C 5. R

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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
CAPÍTULO 5. RESULTADOS
De acuerdo a los Términos de Referencia de la Evaluación Externa 2005, en este
capítulo se incluye y actualiza el presente capítulo, desarrollado
fundamentalmente con información generada en la evaluación externa 2004.
5.1 POLÍTICA SOCIAL Y GASTO ESTATAL
Con el fin de indagar sobre la forma y grado en que IE pudiera estar influyendo en
la política social de los estados, participantes o no en el Programa y conocer más
de la visión estatal de la política social, sus criterios de definición de prioridades,
sus estrategias, sus instrumentos programáticos, su complementariedad con la
política federal, así como los recursos que destinan a la política social, en el
presente apartado se presentan y discuten los resultados de la encuesta aplicada
a funcionarios de estados apoyados o no con recursos del Programa en 2003 y
2004. De igual modo, se toman en consideración las aportaciones provenientes de
la revisión de los proyectos presentados por los estados a concurso y de las
evaluaciones estatales, así como de la información proveniente de entrevistas
realizadas a funcionarios de los gobiernos estatales y de las delegaciones.
En relación a la encuesta, cabe hacer algunas aclaraciones: i) la unidad muestral
son “funcionarios encuestados” y no “estados”, por lo que los resultados deben
interpretarse teniendo en cuenta esta consideración; ii) en lo que se refiere a
preguntas de tipo cuantitativo (relativas a montos o porcentajes de inversión) la
proporción de no respuestas fue muy elevada, en virtud de que los funcionarios
encuestados argumentaron, entre otras cosas, que dicha información no se
encontraba reunida y procesada en el sentido que se solicitaba y correspondía a
un ejercicio (2003) que ya había concluido y tenían archivado; por ello, los
resultados de la encuesta e interpretaciones sobre estos aspectos presupuestales
deben ser tomados como meramente indicativos y con las reservas del caso; iii)
en los casos en los que el punto que se indaga pudo ser fundamentado mejor con
otra fuente, como las bases de datos e informes oficiales del programa, se recurrió
a ellas, señalando la fuente de la cual proviene dicha información.
En opinión de los funcionarios encuestados prácticamente todos los estados,
participantes o no en el Programa, cuentan con una estrategia estatal para
combatir la pobreza, como puede verse en la Figura No. 5.1.
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Figura No. 5.1. ¿Existe una estrategia estatal para combatir la pobreza?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Entre los aspectos más relevantes que se mencionan como característicos de
la política social que llevan a cabo los estados están: a) diferentes ejercicios de
regionalización y focalización de programas para orientar recursos, b) atención
a grupos específicos de la sociedad en condiciones de pobreza, marginación o
vulnerabilidad (niños, mujeres, ancianos, migrantes, minusválidos, gente en
diferentes condiciones de pobreza), c) dotación de servicios básicos (salud,
alimentación, educación, caminos, agua, electrificación, etc.), d) apoyos
productivos y generación de empleos (en menor medida). En pocos casos se
mencionan la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo, la
coordinación interinstitucional, la
búsqueda de complementariedad e
integralidad de programas y acciones, la equidad de género, la integración de
padrones de beneficiarios, los aspectos culturales y el cuidado ambiental.
En cuanto a si la estrategia estatal de combate a la pobreza es complementaria
con la política federal, en su gran mayoría los estados -independientemente de
si participaron en alguna modalidad del programa o no- respondieron
afirmativamente, como se muestra en la Figura No. 5.2.
Figura No. 5.2. ¿La estrategia estatal de combate a la pobreza es
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complementaria con la política federal?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Asimismo, los estados señalan que su estrategia de combate a la pobreza es
complementaria con la política federal básicamente porque: persiguen los mismos
objetivos (alineados con el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de
Desarrollo Social), tienen programas similares o afines, una misma estrategia
territorial o una focalización complementaria.
En cuanto a los criterios que los gobiernos estatales toman en cuenta para
distribuir su gasto social, los más relevantes son: a) la demanda, que en la
modalidad de innovación fue más importante (89%) que para la modalidad de
corresponsabilidad (63%) y para los no participantes en el programa (65%) y b) los
índices de marginación, con un valor similar para ambas modalidades (83%) y un
poco menor para los no participantes (75%). En menor medida le siguen: el mayor
impacto esperado, la participación municipal y la participación organizada, como
se observa en la Figura No. 5.3.
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Figura No. 5.3. ¿Qué criterios toma en consideración el gobierno del estado
para distribuir su gasto social?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Por lo que respecta al porcentaje del presupuesto estatal, que se destina a gasto
social, el 59% de las respuestas señaló que correspondía al rango entre 41% y
60%, el 18% señaló que dicho gasto social estaba en el rango entre el 61% y el
80%, el 12% indicó que su gasto social estaba entre el 0% y el 20% y, finalmente,
el 10% indicó que su gasto social estaba dentro del rango del 21% al 40%, como
se muestra en la Figura 5.4. Cabe señalar, sin embargo, que los criterios para
definir qué es el gasto social no son homogéneos en los estados, pues algunos
consideran además del gasto en salud y educación, aspectos tales como
alimentación, vivienda, apoyo asistencial, apoyo para grupos vulnerables, para
actividades productivas de grupos desfavorecidos, etc.; otros etiquetan los
recursos destinados a poblaciones marginadas para caminos, electrificación,
drenajes etc., en otras categorías del gasto, como “infraestructura”, que no es
considerado gasto social.
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Figura No. 5.4. ¿Qué porcentaje del presupuesto estatal se destina
al gasto social?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
En relación al presupuesto estatal destinado a gasto social, se observa una gran
disparidad entre los montos de los recursos de que disponen los estados. Como
puede observarse en la Figura No. 5.5, casi una tercera parte de las respuestas
(32%) señalan tener un presupuesto estatal para gasto social de entre 5 a 30
millones de pesos, seguidas de un 21% que dicen contar con un presupuesto de
entre 1,000 a 4,000 millones de pesos; luego, un 14% informa contar con un
presupuesto en entre 100 a 200 millones de pesos y un porcentaje igual indica que
su presupuesto está entre 5,000 a 10.100 millones de pesos; a su vez, un 7%
dicen contar con recursos entre 15,000 y 16,000 millones de pesos y, finalmente,
un 11% de las respuestas apuntan contar con presupuestos que van de los 22,000
a los 29,000 millones de pesos.
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Figura No. 5.5. ¿Cuál fue el monto del Presupuesto Estatal para
Gasto Social en 2003?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
En cuanto al punto que indaga sobre el porcentaje del gasto social que representa
la inversión destinada a micro regiones, el 48% de los encuestados respondió que
estaba entre el 0% y el 20%, el 24% señaló que correspondía al rango entre 21%
y 40%, el 18% dijo que estaba dentro del rango entre 41% y 60% y, finalmente, el
9% indicó que estaba en el rango entre 61% y 80%, como se muestra en la Figura
No. 5.6.
Cabe señalar que algunos estados consideran que los recursos que han recibido y
reciben las micro regiones definidas en su entidad son suficientes para atender las
necesidades más urgentes de su población y que otras localidades y zonas en su
entidad requieren de mayores recursos por lo que tratan de orientar más inversión
hacia estas últimas.
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Figura No. 5.6. ¿Qué porcentaje del gasto social estatal se destina a las
micro regiones?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Por lo que respecta al porcentaje del gasto social estatal que se destina a
localidades y municipios de alta y muy alta marginación, en la Figura No. 5.7 se
muestran las respuestas dadas en conjunto por los encuestados. Como puede
verse, un poco menos de la mitad dijeron destinar un porcentaje de entre 0 y 20%
de su presupuesto para gasto social en localidades de alta y muy alta marginación
(48% y 45%, respectivamente); a su vez, un poco menos de la tercera parte
dijeron destinar entre 21% y 40% de sus recursos de gasto social a localidades de
alta y muy alta marginación (32% y 25%, respectivamente); asimismo, el 19% y el
15%, respectivamente, dijeron destinar entre el 41% y 60% de su gasto social en
localidades de alta y muy alta marginación, respectivamente; finalmente, un 15%
señaló que destina entre el 61% y el 80% de su gasto social en localidades de
muy alta marginación.
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Figura No. 5.7. ¿Qué porcentaje del gasto social estatal se destina a
localidades y municipios de alta y muy alta marginación?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
En cuanto a los recursos estatales que se destinan complementariamente a los
programas del ramo 20, en la Figura No. 5.8 se observa que más de las dos
terceras partes de las respuestas (67%) señalan que se ubican entre 0% y 20%,
una quinta parte (20%) refieren que es entre 21% y 40%, un 2% indica que
corresponden a un rango de entre 41% y 60% y el 11% que dichos recursos
alcanzan el rango entre 61% y 80%. Esta tendencia en las proporciones de los
recursos destinados a complementar los del ramo 20, es semejante a las de los
recursos destinados a micro regiones, a localidades de alta y muy alta
marginación y sigue la pauta que establece el porcentaje de inversión en gasto
social estatal que en promedio destinan los estados, que en su mayor parte está
dentro del rango del 0-20% de su presupuesto estatal.
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Figura No. 5.8. ¿Qué porcentaje de recursos del estado se destina de forma
complementaria a los programas de ramo 20?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
En cuanto a la proporción del gasto programable estatal que se destina a
educación básica y media superior, atención a la salud de población abierta y para
programas estatales de combate a la pobreza, las respuestas obtenidas de los
funcionarios encuestados arrojan lo siguiente: a) para educación básica y media
superior el 38% señaló que destinaban entre un 41% y 60% de su gasto social, un
porcentaje semejante indicó que destinaban entre el 0% y el 20%, un 16% indicó
que destinaban entre el 21% y el 40% y un 9% dijo destinar entre el 61% y el 80%
de su gasto social; b) en atención a la salud de población abierta, el 75% dijo
destinar entre el 0% y el 20% de su gasto social, el 19% indicó que estaba en el
rango entre 21% y 40% y el 6% dijo destinar entre el 41% y 60% de su gasto
social; c) para programas estatales de combate a la pobreza, el 64% dijo gastar en
este rubro entre el 0% y el 20% de su gasto social, el 15% indicó que gastaba
entre el 41% y el 60%, el 12% de los encuestados dijo que se destinaba entre el
21% y el 40% y el 9% entre el 61% y el 80% de su gasto social, tal como se
muestra en la Figura No. 5.9.
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Figura No. 5.9. ¿Qué proporción del gasto programable estatal es destinado
a programas o acciones sociales en los rubros de Educación básica y media
superior, Atención a la salud de población abierta y Programas Estatales de
combate a la pobreza?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Por lo que respecta al destino que le dan a los recursos recibidos a través del
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 33, en su gran
mayoría los encuestados responden que los estados lo destinan para la creación
de infraestructura social, estatal y municipal (agua potable, drenaje, urbanización,
electrificación, infraestructura básica de salud y educación, vivienda, caminos
rurales, etc.)
Por otra parte, al indagar sobre el destino que se le da a los recursos del
Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades Federativas, las
respuestas más frecuentes hacen referencia al saneamiento de las finanzas
públicas, la creación de infraestructura (educativa, de salud, deportiva, caminos,
drenaje, agua potable, electrificación, pavimentación, vivienda, etc.) y el apoyo a
reservas actuariales o fondos de pensiones; también se mencionan, en menor
medida, otros rubros como: seguridad pública, gasto corriente estatal.
En cuanto a la proporción que existe entre cada peso aportado por la federación a
través de Sedesol y lo que es la aportación del estado, en la Figura No. 5.10 se
presentan las respuestas a este punto (sin distinguir si se trata de alguna
modalidad o de estados no apoyados). Como puede observarse, el 30% de ellas
corresponde al rango entre 0.41 y 0.80 pesos, seguido de porcentajes similares
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(23%), para los rangos de 0.21 a 0.40 pesos y el de 0.81 a 1 peso; finalmente, un
11% correspondió al rango que va de los 2.6 a los 4 pesos.
Figura No. 5.10. ¿Por cada peso que pone la federación a través de
Sedesol para el combate a la pobreza, cuánto aporta el estado?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Respecto a los criterios que los gobiernos estatales emplearon para elegir el
proyecto a ser apoyado por el IE en 2003, en la Figura No. 5.11 se muestran las
respuestas dadas por modalidad. Como puede observarse, los tres criterios
fundamentales, en ambas modalidades, son: el que exista una demanda social,
que el proyecto esté contemplado en el programa estatal de política social y
considerando también los índices de marginación de las localidades beneficiadas;
otros aspectos que consideran, aunque en menor medida, son: la participación
municipal (29% en ambas modalidades), la disponibilidad presupuestal (26% en
corresponsabilidad y 29% en innovación, seguidas de otros criterios de menor
importancia.
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Figura No. 5.11. ¿Con base en qué criterios eligió el gobierno estatal el
proyecto propuesto para ser apoyado por el programa Incentivos Estatales
en 2003?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Desde el punto de vista de los funcionarios estatales encuestados, los criterios
que los estados toman en consideración para orientar los recursos del IE les
permiten, en gran medida, lograr una focalización efectiva de dichos recursos
hacia la población en condiciones de pobreza, tal como se muestra en la Figura
No. 5.12, donde el 97% de las respuestas en la modalidad de innovación y el 91%
en la modalidad de corresponsabilidad así lo afirman.
No obstante, estos resultados contrastan con los reportados en el apartado de
cobertura y focalización, en donde se muestra que en 2003 el 13% de las
localidades de muy baja y baja marginación (colonias populares) recibieron el 56%
de la inversión, en tanto que el 59% de las poblaciones de alta y muy alta
marginación (poblaciones rurales) recibieron el 28% de la inversión. Sin embargo,
hay que señalar que esta tendencia se ha ido modificando gradualmente, de modo
que en 2004 las poblaciones de baja y muy baja marginación recibieron una
proporción un poco menor de recursos de inversión (48%) y las de alta y muy alta
marginación un porcentaje un poco mayor (30%).
Como puede verse, en el tema de la focalización se requiere un mayor esfuerzo
conjunto del Programa y de la Sedesol con los estados para definir y precisar
criterios que permitan lograr una mejor focalización y llegar con los apoyos a
quien más los necesita.
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Figura No. 5.12. ¿Los criterios utilizados por el estado para orientar los
recursos del IE permiten una focalización efectiva hacia la población
en condiciones de pobreza?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Por lo que se refiere al punto que indaga si los gobiernos estatales programaron
recursos para coinvertir con IE en 2004, una buena parte de los funcionarios
encuestados contestó afirmativamente, como se muestra en la Figura No. 5.13
donde el 88% en la modalidad de innovación y el 90% en corresponsabilidad así lo
señalaron.
Figura No. 5.13. ¿Para 2004 el gobierno estatal programó
recursos para coinvertir con el IE?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
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Asimismo, de acuerdo a la información proporcionada por los funcionarios
estatales encuestados, el porcentaje de su gasto social que representan dichos
recursos para la coinversión con el IE cae mayormente en el rango entre 0% y
20% (41% en innovación y 5% en corresponsabilidad) y sólo un 5% en la
modalidad de innovación señaló que representan entre el 41% y el 60%, tal como
su muestra en la Figura No. 5.14.
Figura No. 5.14. ¿Qué porcentaje del gasto social estatal representan los
recursos para la coinversión con el IE 2004?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Con respecto al monto que representa la coinversión con el IE 2004 realizada por
los estados, en la Figura No. 5.15 se muestran las cifras para ambas modalidades
del programa. Como puede observarse, los montos de la coinversión son iguales,
pero en muchos casos mayores al recurso federal aportado a través del programa.
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Figura No. 5.15. Monto de la coinversión con el IE 2004, realizada
por los estados.
Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos del IE 2004 y del cierre del
ejercicio (preliminar) 2004.
En la Figura No. 5.16 se presentan las respuestas proporcionadas por funcionarios
estatales en relación a la pregunta de ¿qué porcentaje del gasto social del estado
representan los recursos para la coinversión con el IE 2004? Como puede
observarse, prácticamente todas las respuestas coinciden en un valor que está
entre el 0% y el 20% de su gasto social; sólo uno de los casos (Yucatán)
consideró que los recursos de coinversión con el IE estaban en un rango de entre
21% y 40% de su gasto social.
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Figura No.5.16. ¿Qué porcentaje del gasto social del estado representan los
recursos para la coinversión con el IE 2004?
Fuente: Encuestas a Gobiernos Estatales que recibieron y no recibieron el apoyo en 2003
Comentarios finales
Consideramos que la información generada hasta ahora no es lo suficientemente
abundante ni con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
Por otra parte, podemos señalar que a más de dos años de existencia del
Programa, su influencia en las políticas sociales estatales -en el sentido que se
proponen sus objetivos, sintetizados en el propósito de incentivar el buen
desempeño e incentivar la innovación para el desarrollo social- parecería aun
modesta, desigual para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero
promisoria en cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como
los que se buscan.
De acuerdo a la experiencia conocida en distintas entidades y a lo señalado en las
entrevistas y encuesta, sí se ha logrado incentivar la corresponsabilidad, la
rendición de cuentas y mejoras en el desempeño estatal en el ejercicio de los
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Incentivos Estatales 2005.
programas federales. La entrega de información periódica de los avances en las
obras o acciones comprometidas, la buena comunicación y coordinación que, en
general, se tiene con el Programa y los operadores en los estados, la adopción de
la práctica estatal de crear comités de beneficiarios que realicen acciones de
contraloría social (apoyados en algunos casos con capacitación y supervisión de
la contraloría estatal), el levantamiento de padrones de beneficiarios (con las
deficiencias que aun puedan tener), la entrega recepción de las obras con su acta
correspondiente, etc., son prueba de ello.
De igual modo, la coinversión por parte de los gobiernos estatales, como lo
señalan las ROP, se está cumpliendo, incluso en una proporción mayor al 50%,
que en general es de alrededor de 60 centavos de recurso estatal por cada peso
de inversión conjunta.
También, tal como lo reconocen beneficiarios y funcionarios estatales y de las
delegaciones se ha logrado apoyar algunos programas y proyectos estatales muy
significativos para la población y la entidad, que forman parte importante de su
política social (ejemplo, Baja California, Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
También se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal y, en
algunos casos, su concurrencia con recursos, no así de organizaciones públicas y
privadas, nacionales e internacionales.
Un aspecto en el que poco se ha avanzado es el lograr proyectos más integrales
que contribuyan al desarrollo integral de individuos, familias y comunidades en
condiciones de pobreza y marginación.
Los aspectos en los que existen diferencias de visión entre estados y federación
son: la definición de en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como en las
acciones que serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social. Es este uno de los terrenos en donde se debe trabajar más a
fondo.
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Incentivos Estatales 2005.
5.2. EVALUACIÓN DE LAS EVALUACIONES DE PROYECTOS IE 2003-2004
Como parte del análisis del proceso operativo, se presentan los resultados de la
revisión documental de las evaluaciones que llevaron a cabo los gobiernos
estatales durante 2003 y 2004, en cumplimiento a uno de los requisitos de
elegibilidad que establecen las ROP. Este apartado comprende los siguientes
subapartados: Metodología, donde se plantea la forma en que se sistematizó y
analizó la información; en un segundo subapartado se presentan los Resultados,
en donde se analizan y comparan las evaluaciones estatales hechas en 2003 y
2004, dando respuesta a las preguntas de la evaluación solicitados en los TDR
2005; finalmente, se incluyen los subapartados de Conclusiones, Fortalezas,
Retos y Recomendaciones.
Metodología
Para dar mayor claridad a la presentación de los resultados se elaboró una ficha
técnica para cada uno de los proyectos evaluados, la cual consta de los
apartados y contenidos que se detallan en el Cuadro No. 5.1. La ficha técnica
permite ver de manera sintética los resultados del análisis de la evaluación que se
efectuó para cada proyecto. (Ver anexo 1. Fichas Técnicas de Evaluación)
Cuadro 5.1 Ficha Técnica de la Evaluación por Proyecto
CONCENTRADO DEL ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN REALIZADA PARA CADA PROYECTO DEL
PROGRAMA DE INCENTIVOS ESTATALES 2003
Información General del Proyecto
Estado
Modalidad del proyecto
Nombre del Proyecto
Informe de Evaluación si/no
Institución que realizó la evaluación
Aspectos que aborda
Reporte Situación obras y/o
acciones
SI
NO
Análisis Focalización
SI
NO
Padrón
SI
NO
Contenido Básico
Inf. Social y Económica
Análisis Operación del Proyecto
SI
NO
Análisis Resultados
SI
NO
SI
NO
Percepciones Beneficiarios
SI
NO
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225
Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
Contenido Adicional
Metodología
SI
NO
Análisis Costo-beneficio
SI
NO
Documentación Fotográfica
SI
NO
Síntesis Principales Resultados
Realización Proyecto u Obra
Operación
Beneficios: económicos y sociales
Valoraciones generales
Otro
Observaciones Generales.
Con los resultados obtenidos del análisis sobre la evaluación que se realizó para
cada proyecto se elaboró una matriz de concentración, para cada año, con la
información más relevante a fin de tener una visión general sobre el resultado del
análisis a nivel nacional (Cuadros 5.2 y 5.3)
A partir de los resultados de las fichas técnicas y de la matriz de concentración se
presentan los resultados más importantes, así como las conclusiones fortalezas,
retos y recomendaciones sobre este tema.
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Incentivos Estatales 2005.
CUADRO 5.2. MATRIZ DE RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES DE PROYECTOS A
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Incentivos Estatales 2005.
Entidad
Modalidad
Nombre
Proyecto
Institución
Evaluadora
Aguascalientes
Innovación
TV a Mayores
Baja California
Innovación
Programa
Integral de
Mejoramiento
de Calidad de
Vida
Coahuila
Corresponsabilidad
Jardín para la
Humanidad
Chiapas
Corresponsabilidad
Chiapas
Innovación
Durango
Corresponsabilidad
Durango
Corresponsabilidad
Proyecto
Provincia de
los Zoques
Una Semilla
para Crecer
Electrificación
en la Zona
Agua CalienteSan Bernardino
de Milpillas
Ampliación del
Sistema de
Agua Potable
Santiago Sur
Universidad
Tecnológica
del Norte de
Aguascalientes
Instituto de
Investigaciones
Sociales de la
Universidad
Autónoma de
Baja California
Centro de
Investigaciones
y Estudios
Avanzados del
Instituto
Politécnico
Nacional
Universidad
Autónoma de
Chiapas
Pronatura
Chiapas A.C.
Instituto
Tecnológico de
Durango
Durango
Innovación
Estado de
México
Innovación
Guanajuato
Innovación
Promoción al
Desarrollo
Microrregional
Hidalgo
Innovación
Jalisco
Innovación
Michoacán
Innovación
Programa de
Atención
Integral para
Adultos
Mayores
Programa de
Desarrollo de
Núcleos
Comunitarios
Centros
Regionales de
Transformación
Agroindustrial
Programa de
Reconversión y
Reubicación de
la Industria
Ladrillera
Centros de
Formación para
el Desarrollo
Comunitario
Instituto
Tecnológico
Superior de
Santiago
Papasquiaro
Dirección
Municipal de
Salud Pública y
Medio
Ambiente
Universidad
Autónoma del
Estado de
México
(Proyecto)
Escuela de
Economía de la
Universidad de
Guanajuato
Universidad
Autónoma del
Estado de
Hidalgo
Reporte
Situación
obras y/o
acciones
SI NO
X
Inf.
Socioeconómica
Análisis
Operación
Análisis
Focalización
Análisis
Resultados
Percepcion
Beneficiarios
Padrón
Metodología
SI
SI
SI
SI
X
SI
X
SI
NO
X
SI
X
X
X
X
X
X
NO
X
NO
X
NO
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
NO
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
NO
NO
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
El Colegio de
Jalisco
X
X
X
X
X
X
Consultoría
Integral para el
Desarrollo y la
Competitividad
S.C. de R.L
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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Incentivos Estatales 2005.
TOTALES
Reporte
Situación
obras y/o
acciones
Inf.
Socioeconómica
Análisis
Operación
Análisis
Focalización
Análisis
Resultados
Percepcion
Beneficiarios
Padrón
Met
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
68%
32%
72%
28%
40%
60%
40%
60%
80%
20%
64%
36%
20%
80%
68%
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Incentivos Estatales 2005.
CUADRO 5.3. MATRIZ DE RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES DE PROYECTOS
Entidad
Baja
California
Campeche
Modalidad
Nombre
Proyecto
Institución
Evaluadora
Corresponsabilidad
Programa
Integral de
Mejoramiento
de Calidad de
Vida
Universidad
Autónoma
de Baja
California
Corresponsabilidad
Dotación de
harina
enriquecida a
las familias y
leche con
amaranto a
menores de 5
años.
Escuela
Superior de
Enfermeria
de la
Universidad
Autonoma
de
Campeche.
Reporte
Situación
obras y/o
acciones
SI NO
X
Inf.
Socioeconómica
Análisis
Operación
Análisis
Focalización
Análisis
Resultados
Percepcion
Beneficiarios
Padró
SI
X
SI
SI
NO
X
SI
X
SI
SI
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
NO
Chiapas
Innovación
Vida mejor
Servicios de
Consultoria
para el
Desarrollo
Civil S.C.
Universidad
Autonoma
del Estado
de Hidalgo.
X
Corresponsabilidad
Programa
para adultos
mayores
2004
X
Hidalgo
X
Nayarit
Corresponsabilidad
No indica
X
X
X
Tamaulipas
Corresponsabilidad
No indica
Instituto
Tecnologico
de Ciudad
Guzman.
Universidad
Tecnologica
de Nayarit.
El Colegio
de
Tamaulipas
X
Corresponsabiidad
Programa de
Desarrollo de
Núcleos
Comunitarios
X
Jalisco
X
X
X
NO
X
X
X
NO
NO
X
N
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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Incentivos Estatales 2005.
TOTALES
Reporte
Situación
obras y/o
acciones
Inf.
Socioeconómica
Análisis
Operación
Análisis
Focalización
Análisis
Resultados
Percepcion
Beneficiarios
Padrón
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
NO
SI
100%
0%
71%
29%
71%
29%
43%
57%
100%
0%
16%
84%
14%
86%
57
M
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2005
____________________________________________________________________________________
Resultados
En los cuadros No. 5.4. y 5.5 se muestran los estados que fueron apoyados en las
modalidades de Innovación a través de Concurso Abierto y Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas durante 2003 y 2004, respectivamente. En dichos cuadros
se indica también, con sombreado en amarillo, los estados cuyos proyectos
cuentan con una evaluación.
Cabe señalar que, a la fecha en que se realizaba la evaluación 2004, en los casos
de Guerrero, Guanajuato, Morelos y Estado de México la evaluación se
encontraba en proceso de realización, en apoyo a lo anterior nos fue entregada
por la Dirección del Programa de Incentivos Estatales la documentación que
justificaba el hecho de referencia.
Cuadro No 5.4. Proyectos Apoyados en 2003
que cuentan con una evaluación
Modalidad Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas
Modalidad Innovación a través
de Concurso Abierto.
Estado
Aguascalientes
Estado
Aguascalientes
Baja California
Baja California
Chiapas
Chiapas
Guerrero
Guerrero
Morelos
Morelos
Yucatán
Yucatán
Coahuila
Guanajuato
Durango
Durango
Nayarit
Jalisco
San Luis Potosí
Estado de México
Michoacán
Hidalgo
Total : 10 Proyectos
Zacatecas
Puebla*
Total 13 Proyectos
Fuente: Dirección de Incentivos Estatales. Elaboración RDS 2005
•
El estado de Puebla fue seleccionado para ser apoyado, pero regresó los recursos.
Estados con proyectos que cuentan con evaluación
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232
Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2005
____________________________________________________________________________________
En el Cuadro 5.2.5 se muestran los estados que en 2004 fueron apoyados en las
modalidades de corresponsabilidad y de innovación. Como puede verse del
mismo, a la fecha de integrar este informe los estados que fueron apoyados en
2004 y de los cuales no se tiene aun la evaluación externa son, en la modalidad
de corresponsabilidad: Aguascalientes, Chiapas, Coahuila, Colima, Durango,
Guanajuato, Guerrero, México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San
Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Yucatán. A su vez, en la modalidad de
innovación no se han recibido las evaluaciones de: Baja California, Hidalgo,
Nayarit, San Luis Potosí, Jalisco, Sonora y Yucatán.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2005
____________________________________________________________________________________
Cuadro No 5.5. Proyectos Apoyados en 2004
que cuentan con una evaluación
Modalidad Corresponsabilidad y Rendición
de Cuentas
Modalidad Innovación a través de
Concurso Abierto
Estado
Aguascalientes
Baja California
Estado
Baja California
Campeche
Chiapas
Chiapas
Coahuila
Colima
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nayarit
Nuevo León
Querétaro
San Luis Potosí
San Luis Potosí
Sinaloa
Jalisco
Sonora
Sonora
Tamaulipas
Yucatán
Total : 22 Proyectos
Yucatán
Total 8 Proyectos
Fuente: Dirección de Incentivos Estatales. Elaboración RDS 2005
Estados con proyectos que cuentan con evaluación
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2005
____________________________________________________________________________________
Como puede verse de los cuadros anteriores, el cumplimiento de las reglas de
operación respecto a la obligatoriedad de contar con una evaluación para cada
proyecto apoyado es, para el año de 2003, regular para la modalidad de
innovación, en la medida en que sólo el 69% (9 proyectos de 13) de los proyectos
contaban con ella.
Por su parte, para 2004 en la modalidad de innovación sólo 1 proyecto cuenta
hasta ahora con evaluación, lo que representa apenas el 12% del total de
proyectos apoyados en esta modalidad.
En el caso de la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas, en
2003, el cumplimiento es menor, pues sólo el 50%; es decir, 5 estados,
presentaron evaluación para sus proyectos. Cabe señalar que en el caso de
Durango cada una de las obras apoyadas (3 obras) tiene una evaluación. Lo
mismo sucede con Nayarit que tuvo apoyo para dos obras y ambas cuentan con
evaluación. El caso de San Luis Potosí es el más notable pues de las 10 obras
apoyadas dentro de su proyecto integral 7 de ellas tienen una evaluación.
Por su parte, en 2004 sólo se han recibido 6 evaluaciones de la modalidad de
corresponsabilidad, lo que representa apenas un 27% del total de proyectos
apoyados. Se espera que en los próximos meses el número de evaluaciones
remitidas, en ambas modalidades, se incremente, según informa la UARP.
En 2003 la comunicación de los Términos de Referencia para la realización de las
evaluaciones que solicitaba el programa se hizo mediante circular a los delegados
hasta el día 30 de octubre del mismo año, lo cual influyó en los resultados de las
evaluaciones. En 2004 no se envió otra nueva circular y los términos de referencia
se mantuvieron sin cambio, lo cual ha influido para que el porcentaje de
evaluaciones enviadas sea aun tan baja.
Aunado a lo anterior, el hecho de que los gobiernos estatales tuvieran que costear
los estudios de evaluación influyó probablemente también en los alcances de los
mismos, ya que como muestra el análisis, que es válido, en general, para ambos
años:
• Cada una de las evaluaciones fueron diferentes, excepto las realizadas
por la misma institución para el mismo estado.
• Hubo confusión sobre los conceptos básicos, ya que en las distintas
evaluaciones se constató que, por ejemplo, para algunas el término
“operación” se refería a la puesta en marcha del proyecto y para otras a
la operación misma del programa por parte de la autoridad competente.
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Informe Final. Evaluación Externa
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• Hubo una manifiesta confusión de algunas instituciones para la
realización de la evaluación: algunas analizaron la factibilidad del
proyecto en lugar de sus resultados (como el caso del proyecto de
electrificación en Durango en 2003), o proyectan resultados a futuro sin
evaluar los tangibles al momento de la evaluación.
• No estuvo claro si los padrones debían estar integrados a la evaluación
o no. En 2003 muy pocos anexaron padrones o la aproximación a ellos.
En 2004 ninguno lo hizo (o al menos no vienen incorporados en la
documentación que se nos dio)
• No todas las evaluaciones dieron antecedentes o plantearon los
objetivos del proyecto, lo cual hizo a esas evaluaciones menos
comprensibles.
• En 2004 incluso se omitió referir la modalidad con que estaba siendo
apoyado el proyecto.
En síntesis, las evaluaciones para ambos años contienen información muy
desigual y heterogénea y no permite una sistematización que sea de gran utilidad
para la Sedesol, pues el envío tardío de TDR en 2003 contribuyó seguramente a
que cada institución interpretara de manera distinta los aspectos a evaluar, en
tanto que la no reiteración de la solicitud en 2004 influyó también. En virtud de lo
anterior:
• Algunas evaluaciones carecen de contenidos básicos como el nombre
de la institución que realizó la evaluación.(Nayarit –Carretera e INAPAM
de 2003)
• En ambos años muy pocas mencionaron la modalidad del proyecto
evaluado, el resto se obtuvo de la tabla brindada por la misma Sedesol.
• Al menos hubo un par de evaluaciones de 2003 (Santiago Papasquiaro,
Jardines de la Humanidad) que simplemente obviaron los resultados a
través de los objetivos del proyecto, sin que se haya realizado un
estudio concreto del mismo.
• La mayoría de las evaluaciones de los proyectos en 2003 reporta la
situación de obras y acciones, información socioeconómica, análisis de
resultados, percepción de beneficiarios, metodología y análisis costobeneficio, ya que alcanzan un porcentaje que va del 60 al 80%. Como se
puede apreciar en el Cuadro No. 5.2, en 8 de cada 10 evaluaciones se
presenta análisis de resultados mientras que 7 de cada 10 contiene
información socioeconómica. En orden de importancia le siguen el
reporte de situación de obras y acciones y metodología que aparecen en
un 68% del total de los casos. Únicamente 60% de las evaluaciones
hacen análisis de costo beneficio. Los rubros que se reportaron en la
minoría de las evaluaciones (por abajo del 50%) fueron análisis de
operación del proyecto, focalización, documentación fotográfica y
padrón; dado que sólo 4 de cada 10 evaluaciones analizan la operación
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2005
____________________________________________________________________________________
del proyecto, abordan la focalización del mismo y presentan
documentación fotográfica. Finalmente, tan sólo 2 de cada 10
evaluaciones contemplan un padrón de beneficiarios o una aproximación
a ellos.
• A su vez, la mayoría de las evaluaciones de los proyectos en 2004
(Cuadro No. 5.8) reporta la situación de obras y acciones, información
socioeconómica, análisis de resultados, metodología, en porcentajes
para cada concepto que fluctúan entre el 57% y el 100%. En cambio, los
rubros que se abordan en menor medida en el conjunto de las 7
evaluaciones recibidas hasta el momento, son: análisis de focalización
(43%), percepción de beneficiarios (16%), padrón (14%), análisis costobeneficio (29%) y documentación fotográfica (17%).
Cuadro No. 5.7. Tipo y Porcentaje de la Información que Presentan las
Evaluaciones de los Proyectos 2003
Aspectos más frecuentes
%
Análisis de Resultados
Contienen Inf. Socio-económica
Reporte Situación obras y/o acciones
Presentan la Metodología
Percepción de los Beneficiarios
Hacen Análisis de CostoBedneficio
80
72
68
68
64
60
Aspectos menos frecuentes
%
Hacen Análisis de la Operación
Análisis de Focalización
Presentan Documentación
Fotográfico
Cuentan con Padrón
40
40
40
20
Fuente: Documentos de Evaluaciones de Proyectos 2003.
Elaboración RDS 2005
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2005
____________________________________________________________________________________
Cuadro No. 5.8. Tipo y Porcentaje de la Información que Presentan las
Evaluaciones de los Proyectos 2004
Aspectos más frecuentes
%
Análisis de Resultados
Contienen Inf. Socio-económica
Reporte Situación obras y/o acciones
Presentan la Metodología
Hacen Análisis de la Operación
100
71
100
57
71
Aspectos menos frecuentes
%
Percepción de los Beneficiarios
Hacen Análisis de Costo-Beneficio
Análisis de Focalización
Presentan Documentación
Fotográfico
Cuentan con Padrón
16
29
43
29
14
Fuente: Documentos de Evaluaciones de Proyectos 2004.
Elaboración RDS 2005
Para los proyectos realizados en 2003, un par de evaluaciones fueron realizadas
por instancias de los gobiernos locales, lo cual no debería calificar como
evaluaciones externas. (Zacatecas: Dirección de Estudios y Proyectos
Estratégicos y Durango: Dirección Municipal de Salud Pública y Medio Ambiente)
Las mejores evaluaciones en 2003 fueron las dos de Chiapas y la de Jalisco, que
si bien no cumplen con la totalidad de los requisitos básicos y adicionales
señalados en la ficha técnica podrían ser tomadas como un buen punto de partida
para la elaboración de las futuras evaluaciones. Aunque la evaluación de Yucatán
fue la única que cumplió con los requisitos al 100 por ciento en sus dos
modalidades, no aglutinó los resultados sino que los separó por cada obra
integrada al proyecto, lo cual no fue útil para la evaluación general del mismo. En
el caso de San Luis Potosí, el reporte habla de siete obras distintas pero no se
indica si forman parte de un proyecto unitario, por lo cual se analizaron de manera
independiente. A su vez, las mejores evaluaciones en 2004 son las de Jalisco y
Nayarit.
Cabe señalar que durante la visita a los estados un número bastante grande de
funcionarios apuntaron que sería conveniente que el Programa cubriera los gastos
de las evaluaciones con un recurso diferente y adicional al asignado a cada
proyecto, por lo que consideramos adecuar que al hacer la asignación se defina
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2005
____________________________________________________________________________________
un porcentaje adicional de recursos que deberá destinarse para ese fin, el cual
debe ser complementado también en un 50% por cada entidad federativa.
En cuanto a la pregunta sobre términos de referencia estándar que orientan la
elaboración de las evaluaciones, cabe señalar que se trata más bien que lo que
existe es un guión muy general y breve (dos cuartillas), que ha sido dirigido a los
estados en calidad de propuesta con el fin de: “…proporcionar los elementos
básicos que deberá presentar la institución que realice la Evaluación de los
proyectos apoyados…” En ellos también se señala que: “dependiendo del tipo de
Proyecto podrá modificarse la estructura que se propone, añadiendo los
apartados que se considere pertinentes.”
Los apartados que se incluyen, de los cuales se hace una breve explicación en
dicho documento, son:
I. Introducción, II. Antecedentes, III. Objetivos de la evaluación, IV. Objetivos
específicos: De la supervisión (Cuantificación del cumplimiento de Reglas de
Operación y Cumplimiento de Metas físicas y financieras), Evaluación de los
proyectos (Cobertura y focalización, y Eficacia en el cumplimiento de metas físicas
y financieras), De los costos-beneficios; De la evaluación de Impactos (grado de
cumplimiento de los objetivos, grado de satisfacción de la población objetivo,
diagnóstico sociodemográfico, beneficios económicos, efectos positivos y
negativos del proyecto); V. Metodología, VI. Contenido de la propuesta técnica;
VII. Productos, períodos y plazos de entrega de los resultados de la evaluación.
Consideramos que es necesario trabajar más en el documento para que se
precise con mayor detalle el contenido y los productos que permitan contar con
mejor y más completa información de los resultados que el apoyo otorgado a los
proyectos está logrando. En esta tarea podría colaborar quizá, la DGEMPS
aportando la experiencia e instrumentos que ha desarrollado a la fecha.
Además, es necesario darle un estatus no de propuesta, sino de instrumento
normativo en forma que permita su cumplimiento por la totalidad de las entidades
apoyadas por el programa.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2005
____________________________________________________________________________________
5.3. RESULTADOS DE IE SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO
DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES
Muy diversos estudios han documentado que el impacto de la pobreza tiene
mayores repercusiones negativas en la población femenina que en la masculina,
fenómeno al cual se le ha llamado “feminización de la pobreza”61.Se ha señalado,
por ejemplo, que el 60% de los habitantes en pobreza extrema en nuestro país
son mujeres; a su vez, que “La pobreza adquiere matices y modalidades
particulares cuando se la examina a la luz de las desigualdades sociales entre
hombres y mujeres. Estas asimetrías de género se reflejan en aspectos tan
diversos como la disponibilidad de menores oportunidades de educación para las
mujeres; mayores barreras en el acceso a trabajos estables y bien remunerados;
la responsabilidad de la doble y hasta triple jornada de trabajo; y la prevalencia de
niveles deficientes de salud y bienestar.”62
Como puntualizara Josefina Vázquez Mota, extitular de Sedesol:”La pobreza
sabemos que afecta a todos pero implica, para las mujeres, cargas adicionales
que se exacerban por la posición de subordinación, por la falta de oportunidades y
por el peso de las responsabilidades reproductivas.”63
Si bien se han dado avances importantes en los últimos treinta años en la
superación del atraso, marginación y desigualdad que afecta el desarrollo social,
familiar e individual de las mujeres en nuestro país, “…aún se mantienen injustas
desigualdades en su nivel de vida, motivadas por la interpretación que la sociedad
realiza de las diferencias biológicas que distinguen a los hombres y las mujeres, y
por los efectos negativos que generan en las relaciones, las actitudes, los
comportamientos, la cultura de las personas y las instituciones.”64
A su vez, México ha participado en numerosos foros internacionales y regionales
en los que se ha abordado la problemática de la mujer, su no discriminación y su
inclusión en los procesos de desarrollo, suscribiendo acuerdos y compromisos
para incorporar en su marco jurídico y en las políticas y programas públicos
disposiciones, medidas y acciones que atiendan y contribuyan a resolver esta
problemática.
61
Sedesol. Documento de Avances 1995-2000 del Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer, en:
http://www.sedesol.gob.mx/publicaciones/libros/politica/agav.pdf
62
Documento de las organizaciones civiles mexicanas , a 5 años de Plataforma Global de Acción
consensuada en la IV Conferencia de las Naciones Unidas sobre las Mujeres, conocida también como la
Conferencia de Pekín (Beijing) 1995, en:
(http://www.cinu.org.mx/eventos/conferencias/johannesburgo/documentos/socivil/beijing5cap2pobreza.doc
63
Josefina Vázquez Mota. Participación como moderadora de la mesa Pobreza, Economía y Equidad de
Género, de la IX Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, celebrada en la ciudad
de México del 10 al 12 de junio de 2005.
64
Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres 2001 -2006
(Proequidad).
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En el presente sexenio, una de esas medidas ha sido la creación del Instituto
Nacional de las Mujeres (INMUJER), al cual se le ha encomendado la conducción
de un Programa Especial Federal: el Programa Nacional para la Igualdad de
Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres (Proequidad), encuadrado
en el PND, y del cual se dice que: “…refleja la voluntad política del gobierno
federal por introducir, de manera transversal, un enfoque de género en el diseño,
ejecución y evaluación de sus políticas públicas, de ahí que no sea un fin en sí
mismo sino un punto de partida desde el cual se articulan objetivos, estrategias y
acciones cuya ejecución es responsabilidad de toda la administración pública
federal, cada sector en sus áreas de competencia, todos unidos en un objetivo
común: la eliminación de todas las formas de discriminación en contra de las
mujeres.”65
En este sentido, de acuerdo a lo planteado en Proequidad, el enfoque de género:
“Significa tomar en cuenta las diferencias entre hombres y mujeres
que adopta el proceso de desarrollo y analizar, en cada sociedad y
circunstancia, las causas y los mecanismos institucionales o
culturales que estructuran la desigualdad de oportunidades y de
resultados entre ambos sexos.
Representa trasladar el acento puesto hasta ahora en las mujeres
como grupo particular, hacia una visión que permite ver cómo las
diferencias entre ellas y los hombres constituyen un eje generador de
la desigualdad social que atraviesa el conjunto de las relaciones
sociales y jerarquiza, en detrimento de ellas, oportunidades,
habilidades, capacidades, roles y funciones, méritos y recompensas
para unas y otros.
Plantea nuevos desafíos a la formulación de las políticas públicas, ya
que reubica el énfasis de las dirigidas a las mujeres - anteriormente
centrado en los aspectos sociales de su malestar-, y lo hace girar
hacia acciones que buscan fortalecer su posición social, económica y
política, mediante políticas de equidad.”66
Asimismo, Proequidad plantea que para integrar la perspectiva de género y
desarrollar políticas de equidad en la acción regular del Estado, es necesario
permear toda la estructura de las organizaciones públicas, lo cual se expresa en:
• “Modificar leyes, normas, políticas y presupuestos.
• Transformar los métodos de interpretación y análisis de los problemas
sociales, la cultura organizacional, así como las estructuras organizativas y
65
66
Proequidad, pág. 5.
Ibíd., pág. 17.
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los procedimientos operativos en los tres poderes del Estado y en los
ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal.
• Incorporar, sistemática y regularmente, la dimensión de género en todas las
prácticas y actividades del Estado mexicano.
• Mantener un compromiso político que desde la pluralidad impulse la justicia
social.”
Asimismo, uno de los tres grandes campos de intervención de Proequidad es el
que propone:
“La reorientación de las políticas y los programas regulares de todos
los sectores de la administración pública federal, a fin de que los
objetivos y criterios de equidad entre hombres y mujeres sean
observados en el diagnóstico, en la formulación de las políticas, los
programas y los proyectos dedicados a toda la población, y en la
evaluación de sus resultados.”
Por su parte, en su comparecencia ante la Cámara de Diputados el 23 de
septiembre de 2004, la entonces Secretaria de Sedesol, señaló que:
“En todas las reglas de operación que hoy rigen los programas de la Secretaría de
Desarrollo Social, está incorporada la perspectiva de género. Sin embargo
reconocemos que sigue siendo insuficiente, por lo cual pediría el apoyo y la
consideración de los diferentes grupos parlamentarios para no obstante no haber
avanzado en estas reglas de operación, podamos seguir trabajando en
presupuestos y propuestas concretas que garanticen la perspectiva de género y
una mayor equidad e inclusión.”67
A su vez, de acuerdo a Proequidad: “El compromiso de institucionalizar la
perspectiva de género en el quehacer público se concretiza, entre otras acciones,
a través de:
• Generar estadísticas desagregadas por sexo, entre otras
variables significativas;
• Etiquetar presupuestos públicos;
• Establecer programas en contra de todas las formas de
discriminación hacia las mujeres;
• Crear capacidades técnicas en los tres órdenes de gobierno, y
• Fortalecer espacios que permitan la construcción de
consensos básicos en materia de equidad.”68
67
68
Josefina Vázquez Mota. Comparecencia ante la Cámara de Diputados. 25 de septiembre de 2003.
Proequidad, página
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Uno de los puntos importantes en esta inclusión del enfoque de género en la
acción estatal es la cuestión presupuestal, la cual no se quiere como una simple
referencia general, vaga e imprecisa, sino como una definición lo más puntual y
detallada posible, para que el alcance de la acción gubernamental tenga el
impacto deseado en el bienestar, igualdad y no discriminación de las mujeres. Tal
como planteara la hasta hace poco Secretaria de Sedesol:
“En tanto no logremos condiciones de equidad entre mujeres y
hombres, debemos seguir impulsando presupuestos que propicien
igualdad de oportunidades para las mujeres. Y con ello quiero decirlo
claramente: en muchos de nuestros países es necesario etiquetar los
presupuestos con nombres y apellidos.
No basta señalar, en las asignaciones presupuestales, que debe
haber perspectiva de género; deben etiquetarse, en tanto no
alcanzamos condiciones de igualdad y de justicia.”69
A la luz de estos planteamientos se analiza a continuación la manera en que, por
una parte, el tema de equidad de género, el bienestar, la igualdad y la no
discriminación de las mujeres es abordado en las ROP 2005 de IE; por otra, los
resultados que pueden derivarse del análisis de las bases de datos del cierre de
ejercicio 2003, de las cifras definitivas de 2004 y del avance del ejercicio 2005 y,
finalmente, las conclusiones y recomendaciones que se sugieren para incorporar
las cuestiones de género en el diseño y operación del programa.
Al analizar las ROP 2005 se observa que prácticamente no existe ningún
planteamiento o disposición que considere explícitamente las cuestiones de
equidad de género, ni el bienestar, igualdad o no discriminación de las mujeres,
salvo una alusión muy general que se hace en el numeral correspondiente a
Derechos (3.5.1): “Los beneficiarios…tienen derecho a recibir…un trato digno,
respetuoso y equitativo, sin distinción de sexo, grupo étnico, partido político o
religión…”. También, en el numeral 7. Indicadores de Resultados (que se deben
reportar trimestralmente) se contempla reportar el Número de beneficiarios
atendidos por género, como una de las dos variables para medir la Población
beneficiada. Esta disposición, por cierto, es cumplida puntualmente por el
programa, ya que se observa que en las bases de datos (2003, 2004 y 2005) que
registran sus acciones para darles seguimiento, informar trimestralmente de los
avances y del cierre de ejercicio, se incluyen las columnas que permiten distinguir
entre los beneficiarios hombres y los que son mujeres.
Antes de analizar y discutir la información que sobre distintos aspectos
proporcionan las bases de datos mencionadas, conviene señalar que ni en las
69
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ROP de IE ni en los Lineamientos Específicos para el Ejercicio de los Programas
de Desarrollo Social de la Sedesol se define lo que es un beneficiario de estos
programas, de tal modo que no existen criterios homogéneos que sean adoptados
de manera semejante por todas las entidades federativas que son apoyadas por el
programa, por lo que queda a criterio de cada una de ellas (e incluso de los
responsables o ejecutores de cada acción u obra, por ejemplo los municipios o
algún organismo estatal específico) establecer quiénes y cuántos son beneficiarios
o beneficiarias de cada tipo de acción que se lleva a cabo con recursos del
programa.
Además, es común y natural la tendencia existente entre los funcionarios públicos
para tratar de mostrar el mayor impacto con las acciones u obras realizadas; en
este caso, reportar que se ha beneficiado al mayor número de personas posibles
(directa o indirectamente). Así, por ejemplo, puede darse el caso que, para una
obra consistente en un camino que une a una localidad con la cabecera municipal,
en cierta entidad federativa puede reportarse como beneficiarios únicamente a los
habitantes de dicha localidad, pero en otros, puede adoptarse el criterio de
considerar como beneficiarios a la totalidad de los habitantes del municipio. Lo
mismo suele suceder con obras cuyos beneficios son generales, como por
ejemplo un centro de salud, alumbrado público, obras de protección contra las
avenidas de ríos, pavimentaciones, etcétera.
En síntesis, sería muy necesario y útil, no sólo para el programa, sino para la
Sedesol en su conjunto, establecer criterios que permitan definir, para cada clase
de obra u acción, quiénes deben ser considerados como beneficiarios de la
misma, de modo de poder medir con mayor objetividad y confiabilidad los
impactos de los programas.
Teniendo en consideración los planteamientos anteriores, a continuación
presentamos y discutimos la información que sobre diversos aspectos puede
derivarse del análisis de las bases de datos del programa. Cabe señalar que, en
relación a los montos de inversión, las cifras para los tres años fueron deflactadas
tomando como referencia el año 2004, con el fin de poder realizar comparaciones
confiables entre los tres años en que ha operado el programa.
Haciendo una revisión general de las cifras del programa, vemos que éste ha
beneficiado en mayor medida a las mujeres que a los hombres ya que en 2003 el
65% de los beneficiarios del programa fueron mujeres, el 91.4% de las acciones
(de las cuales el 40.8% fueron exclusivas para mujeres) y el 91.5% de la inversión
las incluyó como beneficiarias. En 2004 el 55.4% de los beneficiarios fueron
mujeres, el 98% de las acciones (de las cuales el 8.6% fueron exclusivas para
mujeres) y el 96.6% de la inversión las incluyó como beneficiarias.
Lo anterior muestra que en las acciones que está emprendiendo el programa se
está incluyendo a las mujeres y dando la equidad de género, entendida como
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igualdad de oportunidades y no discriminación por sexo, en el acceso a los
beneficios del apoyo gubernamental. No obstante, más que reflejar una
orientación deliberada del programa a favor de las acciones que beneficien a
mujeres, estos datos responden más bien al fenómeno, muy generalizado en
diversas entidades del país, de migración de la población masculina hacia el
extranjero u otros estados en busca de trabajo, por lo que el balance demográfico
resulta favorable a la población femenina.
Observando las cifras del programa bajo la lente de la vertiente Estrategia Contigo
en la que se inscriben las acciones realizadas, vemos que en 2003 la mayor parte
de la inversión (65.1%) que tuvo como beneficiarios a las mujeres se orientó a
acciones inscritas en la vertiente de Protección Social. En 2004 el mayor monto de
la inversión (61.9%) se orientó a la vertiente de Ampliación de Capacidades. En
contraste, para ambos años, la inversión en la vertiente de Generación de
Oportunidades, que tiene que ver con la generación de ingresos en actividades
productivas, fue sumamente limitada: 1.2% para 2003 y 1% para 2004.
Al observar las cifras en torno a la variable tipo de proyecto, vemos que en 2003,
con pocas acciones (5.9%), la mayor parte de la inversión (47.9%) que benefició a
mujeres (38.7%) se destinó a obras de infraestructura. A su vez, El mayor número
de acciones (58%) fue de tipo productivo pero con una reducida inversión (17.2%)
y número de beneficiarias (7.5%). Por otra parte, el mayor número de beneficiarias
(48%) se dio en acciones de tipo social, pero con un monto reducido de inversión
(9.5%). En 2004 el mayor número de acciones (71.7%) fueron de tipo asistencial,
concentrando la mayor inversión (81.5%) pero beneficiando a un número reducido
de mujeres (10.8%). A su vez, se hizo un mayor número de obras de
infraestructura (20.4%) con la cuarta parte de la inversión del año anterior (10.8%),
aunque beneficiando a un mayor número de mujeres (39.9%). Igual que el año
anterior, las obras de tipo social fueron las que beneficiaron al mayor número de
mujeres (46.6%), con una inversión de menos de la mitad del año anterior (4%).
Revisando las cifras con respecto a la variable tipo de localidad, vemos que en
2003 la mayor parte de la inversión (64.3%) se orientó a localidades de baja y
muy baja marginación, beneficiando con una quinta parte de las acciones (22%) a
las cuatro quintas partes (79.5%) de las mujeres que participaron en el programa.
En contraste, las localidades de alta y muy alta marginación recibieron un poco
más de la quinta parte (22%) de la inversión, concentrando casi la mitad de las
acciones (49.2%) y beneficiando a la décima parte de las mujeres (10.1%). En
2004 esta tendencia se invirtió, al captar las localidades de alta y muy alta
marginación las cuatro quintas partes de la inversión (79.3%), llevarse a cabo en
ellas más de la mitad de las acciones (57.5%) y beneficiar a las dos terceras
partes de las mujeres (67%).
En 2005 IE reporta 1 sola acción realizada en Pachuca, Hgo., que beneficia a
98,971 mujeres (53.3% del total), con una inversión real (deflactada a 2004) de
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$25’917,160.88, realizada en la modalidad del FIEDES e inscrita en la vertiente de
Protección Social de la Estrategia Contigo.
Recomendaciones en cuanto a reglas de operación
Incluir primeramente en la presentación que se hace del programa (numeral 1) la
necesidad de considerar también criterios de equidad de género en las acciones
para superar la pobreza, como una medida para brindar igualdad de acceso a las
oportunidades de desarrollo a mujeres y hombres.
Incluir en los primeros dos objetivos específicos (que corresponden a las
modalidades de Corresponsabilidad y de Innovación, respectivamente) la
orientación de que se va a incentivar también la equidad de género.
Agregar como criterios de elegibilidad (numeral 3.3), el que se trate de proyectos
que promuevan la equidad de género; además, que la propuesta de evaluación
considere también evaluar el impacto en la equidad de género.
En cuanto al tipo de categorías de proyectos que pueden presentarse en la
vertiente de Innovación (numeral 3.4.1.2) se sugiere agregar como una
característica más a las primeras dos categorías, el que se propicie o fomente la
equidad de género.
Se sugiere que el área responsable de Sedesol considere la posibilidad de
incorporar un indicador de equidad de género como parte del criterio Rendición de
Cuentas de la vertiente de Corresponsabilidad y, en su caso, hacer los ajustes
correspondientes a las fórmulas para la asignación de recursos por esta vertiente.
Se sugiere que el Comité Técnico establezca un mecanismo de colaboración con
el INMUJER para que los aspectos de equidad de género sean contemplados en
los procesos que conciernen a este tema.
Considerar también la posibilidad de incorporar como parte del Jurado Calificador
a un experto en cuestiones de desarrollo social y equidad de género, o bien
incorporar criterios específicos de equidad de género que orienten el quehacer de
dictaminación del Jurado Calificador.
Considerar la posibilidad de incluir como indicador de resultados el Número y
proporción de proyectos apoyados que incorporan criterios de equidad de género.
Otras recomendaciones
En cuanto a las convocatorias, recomendamos incluir criterios que soliciten y
propicien la equidad de género en las propuestas de las entidades federativas.
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En cuanto a las evaluaciones estatales, incluir en sus términos de referencia la
necesidad de evaluar la equidad de género, la igualdad, el bienestar y la no
discriminación de las mujeres.
Solicitar que los objetivos y criterios de equidad entre hombres y mujeres sean
observados en el diagnóstico, en la formulación de los programas y proyectos que
presentan las entidades federativas al programa y en la propuesta e
instrumentación para evaluar sus resultados.
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