Construcción Institucional de vivienda popular

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EL PROBLEMA DE LA VIVIENDA EN EL MUNICIPIO BENITO JUÁREZ
Un problema social con serias implicaciones políticas
En Benito Juárez, como en muchos otros municipios del país, existe un grave
problema de vivienda. La principal conclusión, no expresada públicamente, a la
que históricamente han llegado las autoridades responsables de impulsar el
desarrollo y construcción de la vivienda en el municipio Benito Juárez muestra que
la tensión derivada de la insatisfacción de la necesidad de vivienda, ha
determinado que el problema se trasforme gradualmente en un creciente problema
social.
Sin embargo, en adición a su vertiente social, la cuestión de la vivienda presenta
también una vertiente política con una importancia que crece aceleradamente.
Esto en gran medida se debe a la inequitativa distribución del ingreso, a las
dificultades de los sectores mayoritarios de la población para acceder a los
mecanismos de financiamiento y a la falta de estímulo a la inversión privada en
vivienda, lo que ha resultado en el crecimiento desproporcionado de la demanda,
profundizando aún más el descontento y la tensión que experimentan estos
sectores de la sociedad.
En los últimos años, esta tensión social ha adquirido formas de expresión política
al margen de los canales institucionales. Por lo mismo, de continuar así la
expresión política del problema de la vivienda, se corre el peligro de que éste se
transforme en una fuente de cuestionamiento a la legitimidad del gobierno y en
una amenaza a la estabilidad política del municipio.
El problema de la vivienda es sumamente complejo. Presenta dimensiones
económicas, políticas, sociales, jurídicas y financieras. En él convergen, entre
otros problemas, la mala distribución del ingreso, las distorsiones en las prácticas
de subsidio, los vicios de la burocracia, la legislación desincentivadora, las
ineficiencias en los procesos constructivos, la inflación, la explosión demográfica,
las corrientes migratorias del campo a las ciudades y los inadecuados
mecanismos de financiamiento.
Es claro que la causa más profunda del problema de vivienda radica en el hecho
de que la mayor parte de la población se ve imposibilitada para tener una vivienda
digna en virtud de no contar con el ingreso requerido para ello. Esto, a su vez, es
consecuencia tanto del monto insuficiente del producto nacional como de su
deficiente distribución. Este señalamiento, sin embargo, ofrece poco para la
efectiva atención y respuesta al problema de vivienda en el corto y mediano plazo,
ya que remite a un problema aún de mayor envergadura.
Las implicaciones políticas y sociales de la vivienda exigen respuestas eficaces e
inmediatas, entre otras razones, para que este problema no se torne en un
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obstáculo al desarrollo del propio programa alternativo de gobierno en el que el
municipio está embarcado.
La política habitacional deberá dar lugar, en primer término, a una participación
directa y eficiente del gobierno municipal en el financiamiento y la producción de
vivienda popular; en segundo, el Ayuntamiento deberá apoyar la capacidad
adquisitiva de los sectores de menores ingresos, a través de instrumentar medidas
que contribuyan a la redistribución del subsidio, en todos sus aspectos, en favor
de estos sectores; tercero, la política de vivienda deberá proponer acciones que
promuevan la inversión privada en vivienda tanto para ser adquirida en propiedad
como para fines de arrendamiento.
En suma, las medidas de política que se proponen en este documento, están
orientadas a favorecer un encuentro entre la oferta y la demanda de vivienda, para
dar lugar así a la formación de un verdadero mercado habitacional con un alto
espíritu solidario con los que menos tienen. Las medidas que se sugieren
pretenden mejorar la atención a los segmentos que conforman el mercado
habitacional, haciéndola más eficiente y competitiva.
De instrumentarse acertadamente, la política de vivienda derivará en la creación
de empleos a través del estímulo a la industria de la construcción. Asimismo, esta
política contribuirá positivamente en los procesos de regularización de la tierra y
apoyará una distribución más equilibrada de la población entre las diferentes
regiones que conforman el espacio territorial del municipio. De esta manera, la
política habitacional del gobierno municipal contribuirá en forma indirecta al logro
de una mejor distribución del ingreso y a la elevación de los niveles de vida de los
sectores menos favorecidos.
Adicionalmente, el funcionamiento eficiente del mercado habitacional favorecerá la
productividad de los trabajadores, factor clave para el logro de una mayor
competitividad productiva, lo que resulta crucial en el contexto turístico de la
economía benitojuarense. De la misma manera, la solución al problema de la
vivienda redundará en una mayor legitimidad del gobierno, contribuyendo así en
forma decisiva a la estabilidad política y a la paz social del municipio.
Urgen, por lo tanto, propuestas de soluciones susceptibles de ser llevadas a la
práctica de inmediato, aunque en el largo plazo se introduzcan soluciones de
fondo, como sería una mejor distribución del ingreso. No obstante, la atención y la
solución al problema de la vivienda deberá darse en un plazo más corto,
contribuyendo a disminuir algunos de los efectos más dramáticos que conlleva la
desigualdad social.
El acceso a la vivienda es una forma tangible de reforzar las tendencias
distributivas propias de un proyecto de modernización: la vivienda incrementa la
riqueza de sus poseedores (en el caso de que se trate de vivienda propia),
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fortalece la capacidad de ahorro y libera recursos que bien pueden utilizarse en
mejorar los niveles de educación y nutrición de las unidades familiares.
Por ello, debe ser tarea prioritaria lograr que la mayoría de las familias cuenten
con una vivienda, debido a que ella es factor positivo en su estabilidad ya que da
cierto sentido de seguridad, pertenencia e identidad dentro de una región
determinada. Además las condiciones de alojamiento tienen una gran influencia en
la productividad del recurso humano, porque es un signo de la calidad de vida.
El propósito del presente documento es el de plantear y fundamentar un esquema
que nutra la disposición financiera con recursos económicos frescos y permita
potenciar la capacidad del Ayuntamiento para el desarrollo de programas de
vivienda terminada.
Diagnóstico de la Situación Actual
El municipio contiene el 44.3 % de la población total del estado, aproximadamente
700,000 habitantes. El número total de localidades es de 274 de las cuales la
principal es Cancún. De acuerdo a los datos del Consejo Estatal de Población de
Quintana Roo, el municipio de Benito Juárez tuvo una tasa de crecimiento media
anual de 8.7% en el período de 1996-2000. La tasa de natalidad en 1995 fue de
26.7% la cual se sitúa por debajo del promedio nacional. De igual manera la tasa
general de mortalidad es tan solo de 2.5% cifra significativamente baja sin
embargo la tasa de mortalidad infantil llegó en 1999 a 15.03% lo que indica el
grado de requerimientos de salud que tiene el municipio.
La fuerte inmigración que ha sufrido este municipio, dada la atracción que ejerce
Cancún, se ve reflejada en la estructura poblacional con el achatamiento de los
grupos de edad de 5 a 19 años y ensanchamiento de 20 años en adelante. Lo que
esta estructura denota es que han sido jóvenes entre 20 y 30 años los que
principalmente han inmigrado a este municipio.
Si además tomamos en cuenta que el crecimiento poblacional de 1996 al 2000 fue
del 8.70% en promedio, es de preverse que habrá una incorporación masiva de
población joven al mercado de trabajo y a la demanda de vivienda en los próximos
años.
El déficit de 25,000 viviendas que se presenta actualmente (que se incrementará
de no tomar acciones inmediatas), es ocasionado por distintos factores entre los
que resalta la nula disponibilidad de suelo urbano propiedad del gobierno
municipal, la escasa superficie disponible es administrada por el gobierno del
estado a través del INFOVIR. Además, otro problema es la poca claridad que hay
sobre la tenencia de la tierra, lo que encarece los terrenos y dificulta la
construcción de vivienda.
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Las tasas de interés son una de las principales variables que impactan en mayor o
menor medida la construcción de vivienda, porque al registrarse un aumento
encarece el costo financiero de la construcción y, como consecuencia, aumenta el
precio de la vivienda para el comprador y baja la utilidad esperada para el
desarrollador. Aunque las tasas de interés no han registrado niveles como en el 95
durante los últimos cuatro años, si son tasas lo suficientemente altas para que
afecten la compra de vivienda.
La aplicación de innovaciones tecnológicas a la construcción de vivienda de
interés social, se tiene que enfocar a disminuir costos y a hacerla accesible para
los grupos de menores ingresos. Actualmente existe una relativa oferta de
vivienda destinada a personas con ingresos de entre cuatro y doce salarios
mínimos comprobables. Esto último es importante ya que cuando menos el 40%
de la demanda está integrada por trabajadores de un salario mínimo cuya
actividad depende de la ganancia de propinas, las cuales a su vez dependen del
ciclo que el turismo tiene en el municipio y el 30% se encuentra en la economía
informal, por tanto, es imposible que puedan acreditar ingresos suficientes para
obtener un crédito habitacional.
La baja en el poder adquisitivo de los sectores de ingresos medios y bajos.
Además del aumento en los costos de construcción que aumentan el precio de las
viviendas hacen muy difícil para una familia cuyos ingresos sean menores o
iguales a 3 salarios mínimos acceder a un crédito habitacional.
Una vez expuesto a grandes rasgos la situación de la vivienda en el municipio,
que enfrenta una demanda por demás en aumento debido a sus altas tasas de
crecimiento, es momento de revisar a las instituciones encargadas de dar salida a
las necesidades de vivienda.
En la actualidad existen cuatro organismos de vivienda de alcance nacional y uno
estatal, los cuales se describen brevemente a continuación:
Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad Social al Servicio de los
Trabajadores del Estado (FOVISSSTE)
Los montos crediticios ejercidos en el estado para 1999 por este organismo fueron
únicamente 49 con un monto de 7’363,796.48 pesos. Del total de créditos 48
fueron para adquisición y únicamente 1 para construcción. Si se compara esto con
los montos crediticios autorizados, se observa que hay una brecha entre los
créditos autorizados y ejercidos, ya que se autorizaron 119 con un monto de
19’072,018.80 pesos.
Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI)
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Este fideicomiso del Banco de México tiene como propósito atender a la demanda
de créditos para adquisición de la vivienda. Los recursos de este fondo vienen del
gobierno federal y utilizan como intermediarios financieros a la Banca Comercial y
a las Sociedades de Objeto Limitado (SOFOLES). Las subastas públicas son el
medio por el cual se canalizan los recursos.
Fondo Nacional de Habitaciones Populares
El FONHAPO es un fondo destinado para las familias con ingresos de hasta 2.5
salarios mínimos, atendiendo a familias del sector informal. Estos créditos están
canalizados a la población del estado por medio del INVIQROO y son para adquirir
lotes con servicios, mejoramiento de la vivienda, vivienda progresiva y materiales
para construcción.
Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores
El INFONAVIT, ilustra el comportamiento de los fondos de vivienda operados por
el gobierno en periodos de inflación elevada y señala la urgencia de una operación
flexible de los fondos e instrumentos financieros en el sector vivienda, que les
permita adaptarse exitosamente a los cambios macroeconómicos y financieros del
país (más que pretender vivir al margen de ellos), atendiendo a su objetivo
fundamental de proporcionar vivienda digna y decorosa, aumentando así su
operatividad como fondos revolventes y ampliando su capacidad de dar respuesta
a un número mayor de demandantes, sin tener que depender para ello del
subsidio excesivo del gobierno o de la sociedad en su conjunto.
En el caso del INFONAVIT, además, el costo del financiamiento estuvo regido por
la inflación, pues en la medida que ésta era mayor, aumentaba el subsidio en los
créditos. Este efecto no fue privativo de las instituciones públicas; también en el
sector privado la inflación provocó que, dadas las elevadas tasas nominales de
interés, y al no existir un mecanismo de subsidio que compensara dichos
incrementos, se dejaran de contratar créditos hipotecarios.
Instituto de Fomento a la Vivienda y Regulación de la Propiedad
Finalmente, el Instituto de Fomento a la Vivienda y Regulación de la Propiedad
(INFOVIR), antes Instituto de Vivienda del estado de Quintana Roo (INVIQROO),
el cual establece que tiene como objetivos: planear, formular, promover y ejecutar
programas y acciones necesarias para el desarrollo urbano, construcción y
rehabilitación de vivienda; así como realizar las obras de infraestructura y de
equipamiento urbano, tendientes a lograr que cada familia establecida en el
estado disfrute de una vivienda digna y decorosa. Evidente, al menos en Benito
Juárez, no ha cumplido con el objeto para el que fue creado y menos con el que
se reformó.
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Es un hecho que la mayor dificultad en cuanto a vivienda se refiere es el no contar
con mecanismos de financiamientos apegados a las necesidades tan particulares
del municipio en dónde un importante segmento de la población no cuenta con
ingresos regulares, sino cíclicos. Esto dificulta el que puedan hacerse de un
préstamo para construir o comprar una casa y por ende sigue habiendo problemas
de asentamientos irregulares y problemas sociales. Es prioritario buscar
mecanismos alternativos de financiamiento y ponerlos en práctica en coordinación
con las instituciones federales y estatales involucradas con el tema.
El nuevo gobierno municipal debe concebir a la vivienda como un bien social
indispensable y como un derecho de todos los benitojuarenses. Las políticas
activas y de inversión en el sector tienen un efecto multiplicador sobre la
economía y la sociedad, contribuyen a la redistribución equitativa del ingreso, la
generación de empleo, la integración y el desarrollo social de la comunidad.
Estrategia para ampliar la oferta de vivienda

Estimular la inversión privada y el ahorro destinado a vivienda.

Implementar una política capaz de articular los esfuerzos de los organismos de
cobertura nacional y estatal y del sector privado que satisfagan los
requerimientos de la comunidad.

Propiciar la participación y la autogestión comunitaria en la satisfacción de sus
necesidades, por la vía de reconocerles la obra de mano como parte de su
aportación para la adquisición de su vivienda.

Estimular la inversión del sector privado en viviendas para arrendamiento,
incentivándolos por la vía del descuento de derechos municipales, premiando
la mayor cantidad de soluciones habitacionales y generación de puestos de
empleo.

Desarrollar con el sector público mecanismos de cofinanciamiento a los
demandantes de vivienda.
Esquema operativo para reorientar el sistema municipal de vivienda
Para lograr los propósitos antes señalados, es necesario crear el organismo
municipal de vivienda, sea Dirección de Vivienda o Instituto Municipal de Vivienda,
que exprese la acción del gobierno en esta materia; haciéndolo responsable del
diseño y seguimiento de las políticas habitacionales y dotándolo de la autoridad y
personalidad jurídica suficiente para que garantice que el gobierno municipal
contribuya a multiplicar la oferta de viviendas que actualmente se construyen a
través de los distintos organismos participantes, desarrollando nuevas
modalidades de captación de fondos, teniendo como objetivo la disminución
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drástica del déficit habitacional con la construcción de un mínimo de 12,000
espacios habitacionales durante los tres años de gobierno a través de las
siguientes acciones:

Constituir y administrar Reservas Territoriales para el Desarrollo Urbano y la
Vivienda que formen parte del patrimonio municipal;

Identificar e implementar fuentes alternativas de financiamiento.

Establecer mecanismos de diagnóstico, planificación y control de gestión
participativos.

Diseñar un sistema de adjudicaciones de créditos, viviendas y contrataciones,
que transparente su accionar, seleccionando a los beneficiarios con base en
criterios que faciliten el acceso a la vivienda a quienes más lo necesiten, en
función de su calidad de derechohabientes, independientemente de la
capacidad de gestión política propia o de los líderes que los representan.

Diversificar el menú de la oferta, para atender las distintas realidades sociales
y económicas de modo tal que se asegure, además, la libre elección de los
demandantes de vivienda.

Complementar la oferta de vivienda nueva con alternativas para la
recuperación de las unidades deterioradas, insuficientes y ociosas, la
regularización dominial de la propiedad y la provisión de infraestructura,
saneamiento y servicios.

Mejorar la distribución de las viviendas, el mejor uso del tejido urbano y las
tierras disponibles, una mas adecuada inserción social de los habitantes, la
generación de empleo, y la atención y cobertura de todo el territorio municipal.

Redefinir la política del hábitat entendiéndolo como un todo imprescindible, la
legislación y las políticas de suelo urbano, el ordenamiento territorial y
poblacional, la planeación urbana, y los planes y programas para la
satisfacción del derecho a la vivienda.

Hacer más eficiente la acción de las instituciones públicas destinadas a
proporcionar vivienda así como optimizar el uso de sus recursos a través de la
reducción de los costos en el financiamiento y producción de vivienda.

Redistribuir el subsidio, lo que consiste básicamente en disminuir los subsidios
-implícitos o explícitos- destinados a los sectores de ingresos medios de la
población, transfiriendo esos mismos a los sectores mayoritarios de bajos
ingresos que, de no contar con alguna forma de subsidio, no tendrían acceso a
una vivienda.
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El logro de estos objetivos supone conciliar el aumento en la atención a los de
menores ingresos, con la viabilidad tanto de las actividades del sector financiero
dedicadas a vivienda como de las actividades relacionadas con la producción de
vivienda en su conjunto.
La posibilidad de conciliar estas metas, aparentemente en conflicto, sólo puede
darse a través de una considerable reducción de los costos involucrados en la
construcción de vivienda, liberando así recursos importantes, sobre todo de los de
ingresos medios, para transferirlos, a través de las instituciones públicas de
vivienda, a los mayoritarios de menores ingresos.
En otras palabras, sólo se podrán conciliar ambos objetivos si se hace un uso más
eficiente de los recursos, asignándolos preferentemente a los grupos más pobres,
pero asegurándose de que la disminución en los costos de la vivienda sea lo
suficientemente amplia para que los grupos de ingresos medios puedan acceder a
ella sin necesidad de subsidio.
Asimismo, como apoyo a los programas de autoconstrucción, resulta útil la
creación de centros de apoyo a la vivienda que se dediquen a proporcionar
asistencia técnica y capacitación a los autoconstructores, que distribuyan
materiales y componentes de construcción, que hagan accesible las herramientas
indispensables para la construcción y que difundan planos de diseños de vivienda
progresiva mediante cartillas y modelos. Así el beneficiario, además de construir
su propia vivienda, puede también participar en la instalación de los servicios
urbanos, disminuyendo aún más los costos de la acción gubernamental.
La cuestión fundamental dentro de la acción habitacional municipal para este
sector deja de ser entonces el financiamiento a viviendas terminadas, para
convertirse en proveedor de servicios de infraestructura básica y saneamiento de
la comunidad. Estas actividades se constituyen, así, en una prioridad con respecto
a la construcción misma. El volumen mínimo de servicios que se introducen está
en la categoría de "bienes de interés social" e implican necesariamente alguna
forma de subvención directa o cruzada.
Sin embargo, la experiencia ha demostrado que los subsidios asociados a la
regularización de la tierra y a los parques de materiales no distorsionan el
funcionamiento de los mercados, y por lo mismo los beneficios directos equivalen
al mismo monto de los recursos que se utilizan. El papel del gobierno municipal
consistirá entonces en trascender la función de financiamiento de la vivienda
propiamente dicha, para impulsar, también el financiamiento urbano; consiste
entonces en "orientar" los procesos de construcción espontánea y hacerlos parte
integral de los programas institucionales de vivienda.
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Síntesis del esquema operativo para reorientar el sistema municipal de vivienda:
Organismo de Vivienda Municipal
Línea Estratégica:
 Constituir Reservas Territoriales para el Desarrollo Urbano y la Vivienda que
formen parte del patrimonio municipal;
 La edificación o mejoramiento de vivienda de interés social y popular;
 La ejecución de obras de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos;
 Determinar y clasificar los perfiles socioeconómicos de los demandantes de
vivienda, y
 Diseñar esquemas financieros que permitan el acceso de las familias
benitojuarenses a una vivienda digna y decorosa.
Justificación:
Las actuales instituciones públicas de atención a la vivienda no satisfacen las
necesidades específicas en cantidad, tiempo y forma de la población del municipio.
Las necesidades son muy variadas y sus montos igual, por lo que es indispensable
la participación activa del Ayuntamiento en el abatimiento del déficit habitacional a
través de la estructuración de novedosas mezclas de financiamiento a la vivienda
popular que garanticen el acceso crediticio a familias con ingresos entre 1 y 4
salarios mínimos.
Objetivo:
Combatir el déficit habitacional privilegiando la atención a los grupos
económicamente más débiles a través del diseño de esquemas de financiamiento
adecuados a las necesidades de la población, utilizando mezclas de recursos
gubernamentales y privados, banca de desarrollo, pública y privada, así como de
los propios demandantes.
Resultados Esperados:
Indicadores de Medición:
 Disposición
de
financiamiento
habitacional
de
acuerdo
a
las
necesidades de la población y a un
menor costo.
 Disminución del déficit habitacional en el
municipio.
 Acciones de vivienda ejecutadas.
 Población
beneficiada
por
segmento socioeconómico.
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ESQUEMAS PARA EL FINANCIAMIENTO A LA VIVIENDA
 FINANCIAMIENTO A LARGO
PLAZO (5 AÑOS APROX.)
 CAPITAL DE TRABAJO PARA
LA CONST. DE VIVIENDA
UNIFAMILIAR Y
MULTIFAMILIAR PARA
VENDER A PLAZOS LARGOS
FIDEICOMISO
BENEFICIARIO
VIVIENDA
INFONAVIT
O FOVI
BENEFICIARIO
VIVIENDA
ORGANISMO DE
VIVIENDA MPAL.
 FINANCIAMIENTO A CORTO
PLAZO (18 MESES APROX.)
FIDEICOMISO EMITE
CERTIFICADOS DE
DEUDA
 CAPITAL DE TRABAJO PARA
LA CONST. DE VIVIENDA E
INDIVIDUALIZACIÓN PARA
SU POSTERIOR
COMERCIALIZACIÓN VÍA
INFONAVIT Y FOVI
FLUJO DE PAPEL
FLUJO DE EFECTIVO
MERCADO
S.A.R.
CASA DE BOLSA
DEPENDENCIAS
GUBERNAMENTALES
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