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XV EDICIÓN DE LOS CURSOS DE OTOÑO DE LA UNIVERSIDAD DE CÁDIZ EN ALGECIRAS
CURSO “PUERTO Y CIUDAD: UN MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL COMPATIBLE Y
SOSTENIBLE”
Coordinadoras: Dra. Dña. Mercedes Silva López y Dra. Dña. María Zambonino Pulito
SÍNTESIS DE LA LECCIÓN INTRODUCTORIA
Con el curso se pretende crear un espacio de reflexión y debate en torno a una
cuestión que ha sido tradicionalmente discutida y que, si bien ha sido objeto de
tratamiento en el ordenamiento jurídico, no siempre las respuestas que este ha
proporcionado han dado satisfacción a las entidades que representan los intereses
contrapuestos. Se trata así de analizar diversos aspectos de las relaciones entre el
puerto y la ciudad en la que este se asienta, en esencia, aquellos que han
generado, o generan, un mayor grado de conflictividad y hacerlo desde la
perspectiva de la búsqueda de soluciones conciliadoras con las herramientas e
instrumentos que ofrece el ordenamiento jurídico que, en este punto, tras sucesivas
reformas de la legislación de puertos, ha sido objeto de profundas modificaciones
de las que cabe afirmar que el puerto no vive ya de espaldas a la ciudad. Para
obtener pues una idea del estado de la cuestión, se hace necesaria la exposición del
tratamiento que el Derecho Administrativo le dispensa, tarea que se encomienda a
diversos especialistas en la materia. Sin embargo, un análisis exclusivamente
jurídico, no ofrecería una visión completa de la materia y, por ello, el curso se
complementa con la intervención de los máximos responsables de entidades
directamente afectadas por la cuestión.
En el curso se prestará especial atención a los puertos de mayor relevancia en
nuestro sistema, los puertos de interés general, sin perjuicio de las debidas
menciones a otros tipos de puertos (deportivos, de refugio, no comerciales) que
también juegan un importante papel y en los que se reproduce la temática objeto
del curso: las relaciones puertos ciudad.
Los puertos de interés general se regulan en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre,
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y en la Ley 48/2007, de 26 de
noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios en los Puertos de
Interés General. Esta legislación ha sido objeto de una importante reforma a través
de la reciente Ley 33/2010, de 5 de agosto.
Con acierto, la disposición final séptima de la Ley 33/2010, encarga al Gobierno la
elaboración de un Texto refundido tanto de la Ley 27/1992 como de la Ley
48/2003. Esta refundición es una necesidad, dado que en un período de dieciocho
años, el régimen de los puertos de interés general ha sido objeto de cuatro
profundas reformas, representadas por la propia Ley 27/1992, que supuso un
vuelco desde la perspectiva del régimen de gestión de los puertos, por la Ley
6/1997, de reforma de la anterior y, finalmente, por la incorporación al
ordenamiento jurídico de un nuevo texto legal, la Ley 48/2003, en el que se
regularía, no sólo el régimen económico de los puertos, sino también el dominio
público portuario y, además, modificaría la Ley 27/1992 . Si a todo ello sumamos
las modificaciones puntuales que han tenido lugar de ambos textos, se entiende la
procedencia de la refundición.
La Ley 33/2010 se dicta en la idea de reforzar el transporte marítimo, por las
ventajas que ofrece desde la perspectiva de la sostenibilidad económica, social y
ambiental. A tales efectos se pretende dotar del marco jurídico necesario a la
política de potenciación del modo marítimo/portuario a escala europea y, más
específicamente a las denominadas autopistas del mar, en línea con las directrices
de la Unión Europea. Desde esta perspectiva, los puertos han de ser más eficaces y
eficientes y estar dotados de una accesibilidad ferroviaria adecuada. De ahí que se
pretenda, a través de la Ley 33/2010, aumentar la competitividad de los puertos
españoles, a través del reforzamiento de los principios de autonomía de gestión y
autosuficiencia financiera, siguiendo el camino emprendido a través de las reformas
ya señaladas.
Lo cierto es que la reforma a la que asistimos no afecta en exclusiva al régimen
económico de los puertos, entendido este en una acepción amplia y comprensiva de
los contenidos propios de la Ley 48/2003, sino que por el contrario, aspectos tales
como la organización o el dominio público portuario están también concernidos,
dada la modificación que como se ha señalado se lleva a cabo de la Ley 27/1992.
Abundando en ello, no va a ser exclusivamente el régimen de los puertos de interés
general al que atañe la Ley 33/2010. El régimen de la marina mercante es también
objeto de modificaciones.
Desde la perspectiva de los puertos, se introducen modificaciones de relieve en
relación a los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias en la Ley
27/1992. En concreto, en la composición del Consejo de Administración, además de
reducirse el número de miembros, se introducen modificaciones en los porcentajes
de representatividad que reducen considerablemente la representación autonómica
(prácticamente igualada a la del Estado), y se mantiene una importante presencia
municipal y de los sectores sociales y económicos. En relación al Director, se
disminuyen los años de experiencia exigidos a la persona que pueda ser designada
como tal. Las funciones de las Autoridades Portuarias, se concretan con más
detalle, ampliándose. Asimismo se amplían, aunque en menor medida las funciones
de Puertos del Estado.
Por lo que hace al régimen económico del sistema portuario, el artículo primero de
la Ley 33/2010, modifica el Título I de la Ley 48/2003, en el que se regula el
Régimen económico del sistema portuario de titularidad estatal, en su
integridad. En el marco que supone la naturaleza de tasas de la contraprestación de
carácter público exigibles por la utilización privativa o aprovechamiento especial del
dominio público portuario y por la prestación del servicio de señalización marítima,
se introduce una regulación que tiende a flexibilizar su régimen. Destaca, como
novedad, la reformulación de las bonificaciones, el incremento de la cuantía de
algunas de ellas y la incorporación de otras nuevas, todo ello en el objetivo de
fomentar la competitividad. En relación a las tasas de utilización, es de señalar la
posibilidad
de
establecer
coeficientes
correctores
diferentes
para
las
correspondientes al buque, al pasaje y a la mercancía en cada una de ellas, así
como la competencia de las Autoridades Portuarias para proponer sus propios
coeficientes correctores y, también, su propia política de bonificaciones de acuerdo
con su propia realidad física, económica y situación competitiva a nivel nacional e
internacional, sin que por ello puedan producirse prácticas abusivas o
discriminatorias entre usuarios.
Diversas son las modificaciones que introduce la Ley 33/2010 en relación al
régimen de planificación, presupuestario, tributario, de funcionamiento y
control, regulado en el Título II de la Ley 48/2003 y en relación, también, a
determinados preceptos de la Ley 27/1992. En lo que hace a la planificación, los
diversos instrumentos previstos en el mencionado Título sufren cambios
importantes. Así, deben señalarse los que afectan al Plan Director de
Infraestructuras o al Plan de Empresa. La preocupación por la sostenibilidad se
expresa, v.gr., en la exigencia de incluir en este último una Memoria de
Sostenibilidad, así como de los objetivos e indicadores de sostenibilidad ambiental.
El Plan de Utilización de los Espacios Portuarios, por su parte, es objeto también de
diversas modificaciones de régimen, e incluso de denominación: el instrumento
planificador pasa a llamarse “Delimitación de Espacios y Usos Portuarios”, al
considerarse que así se ajusta más a su naturaleza y contenido. Se modifican,
igualmente, aspectos que afectan a la consideración urbanística de los puertos y a
la realización de nuevas obras de infraestructura y ampliación de puertos (arts. 18
y 21 de la Ley 27/1992, respectivamente). En materia de fiscalización y control,
destaca la nueva previsión que dispone que, en el caso de que se detecten
deficiencias en los informes de control, se acordarán medidas correctoras entre
Puertos del Estado y las Autoridades portuarias. En cuanto al régimen patrimonial,
es de señalar el establecimiento de la posibilidad de que Puertos del Estado y las
Autoridades Portuarias, en los supuestos de ausencia o insuficiencia de la iniciativa
privada, participen en sociedades que presten servicios portuarios o en sociedades
que tengan influencia efectiva en aquéllas,
Asimismo se modifica íntegramente el Título III de la Ley 48/2003. El régimen de
prestación de servicios sufre también una completa reforma, manteniendo la Ley
la destitularización de los mismos introducida en la Ley 48/2003 y el libre acceso
reglado a la prestación de servicios en un marco de libre y leal competencia entre
operadores. El nuevo Título III contiene una nueva sistematización, con
consecuencias en lo que hace a dicha destitularización y al libre acceso, en la
medida en que el detallado régimen que incorpora potencia la competencia en la
prestación de los servicios y, al tiempo introduce mecanismos de control más
precisos para evitar situaciones de posición dominante. Destaca también la nueva
regulación de la que se dota al servicio portuario de recepción de desechos
procedentes de buques, en la que, entre otras modificaciones, se observa que los
factores del producto que da como resultado la tarifa fija a aplicar a los buques –
cuantía básica y coeficiente- experimentan un incremento.
En materia de dominio público, destacan las modificaciones de que es objeto el
régimen concesional contemplado en la Ley 48/2003. Son de señalar
determinaciones tales como la posibilidad de ampliación de las concesiones
otorgadas a las entidades que presten el servicio de manipulación de mercancías; la
necesidad de convocar concurso en determinados supuestos cuando se presente
una solicitud de concesión; la posibilidad de no convocar concurso para las
concesiones de dársenas e instalaciones náutico-deportivas cuando el solicitante
sea un club náutico u otro deportivo sin fines lucrativos; la potestad de revisar las
condiciones de la concesión por razones de interés general vinculadas a la
seguridad, a la protección contra actos antisociales y terroristas o a la protección
del medio ambiente; la posibilidad de unificar concesiones de un mismo titular; la
potestad de rescatar las concesiones cuando el dominio público otorgado fuera
necesario, total o parcialmente, por razones de interés general vinculadas a la
seguridad, a la protección contra actos antisociales o a la protección del medio
ambiente, así como para la ejecución de obras, para la ordenación de terminales o
para la prestación de servicios portuarios y que, para realizar aquéllas o prestar
éstos.
Ocupa un lugar destacado en esta reforma el nuevo Título V que se añade a la Ley
48/2003, en el que se contiene, de forma completa, la regulación del régimen de
gestión de los trabajadores para la prestación del servicio de manipulación
de mercancías. Con anterioridad dicho régimen había que buscarlo entre
diferentes Títulos y Disposiciones de la Ley 48/2003 y, en particular en el Real
Decreto 2/1986, de 23 de mayo, sobre el servicio público de estiba y desestiba de
buques, que ahora se deroga.
Las medidas más destacables que afectan al régimen de gestión de los trabajadores
para la prestación del servicio de manipulación y a través de las que se pretende
impulsar la competitividad en la prestación de este servicio son: el fomento de la
contratación de trabajadores portuarios en relación laboral común por encima del
25% legalmente exigible con carácter general, tanto a través de la bonificación
correspondiente a la tasa de actividad, como en la determinación de los plazos
concesionales a las empresas de estiba; el incremento de la relación laboral común
a medida que el mercado lo permita como consecuencia de la reducción de las
irregularidades del tráfico y de la automatización de las operaciones; la ampliación
de la exención como servicio portuario de manipulación de mercancías del
embarque y desembarque a cualquier clase de vehículos de motor sin matricular en
régimen de mercancía, si bien deberá utilizarse personal de la SAGEP cuando su
oferta sea igual o mas ventajosa con los mismos requisitos de cualificación que los
exigidos para realizar actividades de servicio portuario de manipulación de
mercancías; el fomento de las autopistas del mar y de los tráficos marítimos de
corta distancia que se cargan y descargan por rodadura en buques ro-ro, ro-pax,
con-ro y ferries, permitiendo la prestación de estos servicios a las compañías
navieras en régimen de autoprestación; la exención de la obligatoriedad de
integrarse en el capital de la Sociedad de Gestión de los Estibadores Portuarios a
las empresas con licencia de autoprestación y la simplificación de los requisitos
exigidos a los trabajadores para poder realizar las actividades incluidas en el
servicio portuario de manipulación de mercancías.
Desde la perspectiva de las entidades de puesta a disposición de personal
estibador, la Ley 33/2010 dispone su transformación en sociedades anónimas, que
estarán constituidas por las empresas titulares de licencias de prestación del
servicio portuario de manipulación, con una distribución accionarial alícuota por el
número de titulares y proporcional por el volumen de facturación de cada una de
ellas. Por otra parte, la Ley introduce nuevos mecanismos que incrementan la
capacidad de supervisión de las Autoridades Portuarias en dichas sociedades para
evitar distorsiones en su funcionamiento que afecten a la leal competencia entre
prestadores del servicio.
Finalmente, en materia de policía de puertos, se ven afectados los regímenes que
conciernen al Reglamento de explotación y policía de los puertos, que incluirá
modelos de Ordenanzas portuarias, y al hundimiento de buques, que es objeto de
una regulación detallada. Ambas cuestiones han supuesto la modificación de los
arts. 106 y 107 de la Ley 27/1992.