no es voluntad del órgano de contratación, sino como
consecuencia una Orden Ministerial de obligado cumplimiento, por lo que
quizás no pudiera dar lugar a indemnización alguna. Aunque, por otra parte
tampoco se considera pudiera incluirse en los supuestos de fuerza mayor,
que por otra parte, el TRLCAP solo se refiere a la misma para el contrato de
obras.
Por otra parte, el art. 214 del mismo TRLCAP, regula los supuestos de
resolución del contrato de servicios, pudiendo encuadrarse el supuesto de
hecho, en su letra c), por modificación del contrato en más del 20% del
precio de adjudicación, manteniéndose igualmente la duda sobre la
indemnización..
Así pues, las cuestiones que se plantean serían las siguientes:
a) Si como consecuencia de las medidas cautelares adoptadas en las
Ordenes precitadas, y vinculantes para las Administraciones, el TRLCAP
permite al órgano de contratación en el contrato de referencia, la suspensión
o resolución del contrato sin indemnización alguna a la empresa
adjudicataria por daños y perjuicios.
b) En caso de que se proceda a una resolución del contrato como
consecuencia de la modificación del contrato en más de un 20%, si
procedería o no igualmente la indemnización".
CONSIDERACIONES JURÍDICAS.
1.- Antes de entrar en el examen concreto de las cuestiones suscitadas se hace necesario
destacar el carácter incompleto de los datos que se facilitan a la Junta en cuanto al contenido
del contrato que se pretende modificar o resolver, pues en el escrito de consulta sólo se hace
constar que se trata de un contrato de servicio de limpieza y desinfección de las instalaciones
del Mercado de Ganado y el control de carga y descarga de reses y sus tareas
complementarias adjudicado el 18 de agosto de 1999 por importe de 40.000.000 de pesetas
y que una parte sustancial del contenido del contrato no resulta necesaria y no se realiza a
partir del cierre del Mercado de Ganados, como consecuencia de las Ordenes ministeriales
de 1, 8 y 20 de marzo de 2001 motivadas por la aparición de la enfermedad de la fiebre
aftosa.
Por el contrario se ignoran extremos tan sustanciales y determinantes para la solución que se
propugne, como son el del objeto del contrato con indicación de las prestaciones a que se
obligan la Administración y el adjudicatario, la duración del contrato y la parte ya ejecutada, la
descomposición del precio de 40.000.000 de pesetas por anualidades y por servicios objeto
del contrato, cuáles de éstos se siguen ejecutando y, en general, las prescripciones del
pliego de cláusulas administrativas particulares que puedan afectar a las prestaciones de las
partes y a la modificación y resolución del contrato.
Solo con carácter general, por tanto, se pasa al examen de las cuestiones suscitadas con la
indicación expresa de que las soluciones que se propugnan deben mantenerse en cuanto no
aparezcan contrarias al pliego de cláusulas administrativas particulares y al propio clausulado
del contrato.
2.- En primer lugar y para seguir un cierto orden sistemático debe abordarse la posible
aplicación del artículo 144 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas relativa a
los supuestos de fuerza mayor, lo que merece una contestación negativa porque el artículo
144 está incluido en la regulación del contrato de obras y, por tanto, no aplicable a otros
contratos; porque el supuesto de hecho contemplado tiene difícil encaje en los que
taxativamente se enumeran en las letras a) (incendios), b) (fenómenos naturales de efectos
catastróficos) y c) (guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público) del
citado artículo 144, y, en definitiva, si se aplicase este último habría que indemnizar al
contratista de los daños y perjuicios que se le hubiesen producido, indemnización que, según
se redacta el escrito de consulta, parece se trata de evitar.
En segundo lugar debe examinarse la posibilidad de desistir o suspender el inicio o la
ejecución del contrato. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en su artículo
102, con carácter general para todos los contratos, se refiere al supuesto de que la
Administración acordase la suspensión del contrato y, con carácter específico para los
contratos de consultoría y asistencia y de servicios en el artículo 214, letras a y b), admite,
configurándolas como causa de resolución, la suspensión de la iniciación del contrato por
causa imputable a la Administración y el desistimiento o la suspensión de la ejecución del
contrato, aunque estas soluciones, por no referirse solo a una parte del contrato, como
parece pretenderse, deben ser descartadas con independencia que en los supuestos
reseñados el contratista tendría derecho a la indemnización de los daños y perjuicios sufridos
(artículo 102) o a las indemnizaciones tasadas del 5 y 10 por 100 (artículo 215, apartados 2 y
3).
Parece, por tanto, que de las soluciones apuntadas en el escrito de consulta y de los datos
que en el mismo figuran, una solución correcta sería considerar el supuesto como
modificación por reducción del objeto del contrato, que, por suponer alteración del precio en
menos por cuantía superior al 20 por 100 (se supone), se configura como causa de
resolución (artículo 214, letra c), lo que llevaría consigo la obligación de indemnizar al
contratista, como se deduce del artículo 212 al no concurrir los requisitos del citado artículo
212 para eximir de indemnización y quedar facultado el contratista, en este caso, a instar la
resolución con la indemnización prevista en el artículo 215.1 de la propia Ley.
Finalmente cabría pensar en una resolución del contrato por mutuo acuerdo prevista en el
artículo 111 c) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, con los efectos
previstos en el artículo 113.2: - los validamente estipulados - solución a la que quizá podría
oponerse no estar pensada para resoluciones parciales y la posibilidad de concurrir otra
causa de resolución lo que excluiría la resolución por mutuo acuerdo.
3.- Para finalizar el presente informe ha de hacerse alguna consideración sobre el deber de
indemnizar al contratista que en el escrito de consulta parece pretender eludirse con la
afirmación de que la imposibilidad de cumplir el contrato no resulta por causa imputable al
órgano de contratación y aún admitiéndolo así, también queda claro que no sucede por
causa imputable al contratista, lo que excluiría la indemnización prevista en los distintos
supuestos y artículos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas examinados.
CONCLUSIÓN.
Con la salvedad de la insuficiencia de datos facilitados a esta Junta, la misma entiende que
la solución más correcta al supuesto planteado consiste en modificar el contrato por
reducción de objeto, lo que facultaría al contratista a instar la resolución del mismo sin excluir
la posible indemnización de conformidad con los artículos 214 c) y 215 de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas.
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